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Academia Judicial

Curso de Perfeccionamiento

Materiales para el Curso

Aplicación de medidas de protección por


jueces de familia
Versión digital
4 al 6 de junio de 2019
Santiago

Salón N° 4 de Postgrado de la Universidad Autónoma de Chile

Pedro de Valdivia 425, Providencia

Profesores:
Francisco Estrada Vásquez
Magistrado Pedro Maldonado
Psicóloga Andrea Millán
Psicóloga Pamela Estay
Estrada V, Francisco, et al, Aplicación de medidas de protección por jueces de familia. Curso de
Perfeccionamiento, Santiago, 4 al 6 de junio de 2019, Santiago.

COMITÉ DE LOS DERECHOS DEL NIÑO (2018). Informe de la investigación relacionada en


Chile en virtud del artículo 13 del Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño
relativo a un procedimiento de comunicaciones.

CORTE SUPREMA (2019). Acta 1251-2018, de 27 de marzo de 2019

ESTRADA, F. (2015). “Principios del procedimiento de aplicación de medidas de protección


de derechos de niños y niñas.” Revista de Derecho. Escuela de Postgrado Nº 8, Facultad de
Derecho, Universidad de Chile, pp. 155-184. (Fragmento)

_________ (2018). “Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y


niñas.” Revista de Estudios de la Justicia 28, 1-50. DOI 10.5354/0718-4735.2018.50370

__________ (2019b). 50 preguntas basadas en el enfoque de fortalezas. Apuntes para curso de la Academia
Judicial.

GÓMEZ, Esteban, MUÑOZ, María Magdalena y HAZ, Ana María (2007). “Familias
multiproblemáticas y en riesgo social: características e intervención.” Psykhe, 16, 2: 43-54.
http://dx.doi.org/10.4067/s0718-22282007000200004

MINISTERIO DE JUSTICIA (2018). Respuesta del Estado de Chile al Informe de la


investigación relacionada en virtud del artículo 13 del Protocolo Facultativo de la
Convención sobre los Derechos del Niño relativo a un procedimiento de comunicaciones

MORALES, C. (2014) Presentación de caso: una experiencia de acompañamiento terapéutico.


En: Marchant, M. Vínculo y memoria: acompañamiento terapéutico con niños internados.
Editorial Cuarto Propio: Santiago.

SENAME (2015). Orientaciones técnicas línea de acción diagnóstico. Modalidad diagnóstico ambulatorio
DAM. Departamento de protección y restitución de derechos. SENAME (Fragmento)

_________ (2018). Auditoría social a Residencias.

WHITTAKER, J. K., HOLMES, L., DEL VALLE, J. F., AINSWORTH, F., ANDREASSEN,
T., ANGLIN, J., ZEIRA, A. (2017). “Acogimiento residencial terapéutico para niños y
adolescentes: una declaración de consenso del Grupo de trabajo internacional sobre
acogimiento residencial terapéutico.” Psicothema, Vol. 29, No. 3, 289-298.
CRC/C/CHL/INQ/1
VERSION AVANZADA NO Distr. restricta
1 de junio de 2018
EDITADA
Original: español

Comité de los Derechos del Niño

Informe de la investigación relacionada en Chile en virtud del


artículo 13 del Protocolo facultativo de la Convención sobre
los Derechos del Niño relativo a un procedimiento de
comunicaciones

