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La política de otro mundo: la fallida reelección de Susana Villarán 1

Martín Tanaka
Paolo Sosa Villagarcia
Instituto de Estudios Peruanos
Abril de 2015

Resumen

En este artículo ensayamos una interpretación de las razones que explican el


fracaso de la gestión de la alcaldesa Susana Villarán (2010-2014), tanto en
términos electorales, como en términos del modelo de gestión que pretendió
establecer (enfoques integrales y transparentes). Esto sería consecuencia de una
subestimación de sus adversarios y aliados, de la sobreestimación de su respaldo
político y de sus capacidades de gestión, y de un muy mal manejo político. Todo
esto desdibujó la imagen con la que ganó la elección (una figura carismática con
énfasis en preocupaciones sociales y cercanía con sectores populares), por lo que
terminó con muy bajos niveles de aprobación, aislada políticamente, con una
imagen de ineficiente y cercana más bien a sectores altos. Así, en Perú se perdió
una oportunidad muy propicia para sentar las bases de la reconstrucción de una
alternativa política de izquierda, más afín al “giro a la izquierda” que se registra
en el conjunto de la región y a la vigencia de otros partidos históricos como el
APRA y el PPC.

Introducción

“Mi política, definitivamente, no es de este mundo”


Susana Villarán en Facebook, 6 de abril de 2015

En enero de 2011, al empezar la gestión de Susana Villarán en la alcaldía


provincial de Lima, cabía pensar razonablemente que había muy buenas
posibilidades para que ella pudiera marcar el inicio de la recuperación de una
opción política de izquierda en el Perú. Recordemos que una mirada regional
sugiere que las alternativas políticas de izquierda en países como Brasil, México,
Uruguay, Colombia, el Salvador y otros en los últimos años surgieron de ganar
alcaldías de ciudades importantes y de legitimarse con buenas gestiones en esos
ámbitos, que les permitieron acumular el capital político necesario para ganar el
gobierno nacional (Goldfrank 2010; Incio y Dammert, 2015). Además, el
resurgimiento de la izquierda peruana iba también en consonancia con la
reaparición, desde el año 2000, y relativa vigencia de otros partidos políticos
centrales en la década de los años ochenta, como el APRA y el Partido Popular
Cristiano (PPC).

1Una versión preliminar de este artículo fue publicada bajo el título de “¿Por qué, Susana,
por qué?” en Revista Argumentos, año 9, n° 5, noviembre de 2014. Agradecemos los
comentarios de Benito Portocarrero, José Luis Incio y Andrea Román.
2

Es cierto que el triunfo de Villarán con Fuerza Social (FS) en octubre de


2010 fue un resultado inesperado producto de contingencias muy particulares de
la campaña electoral; a finales de agosto de ese año, la decisión del Jurado
Nacional de Elecciones de tachar la postulación de uno de los candidatos
favoritos, Álex Kouri de Cambio Radical, dejó abierto el espacio para la
redefinición de la campaña. Hasta ese momento, la elección parecía una disputa
entre Lourdes Flores, del Partido Popular Cristiano, y el cuestionado ex
presidente regional del Callao; con la salida de Kouri, la principal beneficiada fue
Villarán (Dargent y Muñoz 2011, 254-255),, quien finalmente se impuso por una
mínima diferencia (gráfico 1).

Sin embargo, FS contaba también con circunstancias propicias. Villarán


no era un personaje político inexperto, una outsider como los que han proliferado
en el Perú de los últimos años; es una activista de izquierda de larga trayectoria,
vinculada a la agenda de los Derechos Humanos, y que ganó experiencia de
funciones ejecutivas al ser Ministra de Promoción de la Mujer y del Desarrollo
Humano (noviembre de 2000 – julio 2001) durante el gobierno de transición de
Valentín Paniagua, y posteriormente la primera Defensora de la Policía (julio 2001
– febrero 2003) durante el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006). Estos
cargos eran útiles además para desarrollar una identidad de izquierda centrada
en temas sociales, y que además atendían una de las preocupaciones centrales de
los limeños: la inseguridad ciudadana. De otro lado, varios de los cuadros de FS
habían ocupado diversas posiciones ejecutivas durante el gobierno de Toledo, lo
que le permitía a Villarán señalar durante la campaña que contaba con el “mejor
equipo para gobernar”.

De otro lado, la economía peruana y limeña se encontraban en fuerte


crecimiento y las finanzas municipales parecían sólidas, con lo cual el momento
para llegar al gobierno municipal parecía inmejorable. De hecho, en los últimos
años, todos los alcaldes provinciales limeños fueron exitosos, en términos de que
lograron ser reelectos: Ricardo Belmont (1990-1992 y 1993-1995), Alberto
Andrade (1996-1998 y 1999-2002) y Luis Castañeda (2003-2006 y 2007-2010), y
desde allí construyeron el capital político con el que tentaron después la
Presidencia de la República. Finalmente, cabe añadir que el alcalde saliente
expresaba, de alguna manera, la antípoda de lo que Villarán proponía: una
gestión sin mayor rendición de cuentas, sobre la que pendían graves acusaciones
de corrupción e ineficiencia, con lo que la posibilidad de marcar una clara
diferencia estaba puesta en bandeja.

A pesar de esto, Villáran resultó siendo la primera autoridad limeña en ser


sometida a un proceso de revocatoria (marzo 2013) y, aunque logró mantenerse
en el cargo2, perdió la mayoría en el Concejo Metropolitano luego de las nuevas
elecciones municipales (noviembre 2013), donde la coalición de gobierno alcanzó
apenas el 7.6% de los votos válidos3. Villarán postuló a la reelección, pero en las
elecciones de octubre de 2014 obtuvo apenas el 10.57% de los votos, quedando

2 El “sí” a la revocatoria obtuvo el 48.8% de los votos, y el “no” el 51.2%.


Ver Meléndez y Sosa Villagarcia (2013), Vásquez Oruna (2014).
3 Ver Barrenechea y Sosa Villagarcia (2014). Para una mirada panorámica sobre las

relaciones en el Concejo Metropolitano durante la gestión de Villarán ver Cueva (2014).


