You are on page 1of 24

Rev.

Ciencias Sociales 125: 23-46 / 2009 (III)


ISSN: 0482-5276

ESTADO INDÍGENA Y CONFLICTOS REGIONALES:


LOS PROBLEMAS PARA IMPLEMENTAR LA CONSTITUCIÓN
EN BOLIVIA

INDIGENOUS STATE AND REGIONAL CONFLICTS: PROBLEMS


TO IMPLEMENT THE CONSTITUTION IN BOLIVIA

Franco Gamboa Rocabado*

RESUMEN

Este artículo presenta un análisis sobre los problemas en la implementación del texto
constitucional aprobado en febrero de 2009; asimismo, analiza el contexto en que se
negociaron algunos cambios para viabilizar el referéndum constitucional aprobatorio;
cuáles fueron los conflictos políticos en la coyuntura 2008-2009, y una aproximación
en torno a cómo los nuevos poderes departamentales, municipales y sus redes
descentralizadas, podrían mostrar renovaciones democráticas o retos bastante
difíciles de enfrentar dentro de los marcos del denominado Estado Plurinacional en
Bolivia. Asimismo, desde las perspectivas de la teoría democrática emergen múltiples
y complejos desafíos hacia adelante.

PALA BRAS CLAVE: BOLIV I A * ESTADO * CONSTITUCIÓN POLÍTICA * REFORM A


CONSTITUCIONAL * ELECCIONES * PRESIDENTES * MUNICIPIOS * CONFLICTOS
SOCIALES

ABSTRACT

This article analyzes the main problems that the new Political Constitution of
Bolivia is facing before being implemented, once it was approved on February 2009.
In addition, it is also analyzed how the constitutional provisions were negotiated
in order to make the constitutional referendum viable. What were the political
conflicts in the critical juncture 2008-2009, and what kind of reflection should be
considered as to how the new emerging regional and local governments – together
with its decentralized structures-are able to renew democracy in Bolivia within the

* * Miembro Yale World Fellows Program y del


Instituto de Ciencia Política de la Pontificia
Universidad Católica de Chile.
franco.gamboa@gmail.com

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
24 Franco Gamboa Rocabado

framework of the Plurinational State? The multiple challenges ahead are highly
difficult to confront from the perspectives of the democratic theory.

KEY WORDS: BOLIVIA * STATE * POLITICAL CONSTITUTION * CONSTITUTIONAL REFORMS


* ELECTIONS * PRESIDENTS *LOCAL GOVERNMENT * SOCIAL CONFLICTS

INTRODUCCIÓN La reforma del Estado y la progresiva


implementación de toda la Constitución en
La promulgación de la Constitución Bolivia será un hecho disputado, porque el MAS
Política del Estado el 7 de febrero de 2009 defi- todavía es un partido sólido ante los ojos de
nió nuevas fronteras y alcances importantes grandes sectores populares y movimientos indí-
para una reforma institucional de las estruc- genas, mientras que las clases medias urbanas,
turas estatales en Bolivia, así como ha identi- junto a las élites empresariales, no reconocen
ficado diferentes canales de comunicación con las visiones indigenistas de la Constitución y
la sociedad civil, los pueblos indígenas y los plantean una insubordinación que afecta la
partidos políticos; sin embargo, continúan las legitimidad de las reformas en el futuro media-
críticas y resistencias por parte de aquellos sec- to. Por esta razón, el MAS utilizará todos los
tores de la oposición que reivindican su derecho recursos de poder bajo su influencia para ir
al disenso detrás del 38% de rechazo al texto adelante con sus previsiones electorales de cara
constitucional obtenido en el referéndum del a las elecciones presidenciales de diciembre de
25 de enero de 2009. Los conflictos políticos 2009, la renovación del Congreso y el objetivo
e institucionales en Bolivia siguen siendo des- de doblegar cualquier antagonismo en las pre-
tructivos y el país permanece dividido, corrien- fecturas de la media luna para las elecciones
do el riesgo de fragmentarse todavía más con el departamentales y municipales del 4 de abril
nuevo régimen de autonomías territoriales. de 2010.
Más allá de las tensiones entre el Si bien las elecciones prefecturales no
Movimiento Al Socialismo (MAS) y el conjun- son una novedad porque ya se realizaron en
to de los prefectos de la denominada “media diciembre del año 2005, lo realmente histórico
luna: Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija”, o las es la elección de “asambleístas o legisladores
principales ciudades capitales que están en departamentales” que conformarán institucio-
desacuerdo con la Constitución, deben tomarse nes deliberativas con un estatus capaz de apro-
en cuenta varias precauciones como firmes bar leyes. Esto se extiende hacia los concejos
tendencias en el sistema político que impactan, municipales e inclusive a otras asambleas deli-
al mismo tiempo, en el rumbo y las proble- berativas indígenas que directamente cambia-
máticas democráticas de un país que busca rán la dinámica jurídica en Bolivia y el ejercicio
desesperadamente el cambio pero que simple- del poder desde los ámbitos locales y regionales.
mente encuentra mayores obstáculos, coloca- Desde que Evo Morales fue elegido
dos por las ambiciones personales de caudillos presidente en el año 2005, Bolivia no superó
de izquierda y derecha. Las precauciones giran un déficit preocupante de concertación. En
en torno a si Bolivia está preparada para una este país andino está pendiente la posibili-
profunda descentralización política y las exi- dad de alcanzar una reconciliación nacional
gencias que irrumpirán desde las autonomías debido a la ausencia de pactos consistentes.
municipales e indígenas; al mismo tiempo, Reconciliación y pactos duraderos son los
el tipo de Estado Plurinacional que con tanta requisitos necesarios para facilitar la imple-
pompa aparece en la Constitución tiene tam- mentación de proyectos de desarrollo y per-
bién connotaciones fuertemente centralistas mitir que la sociedad civil pueda apropiarse
que chocan con las nuevas estructuras depar- de las nuevas directrices provenientes de la
tamentales y regionales. Constitución. En realidad, con tantos eventos

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 25

como los referendos autonómico, revocatorio, la continuación del sistema democrático y la


constitucional, y las sospechas sobre alteracio- reducción de algunos peligros provenientes de
nes graves al padrón electoral, no se sabe si la la cultura del autoritarismo que todavía impe-
consciencia colectiva confiará en la calidad de ra en Bolivia. De lo contrario, las elecciones
los procesos electorales porque estos dejaron municipales y departamentales de abril de 2010
de ser instrumentos para alcanzar estabilidad y podrían anunciar algunas señales de quiebra
pacificación. democrática (Linz, 1993).
Asimismo, existe la necesidad inmediata Es importante tener una visión de con-
de conceptualizar el tipo de reformas institu- junto en cuanto a los problemas, soluciones y
cionales, administrativas, electorales y políticas, necesidades contenidas en las reformas estata-
dentro de un marco suficientemente compren- les de la nueva Constitución, inclusive sabiendo
sible para que la sociedad boliviana advierta los que el largo plazo para la culminación de aque-
alcances de cualquier cambio importante, para llas, probablemente implique los próximos diez
que difunda la información sobre los impactos años o un retroceso donde tengan que realizar-
de la reforma estatal, y posteriormente para se mayores cambios constitucionales.
tener una ruta crítica donde el Estado y la socie- El conjunto de las provisiones constitu-
dad civil converjan con el fin de materializar los cionales deben ser entendidas como factores
cambios esperados. Esto es muy importante, que van a aumentar o desestabilizar la capa-
sobre todo cuando se analiza el concepto dema- cidad del nuevo Estado boliviano autonómico,
siado ambiguo referido al Estado Plurinacional mediante la redefinición del papel y la acción
que figura en la Constitución. De manera gene- de las instituciones públicas departamentales
ral, el Estado Plurinacional boliviano intenta ser y municipales, pero también por medio de un
entendido como aquella institucionalidad que nuevo impulso a la sociedad civil, cuya parti-
permita romper las condiciones de colonialis- cipación e involucramiento es imprescindible
mo interno, facilitando el protagonismo de los para llegar al éxito; asimismo, se espera que la
pueblos indígenas en las decisiones políticas del democracia representativa pueda también ser
Estado y los rumbos de la economía. resguardada.
Es vital que la conceptualización de las Sería un error aproximarse a la compren-
reformas constitucionales pueda tener, además, sión de las reformas estatales, pensando que
una visión sobre la preservación del Estado de los deleznables acuerdos políticos obtenidos
derecho y el equilibrio de poderes en el largo para aprobar el Régimen Electoral Transitorio,
plazo porque sólo dentro de sus fronteras podrá fueron una garantía para retomar la gobernabi-
resolverse de manera más efectiva y sistemática lidad democrática en Bolivia. No aparecen toda-
el combate a la pobreza, transformando desde vía claras oportunidades de cambio (Cf. Rivera
abajo el rostro de la situación social, productiva, S., José Antonio, 2008).
cultural y política de la sociedad boliviana. Las interpretaciones, conceptualización
El haber aprobado un Régimen Electoral de las reformas y sus dimensiones no tienen un
transitorio el 14 de abril de 2009 constitu- abordaje constructivo, ni por parte de la oposi-
ye un paso muy pequeño o es únicamente ción, ni por parte del gobierno del MAS, incluso
la punta del iceberg, porque es mucho más a pesar de su gran fortaleza después de que Evo
determinante la comprensión de los problemas Morales fuera reelegido el 6 de diciembre de
que trae la reforma estatal y el conjunto de la 2009. Por lo tanto, la aparición de mayores con-
Constitución (Alba S., Oscar y Castro, Sergio flictos representa una característica que ame-
R., 2007). Específicamente, hay que visualizar naza con traumatizar el sistema político, más
cuáles serán las áreas más conflictivas, las allá de las nuevas reglas del juego electoral para
dimensiones susceptibles de una consolidación las elecciones presidenciales, departamentales y
democrática y especialmente, cómo se garanti- municipales.
za el respeto de los derechos fundamentales y se Este artículo tiene el objetivo de pre-
fortalece el ejercicio de la ciudadanía política, sentar un análisis que englobe los problemas

