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Bolsista - Marco Alexandre Gonçalves dos Santos (116007085)

PROGRAMA INSTITUCIONAL DE BOLSAS DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA


CNPq
Controle social do uso da Cota para Exercício da Atividade Parlamentar (CEAP)
pelos Deputados Federais no primeiro biênio da 55ª legislatura (2015-2016)

Relatório final de pesquisa desenvolvida na


Faculdade de Direito da Universidade
Federal Fluminense (UFF). Ciências Sociais
Aplicadas. Direito. Direito Público.
Palavras chave: Controle social; CEAP; 55ª
legislatura; transparência; Deputados
Federais.
Autores: Marco Alexandre Gonçalves dos
Santos; Lauro Henrique de Carvalho Monteiro
da Silva Júnior; Ana Luiza Andrade de Sousa
e Yuri Rodrigues Gama.
Orientador: Prof. André Saddy (2867259)

NITERÓI
2018
1. Resumo

As novas tecnologias da informação deram uma nova dimensão à transparência


governamental, que por sua vez gerou grandes expectativas quanto ao controle social
exercido pela sociedade civil sobre o Estado. Esta pesquisa buscou investigar o uso da
Cota Para o Exercício da Atividade Parlamentar, delimitada à câmara baixa do
Congresso Nacional, e ao período de 2015 a 2016, sob a ótica do atual estado da arte da
literatura acerca da transparência e do controle social. Por fim, foram produzidos novos
dados acerca do uso desta verba indenizatória, especialmente sobre as subcotas 05 e 120
(Divulgação da Atividade Parlamentar e Locação ou Fretamento de Veículos
Automotores, respectivamente) que podem vir a embasar reformas em sua normatização
para um uso mais eficiente da mesma.

2. Introdução

Esta pesquisa possui como tema principal a relação da sociedade civil com o
Estado, sobretudo quando se trata do controle deste por aquela, utilizando como
instrumento a transparência. Ao longo dos anos, as democracias liberais foram
reformando-se para atingir um grau cada vez maior de transparência, numa tendência de
governos abertos que se intensificou com a chegada das novas tecnologias da
informação. No Brasil, a Lei de Acesso à Informação foi agente protagonista desta
abertura, bem como o esculpir da publicidade como princípio norteador da
Administração Pública em na Carta Magna nacional. O Ato de Mesa que regula a verba
indenizatória objeto de análise desta pesquisa, eivada destes princípios e orientada por
esta tendência, impôs ao Congresso a obrigação de disponibilizar uma série de dados e
informações acerca da Cota Para o Exercício da Atividade Parlamentar. Deste modo,
esta pesquisa buscou desenvolver metodologia para uma compreensão mais analítica do
emprego destes recursos, criando para isso subcategorias da subcota “Divulgação da
Atividade Parlamentar” – a mais onerosa de todas –, e catalogando qualitativamente o
uso da subcota Locação de Veículo Automotor, que também soma relevante quantia no
todo, para que ao fim a discussão acerca de um uso mais eficiente destes recursos
pudessem ser pautada em informações mais precisas.

3. Metodologia

Em princípio os trabalhos foram divididos em duas frentes, uma consistindo na


revisão da literatura sobre o tema, e outra na definição da metodologia do levantamento
de dados, e de seu tratamento. A revisão da literatura deu-se por meio do emprego de
palavras-chave, sob orientação, em sítios eletrônicos de bibliotecas virtuais, como a do
Senado Federal, USP e etc. Do que foi levantado, sob orientação, selecionamos os
títulos mais apropriados à instruir a construção teórica da presente pesquisa.

Já a discussão acerca do método de levantamento e tratamento de dados resultou


na conclusão de que a melhor forma de fazê-lo seria identificar as respostas que se
queria obter no levantamento de dados acerca de uma das 19 subcotas existentes na
CEAP, considerando a relevância de cada uma no montante total. Desta ponderação,
concluiu-se pela utilidade maior em, diante do tempo de pesquisa e do volume de dados,
selecionar a subcota número 05 (Divulgação da Atividade Parlamentar) e 120 (Locação
de Veículo Automotor). Isso se deu pelo grande volume de recursos empregado em
ambas, sendo a primeira delas a mais onerosa à Câmara, e também pelo grande
potencial de reforma diante dos dados produzidos, uma vez que se poderia traçar um
perfil mais detalhado da subcota número 05, considerando a variedade de gastos que
estão sob sua definição, bem como a possibilidade de identificar um padrão de consumo
na escolha discricionária dos parlamentares na locação de veículos.

A escolha da Câmara dos Deputados ocorreu por seu portal ser, ao menos à época
do início da pesquisa, consideravelmente melhor e mais transparente que o do Senado
Federal. O intervalo de tempo, por sua vez, foi escolhido por ter a devida equidistância
do período do início da pesquisa, de modo a ser mais improvável que hajam retificações
nos lançamentos. Além disto, optou-se por manter um biênio que compreendesse apenas
uma legislatura, e não duas como ocorreria se escolhido o intervalo 2016-2017, o que
alteraria os agentes que alocam os recursos.

Fora elaborada uma tabela-padrão para cada uma das subcotas com as
informações a serem preenchidas pelos pesquisadores ao consultarem as notas fiscais
digitalizadas e disponibilizadas no site da Câmara dos Deputados. Para viabilizar esta
análise, optamos por utilizar uma amostra representativa e aleatória dentro do universo
amostral, de modo a conferir 99% de certeza numa margem de erro de 3%. Para a
correta seleção desta amostra, foi utilizada a calculadora do site “Solvis”. Para fins de
registro, enviamos um e-mail solicitando a metodologia que embasa a referida
calculadora, que foi enviada e segue em anexo a este relatório.
Com a finalidade de produzir dados acerca da subcota 05, foram convencionadas
seis categorias para enquadramento das notas fiscais, quais sejam: (1) aluguel de
outdoor; (2) gestão de redes sociais e/ou produção de conteúdo virtual; (3) aquisição de
espaço em rádio/tv/jornal; (4) impressão de material gráfico; (5) assessoria de
comunicação; (6) produção de material audiovisual e/ou fotográfico. Contudo, algumas
notas não conseguiram se enquadrar em nenhuma destas, então foram incluídas numa
sétima categoria genérica “outros”.
Algumas notas não puderam ser visualizadas, pois foram declaradas como
possuindo conteúdo sigiloso, assim foram incluídas na oitava categoria “documento
indisponível”. Por fim, outras notas não pertenciam à subcota 05 e assim foram
incluídas na nona categoria “subcota errada”. Fora possível, desta forma, entender mais
precisamente a destinação dos recursos relativos à subcota “Divulgação da Atividade
Parlamentar”.
Já na subcota 120, foram levantadas informações acerca do modelo de veículo
alugado, bem como o valor correspondente, para compreendermos as espécies de
veículos, e a faixa de valores, mais utilizados pelos deputados federais. Para isto,
recorreu-se à tabela FIPE (Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas).
A seleção das notas fiscais no universo total, por força da imperatividade de
serem feitas de forma aleatória, um dos pesquisadores do grupo1, escreveu programa
com este fim, sobre o qual falaremos agora.
O código de programação utilizado para sorteio dos registros a serem analisados
tem como núcleo uma rotina interna nativa, presente em quase todas as linguagem de
programação, que devolve ao executor um número inteiro randômico, dentro de um
intervalo de alcance determinado pelo usuário executor. Chamaremos esta rotina de
RANDOM.
Ao executar o programa, o usuário visualiza inicialmente uma tela, onde lhe é
solicitado que indique o caminho para o arquivo excel que contém as linhas dos
registros a serem sorteados(aqui chamaremos este arquivo de ARQINI). Além de
informar o caminho para o arquivo, há também um espaço para que seja informado
quantos registros, dentre os aqueles contido no arquivo, serão sorteados e guardados no
arquivo final(chamaremos este número de NUMSORT).

1
Ângelo Alexandre Valadão
Uma vez escolhido o arquivo e o número de registros a serem sorteados neste
arquivo, o usuário executa a rotina principal. Neste momento o programa abre e lê o
conteúdo do arquivo excel, armazenado-o em uma memória interna que aqui
chamaremos de TABELA1. O programa então conta quantoas linhas de registro existem
em TABELA1 e armazena este valor em um local de memória que chamaremos de
NUMREG.
À partir daí, o programa executa a subrotina mencionada
anteriormente(RANDOM), que fornecerá um número inteiro aleatório dentro do
intervalo que vai de 1(um) até o número de registros contidos no arquivo(NUMREG).
Chamaremos este número aleatório de NUMALE. O programa então lerá o registro
contido na memória TABELA1 indicado pela linha com índice NUMALE. Este registro
então será armazenado em uma tabela que aqui chamaremos de TABELAFIM. O
número aleatório NUMALE obtido será armazenado num espaço de memória para fins
de controle, espaço que chamaremos de MEM_ALE. A rotina contida neste parágrafo
será repetida o número de vezes indicado por NUMSORT, que é o número de registros
a ser sorteado indicado pelo usuário na tela inicial, sempre tendo o cuidado de verificar
se o número NUMALE gerado em cada execução já não consta da memória
MEM_ALE, o que indica que aquele registro já foi sorteado.
Ao fim da execução do bloco do parágrafo anterior, teremos na memória os
registros desejados armazenados em TABELAFIM. O programa então lerá os registros
um a um e escreverá num arquivo excel novo, conendo todos estes registros
selecionados e o salvará no mesmo diretório onde foi lido o registro ARQINI.
Os relatórios em anexo discorrem mais detalhadamente acerca da metodologia
utilizada nesta pesquisa.
4. Capítulo I2
 Da Democracia Formal a Democracia Participativa

A democracia formal pode ser entendida como a mera previsão legal de uma
forma de governo na qual a participação popular é elementar – independente de como se
manifeste tal participação. No Brasil, apesar dos instrumentos constitucionais
viabilizadores do exercício da democracia de forma direta, como os referendos e
plebiscitos, na maioria das vezes, a democracia é exercida de maneira representativa,
através da escolha dos Chefes do Poder Executivo das três esferas de governo, e dos

2
Autor: Yuri Rodrigues Gama
membros do Poder Legislativo, também de todas as esferas. Nesse sentido, a
democracia aparenta ser pouco participativa e extremamente pontual – via de regra, uma
vez a cada dois anos –, e conforme já dizia Rousseau, no século XVIII, acerca da
democracia inglesa 3 , parece que o único momento no qual o povo efetivamente
participa na tomada de decisões que influenciarão e conduzirão o destino da nação é no
momento do voto.

