You are on page 1of 39

Бездомные и право

на жилище в Беларуси
Содержание
Введение 1
Выводы  2
Рекомендации 4

1. Государственная политика в отношении проблемы бездомности 5


1.1 Действующие инструменты помощи бездомным 6
1.2 Статистика бездомности  10
1.3 Стигматизация бездомных 11
1.4 Бездомность среди бывших заключенных 13
1.5 Преследование инициатив, оказывающих помощь бездомным 15
1.5.1 Преследование активистов инициативы «Еда вместо бомб» 16
1.5.2 Преследование брата Луиджи, организовавшего приют для бездомных 17

2. Препятствия в реализации и нарушение прав бездомных 18


2.1 Регистрация по месту пребывания и восстановление документов 18
2.2 Ограничение доступа бездомных к общественным местам 20
2.3 Право на временный приют  22
2.4 Право на постоянное и доступное жилище 25
2.4.1 Получение статуса нуждающегося в улучшении жилищных условий
и доступ к социальному жилью 26
2.4.2 Доступ к коммерческому жилью государственного жилищного фонда
и другим механизмам предоставления жилья 28
2.5 Выселение без предоставления другого жилья 30
2.5.1 Выселение из общежитий 30
2.5.2 Выселения из арендного жилья государственного жилого фонда  32
2.5.3 Доступ к правосудию экономически уязвимых людей в случаях выселения 33
2.5.3.1 Недоступность квалифицированной юридической помощи 34
2.5.3.2 Вынесение решений о выселении без участия выселяемого 35
Введение
Бездомность – наиболее видимое и крайнее нарушение права на достаточное жилище. Отсутствие
адекватного жилья является фактором уязвимости бездомных, часто становящейся причиной
нарушения их права на жизнь, свободу от дискриминации, здоровье, труд, приватность, свободу от
жестокого или унижающего достоинство обращения.

Цель настоящего доклада – анализ государственной политики и механизмов оказания помощи


бездомным в Беларуси с точки зрения права каждого на достаточное жилище, а также представление
проблем, с которыми сталкиваются бездомные при получении доступа к таким механизмам, которые
затрудняют полную реализацию ими прав или являются их прямыми нарушениями. Эти вопросы
раскрываются соответственно в первой и второй частях доклада.

Доклад основан на исследовании белорусского законодательства в сферах, прямо или косвенно


затрагивающих вопросы реализации бездомными своих прав, на релевантных публикациях в
средствах массовой информации и других вторичных источниках информации, а также интервью
с людьми, идентифицировавшими себя в качестве бездомных. Полуструктурированные интервью с
бездомными, как правило, проводились индивидуально в местах оказания им помощи в Минске и двух
областных городах Беларуси в период с ноября 2018 по январь 2019 года. Интервью были проведены
с 20 бездомными, подверженными разным уровням экономической и жилищной депривации. Одной
из главных причин невысокого количества опрошенных бездомных стало нежелание общественных
организаций и инициатив, оказывающих помощь бездомным, предоставить доступ к местам, где
такая помощь оказывается. Имена и места проживания опрошенных бездомных не приводятся с
целью защиты их приватности и безопасности.

Автор выражает благодарность организациям и инициативам, за помощь в подготовке настоящего


доклада посредствам предоставления доступа к местам оказания помощи бездомным.

1
Выводы
Государственные механизмы помощи бездомным сводятся, в первую очередь, к деятельности центров
временного пребывания и периодически проводимым акциям оказания помощи. Специальные
государственные программы, планы по принятию мер для предотвращения и снижения уровня
бездомности не принимались. Вопросы оказания (или неоказания) какой-либо помощи бездомным
находятся в компетенции местных исполнительных органов, что не гарантирует равного доступа и
постоянности оказываемой помощи.

Результатом отсутствия политики в отношении проблемы бездомности является недоступность


достоверных статистических данных о масштабе проблемы, что способствует её игнорированию
государственной социальной политикой.

Существующие методы сбора статических данных о количестве людей, подверженных бездомности,


неадекватны и некорректно отражают масштаб проблемы. Во-первых, используемое при переписи
населения определение бездомности исходит из узкого представления о бездомности как «отсутствии
постоянного места жительства» и исключает из такой категории людей, живущих в нежилых помещениях,
а также более широкий спектр людей, не имеющих достаточного жилья. Во-вторых, значительная часть
сведений, собираемых в процессе регистрации бездомными по их месту нахождения, ошибочно не
рассматривается в качестве одного из источников статистической информации, не публикуется и, вероятно,
не учитывается в ходе принятия мер, затрагивающих бездомных.

Представление о несущественности масштаба проблемы бездомности в Беларуси подкрепляется


негативными стереотипами о бездомных, чей образ основывается на принимаемом ими выбором
жизни на улице. Следствие такого представления – широкое признание отсутствия необходимости
принятия мер, направленных на реализацию бездомными права на жилище. Наиболее характерным
способом стигматизации бездомных является широкое использование по отношению к ним термина,
подразумевающего исключительно негативные характеристики, но не социальную и экономическую
депривацию, следующих за потерей жилья. В дополнение к использованию такого языка в средствах
массовой информации схожее представление о бездомности отражается в нормативных актах, прямо
затрагивающих бездомных.

Проблема бездомности широко распространена среди людей, отбывших наказание, связанное с


лишением свободы. Адекватных остроте проблемы мер профилактики бездомности в отношении данной
категории лиц не разрабатывалось и не принималось.

Продолжением отсутствия полноценной государственной политики по вопросу бездомности является


преследование отдельных инициатив, работающих с целью оказания помощи бездомным, но не
рассматриваемых в качестве одного из возможных механизмов, позволяющих снизить остроту проблем,

2
с которыми сталкиваются бездомные. Такая практика не только нарушает права участников инициатив,
но и международно-правовое обязательство государства в части уважения осуществления каждым своих
экономических и социальных прав, требующего не создавать препятствия процессу их самостоятельной
реализации.

Требование об оплате услуг регистрации по месту пребывания и восстановления бездомными документов


не учитывает серьёзных материальных трудностей, с которыми они сталкиваются. Оплата таких услуг
фактически является препятствием к реализации некоторых прав, осуществление которых невозможно
без наличия документов, удостоверяющих личность, и документа о наличии регистрации.

Практика ограничения доступа бездомных к общественным местам нетолько является дискриминационной


мерой, но и прямо ставит под угрозу их жизнь и здоровье. В то время как отказ в доступе в общественные
места в ночное время рискует стать причиной вынужденного проведения ночи бездомным на улице или в
менее безопасном месте, незаконная практика «очистки» улиц от бездомных посредством неформального
задержания и последующим вывозом за черту города является прямой угрозой их здоровью и безопасности.

Центры временного пребывания являются основным инструментом государственной политики в части


проблемы бездомности, но доступ к ночлегу в них обусловлен рядом ограничительных факторов.
Необходимость наличия регистрации в городе нахождения центра не только ограничивает их доступность,
но и лишает к ним доступа людей, проживающих в городах, не имеющих центров. Ограничение по
максимальному сроку пребывания в центрах несет в себе риск произвольного отказа в ночлеге для людей,
не имевших возможности найти жильё во время пребывания в центре. Требование о неупотреблении
проживающими в центрах алкоголя ставит доступность ночлега в зависимость от наличия или отсутствия
у бездомного человека алкогольной зависимости.

Жилищная политика, направленная на предоставление жилья нуждающимся в социальной защите,


фактически никак не учитывает бездомных, т.е. группу, основной характеристикой которой является
отсутствие достаточного жилья. Нормативное регулирование процедур получения социального и
коммерческого жилья исходит из приоритизации групп по признаку нуждаемости в достаточном жилье,
но такая приоритизация не учитывает их материальное положение, действительный уровень нужды или
структурные факторы уязвимости в доступе к жилью.

Основания для выселения без предоставления другого жилья из общежитий и арендных квартир
государственного жилого фонда зачастую возникают в ситуациях, связанных со сложным материальным
положением выселяемых, и когда потеря жилья несет в себе высокий риск их бездомности.

Одновременно с наличием требования законодательства о возможности выселения только в судебном


порядке недоступность квалифицированной юридической помощи и допустимость выселения по
решениям, принимаемым в порядке заочного производства, значительно ограничивают право выселяемых
на доступ к правосудию и справедливое судебное разбирательство.

3
Рекомендации
Общие рекомендации
ƒƒ Принять государственную программу по предотвращению, сокращению и смягчению
последствий бездомности, основанную на правозащитном подходе к жилищным стратегиям, что
соответствовало бы достижению Целей устойчивого развития («Основные принципы жилищной
стратегии, основанной на правах человека»1).
ƒƒ Пересмотреть существующие методы и практики сбора статистики бездомности с целью
принятия подхода, основанного на адекватном определении бездомности и учитывающего все
релевантные собираемые данные.
ƒƒ Принять меры по борьбе с дискриминацией, стигматизацией и распространением негативных
стереотипов в отношении бездомных.
ƒƒ Прекратить преследование инициатив, оказывающих помощь бездомным, провести эффективные
беспристрастные расследования в отношении лиц, причастных к такому преследованию.
Поощрять практику поддержки организаций и инициатив, оказывающих помощь бездомным.

Грубые нарушения прав бездомных


ƒƒ Принять меры по недопущению необоснованного ограничения доступа бездомных в
общественные места.
ƒƒ Не допускать повторения массовой практики задержания, административных арестов и вывоза
бездомных за пределы города в связи с проведением в Минске Европейских игр 2019.
ƒƒ Провести эффективные беспристрастные расследования в отношении лиц, причастных к
практике вывоза бездомных за пределы городов.

Реализация бездомными права на жилище и временный приют


ƒƒ Пересмотреть правила регистрации по месту пребывания и восстановления утерянных
документов с целью снятия существующих финансовых барьеров для бездомных.
ƒƒ Разработать действенный механизм реализации права на социальное жильё бездомными.
ƒƒ Пересмотреть правила предоставления и сохранения доступа к центрам временного пребывания
с целью снятия ограничений, затрудняющих или ограничивающих такой доступ. Принять меры
по обеспечению права на приют всех бездомных вне зависимости от наличия или отсутствия у
них алкогольной зависимости.

Выселение без предоставления другого жилья


ƒƒ Принять меры по недопущению выселений, влекущих за собой бездомность выселяемых.
ƒƒ Принять меры по устранению нормативных и экономических преград, препятствующих осуществле-
нию права на доступ к правосудию и справедливое судебное разбирательство выселяемыми из жилья.

1 Доклад Специального докладчика по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный жизненный уровень, а
также о праве на недискриминацию в этом контексте, A/HRC/37/53, стр. 5

4
1. Государственная политика
в отношении проблемы бездомности
Право на достаточное жилище и соответствующее обязательство государств по принятию мер
с целью осуществления такого права каждым закреплено рядом норм международного права в
области прав человека2, центральной из которых является норма пункта 1 статьи 11 Международного
пакта об экономических, социальных и культурных правах, ратифицированного Беларусью в 1973
году3. Международный пакт устанавливает минимальное основное обязательство каждого из
участвующих в нём государств по обеспечению всех прав, хотя бы на минимальном уровне. Так, в
случае отсутствия элементарного крова и жилья у значительной группы людей государство обязано
предпринять все усилия и использовать все имеющиеся в распоряжении ресурсы для выполнения
минимальных обязательств по реализации ими права на жильё4.

Другие обязательства государства в отношении бездомности, включают в себя:


ƒƒ обязательство безотлагательного порядка по принятию и реализации стратегий, направленных
на ликвидацию бездомности, ставящих конкретные цели, временные рамки и определяющих
органы государственного управления, ответственные за принятие таких мер с участием и
учетом мнения бездомных. Эффективность таких стратегий напрямую зависит от наличия и
достоверности статистических данных о количестве людей, не имеющих постоянного жилья5;
ƒƒ обязательство безотлагательного порядка по борьбе с дискриминацией, стигматизацией и
распространением негативных стереотипов в отношении бездомных и обеспечению правовой
защиты от дискриминации по признаку социального или экономического положения;
ƒƒ принудительные выселения никогда не должны становиться причиной бездомности
выселяемых. Запрет на влекущие за собой бездомность принудительные выселения является
императивным, абсолютным и не зависит от имеющихся ресурсов;
ƒƒ принудительные выселения, проводимые без полноценных консультаций с выселяемыми,
являются нарушением международного права прав человека. Обязательство по изучению
всех возможных выселению альтернатив в рамках консультации с выселяемыми, недопущение
выселений, влекущих за собой бездомность выселяемых, и проведение консультаций о
планах по переселению с выселяемыми жильцами должны быть закреплены в национальном
законодательстве и применяться как к государственным, так и к частным собственникам земли

2 Всеобщая декларация прав человека (1948), ст. 25(1); Конвенция о правах ребенка (1989), ст. 27(3); Конвенция о ликвидации всех
форм дискриминации в отношении женщин (1979), ст. 14 (2)(h); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой
дискриминации (1965), ст. 5(е); см. в целом УПВПЧ, Право на достаточное жилище, https://www.ohchr.org/Documents/Publications/
FS21_rev_1_Housing_ru.pdf
3 Указ Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 05.10.1973 «О ратификации Международного пакта об экономических,
социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах»
4 Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Замечание общего порядка № 3 - Природа обязательств государств
участников (пункт 1 статьи 2 Пакта), https://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CESCR/Shared%20Documents/1_Global/INT_CESCR_
GEC_4758_R.doc, п. 10
5 В целом см. UN-HABITAT & OHCHR, Monitoring housing rights. Developing a set of indicators to monitor the full and progressive realisation
of the human right to adequate housing, http://mirror.unhabitat.org/documents/Monitoring-Housing-Rights.pdf

5
и недвижимости. В максимальных пределах имеющихся ресурсов и в случае наличия такой
потребности государство обязано обеспечить выселяемых альтернативным жилищем или
возможностью переселения;
ƒƒ обязательство безотлагательного порядка по обеспечению соответствия всех принимаемых
решений и стратегий цели ликвидации бездомности. Любое решение, влекущее за собой
бездомность, должно рассматриваться как неприемлемое и нарушающее права человека.
Государственная политика и планирование должны предусматривать использование всех
возможных ресурсов, включая неиспользуемые жилые участки и жилые постройки, с целью
обеспечения доступа маргинализированных групп к земле и жилью;
ƒƒ обязательство по применению всех необходимых правовых норм и взаимодействию с
негосударственными субъектами таким образом, чтобы все действия и решения последних
соответствовали праву на достаточное жилище и способствовали предотвращению и
сокращению бездомности. Регулирование деятельности частных субъектов должно включать
в себя предъявляемое застройщикам и инвесторам требование по направлению их усилий
на преодоление бездомности и в рамках совместных усилий обеспечивать наличие на всех
объектах жилья по доступным ценам;
ƒƒ обязательство по обеспечению равного доступа к средствам правовой защиты от бездомности,
включая обеспечение исполнения обязательства по последовательной реализации права на
жилище и ликвидации бездомности6.

В Беларуси государственная политика по преодолению бездомности не разработана, действующие


правовые и программные акты не предусматривают принятия каких-либо скоординированных мер
в отношении проблемы7.