3

en tercer lugar detrás del candidato del APRA, Enrique Cornejo, quien obtuvo el
17.64%, y del ganador, precisamente el ex alcalde Luis Castañeda, con el 50.77%.
Pero no solo los resultados electorales fueron adversos. Según la encuesta de
Ipsos-Perú, en diciembre de ese año, último mes de la gestión, la alcaldesa
contaba con un 78% de desaprobación ciudadana, mientras que apenas un 18%
aprobaba su gestión.

¿Qué pasó? Algunos analistas políticos llamaron la atención sobre una


supuesta “irracionalidad” o “inmoralidad” del votante limeño, especialmente
después de los resultados de una encuesta de opinión en la que un 57.7% de los
limeños expresaba una intención de voto por Luis Castañeda al mismo tiempo
que un 49% consideraba que era el candidato que al llegar al cargo “… robará
pero hará más obras”, mientras que, por ejemplo, Villarán alcanzaba el 5% en esa
pregunta y los demás candidatos aún menos (DATUM, setiembre 2014)4.
Siguiendo esa línea de razonamiento, si los electores tienen una crisis moral,
entonces la derrota de la opción política de Villarán no sería “solamente” el
resultado de sus errores, sino también de una cuestionable ética pública.

En este trabajo, por el contrario, sostenemos que una revisión de los


cuatro años de gestión de Villarán basta para explicar lo sustancial de su fracaso
y también cómo indirectamente legitimaron el estilo de gestión de Castañeda.
Villarán sobreestimó su respaldo político y subestimó a sus adversarios, lo que la
condujo rápidamente al aislamiento; en cuanto a la gestión, una mezcla de
voluntarismo, inexperiencia en la gestión pública y municipal y un mal manejo
político llevaron a serios problemas de implementación y a un incumplimiento
sistemático de promesas y anuncios, lo que generó una fuerte percepción de
ineficiencia. Todo esto le hizo perder su identidad original (carismática y cercana
a preocupaciones sociales), y al final la gestión quedó marcada por iniciativas que
la ubicaban claramente en el espectro político de la derecha. Al mismo tiempo, el
desgaste de un discurso que enfatizaba enfoques integrales de política pública, la
transparencia y la honestidad, terminó legitimando para los electores esquemas
de gestión efectistas, aún a costa de la probidad en la gestión5.

4 Jorge Bruce, por ejemplo, comentó que el electorado sufre una “crisis moral”: “la verdad
es que el electorado peruano atraviesa una crisis moral. Hace un buen tiempo que se ha
resignado a aceptar el hecho que las personas que participan en política no tienen ética.
Es más, si el candidato es o no es corrupto ya no es relevante en las personas. A ese
punto hemos llegado”, señaló. Además, advirtió que la población no vota por los
candidatos ‘honestos’ porque creen que no podrán eliminar la corrupción. “La población
ha llegado al punto de pensar que los candidatos ‘honestos’ son débiles y
condescendientes, y que no podrán mantenerse en un terreno ponzoñoso y tétrico como
lo es la política. Ellos creen que estos candidatos no podrán vencer la corrupción en sus
instituciones. Es por eso que votan por las ‘otras’ personas, las que roban pero hacen
obras, indicó” (Diario 16, 15 de setiembre de 2014).
5 Para desarrollar este análisis nos basamos en una revisión sistemática de medios de

prensa (sobre todo del diario La República, más cercano a las posiciones de Villarán, para
reducir el riesgo de algún sesgo contrario a la gestión), priorizando las declaraciones de la
alcaldesa y de sus funcionarios. Esto es complementado con una revisión de encuestas
sobre la gestión desarrolladas por diferentes empresas.
4

El aislamiento político y la pérdida de identidad

“Por eso, continuaré con las buenas obras que


todos valoramos. Eso es ser estadista. Yo tengo
experiencia de gobierno”.
Susana Villarán en el Debate por Lima, 27 de
setiembre de 2010

La candidata Villarán construyó la imagen de un personaje carismático y


afable, con vocación de trabajo social, al que la prensa bautizó como “la tía regia”,
lo que le permitió aprovechar el espacio vacío generado por la tacha a la
candidatura de Alex Kouri, y ubicarse como favorita para ganar pocas semanas
antes de la elección del 3 de octubre. En otras palabras, Susana Villarán no ganó
dichas elecciones por contar con un perfil politizado y claramente de izquierda 6;
por el contrario, cuando en la etapa final de la campaña, ella empezó a politizarse
e “izquierdizarse”, en polémica con su principal antagonista, la candidata del
Partido Popular Cristiano, Lourdes Flores, el respaldo a Villarán empezó a caer
(gráfico 1). Esta tendencia declinante se consolidó durante el primer año de
gestión (enero 2011- diciembre 2011), año de elecciones generales, en el que la
alcaldesa se aisló políticamente de manera muy acelerada. De un lado deshizo la
alianza política de izquierda que la había llevado al municipio, y del otro se
enfrentó a poderosos enemigos.

Gráfico 1. Intención de voto y resultado final. Municipalidad Metropolitana de Lima, 2010

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

Susana Villarán Lourdes Flores Álex Kouri

Fuente: Ipsos Perú y Oficina Nacional de Procesos Electorales. Elaboración propia

6 Ver Tanaka (2010a y 2010b).


5

Recordemos que FS optó por presentar un candidato presidencial propio,


Manuel Rodríguez Cuadros, abandonando negociaciones en pos de una
candidatura unificada de izquierda. Como señala Carlos León, Susana Villarán
replicó con FS, en un breve lapso de tiempo, la experiencia de Alfonso Barrantes,
al unificar a la izquierda política tras su liderazgo en las elecciones municipales
de 2010, para luego dividirla en las presidenciales de 2011 (León 2011, 128-133).
Lo que se buscaba era diferenciar ese proyecto del resto de grupos de izquierda,
la mayoría de los cuales se unieron a la candidatura del nacionalista Ollanta
Humala, percibido como un candidato “radical”, mientras que FS proponía un
perfil de carácter más moderado. Sin embargo, en marzo de 2011, Rodríguez
Cuadros tuvo que renunciar a la postulación a la presidencia debido al escaso
apoyo que concitaba, y al final obtuvo apenas el 0.06% de los votos, y su lista
parlamentaria el 0.84% (mientras que Ollanta Humala, luego de una apretada
segunda vuelta contra Keiko Fujimori, concretaba victorioso su camino a Palacio
de Gobierno).