Diante do exposto, se torna manifesta a importância de mecanismos que


possibilitem uma participação mais periódica e efetiva da sociedade na construção do
país, que pode se desenvolver em duas principais vias. A primeira, que será abordada de
maneira mais panorâmica, por não ser o tema em voga, é a via da democracia direta,
através, por exemplo, da utilização dos referendos, plebiscitos e leis de iniciativa
popular, a outra via, que será analisada com maior atenção, trata da participação popular
através de mecanismos que permitam o controle social adequado da Administração
Pública, seja ela direta ou indireta, vinculada a qualquer dos poderes, em suma, trata-se
do controle popular efetivo de todo o primeiro setor.

Ao assumir o controle da Administração, a sociedade brasileira se coloca nos


trilhos de uma mudança paradigmática, partindo de uma democracia formal, que delega
todas as responsabilidades cívicas aos representantes, rumo uma democracia
substancial, onde o cidadão, não apenas no dia da eleição, mas diariamente participa de
maneira ativa no processo de construção da sociedade na qual está inserido.

Nesse sentido, importantíssima observação fez Alexis de Tocqueville, em seu


estudo intitulado “A Democracia na América”, ao analisar a relação do povo do
condado (estado) da Nova Inglaterra, no início do século XIX, com a comuna
(município) na qual está inserido, observou4:

O habitante da Nova Inglaterra prende-se à sua comuna, porque ela é forte e


independente; interessa-se por ela, porque colabora para dirigi-la; ama-a,

3
“O povo inglês pensa ser livre e muito se engana, pois só o é durante a eleição dos membros do
parlamento; uma vez estes eleitos, ele é escravo, não é nada.” Rousseau, J.J. Do contrato social.;
Coleção Os Pensadores. tradução de Lourdes Santos Machado. 2. ed. Livro III, cap. XV, p. 108.
4
TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na América: leis e costumes de certas leis e certos costumes
políticos que foram naturalmente sugeridos aos americanos por seu estado social democrático / Alexis
de Tocqueville; tradução Eduardo Brandão; prefácio, bibliografia e cronologia François Furet. - 2ª ed. -
São Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 80. - (Paidéia)
porque não tem de queixar-se de sua sorte; deposita nela sua ambição e seu
futuro; envolve-se em cada incidente da vida comunal. Nessa esfera restrita que
está a seu alcance, ele tenta governar a sociedade, habitua-se às formas sem as
quais a liberdade só procede por meio de revoluções, imbui-se do espírito
delas, toma gosto pela ordem, compreende a harmonia dos poderes e reúne
enfim ideias claras e práticas sobre a natureza de seus deveres, bem como sobre
a extensão de seus direitos.

De certo, a participação dos habitantes do condado da Nova Inglaterra, na


condução da sociedade se restringia à comuna na qual estavam inseridos devido a
impossibilidade, à época, de se ter acesso à informação e meios de controle capazes de
expandir a participação popular a todas as esferas de governo. Contudo, atualmente,
com os instrumentos que serão abordados ao longo desse capítulo, perceber-se-á que o
poder de participação e controle dos cidadãos não se restringe à esfera municipal, antes
contempla todas as esferas, bem como todos os três poderes.

 Controle Interno, Externo e Social da Administração Pública

O controle da Administração Pública, que nada mais é do que a fiscalização dos


atos realizados por seus agentes, pode ser feito pela própria Administração, por entes
externos e pela sociedade. Quando feito pela própria Administração, o controle está
intimamente relacionado com o reexame dos atos administrativos5 outrora editados, vez
que cumpre observar que o controle realizado pela própria Administração, permite que
os atos administrativos sejam reexaminados por livre vontade do Administrador, não
sendo necessária – como no caso do controle externo, realizado pelo Poder Judiciário,
conforme se verá mais adiante – a provocação de terceiros, ainda que ela possa ocorrer.
De modo que, ao reanalisar o ato anteriormente praticado, o administrador público age
ex officio.

Sem dúvidas, o principal aspecto a ser analisado, quando se aborda o tema do


controle interno, diz respeito à extinção dos atos administrativos, mais especificamente
às hipóteses que provém de uma manifestação de vontade da Administração posterior a

5
Todas as menções feitas a ato(s) administrativo(s) no decorrer deste capítulo dizem respeito ao(s)
ato(s) administrativo(s) lato sensu, i.e., qualquer manifestação de vontade da Administração Pública
apta a produzir efeitos jurídicos.
publicação do ato. Sem prejuízo da cassação6, as duas principais formas de extinção são
a revogação e a anulação.

Antes da análise dessas duas espécies de extinção, cumpre observar que a


Administração pode reavaliar o ato a partir de dois principais aspectos, conveniência e
oportunidade, e/ou de legalidade, a depender da natureza do ato.

Ao se tratar de ato discricionário, pautado em critérios de conveniência e


oportunidade, pode a Administração reanalisar o ato, e verificando que este não mais é
conveniente e/ou oportuno, retirar-lhe a vigência, é o que se denomina de revogação,
conforme elucida José dos Santos Carvalho Filho7:

como regra, são suscetíveis de revogação os atos discricionários. Simples é a razão:


como estes foram praticados à luz de certas condições de fato, pertinentes à
conveniência e à oportunidade, alteradas tais condições, pode ser revogado o ato.

Dito de outro modo, a revogação acontece quando o ato administrativo


discricionário não mais atende ao interesse público, por isso, entende-se que pode ser
realizada a qualquer tempo, desde que preservados os direitos adquiridos no decorrer da
vigência do ato, vez que a revogação opera efeitos para o futuro. Infere-se, portanto, que
a revogação do ato administrativo discricionário não está vinculada a qualquer vício,
trata-se de ato plenamente válido, mas que inadequado aos interesses da Administração.

No tocante a anulação, por sua vez, a análise passível de ser feita pela
Administração é quanto a legalidade. Nesse caso, o ato editado (discricionário ou
vinculado) apresenta vícios de legalidade, que podem ser quanto a competência, objeto,
forma, motivo ou finalidade. A depender da gravidade dos vícios em questão, o ato
pode ser classificado em anulável ou nulo.

No que concerne aos atos administrativos anuláveis, denomina-se convalidação


a retificação do ato, para que este se torne plenamente válido. A convalidação pode ser
realizada de três formas. Ratificação, ato pelo qual o administrador, que editou o ato ou
seu superior hierárquico, ratifica o ato anulável, concedendo-lhe a competência ou a
forma devida. Reforma, quando a Administração decide editar um novo ato que revoga
a ilegalidade do ato anterior, preservando-o no que for válido. E por fim, a conversão,

6
A cassação é possível, quando prevista legalmente, como sanção atribuível ao beneficiário de
determinado ato administrativo que não cumprir os requisitos necessários para a manutenção deste
7
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 31. ed. rev., atual. e ampl. São
Paulo: Atlas, 2017. P. 133.
que de maneira similar a reforma, é ato pelo qual a Administração revoga a parte ilegal
do ato anterior, e além disso, também edita uma nova parte, que irá constar ao lado da
parte convalidada.

Sem embargo, pode a Administração ainda optar por retirar a vigência do ato
anulável, desde que o faça, segundo entende grande parte da doutrina, em um prazo
prescricional de cinco anos, a contar da data da sua publicação – esse prazo tem o
objetivo de garantir a segurança jurídica e preservar a eficácia das relações advindas do
ato administrativo anulável.

Quanto aos efeitos da retirada de vigência do ato administrativo anulável, são


similares aos da revogação, que como visto, apenas operam para o futuro, ex nunc, pois
uma vez que o ato revogado era plenamente válido, como no caso dos atos
discricionários, ou aparentava sê-lo, no caso dos atos anuláveis, os frutos produzidos
mediante a sua vigência também o serão.

Há alguns atos, no entanto, que apresentam vícios tão graves que se tornam
insanáveis, é o caso do ato administrativo nulo, que apresenta vícios relacionados ao
objeto, motivo ou finalidade, de modo que não pode ser recapitulado e nem é
consolidado pelo decurso do tempo. Portanto, sua extinção opera efeitos ex tunc,
retroagindo a ordem jurídica ao estado anterior ao da sua publicação, desconsiderando-
se, assim, todos os efeitos que o ato produzira. A extinção do ato nulo, e por
consequência a de todos os atos praticados de acordo com ele, não fere a segurança
jurídica, pois tem-se em mente que a ilicitude não pode gerar atos válidos, visto que isso
só prolongaria a irregularidade. Desse modo, o que prepondera na doutrina é o
entendimento de que atos administrativos que apresentam nulidade absoluta, são
plenamente incapazes de produzir direitos e obrigações.

Além do controle feito pela própria Administração Pública, há também o


controle externo, uma vez que a tripartição dos poderes é pautada no sistema de freios e
contrapesos8.

Boa parte do controle externo é realizada pelo Poder Judiciário, que ao ser
suscitado pelo demandante, analisa a regularidade dos atos por ele questionados. Sendo
verificada pelo juiz a presença de algum vício formal, seja relacionado à competência,

8
MORAES, Guilherme Peña de. Curso de direito constitucional. 9. ed. reform., rev. e atual. São Paulo:
Atlas, 2017. P.20.
objeto, forma, motivo ou finalidade, no caso dos atos administrativos vinculados, ou
apenas quanto aos três primeiros elementos, quando se tratar de ato administrativo
discricionário, ele irá decidir pela extinção do ato. Em quaisquer dos casos, não resta
dúvidas de que o controle judicial se restringe a análise da legalidade do ato, seu aspecto
formal, não sendo atribuído ao Judiciário a capacidade de revogação dos atos
administrativos por conveniência e oportunidade.

Também cabe ao Poder Legislativo realizar o controle dos atos da


Administração. Conforme previsto no artigo 49, inciso X da CRFB, cabe ao Congresso
Nacional “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do
Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”9 – insta destacar, que segundo
o artigo 71 da CRFB, o Tribunal de Contas da União (TCU) cooperará com o
Congresso Nacional na realização do controle externo. Embora a previsão diga respeito
ao âmbito da União, o mesmo também acontece em relação aos Estados, Distrito
Federal e Municípios – tanto no que tange ao controle realizado pelo Poder Legislativo,
como também em relação ao auxílio prestado pelo Tribunal ou Conselho de contas
respectivo. O controle realizado pelo Legislativo, tal qual o realizado pelo Judiciário, se
restringe a legalidade do ato.

Uma vez analisados os mecanismos tradicionais de controle – interno e externo


–, faz-se necessário analisar o papel da sociedade – legítima controladora da
Administração, por ser a real detentora do interesse público, e por conseguinte,
destinatária dos atos – na verificação dos atos administrativos, vez que conforme aponta
a Controladoria Geral da União (CGU), “o controle social é um complemento
indispensável ao controle institucional realizado pelos órgãos que fiscalizam os recursos
públicos”10.

