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UNIDAD III
EL MODELO DE LA GESTIÓN DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS
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1. Principios para definir el modelo de gestión de cuencas 3
1.1. Enfoques para definir un modelo de gestión de cuencas 3
1.2. Principios para definir un modelo de gestión de cuencas 6
2. Elementos que integran el modelo de la gestión de cuencas 7
2.1. Elementos de la gestión de cuencas hidrográficas 7
2.2. Requisitos de un modelo de gestión de cuencas 13
2.3. Modelos funcionales en la gestión de cuencas 13
3. Actores clave en la gestión de cuencas y fortalecimiento de capacidades 14
3.1. Identificación de actores y creación del grupo de usuarios 14
4. La organización, institucionalidad y gobernabilidad 16
4.1. ¿Quiénes define la necesidad de los organismos de cuencas 16
4.2. Rol de los comités de gestión de cuencas 16
4.3. Rol de los organismos de cuencas 17
4.4. Conceptos básicos sobre institucionalidad 18
4.5. Importancia de la institucionalidad 19
4.6 Procesos para lograr la institucionalidad 19
5. Mecanismos de financiamiento y los fondos para manejo de cuencas 20
5.1. ¿Qué es un fondo ambiental o fondo para manejo de cuencas? 20
5.2. Factibilidad del diseño del fondo ambiental 21
5.3. Objetivos de un fondo ambiental 22
5.4. Diseño de un fondo ambiental 22
6. El ordenamiento territorial y estrategias para su aplicación 25
6.1. ¿Por qué ordenar el territorio de la cuenca hidrográfica? 25
6.2. ¿Cómo llevara a la práctica el ordenamiento territorial 25
7. El plan de manejo, el sistema de monitoreo y evaluación 26
7.1. El plan de manejo de cuencas 26
7.2. El sistema de monitoreo y evaluación 27
8. Los enfoques empresariales en la gestión de cuencas 29
8.1. El concepto 29
8.2. Los principales enfoques empresariales y la rentabilidad 30
9. Aspectos legales para el manejo y gestión de cuencas 30
9.1. El marco regulatorio ideal 31
9.2. Propuesta de competencias y jerarquías 32
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OBJETIVO DE APRENDIZAJE
PREGUNTAS ORIENTADORAS
RECURSOS A UTILIZAR
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1. PRINCIPIOS PARA DEFINIR EL MODELO DE GESTIÓN DE CUENCAS.
Como estrategia para lograr el manejo de cuencas en una forma sostenible y que permita
superar las limitantes convencionales de falta de empoderamiento, vacíos organizacionales o
falta de gobernabilidad entre otros, es necesario definir una forma de planificar, ejecutar y
evaluar las acciones en una cuenca de manera que se puedan multiplicar, replicar o ampliar
los resultados mediante herramientas e instrumentos para los diferentes escenarios en que se
ubiquen las cuencas.
Pareciera que no existe un modelo único de gestión de cuencas, en realidad cada caso requiere
algo diferente en cuanto a la modalidad para encontrar las soluciones y alternativas (respuesta
a problemas y planteamiento de alternativas para aprovechar las potencialidades), depende de
sus actores, del contexto territorial, de las políticas locales o regionales, de las características
de las cuencas y de la visión en el corto, mediano y largo plazo que sus actores puedan
consolidar.
• Reunión de todos los agentes sociales o actores clave de cada área cuenca
hidrográfica.
• Creación de los equipos de gestión de las cuencas hidrográficas, que trabajan
conjuntamente para resolver los problemas ambientales que afectan el bienestar de las
personas y del medio ambiente.
• Enfoque global (integral y sistémico) sobre el conjunto de cada cuenca.
• Fomento de la planificación integral y del establecimiento de prioridades por parte de
los organismos públicos, comunitarios, municipales y de las organizaciones de base.
• Mejora de la gestión de los recursos compartidos y mecanismos de colaboración.
• Reconocimiento a nivel local de los problemas y potencialidades de las cuencas.
• Participación activa y toma de decisiones de los ciudadanos y de las organizaciones de
base.
• Aprovechamiento óptimo de los recursos en el corto, mediano y largo plazo.
• Lograr cambios e impactos en los diferentes niveles (finca, microcuencas, municipios,
subcuencas, cuencas, región y país).
Los modelos de intervención en las cuencas han ido evolucionando a través de los años, en
esta sección se abordan varios de estos sistemas propuestos con el objetivo de facilitar la
comprensión del proceso de desarrollo hacia estilos de gestión más integrales y participativos.
Para crear o diseñar los modelos primero estableceremos los enfoques de cada modelo
alternativo. Con base a experiencias y aportes de expertos se han construido los ejes centrales
de cuatro enfoques para los modelos de gestión de cuencas, a saber: estatal, mercantil,
concertación y fortalecimiento organizativo, en todos cruza el concepto producción y/o
conservación. Un breve análisis, de cada uno de ellos permite entender cómo se dan los
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procesos de concertación entre los distintos usos y derechos del agua o del uso de los recursos
naturales en las cuencas, así como apuntar cuál de las perspectivas contribuye de manera más
efectiva a la resolución de conflictos entre los actores sociales de la cuenca, con criterios de
equidad, sustentabilidad y participación.
Dicha perspectiva de gestión subraya el control estatal sobre la gestión del agua y la
adjudicación y adecuación de derechos el agua. En dicho enfoque es responsabilidad pública
proporcionar que todos los sectores tengan derecho y acceso al agua, es decir, el estado debe
cumplir un papel protagónico y decisivo en la regulación y ejecución de la gestión del agua.
