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Antecedentes.

Un subsidio es: “la ayuda económica social para atender ciertas necesidades individuales o colectivas… es el
costo social que asume el Estado en beneficio de sus habitantes con el fin de no incrementar su costo de vida,
compartiendo parte del costo de los productos de primera necesidad, o para propiciar el desarrollo de
determinadas líneas productivas … Se lo considera un obstáculo para el mercado y una distorsión para la
competencia” (Acosta, 2006, p. 309).

En la Constitución ecuatoriana se encuentran suscritos los subsidios, en la sección II, concerniente a la Política
Fiscal, en el “Art. 285.- La política fiscal tendrá como objetivos específicos: 1. El financiamiento de servicios,
inversión y bienes públicos. 2. La redistribución del ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios
adecuados. 3. La generación de incentivos para la inversión en los diferentes sectores de la economía y para
la producción de bienes y servicios, socialmente deseables y ambientalmente aceptables” (RO 449, 20-oct-
208, p. 110).

La aplicación de la Constitución en su Art. 285 numeral 2, ha implicado que un porcentaje del Presupuesto
General del Estado (PGE) se destine a los subsidios. Sus aportaciones son equiparables a los porcentajes
dedicados a salud o educación. Como se pude observa, en la gráfica, existe una participación promedio de
los subsidios del 19,68% en el PGE, con una variabilidad del ± 6,25%, por lo que; en el año 2007 llego al
32,10%, valor máximo en el periodo 2000 – 2018 (ILDIS, 2018).

Gráfico 1: Participación de los subsidios en el Presupuesto General del Estado 2000 – 20018
Fuente: ILDIS, FRIEDRICH EBERT STIFTUNG, 2018.

Del monto total del gasto de subsidios, resulta significativo el destinado a los combustibles (gasolinas, diésel
y gas licuado de petróleo o GLP), el cual ocupa un alto porcentaje del total de los subsidios, según la gráfica,
existe una participación promedio de los subsidios a los combustibles del 10,84% en el PGE, con una
variabilidad del ± 3,83%, por lo que; en el año 2007 llego al 18,49%, valor máximo en el periodo 2000 – 2018.

Pero, los subsidios energéticos, por ser de tipo indirecto, no llegan a los beneficiarios que se procura, según
el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) en un estudio sobre las Condiciones de Vida del 2009,
“… el 80% de los hogares ecuatorianos se beneficiaban del subsidio al gas, de los cuales, el 20% de los
hogares más ricos consumía el 33% del total nacional, mientras que el 20% más pobre consumía tan solo el
8%” (INEC, 2009), además; los subsidios han causado efectos no buscados, por ejemplo, al abaratar el
subsidio a los combustibles se está incentivando la compra de vehículos privados, lo que aumenta los
problemas de tráfico y otros efectos adversos (Ríos, 2007), conjuntamente con el aumento del contrabando a
los países vecinos, que se origina de la diferencia de precio de combustibles con los mercados de Colombia
y Perú (…). Asimismo, existiría una transferencia de recursos públicos no planificados a los sectores
productivos intensivos en energía, a expensas de otros sectores (Kosmo,2007).
Por otra parte, la producción nacional de combustible no abastece la demanda existente dentro del país, y
para que exista un balance entre oferta y demanda de diésel, gasolina y GLP, principalmente, es necesario la
importación de combustible, y la diferencia entre el precio de compra internacional y de venta local la subsidia
el Estado (CAMDDEP, 2015).

El Centro de Investigaciones Económicas y Empresariales UDLA, para medir la carga fiscal producido por el
subsidio a los combustibles, propone un análisis a través del costo de oportunidad mensual, por concepto del
diferencial resultante entre precios internacionales de los principales derivados del petróleo y los precios de
venta nacionales en terminal, asumiendo que el consumo interno de derivados sea satisfecho netamente por
la importación. El cuadro siguiente muestra la serie de subsidios calculados (UDLA, 2016) en Ecuador al GLP,
diésel, gasolina extra y gasolina súper, para el período 1989-2015.