 Conceito de Controle Social, Participação Popular, Transparência


Administrativa e Acesso à Informação

Segundo a CGU, “o controle social pode ser entendido como a participação


do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das

9
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em : <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art37§3ii >. Acesso em: 30/ 04/
2018.
10
CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Olho Vivo no dinheiro público. 3ª ed. Brasília, 2012. P.17.
ações da Administração Pública.”11 É dizer: o controle social se manifesta como uma
forma de participação dos cidadãos de maneira ativa, constante e direta na
Administração Pública. É o papel desempenhado pela sociedade ao contrastar o que a
Administração alega fazer em nome do interesse público, com o próprio interesse
público, sem intermediação alguma. Embora pareça um conceito novo de regulação,
trata-se da mais antiga hipótese de controle existente, o controle direto, realizado pelo
próprio detentor do direito, pois àquele que é objeto do ato, cabe verificar se com ele
está de acordo. Nesse caso, cabe à sociedade, como um todo, controlar os atos da
Administração Pública, uma vez que estes são realizados em seu nome.

De maneira diversa do controle social, que atua nos atos já produzidos pela
Administração, a participação popular ocorre a priori. Assim, enquanto o controle
social é o instrumento de fiscalização dos atos administrativos, a participação popular é
a forma pela qual o cidadão compõe o processo de construção do ato administrativo em
si. Nas palavras de Carlos Ayres Britto, “participação popular, então, somente pode
existir com a pessoa privada (individual ou associadamente) exercendo o poder de criar
norma jurídica estatal, que é norma imputável à autoria e ao dever de acatamento de
toda a coletividade”12. Os dois institutos – controle social e participação popular –, são
similares na medida em que incentivam a participação direta da sociedade na
Administração Pública, e diferentes quanto ao momento em que essa participação
ocorre, enquanto no controle social se busca analisar os atos já praticados pela
Administração, na participação popular o objetivo é submeter a Administração aos
interesses do povo, e a editar atos conforme esse interesse. Nessa perspectiva, destacam-
se, sem prejuízo de outros instrumentos, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular,
como os principais meios viabilizadores da participação popular no processo de
construção das normas jurídicas.13

Outro importante meio de participação popular a ser citado, são as audiências


públicas14. Com fulcro no artigo 58, §2°, inciso II, da CRFB, as audiências públicas
devem ser realizadas pelas comissões do Congresso Nacional – permanentes e

11
CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Olho Vivo no dinheiro público. 3ª ed. Brasília, 2012. P.16.
12
BRITTO, Carlos Ayres. Distinção entre “controle social do poder” e “participação popular”. In: Revista
de Direito Administrativo, v.189.Rio de Janeiro,1992. P.119.
13
BRITTO, Carlos Ayres. Distinção entre “controle social do poder” e “participação popular”. In: Revista
de Direito Administrativo, v.189.Rio de Janeiro,1992. P. 119.
14
SOARES, E. A audiência pública no processo administrativo. Revista de Direito Administrativo,
n. 229, p. 259-284, 2002.
temporárias – a fim de ouvir entidades da sociedade civil e cidadãos, que possuirão a
prerrogativa de sustentar seus posicionamentos e verbalizar seus anseios, de modo a
auxiliar os congressistas na realização da atividade legislativa.

A seu turno, a Lei n° 9.784/1999, ao dispor sobre o processo administrativo no


âmbito da Administração Federal direta e indireta, declara em seu artigo 32 que “antes
da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão, poderá ser
realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo.”15

Diante do exposto, resta claro como a Administração buscou inspiração na


previsão constitucional do mecanismo da audiência pública para o processo legislativo,
e o estendeu para o processo administrativo federal, entendendo, acertadamente, que a
participação da sociedade civil, independente da matéria a ser discutida, e é de suma
importância para a construção de uma decisão adequada, condizente com o interesse
público.

A audiência pública, também é prevista no processo judicial. A Lei n°


9.868/1999, referente ao processo e julgamento da ADI (ação direta de
inconstitucionalidade) e ADC (ação declaratória de constitucionalidade) pelo STF,
prevê no artigo 9, §1°, a possibilidade de realização de audiências públicas para ouvir
pessoas especializadas no tema a ser julgado, a fim de esclarecer a matéria – embora a
referida lei não disponha, o Supremo entende que as audiências públicas também podem
ser realizadas quando se tratar de ADPF (arguição de descumprimento de preceito
fundamental). Há, sem dúvida, uma diferença crucial entre a audiência pública realizada
pelo STF, e as outras apresentadas anteriormente, qual seja o critério de participação.
Isto ocorre, pois no processo judicial só serão ouvidas pessoas especializadas na
matéria, enquanto que na audiência pública realizada pelo Congresso Nacional e pela
Administração Federal, via de regra, qualquer representante da sociedade civil pode ser
ouvido. Apesar disso, cabe ressaltar que essa diferença não desnatura a audiência
pública judicial, trata-se apenas de uma modalidade mais restritiva.

Por fim, ainda resta citar a audiência pública realizada pelo Ministério Público.
De acordo com a Lei n° 8.625/1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público),
serão realizadas audiências públicas para que haja participação da sociedade, de maneira

15
BRASIL. LEI N° 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999. Disponível em: <
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm >. Acesso em: 27/03/2018.
a auxiliar o Ministério Público no cumprimento de suas atribuições constitucionais,
principalmente no que concerne a direitos coletivos e difusos, uma vez que estes
demandam uma participação mais efetiva da sociedade.

Quanto a transparência administrativa, bem como o acesso à informação, ambos


decorrem do princípio da publicidade, previsto no caput do artigo 37 da CRFB, que
pode ser entendido como o dever que a Administração possui de dar publicidade aos
atos que praticar16. Ademais, o acesso à informação também é um direito fundamental,
assegurado no artigo 5°, inciso XXXIII, da CRFB, ao prescrever que todos tem direito a
obter dos órgãos públicos informações de cunho particular, coletivo ou geral. Nesse
aspecto, lecionam Clayton Medeiros e Marcelo Wacheleski17:

O direito de acesso à informação se coloca em dois prismas distintos: enquanto direito


subjetivo de acesso à informação individual e como exposição das opções políticas e
suas razões justificantes que permitem ao cidadão o controle da efetividade da
administração pública e tutela dos direitos coletivos.

Quanto às informações de cunho particular, importante menção deve ser feita ao


habeas data, remédio constitucional de grande destaque, que nas palavras de Gilmar
Ferreira Mendes é “instituto destinado a assegurar o conhecimento de informações
relativas à pessoa do impetrante constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público18 e para permitir a retificação de dados, quando
não se prefira fazê-lo de modo sigiloso”19. O habeas data apenas não possibilita o aceso
a informações sigilosas, visto que a restrição ao acesso de tais informações é
imprescindível para a segurança da sociedade e do Estado.

Ainda no tocante ao acesso à informação, a Lei n° 12.527/2011 – Lei de Acesso


à Informação –, em seu artigo 4°, inciso I, define como informação os “dados,
processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de

16
LIMBERGER, Têmis. Transparência administrativa e novas tecnologias: o dever de publicidade, o
direito a ser informado e o princípio democrático. Revista de Direito Administrativo, v. 244, 2007. P. 262.
17
MEDEIROS, Clayton Gomes de; WACHELESKI, Marcelo Paulo. Lei de acesso à informação e o princípio
da transparência na administração pública. P. 2-3. Disponível em: <
http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=4740fcb3becc721b >. Acesso em: 30/04/2018.
18
Por força do parágrafo único, do artigo 1° da Lei 9.507/97, são considerados de caráter público todos
registros ou bancos de dados, que contenham informações passíveis de serem transmitidas a terceiros
ou que em algum aspecto não sejam de uso privativo do órgão ou entidade produtora ou depositária
das informações. BRASIL, LEI N° 9.507, DE 12 DE NOVEMBRO DE 1997. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/LEIS/L9507.htm >. Acesso em: 20/08/2018.
19
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional/ Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo
Gonet Branco. – 10. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2015. – (Série IDP). P. 450.
conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato” 20 . Por sua vez, a
transparência administrativa, consiste na possibilidade concreta de ter acesso à tais
informações, motivo pelo qual os conceitos de acesso à informação e transparência
administrativa estão intimamente relacionados, vez que este possibilita aquele.

A transparência administrativa pode ser classificada em ativa ou passiva.


Quando ativa, a própria Administração divulga a informação de ofício, quando passiva,
a divulgação da informação só é feita após ser a Administração demandada pelo cidadão
– ou ainda por uma pessoa jurídica.

No âmbito da gestão fiscal, a transparência administrativa é um conceito


amplamente abordado na Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade
Fiscal –, principalmente no artigo 48, que visiona, através da transparência
administrativa – nesse caso principalmente a transparência ativa – incentivar o controle
social das contas públicas e a participação popular no processo de elaboração das leis de
diretrizes orçamentárias. Nas palavras de Gilmar Ferreira Mendes21:

a ideia de transparência possui a importante função de fornecer subsídios para o debate


acerca das finanças públicas, o que permite uma maior fiscalização das contas públicas
por parte da sociedade. A busca pela transparência é a busca pela legitimidade.

Conforme apontado pelo ilustre ministro, e demonstrado por estudos de política


comparada realizados em diversos países 22 , a transparência administrativa é um
importante meio de combate à corrupção e ao desvio de verba pública.

 Aspectos Constitucionais e Legais do Controle Social

O controle social, está previsto constitucionalmente, nestes termos, no artigo


216-A, inciso X (adicionado pela EC 71/2012), que prescreve a participação e o
controle social nas decisões tomadas pelo Sistema Nacional de Cultura. Contudo, o
controle social não se restringe a esse caso específico, muito pelo contrário, abrange
grande parte, senão todos, os atos praticados pela Administração Pública.

20
BRASIL. LEI 12.527 DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm . Acesso em: 23/03/2018.
21
MENDES apud LIMBERGER, Têmis. Transparência administrativa e novas tecnologias: o dever de
publicidade, o direito a ser informado e o princípio democrático. Revista de Direito Administrativo, v.
244, 2007. P. 259.
22
LIMBERGER, Têmis. Transparência administrativa e novas tecnologias: o dever de publicidade, o
direito a ser informado e o princípio democrático. Revista de Direito Administrativo, v. 244, 2007. P. 259.
No tocante a gestão orçamentária, por exemplo, o artigo 74 da CRFB, evidencia
no § 2° que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU”23. Tal
previsão permite ao cidadão, uma vez ciente da irregularidade de determinado ato
administrativo ou conduta de certo administrador, de quaisquer dos poderes – desde que
em âmbito federal, por se tratar de alçada do Tribunal de Contas da União – denunciar
diretamente ao Tribunal de Contas da União (TCU), para que este realize a
investigação. Como ainda não foi editada legislação específica disciplinando o
procedimento para a realização da denúncia, prescreve o regimento interno24 do TCU,
no artigo 235, que a denúncia deve conter o nome, a qualificação e o endereço do
denunciante, bem como se referir a determinado administrador ou responsável sujeito à
sua jurisdição, sendo necessário estar acompanhada de indício da irregularidade ou
ilegalidade denunciada. Nesse sentido, resta claro que não cabe ao TCU exigir do
cidadão denunciante provas cabais da irregularidade ou ilegalidade do ato
administrativo, pois tal coisa não se pode exigir de um cidadão comum que não dispõe
de conhecimentos técnicos necessários para realizar uma investigação mais profunda.
Assim sendo, deve o TCU, após ter apurado os indícios de desconformidade do ato
administrativo, proceder com a análise do mesmo, para averiguar se efetivamente
existem irregularidades ou não. Ora, se assim não fosse, e o TCU exigisse provas
absolutamente inquestionáveis do cidadão, em termos práticos se estaria
impossibilitando o controle social através da denúncia de irregularidades ou ilegalidades
ao TCU.