GE.
CRC/C/CHL/INQ/1

Índice
Página
I. Introduccion ............................................................................................................................... 3
II. Visita realizada al Estado parte.................................................................................................... 3
III. fuentes de información y confidencialidad de las actuaciones ...................................................... 4
IV. antecedentes y contexto .............................................................................................................. 4
V. existencia de una violación grave y sistemática de los derechos de los nna
que se encuentran en centros de protección residenciales en chile bajo control
directo o indirecto del sename ..................................................................................................... 5
A. Violaciones de las obligaciones del Estado parte, derivadas de la Convención,
relativas a las NNA privados de entorno familiar ................................................................. 5
(a) No discriminación ...................................................................................................... 5
(b) Interés superior del niño.............................................................................................. 6
(c) Obligación de asegurar el respeto de las normas por las instituciones
encargadas de protección ............................................................................................ 6
(d) Medidas generales de aplicación ................................................................................. 8
(e) Derecho a la vida, supervivencia y el desarrollo .......................................................... 9
(f) No separación de la familia salvo en interés superior del niño...................................... 10
(g) Derecho a expresar su opinión y a ser escuchado ......................................................... 11
(h) Asistencia apropiada a los padres y representantes legales en lo que
lo respecta al niño ....................................................................................................... 11
(i) Protección contra la violencia ..................................................................................... 12
(j) Derecho del niño con discapacidad a la atención adecuada para
una vida plena y decente ............................................................................................. 12
(k) Derecho al más alto nivel posible de salud .................................................................. 13
(l) Derecho a la educación ............................................................................................... 14
(m) Derecho al descanso, esparcimiento y cultura .............................................................. 14
(n) Protección contra explotación y abusos sexuales ......................................................... 15
(o) Protección contra la tortura y tratos crueles inhumanos o degradantes .......................... 15
B. Atribución al Estado de las violaciones ............................................................................... 16
C. Naturaleza grave o sistemática de las violaciones ................................................................ 16
VII. Primera recomendación urgente .................................................................................................. 17
VIII. Recomendaciones ....................................................................................................................... 18
A. Prevención y protección ..................................................................................................... 18
B. Reparación de las víctimas .................................................................................................. 20
C. Seguimiento ....................................................................................................................... 20

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I. Introduccion
1. De conformidad con el Artículo 13 del Protocolo facultativo de la Convención sobre
los Derechos del Niño relativo a un procedimiento de comunicaciones, “el Comité, si
recibe información fidedigna que indique violaciones graves o sistemáticas por un Estado
parte de los derechos enunciados en la Convención o en sus Protocolos facultativos,
invitará a ese Estado a colaborar en el examen de la información y, a esos efectos, a
presentar sin dilación sus observaciones al respecto.” “El Comité, teniendo en cuenta las
observaciones que haya presentado el Estado parte de que se trate, así como cualquier otra
información fidedigna que se haya puesto a su disposición, podrá designar a uno o más de
sus miembros para que realicen una investigación y le presenten un informe con carácter
urgente. Cuando se justifique, y con el consentimiento del Estado parte, la investigación
podrá incluir una visita al territorio de éste.”
2. Chile ratificó la Convención de los Derechos del Niño el 13 de agosto de 1990 y el
Protocolo Facultativo el 1 de septiembre de 2015. El procedimiento del artículo 13 es por
tanto aplicable a partir del 1 de diciembre de 2015.
3. El 22 de julio de 2016 el Comité recibió una solicitud de investigación en relación a
la situación de los niños, niñas y adolescentes (NNA) privados de entorno familiar que se
encuentran en Centro Residenciales de Chile, bajo control directo o indirecto del Servicio
Nacional de Menores (SENAME). Los hechos descritos indicaban una posible violación
grave y sistemática de los derechos enunciados en la Convención. Dicha información fue
completada con documentos oficiales del SENAME, de la Cámara de Diputados y de la
Fiscalía, que se hicieron llegar al Comité.
4. El Comité consideró fidedigna la información recibida, la examinó durante su 74ª
reunión (16 de enero - 3 de febrero de 2017) y decidió, sin prejuzgar el fondo de la
información, registrar la solicitud de investigación. De conformidad con el párrafo 1 del
artículo 13 del Protocolo facultativo y el artículo 35 del Reglamento del Comité en relación
con el Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a un
procedimiento de comunicaciones (Reglamento), el Comité decidió solicitar a Chile que
presentara observaciones sobre las cuestiones planteadas al Comité.
5. Chile presentó sus observaciones al Comité el 18 de mayo de 2017. Teniendo en
cuenta las observaciones recibidas y apreciando toda la información proporcionada, tras
examinar toda la información disponible y considerando que la situación descrita cumplía
el criterio para el establecimiento de una investigación, el Comité decidió “realizar una
investigación confidencial sobre la potencial violación grave o sistemática de diversas
disposiciones de la Convención con respecto a un importante porcentaje de NNA bajo
tutela del Estado parte, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 13 del
Protocolo Facultativo y en el artículo 36 de su Reglamento, y designar a tal efecto los
señores Jorge Cardona y José Rodríguez Reyes, miembros del Comité, para llevarla a
cabo”.
6. El Estado parte autorizó la visita de los dos expertos designados por el Comité.