1.1 Действующие инструменты


помощи бездомным
Основным инструментом государственной политики в Беларуси в вопросе бездомности являются
центры (дома) временного пребывания, действующие в Минске, трех областных центрах и
некоторых крупных городах8. Их создание, функционирование и финансирование находится в

6 Здесь и выше см. Доклад Специального докладчика по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный
жизненный уровень и о праве на недискриминацию в этом контексте, A/HRC/31/54, п. 49
7 Социальные вопросы, рассматриваемые государственными программами, включают в себя, например, содействие занятости (в том
числе отдельных групп), предупреждение инвалидности, социальную интеграцию пожилых граждан и людей с инвалидностью; см.
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30.01.2016 N 73 (ред. от 13.09.2017) «Об утверждении Государственной
программы о социальной защите и содействии занятости населения на 2016 - 2020 годы»
8 Государственные центры функционируют в Витебске, Могилеве, Гродно, Лиде, Орше, Бобруйске, Солигорске. В марте 2019 года
сообщалось об открытии центров в Борисове и Молодечно, см. https://ex-press.by/rubrics/novosti-borisova/2019/03/19/v-borisove-
nachal-rabotu-centr-nochnogo-prebyvaniya-dlya-bomzhej, https://news.tut.by/society/631906.html

6
компетенции соответствующих городских исполнительных комитетов9, что не гарантирует их
повсеместную доступность и равный доступ к оказываемой ими помощи. Создание центров не
является обязательным в строгом смысле слова – генеральные планы некоторых областных
городов предусматривают лишь «дальнейшее развитие сферы социальных услуг, оказываемых
государственными организациями и их структурными подразделениями, через формирование
сети объектов социально-гарантированного обслуживания», к которым относятся, кроме прочих,
и центры временного пребывания10. Так, например, планы об организации центра временного
пребывания в Гомеле были озвучены в 2011 году11 и предусматривались генеральным планом
города в 2016 году12, но так и не были осуществлены, что, при отсутствии иных механизмов оказания
специализированной помощи, полностью лишало поддержки бездомных, имеющих регистрацию
или длительно проживающих в городе13. В ноябре 2018 года сообщалось о принятии решения о
безвозмездной передаче областной организации Белорусского общества Красного Креста здания
в Гомеле для организации в нём центра для бездомных14; центр начал работу в конце 2018 года15.
Областным городом без какого-либо центра для бездомных остаётся Брест – по оценкам профильной
организации, помощь требуется как минимум двумстам проживающим в городе людям16.

Функции центров временного пребывания не ограничиваются предоставлением ночлега и включают


оказание базовой административной помощи, позволяющей расширить возможности бездомных:
содействие в получении или восстановлении документов, медицинском освидетельствовании
для установления наличия инвалидности; определении, при необходимости, в учреждения
здравоохранения и социального обслуживания; помощь в поиске работы17.

Меры оказания помощи, принимаемые вне центров временного пребывания, в значительной


степени непостоянны и проводятся в формате «акций», в рамках которых бездомных обеспечивают

9 См., например, Устав государственного учреждения «Витебский городской центр временного (ночного) пребывания лиц без
определенного места жительства», ст. 21; Устав государственного учреждения «Дом ночного пребывания лиц без определенного
места жительства», ст. 4. Здесь и далее ссылки на уставы центров временного пребывания ограничиваются уставами Минского и
Витебского центров в силу отсутствия уставов других центров в открытом доступе
10 См. Указ Президента Республики Беларусь от 28.07.2003 N 332 (ред. от 20.04.2017) «Об утверждении генеральных планов городов
Бреста, Витебска, Гомеля, Гродно и Могилева», «Генеральный план города Гомеля» и «Генеральный план города Могилева», п. 2.3
11 https://belapan.by/archive/2012/12/07/media_bomzhi; https://news.tut.by/society/233669.html; https://gomel.today/rus/news/
gomel/11941/; в 2012 году сообщалось о регистрации в Гомеле около 100 бездомных, см. https://gomel.today/rus/news/gomel/17388/
12 Указ Президента Республики Беларусь от 28.07.2003 N 332 (ред. от 20.04.2017) «Об утверждении генеральных планов городов
Бреста, Витебска, Гомеля, Гродно и Могилева», «Генеральный план города Гомеля», п. 2.3
13 См., например, https://naviny.by/article/20170708/1499505607-sudba-cheloveka-v-gomele-ni-odna-sluzhba-ne-hochet-zanimatsya-
bezdomnym; также см. о планах по открытию центра в Новополоцке в 2015 г., http://news.21.by/regional-news/2015/05/21/1083649.
html; https://www.belta.by/regions/view/tsentr-vremennogo-preby»anija-lits-bez-opredelennogo-mesta-zhitelstva-otkrylsja-v-
vitebske-137053-2010; Решение Новополоцкого городского Совета депутатов от 31.01.2013 N 189 «Об утверждении Инвестиционной
программы города Новополоцка на 2013 год», п. 12
14 http://belkagomel.by/2018/10/19/v-gomele-otkroyut-krizisnyj-centr-dlya-lyudej-okazavshixsya-v-trudnoj-zhiznennoj-situacii/
15 https://redcross.by/en/v-gomele-otkroetsya-krizisnyj-tsentr-belorusskogo-krasnogo-kresta/
16 https://web.archive.org/web/20190221170512/https://miloserdiebrest.wixsite.com/mysite/avtobus-miloserdiya; также см. https://
vb.by/society/people/avtovokzal_bomzh.html; https://1reg.by/2018/09/06/nuzhen-lityisyacheletnemu-brestu-priyut-dlya-bezdomnyih-
lyudey/; https://natatnik.by/bezdomnym-v-breste-nuzhna-nochlezhka
17 Устав Витебского центра, ст. 9; Устав Минского центра, ст. 2.2 (supra note 9)

7
едой и одеждой18, проводят базовые медицинские обследования19, обеспечивают теплой одеждой
в зимний период20. Параллельно с оказанием помощи в рамках таких мероприятий сотрудники
милиции «выявляют» бездомных, проверяют их на причастность к преступлениям, осуществляют
постановку на профилактический учёт21. Некоторые из проводимых мероприятий предусматривают
«изъятие» бездомных «с территорий городов и населённых пунктов»22. Частью акций часто является
распространение информации о возможности получения помощи в центрах ночного пребывания
для бездомных23.

1.2 Статистика бездомности


Сбор статистических данных о численности бездомных в Беларуси характеризуется отсутствием
систематического подхода – отдельные государственные органы собирают информацию для
собственных целей и лишь периодически озвучивают соответствующие цифры. Неадекватность
такого подхода для цели сбора достоверной информации о реальном уровне проблемы отражается
в значительной разнице между предоставляемыми данными о количестве бездомных. Так, по данным
переписи населения 2009 года, лишь 587 человек являлись бездомными24; одновременно с этим ГУВД
Мингорисполкома сообщало о более пятистах бездомных, находившихся под административным
арестом в 2008 году25. В 2013 году главой Министерства труда и социальной защиты сообщалось об
учёте четырёх тысяч бездомных26. Данные о количестве бездомных, зарегистрировавшихся в домах
ночного пребывания, также мало сопоставимы с другими источниками информации: в 2014 году
сообщалось о 65 зарегистрированных в Минске бездомных, в то время как «списочная» статистика
органов внутренних дел насчитывала около 500 человек27. В 2015 сообщалось о регистрации там
320 человек28 и получении более 1600 обращений29. Ещё одним источником данных является

18 https://www.sb.by/articles/v-gomele-bezdomnykh-pomyli-postrigli-i-obsledovali.html; https://www.sb.by/articles/neuzhto-prav-starik-
goratsiy.html; также см., например, Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 06.06.2018 N 430 «О подготовке к
работе в осенне-зимний период 2018/2019 года», п. 7.5
19 https://naviny.by/rubrics/society/2007/11/30/ic_news_116_281375; https://minsk.gov.by/ru/news/new/2016/11/16/6908/
20 https://news.tut.by/society/526653.html?crnd=62633; https://www.kp.by/daily/26005.4/2930829/; например, Решение Минского
городского Совета депутатов от 23.09.2004 N 132 (ред. от 16.06.2005) «О предоставлении адресной социальной помощи отдельным
категориям жителей города Минска на 2004 - 2005 годы», «Мероприятия по адресной социальной помощи отдельным категориям
жителей города Минска на 2004 - 2005 годы», п. 7
21 https://naviny.by/rubrics/society/2007/11/30/ic_news_116_281375; https://www.sb.by/articles/v-gomele-bezdomnykh-pomyli-postrigli-
i-obsledovali.html
22 http://uvd.brest.gov.by/news/4499/; http://www.nashkraj.by/2015/11/v-baranovichax-provedut-kompleks-profilakticheskix-meropriyatij-
s-licami-bez-opredelennogo-mesta-zhitelstva/
23 Например, http://komtrud.minsk.gov.by/news/detail.php?ID=923&sphrase_id=7411
24 Белстат, Перепись населения 2009. Число и состав домашних хозяйств Республики Беларусь. Том 5 часть 2, http://www.belstat.gov.by/
informatsiya-dlya-respondenta/perepis-naseleniya/perepis-naseleniya-2009-goda/statisticheskie-publikatsii/statisticheskie-sborniki_2/
index_536/, стр. 179. Вероятно, такой метод сбора данных о количестве бездомных планируется использовать и в дальнейшем, см.
Белстат, Дорожная карта Национального статистического комитета Республики Беларусь по разработке статистики по Целям
устойчивого развития, http://www.belstat.gov.by/upload-belstat/upload-belstat-image/SDG/Road_map_ru.pdf, стр. 70
25 https://news.tut.by/society/126043.html
26 http://president.gov.by/ru/news_ru/view/press-konferentsija-belorusskim-i-zarubezhnym-sredstvam-massovoj-informatsii-5791/
27 http://mk.by/2014/11/14/113530/
28 https://www.sb.by/articles/byt-bez-vidov-na-zhitelstvo.html
29 http://www.belta.by/regions/view/sotsialnyj-patrul-okazhet-pomosch-bezdomnym-v-minske-219441-2016/

8
количество обращений бездомных за помощью в рамках периодических социальных акций. Так,
сообщалось об оказании помощи 823 бездомным в Минске в период с декабря 2014 по март 2015
года30; о схожем количестве людей, получивших помощь, сообщалось зимой 2018 года31.

Действующие правила регистрации предусматривают постоянный сбор данных о количестве


бездомных, зарегистрировавшихся по месту пребывания: регистрация осуществляется в
местах, устанавливаемых на районном32 и городском33 уровнях, и соответствующие данные о
зарегистрированных бездомных передаются в городские и областные органы внутренних дел34.
Несмотря на возможность частичного сбора данных о количестве бездомных таким способом35,
он не рассматривается государственными органами в качестве источника статистики. По словам
заместителя начальника управления охраны правопорядка и профилактики ГУВД Мингорисполкома,
милиция не собирает статистику о бездомных, но учитывает их в «списочном» порядке36.

Так, существующие практики сбора информации о количестве бездомных указывают на отсутствие


единой политики в отношении проблемы бездомности, способствующее игнорированию проблемы
как таковой. Результатом такого подхода становится сбор отдельными государственными органами
лишь частичной информации о масштабе проблемы бездомности и исключительно для профильных
для этих органов целей, а также отсутствие единого определения бездомности для статистических
целей.

В контексте переписи населения бездомность определена лишь опосредованно, используя отсутствие


постоянного места жительства в качестве единственного показателя37. При этом люди, живущие в
нежилых помещениях (например, в гаражах и сараях) и жилых помещениях нежилого назначения,
учитываются отдельно, т.е. не в качестве бездомных38. Критерий «отсутствия постоянного места
жительства» не имеет более детального определения. C учётом наличия отдельно учитываемой
категории людей, живущих в нежилых помещениях, можно предположить, что под «отсутствием
постоянного места жительства» понимается полное отсутствие какого-либо жилища, так как иначе
такой человек был бы учтён как живущий в нежилом помещении – по данным переписи населения
2009 года к такой категории относились 1022 человека39.

30 https://minsknews.by/sotsialnyiy-patrul-speshit-na-pomoshh-v-stolitse-razvernulis-spetspunktyi-dlya-bezdomnyih/
31 http://www.belta.by/regions/view/sotsialnyj-patrul-v-minske-zimoj-okazal-pomosch-pochti-900-bezdomnym-294897-2018/
32 См., например, Решение Бобруйского районного исполнительного комитета от 07.10.2016 N 28-18 «Об определении мест для
регистрации лиц без определенного места жительства на территории Бобруйского района»
33 См., например, Решение Жодинского городского исполнительного комитета от 29.04.2011 N 686 (ред. от 16.12.2011) «Об определении
места регистрации лиц без определенного места жительства»
34 Положение о порядке регистрации и ведения регистрационного учета лиц без определенного места жительства, утвержденное
Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23.08.2010 N 1225 (ред. от 01.09.2011), п. 12
35 См. например, Economic Commission for Europe, Enumeration of Homeless People. Counting homeless people in the 2010 census round: use
of enumeration and register-based methods, ECE/CES/GE.41/2009/7, п. 23-30
36 https://minsknews.by/aktsiya-sotsialnyiy-patrul-nachnetsya-v-minske-v-noyabre-i-prodlitsya-do-seredinyi-marta/; также см. http://
www.mogved.by/obshchestvo/4870; https://naviny.by/rubrics/society/2009/01/09/ic_articles_116_160670
37 Постановление Министерства статистики и анализа Республики Беларусь от 29.08.2008 N 129 «Об утверждении форм переписного
листа и отдельных форм переписной документации и указаний по их заполнению», п. 15, 28, 39
38 Там же, п. 20.1
39 Перепись населения 2009 (supra note 24), стр. 179

9
Такой подход к определению бездомности игнорирует более широкий спектр людей, сталкивающихся
с проблемой отсутствия достаточного жилья, например, проживающие в приютах для бездомных
или временно живущие у близких при отсутствии постоянного жилья, а также часто меняющие места
проживания различных видов. Включение таких категорий людей в определение бездомности
более корректно отражает опыт социальной эксклюзии и отсутствия достаточного и постоянного
пристанища, переживаемый не только теми, кто вынужден жить на улице. Такие категории
людей могут быть включены определением в качестве вторичной бездомности, в то время как
люди, живущие на улице и не имеющие крова, который подходил бы под определение жилого
помещения, включены в категорию первичной бездомности40. Другие существующие определения
бездомности фокусируются на критерии отсутствия минимально достаточного жилья, где под
достаточностью понимается гарантированное право от необоснованного выселения, физическое
качество жилища и возможность осуществления социальных отношений41; критериях недоступности
достаточного жилища и проживания в неадекватном для этого месте42; и жизненных ситуациях,
где стандарт достаточности соотносится с концепцией наличия дома – стандарта, состоящего из
физической, юридической и социальной областей, когда отсутствие одного или нескольких из них
классифицируется в качестве бездомности или изоляции в сфере жилья43.

Корректное определение бездомности должно учитывать соответствующие национальные


культурные концепции «отсутствия дома» и «достаточного/адекватного жилья»44, а также отражать
существующие социальные характеристики бездомности, порождающие дискриминацию и
стигматизацию бездомных как отдельной социальной группы45. Отсутствие адекватного определения
для статистических целей является причиной невозможности сбора данных, реально отражающих
масштаб проблемы, что, в свою очередь, мешает разработке и принятию мер, направленных на
снижение остроты и разрешение проблемы, а также способствует возможности табуирования
и дальнейшего игнорирования темы. Неадекватное своим целям определение бездомности
непосредственно влияет на достоверность собираемой информации, не позволяющей корректно
определить необходимость принятия программных мер и их объём.