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
26 Franco Gamboa Rocabado

implicados en la implementación del texto La nueva Constitución Política boliviana


constitucional, el contexto en que se negocia- —de corte e inspiración indigenista— intenta
ron algunos cambios para viabilizar el referén- recomponer las tareas pendientes de reconci-
dum aprobatorio de la Constitución Política, liación y solución alternativa de conflictos que
los conflictos políticos en la coyuntura 2008- el país requiere con urgencia. En Bolivia, el
2009, y una aproximación en torno a cómo periodo interesante de reformas de economía de
los nuevos poderes departamentales, muni- mercado y privatizaciones llevado a cabo entre
cipales y sus redes descentralizadas, podrían los años 1993 y 2001, marginó sistemáticamen-
mostrar renovaciones democráticas o retos te la posibilidad de reformar la Constitución y
imposibles dentro de los marcos del Estado generar escenarios de consulta como el refe-
Plurinacional. réndum. Esto provocó un vacío de legitimidad
Las elecciones prefecturales y municipa- cuando la sociedad vio que no solamente se veía
les programadas para abril del año 2010 tienen impedida de beneficiarse materialmente de las
reglas de juego más complejas con el Régimen políticas de privatización, sino que aprovechó
Electoral Transitorio; sin embargo, lo más tras- las ventajas del mismo régimen democrático
cendente es que obligan al Estado boliviano a para exigir mayores dosis de participación y
un reacomodo substancial de su instituciona- transformación institucional con una orienta-
lidad, dando paso a nuevas opciones de poder ción étnica, de género y permeable a una visión
regional y local que pondrán en marcha nuevas “desde las bases”.
estructuras de gobierno sub-nacionales. Los efectos políticos que se encuentran
por detrás de la implementación constitucional,
expresan que el conflicto puede rebrotar con
1. LA IMPLEMENTACIÓN CONSTITUCIONAL,
la consolidación de los gobiernos autónomos
REFORMAS DEL ESTADO Y LOS ACUERDOS
regionales; la profundización de las expecta-
POLÍTICOS PARA MODIFICAR LA
CONSTITUCIÓN EN OCTUBRE DE 2008 tivas por una revolución social a favor de un
Estado Benefactor; el papel ambiguo de las
El est ablecimiento de un “Est ado Fuerzas Armadas para defender a los gobier-
Plurinacional” que se anuncia como la novedad nos democráticamente elegidos en momentos
constitucional en Bolivia, es una oportunidad de convulsión; las amenazas de una dictadura
de integración social en el país, pero al mismo cuando muchos sectores demandan la reelec-
tiempo refleja un riesgo al despreciar los equili- ción indefinida de Evo Morales; y debido al
brios institucionales de la democracia represen- permanente estímulo de los movimientos de
tativa. Los procesos de cambio socio-político y masas para forzar varios cambios sociales, lo
constitucional podrían afectar, eventualmente, cual genera demasiada inestabilidad institucio-
a otras democracias latinoamericanas porque nal. Esta situación revela la ausencia de patro-
la crisis del modelo de economía de merca- nes de consolidación democrática, entendidos
do, junto a la persistencia de la pobreza y las como un proceso de cambio controlado por un
demandas por una “democracia directa”, pone sistema pluripartidista que en Bolivia se está
una serie de límites a la democracia institucio- desintegrando.
nal en caso de que esta ingrese en un acelerado Los problemas de implementación cons-
proceso plebiscitario. Lo que debe incorporarse titucional que Bolivia enfrenta, resaltan la
para futuras investigaciones, es un marco ana- contradicción entre el modelo de democracia
lítico de política comparada sobre las raíces denominada neoliberal y aquella democracia
de la consolidación democrática, la goberna- originaria o directa, según la perspectiva de
bilidad y el papel de los movimientos sociales los movimientos indígenas que participaron en
como impulsores de sus propias condiciones la Asamblea Constituyente entre 2006 y 2007.
de erosión e inestabilidad durante los procesos Esto es muy relevante porque la ideologización
de reforma constitucional (Cf. Grimm, Dieter; del proceso político boliviano llevó, peligrosa-
Rowan, William y Kumm, Mattias, 2008). mente, a descartar muy prematuramente la

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 27

democracia neoliberal, que visto con seriedad nacional donde están en juego los intereses del
y rigurosidad conceptual, es parte de la teoría Estado, la incursión de una democracia directa
democrática “normal”. sin partidos, no es el mejor instrumento para
No existe una democracia neoliberal construir y desarrollar la democracia moderna
específica y contraria a los intereses de las y duradera en el tiempo. Las concepciones del
grandes mayoría excluidas, todo lo contrario. MAS podrían llevar a un tipo de democracia, que
La democracia boliviana empezó un importan- en la experiencia española los franquistas lla-
te momento de inclusión que dio lugar a una maban democracia orgánica: una democracia
intensa participación de indígenas, e inclusive basada en la familia, el municipio, los sindica-
de aquellos sectores que buscaban destruir el tos, los colegios profesionales, etc.
régimen democrático; por lo tanto, la democra- Curiosamente en Bolivia, los sectores
cia en Bolivia aguantó las tensiones entre 1993 revolucionarios apelan a los movimientos indí-
y 2003, favoreciendo a los grupos excluidos genas, campesinos y lógicas corporativas que
y corriendo el riesgo de ser agredida por los presentarían signos de democracia directa. Así
sectores más extremistas y antidemocráticos ingresamos en la concepción de una democra-
(Dahl, Robert A., 1993: 18; Przeworski, Adam; cia corporativista pero con ribetes de autori-
Álvarez, Michael E.; Cheibub, José Antonio y tarismo y bloqueo de negociaciones pacíficas.
Limongi, Fernando, 2000). Todos quieren obtener el máximo de beneficios
La retórica del Movimiento Al Socialismo mediante la imposición de sus derechos innatos.
(MAS) para dar mayor impulso a otros grupos La contradicción entre la democracia
y movimientos sociales con el fin de limitar el orgánica y la democracia individualista e inor-
monopolio de los partidos políticos, no es, en gánica de los partidos políticos es falsa, por-
realidad, un gran descubrimiento. Si se anali- que allana el terreno para la intervención de
za históricamente el trayecto boliviano entre gobiernos dictatoriales y acciones de fuerza
la dictadura y la democracia (1978-1982), la que liquidarían las raíces jóvenes de cualquier
movilización de masas en busca de la democra- sistema democrático auténtico. Este problema
tización y un sentido de justicia social, siempre ideológico sobre las idealizaciones en torno a
estuvieron muy presentes en los últimos treinta la democracia que plantean los diferentes acto-
años de la historia de Bolivia (Von Mantenheim, res sociales en Bolivia, según sus intereses, es
Kurt y Malloy, James M., 1998). algo que se encuentra por detrás del concepto
En España y en todas las democracias de Estado Plurinacional; este representa el epi-
europeas, el accionar protagónico ha sido y centro de las transformaciones políticas en la
es, aquel accionar de los partidos políticos. Al Constitución de 2009.
salir de las dictaduras, los partidos se convier- El objetivo es mostrar el carácter multi-
ten en las instituciones más razonables —no cultural de lo político y la presencia decisoria de
necesariamente las mejores— para competir los grupos excluidos (o colonizados desde hace
en un régimen democrático. Si se sataniza a los 500 años) dentro del sistema democrático, aun-
partidos, como lo hace el MAS para implementar que al mismo tiempo se manifiesten varias con-
la nueva Constitución, solamente estaríamos tradicciones más profundas, como el regreso
legitimando un sistema de ideas para ganar a un Estado controlador de la economía como
electores los cuales, ingenuamente, apoyarán a el baluarte de la centralización del poder y la
otro partido que ingresará en la dinámica del resolución coercitiva de los conflictos que ame-
poder y en la misma lógica de aquellos que los naza con destruir a cualquier oposición políti-
críticos del MAS aborrecían. Se cometerán así ca. En este caso, si desapareciera la oposición,
las mismas barbaridades, los excesos y las fallas surgiría un quiebre democrático que el Estado
que se cuestionaban antes de llegar al gobierno. Plurinacional sería capaz de aceptar como parte
El papel de los movimientos cívicos e del “proceso constituyente revolucionario”.
indígenas es muy rico e intenso en los ámbitos Una de las claves del conflicto es esta
locales y regionales; sin embargo, en el ámbito llamativa tensión entre las múltiples formas de

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
28 Franco Gamboa Rocabado

entender la democracia en Bolivia, pero desde zado en el oriente del país). Esta contradicción
la perspectiva de intereses explícitos que hacen también puede terminar en el surgimiento de
tambalear a todo el sistema político. Asimismo, amenazas autoritarias. La descentralización
la tensión entre la democracia directa y ple- siempre llevará a los movimientos sociales
biscitaria frente a la democracia representati- regionales hacia mayores dosis de autonomía;
va, expresa cómo el régimen democrático en ahora bien, otro tipo de amenazas con el sece-
Bolivia tiene que apelar a la figura del referén- sionismo, también podrían destruir una demo-
dum casi para todo. cracia muy joven como la boliviana.
Aquí surgen muchas limitaciones por- Con la descentralización surgen impor-
que se levantan espejismos sobre las alterna- tantes innovaciones en el proceso de formu-
tivas de participación que tienden a complicar lación de las políticas públicas, esto lo sabe
las condiciones de estabilidad institucional. cualquier persona bien informada. Toda la hos-
Muchas constituciones no se aprobaron por tilidad del MAS hacia los proyectos políticos de
referéndum como la Constitución alemana, por la media luna no es admisible ni congruente
ejemplo, y la participación directa tampoco ha con la consolidación de un régimen democráti-
solucionado nada en los momentos de mayo- co; sin embargo, los movimientos indígenas que
res crisis. A pesar de haber logrado una nueva defienden el Estado Plurinacional, aseguran
Constitución, Bolivia sigue presa del pánico y que las libertades políticas deberían favorecer
la debilidad estructural del Estado, que no tiene especialmente a las culturas “originarias y pre-
un escenario institucional duradero y que cons- coloniales”, quienes a su vez, deberían destruir
tantemente es desafiado porque no se reconoce las demandas descentralizadoras de las élites
a las estructuras estatales como las principales neocoloniales y occidentalizadas de la media
fuentes de dominación, capaces de cohesionar luna: Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija, regiones
a toda la sociedad (Cf. Centeno, Miguel Ángel, donde existe escasa población indígena de ori-
2002; López-Alves, Fernando, 2000). gen andino (aymaras y quechuas).
Hay otra tensión que se muestra clara- Los problemas de la desigualdad en la
mente en el proceso constituyente boliviano. representación del sistema político boliviano,
El choque entre aquella Bolivia unitaria (junto son otro elemento complejo de resolver en el
al centralismo promovido por el presidencia- molde del Estado Plurinacional. La masa de
lismo de Evo Morales), y aquella Bolivia donde población en las ciudades de La Paz y El Alto
tienen eco las demandas descentralizadoras de por ejemplo, comparada con la representación
los nueve departamentos: la división política y de las zonas menos pobladas, incluyendo el
administrativa por ahora. departamento de Santa Cruz y las ciudades de
Los encuentros territoriales para que los la media luna, conduce a un desbalance que va
diputados constituyentes recojan varias deman- en detrimento de la calidad de la democracia
das por departamento realizados en mayo del en Bolivia. Por lo tanto, es importante fortale-
año 2007 durante la Asamblea Constituyente, cer la proporción de representantes indígenas
fueron de la mano con un rumbo hacia el fede- pero esto no debe implicar una interpelación
ralismo. Al mismo tiempo, todos defendían la demagógica donde algunos dirigentes buscan
idea de un Estado unitario que hoy día no enca- desestabilizar al sistema, en lugar de ayudar a
ja muy bien con los conflictos entre el Estado encontrar soluciones.
Plurinacional y los cuatro tipos de autonomía Hoy día existen buenas condiciones para
político-territorial, finalmente aprobados en la el ingreso en la política de los partidos indige-
Constitución. nistas, a objeto de tener representación en el
El discurso de participación popular parlamento y mejorar la calidad democrática.
directa y ancestral con los pueblos indígenas, Veremos si así se avanza hacia el logro de una
fue explotado hábilmente por el MAS que negó, mejor concertación porque lo demás es toda-
simultáneamente, las demandas autonómicas vía confuso; es decir, la representación étni-
de la media luna (la mitad del territorio locali- ca directa que aviva resentimientos raciales y