Al mismo tiempo, en los meses finales del gobierno de Alan García (enero-
julio 2011), Villarán se enfrentó reiteradamente al gobierno central ante lo que
consideraba intromisiones en ámbitos municipales. El conflicto por la
construcción del “Cristo del Pacífico”, que enfrentó a Villarán con el gobierno
central, el Ministerio de Cultura y el Municipio de Chorrillos es emblemático, pero
no el único episodio de tensión7. Otros temas de conflicto recurrentes entre
ambos niveles de gobierno fueron la construcción de alternativas viales para
solucionar el problema del transporte, la inauguración de obras inconclusas y las
iniciativas de seguridad ciudadana. Este tipo de enfrentamientos delinearon una
relación tensa con el gobierno saliente e involucró a los principales dirigentes del
Partido Aprista que, como ministros o congresistas, participaron en las
discusiones. De esta manera, el presidente García, que inicialmente había tenido
una postura relativamente neutra respecto a la gestión de Villarán8 y el aprismo
en general se convirtieron rápidamente en opositores.

Muy al inicio también, la oposición al Cristo del Pacífico, sumada a la


intención de crear una “zona rosa” y una retórica a favor de los derechos de la
población homosexual y LGTB, le ganaron también rápidamente la oposición de
la jerarquía católica y de sectores conservadores; según un sondeo de Ipsos-Perú
publicado el 16 de mayo del 2011, el 47% de la población encuestada en Lima
señalaba estar en desacuerdo con la propuesta de creación de la zona rosa. Del

7 En esa oportunidad, Villarán se pronunció enfáticamente contra lo que consideraba un


desconocimiento de sus funciones y su autoridad: “(El Cristo del Pacífico) es una estatua
de 37 metros que se pone de la noche a la mañana, es una sorpresa. Cuando conversé
con el ministro de Cultura, este me dijo que fue un regalo de Brasil al presidente; y que el
presidente quería dejarle un regalo sorpresa a Lima... ¡pero yo soy la alcaldesa de Lima!”
(La República, 14/06/2011).
8 En la inauguración de la gestión Villarán, el presidente García manifestó lo siguiente:

“Quisiera decir que he sentido el espíritu de Alfonso Barrantes Lingán en esta ceremonia.
Me entusiasma que sea una mujer la que conduzca los destinos de Lima (…) Quisiera
pedir a todos los limeños y los peruanos su contribución y colaboración con quien va a
dirigir los destinos de la capital, que tiene que volver a ser, por su historia, grandeza y
belleza, la perla del pacífico y la primera capital de Suramérica” (La República,
03/01/2011).
6

mismo modo, más de la mitad de encuestados, en promedio, se mostraba


escéptico respecto a los argumentos que la gestión municipal utilizaba para
justificar la aprobación de este proyecto, especialmente en cuanto a los efectos
positivos que tendría sobre las condiciones de trabajo y la reducción de la
criminalidad asociadas a esta actividad (reducción de la prostitución clandestina
y de menores, violencia y uso de estupefacientes). Asimismo, la Iglesia Católica y
algunos grupos conservadores manifestaron su frontal oposición a la promoción
de una ordenanza municipal para combatir la discriminación por orientación
sexual en establecimientos públicos en la ciudad, llamada despectivamente
“Ordenanza Gay”.

Pero el conflicto más importante y que tuvo mayores efectos sobre la


dinámica de la oposición contra la gestión de Villarán fue el que la enfrentó con el
alcalde saliente y entonces candidato a la presidencia, Luis Castañeda. Villarán
buscó desde el inicio de su mandato marcar diferencias con el estilo de gestión
anterior, tachado de poco transparente y marcado por serios casos de corrupción.
Aún antes de asumir el cargo, Villarán señaló que cumpliría con llevar adelante
una “auditoría especial” de la gestión anterior, que fue también una promesa de
campaña.9 Tan solo semanas después de su juramentación, la nueva alcaldesa
anunció que concretaría esta medida poniendo especial énfasis en el caso
“Comunicore”; al inicio esto no pareció incomodar al alcalde saliente 10, pero una
vez iniciada la campaña presidencial, esta investigación dio pie a una lectura
según la cual la alcaldesa y sus funcionarios intervenían indebidamente en el
proceso electoral contra el candidato de Solidaridad Nacional y a favor del “aliado”
de la gestión, Alejandro Toledo, ex presidente y candidato de Perú Posible. 11 Al
final, Toledo obtuvo el 15.64% de los votos, y Castañeda el 9.84%, quedando en
cuarto y quinto lugar, respectivamente.

El problema es que el resultado de las investigaciones no añadió mucho a


lo ya conocido por la Contraloría y la Fiscalía; finalmente, esta excluyó a

9 En aquel momento, Villarán señalaba: “Es un compromiso que asumimos durante la


campaña y lo vamos a cumplir, realizaremos la auditoría y para ello vamos a convocar a
un concurso público internacional. Pero esta tarea corresponde a la Contraloría, quien se
encarga permanentemente de auditar los puntos críticos” (La República 01/12/2010). De
otro lado, debe recordarse que la aprobación a la gestión municipal de Castañeda en su
último mes, diciembre de 2010, era de 81%, mientras que la aprobación a la gestión de
Villarán en su primer mes (enero 2011) era solo del 46% (IPSOS).
10 El Municipio de Lima tenía una deuda con la empresa Relima, dedicada al servicio de

recojo de basura, por 35 millones de soles, que se había comprometido a pagar en diez
años. En diciembre de 2005, la empresa Comunicore compró la deuda por 14.5 millones; y
en enero de 2006, súbitamente, la Municipalidad pagó los 35 millones adeudados. Y poco
tiempo después, la empresa Comunicore desapareció (sus directivos eran personas
contratadas, y el dinero recibido se retiró en efectivo también por personas contratadas).
Castañeda señaló: “Me parece muy bien porque ya está auditada pero he pedido que
sigan auditando y que hagan pública la transparencia con la cual se ha manejado esta
gestión. Hay tranquilidad” (Agencia Andina, 04/10/2010).
11 Norma Yarrow, candidata al Congreso por Solidaridad Nacional, señalaba que este

informe situacional tenía como dañar a Castañeda Lossio para favorecer la candidatura
de Alejandro Toledo. Rápidamente, el ex presidente negó tener algún pacto con la
alcaldesa Susana Villarán (La República, 12/03/2011).
7

