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2007

DERECHO CIVIL

CONSIDERACIONES SOBRE
LA EXPROPIACION

POR Lic. JERÓNIMO EMILIO MEJÍA EDWARD


Protèsor de Derecho de la Uiversidad Latina de Panamá

i. INTRC)iUCCION
No cane la menor duda que, entre los derechos reales, la propiedad pri-
vada tiene un ~itÜl preponderante, pues constituye la relación jurídica que
confiere al titular de este derecho, el más amplio poder que se puede tener
sobre una cosa., Sobre ella (la propiedad), dice Federico Puig Peña, ha girado
"todo el desarrollo conceptual del Derecho de cosas... y aunque hoy día
correntes venidas de campos subversivos pretendan anular su existencia o
menoscabar su predicamenro, siempre resultará que el dominio es la piedra
angular de todo el desarrollo Jurídico de este mundo que nos sirve de medio
para la satistàcción de las exigencias humanas". (1)
Es cierro que la propiedad privada está destinada a satisfacer las necesida-
des del hombre. Sin embargo, cuando las relaciones sociales o de vecindad lo
requieran, o cuando el intercs pÚ blico lo reclame, es posible restringir y limi-
tar dicho derecho.
En Panamá, por ejemplo, donde la propiedad privada constituye la base
de la economía de mercado, es totalmente viable la imposición de límites y
cargas al derecho de propiedad e, incluso, su privación, para satisfacer exi-
gencias de utilidad pÚblica o de interés social, según establece el artículo 46
de la ConstituciÓn Nacional
Este Último tema es el que pretendo desarrollar en este trabajo, ajustándo-
me, obviamente, al espacio disponible por la revista. (2)

1. Tratado de; Dçn;¡;bi!..Civil EspañoL. tomo lB, vol 1, Editorial Revista de Derecho Privado,
Madrid, 1972, p 69
2. I.a idea de esuibir una monogratìa sobre la expropiación surge en agosto de 1993 debido
a un fenÓmeno que M' ot"b" presentando en la Corte Suprema de Justicia -y que conti-
Ili., lugar donde desellpeil el cargo de Asistente de Magistr"do por once años_ Y es
que se habían presellado un nÚmero plural de acciones de inconstitucionalidad contra
varios Decretos Ejecutivos ""propiatorios que fueron expedidos por motivos de interés
social urgente, ani", v durante la vigencia de la Constitución originaria de 1972, lo cual
hizo que tuviera ,¡ue incursionar en el estudio de esta interesante instituCÍón. El trabajo
aquí presentado es sÓlo un compendio de otro más abarcador y mejor elaborado, que
,"pero publicar

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11. LA PROPIEDAD PRIVADA Y SU fUNCiON SOCIAL


En el derecho romano se cimentaron las bases de tres características del
derecho de propiedad, que suelen considerarse como elásKas. Me refiero a
los caracteres de absolutividad, exclusividad y perpetuidad de la propiedad,
que fueron arraigados con posterioridad a la Edad Media, por el liberalismo
que sustentó el movimiento social de mayor envergadura que ha conocido la
humanidad: la Revolución Francesa.
En efecto, tradicionalmente se consideró que la propiedad privada con-
fería al propietario un derecho exclusivo, perpetuo y absoluto sobre la cosa,
que le permitía poseer, gozar, disfrutar y disponer de ella a su libre albedrío,
sin ninw:ún tipo de limitaciones.
La nota característica de ese concepto tradicional o clásico, se extrae del
pensamiento de Dalmacio Vélez Sarsfield, quien sostuvo que el carácter ab
soluto del derecho de propiedad contería al propietario, iieluso, el derecho a
destruir la cosa. En estos términos planteó su pensamiento el ilustre
codificador del Código Civil de Argentina de 1869:
"Importa, sin embargo, observar Que los excesos en el eierciclO del
dominio son en verdad la consecuencia invevitable del derecho ab-
soluto de DrQDiedad, pero no constituye por sí mismos un modo de
ejercicio de este derecho que las leyes reconocen y aprueban. La
palabra i2 de los romanos expresaba solamente la idea de la dis-
posición y no de la destrucción de la cosa... Pero es preciso recono-
cer que siendo la propiedad absoluta, confiere el derecho de destruír
la cosa. (Y agrega) Toda restricción preventiva tendría más peligros
que ventajas. Si el gobierno se constituye juez del abuso, ha dichl,
un filósofo, no tardaría en constituirse en juez del uso, y toda verda-
dera idea de propiedad y libertad sería perdida" (3) (El subrayado es
mío).
Pues bien, el carácter absoluto del derecho de propiedad, que se había
convertido "en principio tradicional e indiscutido durante el siglo diecinue-
ve" (4), muy pronto fue considerado exagerado, toda vez que, conforme
avanzó la sociedad, la amopía liberal demostró sus propias grietas, al quedar
al descubierto que el hombre abusaba de sus derechos en per¡Ulcio de los
demás. Ello motivó que se empezaran a establecer limitaciones al derecho
absoluto de propiedad, las cuales fueron fundamentadas en la ley y en el
derecho ajeno. (5)

3. Citado por Héctor Jorge EscoJa. El Interés Público Como fuiidamento del Derecho
Administrativo. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 209
4, MESSINEO, Francesco. Manual de Derecho Civil v Comercial, traducciÓn de Santiago
Sentis Melendo, Ediciones Jundicas Europa-Amrica, Buenos Aires, 1979, p. 250.
5. ARTEAGA CARVAJAL, Jaime. De los Bienes v su Dominio, Biblioteca Jurídica Dike,
Medellín, 1994, p. 40

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Debo aclarar que estas limitaciones no estaban amparadas en concepcio-


nes sociales de la propiedad -que sólo vinieron a ser consideradas con poste-
rioridad- pues, como acertadamente señala Messineo, tales limitaciones del
derecho de propiedad no se consideraban, en cierta medida, incompatibles,
incluso, con la concepción liberal de la economía y el derecho. Típicos, en
este sentido, lo son: el instituto de la expropiación por utilidad pública, y
toda la materia de las relaciones de vecindad reguladas en las leyes italianas de
la época. (6)
Ahora bien, la concepción clásica del derecho de propiedad privada, cali-
ficada como individualista y liberal, ha sido superada con el transcurrir de los
años por un concepto social o solidarista --istinto al que rige en los denomi-
nados regímenes socialistas o comunistas-, en cuya formación desempeñaron
un papel importante las ideas de León Duguit.
En efecto, segÚn este autor el concepto individualista de la propiedad
permite que cada uno tenga "el derecho de obrar, de trabajar, de emplear su
actividad en todos los terrenos; pero nadie está obligado a ello. Por consi-
guiente... nadie, ni el mismo Estado, tiene el derecho de obligarle a trabajar"
(7). Sin embargo, ello no ocurre en el ámbito de aplicación de su teoría,
pues aquí "El Estado puede legítimamente intervenir para obligar directa o
indirectamente al propietario de un capital a hacerlo producir" (8).
Decía Duguit que "El propietario, es decir, el poseedor de una riqueza
tiene por el hecho de poseer esa riqueza, una función social que cumplir;
mientras cumple esta misión sus actos de propiedad están protegidos. Si no
la cumple o la cumple mal, si por ejemplo no cultiva su tierra o deja arruinar-
se su casa, la intervención de los gobernantes es legítima para obligarle a
cumplir su función social de propietario" (9).
Al analizar el pensamiento de este iurísta se coliie que las bases de su
teoría quedan construidas cuando afirma que es necesario y provechoso para
la Drosperidad de la sociedad que exista la propiedad capitalista, esto es, la
propiedad privada sobre los bienes de producción, pero que había que tener
presente que la propiedad privada "deja de ser un derecho del individuo para
convertirse en una funciÓn social" (10).
Al comentar la teoría esbozada por Duguit, el doctor César Quintero
expresa que lo más original de esa teoría "e, incluso, lo paradójico de la
misma, estriba en que, por una parte, defienda decididamente la propiedad

6. MESSINEO, Franccsco. op. cit. p. 250.


7. Citado por Luis Carlos Sáçhica. Consticucionalisnio Colombiano, segunda rcimpresión
dc la octava edición, Editorial Temis, Bogotá, 1991, p. 263.
8. lbideni.
9. Citado por César Quintero. Derecho ConstitucionaL. tomo 1, Librería, Litografla e 1m.
prcnta de Antonio Lehman, San José, 1967, p. 189.
10. lbídem p. 188 Y 189.