II. Visita realizada al Estado parte


7. La visita fue realizada entre los días 8 y 12 de enero de 2018. Los expertos visitaron
las regiones de Santiago y Valparaíso.
8. De conformidad con el artículo 37 del Reglamento, se solicitó al Estado parte la
designación de un punto focal para facilitar la cooperación. Dicho punto focal fue
designado por el Gobierno, prestando amplia colaboración dentro de su mandato
9. Durante su visita, los expertos se entrevistaron aproximadamente con 100 personas,
entre ellas los Ministros de Justicia y de Desarrollo Social, el Presidente de la Corte
Suprema, varios jueces de familia, el Fiscal Nacional y varios fiscales responsables de
investigaciones sobre el tema, la Directora del SENAME en el momento de la visita y una
directora anterior, la Directora del Consejo Nacional de Infancia, la General jefe de los

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Carabineros, el Director del Servicio Médico Legal, el Director de la Institución Nacional


de Derechos Humanos (INDH), varios diputados y senadores, funcionarios de diversos
servicios y ministerios, representantes de organismos de Naciones Unidas, representantes
de sindicatos de funcionarios del SENAME y diversas organizaciones de la sociedad civil,
incluida alguna de antiguos NNA que estuvieron en centros dependientes del SENAME.
10. Los expertos visitaron 4 residencias, dos de administración directa del SENAME
(Playa Ancha en Valparaíso y Galvarino en Santiago) y dos de organismos colaboradores
(Aldea Cardenal Silva Henríquez en Punta de Tralca y Pequeño Cottolingo en Santiago).
11. El Comité aprecia la colaboración recibida del Gobierno y de todas las instituciones
con las que solicitó reunirse.

III. Fuentes de información y confidencialidad de las actuaciones


12. De conformidad con el artículo 35 del Reglamento, el Comité solicitó información
adicional proveniente de diversas fuentes.
13. El Comité reunió abundante prueba documental. Muchos de los documentos son de
dominio público, tales como el Informe Final de la Comisión de Investigación de la Cámara
de Diputados de 2013, las actas de la Comisión de investigación de la Cámara de Diputados
de 2017, el Informe "Proyecto de Levantamiento y Unificación de Información referente a
los niños, niñas y adolescentes en Sistema Residencial en Chile" desarrollado en 2012 por
una comisión institucional del Poder Judicial con apoyo de UNICEF (en adelante Informe
Jeldres) y otros informes del Poder Judicial, el Informe del INDH denominado “Misión de
observación a centros residenciales de protección de la red SENAME” realizado tras visitar,
entre enero y abril de 2017, 171 centros residenciales de protección (en adelante Informe
INDH), así como los informes anuales del INDH, la información proporcionada por el
SENAME, etc. Otros documentos fueron remitidos al Comité o entregados en mano a los
expertos durante su visita de forma confidencial. El Comité está gratamente impresionado
por la cantidad de datos recopilados por los actores que se le han proporcionado y que han
contribuido a la investigación.
14. Los datos de los párrafos siguientes están extraídos de los informes oficiales y
públicos, salvo que se especifique otra fuente.
15. De conformidad con el artículo 13.3 del Protocolo Facultativo, “La investigación
tendrá carácter confidencial, y se recabará la colaboración del Estado parte en todas las
etapas del procedimiento”. Todas las personas que participaron en las audiencias durante la
visita al país, suscribieron una declaración solemne de confidencialidad.