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 29

nacionalistas. Los líderes indígenas tienen en A pesar de estos problemas, existen con-
sus manos la gran posibilidad de utilizar su diciones favorables al presidente y al MAS que,
poder para implementar una Constitución que sin embargo, deben complementarse con pro-
abra el paraguas de una reconciliación étnica y puestas factibles en términos de una reestruc-
la identificación de nuevos parámetros de esta- turación institucional del Poder Ejecutivo y
bilidad democrática y representativa. Empero, una comprensión cabal sobre cómo generar
los rumbos de la democracia directa son procli- nuevos pactos entre el presidente, los prefectos
ves a combinarse con liderazgos autoritarios y (o gobernadores) de la media luna y la nueva
la dinámica intransigente de aquellos que dicen estructura del Estado Plurinacional.
ser revolucionarios, en la medida en que el con- Si bien se realizaron con éxito las elec-
cepto de Estado Plurinacional sea interpretado ciones de diciembre de 2005 y tres referéndums:
por los movimientos sociales, solamente como autonómico junto a la elección de asambleístas
un escenario para la “democracia étnica” en (2006), revocatorio de mandato (2008) y cons-
Bolivia (Mann, Michael, 2006). titucional (2009), y la elección de la prefecta
La presencia del MAS en el poder plan- de Chuquisaca en el año 2007, los espectros
teó la necesidad de repensar las estrategias de de la crisis de octubre en el año 2003 (cuan-
gobernabilidad y las reformas del Estado con do cayó el régimen del ex presidente Gonzalo
el objetivo de ir más allá de los pactos políticos Sánchez de Lozada) continúan ocasionando
entre los principales partidos con representa- temor en las explosiones violentas contra el sis-
ción parlamentaria. El presidente Evo Morales tema democrático, sobre todo porque con una
concentró, en un principio, buena legitimidad nueva Constitución no se superaron dos tipos
y expectativas sociales que demandaron una de problemas.
mayor intervención del Estado en la economía, Primero, la dispersión del poder entre
pero al mismo tiempo despertó la animadver- occidente y oriente del país. Esto tiende a
sión y el enfrentamiento directo con la oposi- aumentar con las elecciones departamentales
ción y toda persona que está en desacuerdo con y municipales porque las previsiones de Santa
el MAS o las políticas de Morales. Cruz, Tarija, Beni y Pando para abril de 2010
El estímulo de los conflictos desde la esperan consolidar las autonomías departamen-
presidencia de la república está generando gra- tales, mientras que el MAS intenta destruirlas
ves distorsiones en torno a las autonomías. mediante otro tipo de autonomías indígenas,
Los choques del presidente, en algún momen- elecciones de subprefectos y el referendo sobre
to, también trataron de minimizar los graves la autonomía del Chaco que reducirá la capa-
casos de corrupción en Yacimientos Petrolíferos cidad de acción de las élites regionales en la
Fiscales Bolivianos (YPFB), mostrando una con- ciudad de Tarija 2.
ducta dogmática: “el presidente no se equivoca
y si comete alguna ilegalidad, sus abogados lo las dobles intenciones de varios jerarcas del MAS
solucionan”1. que no se interesan en la Constitución ni en las
reformas estatales, sino que simplemente quieren
1 Evo Morales afirmó en varias oportunidades: “Yo le poner una mano en las áreas más jugosas de las
meto nomás, por más que sea ilegal, y después les arcas del Estado. Se cree que los objetivos de la
digo a los abogados: si es ilegal, legalicen ustedes; corrupción en YPFB debían desviar fondos de hasta
para qué han estudiado”; en: “Cuando la Ley se mil millones de dólares.
convierte en una piedra en el zapato”, La Razón,
La Paz, 12 de diciembre de 2008. Poco después 2 El artículo 76 del Régimen Electoral Transitorio
del referéndum del 25 de enero de 2009, se cono- especifica que “en aplicación del Artículo 280,
ció la impresionante red de corrupción en YPFB parágrafos I, II y III de la Constitución Política del
que involucraba al presidente de dicha entidad, el Estado, la Provincia Gran Chaco del Departamento
ex senador Santos Ramírez, quien recibía pagos de Tarija optará por la autonomía regional el 6 de
extralegales en calidad de favoritismos, proba- diciembre de 2009 vía referendo, a solicitud expre-
ble extorsión y cohecho. Ramírez fue detenido y sa, mediante ordenanzas de los gobiernos munici-
encarcelado en el penal de San Pedro de la ciudad pales de Yacuiba, Villamontes y Caraparí” (Gaceta
de La Paz, pero el escándalo desnudó por completo Oficial de Bolivia, 2009: 28).

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
30 Franco Gamboa Rocabado

De hecho, en las elecciones presidencia- al autogobierno y autodeterminación pero,


les del 6 de diciembre de 2009 también se eje- al mismo tiempo, con una proyección de
cutó el referéndum del Chaco que logró autono- descentralización que admite cuatro nive-
mizarse, afectando la capacidad de acción de las les de autonomía: departamental, regional,
élites regionales ubicadas en la capital de Tarija. municipal e indígena.
Este referéndum fue entendido como una vic- c) Comprender mejor cómo se van a acomodar
toria político-estratégica para Evo Morales, al las provisiones constitucionales y las fun-
haber logrado dividir los intereses autonómicos ciones del Estado a sus actuales capacida-
en el sur del país. des, tomando en cuenta fases y procesos de
Segundo, las debilidades en cuanto a un corto, mediano y largo plazo. La necesidad
pacto social duradero no permiten ejecutar de “acomodar las funciones a las capaci-
cambios impulsados por el MAS y la misma dades del Estado” representa un requisito
oposición. Esto fue notorio entre marzo y estratégico que exige elegir entre lo que se
abril de 2009 cuando casi se hunde la posibi- debe y no se debe hacer, cómo hacerlo, cómo
lidad de tener aprobado el Régimen Electoral aumentar la capacidad estatal mediante la
Transitorio; en consecuencia, las constantes revitalización de las instituciones públicas
rupturas entre el Poder Ejecutivo y los partidos y qué condiciones de concertación existen
de la oposición, también se reproducen en la para lograr estabilidad política, evitando la
discordia entre el Estado y la sociedad civil boli- erupción violenta del autoritarismo (Banco
viana que se encuentra fragmentada y aquejada Mundial, 2000 y 1997).
por la pobreza. d) Está pendiente cómo se van a clarificar
En este artículo se sugiere conceptuali- las prioridades en la implementación de la
zar la reforma estatal como un proceso de con- Constitución, su ritmo y la identificación de
flictividad y cambio socio-político permanente- dificultades que deben ser superadas si se
mente rivalizado, pero articulado a la necesidad buscan resultados específicos, sobre todo en
de controlar y recomponer la gobernabilidad del cuanto a la protección de los derechos fun-
sistema político a partir de cuatro factores3: damentales, garantías y acciones de defensa.
La toma ilegal de la casa del ex vicepresiden-
a) Lograr que la sociedad boliviana acepte una te de la República, Víctor Hugo Cárdenas, así
redefinición de las responsabilidades del como la tortura sufrida por el dirigente cam-
Estado previstas ahora en la Constitución pesino Marcial Fabricano como un supuesto
promulgada. acto de “justicia comunitaria”, traslucen
b) Ampliar las capacidades para emprender y violaciones sistemáticas a la Constitución,
promover acciones de interés colectivo en muchas de ellas instigadas por algunos sec-
forma eficiente, bajo el paraguas del concepto tores del MAS4.
de Estado Plurinacional, que en el caso de la
Constitución significa asumir una identidad 4 Desde que fue promulgada la Constitución, se
indigenista con la capacidad política para intensificó la toma ilegal de tierras, minas y hasta
reconocer la pre-existencia colonial de los de algunos predios pertenecientes a propietarios
pueblos indígenas, respetando sus derechos privados, sin que el Ministerio Público pueda inter-
venir haciendo respetar el cumplimiento de la ley.
Cuando Marcial Fabricano fue prácticamente tortu-
3 En este caso, por gobernabilidad se entiende al rado con más de 30 azotes en la espalda y los brazos
“atributo de las sociedades que se han estructura- el 8 de mayo de 2009, la gran mayoría de los diri-
do socio-políticamente de modo tal que todos los gentes sindicales controlados por el MAS, incluyen-
actores estratégicos se interrelacionan para tomar do los dirigentes de la Confederación de Indígenas
decisiones de autoridad y resolver sus conflictos de Bolivia (CIDOB), legitimaron el hecho de violen-
conforme a un sistema de reglas y de procedimien- cia argumentando “traición al movimiento indíge-
tos formales o informales —que pueden registrar na”. Estas conductas autoritarias y ubicuas según
diversos niveles de institucionalización— dentro la coyuntura, hacen una interpretación tendencio-
del cual formulan sus expectativas y estrategias” sa e instrumental del nuevo texto constitucional,
(Prats, Joan, 2004: 28). degradando sus contenidos constantemente. Lo

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 31

e) Asimismo, el funcionamiento de la estruc- la matanza del 11 de septiembre de 2008 en el