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privada de los medios de producción y, por otra, niegue a la misma el carácter


de derecho individual" (11).
Lo que ocurre es que Duguit era uno de los más radicales opOSItores a las
teorías que defendían la exístencia de derechos subjetivos.. En efecto, para el
profesor francés todo derecho era derecho objetivo. La regla Jurídic,i es co
mún a gobernantes y gobernados y prescribe conductas y deberes a los hoii-
bres. De ahí que si la regla jurídica establece situaciones que en determinado
momento pueden ser ventajosas para una persona, ello no significa que esa
persona tenga un derecho subjetivo, sino que los beneficios que ella obtenga
van a ser consecuencia de la aplicación de la regla obietiva ( 12).
Ahora bien, pese al aparente radicalismo de esta teoria, la misma ha ser-
vido de base al concepto social de la propiedad que en la actualidad rige en
los diversos ordenamientos jurídicos, entre ellos, el nuestro.
Ello es así, porque para construir el concepto social que rige en la actua.
Iidad, lo único que ha debido depurarse en la teoría de Duguit son dos cosas:
en primer lugar, el razonamiemo que niega el carácter de derecho subjetivo
de la propiedad; y en segundo lugar, y no por ello menos importante, el
razonamiento que conduce a la afirmación de que la propiedad es una fun-
ción social, para sustiuirlo por aquel que considera que la propiedad privada
debe cumplir una fìinción sociaL.
De este modo, en el presente, la concepciÓn social de la propiedad reco-
noce el carácter subjetivo del derecho de propiedad, pero hace la salvedad de
que el mismo no es absoluto y, por tanto, puede ser limItado o restringido
por el Estado, cuando ello sea necesario para satisfacer exigencias y necesida-
des propias de la colectividad.
Del planteamiento anterior se deduce que esta teona descansa en dos
conceptos, a saber: en el reconocimiento de derecho subjetivo de la propie-
dad, que se manifiesta en las facultades que tiene el tiular de la cosa para
usar, disfrutar y disponer de ella; y en un concepto de derecho sonal, que
resulta de las limitaciones y deberes que puede imponerle el Estado al posee-
dor de esas fàcultades, en razón de la función social que debe cumplir la
propiedad_
De donde resulta que la noción de función social de la propiedad, lo que
persigue es armonizar el derecho sujetivo de propiedad de los particulares
con los requerimientos de la sociedad, de manera tal que las actividades que
dirge y desarrolla el Estado para promover y alcanzar el interés pÚblico, no
se vean afectadas por un ejercicio absoluto del derecho de propiedad privada.

U 1bidi:m
12 Cfr. DIEZ PICAZO, Luis y GULLON, Antonio.. Sistema de Di:ri:cho Civil vol 1,
reimpri:slÚn di: la séptima edición, Editorial Tc:cnos, S.A, Madrid, 1990, p 436,

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La legislación panameña se ha hecho eco de esta corriente doctrinaria,


pues desde 1941 rige en nuestro ordenamiento jurídico la teoría solidarista
de la propiedad privada. En efecto, la Constitución de ese ano fue la primera
que introdujo el citado concepto social o solidarista de propiedad. Su incor-
poraciÓn se debe a los esfuerzos del doctor José Dolores Moscote, quien
sugiriÓ el texto del artículo 47 de dicha ConstituciÓn.
Ahora bien, en la Constitución vigente, los artículos 44 y 45 se encargan
de regular el tema de la propiedad privada y de la función social que ésta debe
cumplir. El primero, garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo a
la Ley por personas naturales o jurídicas; mientras que el segundo establece el
concepto solidarista de la propiedad, al disponer que "La propiedad privada
implica obligaciones para su dueño por razón de la función social que debe
llenar". Este precepto es muy parecido al artículo 47 de la ConstituciÓn
Política de 194 I .
El análisis de los artículos 44 y 45 de la Constitución Nacional, así como
del artículo 337 del Código Civil, pone de manifiesto que en nuestra legisla-
ción la propiedad privada, además de estar garantizada a nivel constitucional,
es concebida como un derecho subjetivo, sujeto a las limitaciones estableci-
das por la ley, de manera que, a través de ésta, se pueden imponer cargas y
restricciones, positivas o negativas, no sólo en atención a relaciones de vecin-
dad, sino por motivos de interés público o sociaL.
Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado lo si-
guiente:
"... la idea subyacente en la noción de funciÓn social de la propie-
dad, que en nuestro sistema es un derecho subjetivo, es que a través
de la ley se pueden consagrar obligaciones a cargo del titular del
derecho en atención al interés público, para obtener una mayor uti-
lidad colectiva en el ejercicio del derecho de propiedad. La inter-
vención del Estado, sin embargo, tiene límites, debe ser razonable y
no puede suprimir o anular el derecho de propiedad, salvo el caso de
expropiación previsto en la Constitución. De esta forma, en el ejer-
cicio del derecho de propiedad privada, la ley debe tener en cuenta
no solamente el interés particular del titular del derecho sino tam-
bién la conexión entre éste y la sociedad en la que vive, pues el titular
de ese derecho es un miembro de la comunidad y no un ser aislado.
Entendemos, entonces, que la función social de la propiedad priva-
da, al plasmarse en el artículo 45 de la Constitución Política: 1) se
refiere ante todo a bienes de capital y no a bienes de consumo; 2)
trata de las obligaciones que pueden surgir a cargo del titular del
derecho de propiedad; 3) estas obligaciones deben estar inspiradas
en el interés de la colectividad y deben tener como finalidad obtener
una mayor utilidad colectiva en el ejercicio del derecho de propiedad
privada; y por último, la noción de función social no puede ser utili-

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zada por el legislador para suprimir el derecho subjetIvo de propie-


dad privada, que es la base de nuestra economía de mercado" ( 13),

III. LA EXPROPIACION: Aspectos Generales.


A. Concepto
Este instituto Juridico puede ser definido como aquel instrumento o acto
de derecho público de que se vale el Estado, latu sensu, para privar de la
propiedad de un bien a su titular, mediante el pago de una Justa indemniza-
ciÓn en favor del afectado, con el objeto de destinar dicho bien a la satisfàc
ciÓn de un interés público o sociaL.
De la definición anterior se deducen los principios que informan el instI,
tuto de la expropiación:
a) la expropiación se sustenta en una potestad que tiene el Estado para
anular el derecho de propiedad de los particulares;
b) esa potestad sólo puede ejercitarse cuando se deba satisfàcer un inte-
rés público o social (lo que constituye el fundamento de la expropiación,
como veremos); y c) el afectado tiene derecho a recibir una Justa indemniza-
ción por la privación de su derecho de propiedad ( 14)
Como puede apreciarse, la expropiación presenta dos aspectos, como
bien manifiesta Eduardo Garda Enterna: "por una parte, supone un poder
de la Administración de abatir y hacer cesar la propiedad y las situaciones
patrmoniales de los administrados; por otro lado, su regulación se articula
en muy buena medida como un sistema de garantías ofrecido a estos admi-
nistrados que sufren sobre su patrimonio la víolenta inmision administrati.
vas" (15).
B. Fundamento
La función del Estado consiste básicamente en adoptar una política que,
además de permítirle a los particulares el libre ejercicio de las actividades
económicas, tienda a satisfàcer el bienestar general de los asociados. Esto
trae como consecuencia lógica que, al constituir el bienestar general de la
comunidad uno de los principales fines del Estado, éste deba promover las
actividades que sean necesaras para ello.
Para tales efectos, los ordenamientos jundicos cuentan, entre otras co-
sas, con principios, "de vieja tradición individualista y liberal" (ló), como el

13. Sentençia de 15 de )uho de 1991, publicada en el Registro J udicial de ¡uho de 199 L , p. 69


Y 70.
14. En nuestra legislación la indemnización puede ser previa o no, dependiendo del monvo
que conduce a la Autoridad a expropiar. Sin embargo, existen legislaciones como la co-
lombiana, en la que es posible la expropiación sin indemnización, "por razones de equi-
dad", conforme establece el articulo 58 de la Constitución de ese pais.
15, Curso de Derecho Administrativo 11, reimpresión de la segunda edición, Editorial Civltas,
SA, Madrid, 1990, p. 194.
16 QUINTERO,op cit p. 184.