La experiencia de este enfoque en los países latinoamericanos ha demostrado que la
intervención estatal genera una relación vertical e impositiva hacia las personas usuarias del
agua. En los casos de descentralización de la gestión del agua al nivel de la cuenca, la
estrategia seguida por este enfoque suele ser el nombramiento de una agencia estatal para
hacerse cargo del proceso.
El gran nudo que impide, en ese caso, que los organismos de cuenca sean efectivos en su rol
de gestor de los recursos de la cuenca, es que la propia legislación define sin previa consulta
a los sectores interesados, las estructuras organizativas, funciones y estilos de
representatividad que deben operar. De esta manera se pierde el espacio para los consensos
entre actores sociales locales, como respuestas a los problemas y potencialidades de contextos
particulares de cuencas.
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Esta perspectiva relega la función social y ambiental del agua, sin considerar que el uso
afecta también a los no usuarios. Además, el enfoque mercantil no sólo incentiva la
especulación, monopolización y acumulación de los derechos del agua en sectores dominantes
de la economía, sino que contribuye a fomentar la concentración de la gestión del agua
reduciendo las posibilidades de concertación entre distintos grupos que hacen uso del recurso.
En este enfoque no se trata de que prevalezca la orientación única del estado y tampoco las
reglas del mercado libre, sino su eje reside en promover la negociación y colaboración entre
los distintos actores, a fin de lograr establecer acuerdos y compromisos entre ellos, así como
alcanzar una situación consensuada y equilibrada para todos. Su estrategia plantea como
elemento central la creación y fortalecimiento de espacios de concertación para la gestión,
creados con la integración de organismos gubernamentales y no gubernamentales,
multisectoriales, endógenos y exógenos, que representen la diversidad de las necesidades e
intereses de los actores que interactúan en la cuenca.
Dicha perspectiva está ganando cada vez más espacio en el ámbito de las cuencas
hidrográficas. Sin embargo la funcionalidad de verdaderas y eficientes plataformas de gestión
consensuada e intersectorial constituye un gran reto. La fortaleza del enfoque es a la par su
debilidad. Es decir, la concertación entre grupos de intereses divergentes para la adecuación o
redistribución de derechos del agua puede ir en contra de intereses establecidos y muchas
veces con gran poder político o económico.
Este proceso requiere de tiempo para las adecuaciones institucionales y definición de nuevas
normativas y regulaciones, mientras no se define con precisión los renovados roles del estado
y sus regulaciones, las organizaciones no gubernamentales vienen experimentando procesos
interesantes de coordinación en el ámbito de las cuencas.
En ese sentido dicho enfoque trata de incrementar el poder y capacidad de negociación de los
grupos con menor capacidad de toma de decisión, a fin de que puedan defender y negociar sus
intereses en cuanto a la gestión del agua en el escenario de la cuenca. Una de las estrategias
empleadas para el empoderamiento de los grupos es la asociación de grupos con problemas y
demandas similares, así como la organización por sectores. Los puntos centrales de este
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enfoque son la autovaloración, el fortalecimiento organizativo, la participación, el incremento
de la capacidad de negociación y la capacidad de alianza con otras organizaciones.
Las dos propuestas últimas se acercan a los objetivos o enfoques de la gestión de cuencas, en
el cual se busca no solamente la participación comunitaria, sino también la gubernamental
nacional y local, la empresa privada, a las organizaciones no gubernamentales y a la
cooperación internacional, sin embargo es claro que esto no será fácil, pero ese el desafío de
la gestión.
La Integralidad: La gestión se hará desde una visión sistémica, integral, integrada y holística
de la cuenca.
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Agua/Municipal/Gubernamental el manejo de cuencas sea considerado como una parte del
proceso de planificación participativa, sobre todo en aquellos que por mandato institucional
tienen competencias y responsabilidades.
a) Participación real
b) Organización
Los organismos de cuencas con representación de los principales actores locales con
responsabilidad directa o indirecta en el manejo de los recursos naturales y el ambiente son la
forma de organización preferida para la gestión de cuencas hidrográficas, sin embargo no
excluye cualquier otra forma de organización que lleve al logro de los objetivos planteados.
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capacidad local cobra más relevancia hoy día, cuando los gobiernos centrales disponen de
pocos recursos económicos para apoyar en todos los problemas que enfrentan las
comunidades y actores de las cuencas. Las alianzas de aprendizaje son fundamentales para
lograr el objetivo del fortalecimiento de la capacidad local y la formación de capital humano.
d) Ordenamiento territorial
El plan de gestión señala los procesos a desarrollar, partiendo del análisis de contexto,
ordenamiento territorial y los programas estructurados para su operatividad. Se establecen
objetivos, se definen las actividades necesarias para alcanzar dichos objetivos, se cuantifican
los recursos necesarios de distintos tipos (humanos, financieros, tiempo) para realizar las
actividades y se establecen indicadores para medir el éxito de las actividades planeadas. Se
construye con la participación activa de los actores y plantea que en su implementación se
pueden tomar medidas de ajuste con base a reflexiones para mejorar la planificación inicial,
esto basado en el principio de reflexión y ajustes a los procesos.