Castañeda del proceso de investigación12. Ese resultado hizo que prevaleciera en


la opinión pública la imagen de una alcaldesa “peleona”, “conflictiva”, que por
interés político buscó desacreditar gratuitamente al alcalde anterior. Esta imagen
se consolidó por otros asuntos que también expresaban la pugna entre la nueva
administración y la gestión anterior: la renegociación del proyecto “Línea
amarilla” y su reconfiguración bajo el nombre “Vía Parque Rímac”, la interrupción
de la construcción del túnel Santa Rosa en San Juan de Lurigancho (y la
denuncia de que ello era consecuencia de derrumbes por una mala planificación
de las obras, las críticas a la manera en que se construyeron las “Escaleras
solidarias” en zonas populares o al funcionamiento de los Hospitales de la
Solidaridad, todas ellas obras “emblemáticas” de la gestión de Castañeda. Si bien
puede decirse que estos conflictos eran el resultado de la búsqueda de la mejora
en los servicios y acciones de la Municipalidad, también lo es que fueron
acompañados de una retórica confrontacional por parte de la alcaldesa y sus
funcionarios.

Si bien es cierto que Solidaridad Nacional es una organización personalista


articulada alrededor de la figura de Castañeda, es también cierto que cuenta con
un grupo de operadores intermedios o “escuderos” capaces de articular y llevar
adelante campañas aún fuera de procesos electorales (Meléndez 2011a, 30-32);
como veremos más adelante, esto fue clave para aprovechar los desaciertos de la
gestión y desarrollar una campaña de oposición e incluso, el intento de
revocatoria de la alcaldesa y el cuerpo de regidores. Pero los “solidarios” no
estaban solos; a ellos se añadieron otros políticos, especialmente candidatos al
Congreso del APRA y del fujimorismo; por ejemplo, porque el municipio limitaba
la colocación de publicidad electoral y retiraba paneles publicitarios como parte
de una política de mitigación de contaminación visual. Así, la gestión de Villarán
se fue haciendo de adversarios sin establecer al mismo tiempo una política de
alianzas necesarias para enfrentarlos. Recordemos además que muchos
funcionarios de la Municipalidad habían sido nombrados durante los ocho años
de la gestión de Castañeda y no fueron sustituídos por la gestión entrante; estos
resintieron las críticas a la gestión anterior y, de alguna manera, también
conspiraron contra el éxito de Villarán.

Al final, lamentablemente para la alcaldesa, la imagen de la “tía regia”


desapareció y emergió la imagen de una figura politizada, que buscaba
confrontaciones sin razones de fondo, con lo que se hizo de poderosos enemigos y
desgastó aceleradamente su legitimidad (Maldonado 2013b). Así, a pesar de que
Villarán representaba una izquierda moderada, amigable con la inversión
privada, promotora de grandes obras de infraestructura a través de concesiones y
asociaciones público-privadas, su gobierno chocó con intereses conservadores,
más por asuntos de estilo y retórica que por el contenido de las políticas
concretas que llevaba a cabo.

Al mismo tiempo, la alcaldesa perdió la identidad político-social que le


permitió llegar a la alcaldía. Como hemos mencionado, Villarán ganó las
elecciones de 2010 levantando un perfil que privilegiaba asuntos sociales y cierta

12Si bien el fallo es polémico, la jueza argumentó que la Fiscalía no había aportado
pruebas suficientes para involucrar al ex alcalde en el caso (La República, 18/01/2011).
8

cercanía con sectores populares13. La inclusión social aparecía como la prioridad,


y el eje social parecía encaminar las otras prioridades de gestión: un enfoque de
la seguridad ciudadana con énfasis en la prevención, el cuidado del medio
ambiente como parte de una política de recuperación del espacio público, una
reforma del transporte que priorizaría a los usuarios del transporte público por
encima de los conductores de autos particulares, todo dentro de esquemas
transparentes y participativos de gestión. Este tipo de propuestas fueron
importantes en contraposición a los de la candidata del PPC-Unidad Nacional,
Lourdes Flores; en el debate que sostuvieron antes de los comicios electorales,
Villarán se encargó de resaltar cada una de estas diferencias y argumentaba que
una de las prioridades de su gestión sería lograr mejorar los servicios mediante
“la transferencia de funciones y competencias en salud, educación y promoción
del empleo del gobierno central al municipio” (América Televisión, 27 de setiembre
del 2010).

En este sentido, FS reivindicaba una identidad de izquierda: no por


razones ideológicas, sino por las prioridades de la gestión 14. Sin embargo, a lo
largo de su primer año de gestión, lo que encontramos es que la alcaldesa perdió
su identidad distintiva: el énfasis en lo social prácticamente desapareció, y no fue
sustituido por ningún otro; más bien se generó una imagen confusa con la
intervención de la municipalidad en torno a una multiplicidad de temas. Así,
promesas electorales como la implementación de un sistema de transferencias
condicionadas de dinero (cien soles mensuales) para la población en pobreza
extrema (“Bono familia”) o la de desarrollar un programa social para “acercar” los
servicios municipales a la población más excluida de la ciudad nunca se
implementaron por diferentes motivos, presupuestales e institucionales, no
previstos en el plan de gobierno de FS (ver Távara 2014).

