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LAS CIUDADES COMO ACTORES POLÍTICOS*

Jordi Borja

LAS CIUDADES COMO PROTAGONISTAS fueron más allá de sus obligaciones legales para atraer
DE NUESTRA ÉPOCA inversiones, generar empleo y renovar la base productiva
de la ciudad. Se concertaron con los actores urbanos para
Las ciudades adquieren cada día más un fuerte prota- promocionar la ciudad. Unos años después una Confe-
gonismo tanto en la vida política como económica, social, rencia de Ciudades Europeas (Rotterdam 1986) se deno-
cultural y mediática. minó: las ciudades motoras del desarrollo económico.
Puede hablar de las ciudades como actores sociales Había nacido el movimiento de las Eurociudades que se
complejos y multidimensionales. constituyó formalmente en la siguiente Conferencia
Las ciudades como actores sociales no se confunden (Barcelona 1989) y reúne hoy a las 50 ciudades más impor-
con el gobierno local, pero obviamente lo incluyen. La ciu- tantes de Europa.
dad se expresa mejor como actor social en la medida que La Comunidad Europea con la creación del Comité de
realiza una articulación entre administraciones públicas Regiones (Maastrich 1993) que integra a los representantes
(locales y otras), agentes económicos públicos y privados, de los gobiernos regionales y de las ciudades ha reconoci-
organizaciones sociales y cívicas, sectores intelectuales y do finalmente en su entramado institucional a los gobier-
profesionales y medios de comunicación social. Es decir nos locales, algo que no estaba previsto para nada en el
entre instituciones políticas y sociedad civil. Tratado Fundacional (Roma, 1957).
Esta articulación se realiza a través de la acción colec- Los nuevos protagonistas económicos llevan muchas
tiva y conjunta, que puede responder a formas y objetivos veces nombres de ciudades. Las Eurociudades han sido
diversos: definidas como "las multinacionales europeas" y como "la
la resistencia o la confrontación con un agente force de frappe" europea, por Delors (presidente de la
externo (por ejemplo una Administración superior, Comisión Europea), Maragall (presidente del Consejo de
una multinacional, etc.). Municipios y Regiones de Europa) y otros.
la definición de productos en los que están interesa- En otros continentes el protagonismo económico de las
dos, en su producción o venta, diversos agentes ciudades es aún más evidente, especialmente en Asia: Seul,
urbanos (p. ejemplo promoción turística, oferta cul- Taipeh, Hong-Kong, Singapur, Bang-Kock, Shangai, Hanoi,
tural, sede de un organismo internacional, etc.). etc. Se difunden las estadísticas económicas de las ciudades
campañas basadas en la cooperación público-priva- y en ellas se da una fuerte complementariedad entre gobier-
da (por ejemplo de seguridad, de imagen, de reha- no de la ciudad y el conjunto de los agentes económicos,
bilitación urbana, etc.). todos ellos orientados hacia los mercados externos. Las ciu-
grandes proyectos de desarrollo urbano vinculados dades asiáticas han demostrado que en el mundo de la eco-
a un evento o derivados de un programa político-
nomía global la velocidad de información sobre los merca-
cívico de amplio consenso.
dos internacionales y de adaptación de los mismos, la
movilización socio-política que tiene su base princi-
flexibilidad de las estructuras productivas y comerciales y la
pal en la afirmación de la identidad colectiva y la
capacidad de insertarse en redes determina el éxito o el fra-
voluntad de autonomía política (que se concreta
caso, mucho más que las posiciones adquiridas en el pasa-
también en objetivos especialmente urbanos).
do, el capital acumulado, las riquezas naturales o la situa-
En los últimos años los signos del creciente protago- ción geográfica. El secreto reside en la velocidad de innovar
nismo de las ciudades se han multiplicado. Veamos algunos
ejemplos.
En Europa la recesión económica de los 70 provocó
* Este artículo es un extracto del capítulo 5 del libro "Local and
una reacción de los gobiernos locales y de los principa- Global. Themanagement of cities in the information age", Earthscan,
les actores económicos y sociales urbanos. Los primeros London 1997.
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del tejido de pequeñas y medianas empresas articuladas con una parte la reactivación económica que ha estimulado la
grandes empresas en red al exterior y con el poder político puesta en marcha de proyectos urbanos de gran escala (en
interior. Este asegura importantes funciones de información algunos casos favorecidos por las privatizaciones) y ha
y promoción y garantiza el ordenamiento y la prestación de dinamizado el sector de la construcción y por otra ha agu-