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información recopilada a través del monitoreo. Los indicadores de la gestión deben
corresponder realmente con los componentes de este enfoque, ya que fácilmente se puede caer
en indicadores de manejo de cuencas, los mismos que también tienen su importancia.
g) Mecanismos de financiamiento
Para que la gestión de cuencas sea sostenible y logre desarrollar los procesos necesarios, se
requiere de mecanismos de financiamiento que le den sustento económico a las actividades.
El desarrollo de capacidad de gestión y el fortalecimiento de la capacidad local es
fundamental en este propósito. Mediante esta vía los comités de cuencas, líderes y decisores
capacitados en la gestión de cuencas deben lograr las máximas oportunidades y crear nuevas
opciones, potencializando la vocación y capacidad de la cuenca, sus recursos, actividades
económicas y servicios. Tanto en el medio rural como en el urbano se deben proponer
alternativas de comercialización, de dar valor agregado a la producción primaria, capitalizar el
servicio y aprovechar las externalidades inherentes a la cuenca (energía, turismo,
agroindustria, comercio, etc.).
Los mecanismos pueden ser muy diversos y complementarios, por ejemplo fondos
ambientales o para manejo de cuencas, fideicomisos, cobro y pago por servicios ambientales,
canon por vertidos de contaminantes o por uso de recursos naturales de la cuenca, tarifas de
servicios públicos ambientalmente ajustadas, aportes de proyectos y programas, convenidos y
alianzas estratégicas con organizaciones e instituciones, fondo del estado, fondos provenientes
de donantes y cooperantes nacionales o internacionales, etc.
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la actualidad es un componente necesario dentro del enfoque de gestión de cuencas
hidrográficas.
ELEMENTOS
ELEMENTOS BÁSICOS FUNCIONALES
Gestión conjunta Participación real
Organización Alianzas estratégicas
GESTIÓN DE
Desarrollo de procesos Creación de capacidad de
CUENCAS
Convergencia, concertación gestión y fortalecimiento de
HIDROGRÁFICAS
e integración la capacidad local
Ordenamiento territorial Gobernabilidad,
Mecanismos de gobernanza,
financiamiento institucionalidad
Planificación y monitoreo
Gestión del conocimiento
Síntesis
La propuesta del modelo de gestión debe partir de elementos clave como el ordenamiento
territorial, el marco institucional, la base organizacional y la estructura biofísica (problemas y
potencialidades). En este sentido lo actores de cada una de las cuencas toman decisiones, si
les conviene integrar esfuerzos o coordinar acciones para superar los problemas que tienen en
sus cuencas o para aprovechar las potencialidades. En este sentido las demandas y
expectativas de cada uno de los actores deben ser considerados, así como la definición de
cómo van a participar, como se tomarán las decisiones y cuales serán cada de las
responsabilidades. Esto se materializa en un plan de gestión, que a su vez integra el manejo de
la cuenca.
En la secuencia lógica, como se puede observar en los gráficos No. 1 y 2, para realizar la
gestión se requiere como base tener el ordenamiento territorial de la cuenca, esto es
fundamental que sea de manera negociada, para hacer viable los cambios esperados en el
territorio. Luego se considera importante la organización como plataforma operativa, la cual
debe identificar sus necesidades de capacitación o fortalecimiento para la gestión, negociación
y ejecución de las actividades en las cuencas.
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En la gestión un factor determinante será la capacidad para lograr recursos financieros,
humanos, tecnológicos y económicos, en tal sentido es importante la gestión de un fondo para
el manejo de la cuenca, que no solamente se oriente a la gestión externa o aun solo recurso
(agua por ejemplo) sino a todas las externalidades que se derivan del manejo de la cuenca. El
modelo debe apuntar a objetivos de lograr la institucionalidad del proceso, sus enfoques y
estrategias, que permita desarrollar una gobernabilidad, empoderada en los niveles respectivos
de acción (manejo de la cuenca), para lograr el bienestar de las personas, pero
fundamentalmente para que la sostenibilidad del manejo de la cuenca sea una realidad y se
supere la situación que se enfrenta día con día: las cuencas se siguen degradando y sus
impactos son más críticos.
Grafico No.1. La secuencia indicativa de la gestión que relaciona el manejo de los recursos
naturales y la función de la gestión.
Finca
Ordenamiento Seguridad alimentaria Plan de manejo
territorial Mejora de ingresos de cuencas Recurso
Conservación
Zona
Junta de agua
Se requieren
capacidades Comunidad
Se requiere
organización Fondo
Inversiones ambiental
Institucionalidad
Organismo de
cuencas Microcuenca
(organización
presente similar) Gobernabilidad Subcuenca
con capacidades
Cuenca
Ordenamiento Fondo para el
territorial, manejo de Región
Plan de gestión
armonización cuencas con base
de cuencas Vertiente
cuenca y a externalidades
administrativo reconocidas
País
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Grafico 2. Aproximación a un modelo de gestión de cuencas
Sistematización de
Autoridad de Cuencas
experiencias, documentación y
comunicación
Sistema de Monitoreo y
Consejo de Cuencas Evaluación
Mecanismos y estrategias de
Comités de Cuencas financiamiento
Fortalecimiento de
Capacidades de gestión y
Juntas de agua negociación
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2.2. Requisitos de un modelo de gestión de cuencas
El modelo de gestión debe considerar algunos elementos clave que le permita, cumplir sus
objetivos conceptuales (visión integral, procesos de largo plazo, esfuerzos conjuntos), aunque
habrá algunas variables que determinen cambios a ajustes a un modelo determinado, es
conveniente enumerar los siguientes requisitos.