40 Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам, Принципы и рекомендации в отношении переписей населения и жилого
фонда, ST/ESA/STAT/SER.M/67/Rev.2, п. 1.452
41 Volker Busch-Geertsema, Dennis P Culhane, Suzanne Fitzpatrick, A Global Framework for Understanding and Measuring Homelessness, p. 6-7
42 Kate Amore, Michael Baker, Philippa Howden-Chapman, The ETHOS Definition and Classification of Homelessness: An Analysis, European
Journal of Homelessness, Vol. 5, No. 2, p. 32
43 European Observatory on Homelessness, Review of Statistics on Homelessness in Europe, https://www.feantsaresearch.org/
download/6-20098376003316223505933.pdf, p. 15-16
44 Принципы и рекомендации в отношении переписей населения (supra note 40), п. 1.452
45 Доклад Специального докладчика по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный жизненный уровень
(supra note 6), п. 15-27

10
1.3 Стигматизация бездомных
Отсутствие политики в отношении проблемы также способствует поддержке представления
о несущественности масштаба проблемы бездомности в Беларуси и формированию образа
бездомных, основанного на непринятии ими помощи в силу осознанно принимаемого ими
решения о жизни на улице. Трансляция такого стереотипного представления позволяет сместить
акцент недостаточности, недоступности и неэффективности существующих механизмов помощи на
отсутствие желания бездомных в обращении за её получением. Так, например, наличие свободных
мест в минском центре временного пребывания объяснялось нежеланием бездомных соблюдать
правила проживания в нём46, а оказание помощи центром и благотворительными организациями
представляется как «балование» бездомных, в результате чего они потеряют навык ухода за собой47.

Такой подход к представлению проблемы способствует дальнейшей стигматизации бездомных. Её


наиболее характерным и распространённым элементом является использование термина «бомж»,
который изначально употреблялся как аббревиатура в отношении людей «без определенного места
жительства» и не склонялся, но стал общеупотребительным48. Термин имеет явно уничижительный
характер и подразумевает негативные характеристики, включающие, как минимум, криминальность
и алкоголизм, и его использование распространяет сложившийся отрицательный стереотип «бомжа»
на всех людей, не имеющих постоянного жилища или вынужденных жить на улице49.

Термин также эффективно отделяет концепцию «дома», являющегося благом и необходимостью для
каждого50, от социальной группы «бомжи», т.е. тех, для кого в стереотипном представлении отсутствие
жилища не является проблемным и, следовательно, не требует общественного вмешательства в
форме, как минимум, безусловного предоставления безопасного и адекватного места для ночлега.
Таким образом, общественное представление о праве на жилище прямо исключает тех, кто особенно
остро нуждается в его гарантии. Широкое представление проблемы фокусируется не на масштабе
и наличии структурных факторов, порождающих бездомность, а на присутствии и видимости
бездомных в общественных местах51.

46 См. https://www.sb.by/articles/pravo-na-novuyu-zhizn.html; количество (или отсутствие) свободных мест часто отмечается в


публикациях о бездомности, см. https://naviny.by/rubrics/society/2011/01/21/ic_articles_116_172153; http://kyky.org/pain/gordye-
bezdomnye-lyudi-kak-horonyat-bomzhey; https://www.belta.by/regions/view/reportazh-ih-adres-ne-dom-prosto-ulitsa.-kak-ustroena-
zhizn-bomzhej-v-minske-61075-2014; http://belsmi.by/archive/article/66492; http://www.belarus-mtz.by/mesta-naydutsya-dlya-vseh.
html; http://belchas.by/news/gospodin-nikto-kak-naiti-rabotu-bezdomnomu.html
47 https://realt.onliner.by/2014/01/23/bomzh-2; также см. http://belchas.by/news/gospodin-nikto-kak-naiti-rabotu-bezdomnomu.html
48 Возникновение термина принято относить к протоколам советской милиции, см., например, Tova Höjdestrand, Needed by Nobody.
Homelessness and Humanness in Post-Socialist Russia, pp. 4-5; Е. Верещагин, В. Костомаров, Язык и культура. Три лингвострановедческие
концепции: лексического фона, рече-поведенческих тактик и сапиентемы, 2005, стр. 898-899
49 Подробней см. И. Карлинский, Бездомность и язык вражды в средствах массовой информации, в «Бездомные в зеркале российских
СМИ», Сборник материалов, 2009, стр. 9-12
50 Верещагин, Костомаров (supra note 48), стр. 899
51 См. например, https://realt.onliner.by/2016/04/27/bomzhi-2; https://news.tut.by/society/559681.html; также см. комментарий
сотрудника ГУВД https://www.belta.by/regions/view/reportazh-ih-adres-ne-dom-prosto-ulitsa.-kak-ustroena-zhizn-bomzhej-v-
minske-61075-2014

11
Термины «бомж» и «лицо без определенного места жительства» также используются в нормативных
документах. Определение, использовавшееся в действовавшей до 2014 года редакции Закона
об основах деятельности по профилактике правонарушений, показательно социальными
характеристиками, которыми наделяются «лица без определенного места жительства». В такую
категорию попадают лишь те, кто не только не имеет жилья, но и одновременно с этим утратили
социально полезные и родственные связи, уклоняющиеся от трудовой деятельности, в том числе
занимающиеся «бродяжничеством и (или) попрошайничеством и (или) существующие за счет
других случайных источников»52. Действующий Закон об основах деятельности по профилактике
правонарушений не содержит определения «лица без определенного места жительства» и не
выделяет их в отдельную категорию, в отношении которой требуется проведение специфических
мероприятий по предупреждению совершения правонарушений53. Однако схожее определение
«лиц без определенного места жительства» продолжает использоваться нормативным актом,
устанавливающим порядок регистрации бездомных54. До его принятия данный термин определялся на
уровне инструкций о порядке регистрации принимаемых на районном уровне, которые, как правило, не
опирались на стигматизирующие социальные характеристики бездомных и более адекватно отражали
корректное определение бездомности как отсутствие места жительства и проживание на улице или в
других не приспособленных для жизни местах, а также в профильных и специальных учреждениях55.
Определение, применяющееся в контексте регистрации бездомных, учитывает отсутствие регистрации
по месту жительства или месту пребывания, но не отсутствие достаточного места жительства, а также
устанавливает практику бродяжничества и/или попрошайничества и отсутствие постоянного источника
дохода и средств к существованию в качестве обязательных критериев отнесения человека к группе
«лиц без определенного места жительства»56. Такое определение не только очевидным образом
основывается на стереотипных и стигматизирующих представлениях о бездомности, но и потенциально
ограничивает право на получение регистрации бездомными, которые не удовлетворяют таким
характеристикам. Подобный подход может свидетельствовать о том, что бездомность рассматривается
государственными органами в первую очередь как проблема при учете населения, а не как потребность
определенной группы людей в специальной социальной и иной помощи.

Отдельным источником формирования негативного образа бездомных являются публикации в СМИ,


приписывающие всем бездомным единый набор стереотипных характеристик и закрепляющие за
ними резко негативные образы, способствующие дальнейшему социальному отторжению бездомных.

52 Закон Республики Беларусь от 10.11.2008 N 453-З (ред. от 28.12.2009) «Об основах деятельности по профилактике правонарушений»,
абз. 4 ст. 1; также см. ст. 15; утратил силу в связи с принятием Закона Республики Беларусь от 04.01.2014 N 122-З «Об основах
деятельности по профилактике правонарушений»
53 Закон Республики Беларусь от 04.01.2014 N 122-З (ред. от 09.01.2018) «Об основах деятельности по профилактике правонарушений»
54 Положение о порядке регистрации (supra note 34), п. 2: «лица без определенного места жительства - граждане Республики Беларусь,
лица без гражданства, не имеющие регистрации по месту жительства или месту пребывания в Республике Беларусь, утратившие
социально полезные и родственные связи, занимающиеся бродяжничеством и (или) попрошайничеством, а также не имеющие
постоянного источника дохода и средств к существованию»
55 См., например, Решение Речицкого районного исполнительного комитета от 18.12.2009 N 3364 «О порядке регистрации граждан
без определенного места жительства в Речицком районе», п. 2.1; Решение Петриковского районного исполнительного комитета от
29.12.2009 N 1415 «О порядке регистрации граждан без определенного места жительства в Петриковском районе», п. 2.1; Решение
Гомельского районного исполнительного комитета от 05.03.2010 N 8-3 «О порядке регистрации граждан без определенного места
жительства в Гомельском районе»
56 См. ссылку 54

12
Так, например, распространенным в описании бездомных является утверждение о их добровольном
выборе жить на улице и их удовлетворённости этим57, а несоответствие бездомных стереотипному
представлению о них представляется как нетипичное58. Стигматизация бездомных в СМИ не
ограничивается их стереотипным представлением и повсеместно используемым термином «бомж», но
зачастую проявляется в открыто враждебном языке, используемом по отношении к ним. Как правило,
враждебные высказывания принимают форму упоминания бездомных в открыто унизительных
и дискриминационных формах. Так, например, нежелание бездомной женщины возвращаться к
избивающему её мужу интерпретируется как «нежелание возвращаться к нормальной жизни»59;
обращающиеся за помощью бездомные описываются как «мухи, тянущиеся на мед», а обращение
за помощью описывается как её «клянченье»60. Высказываемые в тематических публикациях СМИ
мнения также часто характерны представлениями об удовлетворённости бездомными отсутствием у
них жилья и их ответственности за это61; неудовольствием от присутствия бездомных в общественных
местах62; необходимостью привлечения бездомных к принудительному труду в качестве решения
проблемы63.

1.4 Бездомность среди бывших


заключенных
По общему правилу, учреждения уголовно-исполнительной системы обязаны принять меры по «тру-
довому и бытовому устройству» освобождаемых из отбывания наказания заключенных не позднее
чем за три месяца до истечения их срока наказания. Такие меры принимаются при участии органов
внутренних дел и местных исполнительных и распорядительных органов64. В случае отсутствия у
освобождаемого человека жилья65 администрация учреждения уголовно-исполнительной системы
делает соответствующий запрос о его предоставлении в местные исполнительные органы и другие
организации, оказывающие помощь бездомным66.

57 https://www.interfax.by/article/53583; https://www.sb.by/articles/komu-na-ulitse-zhit-khorosho.html; https://naviny.by/


article/20161116/1479301861-minskie-bomzhi-ne-hotyat-vozvrashchatsya-k-normalnoy-zhizni
58 https://realt.onliner.by/2013/12/11/ispoved
59 https://www.sb.by/articles/privet-brodyagi.html
60 https://www.sb.by/articles/raboty-ne-nado-a-khleba-davay.html
61 http://mk.by/2015/12/09/135145/; https://sputnik.by/society/20161116/1026102311/tipichnyj-belorusskij-bomzh-za-40-introvert-s-
pechalnoj-istoriej.html
62 https://www.belta.by/regions/view/reportazh-ih-adres-ne-dom-prosto-ulitsa.-kak-ustroena-zhizn-bomzhej-v-minske-61075-2014;
https://news.tut.by/society/426001.html; https://news.tut.by/society/559681.html. Некоторые профилактические мероприятия
соответственно ставят своей целью «изъятие бездомных с улиц», см. http://www.nashkraj.by/2015/11/v-baranovichax-provedut-
kompleks-profilakticheskix-meropriyatij-s-licami-bez-opredelennogo-mesta-zhitelstva/; http://uvd.brest.gov.by/news/4499/
63 https://www.sb.by/articles/privet-brodyagi.html
64 Уголовно-исполнительный кодекс Республики Беларусь, 11.01.2000 N 365-З (ред. от 17.07.2018), ч. 1 ст. 192
65 Выявление «лиц без определенного места жительства» является частью работы, выполняемой администрациями учреждений
уголовно-исполнительной системы; см. Инструкцию о порядке оказания администрацией учреждения уголовно-исполнительной
системы Министерства внутренних дел Республики Беларусь помощи осужденным к ограничению свободы с направлением
в исправительное учреждение открытого типа или к лишению свободы в трудовом и бытовом устройстве, п. 5, утвержденной
Постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 15.01.2014 N 15
66 См. А. Цуприк, Дорожная карта после освобождения, http://www.dvv-international.org.ua/fileadmin/files/eastern-neighbors/Belarus/

13
Несмотря на существование данного механизма предоставления помощи бывшим заключенным,
они остаются одной из групп, подверженных наибольшему риску бездомности. По данным некоторых
центров временного пребывания, бывшие заключенные составляют от трети67 до большинства68 от
всех проживающих в них бездомных. Одновременно с этим менее 9 % опрошенных в 2015 году
осужденных, отбывающих наказание, связанное с лишением свободы, не имели места жительства
до момента начала отбывания наказания или потеряли его в процессе отбывания наказания69.
Однако, как показали результаты исследования, посвященного вопросам потребности, доступности
и эффективности услуг по социализации и трудовой интеграции лиц, освобождающихся и
освободившихся из мест лишения свободы, наличие у отбывающих наказание заключенных жилья
не означает наличия возможности возвращения в него после отбытия наказания70.

Одним из возможных факторов потери имевшегося до начала отбывания наказания жилья


может являться изменившаяся процедура выселения членов или бывших членов семьи, имевших
право пользования жилыми помещениями, но не имевших соответствующей доли в праве общей
собственности71. В соответствии с правилами, предусмотренными новой редакцией Жилищного
кодекса72, выселение возможно по требованию собственника жилого помещения и осуществляется
без предоставления другого жилого помещения73. Одновременно с тем, что такой механизм
направлен на защиту прав собственника на пользование и распоряжение имуществом, результатом
выселения становится высокий риск бездомности выселяемых. При этом о факте потери жилья
бывшие заключенные узнают после завершения отбытия наказания:

«Пока «сидел», была приватизация, в 1999 году, и сестра приватизировала [квартиру], пока
я «сидел» […] Вышел, пришёл в райисполком, а там [графы с именами моих родственников],
а моя графа тёмная, последняя в списке, меня нету. [Там мне и сказали, что меня выписали],
и что только с разрешения сестры я могу там снова прописаться. Так я и остался»74.