servicios del sistema de ciudad, puesto que lógicamente el dizado las contradicciones y déficits heredados: infraes-
tejido económico y el tejido urbano se confunden. El poder tructura física y de comunicaciones, insuficiencia de los
político urbano en el caso de las ciudades de Asia ha desa- recursos públicos y en general de la capacidad de actuación
rrollado un modelo con bajos costes generales, a diferencia de los gobiernos locales, débil integración social en la ciu-
del europeo, pero con altos costes sociales. No parece que dad y escasa cooperación público-privada. Además la con-
pueda ser un modelo soportable mucho tiempo pues su solidación de los procesos democráticos internos y la cre-
persistencia introduce factores disuasorios para la atractivi- ciente apertura económica externa han multiplicado las
dad de la ciudad y no califica suficientemente a los recursos demandas sociales y han acentuado la sensación de crisis
humanos. funcional en las grandes ciudades. La intensidad y la visi-
En los Estados Unidos las ciudades han jugado un bilidad de los problemas urbanos (congestión circulatoria,
importante papel en el cambio político y de política econó- inseguridad ciudadana, contaminación del aire y del agua,
mica. El neoliberalismo exacerbado de las presidencias déficits de vivienda y servicios básicos) han focalizado esta
Reagan y Bush no solamente suprimió brutalmente una sensación de crisis. Al mismo tiempo las dinámicas econó-
gran parte de las prestaciones sociales que cubrían necesi- micas (reactivación), sociales (participación) y políticas
dades mínimas de un tercio de las poblaciones urbanas (democratización) han creado las condiciones para generar
sino que favoreció la desindustrialización y la despreocu- respuestas. Estas respuestas no han faltado: aprobación de
pación en las ciudades y la caída de los ingresos de los proyectos de reforma política y financiera en ciudades
gobiernos locales. Sin embargo algunas ciudades reaccio- emblemáticas de América Latina (México D.F. Bogotá,
naron y pusieron en marcha ambiciosa proyectos estratégi- Buenos Aires y las que se derivan de la nueva constitución
cos, combinando objetivos de crecimiento económico y de de Brasil), protagonismo político y mediático de los
desarrollo urbano con respuestas a los problemas genera- Alcaldes de las grandes ciudades que se convierten incluso
dos por la degradación medioambiental, las crecientes en líderes nacionales, inicio de planes estratégicos de desa-
desigualdades sociales y la inseguridad ciudadana. rrollo económico, social y urbano basados en una amplia
Ciudades como Los Angeles, San Francisco, Detroit, participación cívica, descentralización de los gobiernos
Seatle, etc. (así como los Estados Unidos de Florida y locales, puesta en marcha de grandes proyectos urbanos de
Wisconsin) por medio de la planificación estratégica y la iniciativa pública y/o privada y cooperación entre ambos
cooperación público-privada demostraron a la vez la nega- sectores, etc. Las grandes ciudades latinoamericanas emer-
tividad de la aberrante política neoliberal y la capacidad de gen, en la década de los noventa, como actores políticos y
respuesta de las ciudades. La gran manifestación convoca- económicos. La consolidación de esta emergencia depen-
da por los Alcaldes que reunió en Washington a medio derá de que se puedan estimular grandes proyectos de ciu-
millón de personas anunció la caída de Bush (1992) y la dad que cuenten con una participación activa de los prin-
respuesta en marcha de nuevas políticas para las ciudades: cipales agentes públicos y privados y conquisten un amplio
nuevas infraestructuras, "enterprises zones", relanzamien- consenso ciudadano.
to de programas sociales basados en la generación de Recientemente hemos visto algunos Grandes Proyec-
empleo y la educación, publicación de la asistencia sanita- tos en el proceso de concepción evolucionan de un plante-
ria, protección del medio ambiente urbano, etc. amiento sectorial y administrativo a propuesta global de
Este protagonismo político de las ciudades se manifes- desarrollo urbano concertado. Por ejemplo algunos gran-
tó espectacularmente en Europa del Este. El derrumbe de des infraestructurales de comunicación en Bogotá (Peri-
los sistemas comunistas estatalistas tuvo su expresión prin- metral o vía periférica de 47 Km.), propuesta de candida-
cipal de las ciudades: Berlín, Budapest, Praga, Varsovia, tura olímpica de Río de Janeiro 2004 (que define 6 grandes
etc. Casi siempre los movimientos político-sociales que áreas de centralidad urbana).