tura estatal aún no determinó qué acciones poblado El Porvenir, de Pando. Este hecho de
inmediatas deben ponerse en marcha para sangre precipitó la intervención militar y un
reorientar la toma de decisiones, de acuerdo estado de sitio departamental que muestra una
con el concepto de Estado Plurinacional, pauta sobre la inviabilidad de pactos respon-
pues este se restringe únicamente a un slo- sables y los extremos adonde están dispues-
gan ideológico susceptible de ser rellena- tos a llegar el oficialismo y la oposición. Por
do con cualquier contenido e intereses de esto, la aplicación indiscriminada de referendos,
poder. elecciones y consultas populares como las de
diciembre de 2009 y abril de 2010, tienden a
La Constitución promulgada tuvo, ade- debilitar el sistema de partidos políticos y las
más, varias modificaciones que no fueron reali- instituciones estatales que son utilizadas para
zadas por los asambleístas, sino por el Congreso complicar el juego político en función de cálcu-
nacional. Por lo tanto, el texto aprobado el los de poder (Mansilla, H. C. F., 2004(a): 69)5.
9 de diciembre del año 2007 en la ciudad de Debido a la presión por lograr acuerdos
Oruro representa una versión que también fue con la oposición regional de la media luna,
cambiada posteriormente por una comisión donde también fueron ratificados los prefectos
pequeña de constituyentes del MAS y aseso- de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija después del
res políticos a comienzos del año 2008 en el referéndum revocatorio, el MAS abrió la posi-
edificio de la Lotería Nacional y en reuniones bilidad de compatibilizar el proyecto de pacto
reservadas que organizó el Poder Ejecutivo. La constitucional con los estatutos autonómicos
Constitución se reescribió varias veces a partir departamentales. Esto también resultó un fra-
de intensas negociaciones políticas entre el caso porque no lograron conciliarse los estatu-
gobierno, los prefectos de todo el país y los par- tos con la Constitución, razón por la cual, las
tidos políticos de la oposición, principalmente elecciones prefecturales de abril de 2010 son
Poder Democrático y Social (Podemos). Este un evento precipitado que oculta profundas
proceso tuvo lugar entre septiembre y octubre contradicciones donde Evo Morales trata de
del año 2008, luego de conocerse los resultados imponer el texto constitucional en la media
del referéndum de revocatoria de mandato del luna, frente a la oposición regional que convoca
10 de agosto. La Asamblea Constituyente fraca- públicamente al desacato para legitimar sólo
só en varias oportunidades sin poder redactar sus estatutos autonómicos como el instrumen-
la Constitución, pues todas las modificaciones to decisorio más eficaz (Urenda Díaz, Juan
y acuerdos finales sucedieron por afuera de la Carlos, 2005).
institucionalidad de dicha Asamblea (Gamboa En la ciudad de Cochabamba, el 5 de octu-
Rocabado, 2009(a): 246 y ss.). bre de 2008 el gobierno y los prefectos acordaron
El 20 de octubre de 2008, un acuerdo algunas competencias autonómicas, aunque no
político cambió más de 100 artículos con la firmaron ningún documento. Este es el eje de
redacción de un documento de consenso entre las insuficiencias en los acuerdos provisionales
el oficialismo y la oposición; sin embargo, el porque los actores políticos dejan de lado los pro-
consenso en el fondo fue siempre “aparente o blemas de fondo, pensando que la realización de
ligado a cálculos circunstanciales” porque los elecciones nacionales, prefecturales y municipales
sabotajes podrían emerger repentinamente,
incluso con una violencia desenfrenada como
5 En Cobija, funcionarios de la prefectura se enfren-
taron con armas de fuego a campesinos moviliza-
mismo sucede con la Ley Anti-corrupción Marcelo dos por el gobierno del MAS. En el choque murie-
Quiroga, donde para el MAS todos son sospechosos ron 13 personas y las investigaciones hasta el día
y está prevista la retroactividad de investigaciones de hoy son muy confusas. El prefecto de Pando,
sobre el origen de fortunas o acusaciones que vio- Leopoldo Fernández, fue arrestado y trasladado al
lan el capítulo de derechos y garantías de la actual penal de San Pedro en la ciudad de La Paz donde
Constitución. nunca se llevó a cabo el “debido proceso legal”.

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
32 Franco Gamboa Rocabado

mostrarán una nueva correlación de fuerzas cero para que Morales postule como si fuera la
políticas cuando la sociedad civil fortalezca o primera vez, a fin de pretender otra reelección
debilite, mediante el voto, las posiciones prees- apuntando hasta el año 2019.
tablecidas del MAS y los partidos de la oposición. Los partidos de oposición exigían que se
Este tipo de razonamiento es un espejismo pues aclare la redacción para tener una idea clara
reduce las capacidades de liderazgo de todos los sobre el tiempo real del mandato presidencial,
partidos, así como sus responsabilidades en los de tal manera que no aparezcan interpreta-
momentos más decisivos (Przeworski, Adam; ciones sorpresivas, por lo que se acordó que la
Stokes, Susan C. y Manin, Bernard, 1999). reelección tomará en cuenta el actual periodo
Un hecho importante aquel 5 de octubre constitucional; es decir, Evo Morales acortará
fue el acuerdo de reconocer “facultades legis- su periodo constitucional con el que fue elegido
lativas” para las autonomías departamentales, en el año 2005 para que vuelva a postular en
municipales e indígenas. El avance abrió un diciembre de 2009. Si fuera reelegido, solamen-
nuevo escenario de diálogo en el Congreso. Se te gobernará hasta el año 2014. Este acuerdo
formó una comisión de conciliación que no sólo posibilitó la aprobación del referéndum consti-
afinó los acuerdos de Cochabamba, sino que tucional para el 25 de enero de 2009 (La Razón,
debatió y acordó modificaciones en otros temas La Paz, martes 21 de octubre de 2008).
cuestionados del texto constitucional, como la
visión de Estado Plurinacional, la composición
del Congreso, del Poder Judicial y la reelección a) EL PROBLEMA DE LAS AUTONOMÍAS
del presidente. Las modificaciones alcanzaron
a más de un centenar de artículos de los 411 del El modelo autonómico diseñado por la
proyecto constitucional. Asamblea Constituyente fue muy general y tuvo
Los acuerdos más importantes se con- una serie de errores conceptuales porque la
centraron en la reelección del presidente, las Comisión de Autonomías ni siquiera pudo tener
competencias autonómicas, el procedimiento un solo informe de mayoría. De hecho, la oposi-
de reformas a la Constitución por dos ter- ción presentó su propio informe desconociendo
cios, el mantenimiento de los diputados plu- las autonomías indígenas y el oficialismo (MAS
rinominales en la representación congresal, y algunos aliados), también se dividió interna-
el respeto a la propiedad privada, la política mente, razón por la cual no presentó una pro-
agraria y la tierra, los límites al control social, puesta clara.
la composición de la Corte Nacional Electoral, En las negociaciones de octubre de 2008,
la estructura jurídica y la justicia comunitaria, recién pudieron consolidarse algunas directri-
así como la distribución de los ingresos depar- ces, especialmente referidas a las competencias
tamentales. autonómicas que reconocen la “capacidad legis-
La reelección presidencial será por una lativa” para las autonomías departamentales,
sola vez, al igual que la parlamentaria. En el municipales e indígenas; esto significa que pue-
caso de Evo Morales, el Vicepresidente y los den aprobar sus propias leyes y ejercer una frac-
parlamentarios, se decidió acortar su mandato ción del poder autonómico descentralizado, legi-
para que postulen a la reelección en diciembre timando la toma de decisiones en un contexto
del 2009, con la posibilidad de permanecer en legal y territorial específico (FUNDAPPAC, 2004).
sus cargos hasta el año 2014, en caso de que El diálogo entre el gobierno y los pre-
resulten reelectos. El proyecto de Constitución fectos hizo algunos avances en la complicada
aprobado en Oruro ponía en vigencia la reelec- compatibilización del texto constitucional con
ción presidencial “continúa por una sola vez”, los modelos autonómicos planteados por Beni,
pero Evo Morales y el MAS querían interpretar Pando, Santa Cruz y Tarija. Las autonomías
esta oportunidad sugiriendo que con una nueva departamentales incrementaron sus compe-
Constitución, las primeras elecciones a con- tencias exclusivas, de 12 a 35 en el último texto
vocarse en el año 2011 serían como un punto constitucional promulgado en el 2009.

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 33

Además, las autonomías departamenta- autónomas y descentralizadas los recursos cap-


les tienen otras 20 competencias concurrentes tados por sus gobiernos y los obtenidos de la
con el gobierno central. La autonomía regional, explotación de los bienes y servicios correspon-
en teoría, no tiene la atribución legislativa, dientes de acuerdo a ley” (Constitución Política
sino solamente una facultad normativo-admi- del Estado, art. 340, 2007: 88). El contenido
nistrativa pero surge la confusión sobre cómo de este artículo fue reemplazado por otro que
interpretarán algunos líderes esta capacidad, divide las rentas del Estado, clasifica los ingre-
cuando llegue el momento de implementar las sos y fija que el Poder Ejecutivo normará la
autonomías regionales. Estas tienen la facultad elaboración y presentación de los proyectos
de crear un espacio de “planificación y ges- presupuestarios del sector público, incluidas las
tión”. Una región podrá tener su autonomía a autonomías6.
iniciativa de los municipios que la integran y En este capítulo también fue eliminado
por medio de un referéndum consultivo. Con el contenido del artículo 341, donde se seña-
el acuerdo del 20 de octubre de 2008, por lo laba que el Tesoro General de la Nación asig-
menos en el nivel político-congresal, las discre- naría los recursos necesarios para la gestión
pancias existentes en materia de autonomías de las entidades territoriales autónomas y des-
lograron un consenso efímero. centralizadas. El contenido fue cambiado por
Respecto a los ingresos departamentales, otro que especifica las fuentes de los recur-
en el capítulo de Bienes y Recursos del Estado sos departamentales, entre ellos: regalías, el
y su Distribución, se eliminó el contenido de impuesto directo a los hidrocarburos y las
dos artículos. El primero se refería a que “son transferencias del Tesoro Nacional para salud
ingresos propios de las entidades territoriales y educación.

CUADRO 1
TIPO DE REFORMAS ESTALES VIGENTES EN LA CONSTITUCIÓN PROMULGADA
EL 7 DE FEBRERO DE 2009

TIPO DE REFORMAS IMPORTANCIA DEBIDO A SU NOVEDAD


1) Reformas en la estructura descentralizada del Estado. Esta es la parte más novedosa de la Constitución, pues toda
La Constitución incorpora un modelo de Estado con una la tercera parte específica la reestructuración territorial
estructura de autonomías y organización territorial donde del Estado, reconociéndose cuatro tipos de autonomía:
emerge un tipo de Estado federalista. departamental, regional, municipal e indígena, con sus
respectivos órganos ejecutivos, capacidades legislativas,
deliberativas y fiscalizadoras.
Algunas limitaciones: se requiere todavía la identificación Exige ncias políticas: No qued a cla ro cómo va a
de directrices con la aprobación de una ley marco de compatibilizarse la visión de profunda descentralización
autonomías. Asimismo, no hay un diagnóstico completo del Estado en el capítulo sobre autonomías, con las
sobre la situación institucional de las nueve prefecturas orientaciones centralistas establecidas en la estructura
para acceder de ma nera má s efectiva al régimen y organización económica del Estado que también están
autonómico. presentes en la Constitución.
Continúa...

6 La Constitución Política presenta una nueva pales e indígena originario campesinos. Los recur-
estructura histórica, reconociendo en el artículo sos departamentales, municipales, de autonomías
340 que: “Las rentas del Estado se dividen en indígena originario campesinas, judiciales y uni-
nacionales, departamentales, municipales, e indí- versitarios recaudados por oficinas dependientes
gena originario campesinas y se invertirán inde- del nivel nacional, no serán centralizados en el
pendientemente por sus Tesoros, conforme a sus Tesoro Nacional” (República de Bolivia, Asamblea
respectivos presupuestos. La ley clasificará los Constituyente, Honorable Congreso Nacional,
ingresos nacionales, departamentales, munici- 2008: 60).

