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Les Pactes financiers

et fiscaux en soutien
du développement de
l’intercommunalité
X

KPMG Secteur Public Local

Rencontre du Club Finance Gazette

Le 2 avril 2019

Intervenant :
Anne-Laure Caumette
kpmg.fr
kpmg.fr de Mission
Directrice pour KPMG Secteur Public Local

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Les Pactes financiers et fiscaux en soutien du développement
de l’intercommunalité
Des objectifs qui évoluent
avec la maturité du fait

1 intercommunal

2 Des outils de plus en plus


souples, des solutions de
plus en plus innovantes

3 Des démarches de plus en plus


complexes à mettre en œuvre sur
des périmètres intercommunaux
élargis

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Des objectifs qui
évoluent avec la maturité
du fait intercommunal

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Qu’est ce qu’un pacte financier et fiscal ?
Un pacte financier et fiscal est un accord passé entre les membres
d’un ensemble intercommunal (Communauté et communes
membres) pour modifier la répartition des ressources ou des
charges entre leurs budgets

 Ces accords ne sont obligatoires que pour les Métropoles et pour


les communautés signataires de contrats de ville

 Ils concernent toutefois un spectre bien plus large de structures


intercommunales

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Pourquoi mettre en place un pacte financier et fiscal ?
Le couple communes-EPCI à fiscalité propre (bloc communal) repose
sur une relation spécifique :

І Compétences complémentaires ou partagées (intérêt


communautaire)

І Ressources locales partagées dans un système de forte


interdépendance fiscale et financière (AC, DSC, FPIC, FDC,…)….

І … mais chaque membre de l’ensemble reste libre d’administrer sa


structure en fonction de ses propres priorités avec sa propre
politique fiscale

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Pourquoi mettre en place un pacte financier et fiscal ?
Au sein de ce système financier commun, l’équilibre financier de
chaque membre peut être impacté par toute évolution d’un des
éléments qui le composent

І Transfert de ressources fiscales directes (mise en place de la FPU


qui concerne les ressources économiques et ménages
aujourd’hui)

І Transferts de compétences (dynamique de charges)

І Modification des périmètres induisant une harmonisation des


ressources ou des compétences confiées à l’intercommunalité

І …

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Pourquoi mettre en place un pacte financier et fiscal ?
 Le pacte est une démarche qui met en place un dialogue nécessaire
entre les membres de l’ensemble pour coordonner leurs stratégies
financières et fiscale

 Le point de départ du Pacte est le plus souvent un diagnostic


partagé de la situation financière du territoire

 Le pacte pourra viser la correction des effets des évolutions du bloc


communal, choisies ou subies, sur les équilibres locaux

 Le pacte peut poursuivre des objectifs très variables, combinés et


évolutifs selon la maturité politique de la structure

 D’une certaine manière, les pactes financiers et fiscaux ont été le


moteur du développement intercommunal et restent un outil de sa
construction

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Les cycles financiers « classiques » des structures
intercommunales
1. Création 2. Transition 3. Maturation

« l’état de grâce » « phase critique » « le régime de croisière"

Autofinancement = 0
?

1ère année 2ème année 3ème année 4ème année 5ème année 6ème année 7ème ….

Phase 1 Phase 2 Phase 3


Garantir l’adhésion des Montée en puissance de Rationalisation des
communes au moment l’outil communautaire équilibres financiers et
des créations ou grandes « révolution silencieuse » fiscaux
transformations
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Des objectifs qui évoluent avec la maturité du fait
intercommunal
 Les premiers pactes ont souvent servi une
redistribution des ressources communautaires pour
faciliter l’adhésion des communes à ces nouvelles
formes de coopération

 La montée en puissance des intercommunalités, la


baisse de la DGF et la réforme territoriale ont conduit
à l’émergence de pactes de plus en plus innovants
sur les objectifs posés et les outils mobilisés

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Typologie des objectifs mis en regard de la maturité
intercommunale Transfert de dynamisme de ressources
au profit du budget communautaire