Помимо недоступности постоянного и достаточного жилья, отбывшие наказание люди сталкиваются и


с проблемами трудоустройства75, что является дополнительным фактором их уязвимости. По данным
исследования «Труд в пенитенциарной системе Беларуси»,почти треть всех ожидающих освобождения

Publications/Dorozhnaya_karta.pdf, стр. 15-16; также см. https://newgrodno.by/region/ya-chelovek-a-ne-skotina-zhitel-zelvenshhiny-


rasskazal-kak-on-vyzhivaet-na-svobode-posle-tyurmy/
67 http://grodnonews.by/category/glavnoe/news12328.html
68 https://novychas.by/hramadstva/vjarnucca-dadomu-ci-kamu-patrebny-besprytulnyja; http://mvd.gov.by/main.aspx?guid=294643
69 Е. Кечина, Оценка потребности, доступности и эффективности услуг по социализации и трудовой интеграции лиц, освобождающихся
и освободившихся из мест лишения свободы. Отчет об исследовании, Минск, 2015, https://www.segelyszervezet.hu/sites/default/files/
documents/-23_sentyabrya_2015.ppt, стр. 15
70 Там же, стр. 52
71 https://realt.onliner.by/2014/04/04/sud-5; также см. «Решение районного суда от 25.04.2016. Требование: О выселении без
предоставления другого жилого помещения» (КонсультантПлюс)
72 О правилах, действовавших до вступления в силу новой редакции Жилищного кодекса, см. Решение Конституционного Суда
Республики Беларусь от 29.06.2012 N Р-728/2012 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Жилищного кодекса Республики
Беларусь», абз 2 п. 6
73 Жилищный кодекс Республики Беларусь, 28.08.2012 N 428-З (ред. от 13.11.2017), ч. 2 ст. 95
74 Интервью с бездомным мужчиной, 22 января 2019 г.
75 Сергей Навродский, Василий Завадский, Мартин Гузи, Михаэла Горнакова, Труд в пенитенциарной системе Беларуси. Аналитический
отчёт, Минск, 2017, стр. 16-21

14
из мест лишения свободы может рассматриваться как целевая группа с уязвимым трудоустройством
и нуждающаяся в посторонней помощи при ресоциализации после освобождения76. Вопрос о
разработке специального нормативного акта, устанавливающего меры и порядок социальной
адаптации людей, отбывших наказание, связанное с лишением свободы, впервые был поднят в
2005 году Государственной программой совершенствования уголовно-исполнительной системы
Министерства внутренних дел77. Мероприятия программы предусматривали подготовку и внесение
предложений о включении соответствующего законопроекта в план подготовки законопроектов
на 2008 год78. Однако сообщения начале разработки проекта закона были озвучены лишь в
2015 году79. План подготовки законопроектов на 2016 год80 предусматривал разработку проекта,
направленного на снижение «уровня рецидивной преступности посредством предоставления лицам,
освобожденным из мест лишения свободы, трудовых, социальных, жилищных и иных гарантий, а
также создания специализированных центров социальной адаптации»81. По состоянию на начало
2019 года законопроект находился на стадии разработки и не был опубликован в соответствующей
базе данных82.

1.5 Преследование инициатив,


оказывающих помощь бездомным
Продолжением отсутствия полноценной государственной политики по вопросу бездомности
является преследование отдельных инициатив, работающих с целью оказания помощи бездомным,
но не рассматриваемых в качестве одного из возможных механизмов, позволяющих снизить
остроту проблем, с которыми сталкиваются бездомные. Одновременно с нарушением запрета на
произвольные задержания и прав активистов на свободу ассоциаций и собраний такие практики
в равной степени нарушают обязательство в части уважения осуществления каждым своих
экономических и социальных прав, требующего невмешательства со стороны государственных
органов в процесс самостоятельной реализации человеком прав, направленных на удовлетворение
базовых нужд в еде и жилье83.

76 Там же, стр. 18


77 Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29.12.2005 N 1564 (ред. от 09.06.2008) «Об утверждении Государственной
программы совершенствования уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел на 2006 - 2010 годы»
78 Там же, План мероприятий, п. 1
79 https://www.sb.by/articles/dobro-dolzhno-byt-s-kulakami.html
80 Указ Президента Республики Беларусь от 31.12.2015 N 530 «Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2016 год», п. 3
81 http://center.gov.by/kommentarij-k-planu-podgotovki-zakon/
82 http://pravo.by/bank-dannykh-proektov-zakonov-respubliki-belarus/poisk-v-banke-dannykh-proektov-zakonov-respubliki-belarus/
83 Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Замечание общего порядка № 12 – Право на достаточное питание
(ст. 11), E/C.12/1999/5, п. 15; Право на достаточное жилище (supra note 2), стр. 36-38

15
1.5.1 Преследование активистов
инициативы «Еда вместо бомб»
Активисты инициативы «Еда вместо бомб», занимающиеся еженедельной раздачей еды бездомным
в Минске84, подвергались преследованию и давлению правоохранительных органов на протяжении
всего периода их деятельности, впервые принявшего наиболее активные формы в 2009 году85. Методы
оказания давления включали в себя присутствие сотрудников милиции на акциях86, переписывание
ими паспортных данных активистов87, требования прекращения акции под угрозой задержания88
и задержание активистов до начала раздачи еды89. В последующие годы сотрудники милиции
продолжали разгонять всех участников акций90, бездомных91, снимали акции на видео92, продолжали
переписывать паспортные данные93 и задерживать активистов94. Сотрудники силовых ведомств
оказывали давление на отдельных активистов посредством проведения c ними «неформальных
бесед» по месту их учёбы95. В марте 2012 года сотрудники спецназа сорвали проведение концерта
в поддержку инициативы, задержав более 100 активистов96, 15 из которых были приговорены к
штрафам и арестам97.

Меры преследования активистов усилились зимой 2014 года в связи с приближавшимся


чемпионатом мира по хоккею в Минске98. В конце января 2014 года активистов и бездомных
задерживали сотрудники милиции в штатском99. В начале февраля того же года сотрудники милиции
препятствовали проведению акций и разгоняли собирающихся бездомных100. На волне массовых
превентивных задержаний, проводимых перед началом и на протяжении всего периода проведения

84 https://vk.com/fnbminsk
85 https://abc-belarus.org/?p=1502
86 https://fnbminsk.noblogs.org/2009/11/01/31102009/
87 https://fnbminsk.noblogs.org/2009/11/23/21-noyabrya/
88 https://fnbminsk.noblogs.org/2009/12/14/fnb-12-december/
89 https://fnbminsk.noblogs.org/2009/11/10/%D0%BF%D1%80%D0%B8%D0%B7%D1%8B%D0%B2-%D0%BA-%D0%BF%D0%BE%D0%B4
%D0%B4%D0%B5%D1%80%D0%B6%D0%BA%D0%B5/
90 21 марта 2010 г., https://fnbminsk.noblogs.org/2010/03/21/spring-time-2010/; 15 января 2012 г., https://fnbminsk.noblogs.org/201
2/01/15/%d0%bc%d0%b8%d0%bb%d0%b8%d1%86%d0%b8%d1%8f-%d1%81%d0%be%d1%80%d0%b2%d0%b0%d0%bb%d0%b0-
%d1%80%d0%b0%d0%b7%d0%b4%d0%b0%d1%87%d1%83-%d0%b5%d0%b4%d1%8b-%d0%bd%d0%b0-%d0%b5%d0%b2%d0%b1-
%d0%b2%d0%be%d1%81/; 10 марта 2013 г., https://vk.com/wall-22982199_1256; 21 марта 2013 г., https://vk.com/wall-22982199_1268
91 2 ноября 2011 г., https://fnbminsk.noblogs.org/2011/10/02/%D0%B5%D0%B2%D0%B1-%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%BE%
D0%BA-%D0%BE%D0%BF%D1%8F%D1%82%D1%8C-%D0%BC%D0%B8%D0%BB%D0%B8%D1%86%D0%B8%D1%8F/
92 12 марта 2011 г., http://fnbminsk.noblogs.org/2011/03/12/12mar2011/
93 5 февраля 2011 г., https://fnbminsk.noblogs.org/2011/02/05/05feb2011/; 12 февраля 2011 г., http://fnbminsk.noblogs.
org/2011/02/12/12feb2011/; 12 марта 2011 г., http://fnbminsk.noblogs.org/2011/03/12/12mar2011/
94 21 октября 2011 г., https://web.archive.org/web/20150906165418/http://belarus.indymedia.org/25006; 11 декабря 2011 г., https://
vk.com/wall-22982199_593; 15 января 2012 г., https://fnbminsk.noblogs.org/2012/01/15/%D0%BC%D0%B8%D0%BB%D0%B8%D1%86
%D0%B8%D1%8F-%D1%81%D0%BE%D1%80%D0%B2%D0%B0%D0%BB%D0%B0-%D1%80%D0%B0%D0%B7%D0%B4%D0%B0%D1%
87%D1%83-%D0%B5%D0%B4%D1%8B-%D0%BD%D0%B0-%D0%B5%D0%B2%D0%B1-%D0%B2%D0%BE%D1%81/
95 http://spring96.org/ru/news/52076; https://web.archive.org/web/20150906162206/belarus.indymedia.org/25444
96 https://news.tut.by/society/280737.html
97 https://news.tut.by/society/280754.html; https://web.archive.org/web/20150915054143/http://belarus.indymedia.org/25647
98 https://www.svaboda.org/a/25258236.html
99 http://spring96.org/ru/news/68824; https://vk.com/wall-22982199_1492; https://news.tut.by/society/384027.html
100 http://spring96.org/ru/news/68824; 2 февраля 2014 г., https://vk.com/wall-22982199_1558; 9 февраля 2014 г., https://vk.com/wall-
22982199_1694

16
чемпионата мира101, 17 мая 2014 года сотрудники милиции задержали 6 активистов инициативы,
один из которых был приговорен судом к 15 суткам ареста102.

После 2014 года активность сотрудников милиции в оказании давления на активистов в целом
снизилась, но сотрудники ОМОНа и патрульно-постовой службы продолжают присутствовать на
большом количестве акций по раздаче еды, часто задерживая некоторых из приходящих бездомных103.
На акциях также часто присутствуют сотрудники милиции в штатском, которые снимают участников
акции на видео104.

1.5.2 Преследование брата Луиджи,


организовавшего приют для бездомных
Систематическое преследование и оказание давления применялись правоохранительными
органами против брата Луиджи, организовавшего приют для бездомных в Щучинском районе
Гродненской области105. После неоднократных посещений приюта сотрудниками милиции106 в 2013
году против брата Луиджи было возбуждено уголовное дело по статье 193.1 Уголовного кодекса,
предусматривавшей107 наказание в виде штрафа, ареста или лишения свободы сроком до двух лет за,
кроме прочего, организацию деятельности или участие в деятельности общественных объединений
или религиозных организаций, не прошедших государственную регистрацию108. Как следовало
из постановления о возбуждении уголовного дела, брат Луиджи «организовал деятельность […]
незарегистрированной религиозной организации и обеспечил условия ее функционирования без
регистрации в установленном законодательством порядке», объединяя в этих целях «единоверцев
из числа местных жителей, а также лиц без определенного места жительства»109. Опасаясь
преследования, большинство из проживавших в приюте бездомных были вынуждены его покинуть110.
После регистрации приюта уголовное дело было прекращено111, но давление на организатора приюта
продолжало оказываться в иных формах: в 2016 году приют постоянно посещали представители
местных исполнительных органов и сотрудники милиции c проверками112. 31 января 2019 года
брат Луиджи был задержан по подозрению в совершении кражи, в результате чего стал жертвой

101 FIDH/ПЦ «Весна», Произвольные превентивные задержания активистов в Беларуси, https://spring96.org/files/misc/


belarus640rus2014web.pdf, стр. 5-9
102 Там же, стр. 24; http://spring96.org/ru/news/71101; https://naviny.by/rubrics/society/2014/05/19/ic_news_116_436316
103 Интервью с активистами инициативы, ноябрь 2018 г.
104 Интервью с активистами инициативы, ноябрь 2018 г.; личное наблюдение автора исследования, ноябрь 2018 г.
105 См., например, https://news.tut.by/society/475261.html; https://news.tut.by/society/600726.html
106 http://forb.by/node/425
107 Норма статьи была исключена из Уголовного кодекса в начале 2019 года, см. http://spring96.org/ru/news/91852
108 Уголовный кодекс Республики Беларусь, 09.07.1999 N 275-З (ред. от 17.07.2018), ст. 193-1
109 http://spring96.org/ru/news/64022
110 https://spring96.org/ru/news/64515
111 https://spring96.org/ru/news/64515; http://spring96.org/ru/news/66163
112 http://forb.by/node/425; http://bchd.info/10764-vlastyam-selsoveta-ne-nravitsya-chto-v-priyute-alekseya-schedrova-zhivet-sbrod.html;
https://naviny.by/rubrics/society/2016/05/23/ic_news_116_475403

17
избиений сотрудниками милиции при допросе, что стало причиной признания им вины с целью
прекращения насилия113. Его освободили после проверки следователями камер видеонаблюдения,
не указавших на его присутствие в месте совершения кражи114. В приюте был проведен обыск, а
после освобождения сотрудники милиции посоветовали брату Луиджи переехать из Щучинского
района вместе с приютом115.

2. Препятствия в реализации и
нарушение прав бездомных
2.1 Регистрация по месту пребывания и
восстановление документов
Вступивший в силу 1 января 2008 года Указ «О совершенствовании системы учета граждан по месту
жительства и месту пребывания»116 фактически отменил существовавший ранее механизм «прописки»,
который был заменен институтом регистрации по месту жительства и месту пребывания117. В 2010 году
было принято Постановление Совета Министров, утвердившее «Положение о порядке регистрации
и ведения регистрационного учета лиц без определенного места жительства»118. До принятия
Положения порядок регистрации бездомных регулировался на уровне местных исполнительных
и распорядительных органов119. Действующий механизм предусматривает возможность получения
регистрации по адресу местных центров временного пребывания120, а в случае их отсутствия – по
адресу, устанавливаемому местными исполнительными органами121.

113 https://belsat.eu/news/nevinavaty-pryznausya-u-kradzyazhy-yago-usyu-noch-bili-militsyyanty/; https://belsat.eu/ru/news/za-reportazh-


o-nevinovnom-kotoryj-priznalsya-v-krazhe-militsiya-vozbudila-delo-protiv-belsata/
114 https://belsat.eu/news/nevinavaty-pryznausya-u-kradzyazhy-yago-usyu-noch-bili-militsyyanty/
115 https://youtu.be/Nc_RdLrU_VI?t=99
116 Указ Президента Республики Беларусь от 07.09.2007 N 413 (ред. от 06.04.2017) «О совершенствовании системы учета граждан по
месту жительства и месту пребывания», п. 1
117 Подробней см. С. Землянинов, Вместо прописки – регистрация (КонсультантПлюс)
118 Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23.08.2010 N 1225 (ред. от 01.09.2011) «Об утверждении Положения о
порядке регистрации и ведения регистрационного учета лиц без определенного места жительства»
119 Указ Президента Республики Беларусь от 07.09.2007 N 413 (ред. от 11.06.2009) «О совершенствовании системы учета граждан по
месту жительства и месту пребывания», п. 35; соответствующие изменения в Указ были внесены в 2010 г., см. Указ Президента
Республики Беларусь от 07.09.2007 N 413 (ред. от 08.06.2010) «О совершенствовании системы учета граждан по месту жительства и
месту пребывания», п. 35
120 Положение о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь
от 07.09.2007 N 413 (ред. от 06.04.2017) «О совершенствовании системы учета граждан по месту жительства и месту пребывания»,
п. 35; см., например, Решение Оршанского районного исполнительного комитета от 24.05.2013 N 353 (ред. от 25.10.2013) «Об
определении места для регистрации лиц без определенного места жительства на территории Оршанского района»; Решение
Минского городского исполнительного комитета от 22.11.2007 N 2782 (ред. от 27.05.2010) «О порядке регистрации и учета лиц без
определенного места жительства в городе Минске»
121 См., например, Решение Бобруйского районного исполнительного комитета от 07.10.2016 N 28-18 «Об определении мест для
регистрации лиц без определенного места жительства на территории Бобруйского района»; Решение Молодечненского районного
исполнительного комитета от 15.08.2016 N 753 «Об определении места для регистрации лиц без определенного места жительства»;
Решение Ельского районного исполнительного комитета от 19.10.2015 N 740 «Об определении места для регистрации граждан
без определенного места жительства и признании утратившим силу решения Ельского районного исполнительного комитета от 23

18
Утвержденный Постановлением механизм не допускал предоставления регистрации по месту
пребывания бездомным, имевших непогашенную судимость122. Несмотря на отмену такого правила в
2011 году123, оно продолжает действовать в отношении регистрации бездомных в городе Минске124.