expresaron la rebelión de la sociedad civil se denominaron Las ciudades latinoamericanas también han expresado
"movimientos cívicos". Y es en las ciudades donde se han la voluntad de definir proyectos de desarrollo concertado
reconstruido no solamente la organización democrática entre ellas, de defender conjuntamente los principios de la
sino también la economía competitiva. descentralización política y la autonomía local y de partici-
En América Latina los procesos de democratización pación en la construcción de las instituciones suprana-
política y descentralización del Estado revalorizaron duran- cionales de ámbito regional o continental. Sin llegar al nivel
te la pasada década el papel de las ciudades y los gobiernos asociativo y la multiplicidad de redes que existe en Europa
locales. Sin embargo las limitaciones de estos mismos proce- (Consejo Municipios y Regiones de Europa, Eurociudades,
sos, los efectos sociales de las políticas de ajuste que se aña- etc, ver más adelante, capítulo 9) si que son destacables
dieron a las desigualdades y marginalidades heredadas, la algunas iniciativas recientes como la creación de Merca-
debilidad del entramado socio-cultural de las ciudades y los ciudades (o Ciudades del Mercosur), la consolidación de la
graves déficits de infraestructura y servicios públicos han UCCI (Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas) o
retrasado la emergencia de las ciudades como protagonistas. las propuestas de coordinación de proyectos entre ciuda-
La situación ha cambiado en la década de los noventa. Por des destinadas a constituir ejes o sistemas urbanos (como el
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eje Valparaíso - Santiago - Mendoza - Córdoba - Rosario - y encuentros internacionales y para atraer turistas y visitan-
Asunción - Sao Paulo). En este contexto se ha vitalizado el tes (especialmente su festival cultural de verano). Más
movimiento asociativo municipalista tanto a nivel nacional recientemente Manchester ha emprendido esta vía (candi-
como continental (Red Latinoamericana de Asociaciones datura de los JJ.00., Forum Global, etc.).
de Municipalidad - I ULA), así como la cooperación entre Difícilmente puede darse una respuesta positiva si no
las ciudades latinoamericanas y las de América del Norte y hay liderazgo personalizado. En muchos casos la figura de
de Europa (por ejemplo por medio de Ciudades Unidas los Alcaldes es decisiva. En el caso de las ciudades citadas,
Desarrollo - Federación Mundial). especialmente Lisboa (Sampaio) (y Barcelona (Maragall).
La crisis de gobierno de la mayoría de ciudades italianas en
los 80 explica asímismo el fracaso de los proyectos estraté-
LAS CIUDADES CON PROYECTO: gicos (p.ej. Milán y Turín después de Tognoli y Novelli).
EL PLAN ESTRATÉGICO No puede entenderse la competitividad internacional y la
UN RECORRIDO ENTRE EUROPA buena imagen de ciudades que no son grandes capitales,
Y AMÉRICA LATINA como Lille, Montpellier o Strasbourg en Francia, sin tener
en cuenta la fuerte personalidad y dinamismo de sus alcal-
El precedente europeo des (Mauroy, Freche, Trautman). En otros casos no se ha
sacado todo el partido posible de oportunidades excepcio-
Las grandes ciudades deben responder a cinco tipos de nales precisamente por la falta de liderazgo local, como
retos: nueva base económica, infraestructura urbana, cali- Sevilla con la Expo Universal del 92, y Madrid, capital cul-
dad de vida, integración social y gobernabilidad. Solamente tural europea del mismo año. En España también ciudades
generando una capacidad de respuesta a estos retos, podrán que habían quedado al margen de los grandes proyectos de
por una parte ser competitivas hacia el exterior e insertarse los años gloriosos (1986-92) han reaccionado mediante un
en los espacios económicos globales y por otra garantizar a liderazgo compartido (entre instituciones públicas y con
su población los mínimos necesarios de bienestar para que actores privados) y han puesto en marcha Planes Estra-
la convivencia democrática pueda consolidarse. tégicos: Valencia y Bilbao. El liderazgo local no siempre
La respuesta a estos retos requiere un proyecto de ciu- corresponde inicialmente a la autoridad política. En cual-
dad. La construcción de este proyecto puede apoyarse en quier caso ésta debe estar presente y contribuir a construir
distintos elementos. Ejemplos: en algunas ciudades la sen- un liderazgo compartido.
sación de crisis provocó una reacción conjunta del gobier- En todas estas ciudades el proyecto de transformación
no local y de los principales agentes económicos para reali- urbana es la suma de tres factores:
zar una transformación de la infraestructura urbana que la sensación de crisis agudizada por la toma de
facilitará el tránsito del modelo industrial tradicional al conciencia de la globalización de la economía.
centro terciario cualificado. la concertación de los actores urbanos, públicos y
Es el caso de Birmingham, que mediante un Plan Es- privados, y la generación del liderazgo local (políti-
tratégico que obtuvo un importante apoyo de la Comu- co y cívico)
nidad Europea, renovó su centro urbano y se ha conver- c) la voluntad conjunta y el consenso ciudadano para
tido en la ciudad inglesa más dinámica. Otras ciudades se que la ciudad dé un salto adelante, tanto desde el
adelantaron a la crisis y promovieron los cambios de punto de vista físico como económico, social y
infraestructura e imagen para adecuarse a los nuevos cultural.
requerimientos de la economía global y de la competiti- ¿Este análisis es hoy aplicable a América Latina y a sus
vidad internacional, como Amsterdam o Lyon, mediante grandes ciudades?
sendos planes estratégicos. En otros casos la impotencia Con algunos años de retraso los ejemplos europeos
del gobierno local impidió que las propuestas estratégi- citados pueden encontrarse en América Latina. Los retos
cas se convirtieran en líneas de actuación, como el pueden parecer mucho mayores pero conceptualmente son
Projetto Milano. los mismos. Es cierto que el crecimiento demográfico, la
La respuesta a la conciencia de crisis se ha visto faci- extensión de la ciudad "no legal", el peso de la marginali-
litada en algunas ciudades por la capacidad de conseguir dad social, el déficit de infraestructura moderna y la debi-
y de utilizar un gran evento internacional. Barcelona se lidad de los gobiernos locales son elementos cuantitativos
ha convertido en paradigma. Probablemente el Plan diferenciales. Pero hay otros factores más positivos que en
Estratégico no sería el marco de un ambicioso proyecto de Europa: menos desocupación, mayor dinamismo económi-
transformación urbana, en parte ya realizado, sin los Juegos co, flexibilidad de las estructuras productivas, buena rela-
Olímpicos de 992. Pero no es un caso único. Lisboa, ciu- ción calidad-coste de los recursos humanos y potencialidad
dad que acariciaba viciosamente el círculo de su melanco- del espacio económico regional.
lía y de su marginalidad, ha impulsado un importante pro- Probablemente, cuestiones decisivas que deben afron-
ceso de transformación urbana y dinamización económica tar hoy las ciudades latinoamericanas pueden abordarse
mediante la capitalidad cultural (1994) y la preparación de y resolverse con los actores urbanos: concertación entre
la Exposición Universal (1988). Glasgow también utilizó la agentes públicos y privados, creación de centralidades y de
nominación de capital cultural para modernizar su infraes- espacios públicos cualificados, reconstrucción de la cultu-
tructura urbana y crear una atractiva oferta para congresos ra cívica, reforma político-administrativa para hacer más
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eficientes y más participativos a los gobiernos locales y política, faciliten la relación entre Administraciones y
sobre todo modernización de la infraestructura urbana administrados y promuevan la organización de los grupos
(servicios públicos, comunicaciones y áreas empresariales). sociales.
Pueden hablarse hoy de una reacción de las ciudades Esta reacción de la ciudad tiende a concretarse en la
de América Latina? Sin duda alguna. En primer lugar la definición de un Proyecto de futuro o Plan Estratégico
democratización y la descentralización de los Estados han concertado entre los principales actores públicos y priva-
reforzado y han dado una mayor legitimidad a los gobiernos dos. Además de ciudades colombianas (Bogotá, Medellín,
locales. Lo cual a su vez ha creado las condiciones para que Cartagena) otras ciudades latinoamericanas han emprendi-
en bastantes casos se exprese una capacidad de liderazgo do este camino o anuncian su intención de hacerlo como
público local de alcaldes, intendentes o gobernadores. Río, Porto Alegre, Salvador de Bahía y Recife (Brasil),
En segundo lugar la apertura económica, factor provo- Santiago y Concepción (Chile), Córdoba y Rosario
cador de miedos y generador de oportunidades ha movili- (Argentina), Asunción (Paraguay), Caracas (Venezuela).
zado a los agentes económicos. Estos han tomado concien- Otras han debido poner en primer término la Reforma
cia de la necesidad de contar con una ciudad competitiva, política pendiente para generar un gobierno local con