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
34 Franco Gamboa Rocabado

CUADRO 1 (CONTInUACIÓN)
TIPO DE REFORMAS ESTALES VIGENTES EN LA CONSTITUCIÓN PROMULGADA
EL 7 DE FEBRERO DE 2009

TIPO DE REFORMAS IMPORTANCIA DEBIDO A SU NOVEDAD


2) Reformas en la organización funcional del Estado Lo más importante es la composición de las cámaras
de diputados y senadores que amplían la posibilidad
de representación indígena, junto con la elección por
voto universal de los miembros del Tribunal Supremo
de Justicia, el Tribunal Agroambiental, el Consejo de la
Judicatura y el Tribunal Constitucional Plurinacional. Se
incorporó a la justicia indígena originaria campesina con
el mismo estatus que la justicia ordinaria.
Las funciones otorgadas al Estado para la prestación de
servicios sociales y las funciones económicas se amplían
substancialmente.
Algunas limitaciones: Se requiere proteger la independencia Exigencias políticas: Todavía falt a a nalizar cómo
de poderes y analizar con cuidado los efectos perversos y interviene la oposición en los nombramientos de algunas
las malas prácticas generadas en el caso de un excesivo autoridades por dos tercios. Si hay señales de ruptura, la
fortalecimiento del presidencialismo que actualmente implementación de las reformas ingresará en un eterno
ejerce una lógica vertical en la imposición de las reformas. bloqueo y polarización.
El gobierno del MAS promueve la injerencia directa del
Poder Ejecutivo, lo cual es un signo de problemas de
gobernabilidad que afectará constantemente al futuro
concertado en la implementación de la Constitución.

3) Reformas en la estructura y organización económica Lo más importante se concentra en el artículo 341 sobre
los recursos departamentales donde se reconocen las
fuentes de ingreso que alimentarán a las autonomías,
pero sin especificar las condiciones del pacto fiscal y
la observancia de criterios transparentes respecto a la
rendición de cuentas. La descentralización política y el
federalismo en Bolivia, generarían un desorden fiscal no
previsto en la actualidad.
Algunas limitaciones: No existe un análisis fiscal financiero Exigencias políticas: Se requiere una concertación en
claro y concertado que, en algún momento, acompañe la cuanto a la distribución de regalías, el Impuesto Directo
ley marco de autonomías. a los Hidrocarburos (IDH) y el mantenimiento de las
Tampoco están clara s la s estrategia s y decisiones prestaciones sociales como el Bono Juancito Pinto y la
económicas del gobierno que permitirían dar continuidad Renta Dignidad.
a la estabilidad macroeconómica. Las tendencias de la Constitución se orientan hacia la
ampliación del gasto social para garantizar la centralidad
de un Estado protector.
Continúa...

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 35

CUADRO 1 (CONTInUACIÓN)
TIPO DE REFORMAS ESTALES VIGENTES EN LA CONSTITUCIÓN PROMULGADA
EL 7 DE FEBRERO DE 2009

TIPO DE REFORMAS IMPORTANCIA DEBIDO A SU NOVEDAD


4) Reformas en el sistema de derechos fundamentales, La nueva Constitución ha recuperado las provisiones
garantías y acciones de defensa de derechos liberales de primera, segunda y tercera
generación, otorgando una protección importante a los
derechos individuales, colectivos y de minorías con enfoque
de género.
Estos derechos y garantías, tienen alta prioridad, razón
por la cual representan la base de toda la estructura
constitucional.
Algunas limitaciones: La expropiación y los atentados Exigencias políticas: No está claro si existe la predisposición
contra la familia del ex Vicepresidente Víctor Hugo de todas las fuerzas políticas para precautelar los derechos
Cárdenas, así como las lesiones graves causadas al mínimos. Oficialismo y oposición han aprendido a sacar
dirigente campesino Marcial Fabricano en Beni, expresan ventajas electorales del desorden. Todos exageran la crisis,
que el frondoso capítulo de derechos y garantías de la exacerban los conflictos por un frío cálculo, terminando
Constitución encuentra serios problema s para su por acomodarse al acecho de una democracia anómica
cumplimiento. donde la violación de los derechos se ha naturalizado
Por lo tanto, es fundamental hacer un seguimiento a (Gamboa Rocabado, 2009b).
las formas en que el Poder Ejecutivo está dispuesto a Los problemas que aparecieron con el surgimiento de
proteger los derechos de ciudadanía y apoyar el papel del posibles grupos terroristas en Santa Cruz, provocaron
Defensor del Pueblo; en caso contrario, la expansión de una que las formas legales se alteren para ejecutar un “debido
cultura autoritaria afectará enormemente la aplicación de proceso legal”. Esto demanda precautelar y privilegiar el
la Constitución. Estado de Derecho en el país.

Fuente: Elaboración propia.

2. LAS NUEVAS REGLAS: ELECCIONES Evo Morales y el MAS se negaban a revisar


PREFECTURALES Y MUNICIPALES el padrón electoral que arrastra problemas
técnicos desde el año 2002, apareciendo
Los obstáculos en la concertación política indicios de tergiversación con identidades
para aprobar el Régimen Electoral Transitorio, dobles y la no depuración oportuna de
causaron nuevamente terribles bloqueos entre ciudadanos fallecidos.
febrero y abril de 2009, sobre todo porque las pro-
puestas del Poder Ejecutivo reforzaron los perfiles En realidad, la Corte Nacional Electoral
autoritarios del régimen presidencial, provocando debió ser la institución responsable de proponer
las reacciones defensivas por parte de los partidos el régimen electoral y preparar las condiciones
opositores en el Poder Legislativo y varios magis- transparentes que permita administrar la elec-
trados del Poder Judicial. El presidente de la ción presidencial de diciembre de 2009, lejos de
república envió su propia versión de ley electoral la tensa correlación de fuerzas en el Congreso y
donde se planteaban los siguientes aspectos: el sistema político en su conjunto.
En la medida en que el Poder Ejecutivo
a) 15 circunscripciones indígenas especiales. asumió protagonismo en este tema, cuestionan-
b) El aumento del número de circunscripciones do al presidente de la Corte Suprema de Justicia
para diputados uninominales. acusándolo de corrupción, y presionando para
c) Sobre-representación política del área rural que varios ministros de esta Corte renuncien,
(cuando en realidad más del 60% de la aparecieron señales negativas que limitaron las
población boliviana vive en áreas urbanas). condiciones de una implementación legitimada
d) La ampliación del mandato presidencial de la Constitución. Específicamente, un sena-
por siete meses adicionales a los cinco años dor del MAS y el vicepresidente de la república,
establecidos en la Constitución. Además, amenazaron con “imponer su ley electoral” y

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
36 Franco Gamboa Rocabado

convocar a las elecciones nacionales por decre- un acuerdo clave para tener únicamente siete
to supremo, declaración que fue rechazada por circunscripciones especiales indígenas, posi-
la misma Corte Electoral. Estos conflictos mos- bilitar el voto en el exterior y corregir las defi-
traron tres problemas. ciencias del padrón electoral, la Corte Nacional
Primero, un desequilibrio en los pode- Electoral no recuperó la credibilidad como ins-
res del Estado junto a la pérdida progresiva de titución transparente para administrar las elec-
la independencia entre ellos, lo cual propaga ciones generales del 6 de diciembre de 20097.
más rápidamente los conflictos instituciona- El re-empadronamiento por medio del padrón
les, cuando la implementación constitucional biométrico exige un trabajo técnico muy com-
requiere altas dosis de racionalidad legal para plejo y un periodo de tiempo que corre el riesgo
preservar el equilibrio democrático. de no estar listo para diciembre.
Segundo, la electoralización intensa del La Corte Electoral estuvo sometida a
proceso político hizo que el gobierno deje varios conflictos, emergiendo una serie de
pendientes otros elementos vitales como la ley sospechas respecto a la injerencia del Poder
marco de autonomías y un acercamiento menos Ejecutivo en las decisiones de dicha institu-
hostil hacia las prefecturas de Pando, Beni, ción, que con el nuevo texto constitucional es
Santa Cruz y Tarija. un poder independiente. Simultáneamente, la
Tercero, la división político-administra- incertidumbre política crece en forma invaria-
tiva del país, con miras a la ejecución de por lo ble porque no hay seguridad sobre la hones-
menos tres niveles inmediatos de autonomías, tidad de Evo Morales y el MAS para aceptar la
no generó la discusión e información coherente transferencia de porciones del poder político
en la sociedad civil. El discurso de la autonomía hacia las estructuras autonómicas departa-
en Bolivia, radicalizado con las demandas de la mentales.
Nación Camba y mezclado con múltiples frag- El Régimen Electoral Transitorio norma
mentos de impulsos modernizadores occidenta- la elección de gobernadores, prefectos, vice-
les, identidades culturales y regionales, estuvo gobernadores y asambleas legislativas en los
atrapado entre la necesidad de convencer a la nueve departamentos de Bolivia que se convier-
opinión pública nacional de sus intenciones ten, de hecho, en la cabeza política de los futu-
democráticas y las estrategias de Evo Morales ros órganos ejecutivos departamentales con
para domesticar la autonomía según las nuevas derecho al ejercicio del poder regional, porque
reglas del texto constitucional. por primera vez en la historia, los principios
Las elecciones departamentales y muni- que rigen la organización del Estado boliviano y
cipales de abril de 2010 serán, por lo tanto, las entidades territoriales descentralizadas son
la continuación de aquella tensión. La gran el autogobierno, así como la preexistencia de
pregunta gira en torno a si la Constitución posi- las naciones y los pueblos indígenas (Cf. Nueva
bilitará que toda disputa disgregadora y auto- Constitución Política del Estado, 2008: art.
nómica será revertida hacia la defensa de un 269-305).
“orden concertado y gobernable” (Mansilla, H. Las reglas electorales dividen claramente
C. F., 2007b: 83), o si el Estado boliviano que- los procesos que se ejecutarán en las regiones
dará debilitado porque, finalmente, no logrará de la media luna: Santa Cruz, Beni, Pando y
contrarrestar la dispersión del poder. Las nue- Tarija, y aquellos que corresponden al occidente
vas competencias autonómicas y el Régimen con los departamentos de La Paz, Oruro, Potosí,
Electoral cultivan el terreno para la irrupción
de identidades políticas localistas más fuertes.
Los conflictos para aprobar el Régimen 7 La Corte Nacional Electoral fue cuestionada cons-
Electoral Transitorio mantuvieron al país nue- tantemente desde que asumió la presidencia de
esta institución el delegado presidencial, José Luis
vamente al borde de la violencia. Los campesi- Exeni, quien politizó como nunca antes el órgano
nos se movilizaron para cercar al Parlamento electoral y finalmente renunció en circunstancias
entre marzo y abril de 2009. Si bien se llegó a oscuras.