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establecido por el artículo 46 de la Constitución Nacional, conforme al cual,


cuando exista conflicto entre los derechos de los particulares y las necesida-
des sociales, el intercs privado debe ceder al interés público o sociaL.
Para concretar el principio esbozado en el párrafo anterior, los
ordenamientos jurídicos normalmente confieren al Estado diversas potesta-
des, que le permiten adoptar políticas dirigidas a alcanzar un desarrollo eco-
nómico, social y cultural, cónsono con las exigencias de la colectividad (17).
Una de las potestades con que está investido el Estado para impulsar el
desarrollo social, viene consignada en la que se le otorga para poder privar a
los particulares de sus derechos, cuando ello sea imprescindible para satisfa-
cer un interés público o social que, de otra manera, no podría serio.
De lo anterior se infiere que el derecho de propiedad puede ceder, den-
tro de un marco de garantías que deben ser reconocidas en fàvor del expro-
piado, cuando así lo impongan las exigencias concretas v de actualidad de!
bienestar w;eneral o colectivo. He allí la idea rectora que preside e! funda-
mento de la expropiación en la actualidad.
En efecto, este es el criterio que, en el presente, encuentra aceptación
pacífica en la doctrina. Sin embargo, debo manifestar que el mismo no siem-
pre ha prevalecido para justificar la expropiación, pues se han esbozado diver-
sas teorías conforme ha evolucionado la sociedad.
Por ejemplo, en época evidentemente liberal, como lo fiie la de la Revo-
lución Francesa, ya existía la expropiación conforme se deduce del artículo
17 de la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,
que a la letra dice: "Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado,
nadie puede ser privado de ella, si no es cuando una necesidad pública, debi-
damente comprobada, lo exija de modo evidente, y bajo la condición de una
previa y justa indeminización".
Resulta evidente que un criterio como el expuesto anteriormente no ten-
dría cabida en e! pensamiento de los revolucionarios de 1789, quienes, no
obstante reconocer la existencia de la expropiación, predicaban un derecho
de propiedad absoluto (inviolable y sagrado), según se observa en e! artículo
transcrito. Por ello, se dice que e! fundamento de la expropiación en esa
época, reside en el concepto de dominus eminens ~ue derivaba del ius
eminens (derecho eminente o superior)-, conforme al cual, al tener e! Prínci-
pe un derecho superior a cualquier otro derecho, él tenía el poder de despo-
jar de la propiedad privada a sus súbditos, cuando lo estimara necesario (18).
17. Utilizamos el vocablo "potestades" porque es el que mejor se adapta a la idea que quere-
mos establecer. En efecto, la doctrina entiende que son "potestades", los poeres jundi-
cos que se attibuyen a la persona no para que ésta realice mediante ellos sus propios
intereses, sino para la defensa de los intereses de otra persona, de suerte que su ejercicio y
su defensa no son libres y arbitrarios, sino que vienen impuestos en atenci6n a los intere-
ses en cuyo servicio se encuentran dados (por ejemplo: potestad paterna, potestad admi-
nistativa). DIEZ PICAZO y GULLON. op_ cit. p. 438.
18. Para ver el fundamento de ésta y otras teonas, Cfr. Enciclopedia Iundica Omeba, tomo
XI, Driskill S.A., Buenos Aires, 1981, p. 642.

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No obstante, reitero, en la actualidad prevalece el criterio que expuse en


líneas anteriores.

C. Naturaleza Juridica
Mucho se ha discutido sobre la naturaleza juridica de la expropiación.
Algunos, (omo José Roberto Dromi, la (onsideran una "limitación adminis-
trativa al derecho de propiedad" (19). Otros, un modo de extinguir la pro-
piedad. Y no han faltado quienes consideran que la expropiación es una
venta forzosa (20).
A mi juicio, la expropiación no constituye una Iimlta(lón al derecho de
propiedad, ni mucho menos puede ser considerada como una venta forzosa.
Lo primero, porque no queda la menor duda de que di.ho instituto priva al
expropiado de una cosa específicamente determinada, por lo que con rela-
ción a éste constituye una causa de extinción del derecho de propiedad oue
tenia sobre dicha cosa. Lo segundo, porque a pesar de que la transferencia
de dominio que hace a su favor el Estado supone que el expropiado ha reci-
bido o debe recibir el contenido económico equivalente del bien objeto de la
expropiación, lo cierto es que tal equivalente económico no constituye un
~ que paga el Estado, S1l0 una indemnización dingida a compensar el
sacrificio que ha sufrido el expropiado al verse privado de su derecho de
propiedad contra su voluntad. Además, las razones de unlidad pública o de
interés social que motivan la expropiación, hacen que ésta constituya un acto
de Derecho Público y no de Derecho Privado.
Es interesante el argumento dado por Luis Carlos SáchKa para descartar
la tesis que mira la expropiación como una venta forzosa. Para el autor co-
lombiano, la expropiación es un "acto unilateral, no contractual, por el cual
el Estado obtiene el traspaso del dominio para fines sociales, indemnizando
el daño que causa al particular afectado. O sea, que el Estado no es sucesor
juridico del expropiado, pues no deriva su derecho de éste, sino de la ley que
ha declarado los motivos que fundan la expropiación, y de la respectiva deci-
sión Judicial que la aplica, no pudiendo definirse, por tanto, como una venta
forzosa" (21).
iv LA EXPROPIAClON EN PANAM
A. Precisión de Ideas

En la presente sección me dedicaré fundamentalmente a estudiar las ex-


propiaciones consagradas en los artículos 45 y 47 de la actual Constitución y
desarrolladas en el Código Judicial vigente, sin perjuicio de que exprese al~

19 Manual de Derecho Adisrntivo, tomo n, Editorial Astn~a de Alfredo y Ricardo Depalma


S.R.L., Buenos Aires, 1987, p, 70
20. Cfr. QUIROGA LAVIE, Humbcrto, Curso de Derecho Constitucional, Ediciones
Depalma, S.A., Buenos Aires, 1985, p. 134
21 Op. cit, p. 266-267.

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gunas consideraciones relacionadas con las expropiaciones de los artículos


8 i, 262, 28 i y 286 de la mencionada Carta Magna. Lo anterior no es óbice
para que, cuando lo estime necesario y conveniente, también haga alusión a
Constituciones precedentes y a leyes especiales como la 57 de 30 de septiem-
bre de i 946 (que desarrolló los artículos 46 y 49 de la Constitución de i 946,
que corresponden a los artículos 45 y 47 de la actual Constitución) y la 37 de
21 de septiembre de 1962 (que aprobó el Código Agrario).
Antes de proceder a desarrollar el tema, debo destacar que la expropia-
ción que consagra el segundo inciso del artículo 45 de la Carta Política ha
sido denominada por la doctrina y la jurisprudencia nacional "expropiación
ordinaria"; en tanto que la normada por el artículo 47 ha sido denominada
"expropiación extraordinaria".
Lo que tradicionalmente ha justificado esta distinciÓn, son los motivos
que fundan la expropiación, el momento en que debe pagarse la indemniza-
ción y el ente autorizado para decretar la expropiación. Así, la mayoría de las
Constituciones que nos han regido han establecido como causa de la expro-
piación ordinaria, la existencia de motivos de utildad pública o de interés
social, salvo la Constitución de 1904 que en el artículo 42 sólo hacía referen-
cia a motivos de utilidad pública. Igualmente casi todas las Constituciones
han establecido como distintivo de la expropiación ordinaria que el pago de
la indemnización debe ser previo, salvo la Constitución originaria de 1972
con todas sus reformas que ha guardado silencio. (Sobre los efectos de esto
último, me ocuparé más adelante).
Por su parte, las Constituciones han establecido que la expropiación ex-
traordinaria procede en caso de guerra, de grave perturbación del orden pú-
blico o de interés social urgente, con excepción de la Constitución de 1904
que no reguló este tipo de expropiación y de la de 1941 que no consagró
literalmente la frase "interés social urgente". Sin embargo, a juicio del doc-
tor César Quintero dicha frase estaba comprendida en la expresión "y otros
casos de emergencia" que aparecía en la Constitución de 1941 (22).
En lo que respecta al momento en que debe hacerse el pago de la indem-
nización, todas las Constituciones que han consagrado la expropiación ex~
traordinaria han establecido que el pago puede no ser previo.
Finalmente, en lo concerniente al sujeto autorizado para decretar la ex-
propiación el vocablo ordinario, todas las Constituciones han exigido la par-
ticipación de los tres Poderes del Estado, correspondiéndole a un juez expe-
dir la sentencia que decreta la expropiación, luego de surtido el trámite esta-
blecido. Por su parte, la expropiación extraordinaria siempre ha sido decre-
tada por el Ejecutivo.
Existen otros elementos que pueden servir para hacer una diferenciación
entre estas clases de expropiación. Pero como quiera que en este epígrafe
sólo he querido destacar algunas características de esta institución con el pro-