IV. Antecedentes y contexto


16. El SENAME fue creado por decreto ley no. 2.465 de 1979 como un organismo
dependiente del Ministerio de la Justicia y es el órgano responsable tanto del sistema de
reinserción social de adolescentes en conflicto con la ley, como del sistema de protección
de NNA que han sido vulnerados en sus derechos, tanto a través de programas ambulatorios
como de programas residenciales.
17. Los programas residenciales están destinados a la atención de NNA carentes de
entorno familiar adecuado. A finales de 2016 el número de NNA ingresados en centros
residenciales era de 14.245. Aunque existen 15 tipos diferentes de centros residenciales1,

1
Centros Residenciales de Administración Directa (CREAD); Residencia protección para menores
(REM); Residencia de Protección para Mayores (RPM); Residencias especializadas (RSP);
Residencia especializada (REN); Residencia Protección para Madres Adolescentes (RMA);
Residencia de Protección para Madres Adolescentes (RPA); Residencia de protección para
Preescolares (RPP); Residencia de protección para Lactantes y Preescolares (RLP); Residencia de
Protección para Lactantes (RPL); Centro de Diagnóstico para Preescolares (CPE); Centro de
Diagnóstico para Lactantes (CPL); Residencia de protección para niños con discapacidad mental
discreta o moderada (RDD); Residencia con discapacidad (RAD); Residencia de Protección de Niños

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éstos pueden ser clasificados en dos grandes grupos: Centros Residenciales de


Administración Directa (CREAD)2, administrados por el SENAME, y centros de
Organismos Colaboradores Acreditados Subvencionados por el SENAME (OCAS), de
administración privada. Existen en todo el país 11 CREAD y aproximadamente 240 OCAS.
Este último sistema de tercerización se realiza a través de licitaciones públicas y es el
mayoritario, pues en 2016 el número de NNA ingresados era de 11.492 en OCAS y 2.753
en CREAD.
18. Junto a los CREAD y los OCAS, existe una figura denominada “Organismos
coadyuvantes” que son centros privados no acreditados por el SENAME y respecto de los
cuales el SENAME no ejerce ningún control. Estos centros no están regulados
jurídicamente, pero están tolerados por el poder judicial que envía NNA a los mismos por
inexistencia de plazas en CREAD y OCAS. En agosto de 2016 había 405 NNA en estos
centros.
19. Corresponde exclusivamente a los tribunales de familia, creados por la ley 19.968 de
2008, la competencia para separar al NNA de su familia biológica o de quien tenga su
custodia legal y derivarlo a una residencia como medida excepcional y transitoria cuando
no exista otra alternativa de cuidado en el medio familiar. La dirección del SENAME tiene
el deber de denunciar ante los tribunales aquellos hechos que pudiesen poner en peligro a
algún NNA institucionalizado, solicitar al tribunal la adopción de medidas y ser parte en los
procesos.
20. Las advertencias y denuncias sobre el mal funcionamiento y la vulneración de
derechos en los centros de protección son de larga data. Entre ellos destacan el Informe
Jeldres de 2013; el Informe de la Comisión de Familia de la Cámara de Diputados sobre el
SENAME de 2013; las actas de las comparecencias y documentos presentados a la Segunda
Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados sobre la situación de SENAME entre
2016 y 2017; o el Informe INDH de 2018.
21. El Comité manifestó su preocupación al respecto y formuló recomendaciones sobre
el sistema de protección en sus Observaciones Finales a Chile de 2002
(CRC/C/15/Add.173, par. 35 y 36), y de 2015 (CRC/C/CHL/CO/4-5, par. 54).

V. Existencia de una violación grave o sistemática de los


derechos de los nna que se encuentran en centros de
protección residenciales en chile bajo control directo o
indirecto del sename

A. Violaciones de las obligaciones del Estado parte, derivadas de la


Convención, relativas a los NNA privados de entorno familiar

(a) No discriminación
22. De conformidad con el artículo 2 de la Convención, Chile tiene la obligación de
garantizar la no discriminación por cualquier razón, incluida la posición económica del
NNA, de sus padres o de sus representantes legales.
23. Existe consenso en que la pobreza es una causa de internación. Las “condiciones
socioeconómicas deficitarias” son frecuentemente utilizadas por los actores del sistema
para fundar la interposición de denuncias por maltrato o falta de cuidado parental.
24. La mayoría de los NNA internos en centros residenciales son pobres. Las regiones
con más concentración de NNA en el sistema residencial del SENAME son la región
metropolitana, Biobío y La Araucanía. El Biobío y La Araucanía son la primera y tercera
regiones más pobres del país.

con Discapacidad grave o profunda (RDG).