Los intereses de los actores de las cuencas pueden variar de un caso a otro, por lo tanto el
modelo de gestión debe ser lo más funcional posible, permitiendo la aplicabilidad de variables
según las decisiones a tomar. A continuación una descripción breve de cada una de las
alternativas posibles:
Es quizás el más promisorio por el interés colectivo que tienen los usuarios del agua, que se
convierten en una parte de los actores. Las referencias expresan que este recurso integrador es
el que más elementos prácticos define para una gestión compartida. Sin embargo esto suele
debilitar el enfoque integral de cuencas, porque solo se refiere a un recurso, el cual no actúa
solo, siempre en el sistema hídrico interviene el suelo y la vegetación, por lo tanto esta la
parte productiva. En lo que si es relevante esta modalidad en la visión integral del agua, que
por lo general tiende a ser sectorial, enfocándose solamente al agua potable, lo cual es
prioritario, pero limita la visión y acción integral.
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expectativas. Aquí los actores pueden desarrollar propuestas que integren los aspectos
socioeconómicos complementarios como otros medios de vida, el valor agregado, la
competitividad y ampliar la oferta de servicios derivados del manejo de la cuenca.
Es una propuesta específica para cuencas con una alta vulnerabilidad, por ejemplo a desastres
naturales (inundaciones, sequías, deslizamientos, etc). En este caso los actores locales
expresarán su visión y acción colectiva para superar la problemática de la vulnerabilidad y
mediante las alternativas técnicas, políticas o sociales desarrollar sus esfuerzos conjuntos para
mitigar o eliminar el riesgo.
Es también una alternativa específica, como es el caso de las cuencas que tienen potencial
hidroenergético, en el cual toda la cuenca o la parte involucrada en el servicio ambiental
hídrico. Puede suceder con cuencas con potencial para ecoturismo, biodiversidad, etc., lo cual
destaca un servicio pero no deja de lado la visión y acción colectiva.
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interacción participativa de expertos en equipos efectivos e interdisciplinarios de trabajo que
interpreten y acompañen el proceso. La mesa de concertación o comité debe estar formada por
un grupo representativo de todas las personas o asociaciones con intereses, motivaciones o
necesidades en el ámbito. Debe ser democrática en términos de representar en ella diferentes
posiciones que interpreten a los grupos de habitantes y usuarios y por ultimo debe ser
equitativa en su representatividad respecto al balance del poder y de conocimientos respecto a
la realidad que se desean modificar.
El equipo técnico que asiste a la mesa de concertación o comité debe tener una formación
multidisciplinaria y con un sentido participativo en sus acciones, con capacidad de interactuar
con el más humilde campesino y con las autoridades del sector público y privado, sirviendo
como nexo entre estos dos niveles. A su vez debe tener un nivel tal que le permita enfrentar a
los grupos exógenos con intereses en el ámbito, que generalmente son asesorados por equipos
técnicos y profesionales altamente calificados que desequilibran el balance y la capacidad de
negociación al interior de la mesa de concertación o consejo. Debe operar como un sistema
abierto, que permita incorporar profesionales especialistas o consultores capaces de resolver
problemas de coyuntura en el avance del proceso o desarrollar temas específicos necesarios de
profundizar.
Los actores también se pueden considerar por sectores, niveles y ámbitos espaciales: a nivel
local o comunitario serán las organizaciones de base (comités locales ambientales, grupos
ambientalistas, alcaldes auxiliares), a nivel municipal (la corporación municipal,
organizaciones no gubernamentales, representantes de organizaciones gubernamentales,
empresa privada, unidades ambientales municipales, comités de desarrollo, etc) y a nivel
nacional (ministerios del sector, empresa de servicios de agua, organizaciones no
gubernamentales, cooperación internacional, consejos nacionales de cuencas, etc)
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4. LA ORGANIZACIÓN, INSTITUCIONALIDAD Y GOBERNABILIDAD
O sea que quienes definen la necesidad de un organismo de cuencas, son aquellos que sienten
la falta de una entidad a nivel de cuencas con la capacidad para llevar a cabo manejo, gestión
y administración de los recursos naturales de la cuenca, el desarrollo sostenible de los mismos
y el bienestar de sus poblaciones.
En una microcuenca los actores locales internos o externos identifican los problemas
asociados a la falta de un manejo, administración o gestión de ese territorio; los impactos o
efectos considerados deben fundamentarse en las relaciones del sistema, las externalidades y
la visión holística, no hay que confundir con desarrollo rural, desarrollo agropecuario o
conservación de recursos. El ejemplo más sencillo es cuando una comunidad o conjunto de
pobladores de una microcuenca, carecen de un sistema de agua potable y su alcantarillado o
tratamiento; ellos con esa necesidad valoran la organización de un comité de agua o junta de
agua, este puede ser el punto de partida.
Partiendo del marco legal que establece la competencia de las entidades y organismos de
cuencas, se definirán las funciones y responsabilidades. En ausencia de un marco legal o
tratando de generalizar, se pueden relacionar las siguientes interrogantes:
Las funciones estarán relacionadas a los objetivos del manejo de cada cuenca, solo al recurso
hídrico o si abarca la integridad. Independiente del nivel de cobertura, siempre se
desarrollarán los aspectos ambientales, sociales y económicos.
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La filosofía que determina las funciones y responsabilidades, se basa en criterios
hidrológicos-ambientales, sociales y de equidad (actores y usuarios) y el crecimiento
económico (uso múltiple del agua y de los recursos en general).