22. Op. cit. p. 209.


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PÓSltO de ir preparando el terreno, dejaré todo lo relacionado al estudio de


fondo de este instinlto Jurídico para ser tratado en el siguiente punto.

B. Elementos de la Expropiación
En toda expropiación se pueden identificar los siguientes elementos: 1)
un elemento subJetivo, que dice relación con los sUjetos de la relaciÓn
expropiatoria; 2) un elemento objetivo, que viene a ser el bien objeto de la
expropiaciÓn; 3) elemento causal, consistente en una causa o motivo que
Justifique la expropiación; 4) un elemento judicial, referente al procedimien
to que necesariamente debe tener lugar para decretar la expropiaciÓn y fipr el
monto de la indemnización, según se desprende del artículo 4S de la Consti-
tucón Nacional y de los artículos 1942, 19S I y 1953 del Código Judicial
(23); y 5 ì un elemento económico, que guarda relación con la indemniza-
ción que debe pagarse al expropiado.
Ahora bien, con el objeto de facilitar el estudio y las referencias que
constantemente tendrán que hacerse a los textos de los artículos 45 y 47 de la
Constitución Nacional, creo conveniente que tales preceptos sean transcritos.
"ARTICULO 45. La propiedad privada implica obligaClones para
su dueño por razón de la función social que debe llenar.
Por motivos de utilidad Dública o de interés social definidos en la
Ley. puede haber expropiación mediante juicio especial e indem11'
zación" (la subraya es mía).
"ARTICULO 47. En caso de guerra, de grave perturbación del
orden público o de interés social urgente, que exijan medidas rápi-
das, el Ejecutivo puede decretar la expropiación u ocupación de la
propiedad privada.
Cuando fuese factible la devolución del objeto ocupado, la ocupa-
ción será sólo por e! tiempo que duren las circunstancias que la
hubieren causado.
El Estado es siempre responsable por toda expropiaciÓn que así lleve
a cabo e! Ejecutivo y por los daños y perjuicios causados por la ocu-
pación, y pagará su valor cuando haya cesado e! motivo determinan
te de la expropiación u ocupación".
1, Elemento Subietivo
Los sUjetos de la potestad expropiatoria normalmente son dos: expropiame
y expropiado. Pero puede haber un tercer sujeto, cuando el bien se expropia
en favor de terceros. A este sujeto se le denomina beneficiano.
a. Expropiame. Es e! titular de la potestad expropiatona y a quien
generalmente se le transfiere el dominio de! bien expropiado.

23 Las úlnmas dos norms a mi juicio son inconstitucionales, como mas adelante demostrarc:

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En Panamá, este sujeto varía segÚn se trate de expropiación ordinaria o


expropiación extraordinaria. La lectura atenta del artículo 45 de la Constitu-
ción Nacional pone en evidencia que el Estado, latu sensu, es el titular de la
potestad expropiatoria, en la denominada expropiación ordinaria. Sin em-
bargo, se debe tener muy en cuenta que segÚn la redacción de dicha norma,
dicha protestad no se encuentra establecida Únicamente en favor de determi-
nado Poder del Estado. De la norma se infiere que para poder privar al
titular de su derecho de propiedad, es necesario la intervención de los tres
Organos de Estado.
En ese sentido, compete al Organo Legislativo, de manera exclusiva, la
potestad de establecer los motivos de utilidad pÚblica o de interés social que
fundamentan la expropiación, pues así se deduce de la frase "definidos en la
ley" del artículo 45 constitucionaL.
Significa esto que el legislador es quien puede calificar, de manera exclu-
siva y mediante ley formal, los motivos de utilidad pÚblica o de interés social
que fundan la expropiación. De donde resulta que ninguna otra autoridad
está autorizada ni legitimada para establecer la causa expropiandi.
Ahora bien, lo expresado en el párrafo anterior nada tiene que ver con la
facultad ki que tienen algunas autoridades administrativas para promover
e! proceso de expropiación ante el Organo JudiciaL.
En efecto, e! artículo 45 de la Constitución se limira a establecer e! Orga-
no de! Estado que puede calificar los motivos que fundan la expropiación, y
e! que la decreta. Pero nada dice en cuanto a la autoridad que puede promo-
ver el proceso de expropiación. La leyes la que se ha encargado de normar
este extremo. De ahí la referencia que hice al concepto de facultad legal en el
párrafo que antecede.
En este orden de ideas, puedo manifestar que, por regla general, corres-
ponde al Ejecutivo la promoción del proceso expropiatorio, sin perjuicio de
que las entidades autónomas y semiautónomas puedan promover el proceso,
cuando la ley se los permita. Los municipios también pueden solicitar la
expropiación de determinado bien. Ello se deduce de la Ley 57 de 1946
que, en opinión de algunos, ha sido derogada tácitamente por el Código
Judicial que entró en vigencia en 1987 y por la Constitución actual. Esa
postura me obliga a hacer un paréntesis para externar mi punto de vista sobre
esta materia.
En primer lugar no comparto la tesis de que una ley pueda ser derogada
tácitamente, porque, a mi juicio, no existe la derogatoria tácita. Pienso que
la derogatoria siempre es expresa. De ahí que el problema que pudiera pre-
sentarse cuando una ley nueva entra a regular aspectos que eran normados
por ley anterior, sin que de manera expresa la nueva lev establezca Que la
anterior ha sido deroe:ada, se resuelve mediante la aplicación de las reglas de
hermeneútica legal. Pero en modo alguno se puede decir que la ley vieja ha
sido derogada, porque si, por ejemplo, dicha ley no se aplica a determinado
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supuesto, no es porque haya perdido vigencia -que mantiene-, Sll0 porque


la aplicación de la nueva ley ha resultado preferente. Por dIo, a mi Juicio, la
ley 57 del 46 sigue estando vigente, aun cuando hayan disposiciones comple-
tas o parciales de ella, que no puedan aplicarse a determinado caso, porque el
nuevo Código Judicial ha regulado la materia tratada en dicha disposiciones.
En segundo lugar, desde que se instituyó en Panamá d control constitu-
cional sobre las leyes y demás actos de la Administración, toda norma Jurídica
que se considere contraria a la Constitución sigue en vigor, en tanto el Pleno
de la Corte Suprema no la declare inconstitucionaL. Nótese que esto contra
dice lo que establece el artículo 35 del Código CiviL. Pero a pesar de que
dicha norma (art. 35) aún está vigente (porque no ha sido derogada de ma-
nera expresa por ninguna ley, ni ha sido declarada inconstiucional), se le da
aplicación preferente a los preceptos que con posterioridad consagraron el
sistema del control judicial de la constitucionalidad.
En tercer lugar, a pesar de que la ley 57 del sarro
46 fue expedida para de