В то время как возможность регистрации бездомными по их месту пребывания является действенным


механизмом, способствующим реализации возможности осуществления ими некоторых прав, процесс
получения регистрации часто вызывает у бездомных сложности125. В частности, условием подачи
заявления на регистрацию является уплата государственной пошлины126 в размере, увеличившимся
с 2015 года от 0,2 до 0,5 базовой величины127. Необходимость уплаты любой суммы для получения
регистрации может стать серьёзным барьером для людей, не имеющих никакого дохода:

«Помочь мне некому – чтобы найти на регистрацию деньги, мне пришлось стоять под
магазином и «стрелять» деньги»128.

Наличие паспорта (или вида на жительство) также является условием получения регистрации по
месту пребывания129. Процедура восстановления паспорта в случае его потери также не учитывает
экономической депривации, испытываемой многими бездомными, и не предусматривает
освобождения от уплаты пошлины в размере базовой величины и самостоятельного предоставления
фотографий 130
. Такие расходы покрываются за счёт средств местных бюджетов или бюджетов
центров временного пребывания только в некоторых городах131.

Требование об оплате бездомными услуг оформления регистрации по месту пребывания или


восстановления утерянного паспорта создаёт механизм, в котором осуществление других прав
зависит от наличия возможности их оплаты. Так, например, получение бездомным человеком
пенсии возможно только при наличии паспорта132. Одновременно с этим отсутствие документа,

октября 2009 г. N 871»


122 Положение о порядке регистрации (supra note 34), п.6
123 Там же
124 Решение Минского городского исполнительного комитета от 22.11.2007 N 2782 (ред. от 27.05.2010) «О порядке регистрации и учета
лиц без определенного места жительства в городе Минске», п. 6
125 Также см. «Стигматизация бездомных» выше о вопросе используемой терминологии
126 Положение о порядке регистрации (supra note 34), п. 8
127 См. Налоговый кодекс Республики Беларусь (Особенная часть) от 29.12.2009 N 71-З (ред. от 30.12.2014) (с изм. и доп., вступившими
в силу с 01.07.2015), приложение 22, п. 85 и Налоговый кодекс Республики Беларусь (Особенная часть) от 29.12.2009 N 71-З (ред. от
30.12.2015) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.03.2016), приложение 22, п. 85
128 Интервью с бездомным мужчиной, 30 января 2019 г.
129 Положение о порядке регистрации (supra note 34), п. 8, 14
130 Указ Президента Республики Беларусь от 26.04.2010 N 200 (ред. от 26.07.2018) «Об административных процедурах, осуществляемых
государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан», пп. 11.1.2, п. 11.1
131 Решение Гродненского областного исполнительного комитета от 26.03.2010 N 241 «О порядке регистрации граждан без
определенного места жительства на территории Гродненской области», п .2; Решение Минского городского исполнительного
комитета от 22.11.2007 N 2782 (ред. от 27.05.2010) «О порядке регистрации и учета лиц без определенного места жительства в
городе Минске», п.3; Решение Малоритского районного исполнительного комитета от 14.12.2009 N 1359 «О порядке регистрации
граждан без определенного места жительства в г. Малорита», п. 6; Решение Барановичского городского исполнительного комитета
от 18.08.2009 N 2037 «О порядке регистрации граждан без определенного места жительства в г. Барановичи», п. 6
132 Приказ Министерства социальной защиты Республики Беларусь от 23.05.1997 N 44 (ред. от 31.10.2006) «Об утверждении
Положения о порядке представления и оформления документов для назначения пенсий в соответствии с Законом Республики
Беларусь «О пенсионном обеспечении»», п. 7; абз. 3 п. 7 также предусматривает возможность принятия справки, но она выдаётся
только после подачи заявления о восстановлении паспорта. Также см. Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от

19
удостоверяющего личность, является административным нарушением, допускающим наложение
штрафа до четырёх базовых величин133.

Наряду с тем, что действующее трудовое законодательство не устанавливает необходимости наличия


в паспорте сведений о регистрации в качестве обязательного условия для принятия на работу134,
некоторые из опрошенных бездомных сообщили о нежелании работодателей принимать на работу
людей, не имеющих регистрации135. Однако наличие регистрации по адресу центра временного
пребывания также может стать фактором, снижающим шансы бездомных на нахождение работы:

«[Работу не получается найти] потому что ты из центра временного пребывания и не


очень-то хотят брать человека без прописки. У меня же нет [в паспорте штампа], у меня
только регистрация»136.

2.2 Ограничение доступа бездомных к


общественным местам
Отсутствие достаточного жилища является причиной вынужденного поиска бездомными мест для
сна, отдыха и защиты от погоды, не позволяющей долгое время находиться на улице. В значительной
степени к такой практике в дневное время прибегают и проживающие в центрах временного
пребывания, так как нахождение в них допускается исключительно в ночное время137. В свою
очередь продолжительное нахождение в общественных местах является фактором, привлекающим
дополнительное внимание сотрудников правоохранительных органов. Зачастую такое внимание
становится результатом отказа бездомным в доступе к общественным местам:

«[На вокзале] ночью дают спать, но в 6 часов [утра] будят и говорят – уходи, и выгоняют
на улицу, на холод. Я иду, гуляю по городу – а больше куда мне идти? Как стемнеет, я
иду [назад] спать, но раньше спать не дают, только ночью, днём не имеешь права – где
хочешь, там и гуляй»138.

09.07.2014 N Р-944/2014 «О правовой неопределенности в правовом регулировании удостоверения личности при назначении
пенсии органами по труду, занятости и социальной защите» и Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 25.02.2015
N 134 «Об утверждении Положения о порядке подтверждения личности граждан Республики Беларусь, не имеющих документа,
удостоверяющего личность, для целей пенсионного обеспечения»
133 Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 N 194-З (ред. от 17.07.2018) (с изм. и доп.,
вступившими в силу с 01.12.2018), ч. 3 ст. 23.53
134 Трудовой кодекс Республики Беларусь от 26.07.1999 N 296-З (ред. от 13.11.2017), ст. 26; подробней см. В. Браташ, Допустимо ли
принять на работу гражданина, в паспорте которого сведения о регистрации отсутствуют?, Налоги Беларуси, 2013, N 6
135 Интервью с бездомным мужчиной, 30 января 2019 г.
136 Интервью с бездомным мужчиной, 30 января 2019 г.
137 См. «Право на временный приют» ниже
138 Интервью с бездомной женщиной, 22 января 2019 г.

20
«Меня так сильно не трогают, [днём] на вокзале сижу, ничего плохого не делаю. Бывает,
«гоняют», но зависит от смены – некоторые говорят «иди погуляй»139.

Наиболее жестокой задокументированной практикой лишения бездомных доступа к общественным


местам и насильственного удаления их из городских пространств является их неформальное
задержание, в результате которого бездомных вывозят за городскую черту, где их оставляют140.

«[Сотрудники милиции] завезли нас за километров 5 – 6 от города, выбросили там и


поехали дальше. Еле дошел обратно, пришлось вызвать скорую – они завезли обратно в
[город]. И так несколько раз – в управление не везут, а просто забирают и всё».141

Многие из опрошенных бездомных сообщили о том, что слышали о такой практике от знакомых, а
также были свидетелями задержаний, ставших результатом вывоза за черту города:

«Лично при мне забирали – отвозят на «101 километр»142 и люди добираются, как
придётся. Вы представляете, пожилых людей? Я ещё понимаю летом, а зимой?»143.

«Вывезли [из Минска] вообще непонятно куда, под Оршу, под Смоленск. Вывезли и всё. Они
заблудились, [еле выжили] и еле добрались»144.

Практика «очистки» улиц от бездомных приняла систематический характер в преддверии


проведения в Минске Чемпионата мира по хоккею в 2014 году145. Предпринятые меры включали в
себя задержания и последующие административные аресты бездомных146, вероятно, направленные
на последующее помещение некоторых из них в «лечебно-трудовые профилактории»147, а также их
вывоз за черту города148. Задержаниям также были подвергнуты секс-работницы149 и активисты150.

139 Интервью с бездомным мужчиной, 16 декабря 2018 г.


140 По сообщениям СМИ, такая практика постоянно применяется в Гродно, см. https://belsat.eu/ru/news/vyvezli-v-les-chtoby-zdes-ne-
vonyali-kak-grodnenskaya-militsiya-chistit-ulitsy-ot-bezdomnyh/, также см. https://bolshoi.by/gorod/vyizhivshie/
141 Интервью с бездомным мужчиной, 16 декабря 2018 г.
142 Такой термин часто используется бездомными для обозначения вывоза из города, см., например, https://bolshoi.by/gorod/vyizhivshie/
143 Интервью с бездомной женщиной, 30 января 2019 г.
144 Интервью с бездомным мужчиной, 22 января 2019 г.
145 https://news.tut.by/society/379654.html?crnd=78021; https://naviny.by/rubrics/society/2014/03/06/ic_articles_116_184810; https://
bolshoi.by/gorod/vyizhivshie/; http://spring96.org/ru/news/67302
146 https://euroradio.fm/ru/tyurma-polnostyu-zabita-prostitutkami-bomzhami-i-alkashami
147 https://news.tut.by/society/379654.html?crnd=78021; https://naviny.by/rubrics/society/2014/03/06/ic_articles_116_184810
148 https://bolshoi.by/gorod/vyizhivshie/
149 https://news.tut.by/society/401569.html
150 Произвольные превентивные задержания активистов (supra note 101), стр. 7-9

21
2.3 Право на временный приют
Центры временного пребывания являются основным инструментом государственной политики
в вопросе оказания помощи бездомным. Одновременно с этим доступ к ним обусловлен рядом
ограничительных факторов.

Условием получения права на ночлег в центре временного пребывания является прохождение


медицинского обследования, проводимого вне центра151, в случае же невозможности его завершения в
течение дня человек будет вынужден провести ночь на улице. Медицинские изоляторы для бездомных,
которые проходят там обследования,существуют только в некоторых центрах временного пребывания152.
Большинство из интервьюированных бездомных сообщили о прохождении медицинского осмотра в
течение дня, но некоторые из опрошенных столкнулись с этой проблемой. Так, по словам бездомной
женщины, проживавшей в нестоличном центре временного пребывания, прохождение ей медицинской
комиссии затянулось на несколько дней, поэтому она была вынуждена продолжать жить на улице153.

Правила приёма в некоторые центры ограничивают их доступность только для людей, имевших
или имеющих регистрацию, или длительное время проживавших в городе размещения центра и
зарегистрировавшихся в местных органах внутренних дел в качестве бездомных154. Такое ограничение
потенциально лишает помощи и ночлега значительное количество бездомных, проживающих или
имеющих регистрацию в городах, не имеющих функционирующих центров временного пребывания155,
в то время как переезд в другой город может стать причиной разрыва связей, являющихся инструментом
поддержания жизненного уровня.

«[В центре временного пребывания] ничего невозможно добиться, они не хотят брать меня
без [местной] прописки. [Объясняю это сотрудникам милиции], а они мне – «на «сутки»
хочешь – поедешь? Там поживешь»156.

151 Устав Витебского центра, ст. 15; Устав Минского центра, ст. 3.2 (supra note 9); https://news.tut.by/society/381175.html; http://www.
mogved.by/obshchestvo/4870; однако, по словам директора Минского центра, минимальным требованием для предоставления
доступа к ночлегу является прохождение флюорографии, см. https://euroradio.fm/ru/lyudi-okazavshiesya-na-dne-kak-zhivyot-
edinstvennyy-v-minske-priyut-dlya-bezdomnyh
152 В частности, сообщалось о наличии такого изолятора в Бобруйском центре, см. https://bobruisk.ru/news/2013/03/30/34077
153 Интервью с бездомной женщиной, 16 декабря 2018 г.; интервью с бездомной женщиной, 17 ноября 2018 г.
154 Устав Витебского центра, ст. 13 (supra note 9); Устав Минского центра не предусматривает такого ограничения и допускает принятие
всех бездомных, имевших или имеющих регистрацию в любых населенных пунктах Беларуси, см. ст. 3.1; также см. https://minsknews.
by/ray-v-shalashe-pochti-v-tsentre-minska-dva-cheloveka-poltora-goda-zhivut-v-samodelnoy-palatke/; по словам директора Минского
центра, «[иногородние] надолго они не задерживаются — отправляем гостей столицы по месту регистрации», https://minsknews.by/
babushka-s-dvumya-vyisshimi-obrazovaniyami-i-molodoy-narkoman-kto-popadaet-v-dom-nochnogo-prebyivaniya/; также см. https://
www.sb.by/articles/podobrali-obogreli.html
155 По словам директора Гродненского дома временного пребывания, вопрос оказания помощи людям, не имеющим местной
прописки решается индивидуально, см. http://rgazeta.by/rubriki/obschestvo/item/5889-avarijnyj-vkhod-dva-chasa-v-dome-nochnogo-
prebyvaniya.html; https://minsknews.by/babushka-s-dvumya-vyisshimi-obrazovaniyami-i-molodoy-narkoman-kto-popadaet-v-dom-
nochnogo-prebyivaniya/ – в то время как в некоторых случаях такая практика может быть более уместной, чем безусловный отказ
в оказании помощи, необходимо учитывать возможность произвольного принятия решений об отказе в принятии бездомных, не
имеющих соответствующей прописки в силу формального ограничения, а также их возможное уязвимое и неустойчивое положение
в случае принятия. Также см. http://kyky.org/pain/gordye-bezdomnye-lyudi-kak-horonyat-bomzhey – «депортация» по месту прописки
также может означать возвращение человека в населенный пункт где отсутствует центр временного пребывания
156 Интервью с бездомной женщиной, 30 января 2019 г.

22
Как и в случае подхода к определению бездомности для целей сбора статистики, правила приёма
бездомных в центры временного пребывания основаны на узком и формальном подходе к
отсутствию у человека достаточного жилья, где только люди, не имеющие доступа ни к какому жилью
и утратившие родственные связи, попадают в категорию имеющих право на ночлег157. Формальное
наличие права на проживание в каком-либо жилище не гарантирует его достаточности или реальной
возможности проживания там человеком, ищущим ночлега, – фактическая недоступность жилья, а
не его формальное отсутствие, является определяющим фактором для бездомных. Так, по словам
женщины, вынужденной жить на улице из-за отсутствия доступа к формально имеющемуся у неё
жилью, последнее стало озвученной ей причиной невозможности пребывания в центре в течение
более чем одного месяца; помощь, оказанная руководством центра в восстановлении доступа к
жилью, не решила проблемы, и она была вынуждена продолжить жить на улице158.