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 37

Cochabamba y Chuquisaca. Esta diferencia res- elegirá a los prefectos, con la excepción de
ponde a que los departamentos que optaron por Chuquisaca cuya prefecta Savina Cuéllar ganó
la autonomía en el referéndum del 2 de julio de las elecciones de junio del 2008 y completará su
2006 buscaron siempre el reconocimiento de un gobierno con la elección de una asamblea deli-
estatus político más preponderante, utilizando berativa departamental.
la figura de un “gobernador” que fue insertado En caso de muerte, revocatoria de man-
en la Constitución. El resto de los departamen- dato o renuncia de los gobernadores y prefectos
tos mantuvieron el nombre del prefecto como la elegidos, el Régimen Transitorio especifica que
máxima cabeza ejecutiva. las asambleas departamentales (una vez que
En todos los departamentos, a excepción estén en funcionamiento) escogerán entre sus
de Santa Cruz, los gobernadores serán elegidos miembros al reemplazante por mayoría simple
solamente por mayoría simple, es decir, así de votos; sin embargo, en los departamentos
sea por un solo voto, ganará el candidato más donde exista la figura de un vicegobernador
votado. Para Santa Cruz está previsto que los o subprefecto, serán estos quienes asuman la
candidatos a gobernador ganen por mayoría máxima autoridad ejecutiva para las autono-
absoluta; esto significa obtener cincuenta por mías departamentales.
ciento más uno del total de los votos válidos. Si Los órganos legislativos, deliberativos y
ninguno de los candidatos en Santa Cruz alcan- fiscalizadores de los gobiernos autónomos, serán
zara este resultado, se realizará una segunda elegidos por voto universal y directo en abril de
vuelta electoral donde competirán únicamente 2010. Este hecho es trascendental pues expresa
los dos contendores más votados y aquel que una vez más la calidad federal en la reorganiza-
logre la mayoría simple de los sufragios, será ción territorial del Estado Plurinacional, de tal
elegido gobernador. manera que la autonomía implica la elección
En el departamento de Tarija, el mismo directa de toda autoridad política, la adminis-
4 de abril de 2010 cuando se elija al gobernador, tración de recursos económicos y el ejercicio
se elegirá también a los “ejecutivos secciona- pleno de facultades legislativas, reglamentarias,
les de desarrollo” en cada sección de provin- fiscalizadoras y ejecutivas en cada uno de los
cia. Los candidatos serán declarados ganado- órganos de gobierno autónomo, así como en el
res solamente por mayoría simple. Además, ámbito de su jurisdicción y competencias; es
Tarija es la única región que en el Régimen decir, en el territorio de las autonomías depar-
Electoral Transitorio especifica la elección de su tamentales con sus gobernadores o prefectos,
Parlamento departamental (artículo 66). Esta en los gobiernos municipales con sus alcaldes y
nueva institución es el mismo órgano delibera- concejales, en las autonomías indígenas con sus
tivo departamental aprobado en la Constitución caudillos locales, y en las autonomías regionales
para los nueve departamentos, pero llama la que se conformarán a iniciativa de un conjunto
atención cómo el discurso autonómico logró de municipios o provincias con continuidad geo-
conquistar las atribuciones legislativas, y que gráfica; inclusive podría surgir una autonomía
en el caso de Tarija expresa el surgimiento de regional metropolitana en las conurbaciones
un Parlamento regional. Con esta institucio- que tengan una población mayor a los 500 mil
nalidad, Bolivia empuja lentamente un Estado habitantes (Cf. Nueva Constitución Política del
federalista, intensamente rechazado por el MAS Estado: art. 272-303).
entre 2006 y 2007. El mandato de las asambleas legislati-
Para el departamento de Beni, junto con vas departamentales (incluido el Parlamento
el gobernador serán elegidos los subgoberna- departamental de Tarija) y los concejos muni-
dores en cada provincia, mientras que en cada cipales será de cinco años como lo establece
sección municipal se votará por un corregidor. la Constitución. En las regiones de la media
En Pando serán elegidos el gobernador junto luna, el Régimen Electoral Transitorio estable-
al subgobernador. El resto de los departamen- ce la siguiente organización para elegir a los
tos como La Paz, Cochabamba, Oruro y Potosí asambleístas. (Ver cuadro página siguiente).

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
38 Franco Gamboa Rocabado

ACUERDOS PARA LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS


DEPARTAMENTALES EN LA MEDIA LUNA

ESCAÑOS ESCAÑOS POR


ESCAÑOS TOTAL DE
DEPARTAMENTO POR ALCANCES CIRCUNSCRIPCIÓN
INDÍGENAS ASAMBLEÍSTAS
TERRITORIO Y POBLACIÓN

Tarija 12 El Parlamento departa- 15 3 30


ment al tendrá sólo
por esta única vez 30
miembros; cada provincia
escogerá por lo menos dos
diputados por territorio,
diputados según criterios
de población que
deter min a rá la Cor te
Departamental Electoral,
y diput ados indígena s
del pueblo Guara ní,
Weenhayek y Tapiete.
Santa Cruz 15 Los asambleístas indí- 8 5 28
gen a s ser á n eleg ido s
por sus propias normas
y costumbres, mientras
q ue lo s a s a m bleí st a s
territoriales y por
población, se regirá n
a la ley electora l del
departamento.
Beni 24 Tres asambleístas debe- - 4 28
rá n provenir de c ad a
una de la s provincia s
del departamento (dos
por mayoría y uno por
m i n or í a), a d e m á s d e
cuatro indígenas según
sus costumbres.
Pando 15 Se elegirá un represen- - 1 16
t a nte por cada uno
de los municipios
de la s provincia s del
departamento, elegidos en
forma uninominal junto
a un solo representante
indígena, elegido por usos
y costumbres.

Fuente: Elaborado sobre la base de los artículos 67 al 71 del Régimen Electoral Transitorio.

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 39

En los departamentos de La Paz, Oruro, sición y forma de elección de los asambleístas


Potosí, Cochabamba y Chuquisaca, la compo- tuvo los siguientes acuerdos:
ACUERDOS PARA LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS
DEPARTAMENTALES EN EL OCCIDENTE

ESCAÑOS
ESCAÑOS POR ESCAÑOS TOTAL
DEPARTAMENTO POR ALCANCES
POBLACIÓN INDÍGENAS ASAMBLEÍSTAS
TERRITORIO
Chuquisaca 10 Los escaños por territorio 9 2 21
se elegirán por voto directo,
La Paz 20 20 5 45
en circunscripciones pro-
Cochabamba 16 v i nci a le s y p or m ayor í a 16 2 34
si m p le . E n c a m b io , lo s
Oruro 16 16 1 33
escaños por población serán
Potosí 16 elegidos por voto directo en 16 - 32
las listas encabezadas por los
candidatos a prefectos.

Las Cortes Departamentales


asignarán los escaños uti-
l i z a n d o e n lo s c á lc u lo s
divisores impares.

Todos los represent a ntes


indígen a s será n elegidos
según sus propia s cos-
tumbres.

Fuente: Elaborado sobre la base de los artículos 67 al 71 del Régimen Electoral Transitorio.

Asimismo, solamente en estos departa- reelección de Evo Morales representaba la


mentos, el Régimen Electoral también indicaba posibilidad de fortalecer la autoridad del pre-
que el 6 de diciembre de 2009, junto con las sidente, como líder indiscutido de los movi-
elecciones presidenciales, debía convocarse a un mientos sociales y del juego democrático.
referéndum autonómico, preguntando si ¿está b) El gobierno se veía enfrentado a implementar
usted de acuerdo que su departamento ingrese el régimen autonómico en los nueve depar-
al régimen de la autonomía departamental, en tamentos (todo el país). Una situación inédi-
el marco de las competencias y atribuciones ta que necesita flexibilizar el presidencialis-
establecidas por la Constitución, constituyén- mo, sobre todo al confrontar los parlamentos
dose en un gobierno autónomo? (artículo 74). regionales con sus respectivas atribuciones
Las elecciones del 6 de diciembre de 2009 legislativas; sin embargo, el MAS y Evo Morales
dieron amplia victoria a Evo Morales al ser reele- dudan sobre el ritmo y profundidad para apli-
gido con 61% de los votos, llegando a obtener car las competencias en los gobiernos sub-
también un control de dos tercios del Congreso nacionales.
nacional con mayorías absolutas en la Cámara c) Simultáneamente, las estructuras estatales
de Diputados y Senadores. Asimismo, los depar- muestran una enorme movilidad funcio-
tamentos de La Paz, Oruro, Potosí y Chuquisaca naria donde el clientelismo del partido de
aprobaron ampliamente la autonomía regional. gobierno trata de satisfacer las presiones de
Las perspectivas del sistema político presentaban varios grupos corporativos que buscan cap-
tres tendencias después de la reelección: turar un espacio burocrático, afectando la
eficacia de gobierno que no podrá enfrentar
a) El presidencialismo se había impuesto como la llegada del régimen autonómico, debido
el régimen político dominante porque la a las contradicciones del patrimonialismo

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
40 Franco Gamboa Rocabado

estatal y el déficit de capacidades gerenciales procesos de decisión a partir del escenario de


en todo Bolivia. poderes autonómicos. Esto requiere una refor-
ma institucional muy profunda en todas las
La pugna en torno a los “estatutos auto- prefecturas y los municipios pobres, sobre todo
nómicos” no fue resuelta porque las regiones de indígenas (Rauber, Isabel, 2006). Tales reformas
Tarija, Santa Cruz, Pando y Beni, poseen esta- implican la identificación de varios sistemas de
tutos que reorganizan profundamente la distri- reglas de juego que regulen la relación entre los
bución del poder y la forma de gobierno. De esta ciudadanos y la nueva organización federal de
manera, el territorio autonómico departamen- los gobiernos autónomos, de lo contrario, los
tal, la explotación de los recursos naturales y conflictos sociales explosionarán amenazando
un conjunto de nuevas estructuras para pensar con debilitar las oportunidades de cambio.
el desarrollo a partir de una descentralización Para las elecciones municipales de alcal-
política, se aleja, contradice y transforma las des y concejales, los acuerdos políticos espe-
razones de ser del Poder Ejecutivo. cificaron que el proceso se sujete a la legisla-
En los casos de La Paz, Oruro, Potosí, ción vigente. Es decir, en abril se elegirán a
Cochabamba y Chuquisaca, el Régimen los concejales por circunscripciones territo-
Electoral afirma que los proyectos de estatu- riales específicas en los 327 gobiernos muni-
tos autonómicos deberán ser formulados por cipales autónomos que existen gracias a la Ley
los órganos deliberativos que ingresarán en la de Participación Popular. De acuerdo con el
arena política en abril del año 2010, previen- Código Electoral de 1999 (todavía vigente) los
do que se tome en cuenta la participación de concejales son elegidos en votación universal
las brigadas parlamentarias, las asociaciones por un periodo de cinco años y siguiendo el sis-
de municipios y otras entidades representati- tema de representación proporcional8.
vas; probablemente, en estos cinco departa- Los candidatos a alcaldes serán aquellos
inscritos en el primer lugar de las listas a con-
mentos se aprobará la autonomía durante el
cejales de los partidos políticos, agrupaciones
referéndum, profundizándose los procesos de
ciudadanas o pueblos indígenas. El alcalde será
Participación Popular (iniciado en 1993) y de
elegido por mayoría absoluta de los votos váli-
descentralización administrativa; esto otorga
dos, pero si ninguno de los candidatos obtuviera
un papel más determinante a las Prefecturas,
la mayoría absoluta, el concejo municipal toma-
los municipios y las futuras autonomías indíge-
rá a los dos candidatos más votados y de entre
nas, que se convierten en organizaciones polí-
ellos elegirá al alcalde por mayoría absoluta. Si
ticas con verdadero poder local y regional. En
hubiera un empate, la votación se repetirá dos
consecuencia, el Estado central simplemente
veces consecutivas.
tendría que limitarse a definir con mayor cla-
De persistir el empate, los concejos muni-
ridad qué debería hacerse en los ámbitos fiscal, cipales proclamarán alcalde al candidato que
institucional y de planificación nacional del obtuvo la mayoría simple en la elección muni-
desarrollo (Finot, Iván, 2005). cipal. Los futuros alcaldes gobernarán subordi-
Orientar los procesos autonómicos y nados al voto de censura constructivo. Aquellos
la participación ciudadana al interior de cada municipios que deseen convertirse en una “auto-
departamento, región y municipio, podría nomía indígena originario campesina”, podrán
mejorar substancialmente el logro de metas de elaborar su estatuto y realizar un referéndum
gestión en las políticas públicas y en la capa- para el 6 de diciembre de 2009; el Régimen
cidad institucional desde las bases más peque- Electoral señala que esta consulta puede ser
ñas del Estado, lo cual significa ir más allá de
un modelo solamente redistributivo donde se
espera la asignación de recursos fiscales o los
8 Los concejales serán elegidos conforme al número
futuros ingresos que provendrán de los hidro- de habitantes de los municipios y en un número
carburos; por primera vez en abril del 2010, el máximo de once (Cf. Corte Nacional Electoral,
sistema democrático en Bolivia reorganizará los 2006, art. 94, 138-139).