Cuadro No 1
SUBSIDIOS A LOS COMBUSTIBLES
-periodo 1989 – 2016, millones de USD-

Gasolina Gasolina
Año GLP Diésel Total
extra súper
1.989 29,93 101,44 111,94 7,56 250,87
1.990 60,20 118,31 159,73 7,57 345,81
1.991 56,73 103,74 132,00 5,47 297,94
1.992 53,66 43,92 68,88 0,36 166,82
1.993 53,53 -41,79 -32,35 -5,63 -26,24
1.994 54,41 -99,48 -200,08 -13,51 -258,66
1.995 74,95 -286,81 -155,64 -16,70 -384,20
1.996 125,63 -3,61 -87,91 -11,76 22,35
1.997 120,77 -0,19 -72,45 -10,84 37,29
1.998 85,97 -124,71 -132,47 -34,77 -205,98
1.999 115,02 -4,33 -96,41 -20,71 -6,43
2.000 171,55 315,67 165,80 7,68 660,70
2.001 149,14 140,20 51,54 -2,18 338,70
2.002 115,06 38,58 -14,01 -14,65 124,98
2.003 197,30 74,54 -59,57 -42,77 169,50
2.004 288,67 331,69 50,86 -15,48 655,74
2.005 396,22 918,23 231,66 32,89 1.579,00
2.006 516,57 1.187,22 384,45 78,90 2.167,14
2.007 637,48 1.306,08 525,51 119,60 2.588,67
2.008 726,30 2.181,08 787,06 191,28 3.885,72
2.009 397,91 1.084,94 359,36 58,89 1.901,10
2.010 531,51 1.878,78 618,89 140,70 3.169,88
2.011 833,10 2.754,31 1.134,89 326,07 5.048,37
2.012 755,59 3.019,20 1.259,70 324,27 5.358,76
2.013 740,50 3.222,61 1.270,70 296,89 5.530,70
2.014 716,21 2.923,19 1.171,32 271,98 5.082,70
2.015 359,70 1.387,91 387,07 84,81 2.219,49
Fuente: Centro de Investigaciones Económicas y Empresariales UDLA, 2016.

De acuerdo a esto, realizando una suma simple, en el periodo 1989 – 2015, el Estado ecuatoriano ha destinado
alrededor de 40,72 mil de millones de USD por concepto de subsidios, únicamente para el año 2015, se
gastaron 84,81 millones de dólares para subsidiar la gasolina súper; 387,07 millones de dólares, para la
gasolina extra; 1.387,91 millones, para el diésel; y, 359,7 millones para el GLP. Estos valores corresponden a
los siguientes porcentajes: 62,53% para subsidio de diésel; 17,44% para gasolina extra; el 16,21% para GLP;
y, el 3,82% para subsidiar la gasolina súper (UDLA, 2016).
SUBSIDIOS A LOS COMBUSTIBLES
-millones de USD-
6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

-1.000

GLP Diésel Gasolina extra Gasolina super Total

Gráfico 2: Subsidios a los combustibles 1989 – 2015


Fuente: Centro de Investigaciones Económicas y Empresariales UDLA, 2016.

El Fondo Monetario Internacional (FMI), en su Revisión del Capítulo IV de Ecuador, recomendó “…una revisión
completa del sistema de subsidios energéticos, …, además, la implementación de subsidios directos o
focalizados a los pobres, para permitir, al mismo tiempo, que los precios locales de combustibles reflejen las
condiciones internacionales” (FMI, 2015).

Pero, al eliminar los subsidios a los combustibles, en el Ecuador, sus precios locales subirían, afectando de
manera diferente a los segmentos de la economía ecuatoriana. Según Petroecuador EP, en el periodo enero
– junio del 2018 se despachó 6,5 millones de barriles de GLP, de los cuales el 89,84% se destinó al sector
Doméstico, un 7,47% al sector Industrial y un 2,15% al sector Agrícola. En el mismo periodo, enero – junio
del 2018, se despachó 41,2 millones de barriles de combustible, de los cuales el 58,3% se destinó al sector
Automotriz, el 13,63% se destinó al sector Doméstico y un 9,7% al sector Industrial. De la misma manera, en
el periodo, enero – junio del 2018, se despachó 5 millones de barriles de Diésel 2, de los cuales el 41,85% se
destinó al sector Industrial, el 24,31% se destinó al sector Petróleo y un 16,73% al sector Pesquero. Asimismo,
en el mismo periodo se despachó 10,7 millones de barriles de Diésel Premium de los cuales el 97,53% se
destinó al sector Automotriz, un 0,86% se destinó al sector Naviero y un 0,72% al sector Industrial.