Embora o artigo 74 preveja a possibilidade do controle social apenas no âmbito


da União, o artigo 75 esclarece que as normas referentes ao TCU aplicam-se, no que
couber, aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos
Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. Conclui-se, portanto, que
independentemente de em que âmbito a verba seja aplicada, ou de onde provenha, pode

23
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em : <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art37§3ii >. Acesso em: 30/ 04/
2018.
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Regimento interno do TCU - 2 de janeiro de 2015 - Ano XLVIII - Nº 1.
Disponível em: <
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A81881F61CF81080161D2E383FA6
D99 >. Acesso em: 30/04/2018.
o indivíduo denunciar as inadequações que constatar perante o Tribunal ou Conselho
competente.

 Dos Instrumentos Jurídicos Viabilizadores do Controle Social

Atualmente, o ordenamento jurídico brasileiro conta com uma série de leis e


instrumentos jurídicos que possibilitam o controle popular da Administração Pública.
Abordaremos dois principais mecanismos, quais sejam, a Lei de Acesso a Informação e
os portais da transparência.

A Lei de Acesso a Informação – já abordada acima –, dispõe sobre uma série de


procedimentos a serem assumidos pela Administração Pública, a fim de assegurar o
regular exercício do direito fundamental, que todo cidadão possui, de obter dos órgãos
públicos informações de interesse particular, coletivo ou geral, conforme determina o
artigo 5°, inciso XXXIII da CRFB. Subordinam-se a essa lei, segundo preconiza o
parágrafo único do seu artigo 1°, os órgãos integrantes da administração direta dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como os do Tribunal de Contas e do
Ministério Público. Além das autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de
economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios. As disposições dessa lei aplicam-se também, no
que couberem, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos
diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, termos de parceria,
convênios, acordos ou outros instrumentos similares, para realização de ações de
interesse público.

Além disso, a legislação em tela trouxe em seu artigo 3° importantes princípios a


serem observados pelos entes administrativos acima referidos, os quais estão
intimamente ligados ao princípio da publicidade, conforme se vê25:

I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;


II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;
V - desenvolvimento do controle social da administração pública.

25
BRASIL. LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm >. Acesso em: 23/03/2018.
Esses princípios se substantificam através de uma série de posturas a serem
tomadas pela Administração Pública, enumeradas no artigo 7°, dentre os quais
destacamos a divulgação de informações contidas em registros e/ou documentos
produzidos ou arquivados pelas entidades e órgãos públicos, ou por qualquer pessoa
física ou entidade privada, em virtude de vínculo com a Administração; a
disponibilização de informações referentes a utilização de recursos públicos, licitações,
contratos administrativos, bem como de projetos e ações desenvolvidas ou financiadas
pelos órgãos e entidades públicas, no âmbito da prestação de contas. A lei também
determina que se tornem públicas as informações relativas a inspeções, auditorias,
prestações e tomadas de conta, sejam elas realizadas por órgãos de controle interno ou
externo. Todas essas previsões, corroboram com o que já havia sido afirmado, a
publicidade dos atos administrativos se torna a regra, e apenas não ocorrerá no caso de
informações e documentos cujo o sigilo seja considerado imprescindível para a
segurança da sociedade e/ou do Estado.

Voltando os olhares para a importantíssima ferramenta já citada, o portal da


transparência, nos deparamos com a Lei Complementar n° 131/2009, que alterou a
redação do artigo 48 da Lei Complementar n° 101/2000, passando a constar em seu
inciso II que as informações sobre a execução orçamentária e fiscal – inclusive dos
municípios, na forma do artigo 73-B – devem ser divulgadas em meio eletrônico. A
divulgação dessas informações, ocorre através do portal da transparência da União,
Estados/DF e Municípios. A título exemplificativo, no portal do governo Federal, há
informações referentes a despesas com transferência de recursos para os demais entes da
federação, programas governamentais, licitações, servidores etc. Outros grandes e
importantes portais são os do Senado Federal e da Câmara dos Deputados – através do
qual todo o levantamento de dados dessa pesquisa pode ser realizado –, que
disponibilizam, entre outras informações, os gastos com subsídios, auxílios e cotas para
o exercício da atividade parlamentar.

Pode-se afirmar, que os portais da transparência por viabilizarem o acesso do


cidadão, de maneira simples e eficaz, a boa parte das informações referidas na Lei de
Acesso a Informação, se tornam um grande instrumento de complementação e
efetivação da mesma.
5. Capítulo II 26
 Do Controle Social Como Instrumento e a Cota para Exercício da Atividade
Parlamentar

O Controle Social não se trata de um fim em si mesmo, mas de instrumento a ser


utilizado para alcançar determinados objetivos entendidos como desejáveis. Há na
literatura a percepção de que a Democracia – estado social que o Brasil busca realizar -
tem como vantagem o desejável objetivo de servir ao bem-estar da maioria27, numa
estrutura onde se busca o exercício do poder pelo povo direta ou indiretamente28. Esta
visão, que se assemelha ao axioma do pensamento utilitário de Bentham “The Greatest
Happiness of the Greatest Number” 29 , encontra-se presente também na Constituição
Federal brasileira. Seja em seu preâmbulo ao elencar o bem-estar como exercício a ser
assegurado, seja em seu artigo 3º, parágrafo IV, ao definir como um dos objetivos
fundamentais da República o bem-estar de todos, esta finalidade permeia todo o espírito
constitucional. Ser democrático orienta a finalidade do controle social, mas também o
viabiliza, uma vez que se propõe a entregar ao povo o exercício do poder político, e essa
disposição é mister a um terreno fértil para o referido controle.

Além de Estado Democrático, o Brasil se estrutura como um Estado Federal, e


este pode ser hodiernamente entendido como “forma de estado, singularizada pela
existência de duas espécies de ordens jurídicas, a federal, imanente ao poder central, e
as federadas, inerente aos poderes regionais e locais, recobertos pelos atributos da
soberania e autonomia”30. De forma maior ou menor, a federação tem por característica
alguma descentralização do poder político em múltiplas entidades menores, e esta
característica essencial do federalismo, a de pequenos governos interligados por uma
união, vem sendo elogiada como a forma de organização mais apta a garantir três
virtudes políticas largamente valorizadas: Participação política, proteção dos direitos
soberanos dos cidadãos e eficiência econômica. A percepção da aptidão

26
Autores: Marco Alexandre Gonçalves dos Santos; Ana Luiza Andrade.
27
TOCQUEVILLE, A. A Democracia na América, Leis e Costumes. 1ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998.
28
BRASIL. Constituição Federal, Artigo 1º, Parágrafo Único.
29
SHACKLETON, 1972, Apud BURNS, 2005
30
MORAES, G. P. Curso de Direito Constitucional. 9ª ed. São Paulo: Atlas, 2017.
supramencionada vem de diversos autores ao longo da história, como Platão,
Aristóteles, Rousseau, Montesquieu, Smith e Mill.31

A participação política, ações pelas quais cidadãos comuns de um sistema


político influenciam ou tentam influenciar decisões políticas (Nagel, 1980, p. 1, apud
Inman & Rubinfeld, 1999), é pressuposto do controle social, confundindo-se por hora
com este, porém sendo mais restrito e específico. Pode-se dizer que uma participação
política – nos termos apresentados - bem sucedida em seu intento produz como
resultado o controle social. É sabido que um modelo de federalismo que privilegia a
descentralização produz mais participação política no seio da sociedade, e que esta
participação política pode servir à eficiência econômica, sendo este cenário favorável
para garantia da proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos (Inman & Rubinfeld,
1999). O controle social, portanto, é ferramenta de participação política que serve à
finalidade geral de produzir o bem-estar social, bem como ao desenvolvimento de
virtudes políticas importantes, como participação política e eficiência econômica, sendo
potencializado por um Estado Democrático Federal de tendência descentralizada. Essa
organização coletiva de cidadãos que participam da gestão pública controlando a
administração é tida como poderosa já em 1835, quando Tocqueville, ao analisar a
sociedade democrática americana, assevera: “Estou persuadido, ao contrário, de que
nesse caso a força coletiva dos cidadãos será sempre mais poderosa para produzir o
bem-estar social do que a autoridade do governo”.

 Do Controle Social por Meio das Mídias Digitais


Destas características do Estado que potencializam o Controle Social,
democracia, federalismo e preponderância da descentralização, o Brasil se encontra
prejudicado no atendimento da última. Possuímos um federalismo de perfil bastante
centralizado 32 , o que resulta num Estado Federal onde o poder político se encontra
distante da população em regra, dificultando a realização do controle ora mencionado. A

31
INMAN, Robert P. e RUBINFELD, Daniel L. (1999), "Federalism". Encyclopedia of Law and Economics,
vol. 9, pp. 661-691. Disponível em http://encyclo.findlaw.com/ 9700book.pdf, acessado em 04/3/2018.