Время проживания в центрах ограничено и зависит от установленных каждым из них правил. Так,
например, центр в Минске оформляет первоначальный договор на срок до 1 месяца с возможностью
продления до года159. Как правило, центрами устанавливается максимально допустимый срок
пребывания, который в отдельных случаях может быть продлен, но не выше установленного
порога160. В то время как такие ограничения, вероятно, отвечают сроку, необходимому многим
для трудоустройства и переезда на постоянное место жительства161, возможность непродления
максимального срока может быть причиной полного лишения какого-либо крова для других,
фактически возвращая их в первоначальное положение полного отсутствия места для ночлега. Так,
по словам бездомного мужчины, проживающего в нестоличном центре временного пребывания на
протяжении нескольких лет, условием продления срока его проживания в центре являлся временный
перерыв проживания:

«Летом я гулял. [Как мне объяснили, пребывание возможно] до семи месяцев безвылазно, и
потом какой-то месяц нужно просто «погулять».162.

Функции центров ограничиваются обеспечением бездомных кровом исключительно в ночное


время163, и проживающие в них бездомные вынуждены покидать его в утреннее время и вправе
вернуться только вечером. Такое требование не распространяется на проживающих там людей с
инвалидностью, болеющих и на время сильных морозов164. По словам пожилого бездомного мужчины,

157 Устав Витебского центра, ст. 13; Устав Минского центра, ст. 3.1 (supra note 9); также см. http://www.belta.by/regions/view/reportazh-ih-
adres-ne-dom-prosto-ulitsa.-kak-ustroena-zhizn-bomzhej-v-minske-61075-2014 – «[...] милиция организует рейды. Привезут человек
десять, начинается проверка — оказывается, что большинство имеют регистрацию, жилье, но при этом бомжуют»
158 Интервью с бездомным мужчиной, 17 ноября 2018 г.; Устав Минского центра (supra note 9), ст. 3.7
159 Устав Минского центра (supra note 9), ст. 3.7
160 От 3 до 6 месяцев в Бобруйске, см. https://bobruisk.ru/news/2013/03/30/34077; до 6 месяцев в Барановичах, см http://www.nashkraj.
by/2012/02/v-baranovichax-otkrylsya-dom-dlya-bezdomnyx/; от 2 до 6 месяцев в Витебске и до года в исключительных случаях, см.
Устав Витебского центра (supra note 9), ст. 17
161 По мнению директора Минского центра временного содержания, одного года достаточно для устройства на работу и скопления
суммы для оплаты аренды жилья, см. https://naviny.by/article/20180228/1519827079-vypesh-i-sogreeshsya-kak-minskie-bezdomnye-
vyzhivayut-v-moroz
162 Интервью c бездомным мужчиной, 22 января 2019 г.
163 http://komtrud.minsk.gov.by/protection/subordinate_agencies/flophouse.php
164 https://minsknews.by/babushka-s-dvumya-vyisshimi-obrazovaniyami-i-molodoy-narkoman-kto-popadaet-v-dom-nochnogo-

23
передвигающегося при помощи костылей, необходимость покидать центр временного пребывания в
дневное время стала для него причиной поиска другого убежища в зимнее время:

«В шесть часов запускают нас, а в восемь уходим мы, и на целый день. […] Только
переночевать, всё – и целый день на улице. Кто молодые – работают, а пожилым что?
[…] Целый день на вокзале сидеть, по улице зимой не походишь»165.

Одним из условий первоначального и последующего получения доступа к ночлегу в центрах


временного пребывания является неупотребление жильцами алкоголя – запрет распространяется
не только на время нахождения в центре166, но и на момент возвращения в центр в вечернее
время, когда перед допуском в помещение все постояльцы проверяются на факт употребления ими
алкоголя167. Являясь разумной мерой для обеспечения безопасности всех проживающих в центре,
в то же время такое ограничение лишает возможности получения ночлега и помощи бездомными,
страдающими алкогольной зависимостью. При этом именно алкогольная зависимость, по оценкам
профильных чиновников, является основной причиной бездомности168.

Противоречивость такого подхода проявляется в сопоставлении вероятно широко распространённой


проблемы алкогольной зависимости среди бездомных и с целями деятельности центров временного
пребывания, заключающимися в оказании необходимой помощи бездомным, не имеющим
возможности получения такой помощи иными способами. Непредоставление доступа к ночлегу и
помощи бездомным, имеющим алкогольную зависимость, исходит из стереотипного представления
о выбираемом ими «стиле жизни», в котором употребление алкоголя является привычкой, а не
сложно преодолимым заболеванием.

Так, требование к бездомным самостоятельно разрешать проблемы алкогольной зависимости как


условие получения дальнейшей помощи является, по сути, ограничительным фактором в доступе
к помощи и ночлегу, позволяющим игнорировать более маргинализированные группы бездомных.

prebyivaniya/
165 Интервью с бездомным мужчиной, 16 декабря 2018 г.
166 В отличие от других, данное условие не предусматривается уставами центров временного пребывания, но применяется на практике
в соответствии с правилами внутреннего распорядка, см. например, http://mvd.gov.by/main.aspx?guid=294643; https://www.sb.by/
articles/bomzh-po-sobstvennomu-zhelaniyu.html
167 https://www.sb.by/articles/noch-otlezhatsya-da-den-prostoyat.html; https://euroradio.fm/ru/lyudi-okazavshiesya-na-dne-kak-zhivyot-
edinstvennyy-v-minske-priyut-dlya-bezdomnyh
168 http://pravo.by/novosti/obshchestvenno-politicheskie-i-v-oblasti-prava/2016/october/21188/; https://minsknews.by/aktsiya-sotsialnyiy-
patrul-nachnetsya-v-minske-v-noyabre-i-prodlitsya-do-seredinyi-marta/; https://sputnik.by/society/20161116/1026102311/tipichnyj-
belorusskij-bomzh-za-40-introvert-s-pechalnoj-istoriej.html

24
2.4 Право на постоянное и
доступное жилище
Право граждан Беларуси на жилище гарантируется статьей 48 Конституции, а его реализация
обеспечивается «развитием государственного и частного жилищного фонда, содействием
гражданам в приобретении жилья». Конституцией также гарантируется предоставление жилища
гражданам, нуждающимся в социальной защите, на бесплатной или по доступной для них плате169.
Схожий принцип закреплен статьей 3 Жилищного кодекса170. Важность права на жилище также
отмечалась Конституционным Судом Республики Беларусь: «[п]ризнание права каждого на жилище
имеет большое значение для обеспечения достойного уровня жизни граждан. Человеческое
достоинство и качество жизни каждого во многом зависят от пригодного и безопасного места
проживания»171.

Одновременно с этим действующая жилищная политика в значительной степени игнорирует


положение бездомных, чья нужда в социальной защите исходит из отсутствия достаточного
жилища. Отсутствие каких-либо механизмов обеспечения бездомных постоянным жильём
становится причиной постоянной бездомности для наиболее уязвимых из них. Так, по словам
бездомного мужчины, проживающего в нестоличном центре временного пребывания более 10
лет, он оставил попытки получения постоянного жилья и устройства на работу в силу серьёзных
проблем со здоровьем и надеется на получение места в доме-интернате для престарелых и людей
с инвалидностью172.

Нормативная составляющая жилищной политики Беларуси характерна значительным количеством


программных и нормативных актов, направленных на установление целей и регулирование её
отдельных аспектов. В контексте обеспечения доступности жилья для отдельных групп жилищная
политика предусматривают два базовых элемента оказания помощи: содействие в приобретении
жилья посредствам субсидированного или льготного кредитования173 и предоставление жилья
гражданам, нуждающимся в социальной защите174. С учётом экономической депривации,

169 Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24.11.1996 и 17.10.2004),
ч. 2, ст. 48
170 Жилищный кодекс (supra note 73), ст. 3
171 Решение Конституционного Суда Республики Беларусь «О соответствии Конституции Республики Беларусь Жилищного кодекса
Республики Беларусь» (supra note 72), п. 1, пар. 3
172 Интервью с бездомным мужчиной, 16 декабря 2018 г.
173 См. Указ Президента Республики Беларусь от 04.07.2017 N 240 (ред. от 02.08.2017) «О государственной поддержке граждан при
строительстве (реконструкции) жилых помещений»; Указ Президента Республики Беларусь от 06.01.2012 N 13 (ред. от 16.11.2015) «О
некоторых вопросах предоставления гражданам государственной поддержки при строительстве (реконструкции) или приобретении
жилых помещений» (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.03.2016); Указ Президента Республики Беларусь от 07.02.2006 N 75
(ред. от 15.04.2016) «О предоставлении гражданам, постоянно проживающим и работающим в населенных пунктах с численностью
населения до 20 тыс. человек, льготных кредитов на капитальный ремонт и реконструкцию жилых помещений, строительство
инженерных сетей, возведение хозяйственных помещений и построек»
174 Оба механизма предусматриваются нормой ст. 48 Конституции и закреплены в качестве принципов жилищного законодательства,
см. Жилищный кодекс (supra note 73), ст. 3

25
испытываемой абсолютным большинством бездомных, именно предоставление жилья является
наиболее релевантным механизмом для людей, не имеющих дохода, позволяющего приобрести
жильё с помощью льготного кредита или самостоятельно оплатить аренду жилья по рыночной
цене.

Механизм предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда гражданам,


нуждающимся в социальной защите, предусматривает четыре вида предоставляемых помещений:
жилые помещения социального пользования, жилые помещения коммерческого использования,
общежития и специальные жилые помещения175.

2.4.1 Получение статуса нуждающегося в


улучшении жилищных условий и доступ к
социальному жилью
Получение права на доступ к жилью социального пользования возможно при соблюдении двух
условий: наличия статуса нуждающегося в улучшении жилищных условий и попадания в одну из
ограниченного списка категорий, на которые такое право распространяется176. Базовая логика правил
получения статуса нуждающегося в улучшении жилищных условий заключается в предоставлении
права на такой статус людям, имеющих непостоянное или неадекватное по своим параметрам жильё
или не имеющих его вовсе177. Бездомные фактически выделены в отдельную категорию, имеющую
право на получение такого статуса по их фактическому месту пребывания178.

Единственным способом осуществления прав, следующих за статусом нуждающегося в улучшении


жилищных условий (за исключением права на получение льгот при покупке жилья), является
получение жилья социального пользования и преимущественное право на предоставление жилого
помещения коммерческого использования государственного жилищного фонда.

Установленный перечень категорий людей, имеющих право на получение жилья социального


пользования, не имеет единого общего критерия и включает в себя одновременно тех, кому

175 Положение об учете граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и о порядке предоставления жилых помещений
государственного жилищного фонда, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 16.12.2013 N 563 (ред. от 26.12.2017)
«О некоторых вопросах правового регулирования жилищных отношений», гл. 3-6
176 Там же, п. 62
177 Жилищный кодекс (supra note 73), ст. 35; Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note 175), п.
3; исключением из такого правила является предоставление такого статуса молодым семьям и специалистам, направленных на
работу на территориях с определенным уровнем радиоактивного загрязнения (см. соотв. Жилищный кодекс, пп. 1.1.11 и п. 1.2 ст. 35;
Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, пп. 3.1.11, п. 3.2); также см. Жилищный кодекс, п. 1.4. ст. 35
178 Жилищный кодекс (supra note 73), пп. 1.1.1 п. 1 ст. 35; Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note
175), пп. 3.1.1, п. 3

26
право на такое жильё предоставляется в силу экономической уязвимости179 или медицинской
необходимости180, а также ветеранов181, военнослужащих, получивших инвалидность при исполнении
служебных обязанностей182, высшие государственные звания и награды183 и людей, пострадавших в
результате катастрофы на Чернобыльской АЭС184. В то время как отсутствие платы за пользование
социальным жильём185 предполагает его предоставление наиболее финансово уязвимым186, крайне
низкий доход является основанием для предоставления социального жилья только в отношении
ограниченного списка категорий людей187. Как и в случае права на получение социального жилья в
целом, существующий список категорий людей, чей низкий доход может являться основанием для
получения ими доступа к социальному жилью, не отражает наличия единого критерия и включает
как людей, чей возраст или состояние здоровья, при отсутствии у них достаточного жилья, могут
поставить их в особо уязвимое положение (люди с инвалидностью I или II группы, пенсионеры, и
люди, прекратившие проживание в домах-интернатах для престарелых и людей с инвалидностью188),
так и ветеранов боевых действий на территории других государств и членов семей погибших при
исполнении служебных обязанностей189. Таким образом, действующие правила предоставления
доступа к социальному жилью отчасти учитывают и приоритизируют некоторые из групп, чей
доступ к достаточному и доступному жилью может быть усложнён в силу их уязвимости, но прямо

179 Жилищный кодекс (supra note 73), пп. 1.1, 1.3, 1.9. - 1.13, ст. 111
180 Там же, пп. 1.2, ст. 111
181 Там же, пп. 1.5, ст. 111
182 Там же, пп. 1.6, ст. 111
183 Там же, пп. 1.4, ст. 111
184 Там же, пп. 1.8, ст. 111; большинство из категорий людей, имеющих право на получение социального жилья, также имеют
дополнительные социальные гарантии в иных сферах государственной политики, см. Закон Республики Беларусь от 21.12.2005
N 73-З (ред. от 18.07.2016) «О гарантиях по социальной защите детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также
лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; Закон Республики Беларусь от 17.04.1992 N 1594-XII
(ред. от 11.05.2018) «О ветеранах»; Закон Республики Беларусь от 06.01.2009 N 9-З (ред. от 09.01.2017) «О социальной защите
граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, других радиационных аварий»; Закон Республики Беларусь от
21.02.1995 N 3599-XII (ред. от 11.05.2018) «О статусе Героев Беларуси, Героев Советского Союза, Героев Социалистического Труда,
полных кавалеров орденов Отечества, Славы, Трудовой Славы»; некоторые из этих категорий также зачастую дискурсивно относятся
к единой категории людей, являющихся объектами социальной работы, см. В. Ермакова, Динамика риторических характеристик в
сфере социальной политики в отношении людей с инвалидностью, Социальная интеграция людей с инвалидностью в Беларуси: на
пути к преодолению барьеров. Сборник результатов исследований, https://cet.eurobelarus.info/files/65/58/Disabilities.pdf, стр. 22
185 Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note 175), п. 52
186 Такой подход не реализовывается правилами получения статуса нуждающегося в улучшении жилищных условий, т.к. критерий
возможности получения такого статуса основывается не на материальной возможности получения доступа к достаточному жилью, а
на формальной связи заявителя и недостаточного жилья, см. там же п. 13.2. Сведения о доходах и имуществе заявителей учитываются
только в случае подачи ими заявления на предоставления социального жилья (но не при реализации ими иных прав, становящимися
им доступными в силу наличия статуса нуждающихся в улучшении жилищных условий), см. там же п. 13.8 и Постановление Совета
Министров Республики Беларусь от 28.02.2006 N 301 (ред. от 12.12.2017) «Об утверждении Положения о порядке определения
среднемесячного совокупного дохода и стоимости имущества граждан и членов их семей для предоставления жилых помещений
социального пользования государственного жилищного фонда»
187 Жилищный кодекс (supra note 73), пп. 1.13, ст. 111
188 Там же, абз. 1-3, пп. 1.13, ст. 111 – норма о людях, проживающих в домах-интернатах для пенсионеров и людей с инвалидностью,
прямо не указывает на прекращение проживания в учреждениях данного типа, но установленные нормой основания (установление
III группы инвалидности или её снятие, или признание дееспособным человека, ранее признанного недееспособным) фактически
лишают проживающих в интернатах права на пребывание там, т.к., по общему правилу, оно распространяется исключительно на
пенсионеров и людей, имеющих I или II группу инвалидности, а признание человека недееспособным является одним из требований
для предоставления права на пребывание в психоневрологических домах-интернатах, см. Положение о порядке, особенностях и
основаниях предоставления гражданам специальных жилых помещений государственного жилищного фонда в домах-интернатах
для престарелых и инвалидов, домах-интернатах для детей-инвалидов, специальных домах для ветеранов, престарелых и инвалидов,
утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 24.09.2008 N 1408 «О специальных жилых помещениях
государственного жилищного фонда», п. 5-6
189 Жилищный кодекс (supra note 73), абз. 6-7, пп. 1.13, ст. 111; право на получение доступа к социальному жилью в силу низкого дохода
также предоставляется многодетным семьям и имеющим соответствующие награды матерям, людям, взявшим на воспитание троих
и более детей-сирот, см. там же, абз. 4-6, пп. 1.13 ст. 111

27
не учитывает, чей статус характеризуется отсутствием доступа к достаточному жилищу. Данная
норма была рассмотрена Конституционным Судом в качестве развивающей положение ч. 2 ст. 48
Конституции, предусматривающей предоставление жилища гражданам, нуждающимся в социальной
защите190. Однако вопрос применимости принципа не в отношении всех наиболее материально
уязвимых, а лишь тех из них, кто дополнительно квалифицируется Жилищным кодексом в качестве
имеющих право на социальное жильё, не получил должного внимания в соответствующем решении.