- Transférer des compétences /


accepter une transformation (CA, - Harmoniser les prélèvements
FPU) pour optimiser la DGF fiscaux ou financiers (par
commune) servant au financement
- Opter pour la FPU afin de de services communautaires
dégager un dynamisme de
ressources en faveur du - Donner des marges de manœuvre
financement des compétences au budget communautaire…
interco (sans modifier les parfois au détriment des
équilibres communaux) communes
Mise en œuvre de
Maintien des
solidarités
équilibres passés
- Limiter les effets de lissage des financières accrues
- Mise en œuvre d’un projet de
ressources ou des charges sur le solidarité ciblé en fonction du
territoire (maintenir le passé) projet défini pour le territoire
- Organiser une solidarité - Soutien ciblé pour les communes
redistributive des ressources avec charges de centralité ou
« captées » par le budget capacité financière faible…
communautaire (DSC, absence de
retenue sur des charges - Soutien ciblé sur des projets qui
transférées par CLECT,…) servent le projet de territoire

Transfert de dynamisme de ressources


au profit des budgets communaux
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Evolutions (révolutions) observées sur les objectifs
donnés aux Pactes
Phase 1 (les communes) Phase 2 (l’interco) Phase 3 (l’ensemble)
• Réviser les retenues sur AC • Réviser les retenues sur AC en
• Alléger les charges vue d’une harmonisation de la
historiques en fonction des
Solidarité

communales sur un objectif participation des budgets


charges réellement
affiché de solidarité en ne communaux au financement
transférées pour redonner
retenant pas de charges au titre des services
des moyens au budget
des compétences transférées intercommunaux
communautaire
Harmonisat°

• Neutraliser les effets de


• Harmoniser les contributions
Equité

l’harmonisation fiscale
communautaire pour les locales en lien avec la réalité
contribuables (objectifs de des services communautaires
« maintien » des taux post (ex : abattement TH)
fusion)
Dévelopt

• Mise en place de co-


• Versement de fonds de financement communes/EPCI
concours pour aider les projets sur des projets
communaux communautaires (fonds de
concours, correction AC)
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Des outils de plus en plus
souples, des solutions de
plus en plus innovantes

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L’observatoire : outil et base indispensable de la
réflexion
Point de départ d’un pacte financier, base de « diagnostic » ou base qui
légitime et objective la nécessité de corriger la répartition des ressources ou
des charges sur le territoire

Il se compose généralement des éléments suivants :

 diagnostic financier et fiscal du groupement

 état des lieux financier et fiscal des communes

 bilan de la solidarité communautaire

 projection financière du budget communautaire

 prospectives financières communales complètes ou recensement des


projets

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La construction d’indicateurs de suivi
Le diagnostic partagé permet de fixer les objectifs et de piloter (évaluation)
le pacte

 Identification de critères
 Potentiel fiscal (ressources)
 Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (charges)
 taux de contribution des ménages (charges)
 évaluation de l’autonomie financière de chaque entité au regard des
ressources de l’ensemble,
 …

 … qui peuvent être combinés en indices synthétiques

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Exemple d’indicateur : l’indice de Gini
• L'indice de Gini est une mesure statistique permettant
de rendre compte de la répartition d'une ressource au
sein d'une population.
• Il peut être utilisé pour mesurer le niveau d'inégalité de
la répartition d'une ressources entre les communes.
• le coefficient de Gini est représenté graphiquement
comme étant l’aire comprise entre la courbe de Lorenz
de la distribution des revenus et la courbe de Lorenz
associée à une situation théorique totalement égalitaire
• Plus la répartition est inégalitaire, plus la courbe de
Lorenz devient "ventrue" et plus la surface comprise
entre les courbes est importante.
• Dans le cas extrême d'une distribution totalement
inégalitaire, l'indice tend vers 1.
• Il permet de vérifier l’impact des politiques de
reversement sur les ressources de chaque membres

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Zoom sur l’indice de Gini
% du total % cumulé
(i-
IRE/hab 1/n part % 1/n% part % cum. 1/n%c i
((n+1)/2))*valeur
187 0,17 4,9 16,7 4,9 16,7 1 -467,5
264 0,17 6,9 16,7 11,7 33,3 2 -396,0
384 0,17 10,0 16,7 21,7 50,0 3 -192,0
864 0,17 22,4 16,7 44,1 66,7 4 432,0
946 0,17 24,6 16,7 68,6 83,3 5 1419,0
1 208 0,17 31,4 16,7 100,0 100,0 6 3020,0
Somme 3 853 1,00 100,0 100,0 3815,5
Moyenne 642
n 6,00
Gini 0,33