32
ARRETCHE, Marta. Quando instituições federativas fortalecem o governo central?.Novos estud. -
CEBRAP, São Paulo , n. 95, p. 39-57, Mar. 2013 . Available from
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002013000100003&lng=en&nrm=iso>.
access on 04 Mar. 2018.
despeito deste cenário, a tecnologia vem encurtando esta distância a seu modo e
respeitando as limitações legais impostas, sobretudo nas suas contribuições para um dos
pilares do Controle Social: A transparência.
A transparência é fundamental para o sucesso do controle social, uma vez que a
falta de informação, e de comunicação entre cidadão e governo, são obstáculos
virtualmente intransponíveis para realizar a demanda ao Estado (input) que pode ou não
resultar na resposta (output) desejada, concluindo dessa forma o Controle Social. É
ilustrativo desta situação o fato de que o Departamento de Estado dos Estados Unidos
da América, citando trecho de memorando assinado pelo ex-presidente daquele país
Barack Obama, em que este elenca os três princípios fundamentais para eficiência e
efetividade do governo, os pôs na seguinte sequência: “transparency, public
participation, and collaboration.”33. A transparência viabiliza e estimula a participação
política, que diante da colaboração da sociedade civil com o governo pode efetivar o
Controle Social. No mesmo memorando, chamado “Open Government: A Progress
Report to The American People”, se encontra a descrição de diversos usos de mídias
sociais como ferramenta de aproximação do Governo com a sociedade, prometendo
ainda a expansão das iniciativas desta natureza, por meio das mídias sociais (Bertot et
al, 2010).
A já mencionada capacidade da internet em encurtar a acentuada distância entre
governante e governado no Brasil, causada, sobretudo, pelo nosso modelo de
federalismo, ocorre pelo uso de ferramentas e mecanismos de participação, cujas
características são o uso da internet como canal de comunicação entre representantes e
representados, de tecnologia de informação e comunicação (TIC), aplicativos, serviços
de telefone, portais de dados abertos, e plataformas de interação para conversa online de
representantes e representados, tendo como impacto acesso à informação, colaboração
entre governo e cidadão, empoderamento do cidadão, bem como elementos facilitadores
da participação (Prieto-Martín & Ramírez-Alujas, 2014; Bonsó et al, 2015; Wijnhoven
et al, 2015; Baka, 2016; Kaigo & Okura, 2016, apud Sanchez e Marchiori, 2017). As
formas de participação, por sua vez, podem ser ativa ou passiva, e produzem quando
exercidas justamente o Controle Social, a prestação de contas (accountability), a maior
confiança no governo, a participação efetiva da sociedade em assuntos públicos e a

33
UNITED STATES DEPARTAMENT OF STATE. Open Government Plan. Estados Unidos da América, 2016.
elaboração de políticas públicas em colaboração entre governo e cidadão (Caridad
Sebastian; Martinez Cardama, 2016, apud Sanchez & Marchiori, 2017).
As tecnologias de informação e comunicação, especialmente a internet,
diminuíram enormemente o custo de coletar, acessar e distribuir informação
governamental (Roberts, 2006, apud Bertot et al, 2010), de modo que existe uma
tendência mundial na utilização do chamado governo digital (e-government) para
promoção da transparência, garantindo um maior acesso à informação, ainda que não
tenha sido explorado todo potencial desta ferramenta (Anderson, 2009; Cullier and
Piotrowski, 2009; Fuchs, 2006, apud Bertot et al, 2010). A internet é considerada em
destaque nas tecnologias de informação e comunicação (TIC ou ICT no seu acrônimo
em inglês) no fomento ao controle social, pois as outras tecnologias que integram o
conceito, como telefonia, historicamente auxiliaram a manutenção daqueles que no
poder já estavam, aumentando o poder dos legisladores sobre os cidadãos (Hanson,
2008, apud Bertot et al, 2010). A internet, por outro lado, via mídias sociais, tem o
potencial de reforçar iniciativas de transparência já existentes, bem como desenvolver
uma cultura de abertura informacional, seja entregando ao governo as ferramentas para
desenvolver a transparência, seja pelo empoderamento da sociedade civil no exercício
do controle social. Este fenômeno ocorre, atualmente, pelos inúmeros usos possíveis das
mídias sociais neste aspecto, como aumentar e melhorar o acesso à informação
governamental por meio de canais de caráter dinâmico e interativo na internet;
promovendo a interação sociedade civil x governo, levando interesses e preocupações
específicas dos cidadãos aos membros do governo; levando informação àqueles que, de
outra forma, não teriam acesso a ela; servindo como canal de denúncias para
compartilhamento de informações sensíveis; complementando ou substituindo
informações governamentais ou incompletas por meio do jornalismo civil e etc. Outros
usos para as mídias sociais irão surgir uma vez que o seu uso por parte dos governos
continua a aumentar (Bertot et al, 2010).
Ainda que toda evidência aponte para as tecnologias de informação e
comunicação, especialmente a internet via mídias sociais, como potente catalizador da
transparência, de um governo eletrônico participativo e, por consequência, do controle
social, existem barreiras que podem minar o potencial desta ferramenta. O marco legal
junto da capacidade de executar estas leis (law enforcement), bem como a cultura da
sociedade em questão representam dois importantes agentes para garantir ou criar
obstáculos ao potencial mencionado. Paralelo semelhante quanto à lei e cultura é
traçado por Alexis de Tocqueville em “Democracia na América”, quando elenca, de
forma muito arguta, as três causas da direção, do regramento e da manutenção da
Democracia americana então analisada por ele, e da democracia liberal como um todo.
É no capítulo IX, no tópico “Que as leis servem mais à manutenção da república
democrática nos Estados Unidos que as causas físicas, e os costumes mais que as leis”
que Tocqueville escreve:
“Estas três grandes causas (Geografia, Leis e Costumes) contribuem sem
dúvida, para regrar e dirigir a democracia americana; mas, se fosse necessário
classifica-las, eu diria que as causas físicas contribuem menos que as leis, e
as leis menos que os costumes.”
Já Robinson e Acemoglu, no best-seller “Por Que As Nações Fracassam”, com
sua perspicaz teoria neoinstitucionalista, trazem uma boa reflexão também sobre lei,
costumes e geografia, ainda que com leves diferenças em relação à abordagem
tocquevilliana. Acordam estes sobre a recorrente superestimação do fator geográfico, e
mesmo quanto ao papel central da cultura, ainda que talvez esta tenha uma maior
preponderância nas escritas do aristocrata francês. As instituições políticas, como
conjunto das “regras que regem os incentivos políticos” (Acemoglu & Robinson, 2012,
p. 62), podem ser lidas como “leis” ou “normas” numa acepção mais ampla. Estas, na
teoria da obra mencionada, possuem caráter primordial na correlação com o
desenvolvimento de uma sociedade. Ao analisar os costumes, contudo, o livro é
contundente em afirmar:
[...] as normas sociais, que são relacionadas à cultura, exercem profunda
influência e podem ser difíceis de mudar – além de, por vezes, darem
sustentação às diferenças institucionais que, segundo este livro, são o que
explicam as desigualdades mundiais.
A correlação proposta por este capítulo, entre Leis, Costumes e Controle Social,
aparece de forma explícita em “Por Que As Nações Fracassam”, quando os autores,
trazendo o conceito-chave do livro, “Instituições Políticas”, conceito onde estão
contidas as leis ou normas em sentido lato, escrevem:
[...] são as instituições políticas de uma nação que estabelecem a capacidade
dos cidadãos de controlar os políticos e influenciar seu comportamento – o
que, por sua vez, define se os políticos serão agentes dos cidadãos, ainda que
imperfeitos, ou se terão a possibilidade de abusar do poder que lhes foi
confiado, ou que usurparam, para fazer fortuna e agir em benefício próprio,
em detrimento dos cidadãos.
Seja propondo uma preponderância suave das leis ou dos costumes, o fato é que
existe uma robusta percepção na literatura de que ambos são fundamentais no destino da
sociedade, e, mais especificamente, no exercício da democracia, da participação política
e do controle social. Explorando de forma mais aprofundada a relação destes dois
fatores com o tema objeto deste capítulo e tópico, pesquisadores identificaram várias
formas pelas quais a cultura afeta os esforços para promover um governo aberto, como
o nível de ação política e engajamento dos cidadãos, a natureza das relações sociais, os
líderes tipicamente escolhidos e etc (Bertot et al, 2010). O sucesso das iniciativas aqui
mencionadas dependem da implementação, educação, cultura, dentre outras
características. A barreira cultural, perpassando pela maturidade dos aspectos políticos e
culturais da comunidade, tem como possíveis soluções o estudo para escolha de
conteúdo que seja relevante para comunidade, bem como a apresentação do conteúdo
por meio de interface interativa (Sanchez & Marchiori, 2017). Além da cultura, o acesso
à internet e os índices de alfabetização são essenciais para que a transparência traga
consigo suas virtudes, e a má performance de ambos índices pode – e no Brasil
representa – grande obstáculo para tal objetivo.
O Brasil, no ano de 2017, possuía 11,5 milhões de analfabetos entre pessoas com
15 anos ou mais, o que corresponde a 7% da população. Quanto ao acesso à internet,
são 30,7% os domicílios do país que não o possuem, com um maior acesso na região
sudeste (76,7%), seguida da região Centro-Oeste (74,7%), Sul (71,3%), norte (62,4%) e
por último a região nordeste, com apenas 56,6% de domicílios com acesso a internet. É
importante notar, diante destes dados, como as barreiras mencionadas, cultura e índice
de analfabetismo, compõem as causas que levam domicílios a não terem acesso à
internet. Dos 30,7% de domicílios que não utilizavam a internet, 34,8% teve como
motivo a falta de interesse, que pode ser correlacionada ao fator cultural exposto acima,
e 20,7% teve como motivo o fato de que nenhum morador do domicílio sabia utilizar a
internet, fator que pode ser correlacionado com os índices de analfabetismo.
 Da Cota Para Exercício de Atividade Parlamentar (CEAP)

- Do Ato n°43/2009

A Cota para Exercício de Atividade Parlamentar foi instituída pelo Ato da Mesa
Diretora n° 43, de 21 de maio do ano de 2009, em meio a denúncias da utilização da
verba indenizatória de forma irregular34. A verba indenizatória existe desde 2001 pelo
ato n°62 da Mesa Diretora e, até a criação da CEAP, a falta de transparência e a
dificuldade para acessar as notas fiscais de comprovação de gastos, que só eram
disponibilizadas por força de liminar, contribuíam para o sentimento de desconfiança da
sociedade em relação ao instituto.

Preliminarmente, cabe diferenciar que as verbas indenizatórias destinam-se


exclusivamente ao custeio de despesas características da atividade parlamentar e não se
confundem, portanto, com o subsídio recebido pelos deputados federais, por serem
“agentes políticos”, ou seja, aqueles titulares atuantes em cargos estruturais à
organização política e que compõe o arcabouço constitucional do País. (PIETRO, 2012;
MELLO, 2009). O subsídio, que é a forma de remuneração do membro de Poder, o
detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e
Municipais, deverá ser recebido por vencimentos em parcela única mensal e é vedado o
acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou
outra espécie remuneratória, conforme o art. 39, §4°, da CRFB. O subsídio dos
Deputados deve ainda obedecer à regra do Teto Constitucional, segundo art. 37, XI, da
CRFB, não podendo exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal.