llar preceptos de la Constitución de 1946, en términos generales dicha ley no


contradice la Constitución vigente. Es más, se puede decir que esa ley se
ajusta perfectamente a los artículos de la actual ConstituciÓn, pues dichos
preceptos no variaron el sus trato normativo que tenían los textos de los arti-

culos que la ley desarrolló. Lo expresado no significa que, eventualmente,


alguna disposición de la mencionada ley pueda ser inconstItucional. Pero de
esto, a que toda la ley sea inconstitucional, como afirman algunos, hay un
cisma que deja desamparado cualquier argumento dirigido a sustentar tan
descabellada postura. (En nuestra legislación se observa con cierta frecuen-
cia que una disposición, en determinado momento, hace referencia de mane
ra expresa al número de un artículo específico, y que con postenoridad d
número de ese artículo varia, por cualquier circunstancia, pero mantiene su
contenido. En estos casos, nadie duda de que la referencia que se hacía debe
hacerse ahora al artículo que tiene una nueva numeración pero que mantiene
su contenido). Esto es exactamente lo que ha ocurrido en la situación plan
teada.
En cuarto lugar, la ley 57 del 46 establece en los artículos 1 y 2, respec-
tivamente, algunos supuestos de utilidad pública y de interés social, tema que
ni siquiera es tratado por el nuevo Código Judicial;
y en quinto lugar, la Corte ha manifestado expresamente que el artículo
3 de dicha ley se encuentra vigente (ver sentencias de 19 de sepuembre de
1993 y de 12 de agosto de 1994).
Pues bien, retornando ideas, la expropiación ordinana requiere que me-
die un pronunciamiento judicial Que la deqete. Así se infiere de la trase
"mediante juicio especial" del artículo 45 de la Constitución, y lo corrobora
la interpretación armónica de los artículos 1937 y 1942 del Código JudiciaL.
Cabe destacar que la simple declaratoria de expropiación hecha por el juez,
no transfiere el bien al patrmonio del expropian te o del beneficiario, mien-
tras no se haya pagado la indemnización (artículo 1944 y 1948 i2).

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En lo que respecta a la expropiaciÚn extraordinaria del artículo 47 de la


Constitución, caben las siguientes consideraciones. SegÚn se advierte en
dicha disposiciÚn, corresponde al Ejecutivo decretar la expropiación "en caso
de guerra, de grave perturbaciÓn del orden pÚblico o de interés social urgen-
te, que exijan medidas r.ipichis". Ahora, ¿Qué ha de entenderse por Ejecuti-
vo?
La Corte en tàllo de 22 de m,arzo de i 991 hizo un estudio de las diferen-
tes acepciones que tiene el vocablo Ejecutivo en la Constitución. Por consi-
derarlo apropiado, paso ;1, transcribir parte de ese fallo:
"De acuerdo con las Constituciones de i 904 y de 1941, el Organo
Ejecutivo era unipersonal, es decir, lo constituía solamente el Presi-
dente de la RepÚblica. Igualmente lo es en los Estados Unidos, en
México y en muchos otros Estados de régimen presidencial puro.
Sin embargo, a partir de la ConstituciÓn de 1946, en Panamá el
Organo Ejecutivo devíno colegiado o compuesto. Desde entonces
dicho Órgano del Estado formalmente está integrado por el Presi-
dente de la RepÚblica y los Ministros de Estado. Así, el artículo 170
de la ConstituciÓn vigenre dice: "El Organo Ejecutivo está consti-
tuido por el Presidente de la RepÚblica y los Ministros de Estado"...
La Constitución de 1946 agregÓ, a un artículo de similar contenido
al citado, otro que decía: "En cada caso particular, el Presidente con
el Ministro del ramo respectivo representan al Organo Ejecutivo".
Este precepto, no Il.lUV kliz, ha sido sustituido en la presente Carta
Magna por OTro mejor, pero tampoco muy exacto. Se trata del artí-
culo 171..
Lo cierto es que en Panamá el Organo Ejecutivo no sólo es compues-
to, sino también complejo. Su complejidad estrba en que suele acmar
a través de diferentes conductos, cspecíficamente de cuatro, a saber:
a) El Organo en pleno, o sea, el Gabinete, cuando nombra, por
ejemplo, a los Magistrados dc la Corte Suprema, al Procurador Ge-
neral de la NaciÓn o al de la AdministraciÓn; cuando dicta Decretos-
Leyes o Decretos de Gabinete; cuando decreta estado de urgencia, etc.
b) El Presidente y un Ministro, que es la forma más común de
actuar del Organo Ejecutivo, y se da, entre muchos otros casos, cuan-
do el Organo dicta decretos ejecutivos, ya sean de carácter general o
individualizado.
cl El Presidente solo, lo que ocurre entre otros casos, cuando nom-
bra o remueve iin Miiistro de Estado; cuando invalida resueltos
ministeriales; y cuando qbjeta los proyectos de Leyes por concíderarlos
inconvenientes o inexequíblcs.
d) Un Ministro de J:,stado, cuando dicta Resueltos ministeriales de
acuerdo con el artículo 181 de la Constitución" (la subraya es del
tàllo ).

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Ahora bien, un examen de los ,1rtículos pcniiii:nri's di' Li ( ulistituClon


demuestra que la potestad cxproplJ.toria IH) ap.iccc eiii re 1.IS ,ltri buuones
que ejerce el Presidente por SI solo, ni cll las que eJerce 1.1.11 IB,I MiilIstro de
Estado 11 \.on el Gabinete Ello signifìca q LLC (ollcsponi1( d Li In' desarrollar
este punto La tradicion nacional ha demostrado que la potestad expropiatoria
del artículo 47 de la Constituuon normalmelle ha sido tjercliÜ por el Presi
dente y un Ministro medianre Decretos Eje(utivos. Sin embargu, como el
tema no está regulado a 11vel constiucional, puede la ley establecer perfecta
mente que parte del E¡ecutlvo está tacultado para decretar este tipo de ex,
propiaClon.
Debe quedar bien claro que la potestad expropiatoria en la denomllada
expropiaciÓn extraordinaria no la puede ejerCItar Autoridad distinta al EJecu-
tivo (24) Es por esta razón que, a mi juicio, resultan evidenteinente incons.
tlucionales algunas tì"ases de los artículos 19S2 v 19S3 del Código J udicial,
de los que se infiere que un Juez es quien decreta la expropiación del articulo
47 de la ConstiuClón NacionaL.
b Expropiado. Es a quien se le pnv.~ el derecho de proplClÜd En
prinClplo la expropiación está dirigida a privar .1 un paniuilar de SLl propie
dad, sea persona natural o jurídica (civil, I.omcrual, ete) !\o obstante, ((Iil.
sidero que la expropiación puede ser decretada comra el Estado" siempre que
los bienes a expropiar tìxmen parre de su don1111o privado
De acuerdo al artículo 32H del Codigo (:ivil, los bienes, segun las pcrso
nas a que pertenecen, pueden ser clasificados como bienes de dominio publi
co o de propiedad privada, L)s primeros son los que están destiiados a1l!
público, como los caminos, canales i~tc., l' los que, sin ser de iiSO comÚn,
pertenecen privativamente al Estado v están destinado a alguii ~ervlLlo pÚbli.
co o al fomento de la llqucza nacionaL
Por su parte, los bienes de dOI1IIlO privado son todos los que ilo son de
dominio pÚblico.
Parece lógico que SI los biencs (le dOlllI1O pÚblico (',\1,111 dirgidos espc
cialmente a la satisfacción de unintcres publi(o, resulie miprupiii hablar de la
expropiación de éstos, pues ~i los bienes afectados a la urilidad \. Illttres pu
blico pertenecen al Estado, latu sensu. este podría, mediaiiii" lll .IdO suyo,
disponer que deterininado bien, atCctado ,~¡ ulllpliniicnio de 1111 iillcre~ publi
co, pase a cumplir otra tìnalidad pÚblica que la sItuauÓii (on(reta redaiia 125)