Entre las decisiones que pueden tomar una entidad u organismo de cuenca, se consideran:
• Cómo adaptar las políticas nacionales a la política de gestión del recurso hídrico o de
los recursos naturales, para uso múltiple en la cuenca y otros recursos.
• Decidir cuales instrumentos se utilizarán para gestión económica, financiera,
operativa, educativa e informativa.
• Resolver conflictos sobre el uso de agua u otros recursos, entre los usuarios.
• Decidir sobre el uso de territorios y aguas, considerando riesgos, vulnerabilidad y uso
eficiente.
• Establecer el sistema de financiamiento y los mecanismos para efectuar los cobros y
asignaciones de beneficios y costos.
• Establecer la forma de relacionarse y coordinar con las instituciones y organizaciones
de la cuenca.
• Decidir sobre las inversiones actuales y futuras para el manejo de la cuenca.
• Entre las propuestas que puede hacer una entidad u organismo de cuencas se
consideran:
• Proponer y justificar alternativas de financiamiento, inversión, control de usos del
agua o de otros recursos, coordinación institucional, etc.
• Diseñar proyectos solicitados.
• Redactar propuestas para licitaciones.
• Revisar las propuestas de inversión de cada sector de la cuenca.
• Revisar y emitir opinión sobre los estudios de impacto ambiental
• Proponer zonas de protección de biodiversidad, protección de zonas vulnerables y
áreas protegidas.
• Proponer leyes y reglamentos para mejorar el control de la calidad de los recursos y
monitoreo de las actividades en las cuencas.
• Proponer proyectos y opciones de interés político -social.
El rol de las entidades de cuencas, en los últimos años ha estado asociado en parte, al
aprovechamiento y manejo del agua; aunque también hay orientaciones claras de promover el
desarrollo sostenible, en forma amplia. Adquiere gran importancia el rol de otorgamiento de
derechos de usos del agua, permisos, licencias u otra forma de otorgar capacidades legales
para utilizar el agua. Otro rol que se menciona en leyes recientes es el de crear “mercados del
agua”.
En general el rol de las entidades y organismos de cuencas, esta asociado a regular, controlar
y monitorear la demanda y oferta de recursos en las cuencas, asignando usos y vigilando las
formas eficientes de uso, con criterios sociales, económicos y ambientales. Una tarea
importante es la de compatibilizar o armonizar la oferta y demanda, con visión holística y
estratégica.
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El rol conciliador, concertador, coordinador y de autoridad, debe especificarse en la
competencia otorgada por las leyes, políticas y directrices institucionales, pero sobre todo la
credibilidad, respeto y confianza en la institución será producto de un proceso que conlleve a
un buen servicio, que aplique sus funciones con equidad y sobre todo que tenga alta
sensibilidad social.
Sin embargo, esta corriente de ideas, debe concretarse en acciones directas e indirectas, es
decir la puesta en práctica de tecnologías de manejo de cuencas, la definición de políticas y
directrices de manejo de cuencas, o bien la definición de competencias y responsabilidades de
la misma; aspectos que demuestran vacíos y debilidades en la región Latinoamericana. El
marco legal y normativo, es muy escaso, débil en sus medios e instrumentos, resaltando la
falta de legislación e institucionalidad adecuada para establecer la responsabilidad del manejo
de cuencas.
Pero esta situación tiene posibilidades de superarse con base en marcos legales, que permitan
crear las bases para una norma y reglamentación del manejo de cuencas. Por ejemplo las leyes
relacionadas con la descentralización, las leyes de medio ambiente y leyes de aguas o
forestales, que definen cuestiones básicas con relación al manejo de cuencas.
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las fuentes de agua, conservar los recursos naturales y de prevenir desastres. Esto se puede
verificar en cualquier parte de intervención de un plan o programa.
Es clave que los gobiernos locales y organizaciones locales, conjuntamente con las
instituciones que trabajan en este nivel adopten los enfoques, criterios y procesos que se
orientan al manejo de cuencas, concertando con las bases organizacionales y armonizando los
intereses territoriales del manejo de cuencas y de la administración municipal. Generalmente
se observan respuestas positivas, los municipios comprenden el valor del agua, se integran
para hacer viable la protección y conservación de las fuentes de agua, son vigilantes de los
recursos naturales a través de sus ordenanzas, gestionan recursos adicionales, coordinan y
planifican con una visión integral y estratégica.
También es una necesidad de alta prioridad, contar con el respaldo institucional del gobierno
y de las instituciones centrales, de agricultura, servicios de agua, recursos naturales, medio
ambiente y de los municipios. Pero no solo el respaldo, sino que consideren políticas y
directrices como herramientas para el desarrollo de la institucionalidad del manejo de
cuencas, clarificando las ventajas y beneficios de trabajar con este enfoque.
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5. MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO Y LOS FONDOS PARA MANEJO DE
CUENCAS
Terminologías técnicas
El Fideicomiso (fiducia significa "fe, confianza", etc.) es una figura jurídica que permite
aislar bienes, flujos de fondos, negocios, derechos, etc. en un patrimonio independiente y
separado con diferentes finalidades. Es un instrumento de uso muy extendido en el mundo. Su
correlato anglosajón es el trust y cuenta con antiguas raíces en el derecho romano.
El fideicomitente podrá ser (y generalmente es) al mismo tiempo el primer beneficiario del
fideicomiso, designando a otras personas como beneficiarios secundarios o finales.