Até a instituição da Cota para Exercício de Atividade Parlamentar, os gastos


parlamentares estavam distribuídos em três categorias distintas: Cota Postal-Telefônica,
Verba de Transporte Aéreo e Verba Indenizatória do Exercício Parlamentar, os quais
foram unificados pela CEAP. Consta no art. 2° do Ato da Mesa n°43 as atuais
categorias de despesa da atividade parlamentar, sendo elas:

a) Passagens aéreas;
b) Telefonia;
c) Serviços postais (vedada a aquisição de selos e a aquisição e remessa de serviços postais);
d) Manutenção de escritório de apoio à atividade parlamentar (locação de imóveis;
condomínio; IPTU; serviços de energia elétrica, água e esgoto; locação de móveis e
equipamentos; material de expediente e suprimentos de informática; acesso à internet;
assinatura de TV a cabo ou similar; locação ou aquisição de licença de uso de software);
e) Assinatura de publicações;
f) Fornecimento de alimentação do parlamentar;
g) Hospedagem (exceto do parlamentar no Distrito Federal);

34
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil
h) Outras despesas com locomoção e fretamento de transporte;
i) Combustíveis e lubrificantes (até o limite inacumulável de R$6.000,00 mensais);
j) Serviços de segurança prestados por empresa especializada ( até o limite inacumulável de
R$8.700,00 mensais);
k) Contratação de consultorias e trabalhos técnicos;
l) Divulgação da atividade parlamentar (exceto nos 120 dias anteriores à data das eleições
de âmbito federal, estadual ou municipal);
m) Participação do parlamentar em cursos, palestras, seminários, simpósios, congressos ou
eventos congêneres, realizados por instituição especializada, até o limite mensal
inacumulável correspondente a 25% (vinte e cinco por cento) do valor da menor cota
mensal (a do Distrito Federal);
n) A complementação do auxílio-moradia determinada pelo Ato da Mesa n. 104/88, até o
limite inacumulável de R$1.747,00 mensais.

A forma de utilização de algumas categorias específicas será explicada adiante, à


luz dos seus respectivos dispositivos. Cabe mencionar o que dispõe o parágrafo único
do referido artigo, em que é expressa a possibilidade da utilização da cota por assessores
vinculados à Câmara dos Deputados em despesas relacionadas a passagens aéreas,
hospedagem e locomoção, desde que custeados mediante reembolso ao Deputado titular
da cota.

- Especificidades das Despesas Elencadas no art. 2°

Algumas regras devem ser obedecidas para que seja feito o ressarcimento dessas
despesas previstas no artigo 2°. O exemplo disso é o §18 do artigo 4° que estabelece a
necessidade de observância de algumas hipóteses para o ressarcimento das despesas
relacionadas à participação do parlamentar em cursos, palestras e outros (art. 2°, XIII),
quais sejam:

I - o parlamentar não poderá faltar às sessões e reuniões mencionadas no art. 226 do


Regimento Interno durante o período de realização da atividade, o que se comprovará
mediante certidão emitida pelo órgão legislativo competente;
II - em caso de falta às sessões e reuniões, será efetuada a glosa proporcional ao período de
ausência;
III - é vedado o reembolso de gastos com a participação em cursos de educação básica,
graduação e pós-graduação;
IV - o parlamentar deverá apresentar comprovante de participação emitido pela instituição
organizadora do evento, ou equivalente, bem como relatório circunstanciado das atividades
desenvolvidas durante o período.
Pelo que se infere da justificação presente no Ato n° 48 de 2015, que foi
responsável pela inserção da despesa em comento na CEAP, o mesmo foi realizado
visando “melhor controle técnico e publicidade do gasto”, de modo que contribui
também para o controle social, tendo em vista que os documentos comprovantes das
atividades realizadas pelos deputados passaram a estar disponíveis do Portal de
Transparência da Câmara dos Deputados, nos termos do art. 4°, §7°, II.
Em se tratando das despesas telefônicas do inciso II, art. 2°, prevê o art. 8°, caput,
com redação do Ato de Mesa n° 86 de 2013, que esta compreende o reembolso de
contas telefônicas “de comprovada responsabilidade do deputado, as faturas relativas
aos telefones instalados nos imóveis funcionais, os gastos com as linhas de celulares
funcionais cedidas aos parlamentares, e, ainda, os gastos com ligações interurbanas,
nacionais e internacionais, e com ligações a cobrar, apurados nos ramais dos gabinetes”.
Algumas personalidades têm direito a livre franquia no telefone de titularidade da
Câmara dos Deputados instalado em imóvel que vierem a ocupar, sendo estes Os
Membros da Mesa, Líder do Governo na Câmara dos Deputados, Líder do Congresso
Nacional, se Deputado, Lideres de partido político, de Bloco Parlamentar, da Maioria e
da Minoria, Procuradora Especial da Mulher, Procurador Parlamentar e Ouvidor
Parlamentar (art. 8°, §1°). Incluem-se no reembolso das despesas telefônicas os serviços
de telefonia e de apoio à comunicação em geral, como o acesso à internet e locação e
instalação de equipamentos destinados à comunicação de dados ou voz. Para que seja
realizado o reembolso, é necessário a comprovação da despesa por meio da folha de
rosto da conta telefônica quitada, ou a segunda via emitida pela operadora no caso de
extravio.

O Ato da Mesa n° 84 de 2013 disciplina a cessão e utilização dos serviços de


telefonia móvel celular para fins de representação pública e de caráter institucional para
os deputados federais. Decorre do art. 2° desse Ato o direito de cada parlamentar
requisitar a cessão de até 6 (seis) linhas de telefonia móvel celular para serviços de voz
e de dados. É dever de cada parlamentar adquirir o aparelho telefônico e o modem,
conforme art. 3º. Os arts. 4° e 5° dispõem sobre o procedimento a ser tomado para
pagamento das contas telefônicas, que devem ser enviadas para os respectivos gabinetes
para conferência e realização de possíveis contestações, a fim de que sejam pagas pela
Câmara dos Deputados e debitadas da CEAP do parlamentar. As operadoras são
contratadas por meio de procedimento licitatório, que poderá ser refeito por
conveniência administrativa.

Há, ainda, o Ato da Mesa n° 85 de 2013, que traz disposições complementares


sobre a utilização de telefonia móvel celular e de internet móvel por parte de
autoridades da Câmara dos Deputados, as quais são elencadas no art. 2°. O art. 3° da
referida norma estabelece que não há qualquer cota ou limite de utilização dos serviços
de telefonia móvel celular, bem como que esse serviço cobre ligações locais, regionais e
até internacionais, além de outras despesas como serviços de dados e roaming nacional
e internacional. Em caso de avaria ou perda do aparelho telefônico disponibilizado,
deverá a autoridade ressarcir o valor correspondente. As autoridades previstas nesse Ato
possuem ainda direito de linhas exclusivas de voz e de dados, sem prejuízo das
asseguradas no Ato n° 84, nos termos do art. 4°.

Os imóveis utilizados como escritório parlamentar de que trata o art. 2°, IV,
devem estar previamente cadastrados junto à Coordenação de Gestão de Cota
Parlamentar, do Departamento de Finanças, Orçamento e Contabilidade, conforme o
que dispõe o art. 9°:

I - quando se tratar de imóvel de propriedade do Deputado, certidão


atualizada do Registro de Imóveis ou, na impossibilidade desta, instrumento
hábil a comprovar a efetiva posse;
II - quando se tratar de imóvel de propriedade de terceiros, além do
documento indicado no inciso I, contrato de locação ou termo de cessão de
uso do imóvel ou equivalente, com firmas reconhecidas em cartório.
Parágrafo único. Não se admitirá o ressarcimento de despesa com a locação
de imóvel pertencente ao próprio Deputado ou a entidade de qualquer
natureza na qual ele possua participação.

Por meio do ato da Mesa n° 49/2015, inseriu-se no rol de despesas contempladas


pela utilização do escritório parlamentar a alínea ‘c’, relativa ao pagamento de IPTU e
seguro contra incêndio, essa acrescentada por ser prática contratual comum a
transferência da obrigação do pagamento do prêmio do seguro contra incêndio para o
locatário. Nota-se que a CEAP passa por constantes alterações, a fim adequar o
ressarcimento dos gastos com mudanças de legislação ou mesmo conforme as
necessidades do exercício da atividade parlamentar.
No que se refere a despesas com locomoção, prevista no art. 2°, VIII, estão
contemplados a locação e o fretamento de aeronaves, veículos automotores (até o limite
inacumulável de R$ 12.713,00 mensais, atualizado pelo Ato da Mesa n°183 de 2017) e
embarcações, além de serviços de táxi, pedágio e estacionamento (até o limite total de
R$ 2.700,00 mensais, atualizado pelo Ato da Mesa n° 4 de 2015) e passagens terrestres,
marítimas ou fluviais. Na locação de veículo automotor não está incluso o serviço de
motorista e só poderá ser prestado por pessoa jurídica especializada, a quem deve
pertencer o veículo automotor, comprovando-se através da apresentação de cópia do
Certificado de Registro e Licenciamento de Veículo – CRLV. O valor do ressarcimento
referente à locação de veículo automotor não pode exceder 10% do valor de mercado do
veículo, utilizando-se como parâmetro o valor estabelecido pela tabela da Fundação
Instituto de Pesquisas Econômicas – Fipe, conforme §3° do art.10.

Ressalte-se que a locação ou fretamento do mesmo veículo por período superior a


12 meses não está permitido, sejam intercalados ou não, desde agosto de 2017, data da
publicação do Ato da Mesa n° 199, que acrescentou o 4° ao artigo em comento. Pela
leitura dos diversos Atos que atualizam a CEAP, nota-se o empenho em buscar o
aperfeiçoamento nas regras que regem a utilização da mesma. In casu,o referido Ato
visou evitar que o valor pago na locação de um mesmo veículo chegue a ultrapassar o
próprio valor do bem móvel, o que é possível se o contrato for de tão longa duração.
Como muito bem explicado no próprio Ato: “Ademais, por se tratar de locação de bem
depreciável, a formalização de ajustes com prazos menores possibilitará a contratação
do serviço pelo preço de mercado, apurado no momento da nova pactuação,
propiciando, assim, maior economicidade na utilização dos recursos da cota”.

A última despesa incorporada pela CEAP está presente no inciso XIV, que trata
da hipótese de complementação do auxílio-moradia, instituído pelo Ato da Mesa n° 104
de 1988, até o limite inacumulável de R$1.747,00 mensais. Cumpre registrar que o
auxílio-moradia está à disposição do deputado federal que não esteja ocupando um
imóvel funcional, portanto trata-se de uma concessão temporária. Segundo dados do
próprio site da Câmara dos Deputados35, existem 432 unidades habitacionais sob sua
administração, dentre os quais 96 passam por reformas, estando 336 disponíveis para
ocupação de seus parlamentares. Desta forma, aqueles que estejam em uma lista de

35
http://www2.camara.leg.br/deputados/pesquisa/55a-legislatura/no-exercicio-do-mandato/imoveis-
funcionais-e-auxilio-moradia
espera por indisponibilidade de imóveis funcionais, poderão solicitar o recebimento do
auxílio-moradia, o qual deve cessar assim que houver disponibilidade de imóvel que
possa ocupar. O Ato da Mesa n° 94 de 2013 estabelece o valor máximo mensal de
R$3.800,00 relativo ao auxílio-moradia, o qual é concedido por meio de reembolso ou
em espécie.