Al mismo tiempo, la gestión se abrió varios otros frentes de manera


simultánea y un tanto desordenada: el combate a la inseguridad ciudadana, del
que hablaremos más adelante, o el anuncio de diversas obras de inversión
pública, entre las que destaca la remodelación integral de la Costa Verde, que
inició con una intervención sobre la playa La Herradura (playa más identificada
con sectores medios y altos que con sectores populares). El asunto es que

13 De hecho, la votación por Villarán fue más alta en los distritos pobres que en los
distritos más ricos de Lima. Ver Tanaka, 2010a.
14 Al mismo tiempo, sus adversarios llamaban la atención sobre los “riesgos” de las

alianzas de FS con grupos considerados “antisistema” como Patria Roja o Tierra y


Libertad. La candidata a regidora por el PPC, Marisol Pérez Tello, por ejemplo, señalaba
que FS estaba obligada a hacer explícita la candidatura de miembros de Patria Roja en su
lista de regidores. “Ella puede tener la ideología que quiera, pero tenemos derecho a saber
por qué equipos votamos. Hay que promover y garantizar los derechos humanos, y para
garantizar el derecho a elegir hay que informar y que la población decida si quiere darle
espacio político a Patria Roja. Su cultura del ocultamiento es propia de regímenes como el
Cubano, en el que Susana seguramente se sentirá muy cómoda, vamos a ver si Lima
quiere lo mismo y que la población con la verdad sobre la mesa escoja” (La República,
05/08/2010). Al final de la campaña, César Barrera, dirigente nacional de Patria Roja,
señaló: “Vemos una postura intolerante, una postura de satanización y, sobre todo, de
proscribir a quienes piensan de manera distinta (…) como todos los izquierdistas
reclamamos el derecho de hacer vida política en el país” (La República, 08/10/ 2010).
9

ninguna de estas iniciativas llegó finalmente a buen puerto. La suma de estos


factores nos ayuda a entender el porqué de la rápida caída en la aprobación a
gestión de Villarán. La gestión perdió la identidad que la había hecho popular: un
personaje fresco, simpático, a diferencia de los “políticos tradicionales”; con un
perfil social, más cercano a los sectores populares, en contraste a Lourdes Flores,
identificada con un perfil tradicional de derecha y más cercana a sectores medios
y altos (gráfico 2).

Con el paso del tiempo la “tía regia” pasó a ver percibida como “metiche” y
“buscapleitos”, y lo que es peor, perdió su identidad cercana a temas de
desarrollo social, para perderse en una multiplicidad de temas. Así, a finales de
2011 se inició la campaña de recolección de firmas para convocar a una consulta
popular de revocatoria de la alcaldesa y de todo el Consejo Metropolitano. De este
modo, el 2012 estuvo marcado por la recolección de firmas, presentadas en abril,
y por la convocatoria en octubre a la consulta popular, que se realizó en marzo de
2013. En ese año se consolida la imagen popular de una alcaldesa “incapaz” de
gobernar la ciudad con eficiencia. Esta imagen se construyó, consideramos, como
consecuencia de la suma de promesas incumplidas y reiterados cambios de
énfasis en la gestión (que dan la imagen de una conducción sin rumbo claro), que
a su vez parecen consecuencia de un exceso de voluntarismo, de una mala
evaluación de las capacidades de diseño e implementación de políticas, y de un
mal manejo político. Así, como decíamos, el inicial énfasis en asuntos sociales se
perdió, e iniciativas como el Bono Familia y el acercamiento de servicios
municipales a la población más pobre nunca se implementaron.

Gráfico 2. Aprobación y desaprobación a la gestión de Susana Villarán, (2010-2014)

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
nov-13

nov-14
jun-11

jun-12

mar-13

mar-14
Revocatoria

sep-13

sep-14
dic-10

dic-11

dic-12

may-13

may-14
feb-11
abr-11

feb-12
abr-12

feb-13

ene-14
jul-13

jul-14
ago-11
oct-11

ago-12
oct-12

Aprueba Desaprueba

Fuente: Ipsos Perú. Elaboración propia

La “incapacidad” y la agenda de sectores medios y altos


10

Al inicio, y en paralelo a los temas sociales, la alcaldesa puso mucho


énfasis en el tema de la seguridad ciudadana, a través de propuestas como el
“plan zanahoria” (restricciones en el horario de venta y consumo de bebidas
alcohólicas), la implementación de puestos de auxilio rápido en zonas estratégicsa
del cercado de Lima, la coordinación del Comité Provincial de Seguridad
Ciudadana, el desarrollo de estrategias de prevención con jóvenes, entre otros. La
discusión y aprobación del “plan zanahoria”, por ejemplo, se extendió debido a las
objeciones planteadas por los alcaldes distritales, la mayoría del PPC-Unidad
Nacional, poniendo en evidencia los problemas de coordinación en el Comité
Provincial de Seguridad Ciudadana. Al darse cuenta de que se trataba de una
problemática muy compleja que excedía sus capacidades, el tema como asunto de
agenda pública prácticamente se abandonó para, finalmente, adjudicarle la
responsabilidad al Ministerio del Interior. En 2014, al iniciar la campaña por la
reelección, Villarán zanjaba el cuestionamiento sobre la situación de la
inseguridad ciudadana de la siguiente manera:

“Sí se puede hacer más si controlamos y dirigimos realmente la Sétima


Región o lo que es la Policía de Lima. Con los escasos recursos municipales
no es posible. El Cercado de Lima tiene una población de 340 mil
habitantes, pero tiene una población que transita y usa los servicios de
seguridad de 2 millones de personas. Pero la Policía no está acostumbrada
a lo que dice la ley del Sistema de Seguridad Ciudadana, que es que quien
lidera esa política es el alcalde o el presidente regional, y en mi caso yo
cumplo las dos funciones. No te digo que tengamos una policía
metropolitana. No. Pero como en Bogotá, que se reporte diariamente, que
sea un gerente más de la Municipalidad de Lima, para trabajar
diariamente todo lo que significa la seguridad de la capital. Esto yo lo he
planteado, he ensayado ejercer este liderazgo, y lo he solicitado en el
CONASEC [Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana]” (Entrevista en La
República, 13 de julio de 2014).