Dans l’exemple l’indice de Ressources Elargies (IRE) est apprécié pour chaque
commune avec la somme des ressources suivantes ramené à l’habitant (DGF) :
І Potentiel financier par habitant (3 T ou 4T, selon choix)
І Dotations de péréquation de la DGF (DSR, DSU, DNP)
І DSC
І FPIC

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Les outils les plus courants du pacte financier et
fiscal DSC

FONDS DE CONCOURS

Véhicules
financiers PARTAGE DU FPIC

TRANSFERT DE RESSOURCES
FISCALES FIXATION LIBRE DES AC

REVERSEMENTS
CONVENTIONNELS DE FISCALITE Politiques
fiscales
DEFINITION D’UNE POLITIQUE FISCALE
COMMUNAUTAIRE (EXO/ABATT/TAUX)
TRANSFERT DE COMPETENCES

Partage des
compétences COORDINATION DES PPI
(charges sces
publics)
MUTUALISATION DE MOYENS
(Maitrise de la dépense)

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Présentation synthétique des options méthodologiques de
fixation libre des AC 2/3/4 : Ces méthodes
nécessitent une
validation par les 2/3
PARTAGE DES CHARGES du conseil
communautaire et de
chaque conseil
2 - Solidarité sur 4 - Solidarité sur municipal concerné
charges passées charges à venir
Moyennes Evaluation à partir
identiques des charges
appliquées à tous ou communautaires à
réduction des venir appliquée en
charges réelles moyenne à chaque
commune
COUTS REELS COUTS REELS
PASSES A VENIR
3 - Mode
1 - Droit commun « syndicat »
Évaluation à partir Evaluation à partir
des couts passés des charges
propres à chaque communautaires à
Méthode commune venir appliquées à
réglementaire chaque commune
Validée par accord
de la majorité
qualifiée des CM
ABSENCE DE
SOLIDARITE
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Des outils combinés sur des solutions de plus en
plus innovantes
Exemple 1
Partage de charges Politiques fiscales Véhicules financiers

• Transfert de • Charges existantes • Correction des AC


compétences sur une compensées par une pour moduler les
politique locale hausse des taux corrections de taux
nécessitant un effort communautaires communaux (réduire
financier du territoire • Baisse coordonnée des charges de centralité
taux communaux par exemple)

Mutualisation des nouvelles charges

Dynamique de ressources confiée au budget EPCI

Optimisation du CIF et de la DGF

Subsidiarité pour limiter les hausses de pression fiscale


Solidarité vis à vis de certaines communes
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Des outils combinés sur des solutions de plus en
plus innovantes
Exemple 2
Partage de charges Politiques fiscales Véhicules financiers

• Transfert de la • Mise en place d’un • Possible mise en place


compétence ZAE reversement de fiscalité d’une DSC alimentée
sur les ZAE (TFB+CFE par ce reversement au
communales) profit des communes

Compensation de charges transférées

Dynamique de ressources confiée au budget EPCI

Solidarité vis à vis de certaines communes

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La réglementation a fait évoluer les outils des pactes
pour accompagner les évolutions du bloc communal
• Correction libre sur majorité des 2/3 du conseil + accord des communes
intéressées
• Procédure assouplie 3 ans après une évolution de périmètre sur une simple
délibération du conseil communautaire aux 2/3 après avis de la CLECT dans le
respect des limites réglementaires (5% ressources communes ou +/-30% AC)

• Délibération sur le principe et les critères de répartition entre les bénéficiaires


fixés par le conseil à la majorité des 2/3 - Introduction en 2004 de critères
prioritaires de péréquation (PF, Population)
• Son montant est fixé librement par le conseil de l’EPCI statuant à la majorité
simple (vote du budget)

• Répartition dérogatoire de premier niveau (encadrée) : délibération du conseil à la


majorité des 2/3
• Répartition libre : unanimité conseil OU 2/3 conseil et unanimité des communes
(majorité simple de chaque CM)

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Des démarches de plus
en plus complexes sur
des périmètres élargis