Após dois anos de uma correção de 26,66% do valor correspondente ao auxílio-


moradia, foi acrescentada a possibilidade de complementação desse gasto com a
utilização da cota parlamentar, no limite já referido, somando um total de R$5.547,00
mensais para aluguel de um imóvel ou hospedagem em hotel. Conforme justificação
exposta no Ato da Mesa n° 58 de 2015, responsável pela alteração do Ato que dispõe
sobre a concessão do auxílio-moradia, “pesquisas em sites especializados apontam com
clareza que o custo, em Brasília, de aluguel de imóvel em padrão semelhante ao dos
apartamentos funcionais ultrapassa significativamente o valor estabelecido pela Casa
para o benefício em comento".

- Disposições gerais em relação ao uso da Cota

Com a atual conjuntura, é possível ter acesso a informações sobre a verba


indenizatória e sobre sua regulamentação facilmente. O Ato de Mesa n°76/16 determina
o limite mensal por deputado, que varia de acordo com a unidade da federação em que o
parlamentar foi eleito, sendo o estado de Roraima o que tem o maior limite mensal, de
R$ 45.612,53, e Distrito Federal o que tem o menor limite, de R$ 30.788,66, calculado
de acordo com o preço das passagens aéreas da capital do estado de origem do deputado
até Brasília. A tabela completa com os valores mensais de cada estado está reproduzida
a seguir:

UNIDADE DA FEDERAÇÃO VALOR DA COTA (R$)

AC 44.632,46
AL 40.944,10
AM 43.570,12
AP 43.374,78
BA 39.010,85
CE 42.451,77
DF 30.788,66
ES 37.423,91
GO 35.507,06
MA 42.151,69
MG 36.092,71
MS 40.542,84
MT 39.428,03
PA 42.227,45
PB 42.032,56
PE 41.676,80
PI 40.971,77
PR 38.871,86
RJ 35.759,97
RN 42.731,99
RO 43.672,49
RR 45.612,53
RS 40.875,90
SC 39.877,78
SE 40.139,26
SP 37.043,53
TO 39.503,61

O Ato da Mesa n°76/2016 também foi responsável por revogar o art. 2° do Ato
n°68/2005, que disciplinava o fornecimento de jornais, revistas e publicações técnicas.
A partir de então, os parlamentares devem utilizar somente a CEAP para esses fins,
conforme artigo 2°, V, do Ato n°43/2009, unificando inteiramente as verbas
indenizatórias e ampliando a transparência na divulgação das informações relativas aos
gastos com tais despesas. O art.13 do Ato de Mesa que criou a CEAP determina que o
saldo não utilizado acumula-se ao longo do exercício financeiro, vedada a acumulação
de saldo de um exercício para o outro. O §2° do mesmo artigo impõe que a quantia
excedente do saldo de Cota disponível deve ser deduzida automática e integralmente da
remuneração do parlamentar ou do saldo de acerto de contas de que ele seja credor,
revertendo-se à conta orçamentária própria da Câmara dos Deputados.

A utilização da Cota se dá por meio de reembolso, tendo o deputado um limite de


90 dias para apresentar a documentação comprobatória do gasto; por meio de débito
automático no valor da Cota, no caso de compra de bilhete aéreo realizada nas
companhias aéreas credenciadas; ou por meio de requisição de serviço postal, no caso
de sua utilização na agência dos Correios credenciada pela Câmara dos Deputados,
conforme artigos 3° e 4° do mesmo Ato. Se o parlamentar escolher utilizar os serviços
disponibilizados pela Câmara dos Deputados, que são o fornecimento de transporte
aéreo e de serviços e produtos postais previstos nos contratos firmados pela Câmara dos
Deputados, será feita mediante emissão de Requisição de Passagem Aérea (RPA) e de
Requisição de Serviços Postais (RSP), conforme dispõe o artigo 5°. O artigo 7° prevê
que “serão descontados automaticamente em folha de pagamento do Deputado os
valores relativos aos bilhetes emitidos em desacordo com as normas constantes deste
Ato”. Ademais, é atribuído um adicional ao valor da cota mensal para os ocupantes de
alguns cargos, sendo vedada a acumulação de adicional pelos deputados que exercerem
concomitantemente de mais de um desses cargos, conforme art. 1°, §1°:

I - R$ 1.353,04, ao Deputado que exercer o cargo de:


a) Líder de Partido Político, de Bloco Parlamentar, da Minoria ou do Governo na Câmara
dos Deputados ou no Congresso Nacional, se Deputado Federal;
b) Vice-Líder de Partido Político ou de Bloco Parlamentar;
c) Presidente ou Vice-Presidente de Comissão Permanente;
d) Representantes de Partidos Políticos com menos de um centésimo da composição da
Câmara dos Deputados.
II - R$ 902,02, ao Deputado que exercer o cargo de:
a) Vice-Líder da Minoria; ou
b) Vice-Líder do Governo na Câmara dos Deputados ou no Congresso Nacional, se
Deputado Federal;
III - R$ 5.075,62, ao Deputado que exercer o cargo de Suplente de Secretário da Mesa da
Câmara dos Deputados.

O §3° do mesmo artigo determina um adicional de 20% do valor da menor cota


mensal aos deputados que estiverem na relação daqueles que se deslocaram em missão
oficial pela Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul, por viagem realizada.
Estão, ainda, regulamentadas no Ato criador da CEAP algumas restrições quanto ao seu
uso, como a inadmissibilidade do uso da Cota para o ressarcimento de despesas
relativas a bens fornecidos ou serviços prestados por empresa ou entidade de
propriedade ou que tenha qualquer participação de um Deputado ou parente seu até o
terceiro grau (art.4°, §13), a proibição de gastos de caráter eleitoral (art.15) e a
impossibilidade da existência de cláusulas que admitam a possibilidade de aquisição do
bem mediante utilização da Cota em contratos de locação de bens móveis (art.10,
caput). Além de uma regulamentação mais clara, a transparência dos gastos da atividade
parlamentar também demonstra a evolução trazida com o advento da CEAP.

Com a promulgação da Lei 12.527/2011, a Lei de Acesso à Informação, a


transparência nos gastos dos agentes públicos tornou-se obrigatória. Por determinação
desta, desde Julho de 2014, ao acessar o portal da Câmara dos Deputados em sua área
de transparência, é possível ter acesso às notas fiscais dos gastos parlamentares em
cópias digitalizadas. Traduz isso o art. 4°, §7° do Ato n°43, o qual dispõe: “O gabinete
inserirá, em sistema informatizado próprio [...] as imagens digitalizadas dos respectivos
comprovantes, para fins de publicação no Portal da Câmara dos Deputados, ressalvadas
as hipóteses legais de sigilo”. Um exemplo de limitação da divulgação do conteúdo das
notas se dá pelas despesas telefônicas, que não são digitalizadas, para preservar a
garantia do sigilo telefônico, o que não impossibilita a solicitação dessas notas através
dos canais de atendimento da Lei de Acesso à Informação. Ainda nesse aspecto, o art.
18 do referido Ato discrimina as informações que devem ser disponibilizadas de acordo
com a categoria a que a nota fiscal corresponde:

Art. 18. A utilização da Cota para o Exercício da Atividade Parlamentar será publicada no
Portal Transparência da Câmara dos Deputados na internet, na forma dos incisos seguintes:
I - quando se tratar da utilização de serviços de transporte aéreo: nome do passageiro, data
de emissão do bilhete, percurso e valor.
II - nos demais casos: tipo de gasto, nome e CNPJ do fornecedor, número da nota fiscal e
valor reembolsado.
Parágrafo único. Em todas as hipóteses previstas no caput, serão publicadas no Portal da
Câmara dos Deputados as imagens digitalizadas dos documentos comprobatórios da
despesa indenizada, ressalvadas as hipóteses legais de sigilo.

Ao se fazer a análise desses dispositivos, constata-se a importância do princípio


da transparência na constituição desse Ato e como isso fomenta o controle social.
Segundo o então Presidente da Casa, na época Deputado Michel Temer, a CEAP teria
sido criada com o intuito de dinamizar o controle de gastos com a manutenção do
mandato parlamentar e para evitar excessos na utilização das verbas indenizatórias.
(FILHO; JÚNIOR, 2012). O livre acesso à informação, regulamentado pela Lei 12.527,
limitando o espaço do sigilo para casos excepcionais e a materialização desse direito
fundamental pelo Portal Transparência da Câmara devem contribuir para a credibilidade
do instituto, abrandando, de certa forma, o ceticismo social em relação à verba
indenizatória criada em 2001, causada pela não transparência dos gastos com o mandato
parlamentar até a criação da CEAP. Nesse sentido, é mister a utilização responsável da
cota, obedecendo aos dispositivos do Ato n°43 que regulamentam o seu controle.
Conforme o seu artigo 4°:

Art. 4º A solicitação de reembolso será efetuada mediante requerimento padrão, assinado


pelo parlamentar, que, nesse ato, declarará assumir inteira responsabilidade pela liquidação
da despesa, atestando que:

I - o material foi recebido ou o serviço, prestado;

II - o objeto do gasto obedece aos limites estabelecidos na legislação;

III - a documentação apresentada é autêntica e legítima.

É do parlamentar, então, a responsabilidade de atestar a legalidade da despesa


em questão, sendo este submetido a fazer uma declaração escrita comprovando a
idoneidade do gasto parlamentar. A Coordenação de Gestão de Cota Parlamentar do
Departamento de Finanças, Orçamento e Contabilidade é responsável apenas por
fiscalizar os gastos no que respeita à regularidade fiscal e contábil da documentação
comprobatória, segundo §10 do mesmo artigo. Há também o Núcleo de Controle da
Cota para o Exercício da Atividade Parlamentar, referido no art. 17, tendo este
atribuição de “manter o controle da Cota para o Exercício da Atividade Parlamentar,
além de promover verificações, conferências, glosas e demais providências pertinentes
para o regular processamento da documentação comprobatória da despesa apresentada
para fins de ressarcimento.”