En cuanto a la recuperación de espacios públicos, la alcaldesa presentó al


inicio de la gestión un ambicioso proyecto de convertir la Costa Verde en un gran
espacio público, promesa que no pudo cumplir, al enfrentarse al hecho de que la
autoridad sobre este espacio era compartida con los municipios distritales; como
con la seguridad ciudadana, los problemas de coordinación no tardaron en
aparecer. Además, prometió también la construcción de la Costa Verde Sur, un
malecón y playa para los limeños de Lima Sur, obra que tampoco pudo prosperar
porque el proyecto se ubicaba en una zona en litigio con un club privado. En el
segundo año de gestión, ante la caída en la aprobación, la recolección de firmas
para la revocatoria y la creciente confrontación con Luis Castañeda, la alcaldesa
prometió una serie de obras, que tampoco logró ejecutar. Por ejemplo, prometió
inaugurar “una escalera y un muro de contención por día” con un nuevo enfoque
más integral dentro del programa “Barrio Mío”, pero tampoco logró ser
implementado sino en pequeña escala (ver Wurst 2014). Prometió también la
reanudación y culminación de las obras del túnel Santa Rosa, promesa que
tampoco logró cumplir porque hubo de necesidad de renegociar el contrato e
11

ingresar a un largo proceso de arbitraje15. Por lo general, las promesas de obras y


tiempos de ejecución no fueron respetadas, y tampoco la implementación
correspondió necesariamente con lo ofrecido; esto, en buena cuenta, por las
dificultades y limitaciones propias de la gestión pública, pero también por un mal
manejo de expectivas y una subestimación de las capacidades políticas e
institucionales del municipio para sacar adelante sus proyectos, situación que
terminó ahondando la imagen de una alcaldesa “incapaz”, que “no hace nada” e,
incluso, que entorpece el trabajo desarrollado por otros (Maldonado 2013a).

Al final, donde sí se produjeron avances destacables fue en iniciativas de


grandes proyectos de inversión privada y pública de infraestructura vial, así como
en la reforma del transporte público. El problema es que lo primero pareció ir a
contracorriente del discurso y perfil original de la alcaldesa, de privilegiar “al
peatón” por encima de los autos particulares; además, algunas de estas obras
generaron diferentes conflictos con vecinos afectados (como en el proyecto Vía
Parque Rímac), y avanzaron a pesar de que la alcaldesa había prometido que
todas las obras de la municipalidad “contarían con licencia social”. En cuanto a
lo segundo, la implementación pareció privilegiar espacios más “mesocráticos”
antes que populares; por ejemplo, el corredor vial que terminó siendo
emblemático de la gestión fue el de las calles Arequipa – Garcilaso de la Vega –
Tacna, por encima de otros anunciados en su momento y no ejecutados hasta el
final de la gestión, como los de Panamericana Norte, Vía de Evitamiento, o
Alfonso Ugarte, por ejemplo16.

En otro terreno fue dándose también un cambio que alteró muy


fuertemente el perfil político de la gestión: el abandono de un discurso de apoyo a
“emprendimientos populares” y un creciente énfasis en la necesidad de poner
orden y recuperar el principio de autoridad respecto a prácticas informales.
Durante la campaña electoral de 2010 y al inicio de la gestión, Villarán hablaba
de apoyar al “emprendedor limeño”, de modo que la Municipalidad de Lima dejara
de ser una “barrera” para convertirse un una “aliada” de los emprendedores (para
lo cual la figura de Hernando Guerra García aparecía como relevante), y se
proponían iniciativas como un “pacto de competitividad” y la creación de una
“ventanilla única” que favoreciera procesos de formalización de pequeños
empresarios informales. Por el contrario, desde 2012, iniciativas como la reforma
del transporte y el cierre del mercado mayorista de “La Parada” generaron la
oposición de transportistas y comerciantes, frente a los cuales el discurso fue
poniendo cada vez más énfasis en la necesidad de orden y respeto a la autoridad,
desplazando al del “apoyo a los emprendedores”. Al final del desalojo de los

15 Al poco tiempo de iniciada la gestión de Villarán, hubo un derrumbe en el túnel que


llevó a una paralización y reevaluación de la obra. En enero de 2012, se anunció la
conclusión de la misma en doce meses, enero de 2013; en marzo de 2012 se anunció una
nueva fecha, octubre de 2013. A inicios de 2013, la nueva fecha fue finales de 2014.
Hasta ese momento las obras estuvieron paralizadas, y se anunció el reinicio en mayo de
2014. Se anunció nuevamente el reinicio en julio, luego agosto, luego setiembre, y hasta
el final de la gestión no se reiniciaron.
16 Ver al respecto Ardito (2013 y 2014). Cabe añadir que otra obra que privilegia a los

vehículos particulares frente a los peatones y a recuperación o construcción de espacios


públicos es la remodelación de la Costa Verde, implementada en los meses finales de
gestión.
12

comerciantes en “La Parada”, Villarán sentenciaba que su gestión estaba


“recuperando el orden en una zona donde solo hay inseguridad y caos" (La
República, 27 de octubre de 2012).

Gráfico 3. Apoyo a la revocatoria por nivel socioeconómico (2012-2013)

80

70

60

50

40

30
Nov-12
Nov-12
Nov-12
Nov-12
Nov-12

Feb-13
Feb-13
Feb-13

Feb-13
Dec-12
Dec-12
Dec-12
Dec-12

Mar-13
Jan-13
Jan-13
Jan-13
Jan-13
Jan-13
A B C D E

Fuente: Ipsos Perú. Elaboración propia

Gráfico 4: Aprobación de la gestión de Villarán por nivel socioeconómico (2013-2014)17

60
50
40
30
20
10
0

A B C D E

Fuente: Ipsos Perú. Elaboración propia

Así, en el momento de la revocatoria, en marzo de 2013, resultó claro que


el mayor respaldo a la continuidad de la alcaldesa provenía de sectores
socioeconómicos medios y altos, no de sectores populares (gráfico 3). Desde
entonces, la aprobación a la gestión de Villarán fue sostenidamente más alta en

17 Antes de esa fecha no son públicos los datos desagregados por nivel socioeconómico.
13

estos sectores, más receptivos a las nuevas iniciativas de la gestión (gráfico 4).
Pero no solo la gestión cambió de prioridades; ciertos estilos de gestión y
reacciones de las autoridades traslucieron cierto sentido común alejado de las
preocupaciones presentes en sectores populares (Ardito 2013); peor aún, con el
tiempo, ante la evidencia de manifestaciones de rechazo provenientes de esos
sectores, se desarrolló entre los simpatizantes de FS un discurso crecientemente
conservador. El “pueblo” que en el 2010 era visto como “sabio” y “valiente” por su
voto por FS, era después etiquetado de “ignorante” y “manipulado” por su apoyo a
la revocatoria.