Los beneficiarios son las personas designadas como tales por el fideicomitente (o el protector
o el síndico si así se estipulara) para recibir las ganancias derivadas del patrimonio en
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fideicomiso (intereses, dividendos, etc.) y el título final o derechos de propiedad sobre tales
bienes, según se estipule en el contrato de fideicomiso.
Los bienes ambientales son los que brinda la naturaleza, que inciden en la protección y el
mejoramiento del medio ambiente, siendo aprovechados directamente por el ser humano. El
agua, la madera, los animales, las semillas y las plantas medicinales son bienes ambientales.
Un servicio ambiental puede entenderse como el beneficio que recibe la comunidad humana
(nacional o internacional) por la utilización de diferentes elementos de la naturaleza, los
cuales pueden estar comprendidos en ecosistemas silvestres o domésticos, y cuyos efectos en
la calidad de vida son tangibles e intangibles.
Entre las experiencias y antecedentes de Fondos Ambientales, se puede citar muchos casos
aplicados a nivel nacional o regional para los países, algunos casos que utilizan los enfoques
relacionados con “los fondos ambientales”; orientados a apoyar mediante recursos la
ejecución de diversos temas ambientales y de recursos naturales. En estas experiencias se
puede valorar que el mecanismo del fondo favorece la ejecución de actividades y que
continúan desarrollando procesos para recuperar, manejar y conservar el ambiente.
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Las capacidades administrativas y organizacionales son clave para desarrollar una iniciativa
de esta naturaleza, además del marco legal requerido para su reconocimiento y operatividad.
Las leyes nacionales y normas administrativas deben dictaminar de manera clara y precisa el
alcance y rol de este mecanismo.
El Fondo Ambiental se puede crear con base a un acuerdo del comité de cuencas o alguna
instancia similar, como un mecanismo específico de gestión y administración de recursos para
apoyar la implementación de actividades del plan de manejo, que a su vez es parte del plan de
gestión de una cuenca.
El Fondo Ambiental puede administrar varias cuentas financieras, sin embargo en el periodo
inicial gestionará fondos “semillas” para impulsar los procesos de gestión y captación de
recursos.
i) Tiene un órgano político, en cual está la Junta Directiva del Comité de Cuencas
ii) Tiene un órgano directivo, en cual actúa como base el Comité de cuencas y su
área de gestión o financiamiento.
iii) Tiene un órgano ejecutivo a cargo de una gerencia administrativa.
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iv) Tiene un órgano operativo financiero en el cual se ubican los diferentes rubros
o tipos de fondos.
El fondo ambiental definirá un plan operativo financiero anual que responderá a las demandas
presentadas a las instancias establecidas y según sus capacidades de inversión organizará las
actividades correspondientes.
Los responsables del manejo, administración y operación del fondo ambiental elaborarán un
“plan de gestión de recursos o plan de negocios” para incrementar los recursos y promover la
capitalización con mecanismos más estables en el mediano y largo plazo, por ejemplo un
fideicomiso. En su primer periodo se define un monto base de operaciones.
Las líneas de financiamiento del fondo estarán relacionadas con el Programa de Inversiones
del Plan de Manejo, Gestión o Cogestión y el Plan Operativo del Comité de Cuencas, los
detalles se definen en el Manual de Operaciones del Fondo Ambiental.
La búsqueda de recursos será uno de los desafíos iniciales de mayor importancia y prioridad
para los responsables del fondo ambiental. Se considera que las oportunidades no son
abundantes y que la gestión requiere muchos elementos o que depende de muchos factores,
para lo cual habrá que capacitar al personal y desarrollar las experiencias necesarias.
Para la gestión financiera se requerirá organizar una buena base de datos de información sobre
donantes, cooperantes, tipo de fuentes, requisitos, modalidades y contactos personales entre
otros elementos.
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Entre los instrumentos a elaborar para la aprobación y uso de los recursos se proponen los
siguientes:
d) Mecanismos de capitalización
El fondo ambiental definirá los mecanismos internos para controlar y regular sus operaciones
técnicas y administrativas, estableciendo:
El establecimiento del fondo ambiental para el manejo de una cuenca se realizará con base en
la toma de decisiones de la Asamblea de un Comité de Cuencas, y deberá reunir los elementos
técnicos y legales que previamente se hayan considerado para su diseño, entre los aspectos
básicos para que se derive una estructura legal se consideran:
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6. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y ESTRATEGIAS PARA SU
APLICACIÓN
En el primer caso “la demanda” de los actores que ocupan un territorio se traslada a la
búsqueda de una solución o respuesta “atención a una problemática de los ocupantes del
territorio”, aquí los actores comprenden que la alternativa es desarrollar procesos de
ordenamiento territorial, para articular manejo del desarrollo económico, social y ambiental.
Por esta razón en muchos casos se inicia con acciones sobre territorios localizados y áreas
críticas, prioritarias o donde la disponibilidad de cambio a adaptación del uso del territorio es
más flexible. Ordenar zonas de recarga hídrica o sitios vulnerables o áreas críticas pude ser
todo un desafío de la gestión de cuencas, toda vez que se cuente con la motivación de los
pobladores, líderes y autoridades. Incentivos, medios impulsores y acciones inmediatas son
algunas de las formas para lograr la participación en la gestión territorial que permita su
ordenamiento a corto plazo; las inversiones y procesos de cambio de oportunidades puede ser
otra estrategia; como por ejemplo el desarrollo del turismo o la generación de empleo o mano
de obra.