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Les facteurs clefs de réussite d’élaboration d’un
pacte financier
PORTAGE POLITIQUE TRANSPARENCE EXPERTISE TECHNIQUE
• Disposer d’un portage • Une démarche projet
politique fort en capacité associant l’ensemble des • Pouvoir identifier les
de défendre les objectifs et maires (méthodologie de leviers / outils / véhicules
leurs effets (changement) co-construction, financiers les plus adaptés
concertation)
• Légitimer la réflexion en • Au-delà du caractère
l’adossant sur un projet de • Un partage pédagogique technique des solutions,
territoire … ou tout autre des éléments de diagnostic savoir anticiper leur facilité
projet ouvrant une ou des propositions de mise en œuvre et de
réflexion sur la finalité de suivi
l’outil intercommunal • Garantir l’objectivité des
(schéma de mutu, transfert éléments de diagnostic et • Etre en capacité d’anticiper
de compétences, révision de propositions présentés les effets induits de
intérêt communautaire) certains leviers

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Démarche d’un pacte financier et fiscal
PARTAGE DE LA PROSPECTIVE FINANCIERE DE L’EPCI
START Quelle est sa capacité à investir ?
Dispose t-elle de marges de manœuvre ?

PRISE EN COMPTE DU PROJET DE


02 TERRITOIRE
03
01 Quels objectifs partagés
Quelle ambition commune / projets ?

PARTAGE DU DIAGNOSTIC
Quelles sont les caractéristiques du DETERMINATION DES
territoire? 05 OUTILS DU PACTE
Quelle est la situation financière et Quels leviers d’action ?
fiscale des communes?

04

DETERMINATION DES AXES STRATEGIQUES


AU PACTE FINANCIER ET FISCAL
Quelles finalités recherchées ?
Comment les hiérarchiser ? 06
FORMALISATION
DU PACTE

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Identifier les objectifs du pacte : une étape cruciale rendue
complexe par l’élargissement des ensembles intercommunaux
Une fois le constat posé, il faut prioriser les objectifs à atteindre et identifier les
leviers d’action les plus appropriés.

Pour l’identification des objectifs, le choix méthodologique privilégié est souvent


d’associer largement et en mode participatif les acteurs politiques et les techniciens
du territoire
І Bureau des maires
І Groupes de travail (thématique)
І Tables rondes

Elles doivent être alimentées par des éléments du diagnostic et mise en regard des
axes développés par le projet de territoire pour faciliter l’émergence d’idées venant
des acteurs du territoire eux même et non d’un conseil extérieur

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Identifier les objectifs du pacte : une étape cruciale rendue
complexe par l’élargissement des ensembles intercommunaux
Ces séances de brainstorming favorisent la participation et la concertation. Elles
apparaissent comme une étape essentielle pour faciliter l’acceptabilité du pacte et son
ambition pour le territoire

La mise en œuvre de pacte dépend le plus souvent d’accords locaux obtenus sur de
fortes majorités, voire à l’unanimité des membres.

1 1
8 2 7 0 8 8 1
0

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La formalisation du pacte : Trouver les bons outils, anticiper les
écueils politiques (conditions de validation et de pérennité)
Le choix des outils est ensuite opéré en fonction :

І d’une part des objectifs retenus

І Et d’autre part de la présentation des avantages et inconvénients de


chacun d’eux au regard de leurs impacts financiers, fiscaux, des
modalités de répartition et de leur soutenabilité administrative.

Les simulations à cette étape sont indispensables pour dimensionner les


outils aux objectifs fixés en objectivant les effets escomptés.

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La formalisation du pacte : Trouver les bons outils, anticiper les
écueils politiques (conditions de validation et de pérennité)
Les points facilitateurs pour la réussite de cette étape résident notamment
dans :

І une ingénierie technique suffisamment innovante pour donner corps aux


objectifs politiques posés ,

І Un portage politique fort dans un cadre souvent dérogatoire aux


dispositions de droits commun,

І une bonne communication entre et au sein des sphères politiques et


techniques, notamment vis-à-vis des conseillers municipaux dont la
décision conditionne au final la viabilité du pacte

L’assouplissement des conditions de validation (déclin des dispositions


requérant l’unanimité) vient des difficultés à organiser cette communication
sur des EPCI à 40, 50 voire près de 100 communes

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Merci de votre
attention

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