24 0" ahi ljU", SI, por ëJ"mplo, 1m lluniclploS d"e r"lJIi uiia "'propl.I, 1011 eOIl b,i,,, ni "'"
articulo, ello seria 1ll.onstinKI\Il;i1

25 Estoy ,onsClente de lju" un seuor \k ia dO(trillJ iiq,;a qUë el Esr;i\Ío ¡\~Ill:,i iin \Tnlaikro
derecho de proplëdad sobn; los bient"' de do ~i 11110 pi'ihl".o Sin ,mbaq!;o, cSn!lo qiii' I,is
razones dadas por d Il;icstni lhilio Ano\'o Caiiiadw p,¡ra sustenl..i i-i ,,,sl,mia ,11 nun
tro ordeiiaiiicntoik un derecho de propiedad dl' lkredio l'ubl"" '1 u,' linK i- r.stado
sobre los hu:nes (k dOl11l10 publiu., soll mas qii" suh","1(es p.".! .."Inllar 111 a,,'rro \'
relevarm" de emitr ,'OIK"pto POI' ello, remito al k,roi' a 'lUt "'lis,,ln' "Bienes del
Estado, Bi"ii"s de los MunKlplos \' Ilient"s de los l'ariKulan;s" en I:siudl\, 1l.! romo
1, lmpre,o "11 los "L1l1nn (k la lmprnitJ aClonal l' 30. Adenias, Ctr, ESCOlA, 01, '!l
P 20 1 v s,

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No ocurre lo mismo con los bienes de propiedad privada del Estado que
forman parte del dominio privado. En estos casos, obviamente puede haber
expropiación contra iina entidad del Estado. En efecto, cuando los bienes de
dominio privado deban ser afectados para la satisfacción de un interés públi-
co o social, es posible que haya expropiación. Digo que es posible que haya
expropiación, porque, a pesar de que lo más probable es que el Estado utilice
otros mecanismos puestos a su disposición por el ordenamiento para lograr
tal fin, nada le impide que pueda acudir también a la expropiación.
No hay que perder de vista que cuando se habla de Estado en sentido
técnico o amplio, no sÓlo se alude a los tres Poderes, sino también a "todas
las instituciones que, dentro del territorio nacional, ejercen autoridad y po-
der" (26). Lo anterior significa, pluralidad de personas, que no siempre
tienen los mismos ideales, y que pueden, en determinado momento, obsta-
culizar las funciones de otro Poder u otra entidad del Estado. Para evitar
estos inconvenientes o para superados, el Estado, latu sensu. puede recurrir,
entonces, a la expropiación cuando existan justificados motivos.
c. Beneficiario. La doctrina y algunas legislaciones (de manera expre-
sa) manejan un tercer concepto: el de "beneficiario", que viene a ser el sujeto
"a quien se destina el objeto expropiado" (27). Cuando el Estado realiza la
expropiación para sí, hay coincidencia entre expropiante y beneficiario. Pero
puede suceder que la expropiación se realice en favor de un tercero, como
sería aquella que se decreta para la instalación de una colonia agrícola, según
el artículo 41 del Código Agrario. En estos casos, como es tacil advertir,
surge la figura de un tercer sujeto a quien se le llama "beneficiario".
El beneficiario puede ser otra institución del Estado e, incluso, los parti-
culares, siempre que la expropiación se haya dado por una causa expropiandi
iusta, esto es, por una de las establecidas en el ordenamiento jurídico.
2. Elemento Obietivo
El elemento objetivo guarda relación con los bienes, cosas u objetos
susceptibles de expropiación. El análisis de los artículos 45 y 47 de la Cons-
tituciÓn pone de manifiesto que allí no se establecen los bienes expropiables.
Esto significa que pueden ser expropiados toda clase de bienes v dere-
chos (28), salvo los denominados derechos personalísimos y de familia. Esta
afirmación encuentra fundamento en los artículos 45, 46, 47,81,262,281 Y
286.
En Panamá se han dado algunos casos de expropiaciones de empresas.
Así el de la "Empresa Eléctricas de Chiriquí, S.A.", y el de la "Compañía

26. QUINTERO, op. (ir. p, 202.


27. DROMI, José Roberto. op. cie p. 79. .
28. La ConstituciÓn d~ 1904 en el artículo 42 ~stabl~ci6 que "podrá haber lugar a enajena-
ciÓn forzosa de bi~nes o derechos.,,"

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Panameria de Fuerza y Luz", entre otras (29). Lo interesante de estas expro-


piaciones, es que se realizaron por motivos de interés sooal urgente, confor-
me al articulo 46 de la Constitución Nacional de 1941, no obstante existir
una norma especial como lo era el artículo 228 de dicha ConstituoÓn que a
la letra decía:
"Artículo 228 El Estado creará, por medio de entidades autóno-
inas o semiautónomas o por otros medios adecuados, empresas de
utilidad pública que no haya establecido actividad privada. En igual
forma asumirá, cuando así fue re necesario al bienestar colectivo, y
mediante expropiación e indemnización, el dominio de las empresas
de utilidad pÚblica pertenecientes a particulares, siempre que en cada
caso así lo autorice la Ley"

3. Elemento Causal: Causa EXDropiandi


Las causas de expropiación, son los motivos que, legítimamente, permi-
ten que se realice dicho acto. SegÚn el artículo 45 de la ConstituClón, tales
motivos consisten en "utilidad pública o interés social" Ya hemos visto que
dichos motivos deben ser calificados por el legislador. Ello puede hacerse
mediante una ley general o una ley especiaL. Así lo tvidenoa, incluso, la
tradiCión Jurídica panameria.
Ahora bien, qué se entiende por utílidad pÚblica y por interes social De
acuerdo a Eduardo García Enterría, "por utilidad pública se entienden las
exigencias del funcionamiento de la Administración (obras pÚblicas, servi
cios públicos) o de sus concesíonanos, en tanto que por imerès social habrá
que entender cualquier forma de interés prevalente al individual del propie.
tario distinto del supuesto anterior" (30).
Agrega que "El adjetivo pÚblico remite a una organizaclOn pÚblica be-
nefioaria y a las exigencias de su funcionamí~nto intrinseco, el adjetivo social
intenta retenr una operación de conformación o transfÓrmaclOn social, que
puede implicar también que el beneficiario sea eventualmente un ente pÚbli-
co, aunque ya por razón diversa de su funcionamiento obJetivo, pero que
incluye con normalidad la hipótesis de beneficiarios pnvados que no estén en
posiciÓn de concesionarios de la Administración. Por e)einplo. muninpaliza.
clÓn o nacionalizaciÓn de empresas, expropiaciones para la resolunón de un
problema social no circunstanciaL.. expropiaciones agrarias por causas de in.
terés social, o para la construcción de viviendas de protCCClon ofinal, o para
fàcilitar la instalaciÓn de la industrias..." (31).

29 Oi- CANO Yaner. M¡pmen Histórico lundico del Instituto Nai;lonaJ de Idewmuii
~, trabajo de graduación para optar al título de licenciada en Derecho y Ciencias
Políticas, 1981-1982, p. 34. Además, CORCHO, Ricardo, RélPmen HistÓrio J uridii;
del InstIuto Nai;ional de Telecomunkaciones. Trabajo de graduaoÓn para optar al título
de licenciado en Dereçho y Ciencias Políticas, 1987, p, 47 Y ss.
30. 01'. ei\. p. 213-214
31 Ibidem p 214.