es decir atractiva y funcional, dotada de infraestructuras capacidad de liderazgo como México DF y Buenos Aires.
modernas y que garantice unos mínimos de calidad de vida En otros casos la promoción de la ciudad, la transforma-
y de seguridad. Esta toma de conciencia les ha llevado a ción urbana y económica y la cooperación público privada
plantearse objetivos y actuaciones de carácter colectivo y se ha expresado en dar un contenido más ejecutivo y parti-
compatibles con el gobierno local. cipativo a los planes directores metropolitanos o territoria-
Tercero: Los actores públicos y privados dominantes les (San José de Costa Rica, Quito), en campañas de pro-
han empezado a entender que es poco viable una ciudad moción económica y de city marketing internacional (p. ej.
que excluye o marginaliza a una parte importante de su Monterrey-México) o en operaciones urbanas de renova-
población, o, para ser más precisos, les supone una condi- ción y promoción de las áreas centrales (p.ej. Buenos Aires,
ciones de vida difícilmente soportables. Un desarrollo eco- Sáo Paulo y también Bogotá).
nómico urbano basado en los altos costes sociales no con-
lleva necesariamente un bajo nivel de costes generales. La El proyecto Ciudad
inseguridad ciudadana, el tiempo consumido en la movili-
zación cotidiana y la degradación de los espacios públicos La eficacia de estos Planes o Proyectos de futuro
y en general del medio ambiente urbano también tiene cos- dependen de muchos factores. Queremos especialmente
tes económicos. Una ciudad competitiva debe tener capa- enfatizar tres de estos factores que nos parecen especial-
cidad de integración socio-cultural de la gran mayoría de mente relevantes, no por que lo sean más que otros, sino
su población. Hay grandes actuaciones de carácter social porque a veces no se tienen suficientemente en cuenta.
urbano aparecen como necesarias y urgentes y, por lo En primer lugar la definición de un Proyecto de futu-
tanto, susceptibles de encontrar unos apoyos políticos y ro solo será eficaz si moviliza desde hoy a los actores urba-
económicos que hace unos años no tenían. nos públicos y privados y se concreta en actuaciones y
En cuarto lugar y como consecuencia de todo lo ante- medidas que pueden empezar a implantarse inmedia-
rior, se crean las condiciones para la existencia de amplios tamente. Sólo así se verificará la viabilidad del Plan, se
espacios de concertación ciudadana con los sectores políti- generará confianza entre los agentes que lo promueven y se
cos, intelectuales y profesionales críticos y con las organi- construirá un consenso ciudadano que derive en cultura
zaciones sociales populares. cívica y patriotismo de ciudad. Esto será la fuerza principal
La no articulación entre los actores urbanos que ha de un Plan Estratégico.
caracterizado a la ciudad latinoamericana aparece así en En segundo lugar un Plan Estratégico debe construir
vías de superación. y/o modificar la imagen que la ciudad tiene de sí misma y
Finalmente la ciudad entendida no solamente como tiene en el exterior. En la medida que es una respuesta a
territorio que concentra un importante grupo humano y una sensación de crisis, que resulta de la voluntad de inser-
una gran diversidad de actividades sino también como un tarse en nuevos espacios económicos y culturales globales y
espacio simbiótico (poder político-sociedad civil) y sim- que pretende integrar una población que se siente muchas
bólico (que integra culturalmente y da identidad colecti- veces excluida o poco tenida en cuenta, el Proyecto-
va a sus habitantes y que tiene valor de marca o de cam- Ciudad es un proyecto de comunicación y de movilización
bio hacia el exterior) se convierte en un ámbito de ciudadana y de promoción interna y externa de la urbe.
respuestas posibles a los retos económicos, políticos y cul- Finalmente el Plan Estratégico cuestiona el Gobierno
turales de nuestra época. Citemos tres. Uno: la necesidad local, sus competencias y su organización, sus mecanismos
de dar respuestas integradas y no sectoriales a los proble- de relación con las otras Administraciones y con sus ciu-
mas de empleo, educación, cultura, vivienda, transportes, dadanos, su imagen y su presencia internacionales. Sin
etc. Dos: el establecimiento de compromisos público-pri- duda una Reforma política radical - tanto o más en la forma
vados entre los requerimientos de crecimiento económico de actuar que en la base legal - Difícilmente se alcanzarán
y del medio ambiente. Tres: la configuración de nuevos los objetivos de respuesta a los retos actuales que anterior-
espacios y mecanismos que estimulen la participación mente se han expuesto.
Las ciudades como actores políticos 19