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 41

administrada por la Corte Departamental fortaleza operativa para cambiar las condi-
Electoral donde quiera surgir dicha autonomía. ciones institucionales actuales, lo que lleva a
La gran transformación que se espera en consolidar el ordenamiento legal en materia de
las elecciones municipales, reside en el impulso descentralización y municipalismo para evitar
para la toma de decisiones que tendrán los con- controversias estimulando acciones de concer-
cejos municipales; estos serán: tación, porque los problemas podrían aparecer
en la identificación de competencias autonómi-
órganos autorizados para habilitar las cas exclusivas que tiene la Constitución; estas
cartas orgánicas. Los concejos actuales visiones exclusivistas dan paso a conductas
responden al sistema anterior y no están inflexibles en lugar de mantener alternativas
habilitados para aprobar estos proyectos abiertas, capaces de adaptarse a la transforma-
de cartas orgánicas (…). A diferencia de las ción gradual de la compleja realidad boliviana
anteriores ordenanzas, las leyes munici- (Ministerio de Autonomía, 2009; Fukasaku,
pales no dependerán del Senado Nacional. Kiichiro y Hausmann, Ricardo, 1998: 95).
Los municipios organizarán sus políticas La construcción de verdaderos poderes
públicas con leyes que van a tener catego- prefecturales, regionales, municipales e indí-
ría similar a las leyes del Estado central y genas, no debe ser asumida como una impro-
de esta manera, podrán definir su futuro visación desordenada, sino como una dirección
en el ámbito de sus competencias exclusi- política plenamente activa en términos consti-
vas (Alarcón, Carlos, 2009, C3). tucionales pero para tener una institucionalidad
eficaz que viabilice el desarrollo desde abajo, el
Con las elecciones prefecturales y muni- control efectivo de los gastos, el acceso a fuen-
cipales en abril de 2010, las estructuras auto- tes de ingreso, la administración responsable
nómicas necesitarán una institucionalidad de la deuda pública que exige una reglamenta-
diferenciada. Tanto el nivel nacional, como el ción especial, y el regreso de la estabilidad en
regional y municipal deben tener un conjunto Bolivia.
de instituciones que reciban con eficacia las
competencias delimitadas en la Constitución,
pero según sus capacidades instaladas y un lide- 3. CONCLUSIONES: LOS PROBLEMAS
razgo fuerte para asumir visiones de poder que POLÍTICOS PERSISTENTES
también equilibren su accionar con la unidad
del país. La instalación de futuros poderes autó-
Las competencias autonómicas, además, nomos exige normar el ordenamiento de com-
deberán estar de acuerdo con las posibilidades petencias con una ley marco de autonomías que
y necesidades de los ámbitos departamentales, sin duda traerá nuevos conflictos. La primera
provinciales, municipales e indígenas; de lo tarea de los prefectos elegidos en abril de 2010,
contrario se corre el riesgo de que las eleccio- radicará en el establecimiento del régimen jurí-
nes estén imponiendo un conjunto de respon- dico de la delegación de competencias. Además,
sabilidades que las prefecturas y los municipios la identificación de una serie de demandas en
no están todavía en condiciones de adminis- los departamentos deberá jugar un papel arti-
trar; por lo tanto, una nueva distribución de culador para que los gobiernos prefecturales
funciones y competencias del Estado federal no desarrollen una integración marginal con
emergente en Bolivia, generaría una sobrecarga las reformas planteadas en la Constitución,
problemática y disgregadora. sino que más bien ejerzan una contribución
Las elecciones son solamente el primer en materia de políticas descentralizadas; es
paso porque falta una reforma administra- decir, que las prefecturas puedan utilizar los
tiva en términos de capacidades de gestión instrumentos de la ley para emitir criterios y
pública prefectural, municipal e indígena. El decisiones que sean de carácter vinculante,
tipo de descentralización después del proceso generando compromisos de largo aliento con
eleccionario debe complementarse con una aquellas demandas.

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
42 Franco Gamboa Rocabado

La instauración de mayores competen- tres fenómenos que generan problemas en la


cias deberá realizarse teniendo en cuenta una implementación de la reforma estatal:
adaptación a entornos cambiantes y conflicti-
vos, ya sea que se trate de políticas orientadas a) Primero, el reclutamiento de personal
hacia el mercado, el horizonte multicultural del improvisado y con criterios estrictamente
Estado Plurinacional, los conflictos sociales, o clientelares va deteriorando la gestión públi-
cualquier otro aspecto del desarrollo departa- ca; esto no favorece el buen desempeño ni el
mental y municipal. logro de resultados consistentes.
Las posibilidades inéditas que también Este problema surgió claramente en la
tendrán los gobiernos autónomos municipales refundada empresa petrolera YPFB, lo cual
deberán estar organizadas en función de los dio lugar a una serie de dudas respecto a las
objetivos y metas previstas en la planificación posibilidades efectivas que tiene el país para
estratégica de las Prefecturas, y no en función efectuar las reformas estatales, sobre todo
de la novedad precipitada o el aislacionismo que cuando la corrupción está profundamente
puedan traer ciertas ideas, como la hegemo- arraigada, amenazando con desperdiciar los
nía indígena que solamente caerá en actitudes recursos públicos.
etnocéntricas de confrontación. b) Segundo, precisamente los actos de corrup-
Una ley marco de autonomías para regu- ción cometidos por muchos funcionarios,
lar las nuevas competencias, debe ser enten- deslegitiman la autoridad del Estado ante
dida como un sistema de relaciones entre las los ojos de la sociedad civil y fomentan la
demandas externas provenientes de la sociedad reproducción de muchas distorsiones, ero-
civil, y aquellas demandas internas que exige sionando la institucionalidad estatal. Estos
una burocracia profesional dotada de idoneidad problemas se trasladan a otros niveles en los
para administrar los gobiernos autónomos; por lo ámbitos prefecturales y municipales, lo cual
tanto, el escenario institucional para implemen- genera mayores obstáculos para cualquier
tar tales demandas e instalar otras estructuras de proyecto de desarrollo que propone transfor-
poder también deberá establecer mecanismos de maciones integrales.
modernización, negociación y toma de decisiones c) Tercero, los resultados del referéndum cons-
al interior de un Estado de Derecho más sólido. titucional son claros al mostrar que el lide-
Modernizar, racionalizar y programar razgo de Evo Morales y el reconocimiento de
frente a entornos cambiantes, debería conver- la Constitución, son resistidos por las regio-
tirse en un conjunto de exigencias fundamenta- nes del oriente y el sur bolivianos (a pesar de
les a partir de las cuales se definan las prácticas la reelección de 2009), lo cual mantiene la
institucionales de los gobiernos autónomos polarización que surgió desde las elecciones
y responsables (Centelles, Joseph y Navarro, del 18 de diciembre de 2005.
Marc, 2004: 309).
Empero, los problemas cardinales que el Actualmente, el concepto de reforma del
Estado boliviano sufre en materia de burocrati- Estado regresó como una necesidad estratégica
zación, desinstitucionalización, patrimonialis- para implementar el texto constitucional pero
mo y clientelismo, aún afectan profundamente junto a un nuevo discurso político ligado a “los
cualquier esfuerzo para desarrollar y proteger procesos de cambio más allá del modelo neo-
una cultura de reformas institucionales donde liberal”. Esta posición fue convertida en una
la sociedad participe y se apropie de los cambios consigna por parte del MAS para interpelar a
constitucionales con el convencimiento de estar las organizaciones campesinas e indígenas; sin
contribuyendo a su propio bienestar. embargo, este discurso no analiza el impacto y
La influencia de los partidos políticos en las consecuencias de los cambios constitucio-
el aparato estatal sigue distorsionando una serie nales de largo plazo. Probablemente, los pro-
de intentos para reestructurar el funcionamien- blemas políticos actuales no son inherentes al
to de la administración pública. En Bolivia, son nuevo texto constitucional, sino que chocan

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 43

con las concepciones reduccionistas respecto a Conflictos sobre el surgimiento de supuestos