Единственным доступным статистическим показателем в вопросе социального жилья является


количество его единиц191, что не позволяет оценить уровень его занятости, доступности, сроки его
предоставления и уровень спроса среди отдельных категорий людей192.

2.4.2 Доступ к коммерческому жилью


государственного жилищного фонда и
другим механизмам предоставления жилья
Приоритетное право на получение доступа к жилым помещениям коммерческого использования
является вторым способом реализации прав, возникающих в результате получения статуса
нуждающегося в улучшении жилищных условий и не связанных с приобретением жилья. Жилые
помещения коммерческого использования представляют собой арендное жильё, предоставляемое
на ограниченный срок за плату, как правило, не достигающую рыночного эквивалента193. Доступ к
такому жилью не ограничивается людьми, имеющими статус нуждающихся в улучшении жилищных
условий, и предоставляется всем желающим, но имеющие такой статус получают приоритет в
очередности удовлетворения соответствующих заявлений194.

Однако наивысший приоритет в получении доступа к арендному жилью имеют молодые специалисты
и сотрудники отдельных государственных органов195. Единственным условием предоставления

190 См. Решение Конституционного Суда Республики Беларусь «О соответствии Конституции Республики Беларусь Жилищного кодекса
Республики Беларусь» (supra note 72), п. 2.3
191 http://www.belstat.gov.by/ofitsialnaya-statistika/solialnaya-sfera/zhilischnye-usloviya/godovye-dannye_4/zhile-sotsialnogo-
polzovaniya-v-sostave-zhilischnogo-fonda-po-oblastyam-i-g-minsku/; Белстат, Жилищное строительство в Республике Беларусь, 2014,
http://www.belstat.gov.by/upload/iblock/efb/efb1ad4f736cac1f3a6a69b92753dddd.zip, стр. 91-97
192 По словам Начальника управления жилищной политики Министерства архитектуры и строительства, социальное жильё очень
востребовано, см. https://www.belta.by/roundtable/view/zhilje-dlja-mnogodetnyh-i-nuzhdajuschihsja-kak-reshaetsja-vopros-1050/
193 Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note 175), п. 90; Указ Президента Республики Беларусь от
16 декабря 2013 г. N 563 «О некоторых вопросах правового регулирования жилищных отношений», ч. 1 пп. 1.5 п. 1; о фактическом
уровне цен за аренду жилья см., например, https://realty.tut.by/news/rent/544203.html?crnd=15848; освещение темы арендного
жилья государственного жилищного фонда см. https://realt.onliner.by/tag/arendnoe-zhile
194 Положение о порядке предоставления жилых помещений коммерческого использования, утверждённое Постановлением Совета
Министров Республики Беларусь от 31.12.2014 N 1297 (ред. от 23.05.2018) «О некоторых вопросах предоставления жилых помещений
коммерческого использования», п. 6; об очереди см. https://realt.onliner.by/2016/05/29/bomzh-4
195 Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note 175), п. 77; арендное жилье также предоставляется
отдельным категориям государственных служащих независимо от наличия или отсутствия у них права собственности на другое

28
последним доступа к арендному жилью является отсутствие у них в собственности жилых помещений
по месту работы196, но количество предоставляемого им жилья не может превышать 40 % от общего
количества жилых помещений, предназначенных для аренды197. Размер оплаты арендного жилья,
предоставляемого молодым специалистам и сотрудникам государственных органов, устанавливается
с применением понижающего коэффициента, фактически снижающего стоимость аренды на 90 % от
размера оплаты, применяющегося по общему правилу198. Исключением является арендное жильё в
Минске, где стоимость размера оплаты снижена на 80 %199.

В отличие от социального жилья, публикуемые статистические данные никак не отражают


информацию о помещениях коммерческого использования. В начале декабря 2018 года в СМИ
сообщалось о проведенной Комитетом государственного контроля проверке, которая выявила 965
пустующих квартир, находящихся в собственности жилищного фонда, 308 из которых относились к
категории арендного жилья200.

Другие существующие механизмы предоставления жилья также прямо не учитывают полную


недоступность адекватного жилья для бездомных и доступны только отдельным категориям людей.
Так, места в общежитии предоставляются исключительно на период работы или учёбы201, но даже
в случае возможности получения жилья в общежитии отсутствие какого-либо другого жилья не
является основанием для его приоритетного202 или внеочередного203 предоставления.

жильё, см. Указ Президента Республики Беларусь от 17.11.2014 N 535 (ред. от 13.02.2017) «О мерах по реализации Указа Президента
Республики Беларусь от 16 декабря 2013 г. N 563»
196 Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note 175), п. 77; норма указанного пункта не ограничивается
критерием отсутствия жилых помещений в собственности и включает наличие права на владение и пользование в качестве
альтернативного требования. Однако представляется, что отсутствие жилого помещения на праве владения и пользования, наиболее
часто возникающего в силу договора найма жилого помещения, не является фактором, позволяющим установить необходимость
предоставления жилья в силу его отсутствия и невозможности его оплаты по рыночной цене
197 Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note 175), ч. 3 п. 77
198 Подробное описание правил расчёта суммы оплаты см. Н. Кухарчик, Предоставление арендного жилья (КонсультантПлюс); Положение
об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note 175), п. 1.5-1.6; Постановление Совета Министров Республики
Беларусь от 31.12.2014 N 1297 (ред. от 23.05.2018) «О некоторых вопросах предоставления жилых помещений коммерческого
использования», п. 2; коэффициенты, применяемые в зависимости от степени благоустройства и места нахождения жилых
помещений, устанавливаются на уровне областей и города Минска, см. например, Решение Минского областного исполнительного
комитета от 19.07.2016 N 736 «Об установлении коэффициентов, применяемых при определении размера платы за пользование
жилыми помещениями коммерческого использования государственного жилищного фонда»; понижающие коэффициенты
также устанавливаются на таком уровне и не действующие на момент подготовки доклада все областные коэффициенты были
установлены на уровне 0,1, за исключением городов Гомельской области с численностью населения менее 5 тысяч человек, см.
Решение Гомельского областного исполнительного комитета от 19.03.2014 N 221 (ред. от 11.07.2016) «Об установлении понижающих
коэффициентов, применяемых при определении размера платы за пользование жилыми помещениями коммерческого
использования государственного жилищного фонда Гомельской области»
199 См. там же и Решение Минского городского исполнительного комитета от 25.04.2014 N 1099 «Об установлении понижающего
коэффициента, применяемого при определении размера платы за пользование жилыми помещениями коммерческого
использования»
200 https://www.sb.by/articles/zhile-ne-dolzhno-pustovat4323.html
201 Жилищный кодекс (supra note 73), п. 1, ст. 120; Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 05.04.2013 N 269 (ред.
от 27.11.2018) «Об утверждении Положения об общежитиях и типового договора найма жилого помещения государственного
жилищного фонда в общежитии и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь»,
п. 2
202 Жилищный кодекс (supra note 73), п. 3, ст. 120; Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note 175),
п. 96
203 Там же, соотв. п. 2, ст. 120; п. 95. О попадающих в категорию имеющих право на внеочередное получение жилых помещений
социального пользования см. Жилищный кодекс, п. 4 ст. 112

29
Жилые помещения маневренного фонда, включенные в категорию «специальных жилых помещений»,
предоставляются для временного проживания людей, выселенных из жилых домов в связи с их
капитальным ремонтом, при изъятии земельных участков для государственных нужд, а также для
тех, чьё жильё стало непригодным для проживания вследствие пожаров и других чрезвычайных
ситуаций204. В декабре 2018 года сообщалось о 28 незаселенных квартирах маневренного фонда,
находящихся в таком положении на протяжении от года до 12 лет. Причиной их неиспользования
называлось отсутствие анализа нужд в таком жилье и непринятие мер для его перевода в иной
статус205.

2.5 Выселение без предоставления


другого жилья
Отсутствие полноценной государственной политики в вопросе бездомности проявляется и в части
недоступности механизмов предотвращения бездомности в случаях потери жилья людьми, не
имеющими достаточных социальных связей и материальной возможности для самостоятельного
обеспечения себя другим достаточным жильём. В частности, публикуемые статистические данные
о количестве поданных и удовлетворённых исков о выселении без предоставления другого жилого
помещения отражают только общее количество таких исков206, не позволяя оценить причины и
обстоятельства выселений. Несмотря на это выселения из некоторых категорий жилья влекут риск
бездомности среди потенциально высокого количества выселяемых.

2.5.1 Выселение из общежитий


Одновременно с тем, что проживание в общежитиях всегда рассматривалось в качестве временного
механизма обеспечения людей жильём на период их работы в организации, предоставляющей
общежитие207, их длительные трудовые отношения фактически перевели общежития в категорию
постоянного жилья, в котором многие жили семьями на протяжении десятилетий208. Такой порядок
отчасти поддерживался Жилищным кодексом, действовавшим до 2013 года и разрешавшим
выселение из общежитий работников без предоставления другого жилого помещения только в

204 Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note 175), п. 103; полный перечень жилых помещений,
относящихся к данной категории см. Жилищный кодекс, ст. 121. Категории кроме маневренного фонда не рассматриваются здесь в
силу их малой релевантности к вопросу предоставления временного или постоянного жилья бездомным.
205 https://www.sb.by/articles/zhile-ne-dolzhno-pustovat4323.html
206 См. раздел «Рассмотрение гражданских дел» в каждом из отчётных периодов, http://www.court.gov.by/ru/justice_rb/statistics/archiv/
207 См. например, Жилищный кодекс Республики Беларусь от 22.12.1983 N 3351-X (ред. от 28.07.1990), ст. 125
208 См., например., https://realt.onliner.by/2018/11/29/obshhezhitie-22; https://realt.onliner.by/2014/04/18/brest-27; https://realt.onliner.
by/2018/12/03/krik-dushi-27

30
случаях их увольнения по собственному желанию либо за нарушение ими трудовой дисциплины или
наличия у них другого жилья209. В случае смерти нанимателя помещения договор перезаключался с
совершеннолетним членом семьи, а проживающим в таком помещении предоставлялось право на
внеочередную помощь для получения социального или покупки собственного жилья210.

Со вступлением в силу нового Жилищного кодекса правила выселения из общежитий значительно


изменились, допуская, по общему правилу, выселение работников и членов их семей без
предоставления другого жилого помещения в случае прекращения ими трудовых отношений вне
зависимости от его причин211. Исключение из общего правила применяется лишь в отношении
ограниченного круга людей, получивших место в общежитии до момента вступления в силу нового
Жилищного кодекса212 и относящихся к одной из установленных категорий, включающих в себя,
кроме прочих, получивших инвалидность при исполнении производственных обязанностей,
проработавших в организации, предоставившей место в общежитии, не менее десяти лет, имеющих
право на пенсию или проживающих с несовершеннолетними детьми213. Действие правила о
заключении договора найма с членами семьи умершего работника, являвшегося первоначальным
нанимателем жилого помещения, также было ограничено только в отношении мест в общежитии,
предоставленных до вступления в силу нового Жилищного кодекса214.

Формальный подход к предоставлению жилых помещений в общежитиях в качестве исключительно


служебного и временного по своей природе жилья, а также следующие из него правила о
выселении бывших работников и членов их семей без предоставления другого места жительства
не учитывает фактического положения, в котором могут находиться люди, проживающие в
общежитиях, а также серьёзного риска бездомности, которому могут быть подвержены выселяемые
из общежитий. Предоставление жилых помещений в общежитиях по своей сути направлено на
обеспечение жильём работников, чей доход не позволяет им самостоятельно обеспечить себя
адекватным жильём, профессии которых зачастую связаны с низкоквалифицированным и/или
малооплачиваемым трудом215, вынужденных жить в условиях, часто не отвечающих базовым
требованиям216. Уязвимость живущих в общежитиях работников также подкрепляется широко
распространённой системой краткосрочных трудовых контрактов217. В то время как сама система
является причиной уязвимости работников в силу возможности произвольного решения нанимателя

209 Жилищный кодекс Республики Беларусь от 22.03.1999 N 248-З, ч. 2 ст. 98


210 Положение о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений
государственного жилищного фонда, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 29.11.2005 N 565 (ред. от 30.12.2011)
«О некоторых мерах по регулированию жилищных отношений», ч. 3 п. 77
211 Жилищный кодекс (supra note 73), ч. 1 ст. 93
212 Новый Жилищный кодекс вступил в силу 02.03.2013, см. там же ст. 225
213 Там же, ч. 4 ст. 221; о выселении после достижения детьми совершеннолетия см. https://realt.onliner.by/2017/03/04/obshhezhitie-12
214 Там же, ч. 2 п. 4 ст. 221; о выселении после смерти члена семьи, являвшегося первоначальным нанимателем см. https://realt.onliner.
by/2018/12/03/krik-dushi-27
215 См., например, https://realt.onliner.by/2015/02/04/registr-3; https://realt.onliner.by/2018/11/29/obshhezhitie-22
216 https://realt.onliner.by/2018/11/29/obshhezhitie-22; https://realt.onliner.by/2016/12/01/obsh; https://realt.onliner.by/2015/12/16/
obshhezhitie-10; https://realt.onliner.by/2015/10/05/raspred; https://realt.onliner.by/2015/08/25/iznanka-obshhezhitiya; https://realt.
onliner.by/2015/03/24/obshhezhitie-8; https://belsat.eu/ru/in-focus/belorusskie-obshhezhitiya-zhit-v-razvalinah-platit-kak-za-dvorets/
217 FIDH/ ПЦ «Весна», Повсеместные нарушения трудовых прав и принудительный труд в Беларуси, https://www.fidh.org/IMG/
pdf/623belarus_ru-bassdef-3.pdf, стр. 16-19

31
о непродлении контракта, зависимость доступности жилого помещения в общежитии от такого
решения очевидным образом становится дополнительным фактором неустойчивости положения,
характерного для работников, проживающих в общежитиях218. Предприятия имеют необходимость в
предоставлении освобождающегося в общежитии жилья другим работникам; одновременно с этим
прекращение трудовых отношений и потеря постоянного дохода может являться значительным
фактором уязвимости для уже проживающих в общежитии бывших работников, для которых потеря
места в общежитии несет высокий риск их бездомности.