Teóricamente, la eliminación del subsidio a los combustibles trae su consecuente incremento de precios, en
vista de la Ley de la Demanda, la elasticidad precio de la demanda, los desplazamientos de la misma,
productos suplementarios y complementarios e incluso se expondría que el precio de la gasolina si tiene
efectos inflacionarios (CAMDDEP, 2015).

Según la CEPAL, el problema del gasto en subsidio en los combustibles se centra en la forma en que se
reparten, lo reciben todos los ciudadanos, sin ninguna distinción. El Gobierno, al suspender el subsidio a la
clase social alta o al ciudadano que tiene el mayor poder de compra, ahorraría varios millones de dólares que
servirían para destinarlos a la inversión. El subsidio debe estar focalizado para aquel ciudadano que tenga un
ingreso inferior al de la canasta básica y que residen en sectores pobres que no cuenten con los servicios
básicos que el Estado está obligado a otorgar (CEPAL, 2013).

La CEPAL, para analizar la eliminación de los subsidios en cinco países de América Latina como: Venezuela,
México, Ecuador, Argentina y Colombia utilizó la metodología de análisis de raíces unitarias y modelos panel
cointegrados para estimar elasticidades precio e ingreso de largo plazo, obtuvieron resultados individuales por
país consistentes con las elasticidades precio e ingreso promedios, sus conclusiones fueron las siguientes:

 Venezuela tiene los mayores subsidios a las gasolinas y diésel en proporción del Gasto Público, su
elasticidad ingreso es 0,6, su elasticidad precio es -0,12. Esto implica que, en términos de política
pública, la reducción de los subsidios o la aplicación de impuestos no son instrumentos suficientes
para reducir el consumo de gasolina y diésel (CEPAL, 2014).
 Ecuador es un país petrolero con altos subsidios en proporción del Gasto Público, sin sustitutos a las
gasolinas hasta el momento, con un consumidor que no es sensible a las modificaciones de los precios
relativos de la gasolina y diésel; su elasticidad precio estimada es 0,01. Pero con una alta dependencia
a las modificaciones del ingreso (elasticidad de 1,6). Para Ecuador la utilización de instrumentos de
Política Pública que incrementen los precios relativos no es suficiente, pero se tienen que instrumentar
grandes cambios estructurales para reducir la alta sensibilidad al ingreso (CEPAL, 2014).

 Argentina es un país que subsidia el consumo de gasolina y diésel, e impone un conjunto de


impuestos. Los consumidores son poco sensibles a los movimientos de los precios de las gasolinas y
el diésel, con una elasticidad de 0,1 (CEPAL, 2014).

 México es un país petrolero con bajos subsidios en proporción del Gasto Público, con una elasticidad
precio de -0,4. Una política pública que modifique los precios relativos tendría una reducción menos
que proporcional en el consumo de las gasolinas. Pero debido a que tiene una de las elasticidades
ingreso más altas del grupo, los precios pueden tener escasa incidencia en la trayectoria del consumo
(CEPAL, 2014).

 Los consumidores de gasolina y diésel en Colombia son muy sensibles tanto al precio de las gasolinas
como a la modificación del ingreso, por lo que una política pública que modifique los precios relativos
tendría como efecto grandes reducciones en el consumo de las gasolinas (CEPAL, 2014).

Mastronardi & Mayer (2015), en su estudio: Quita de subsidios a la energía en Argentina: Análisis de bienestar
mediante un MEGC1, analiza los impactos sobre el bienestar de los hogares frente a una eliminación del 20%
de subsidios al sector energético argentino, a través de un modelo de equilibrio general computado. El modelo
realiza una desagregación del sector energético y de los hogares, según su análisis, los resultados sobre el
bienestar resultan ambiguos y muestra una dependencia con la medida compensatoria que debería tomar el
gobierno.