qué dirección tomará la reforma estatal bajo el grupos terroristas. Las investigaciones en
liderazgo del MAS. Básicamente, entre los princi- torno al caso Eduardo Rozsa en Santa Cruz,
pales reduccionismos se pueden identificar dos: señalan dos tendencias: terrorismo irregu-
lar relacionado con sectores autonomistas,
Ligar las reformas estatales y constituciona- secesionismo y violencia estatal donde los
les con la coyuntura electoral, después de la organismos de seguridad del Estado pisotean
reelección de Evo Morales en diciembre de también los derechos humanos.
2009.
La intensa publicidad sobre las políticas de Las elecciones de abril de 2010 significa-
gobierno en los medios de comunicación, tri- rán una oportunidad para incrementar la efica-
vializa los impactos y la apropiación legítima cia y responsabilidad de las acciones estatales.
de las reformas en la Constitución porque no Solamente así habrá tenido sentido el avanzar
hay una visión global para unir las estrate- de manera más decisiva en una descentraliza-
gias de desarrollo con un nuevo Estado que ción y con una Constitución Política que está
fomente la unidad y reconciliación. generando tanto trauma.
Los conf lictos latentes y manifies-
Finalmente, los conflictos estructura- tos en Bolivia, desde la guerra del agua en
les que amenazaron la implementación de la Cochabamba durante el 2000 hasta hoy día,
Constitución, las elecciones de diciembre 2009 presentan un escenario que debilitó al Estado
y las prefecturales y municipales de abril 2010, y la democracia. El país está demasiado divi-
giran en torno a lo siguiente: dido desde la caída de Gonzalo Sánchez de
Lozada en 2003 y el gobierno del Movimiento Al
Conflicto entre los poderes del Estado, lo cual Socialismo (MAS) tiene serias dificultades para
implica una tensión muy fuerte que agrava tomar decisiones políticas que sean respetadas
los problemas institucionales de la democra- por diferentes grupos porque sus iniciativas e
cia en Bolivia, fruto de un acentuado presi- intereses obedecen más a metas de corto plazo,
dencialismo, especialmente cuando todos sin mostrar una voluntad para asumir la conso-
los magistrados del Tribunal Constitucional lidación de capacidades estatales en la negocia-
renunciaron, dejando completamente inerte ción y el aprovechamiento de experiencias exi-
aquella institución. En este caso, el gobierno tosas junto con criterios de equidad y visiones
presidencial de Evo Morales está impulsando duraderas de largo aliento.
un proceso político aprobando sus principales El Estado y la sociedad boliviana ingresa-
políticas y reformas por “decreto supremo”; ron en la oscura dinámica de la anomia; por lo
este decretismo tiene graves consecuencias tanto, se hace muy difícil que las elecciones pre-
para la estabilidad y afecta negativamente la fecturales y municipales sirvan como un antí-
generación de futuros consensos (Cf. Sartori, doto inmediato para sobreponerse a la demo-
Giovanni, 1994). cracia anómica. El país ahora se caracteriza por
Conflicto entre las regiones debido a la tener un ritmo donde cualquier ciudadano se
implementación de las autonomías y los acostumbró a vivir al borde del riesgo, la incer-
futuros referéndums que se ejecutarán tidumbre y la corrupción cotidiana, aceptando
en La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba, como normal la violación de derechos huma-
Chuquisaca y el Chaco. nos, los abusos del poder y las tenebrosas explo-
Conflictos entre las visiones de moderniza- siones de autoritarismo desde la sociedad civil
ción institucional occidental, frente a otro por medio de sangrientos linchamientos.
tipo de visiones de los movimientos indíge- Estos problemas tienen raíces estruc-
nas, que poseen sus propias concepciones turales que se remontan directamente a las
multiculturales sobre los mismos problemas contradicciones de la estructura social donde la
políticos. inseguridad institucional del sistema político, la

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
44 Franco Gamboa Rocabado

dinámica inestable de la democracia, la pobreza reconocer la necesidad de coordinar e integrar


y la crisis económica, tienen consecuencias de manera armónica diferentes regulaciones,
que promueven todo tipo de confrontación, leyes y capacidades estatales descentralizadas
arbitrariedad en la interpretación del derecho y para reducir la dispersión y aquellas visiones
descomposición del Poder Judicial. parcializadas que son particularmente nega-
En un ambiente donde hay diferentes tivas, inclusive con una nueva Constitución
sectores divididos dispuestos a la eliminación Política que habiéndose promulgado, no redujo
directa del enemigo, cada actor tratará constan- el acecho de la democracia anómica.
temente de afirmar su propia posición intentan-
do convencer a los miembros de otros sectores
de que sus acciones son legítimas. Por otra BIBLIOGRAFÍA
parte, los líderes de los grupos que se sienten
perjudicados, como una gran mayoría de gru- Alarcón, Carlos. “Tendrán verdadera autonomía
pos urbanos marginales e indígenas, negarán polít ic a”. Ent revist a . Suple me nto
aquella pretensión de legitimidad; en este caso, Ventana Ciudadana 116. La Razón. La
es importante el fortalecimiento de una autori- Paz, 12 de mayo 2009: C3.
dad nacional plenamente reconocida: el Estado,
en calidad de ente rector para la gestión exitosa
A lba S., Osc ar y Ca stro, Sergio R .
de los conflictos públicos, de lo contrario se
(coordin adore s). L a s refor ma s al
corre el riesgo de caer en peligrosas situaciones
Estado. Ensayos de Derecho Político.
de “anomia social y política”. La disgregación de
Cochabamba: Instituto de Estudios
las instituciones en Bolivia está conduciendo a
Internacionales, Agencia Española de
la naturalización del caos y a la aceptación de
Cooperación Internacional, 2007.
situaciones extremas.
La anomia significa, por lo tanto, estar
ante un peligro permanente, sufrir una sensa- Banco Mundial. Bolivia, del padrinazgo
ción de desconcierto y desorientación ante una a l E s ta d o p r o fe s i o n a l . A n á l i s i s
multiplicidad de normas opuestas y contra- de la situación institucional y de
dictorias donde cualquier grupo o institución gobernabilidad en Bolivia. Tomo I.
puede reaccionar de manera inesperada afec- Informe principal. Informe Nro. 20115-
BO. La Paz, 25 de agosto 2000.
tando los intereses colectivos y dañando seria-
mente a otros grupos; de esta forma se generan
las mejores condiciones para el estallido de la Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo
violencia por desesperación, oportunismo o mundial 1997. El Estado en un mundo en
supervivencia. transformación. Washington D.C.: Oxford
El Estado es una autoridad despreciada University Press, 1997.
por gran parte de la población, primero porque
los pobres no reciben la protección esperada, Centeno, Miguel Ángel. Blood and debt. War
y segundo porque las élites y los aprovechado- and the nation-state in Latin America.
res del poder, han manipulado las estructuras Pe n n s yl v a n i a : T h e Pe n n s yl v a n i a
estatales hasta destruir las orientaciones más University Press, 2002.
mínimas.
La “dispersión” de las normas y el enfren- Centelles, Joseph y Navarro, Marc. “Local,
tamiento entre diferentes partidos políticos, nacional y global: construyendo la patria
movimientos sociales, actores social-corpo- plural desde los municipios”. Prats,
rativos e institucionales que se mueven en el Joan (comp.). El desarrollo posible, las
sistema democrático, podrían ahondarse con instituciones necesarias. La Paz. Plural
las autonomías, si es que no se construye una Editores, Instituto Internacional de
estructura institucional donde es fundamental Gobernabilidad, 2004: 309-388.

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
Estado indígena y conflictos regionales... 45

Constitución Política del Estado. Documento Connecticut, School of Law. Mimeo. 24


aprobado en Oruro, 9 de diciembre 2007. de noviembre 2008.

Corte Nacional Electoral. Compendio electoral. Linz, Juan J. La quiebra de las democracias.
La Paz: Corte Nacional Electoral, 2006. Madrid: Alianza Universidad, Ciencias
Sociales, 1993.
Dahl, Robert A. La poliarquía. Participación y
oposición. Madrid: Tecnos, 1989. López-Alves, Fernando. State formation and
democracy in Latin America, 1810-1900.
Finot , Ivá n. “ El proce so bolivia no de Durham: Duke University Press, 2000.
descentralización: análisis comparativo
y pautas para seguir adelante”. La Mann, Michael. The dark side of democracy:
d e sc e nt rali z a c i ó n q u e s e v i e n e . explaining ethinc cleansing. New York:
Propuestas para la (re) constitución del Cambridge University Press, 2006.
nivel estatal intermedio. FES-ILDIS-Plural.
La Paz. ILDIS-Plural Editores, 2005: 131- Mansilla, H. C. F. “Consultas populares
167. y ampliación de la democracia. El
Referéndum en perspectiva comparada”.
Fundación de Apoyo al Parlamento y a la Cuadernos de Análisis e Investigación 1.
Participación Ciudadana (FUNDAPPAC). La Paz: Corte Nacional Electoral, 2004a.
Noche parlamentaria. Autonomías
e institucionalidad, seminario Mansilla, H. C. F. “Problemas de la autonomía
internacional. ¿Regiones autónomas, en el oriente boliviano. La ideología de la
federalizadas o descentralizadas? La Paz: Nación Camba en el espejo de las fuentes
FUNDAPPAC Konrad Adenauer Stiftung, documentales”. Colección Ciencias Sociales
2004. 8. Santa Cruz: Editorial El País, 2007b.

Fukasaku, Kiichiro and Hausmann, Ricardo Ministerio de Autonomía. “Agenda estratégica.


(ed.). Democracy, Decentralization and Implementación del proceso autonómico
Deficits in Latin America. Paris: OECD- en el Estado Plurinacional”. (Versión
IADB, Development Centre, 1998. preliminar). Mimeo. La Paz, marzo 2009.

Gaceta Oficial de Bolivia. Régimen Electoral Prats, Joan (director del diagnóstico). El
Transitorio, Ley 4021. La Paz, Bolivia. 14 desarrollo posible, las instituciones
de abril 2009. necesarias. La Paz: Plural Editores.
Instituto Internacional de
Gamboa Rocabado, Franco. “La Democracia Gobernabilidad, 2004.
anómica en América Latina”. Metapolítica
65. México DF. Julio-agosto 2009a. Przeworski, Adam; Álvarez, Michael E.; Cheibub,
José Antonio y Limongi, Fernando.
Gamboa Rocabado, Franco. Dilemas y conflictos Democracy and development. Political
sobre la Constitución en Bolivia. Historia institutions and Well-Being in the
política de la Asamblea Constituyente. La world, 1950-1990. New York: Cambridge
Paz: Fundación Konrad Adenauer, 2009b. University Press. Cambridge Studies in
the Theory of Democracy, 2000.
Grimm, Dieter; Rowan, William and Kumm,
Mattias. “Global constitutionalism”. Przeworski, Adam; Stokes, Susan C. and
Seminar at Yale University, New Haven, Ma nin, Bernard (ed.). Democracy,

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)
46 Franco Gamboa Rocabado

accountability, and representation. Sartori, Giovanni. Ingeniería constitucional


New York: Cambridge University Press. comparada. Una investigación de
Cambridge Studies in the Theory of estructuras, incentivos y resultados. México:
Democracy, 1999. Fondo de Cultura Económica, 1994.

Rauber, Isabel. América Latina. Movimientos Urenda Díaz, Juan Carlos. “La descentralización
sociales y representación política. La Paz: político-administrativa departamental:
Fundación Boliviana para la Democracia una reforma perentoria miopemente
Multipartidaria, 2006. postergada”. L a desce ntralización
que se viene. Propuestas para la (re)
República de Bolivia, Asamblea Constituyente, constitución del nivel estatal intermedio.
Honorable Congreso Nacional. Nueva FES-ILDIS -Plural. La Paz. ILDIS -Plural
Constitución Política del Estado, texto Editores, 2005: 437-476.
final compatibilizado, versión oficial. La
Paz, octubre 2008. Von Mantenheim, Kurt and Malloy, James M.
(ed.). Deepening democracy in Latin
Rivera S., José Antonio. Hacia una nueva America. Pittsburgh: University of
Constitución. Luces y sombras del Pittsburgh Press, 1998.
proyecto modificado por el parlamento.
La Paz: FUNDAPAC. Oficina Jurídica de la La Razón. “Evo podrá ir a la reelección sólo por
Mujer. Konrad Adenauer Stiftung, 2008. una vez”. La Paz, martes 21 de octubre
2008.

Rev. Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica, 125: 23-46/2009 (III). (ISSN: 0482-5276)