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7. EL PLAN DE MANEJO, EL SISTEMA DE MONITOREO Y EVALUACIÓN
Cuando las cuencas se encontraban en su estado natural, existía un orden que había impuesto
la naturaleza, después con la intervención humana, con la presión sobre los recursos y la falta
de prácticas apropiadas han ido generando conflictos y problemas, como por ejemplo;
deforestación, quemas, contaminación, derrumbes, deslizamientos, erosión de suelos, falta de
agua para las poblaciones, falta de agua para riego, inundaciones, baja producción y
productividad de la tierra, etc.
Esta situación cada día preocupa más a las poblaciones tanto rurales como urbanas, una falta
esencial es la disponibilidad de agua en cantidad, calidad y oportunidad. La tierra ya no
produce igual que antes, no es rentable porque requiere de muchos insumos inorgánicos. Las
inundaciones persisten, destruyen vidas humanas y valiosas inversiones.
Para reducir la vulnerabilidad y prevenir desastres naturales como las sequías e inundaciones;
para asegurar la disponibilidad de agua en cantidad y calidad, en forma sostenible, se
considera que una de las alternativas más apropiadas desde el punto de vista social y
ambiental, es mediante la aplicación del enfoque de manejo de cuencas, con todas sus
metodologías, prácticas y técnicas.
La aplicación del enfoque de manejo de cuencas, permite una visión integral y de sistema,
donde todos sus elementos son importantes, pero de manera especial las personas.
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En plan de manejo de cuencas puede tener un horizonte de largo plazo, 15 años o más, deber
ser flexible, dinámico, proyectivo y comprensible por cada uno de los actores de la cuenca y
de quienes van a participar en las actividades identificadas.
La importancia del plan es porque, mediante él se sabe que es lo que se debe hacer para lograr
un buen manejo de la cuenca. También se puede tener claridad de las actividades más
importante y de prioridad. El plan presenta el ordenamiento más apropiado para beneficio de
sus habitantes y quién o quiénes son los responsables de la administración.
Un plan de manejo también señala y explica cuales serán los beneficios y ventajas de ejecutar
las actividades consideradas por los actores.
Sin plan de manejo no sabemos que hacer, ni tampoco hacia donde vamos.
Sin plan de manejo, la cuenca se seguirá deteriorando hasta llegar a
situaciones irreversibles, como la desertificación y pobreza extrema.
Para lograr la información suficiente y adecuada que permita la interpretación de impactos del
manejo de cuencas es necesario diseñar y establecer el seguimiento temporal y espacial en el
entorno de la cuenca y su medio ambiente. Esta actividad puede ser muy compleja y
demandar intensos esfuerzos técnicos y económicos, por lo tanto se deben definir los aspectos
claves o indicadores explicativos de los efectos e impactos específicos e integradores que se
producen por la intervención en una cuenca hidrográfica. En el corto plazo es posible lograr
cambios y efectos cualitativos del manejo de los recursos naturales, en el mediano plazo se
pueden determinar cuantitativamente los efectos e identificar los impactos relevantes del
proceso de rehabilitación y manejo, y en el largo plazo será posible una evaluación integral de
los impactos. La naturaleza de efectos e impactos dependerá de los tipos de intervención y los
niveles estarán en función de la efectividad de las acciones.
Una de las consideraciones básicas para la evaluación de impactos del manejo de cuencas, es
la determinación de cuales son los indicadores que permitirán interpretar los beneficios y
bondades. Para cada cuenca existen diferentes indicadores, según la vocación y capacidad de
soporte de los recursos naturales. El análisis biofísico, social, económico y ambiental de las
fincas, los sistemas de producción y de la cuenca como sistema deben establecer claramente
las características y cualidades para determinar las potencialidades, limitantes y estados de
conflictos. Con este razonamiento deben considerarse indicadores claves que expliquen los
efectos e impactos, reduciendo las necesidades teóricas de información y evaluación de
variables poco significativas para el tipo de intervención en las cuencas.
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Este tema generalmente se desarrolla en último lugar, esto no significa que no es de
importancia o que es de menor importancia. Para el manejo de cuencas, se necesita no
solamente medir, monitorear y evaluar las actividades del proyecto y el impactos socio-
económicos en la población, sino también se necesita medir el verdadero impacto de tales
actividades en la sostenibilidad de los recursos naturales de la cuenca para poder comprobar la
hipótesis que los cambios en el tipo de uso de la tierra, influirán en la sostenibilidad de los
recursos naturales. De hecho esto requiere herramientas y conocimientos especiales en cómo
medir, monitorear y evaluar los cambios en los recursos naturales agua, suelo, y bosque en el
tiempo.
a) Indicadores
b) La línea de base
Es el marco de referencia que sirve para evaluar los impactos y cambios biofísicos y
socioeconómicos producidos por un programa o proyecto. En los programas de manejo y
gestión de cuencas y de recursos naturales los impactos se producen a mediano y largo plazo;
sin embargo, es importante conocer el punto de partida y monitorear procesos para establecer
los ajustes necesarios y sustentar la intensidad de acciones en determinadas áreas con la
finalidad de asegurar los productos esperados.
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2. Sustentar la necesidad de intensificar y fortalecer a determinados componentes para
asegurar los productos esperados del Proyecto.
3. Respaldar la continuidad del Proyecto, con base en los umbrales o indicadores de los
primeros años.
4. Demostrar a los beneficiarios del Proyecto, la importancia y beneficios de las
actividades.