Gráfico 5. Principales gestiones u obras de Castañeda y Villarán, recordadas por los


electores

60
50
40
30
20
10
0

Fuente: Ipsos Perú, setiembre de 2014. Elaboración propia.

De esta manera, llegamos hacia el final de la gestión, y la elección de 2014,


en la que la alcaldesa obtuvo apenas el 10.57% de los votos, quedando en tercer
lugar y, lo que es peor, siendo derrotada por Luis Castañeda, quien obtuvo más
de la mitad de los votos, obtenidos especialmente en distritos populares. Al final,
Castañeda logró un apoyo muy sólido en todos los sectores sociales, en particular
entre los sectores populares, conformando una suerte de identidad “populista de
derecha”. Castañeda aparece recordado por la construcción de escaleras en
barrios populares, por el Metropolitano (que recorre gran parte de la ciudad de
norte a sur), por los Hospitales de la Solidaridad y la recuperación de los Parques
Zonales, todas ellas obras de alto impacto sobre la calidad de vida de los sectores
populares. Por el contrario, Villarán es recordada por el Corredor Azul (corredor
vial de las avenidas Arequipa – Garcilaso de la Vega – Tacna), el cierre del
mercado de La Parada (y su traslado al mercado de Santa Anita) y Vía Parque
Rímac (gran proyecto vial en el anillo periférico de la ciudad que incluye la
recuperación de espacios públicos); es decir todas iniciativas de más impacto
14

sobre sectores medios y altos, con énfasis en infraestructura vial con inversión
privada y la recuperación del principio de autoridad (gráfico 5). Un perfil más
convencionalmente asociado a políticos de derecha. Más todavía, si bien
Castañeda aparecía en las encuestas como el candidato que “robará pero hará
más obras”, también aparecía como el el “más trabajador”, el que “trabajará para
los más pobres” (48% frente al 9% de Villarán), y el que “solucionará el problema
del transporte”. El único rubro en el que Villarán supera a Castañeda es en cuál
es el candidato que “trabajará para los más ricos” (29 % frente a 13%) (gráfico 6).

Gráfico 6. Asociación de atributos de gestión con los candidatos

Trabajará para los más ricos

Solucionará el problema del


transporte

Trabajará para los más pobres

Robará pero hará más obras

Será más trabajador

0 10 20 30 40 50 60

Enrique Cornejo Salvador Heresi Susana Villarán Luis Castañeda

Fuente: DATUM, setiembre 2014. Elaboración propia

El perfil que forjó la gestión es clave para entender porqué Villarán no


pudo continuar subiendo en aprobación ciudadana después de la revocatoria: las
iniciativas que desarrolló en el último año y medio de gobierno y que marcaron su
nueva identidad la alejaron definitivamente de los sectores populares. Villarán no
pudo postular a la reelección con Fuerza Social, que perdió la inscripción como
partido político luego de su frustrada participación en la elección nacional de
2011, y tuvo que presentarse bajo “Diálogo Vecinal”, una organización de carácter
local. El problema es que la postulación a la reelección rompió el frente político
armado para luchar en contra del pedido de revocatoria, con lo cual su
postulación tuvo una base de sustentación muy débil.

Gráfico 7. Intención de voto y resultado final. Elección Municipalidad Metropolitana de


Lima, 2014
15

60

50

40

30

20

10

0
jul-14 ago-14 sep-14 sep-14 sep-14 sep-14 Resultado

Luis Castañeda Susana Villarán Salvador Heressi


Enrique Cornejo Otros

Fuente: Ipsos Perú y ONPE. Elaboración propia.

En este escenario, el candidato de Solidaridad Nacional logró mantener


una intención de voto cercana al 50% a lo largo de toda la campaña, mientras
que Villarán no logró nunca superar el 15%, siendo relegada finalmente al tercer
lugar por el candidato aprista Enrique Cornejo. Los análisis de los resultados de
las elecciones han privilegiado el desarrollo de las campañas, las estrategias de
los candidatos o el comportamiento y la cultura política de los electores limeños;
aquí queremos resaltar que, en cuanto a Villarán, el resultado se gestó a lo largo
de la gestión, de un modo tal que, incluso, favoreció el regreso de Castañeda. La
polarización planteada desde el inicio con la gestión anterior hizo que el
descrédito de Villarán aumentara la percepción de eficiencia de Castañeda. Como
señala el ex regidor de FS, Pedro López Torres,

“El 6 de junio del año pasado [2014], Susana se lanza a la reelección yendo
en contra de su ya célebre ‘palabra de mujer’ y con ello el actual alcalde
garantizó su victoria electoral. Los incautos pensaron que polarizando al
electorado se podría conseguir una nueva victoria verde limón. La verdad
es que las encuestas demostraban todo lo contrario: Castañeda ganó
porque un voto por él representaba un voto en contra de Susana y así ella
se convirtió en su propia enemiga y en la gran responsable de lo que ahora,
en la actualidad, le pasa a la ciudad de Lima. Susana fue la directamente
responsable del regreso con fuerza y peor aún, con un apoyo arrasador del
electorado, de una fuerza política a todas luces retrógrada y terrible para
Lima” (Punto de Encuentro, 15 de marzo de 2015).