При этом принятие на работу предприятием, предоставляющим своим сотрудникам места в


общежитии, не гарантирует своевременного предоставления такого места. Действующие правила
очередности предоставления жилых помещений в общежитиях лишь частично приоритизируют
некоторые группы, потенциально уязвимые в вопросах наличия доступа к достаточному жилищу,
но не учитывают фактической остроты проблемы такого доступа для заявителей, не относящихся к
одной из фиксированных групп, имеющих право на внеочередное или первоочередное право на
получение жилья219. Такой подход в равной степени имеет высокий потенциал негативного влияния
на неустойчивый жилищный статус как выселяемых из общежитий, но имеющих возможность
трудоустройства на другом предприятии, так и на ожидающих получения освобождающегося места
заявителей, не имеющих иного достаточного жилья.

2.5.2 Выселения из арендного жилья


государственного жилого фонда
Высокий риск бездомности в результате выселения без предоставления другого жилища существует и в
отношении людей, выселяемых из жилых помещений коммерческого пользования государственного
жилищного фонда, получивших такой статус по окончании установленного периода, в течение
которого такие помещения могли быть приватизированы нанимателями220. Выселение нанимателей
таких жилых помещений допускается при наличии двухмесячной задолженности за пользование
помещением или жилищно-коммунальными услугами221. Одновременно с этим условием выселения
собственников жилых помещений является неуплата жилищно-коммунальных услуг в течение шести
месяцев, в случае чего на погашение существующей задолженности предоставляется дополнительный

218 О непродлении срочного контракта и последующем выселении см. Решение районного суда от 21.06.2013 «Из жилых помещений
государственного жилищного фонда в общежитиях, предоставленных до вступления в силу действующего Жилищного кодекса
Республики Беларусь, не могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения типовых потребительских качеств,
наниматели жилых помещений, проживающие с несовершеннолетними детьми» (КонсультантПлюс); также см. о выселении из
служебного жилья https://news.tut.by/society/455388.html?crnd=31399
219 Жилищный кодекс (supra note 73), ч. 2-3, ст. 120, также см. https://news.tut.by/society/455388.html?crnd=31399; https://sputnik.by/
society/20180410/1034743991/v-dogovore-vse-propisano-semyu-s-tremya-detmi-vyselyayut-na-ulicu.html
220 Указ Президента Республики Беларусь от 16 декабря 2013 г. N 563 «О некоторых вопросах правового регулирования жилищных
отношений», подп. 2.4 п. 2; https://realty.tut.by/news/offtop-realty/472110.html; статистику о количестве поданных и удовлетворённых
исков выселении без предоставления другого жилища см. http://www.court.gov.by/ru/justice_rb/statistics/archiv/
221 Положение об учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (supra note 175), абз 3 ч. 1 п. 92

32
месяц; выселение собственника и отчуждение жилого помещения предусматривается в качестве
крайней меры, применяемой при невозможности погашения долга за счёт иного имущества; в этом
случае бывшему собственнику предоставляется другое жилое помещение222.

Так, следствием отсутствия финансовой223 возможности для своевременной приватизации


жилья фактически является применение более строгих правил выселения, диспропорционально
затрагивающих наиболее материально уязвимые категории нанимателей жилья государственного
фонда224. Отсутствие у нанимателей возможности внесения платы за пользование жильём само
по себе является показателем их финансовой уязвимости225, и их принудительное выселение без
предоставления другого жилья несёт в себе высокий риск бездомности и значительного ухудшения
жизненного уровня.

2.5.3 Доступ к правосудию экономически


уязвимых людей в случаях выселения
Право на эффективное средство правовой защиты является центральным элементом защиты каждым
своих прав226. Возможность реализации каждым своего права на равный доступ к правосудию,
гарантируемая статьей 14 Международного пакта о гражданских и политических правах227, требует
принятия действенных мер, способствующих устранению любых преград нормативного, социального
или экономического характера, препятствующих доступу к правосудию и реализации права на
справедливое судебное разбирательство наиболее уязвимыми группами228. В частности, отсутствие
возможности получения правовой помощи может являться первоначальным барьером в доступе и
полноценном участии в судебных процедурах229.

Устанавливаемый Конституцией Республики Беларусь запрет на произвольное лишение жилища230


реализуется посредствам требований о судебном порядке вынесения решений о выселении231,

222 Жилищный кодекс (supra note 73), ст. 155


223 Финансовая недоступность приватизации жилья являлась не единственным из существовавших препятствий, см., например, http://
www.zarya.by/event/message/view/17968
224 https://minsknews.by/za-dolg-po-oplate-zhku-v-razmere-5-5-tyis-rubley-semya-poteryala-dvuhkomnatnuyu-kvartiru-u-metro/; https://
realt.onliner.by/2018/05/10/dolg-41
225 https://www.kp.by/daily/26681.5/3704618/; https://realt.onliner.by/2018/03/01/dolgovaya-yama
226 Всеобщая декларация прав человека (1948), ст. 8; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), ст. 2(3)
227 Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), ст. 14(1): Каждый имеет право […] при определении его прав и
обязанностей в каком-либо гражданском процессе, на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым
и беспристрастным судом, созданным на основании закона»; также см. Комитет по правам человека, Замечание общего порядка №
32 - Статья 14: Равенство перед судами и трибуналами и право каждого на справедливое судебное разбирательство, CCPR/C/GC/32,
п. 3
228 См. подробней Доклад Специального докладчика по вопросу о крайней нищете и правах человека, A/67/278, п. 12
229 Замечание общего порядка № 32 (supra note 223), п. 10
230 Конституция Республики Беларусь (supra note 166), ч. 3 ст. 48
231 Исключением является выселение из жилых помещений, находящихся в аварийном состоянии, и выселения в связи с введением
чрезвычайного положения, реализуемые в административном порядке, см. Жилищный кодекс (supra note 73), ст. 89

33
принимаемых по основаниям, предусмотренным законом232. В то время как судебный порядок
вынесения решений о выселении является важным механизмом обеспечения непроизвольности
принятия таких решений, невозможность оплаты юридической помощи и возможность вынесения
судебного решения в отсутствие выселяемого являются значительными преградами в осуществлении
каждым своих прав на равный доступ к правосудию.

2.5.3.1 Недоступность квалифицированной


юридической помощи
В силу существующего экономического неравенства сторон, наличие квалифицированной и
доступной юридической помощи является важнейшим фактором, определяющим возможность
реализации выселяемыми из жилья их права на доступ к правосудию. В такой ситуации
отсутствие достаточных ресурсов для оплаты юридической помощи является прямым барьером
для отстаивания своих прав в судебном процессе.

Широко распространённое среди опрошенных бездомных недоверие к судебной системе и


убежденность в невозможности вынесения решений в их пользу часто является результатом
недоступности и неадекватности социальной помощи, отсутствием возможности нахождения
постоянного трудоустройства и другими сложностями.

«[После потери жилья] я обращался [за помощью] в райисполком – мне сказали деньги
нужны большие, чтобы отсудить. Первый раз я написал [исковое заявление], мне
бесплатно было первый раз. […] Судились-судились мы, и ничего не получилось. Судья
всё откладывал для дальнейшего разбирательства, потом и в мою пользу выносили
решения, [но сестра продолжала их обжаловать]. Я потом уже руки опустил и всё –
денег не было, на работу тогда не брали, так всё это и закончилось»233.

Квалифицированная юридическая помощь необходима для возможности обеспечения


использования всех гарантий, существующих в отношении выселяемых без предоставления
другого жилища. Так, например, выселение за неоплату пользования жилья допускается
только при отсутствии уважительных причин, повлекших невозможность внесения платы234, но
бремя доказывания существования таких причин является исключительной ответственностью

232 Решение Конституционного Суда Республики Беларусь «О соответствии Конституции Республики Беларусь Жилищного кодекса
Республики Беларусь» (supra note 72), абз 3 п. 1; Постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 28.06.2007 N
8 «О практике применения судами жилищного законодательства по делам о расторжении договора найма жилого помещения и
выселении», п. 8 (утратил силу)
233 Интервью с бездомным мужчиной, 22 января 2019 г.
234 Жилищный кодекс (supra note 73), ч. 1 ст. 86

34
выселяемого человека235, что требует знаний о процедуре, возможности и правилах предоставления
соответствующих доказательств236. Иными словами, в случае невозможности оплаты юридической
помощи отсутствие специализированных знаний у выселяемого человека может стать результатом
недоступности использования существующих гарантий и неадекватного представления их
интересов в судебном процессе. Схожим образом неиспользование возможности обжалования
вынесенного судебного решения о выселении может противоречить интересам выселяемого.

«Общежитие от строительной организации получал мой отец. Отец умер, мать тоже
умерла, и я остался один. С работой было трудно, не мог найти работу – год не мог
оплатить квартплату, и меня по суду выселили без предоставления другого места»237.

Действующий порядок предоставления безвозмездной юридической помощи не предполагает


обязательности её оказания в делах о выселении без предоставления другого жилого помещения
и устанавливает достаточно узкие категории людей, имеющих право на получение такой помощи
в ограниченных формах238.

2.5.3.2 Вынесение решений о выселении


без участия выселяемого
«Умер отец в 2015 году, и квартира перешла по завещанию сестре […] был суд, и мало
того, что повестки на суд не получил, не вручили, так ещё и заочно выписали. Я за отцом
8 лет смотрел […], поил, кормил […] и вот я остался на улице. Обратился в суд – как
без меня [могли принять решение]? И нет, ничего. […] Как может быть такой система
– выносят заочно решение суда? […] Если бы выслушали мою сторону, если бы я мог
присутствовать на заседании, то естественно [суд бы не принял такого решения].
Теперь нужен встречный иск, нужно опротестовать завещание – это деньги нужны, и
сами понимаете какие это деньги»239.

235 См., например, Определение судебной коллегии по гражданским делам областного суда от 25.04.2018; Определение судебной
коллегии по гражданским делам областного суда от 07.04.2016 <Вывод районного суда о наличии оснований для выселения
ответчика из жилого помещения государственного жилищного фонда в общежитии подтвержден достаточными и достоверными
доказательствами>; Решение районного суда от 04.02.2016 <Независимо от наличия трудовых отношений с организацией,
предоставившей жилое помещение, подлежат выселению из жилого помещения государственного жилищного фонда в общежитии
наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи, имеющие без уважительных причин шестимесячную задолженность
по плате за жилищно-коммунальные услуги и плате за пользование жилым помещением> (КонсультантПлюс)
236 См., например, Определение судебной коллегии по гражданским делам городского суда от 02.07.2015 (КонсультантПлюс)
237 Интервью с бездомным мужчиной, 30 января 2019 г.
238 Закон Республики Беларусь от 30.12.2011 N 334-З (ред. от 11.07.2017) «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике
Беларусь», ст. 28; Постановление Президиума Республиканской коллегии адвокатов от 28.12.2004 N 49 «О некоторых вопросах
оказания бесплатной юридической помощи»
239 Интервью с бездомным мужчиной, 22 января 2019 г

35
Действующие правила Гражданского процессуального кодекса допускают судебное рассмотрения
споров о выселении без предоставления другого жилого помещения в порядке заочного
производства в случае неявки надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного
заседания ответчиков при условии несообщения ими об уважительных причинах240. По общему
правилу, участники процесса уведомляются посредствам заказных писем, вручаемых лично адресату
под расписку о вручении241, а в случае отсутствия получателя по месту жительства или работы
повестка вручается совершеннолетним членам семьи, проживающим совместно с адресатом242.
При рассмотрении судом дела и вынесении решения в порядке заочного производства, ответчик
вправе подать заявление об отмене решения243, которое должно приводить обстоятельства,
ставшие уважительной причиной неявки ответчика в судебное заседание, о которых ответчик не
имел возможности сообщить своевременно, а также «доказательства, которые могут повлиять на
содержание решения суда»244.

В то время как такой порядок рассмотрения дел может являться инструментом обеспечения судебной
защиты прав истца в случае уклонения ответчика от явки в суд, соблюдения сроков рассмотрения
гражданских дел и сокращения процессуальных издержек245, механизм его использования может
нанести непропорциональный этим целям вред в отношении выселяемых без предоставления
другого жилья.

В частности, правила уведомления участников процесса о времени и месте судебного заседания


не учитывают нестабильное положение, в котором могут находиться люди в процессе выселения:
фактическую невозможность проживания по месту регистрации; возможные конфликтные
отношения с родственниками, являющимися допустимыми получателями уведомлений, адресатом
которых выступает выселяемый ими человек; отсутствие денег для оплаты средств связи246.

Механизм отмены заочного решения суда также не может рассматриваться в качестве общедоступного
инструмента, так как его использование требует наличия квалифицированной юридической
помощи и накладывает на ответчика значительное бремя доказывания не только существования
уважительных причин неявки247, но и представления доказательств, которые могли бы повлиять на
принятое в заочном порядке решение.

240 Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь от 11.01.1999 N 238-З (ред. от 08.11.2018), ст. 334-1
241 Там же, ч. 1 ст. 145
242 Там же, ч. 1 ст. 146
243 Там же, ст. 334-4
244 Там же, ч. 3, ст. 334-6; Постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 21.12.2012 N 9 (ред. от 27.09.2018) «О
практике рассмотрения судами дел в порядке заочного производства», п. 11
245 Постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 21.12.2012 N 9 (ред. от 27.09.2018) «О практике рассмотрения
судами дел в порядке заочного производства», п. 1
246 О недоставленном уведомлении см. https://news.tut.by/society/455388.html?crnd=31399
247 Об причинах неявки, потенциально являющихся уважительными, но не заявленными в качестве таковых ответчиками в силу
отсутствия юридической помощи в заочном судебном процессе, см. https://realt.onliner.by/2018/03/01/dolgovaya-yama; также см.
https://spring96.org/ru/news/89338

36
Белорусский Хельсинкский Комитет
www.belhelcom.org
office@belhelcom.org
220036, Республика Беларусь
г. Минск, ул. К. Либкнехта, 68, офис 1201

Human Constanta
www. humanconstanta.by
info@humanconstanta.by
220006, Республика Беларусь
г. Минск, ул. Маяковского, 100-1Н

Libereco – Partnership for Human Rights


www.lphr.org
info@lphr.org
8000 Цюрих, Швейцария

Дата выпуска: Апрель, 2019