5. Proveer criterios e información para la formulación de propuestas de continuidad del
Proyecto
6. Lograr la interacción de otros actores e interesados en el Proyecto.
7. Permite reconocer el éxito, fracaso o avance del Proyecto.
8. Una de las formas más utilizadas para organizar y manejar los datos e información en
la línea base, es mediante los indicadores.
8.1. El concepto
El nuevo enfoque empresarial consiste en crear capacidades para que los productores puedan
producir bajo demanda y no solo ofertar (muchas veces producen bien, pero los precios no
resultan favorables), también en organizarse para poder comercializar mejor sus productos o
comprar en forma corporativa para lograr insumos o ventajas en la compra de insumos para la
producción.
PRODUCTOR
VALOR ORGANIZADO
AGREGADO ¿OTROS MEDIOS
DE VIDA?
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El enfoque empresarial también enfoca el valor agregado que se puede lograr en las
actividades productivas en las cuencas, y también trabajando con los empresarios para
impulsar procesos de capitalización en las cuencas.
Esto tiene relación con la función de los comités de cuencas, pero en esta parte del
enfoque empresarial es importante vincularlo con los fondos ambientales, porque parte de
los ingresos posibles está en función del desarrollo empresarial.
En la experiencia y antecedentes existen variadas formas mediante las cuales tanto el manejo
como manejo de cuencas adquieren el respaldo legal para el desarrollo de sus diferentes
procesos. Aún reconociendo que existen debilidades y vacíos en los marcos regulatorios y
normativos, siempre será posible realizar gestiones y actividades de manejo, ya que existen
muchas leyes y reglamentos relacionados al tema de cuencas que sin señalar de manera
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directa la competencia específica requerida tienen enunciados que permiten lograr el respaldo
legal.
En manejo de cuencas, la “gestión legal” no ha estado sin atención, por el contrario existen
muchas iniciativas de ley que promueven la definición de las competencias, roles, deberes y
responsabilidades tanto sobre los organismos de cuencas como sobre las instancias rectoras
que espera el manejo de cuencas.
Un tema relevante en las diferentes propuestas sigue siendo la visión de largo plazo, el
enfoque integral y sistémico, mientras que las mayores discusiones ocurren bajo que ley se
debe regir el manejo de cuencas. Enfoques sectoriales de leyes de agua (para uso poblacional
o energético, por ejemplo) suelen presentarse frecuentemente, discusiones sobre la instancia
rectora es otra temática (Ministerio de Ambiente o Autoridad de Aguas), tal parece que existe
una coincidencia para que manejo de cuencas se inserte y desarrolle con base en las leyes de
agua, esto presenta fortalezas y debilidades cuando se práctica o aplica la visión integral. En
Centroamérica solo existe una ley de cuencas como tal en la República de Panamá, en estos
momentos se discute su reglamentación.
La propuesta de la competencia del manejo de cuencas con base en leyes de agua se pueden
confundir con manejo de los recursos hídricos o gestión del agua, ¿hasta que punto esto limita
el enfoque integral?, si bien es cierto el agua es el recurso estratégico en la cuenca, la
vocación de la misma puede ser muy diversa, de manera que el enfoque social vinculado a los
tres elementos agua, suelo y biodiversidad orientan a un análisis más profundo para tomar una
decisión correcta sobre cual debe ser el enfoque marco. En estos procesos hay que reconocer
que muchas veces la estrategia de iniciar por lo menos con manejo del agua ha desvirtuado el
enfoque integral y hasta en foros o eventos nacionales de algunos países se confunde o se
trata de igual manera: manejo del agua es igual que manejo de cuencas, este punto de vista
técnico tiene trascendencia sobre las propuestas legales.
En conclusión, el manejo de cuencas requiere un marco legal que permita el enfoque integral
y no una suma de sectores, esto no debe reflejar un súper marco legal, por el contrario debe
estar articulado a los sectores de base para operativizar el enfoque y objetivos del manejo de
cuencas. Podría ser una ley de aguas, que integre a todos los recursos y fundamentalmente
con base social y de responsabilidad colectiva (conjunte intereses públicos y privados).
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9.2. Propuesta de competencias y jerarquías
Para la vinculación y análisis de los alcances de las leyes y reglamentos que tienen
disposiciones aplicables al tema de cuencas hidrográficas se sigue la técnica jurídica de incluir
en orden descendente, empezando por la norma legal que tiene mayor jerarquía, que es la
Constitución de la República, después se hace relación del contenido de los tratados
internacionales con la temática del estudio y así sucesivamente, hasta llegar a las normas de
menor jerarquía.
Una mejor comprensión sobre la jerarquía que tienen las diferentes categorías de leyes
aplicables en el país se deriva de la propia Constitución de la República y de otras leyes que
jerarquizan las normas jurídicas, la relación es la siguiente:
Constitución de la República
Tratados o convenios internacionales
Leyes Generales de la República
Leyes Especiales
Reglamentos
Ordenanzas municipales
Normas técnicas, resoluciones, acuerdos u otras disposiciones de carácter administrativo.
Para efectos de la propuesta de una ley de cuencas se llega hasta el nivel de los reglamentos
de las leyes, aunque el marco normativo técnico y otras disposiciones pueden presentar
elementos importantes, quedan sólo como referencia para planteamientos de detalles
requeridos en el proceso de manejo de la ley en referencia (reglamentación, mecanismos
operativos e instrumentos para la implementación).
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