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No cabe duda que los conceptos dados por e! citado jurista deben ser
empleados en nuestra legislación. Ello porque, como bien afirma e! doctor
Quintero, sÓlo se justifica que al concepto de utilidad pública se le de en
nuestra legislaciÓn un sentido estricto -que es el que le da el autor anterior-
, ya que si se le da un sentido amplio, e! concepto de interés social queda
incluido en el de utilidad pública (32).
Por consiguiente, no tendría cabida en nuestra legislaciÓn, el concepto
de utilidad pÚblica que, de manera amplía, se define en la legíslación argenti-
na. En dècto, en este país, "La utilidad pública constituye una fórmula jurí-
dica elástica, que permite la expropiación de la propiedad para satisticer las
diversas exigencias de! interés colectivo. Si la causa fuese sÓlo la necesidad
pública -no todo lo Útil es necesario-, la expropiaciÓn en muchos casos sería
imposible. No existe, pues, un concepto de utilidad pública inmutable, rígi-
do e inflexible" (33).
En lo concerniente a los motivos que dan lugar a la expropiaciÓn ex-
traordinaria, tenemos que ella procede en caso de guerra, de grave perturba-
ción de! orden público o por intercs social urgente, como sería el caso de
epidemias, terremotos, los establecidos en e! artículo 32 del CÓdigo Agrario,
ete. Es indispensable destacar que en este tipo de expropiaciÓn no se requie-
re de una ley, porque la causa eXDropiandi la establece la misma Constitu-
ciÓn.
4. Garantía Judicial
De aciierdo a nuestro ordenamiento, en todos los casos de expropiaciÓn
hay una intervenciÓn judicial para que se decrete la expropiaciÓn y se fije e!
momo de la indemnizaciÓn (arrs. 1937 y 1951 del Código Judicial).
En el caso de la expropiaciÓn ordinaria, el proceso se inicia con una de-
manda que deberá estar acompaiìada con la ley que ha definido los motivos
de utilidad pública o de intercs social, y se expresará con toda claridad qué es
lo que se debe expropiar, con qué objeto y por qué motivo. La demanda se
dirigirá contra el propietario del bien y contra quienes tengan derechos reales
sobre éste; y en el caso de que el bien sea objeto de litigio, contra las partes
de ese proceso. También se dirigirá contra los arrendatarios y acreedores
anticréticos si los contratos constan en escritura pública y se han registrado; y
contra la persona que posea el bien.
El juez citará a todos los que tengan algún derecho sobre e! bien, quie-
nes tendrán e! carácter de parte y, por tanto, tienen derecho a detènder sus
intereses, pues el proceso permite la contradicción y bilateralidad. En ese
sentido, existe la posibilidad de impugnar e! avalúo del bien mediante inci-
dente.

32. Ctr. QUINTERO, p. 200-20).


33. DROML op. (ir. p. 73.
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Fijado el valor del bien definitivamente, el demandante deberá (onsig


narlo en dectivo dentro del término de 6 días siguientcs d la norificaclÓn del
auto que resuelve el Incidente antes mencionado. Mienlras no consigne el
valor del bien expropiado, la expropiación no surtirá I1ngun etecto, es decir,
no se transtiere el dominio al Estado, Consignado el valor, el Juez J.d)udicará
al demandante los bienes expropiados y los pondrá en posesion de ellos.
Como ha podido apreciarse, el ordenamiento jurídico ha regulado el
InStiuto de la expropiación de modo que el sujeto pasivo de la relaciÓn
expropiatona cuente con un cÚmulo de garantías y esté protegido de toda
acción arbitraría. Ello obedece al hecho de que el derecho subJerivo de pro-
piedad no dCja de ser importante, aun cuando pueda ceder ante motivos
prevalcntes. Es por eso que nuestro ordenamiento jurídico exige, entre otras
cosas, que los motivos de utilidad pÚblica o de interés social estén definidos
en la ley (en la expropiación ordinaria), que se pague una indemnizaclón y
que un Juez decrete la expropiación.
Ahora bien, a pesar de que estimo conveniente que existan garantías a
favor del expropiado, debo reiterar que en nuestra legislación, la protecciÓn
de la propiedad privada se ha llevado a extremos, trayendo como consecuetl.
cia que frases consignadas en los artículos i 952 y i 953 del CÓdigo Judicial
sean evidentemente inconstitucionales. Lo anterior es asi, porque esos arn
culos han establecido, a propósito de la expropíación cxtTaordnaria, que un
Juez deba decretar la expropiación, lo cual es un absurdo porque es sabido
que, confÓrme al artículo 47 de la Carta Fundamental, el Eiecutivo es quien
está legltimado exclusivamente para expropiar en caso de guerra..
En ese sentido, considero que en este tipo de exproplJ.ClÓn se puede dar
básicamente una garantía jurisdiccional: que un juez fije el monto de la in-
demnízación, luego de habérsele brindado, obviamente, oportunidad a las
partes para discutir este punto.
Es placentero observar el funcionamiento de la garantía Judicial en la
expropiación ordinaria. En efecto, mientras el demandante no consigne en
efectivo el valor del bien, la sentencia de expropiaciÓn no surte efecto y, por
ende, el demandante ni adquiere la posesión del bien ni mucho menos la
propiedad.

5. Elemento Económico
La indemnización es el equivalente económico que debe pagar el Estado
al expropiado por haber sido privado de su propiedad.
Las Constituciones qUe precedieron a la Constitución originaria de 1972
establecieron expresamente que la indemnización, en la expropiación ordi.
nana, debía ser previa. Sin embargo, el artículo 45 de la actual Constiución
nada ha dicho sobre el particular, por lo que debe concluirse que la indemni'
zacÍón puede no ser previa. En consecuencia, la Leyes la encargada de desa-
rrollar este punto,
".~ ,.-- .'~'
73
\ .. ;;",l .Il'ii, . ..
1,
"
Digitalizado por la Asamblea Nacional
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Desde esta perspectiva, si una ley establece que la indemnización debe


ser previa, dicha ley no sería inconstitucional por ese sólo hecho, como
erradamente piensan algunos. Tampoco lo sería la ley que permita que el
pago sea posterior. De ahí que ni el artículo 338 del Código Civil ni las
partes pertinentes de los artículos 1944 y 1948 del Código Judicial, sean
inconstitucionales,
El análisis anterior está cimentado en lo normado por la Constitución
vigente. Sin embargo, en recientes tàllos del Pleno de la Corte Suprema, se
ha venido señalando que en la expropiación ordinaria debe pagarse previa-
mente la indemnización. No obstante debo aclarar que esas afirmaciones se
han hecho en procesos de inconstitucionalidad entablados contra expropia-
ciones que se realizaron durante la vigencia de la Constitución originaria de
1972, que nada dijo sobre el momento en que debía pagarse la indemniza-
ción. En esos procesos, la Corte no ha utilizado. como parámetro de eniui-
ciamiento. el artículo 45. sino el Código Judicial derogado y la ley 57 de
1946, leyes que, como es sabido, conte,mplaban expresamente el pago previo
de la indemnización (ver art. 1478, 1488 del Código Judicial derogado y
art. 3 de la Ley 57 de 1946) (34).
En otras palabras, no existe en e! presente un pronunciamiento que haya
analizado el actual artículo 45 de la Constitución. Estoy consciente de que el
bloque de constitucionalidad podría ser utilizado para argumentar que a ni-
ve! constitucional existe un fundamento que sustenta la indemnización pre-
via en la expropiación ordinaria. Pero la aplicación de la doctrina del bloque,
a mi juicio, sería incorrecta, porque de los precedentes citados no se puede
sacar un principio aplicable al artículo 45 de la Carta Magna. Me explico: en
un artículo que publiqué en el Panamá América, de 27 de mayo de 1993,
intitulado "La Jurisprudencia de la Corte como Doctrina Obligatoria", ma-
nifesté que no todos los tàllos del Pleno de la Corte poseían el mérito de
ingresar al bloque de constitucionalidad y, por ello, de convertirse en doctri-
na obligatoria; sino que sÓlo tenían ese mérito aquellas decisiones que, entre
otras cosas, produieran una cuestión de DrinciDio, entendiendo esto último
como aquel criterio jurídico, social, económico o político que es susceptible
de aplicación posterior para resolver situaciones similares.
Afirmo que los tàllos citados no contienen un principio aplicable al artí-
culo 45, porque tales sentencias no se fundamentaron en la interpretación de
la norma constitucional de la Constitución originaria de 1972 que fuese si-
milar al actual artículo 45, sino que se basaron en la interpretación de precep-
tos legales que estaban viw;entes en la fecha en que se dictó el Decreto de

34. Los fallos a que me retiro tienen fecha de: 23 de noviembre de 1992; 19 de septiembre y
26 de diciembre, ambas de 1993; 31 de enero, 12 de agosto y 31 de agosto, todos de
1994, Recomiendo la lectura de la sentencia de 19 de septiembre de 1993 que sirvió de
base a las siguientes.