A modo de conclusión: la política de otro mundo


16

“¿Fracasos? Yo a los dos años no


hablo de fracasos… de fracasos
pregúntame a los cuatro”
Susana Villarán en Semana
Económica, 22 de febrero de 2013

¿Por qué Susana Villarán fracasó en su intento de reelección? Sostenemos


que la respuesta a esta pregunta no debe circunscribirse a la campaña electoral y
al comportamiento de los electores, y que debe analizarse a la luz de un balance
general de la gestión municipal. Lamentablemente este balance deja un saldo
negativo por dos motivos principales: primero, porque no se aprovechó la gran
oportunidad de reconstituir una opción política de izquierda sobre la base de una
buena gestión, afianzando un sentido común conservador según el cual la
izquierda es incapaz de gobernar con eficiencia. Más allá de las buenas
intenciones, esta gestión se caracterizó por un manejo político deficiente, así
como por el cambio permanente y desordenando en sus objetivos prioritarios.
Esto además contribuyó a la consolidación de un sentido común cortoplacista y
efectista de las políticas públicas entre los electores limeños: el “obrismo”18.
Frente a la percepción de la ineficiencia de enfoques presentados como integrales
y transparentes -“sin cálculos políticos”- se terminó legitimando el efectismo, por
encima incluso de consideraciones éticas (“roba pero hace obras”). En los cuatro
años de la administración villaranista no se logró consolidar un modelo de
gestión eficaz, en gran medida por la sobrestimación de sus capacidades, por la
inexperiencia en gestión pública municipal, así como por un muy mal manejo
político. No hubo una estrategia que definiera convenientemente a los
adversarios, que estableciera una política de alianzas que respaldaran a la
alcaldesa, que estableciera prioridades claras ni un norte definido programática y
discursivamente. En segundo lugar, otro aspecto negativo es que la gestión, en
medio de esa confusión, terminó más bien aislada de su base social popular, e
incluso identificada con banderas más bien conservadoras.

¿Podrían haber sido las cosas diferentes? Hay quienes señalan que con la
precariedad de la administración pública y del Estado peruano, a Villarán le
habría resultado muy difícil hacer una gestión pública eficaz. Este argumento
omite, sin embargo, que esto no fue obstáculo para que Ricardo Belmont, Alberto
Andrade o Luis Castañeda hayan concluido exitosamente sus gestiones y,
eventualmente, hayan sido reelectos. Del mismo modo, algunos invocan a la
peculiar “cultura política” de los electores limeños, que atravesarían una “crisis
moral” más afín a propuestas populistas de derecha; sin embargo, esta no
impidió que Susana Villarán ganara las elecciones municipales en 2010. Otros
señalan que el verdadero problema estuvo en que la actuación de Villarán habría
sido boicoteada, desde el inicio, por poderosos actores conservadores de derecha,
interesados en desacreditar cualquier asomo de acción política alternativa al
status quo. Así, desde el inicio, la gestión de Villarán habría sido “demolida”
injustificadamente, magnificándose problemas pequeños y ocultándose los logros.

18El lema de la campaña de Castañeda fue “vuelven las obras”; recientemente, Alan
García propuso un “shock social” que consiste en medidas que impulsen la realización de
obras públicas. Ver Vergara (2014).
17

Sin embargo, este argumento omite que el presidente Humala, por ejemplo, no ha
llegado a tener la precariedad política de la gestión de Villarán, a pesar de que
también podría decirse que despierta la misma reacción en sectores
conservadores. Además, el boicot de los adversarios no explica que se haya
perdido la identidad socio-política de la gestión, que terminó siendo más
identificada con sectores altos antes que con sectores populares. Y esto es
consecuencia de las prioridades establecidas, hayan sido resultado de decisiones
conscientes o no.

En términos generales, creeemos que el contexto político al inicio de la


gestión de FS presentaba un margen significativo para que las cosas fueran
diferentes, pero para aprovecharlo la gestión debió haber sido más modesta en
sus objetivos, más clara en sus prioridades, más prudente en su actuación
política y, por lo tanto, más atenta al entorno político en el que le tocó actuar. La
revisión que hemos desarrollado da cuenta de una serie de errores de cálculo en
la estimación de las capacidades y habilidades políticas y de gestión. Al final,
Villarán adoptó un discurso que no escapó de la dinámica “anti-política” que ella
misma criticaba al inicio; según esta línea discursiva, Villarán perdió la reelección
porque habría tenido el coraje de enfrentarse a adversarios poderosos y haber
actuado “sin cálculos políticos”; “mi política, definitivamente, no es de este
mundo”. Por este camino, tan poco autocrítico, no cabe abrigar demasiadas
esperanzas de que de este fracaso se saquen lecciones útiles para el futuro de la
izquierda. Por supuesto, todas estas ideas requieren de más investigación, esta es
una aproximación preliminar y la evaluación integral de la gestión Villarán está
todavía por hacerse.

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Fuentes revisadas para el análisis

Diario La República (2010-2015)

Informes de Opinión de Ipsos Perú (2010-2015)

Sobre los autores

Martín Tanaka
20

Doctor en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales


(FLACSO) sede México (1998). Es investigador principal del Instituto de Estudios
Peruanos, y profesor principal del Departamento de Ciencias Sociales de la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Sus temas de investigación comprenden:
democracia, Estado, política y partidos; movimientos sociales, participación
ciudadana y conflictos; cultura política e historia del pensamiento político en
Perú y América Latina. Tiene libros y capítulos de libros publicados por el
Instituto de Estudios Peruanos, Cambridge University Press, Stanford University
Press, Johns Hopkins University Press, Brookings Institution Press, Lynne
Rienner Publishers, Routledge, PRAEGER, Fundación Pablo Iglesias, Instituto de
Estudios Sociales de la UNAM, la Universidad de Londres, entre otros. Es
también columnista semanal del diario La República.

Paolo Sosa Villagarcia


Licenciado en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Asistente de Investigación en el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y Pre-
Docente en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Coordinador de País del
proyecto Varieties of Democracy (V-Dem) y miembro del Grupo de Investigación
de Política Subnacional de la Pontificia Universidad Católica del Perú (GIPSN-
PUCP).