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Los CREAD cuentan con dos modalidades de atención: CREAD para lactantes y preescolares, de
menos de seis años y CREAD para NNA mayores de 6 años y menores de 18.

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25. El Comité estima que el Estado parte viola el artículo 2 de la Convención por
permitir que NNA ingresen al sistema residencial por razón de carencias económicas, sin
que los Tribunales de Familia activen la ayuda material que requiera la familia para
otorgarles el cuidado adecuado, privilegiando la internación sobre otras modalidades de
atención y limitando la atención y enfoque en soluciones alternativas a la internación como
medida de intervención.

(b) Interés superior del niño


26. De conformidad con los artículos 3.1 y 25 de la Convención, Chile tiene la
obligación de garantizar el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración
primordial en todas las medidas concernientes a los NNA que tomen las instituciones
públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los
órganos legislativos. Así como a llevar a cabo un examen periódico de las circunstancias
propias de la internación del niño.
27. La decisión de separar un NNA de su familia debe ser la última alternativa a
considerar respecto a la posibilidad de mantener al NNA en su medio familiar inmediato o
en su familia extensa. Sin embargo:
a) Los jueces dan limitada consideración a acciones sociales con respecto a la
familia para parar la situación de vulneración de derechos del NNA y evitar la separación;
b) La frecuente ausencia de motivación suficiente de las sentencias, impide
conocer los elementos considerados, la ponderación entre los mismos, las circunstancias
apreciadas y el proceso seguido para la determinación del interés superior del niño como
consideración primordial de la decisión adoptada.
28. Los programas de protección residencial no están obligados a hacer una evaluación
independiente de la continuación de la medida de internación según el interés superior del
NNA, lo que provoca en ocasiones que el NNA cumpla largos periodos de internación en
los centros, incluso de más de 5 años.
29. Por razones administrativas se separan hermanos en diversas residencias. A
principios de 2017, 24.1% NNA tenía hermanos/as en otros centros.
30. El Comité considera que el Estado parte viola los artículos 3.1 y 25 de la
Convención por no garantizar el derecho a que el interés superior del niño sea una
consideración primordial por:
a) Hacer primar la internación sobre otras alternativas de intervención con la
familia;
b) No tener establecidos legalmente los criterios y circunstancias que deben
ponderarse para la evaluación y determinación del interés superior y no motivar
suficientemente la evaluación y determinación del interés del niño en las sentencias de
internación;
c) No llevar a cabo evaluaciones periódicas independientes de la situación de
cada NNA en función de su interés superior.
d) Prolongar sin control los tiempos de internamiento;
e) Separar a hermanos por razones de carácter administrativo sin consideración
de su interés superior.

(c) Obligación de asegurar el respeto de las normas por las instituciones encargadas de
protección.
31. De conformidad con el artículo 3.3 de la Convención, Chile tiene la obligación de
asegurar a todo NNA la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar y que
las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los
mismos cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en
materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación
con la existencia de una supervisión adecuada.

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32. La infraestructura y equipamiento de muchas de las residencias se encuentran en