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expropiación recurrdo. De ahí que no exista un pnnClplo que se pueda


aplicar para la interpretación de! artículo 45 de la Constitución Nacional
vigente.
Que no se mal interprete este análisis Jurídico, pues, personalmente, 110
estoy de acuerdo con que se haya suprimido en la ConstItución el requisito
de indemnización previa, que fue establecido expresamente en Constitucio-
nes anterirores. Soy un convencido de que esa supresión es desafortunada y
debilita, aun más, el ya desmejorado derecho de propiedad.
Volvamos al tema. Resulta indubitable que en la expropiacíÓn extraordi
naria no se requiere el pago previo de la indemnización, pues el inciso final
de! artículo 47 de la Constitución Política sefiala que el Estado "pagará su
valor cuando haya cesado el motivo determinante de la expropiación".
El doctor Quintero manifiesta que la trase anterior es imprecisa (35)_ En
ello tiene razón, y sería preferible que se estableciera un término concreto
dentro del cual e! Estado deba pagar la indemnización, pero no de 5 ai'os
como se hizo en la Constitución de 1941. Me parece razonable un término
de dos afios.
Ahora bien, qué se ennende por indemnización y cuál es su contenido,
es algo que no está claro en nuestra legislación. Es cierto que existe una ley
especial que resuelve el problema de las indemnizaciones de las expropiacio-
nes hechas por razón de reforma agraria, incluso, en una fÓrm,i cuya
constitucionalidad es muy cuestionable. Me refiero al CÓdigo Agrano. Pero
no existe una legislación general que establezca cómo se computa el monto
de la indemnización. A lo sumo, el Código Judicial sefiala en el artículo
1942 -cuya constitucionalidad fue confirmada mediante sentencia de 26 de
agosto de 1994-, que para avaluar e! bien se tomará el valor catastral ,entre
otros elementos. La ley 57 de 1946 establece algunos cmenos que no pare
cen ser del todo justos. Y e! panorama se oscurece, cuando la Constitución
vigente, siguiendo el esquema de la Constitución de 1946, deja al vocablo
"indemnización" sin el adjetivo "justa" que aparecía en la Constiución de
1941, Lo que pudiera dar a entender que la indemnización no debe ser
justa.
Lo anotado me obliga a describir lo que ocurre en otras legislaciones, a
efectos de que se tomen en cuenta los aspectos que resulten positivos y apli
cables a nuestro ordenamiento. Procedo de esta forma porque, como anoté
anteriormente, la legislación vigente sólo da algunos parámetros pocos preci
sos, inseguros y que pudieran ser injustos.
En Argennna, contorme a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se
entiende por indemnización la restitución integral del mismo valor económi-
co de que se pnva al propietario, cubriendo los daños y perjuicios que sean

35 Op. CIt. p. 210


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consecuencia directa e inmediata de la expropiación (36).


Setiala José Roberto Dromi que indemnizar quiere decir "dejar indemne
o sin datio. Equivale a dar al expropiado en dinero, el mismo valor de la
propiedad que se le priva. La expropiación no debe empobrecer ni enrique-
cer al expropiado, sino dejado en igual situación económica. La indemniza-
ción, para ser justa, debe ser objetiva, actual e integral" 37.
Agrega que integran "la indemnización de conformidad con el régimen
legal: a) el valor objetivo del bien; b) los daños que sean consecuencia directa
e inmediata de la expropiación; c) la depreciación monetaria; d) los intereses.
En cambio, no se indemnizan: 1) las circunstancias de carácter personal; 2)
los valores afectivos; 3) las ganancias hipotéticas; el mayor valor que confiera
al bien la obra a constituir; 5) el lucro cesante" (38).
Vamos a explicar los siguientes conceptos, tal como lo hace el menciona-
do jurista:
1) Valor objetivo. Es lo que la cosa realmente vale para la generalidad en
el mercado de los bienes de esa especie, correspondiente al lugar del bien
expropiado y al tiempo de la desposesión.
2) Valor justo. Supone que el expropiado debe recibir un valor equiva-
lente a aquel del cual es privado, de modo actual e integral. Dicho valor debe
representar una suma al contado o en término razonableniente equivalente,
por el cual el dueño, deseoso de vender, pero no obligado, hubiera vendido
a un comprador deseoso de comprar pero no obligado a ello.
3) Valor actual. Debe tomarse el que dicho bien tiene en el momento
de la desposesión, considerando la suma que debe invertirse para obtener, al
mismo tiempo, un bien igual.
4) Valor integral. Implica que el expropiado será resarcido de todo aquello
de que se lo priva, no pudiendo ser disminuida la indemnización por deduc-
ciones que lesionen ese principio. El resarcimiento debe incluir la deprecia-
ción monetaria y los intereses, estando exento de toda deducción tributara ete.
5) Valor de mejoras. Incluye el valor de las mejoras necesarias realizadas
en el bien después de la atèctación a la utilidad pÚblica. Quedan excluidas las
mejoras Útiles y voluntarias.
6) Valor excluido. Se excluyen las circunstancias personales, los valores
afectivos, las ganancias hipotéticas (es decir, las eventuales o de realización
incierta) y el lucro cesante (beneficios por la explotaciÓn futura del bien).
Lo anterior es sólo para dar un panorama de lo que ocurre en otras legis-
laciones, como indiquc anteriormente.
Pues bien, una interesante pregunta sería esta: ¿cómo se paga la indem-
nización? El tema no es unitÓrnie. El Código Judicial establece, a propósito

36. DROMI. 01'. (ir. p. 80,


37. Ibídem. p. 80.
38. Ibidem. p. 8I.

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de la expropiación ordinaria, que es "en efectivo" (art 1944) En cambio,


guarda silencio en que lo respecta a la expropiación extraordinaria. Por su
parte, el CÓdigo Agrario establece en el artículo 46 que se paga de manera
previa y "en efectivo o por medio de bonos que devengaran un l1tercs anual
del cuarto por ciento (4%). Sin embargo, el Decreto de GabI1ete No 44 de
14 de febrero de 1969, establece que en los casos de expropiaciÓn del artÍeu.
lo 49 de la ConstiuciÓn de 1946 -que corresponde al actual articulo 47-, la
indemnización por la expropiación de predios rurales que decrete el Eiecun
vo, "se pagará con Bonos Agrarios que tendrán un plazo de cuareiia (40)
afios y devengarán un interés de uno por ciento ( 1 %) anual" (39).
Como puede apreciarse, el tema no es uniforme. Lo que sí parece estar
claro es que conforme al Códígo J udícial la indemnización, en caso de expro-
piacion ordinaria, debe ser en "efectivo". Esto es optativo en el caso de la
expropiación regulada por el Código Agrario, pues allí no sólo se puede pa-
gar en "efectivo", sino también "por medio de bonos".
Ahora bien, para mí es obvio que la expresión "en efectivo" hace referen-
cia al concepto de ~ o, a lo sumo, a algún documento que pueda co-
brarse fácil y rápidamente. Pero dado que, "descuidadamente", se omitió
hacer referencia al dinero, creo que los tribunales y los particulares van a
tener grandes problemas, porque el término "efectivo" puede ser interpreta.
do tendenciosamente en cualquier otro sentido, y hacer nugatorio el justo
derecho a la indemnización que se tiene.
A esa clase de "descuidos" o de omisiones, las califico como trucos o
tácticas legislativas que, lejos de contribuir al desarrollo del país y de brindar
certeza y seguridad jundica -sobre todo en un tema tan sensible para nuestra
sociedad y economía, como lo es el de la privación del derecho de propiedad
privada-, constituyen actos deplorables oue trastocan y deian en entredicho
los valores de la sociedad y de los administrados.
Paradójicamente, la ley, que está llamada a resolver conflictos sociales,
por "descuido", crea uno. ¡Qué desgracia!

39, Salta a la vista la contradkción de esta norma con el articulo 287 de la Consmución.