Trata-se de uma fiscalização de cunho unicamente contábil a responsabilidade


atribuída aos órgãos de controle da Cota para Exercício da Atividade Parlamentar. Esse
controle fiscal está relacionado com a imposição da Lei de Responsabilidade Fiscal
(n°101/2000), visando o equilíbrio contínuo das contas públicas baseando-se na
transparência e responsabilidade. Nessa perspectiva, constata-se a importância do
controle social nas despesas parlamentares, para analisar como os Deputados utilizam a
cota, se os limites estabelecidos não são extrapolados, se serviços prestados ou o
material recebido condizem com a despesa relacionada, se efetivamente não são
contratadas empresas pertencentes ao parlamentar ou de parente seu até segundo grau,
entre muitas outras regras a serem seguidas. Na lacuna do controle da CEAP demonstra-
se a urgência da função do cidadão em fiscalizar como o dinheiro público está sendo
gasto. No próprio sítio eletrônico da Câmara dos Deputados, é possível ter acesso a
dados abertos sobre a cota parlamentar, a exemplo de quanto é o seu gasto anual. A
partir de 2012, esse gasto vem em uma crescente quase constante, e no ano de 2016, o
gasto anual foi de aproximadamente R$220 (duzentos e vinte) milhões de reais. O
crescimento do gasto anual da cota não deve, per si, trazer interpretações de utilização
da mesma de forma irresponsável pelos parlamentares. A análise dos gastos detalhada é
objeto de estudo de capítulo próximo do presente estudo.

- Dos destinatários da CEAP

A verba indenizatória regulamentada pela Cota para Exercício da Atividade


Parlamentar é um direito dos membros da Câmara dos Deputados para custeio exclusivo
dos gastos relativos ao exercício da atividade parlamentar. Em algumas hipóteses, como
supracitado, é possível a utilização da CEAP pelos assessores vinculados à Câmara, que
são os servidores efetivos, os ocupantes de cargos de natureza especial ou secretários
parlamentares, apenas para custeio de despesas em passagens aéreas, hospedagem e
locação ou fretamento de aeronaves, embarcações e veículos automotores. Nesses casos,
o reembolso será feito ao Deputado. O Deputado investido nos cargos de Líder ou Vice-
Líder poderá ceder à respectiva Liderança o adicional previsto no § 1º art. 1º, a fim de
se manter, no âmbito da Liderança, cota destinada ao atendimento das despesas de
interesse coletivo da bancada. Afora este caso, o art. 14 impõe que “a Cota não poderá
ser antecipada, transferida de um beneficiário para outro, convertida em pecúnia ou
associada, ainda que parcialmente, a outros benefícios, verbas ou cotas”.

O art. 12 do Ato da Mesa n° 43/2009 expressa que o direito à utilização da cota é


exclusivo ao período de efetivo exercício do mandato, que inicia com o dia da assunção
ou reassunção e termina com o dia do afastamento, sendo incluídas essas datas no
período de efetivo exercício do mandato. O Deputado licenciado por motivo de
tratamento de saúde (licença concedida no caso de doença comprovada, em que o
Deputado se encontra impossibilitado de atender aos deveres decorrentes do exercício
do mandato) ou licença-gestante/licença-paternidade não sofrerá redução ou suspensão
da Cota, conforme art. 11, §2°.

Não se confunde com os destinatários da CEAPS, que é a cota destinada para o


custeio de despesas relacionadas à atividade parlamentar dos Senadores membros do
Senado Federal, que tem disposições e regras próprias, conforme o Ato da Comissão
Diretora n°9 de 2011.
- Da finalidade da CEAP

A CEAP foi criada, em primeira análise, com o intuito de unificar as verbas


indenizatórias atribuídas aos deputados que estavam divididas em três até 2009: Cota
Postal-Telefônica, Verba de Transporte Aéreo e Verba Indenizatória do Exercício
Parlamentar. A desconfiança com o instituto das verbas indenizatórias esteve presente
desde a sua criação, em 2001, quando a falta de transparência tornava praticamente
impossível o conhecimento por parte da sociedade da forma como os deputados
utilizavam esse recurso, contribuindo para a concepção de que esta representava uma
manobra para aumento da remuneração desses parlamentares. O auge dessa suspeição
veio com a divulgação pela mídia de casos de denúncia relacionadas à utilização
irregular das verbas indenizatórias, a exemplo do episódio que ficou conhecido como
“Castelogate”. O episódio recebeu esse nome em razão de um castelo cuja propriedade
era de um parlamentar da Câmara, acusado de usar a verba indenizatória para pagar
serviços de segurança pessoal prestados por suas próprias empresas36. O caso foi apenas
um dos que chamaram a atenção da população para a forma como vinha sendo utilizada
a verba fornecida para exercício da atividade parlamentar. Analisando esses fatos,
compreende-se a urgência à época da realização de uma medida que regularizasse as
verbas indenizatórias.

Entre as mudanças trazidas pela CEAP, cabe mencionar a de que em 2003,


segundo informações levantadas pela Folha de São Paulo, uma portaria da Câmara
autorizava a apresentação das notas fiscais das despesas até o dia 31 de dezembro do
ano seguinte ao qual o pagamento tinha sido realizado. A partir de 2009, como já
analisado, o deputado tem até 90 dias para apresentar a nota fiscal após o fornecimento
ou compra do serviço.

A função da CEAP é, basicamente, a mesma que a verba indenizatória instituída


em 2001, qual seja, o ressarcimento das despesas características do exercício da
atividade parlamentar, com o adendo de possibilitar um maior controle desses gastos e
evitar excessos na sua utilização. Para que fosse possível esse controle, duas medidas
foram absolutamente essenciais: a regulamentação mais clara e rigorosa, com a redação
do Ato da Mesa n°43 de 2009, e a transparência com o uso das verbas públicas,
impelida pela promulgação da Lei 12.527/2011. A partir de julho de 2014, cópias

36
https://www1.folha.uol.com.br/fsp/especial/fj3012200907.htm
digitalizadas das notas fiscais dos gastos parlamentares estão disponíveis no Portal da
Câmara, possuindo uma transparência que serve de exemplo para todos os órgãos
públicos.

Mesmo com a promulgação da Lei de Acesso à Informação e a considerável


transparência institucional da CEAP, ainda se encontram presentes alguns obstáculos
socioculturais para a implementação da transparência em torno dessa verba
indenizatória, tais como a fraca atuação da sociedade civil e a falta de divulgação a
respeito do direito à informação, o que foi atestado com uma pesquisa do jornal A
Gazeta do Povo, do Paraná, que constatou que apenas 5,2% da população de Curitiba
conheciam a Lei de Acesso à Informação Pública. (GALINDO, 2012). Apesar de ser um
sinal de avanço que exista uma Lei de Acesso, esta “é mais útil à accountability quando
a sociedade dela se utiliza para forçar um aumento de transparência governamental e
para questionar as ações e decisões governamentais conhecidas exatamente graças ao
acesso aos dados” 37.
Há que se refletir sobre os motivos desencadeadores da falta de atuação da
sociedade no controle dos gastos públicos, notadamente em relação às despesas da cota
parlamentar. Questiona-se se a simples disponibilização de dados seria suficiente para
impulsionar tal tipo de controle social, tendo em vista que grande parte da população
não tem acesso aos dados e mesmo o nível de interpretação da população sobre as
informações divulgadas. Nesse sentido, constata-se que a transparência requer mais que
a disponibilização de dados, configurando a existência de um desafio educacional para
possibilitar a efetividade do controle social, de forma a promover o crescimento da
cidadania.
6. Conclusão
A democracia liberal, em sua trajetória até o dia de hoje, acumulou diversos
institutos de ampliação da capacidade da sociedade civil em controlar o Estado em sua
atividade. No Brasil, contamos com fartos instrumentos para tanto, num arcabouço
normativo que segue a tendência mundial de utilizar as novas tecnologias da informação
para tanto. Embora hajam alguns obstáculos na concretização de uma sociedade
vigilante efetiva em proporcionar o devido controle para construir um estado eficiente

37
Angélico, Fabiano. Lei de Acesso à Informação Pública e seus possíveis desdobramentos
para a accountability democrática no Brasil – Fabiano Angélico - 2012.133 f.
em seus propósitos, avanços vem ocorrendo inquestionavelmente ao longo dos últimos
séculos.
Neste contexto, a Cota Para o Exercício da Atividade Parlamentar se apresenta de
forma transparente para a sociedade, ainda que passível de melhorias que serão
comentadas adiante, e a possibilidade de existência deste trabalho é indício desta
realidade.
O Ato de Mesa que disciplina o uso da CEAP é módico nos instrumentos de
controle do uso da referida verba. Este quase inexiste, restringida a uma análise formal
meramente contábil. Os limites impostos por esta norma, por sua vez, são generosos ao
conferir um amplo grau de discricionariedade ao parlamentar, que está submetido a
tetos e ao uso exclusivo em poucas das subcotas existentes.
Na análise empírica da subcota 05 (Divulgação da Atividade Parlamentar),
percebemos que mais de 40% de seu valor total é empregado em impressão de material
gráfico, que consiste na produção de panfletos, jornais, folhetos e similares, chegando a
quantias superiores a três milhões de reais num ano. Além da impressão de material
gráfico, surpreende os valores empregados em gestão e produção de conteúdo virtual,
ultrapassando a quantia de um milhão de reais, se aproximando dos dois milhões de
reais por ano.
Já na subcota 120, os carros de modelo Hillux e Corolla correspondem a mais de
30% do gasto com Locação ou Fretamento de Veículo Automotor, cada um sendo
responsável por algo em torno de 15% do gasto total. Cabe destacar o sucesso da
Amarok, próxima a 5% do valor gasto, bem como do Fusion, todos veículos com valor
de mercado bem acima do considerado popular.
Por fim, importante destacar como sugestão a apresentação, por parte da Câmara
dos Deputados, das informações coletadas nesta pesquisa sem que haja necessidade do
esforço aqui empreendido. O enquadramento dos gastos da subcota 05 nas categorias
convencionadas, e a divulgação de um balanço da locação de veículos retornando as
informações aqui levantadas traria um aumento significativo na qualidade da
transparência da Câmara. Transparência essa que já é, comparativamente, muito boa.
Além da melhora na qualidade da informação prestada pela Câmara dos
Deputados, algumas reformas poderiam tornar o uso desta verba mais econômico e
eficiente, como por exemplo uma eventual limitação da faixa de valores dos modelos de
carros que podem ser alugados por parlamentares, tendo desta forma um efeito razoável
na eliminação de possíveis excessos. Já na divulgação da atividade parlamentar, seria
possível pensar na utilidade e na razoabilidade de um gasto tão vultoso em impressão de
material gráfico, considerando a franca evolução das novas tecnologias de informação.
Talvez uma limitação, ou até a vedação, neste tipo de gasto, uma vez que já se possui
um uso maciço de produção e gestão de conteúdo virtual, venha a fazer diferença no
montante total.
É de se ressaltar também a necessidade de um maior e mais efetivo controle nestes
gastos, hoje totalmente sujeitos à discricionariedade de cada parlamentar. Todo esse
volume de recursos empregado sem licitação, além de abrir espaço para um possível
descontrole ou ausência de fiscalização, impede ganhos de escala como os que podem
ser alcançados numa contratação única para toda demanda dos parlamentares. Ganho de
escala e possibilidade de concorrência poderiam dar à administração um maior poder de
barganha e também maior economia dos escassos recursos públicos.
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