estado crítico, existiendo un deterioro permanente de los centros, con reparaciones parciales
y de mala calidad. Hay deficiencias relativas a la seguridad, como inexistencia de vías de
escape y zonas de seguridad, extintores vencidos o inexistentes, escaleras en mal estado,
falta de planes de evacuación, piscinas sin malla de seguridad, etc. También hay
precariedad en el tamaño y uso de los espacios al interior de los inmuebles, como escasez
de espacio comunes multiuso, deficiencias en cocinas, deterioro de muebles y enseres,
vidrios quebrados, puertas dañadas, techos en mal estado y baldosas rotas. E insuficiencia
de servicios higiénicos, algunos sin diferenciación por sexo, duchas y/o baños no separados
en cubículos o con puertas.
33. Existe una sobrepoblación de niños en los centros. A finales de 2017, en 5 de los 11
CREAD había una sobrepoblación de 60%, 46%, 35%, 33% y 24% respectivamente.
34. Los programas residenciales con características de alta complejidad son licitados al
amparo de bases técnicas poco específicas lo que favorece interpretaciones discrecionales y
arbitrarias por parte de los OCAS.
35. Existe insuficiencia e incapacidad de recursos humanos, tanto para las labores de
supervisión como en los equipos profesionales y educadores de trato directo. La titulación
exigida para un trabajador de trato directo con los NNA ingresados (4º medio) es
manifiestamente insuficiente. Gran parte del personal carece de competencia y metodología
para intervenir. La tipología de los NNA internados está cambiando hacia una mayor
conducta disruptiva, pero, a pesar de aumentar la complejidad de los ingresados, no ha
aumentado la competencia de los trabajadores para tratarla. El Informe INDH señala que, la
mitad de los funcionarios que respondieran la encuesta, relataron no haber recibido
capacitación. Los turnos de los trabajadores (de 12 horas), pueden llegar a 24 o 36 horas
por la recurrente falta de personal. No hay programas de salud mental o física para los
funcionarios que, sin embargo, se ven sometidos a gran estrés en el trabajo. Todo ello
repercute en el cuidado y protección de los NNA. Por otra parte, la selección de los
profesionales y técnicos del SENAME ha seguido una lógica política-partidaria,
incorporando a militantes políticos sin un proceso de selección basado en las
cualificaciones necesarias.
36. La supervisión técnica que hace el SENAME de los OCAS viene referida
fundamentalmente a la situación de los centros subvencionados y no de los NNA
ingresados.
37. El poder judicial es el responsable de la supervisión de la situación de los NNA y su
avance en el programa de reintegración. Pero, de una parte, la mayor parte de los jueces
carecen de formación específica para evaluar dichos avances y se limitan en gran medida a
supervisar la situación del centro. De otra parte, las decisiones judiciales no determinan en
muchos casos qué derechos han sido vulnerados, lo que no permite identificar para qué se
interna y de qué debe recuperarse el NNA. Ello resulta en un trabajo casi inexistente en
planes de intervención y falta de seguimiento de lo que debe hacer el organismo encargado.
Cuando hay un plazo establecido, frecuentemente expira sin el conocimiento del tribunal
que conoce la causa encontrándose el NNA institucionalizado sin medida vigente.
38. Más de 400 NNA se encuentran en “Organismos coadyuvantes” que no están
regulados jurídicamente, pero el poder judicial envía NNA a los mismos por inexistencia de
plazas en CREAD y OCAS. Al no recibir subvención, estos centros no son supervisados
por el SENAME.
39. Han existido advertencias reiteradas al Ministerio de Justicia y al SENAME, por
parte de la Contraloría General de la República, de gravísimos incumplimientos de la
normativa por parte de los centros sin respuesta eficaz.
40. El Comité considera que el Estado parte viola el artículo 3.3 por:
a) Mantener unas infraestructuras inadecuada para la atención y cuidado de
NNA internados que se encuentran en precarias condiciones de vida en cuanto a la
situación de higiene, limpieza y seguridad;

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b) El fallo prolongado en proporcionar profesionales especializados y en


número suficiente para la atención, protección y cuidado de NNA que llegan al sistema
residencial con historias de violencia, mal trato, abandono y abuso sexual;
c) La ausencia de los cuidados necesarios para la atención especializada de los
NNA, incluyendo la capacidad de la planificación y la calidad de los planes de intervención
individual de acuerdo con las normas mínimas exigidas a nivel internacional;
d) No existir una rigurosidad suficiente en las tareas de supervisión que le
competen tanto al poder judicial como al SENAME, incluyendo el cumplimento de
estándares mínimos en relación a la infraestructura, seguridad, vigilancia y carencias
materiales relativas a higiene y bienestar; y tener información inadecuada y/o poco
fidedigna en relación al estado integral de los NNA, otorgada por la residencia al tribunal;
e) Enviar NNA a “organismos colaboradores” respecto de los que no existe
control.