RESUMEN

En estas páginas, Jordi Borja plantea la centralidad de las grandes ciudades como actores políticos, que inclu-
yen al gobierno local pero que no se confunden con él. Las ciudades son espejos de las grandes transformaciones
globales. Distintos ejemplos en el mundo y, en especial en América Latina, ponen de manifiesto que los planes de
intervención urbana deben desarrollarse bajo esta idea de globalidad y transformación.

ABSTRACT

In these pages, Borja set up centrality of big cities as political actors, which include local government. Cities
are a mirror of global transformation. Different cases in the world, specially in Latin America, reflect that urban
planning must be carried out by this idea of globalization and transformation.

NUEVA
SOCIEDAD

MARZO-ABRIL 1997 N.° 148

Director: Heiclulf Schmidt


Jefe de Redacción: S. Chejfec

COYUNTURA: Carlos Iván Degregori. Perú. Más allá de la torna de rehenes. Guillermo Vaksman. Uruguay. La
izquierda avanza hacia el gobierno. APORTES: Manuel Antonio Garretón. Revisando las transiciones democráticas
en América Latina. Nora Segura Escobar / Donny Meertens. Desarraigo, género y desplazamiento interno en
Colombia, María Luisa Ramos. Creencias y valores de los parlamentarios en Venezuela TEMA CENTRAL ESTA-
DOS Y ACTORES EN UN MUNDO COMPLEJO. Héctor-León Moncayo. Los movimientos sociales entre la con-
dicionalidad y la globalización. James N. Rosenau. Demasiadas cosas a la vez: la teoría de la complejidad y los asun-
tos mundiales. Benjamin Schwarz. Estados Unidos y la dirección el mundo. Juan Gabriel Tokatlian.
Condicionalidad y certificación. El caso de Colombia. Iban de Rementería. Los mercados agrícolas y el medio
ambiente. Elmar Rilimpeczyk. Biodiversidad ¿una última oportunidad para el Sur? John D. French. Comercio y tra-
bajo en el mundo. Hacia la cláusula social. Ronaldo Munck. Dilemas laborales y sindicales.

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