La Organización Latinoamericana de Energía -OLADE- (2012), en un estudio realizado para Perú utiliza un
análisis de micro simulaciones para anticipar el comportamiento de las familias ante un cambio en las
condiciones de mercado o, un cambio en la política pública. La metodología utilizada es la propuesta por West
& Williams III (2002), se plantea estudiar el impacto sobre el bienestar bajo dos supuestos: 1) que no existe
reacción por parte de las familias antes cambios en el precio con elasticidades precio, propias y cruzadas,
iguales a cero y; 2) considerando solamente las elasticidades precio propias. Bajo el primer supuesto, el
cambio en el bienestar es simplemente la variación en el gasto total de cada familia, manteniendo constante
la cantidad demandada del energético. La segunda metodología, el cambio en el gasto de cada familia viene
dado por la siguiente modelación:

Donde:
𝑒𝑖𝑘 +1 𝑥𝑖𝑘 Demanda de gas natural expresada en
𝑥𝑖𝑘 𝑝𝑖−𝑘 𝑝𝑖𝑘 unidades volumétricas.
∆𝐺 = ∑ { 𝑘 [1 − ( −𝑘 ) ]}
𝑒𝑖 + 1 𝑝𝑖
𝑖 𝑝𝑖𝑘 Vector de precios previa a la reforma.

𝑝𝑖−𝑘 Vector de precios post reforma.

𝑒𝑖𝑘 Elasticidad precio compensada propia.

Con los resultados, la OLADE, propone tres alternativas para la entrega de los subsidios a las familias: 1)
disminuir el precio de venta de GLP al público; 2) otorgar un subsidio directo a las familias ante un incremento
en el precio del GLP, utilizando una base de datos que registre el ingreso per cápita de éstas y; 3) otorgar un

1
Matriz de Equilibrio General Computarizado.
subsidio directo a las familias utilizando las facturas de energía eléctrica como aproximación al ingreso per
cápita de ellas (OLADE, 2012).

La CEPAL & Cooperación Alemana (2014), en un estudio titulado: El impuesto sobre las gasolinas: una
aplicación para el Ecuador, El Salvador y México, realiza un análisis para una propuesta sobre el impuesto
óptimo a la gasolina. Utiliza la metodología propuesta por Parry y Small (2005). Esta metodología define un
impuesto óptimo que incluye una externalidad Pigouviana y una optimalidad impositiva tipo Ramsey. Con los
resultados obtenidos, La CEPAL & Cooperación Alemana, sugieren un impuesto óptimo de 48 centavos de
dólar por litro en México, y de 28 y 31 centavos por litro en El Salvador y Ecuador. Además, indican que los
valores planteados deben tomarse con cautela ya que existe una importante incertidumbre para calibrar el
modelo (CEPAL & Cooperación Alemana, 2014).

Teguh Dartanto (2013), propone una reducción de subsidios de gasolina sujeto a las implicaciones en el
balance fiscal y la pobreza, en Indonesia, mediante un análisis de simulación de un modelo computable de
equilibrio general (CGE). Este investigador establece las siguientes conclusiones: 1.- Los subsidios masivos
a las gasolinas reduce la habilidad fiscal para aliviar la pobreza en Indonesia. 2.- Indonesia puede evitar un
déficit fiscal del 78% cortando los subsidios a las gasolinas. 3.- La reasignación del 50% de subsidios de
gasolina reduce la pobreza en un 27,7%. 4.- Los precios fijados por margen (mark-up) reducen la efectividad
de las reasignaciones.

Ronald E. Miller y Peter D. Blair (2009), en su artículo titulado “Input-Output Analysis: Foundations and
Extensions”, analizan la estructura fundamental de un modelo insumo–producto, sus supuestos clave y
algunos problemas simples a los que se aplica esta metodología. En el apéndice, se realiza una revisión del
algebra matricial y determinadas operaciones utilizadas en modelos de insumo–producto. Este investigador
indica que las soluciones se derivan de la inversa de la matriz encontrado con sus respectivas interpretaciones
aplicables a problemas económicos de un país.