(d) Medidas generales de aplicación


41. De conformidad con el artículo 4 de la Convención, Chile tiene la obligación de
tomar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole para dar efectividad a
los derechos en la Convención.

i. Legislación
42. La ley de menores no. 16.618 de 1967 tiene una visión tutelar del niño, donde prima
la lógica paternalista y represiva del Estado. Han existido tres proyectos de ley de
protección integral en 2005, 2013 y 2015, no habiéndose aprobado ninguno hasta la fecha.
43. Los OCAS son regulados por la ley 20.032, donde no se establece suficientes
medidas de control sobre la actividad en los centros residenciales.

ii. Coordinación
44. Los profesionales que trabajan en los centros manifiestan falta de coordinación con
el Ministerio de Educación. Señalan que el sistema educativo no sólo no colabora, sino que,
en ocasiones, es un obstáculo al no permitir flexibilidad para una atención específica a cada
NNA con adaptaciones curriculares.
45. La coordinación y trabajo intersectorial con el Ministerio de Salud, aunque ha tenido
avances, sigue siendo insuficiente, y en la mayor parte de los casos los servicios públicos
de salud no dan atención adecuada
46. Por falta de coordinación, el expediente del NNA, cuando llega el centro, carece de
información completa en materia de salud, educación y servicios sociales

iii. Datos
47. El sistema de recopilación de datos del SENAME tiene por finalidad el pago de
subvenciones y no la situación de cada NNA, siendo difícil encontrar datos completos,
fiables y desglosados que permitan conocer la situación de cada uno de los NNA que se
encuentran en el sistema de protección y determinar si hay discriminaciones o disparidades
en la realización de sus derechos.

iv. Recursos
48. Los recursos asignados al sistema residencial de los OCAS (denominados “auxilio
económico”) muestran una visión caritativa de la acción del Estado. La máxima subvención
permitida por la ley es el 65% del coste, pero sólo se da extraordinariamente. Los OCAS
deben pues financiar el resto organizando actividades filantrópicas. El mismo nombre de
“auxilio económico” demuestra una visión de ayuda subsidiaria muy lejos de la obligación
jurídica de poner los recursos necesarios para garantizar los derechos. Durante la visita al
país, las máximas autoridades expresaron la idea de que la acción de protección de NNA
abusados en sus derechos es considerada caridad y no un derecho fundamental de los NNA
y una obligación jurídica del Estado.

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49. El auxilio económico a los OCAS se da por acciones y no por resultado. La ayuda es
en función del número de NNA atendidos, de forma que, el egreso de cada NNA equivale a
menos ayuda económica, lo que resulta en un incentivo perverso para retener al NNA y no
realizar el trabajo de reintegración familiar.
50. Los CREAD, aunque están mejor financiados por su carácter público, es reconocido
que carecen de financiación suficiente, lo que origina una falta de recursos técnicos,
humanos y materiales para prestar los servicios mínimos necesarios para la rehabilitación y
calidad de vida de los NNA
51. El Comité concluye que Chile viola el artículo 4 de la Convención por:
a) La continuada ausencia de una ley integral de la infancia que defina el marco
jurídico de la institucionalidad publica y especifique las políticas y programas relativos al
trabajo con NNA, con una perspectiva de derechos;
b) La falta de coordinación entre los diversos Ministerios y servicios
responsables de la atención integral de los NNA en el sistema de protección;
c) La ausencia de datos que proporcionen información adecuada en relación al
estado integral de los NNA;
d) Mantener un modelo de financiación del sistema de protección basado en el
principio de subsidiariedad, transfiriendo la responsabilidad de proveer los recursos
necesarios para el cuidado de cada NNA a los organismos colaboradores que operan según
una perspectiva filantrópica y no de derechos;
e) Tener establecido un sistema de subvención de los OCAS que incentiva la
internación prolongada;
f) No dotar de suficientes recursos para el cumplimiento de sus funciones a los
CREAD.

(e) Derecho a la vida, supervivencia y el desarrollo


52. De conformidad con el artículo 6 de la Convención, Chile tiene la obligación de
garantizar el derecho intrínseco de todo niño a la vida y de garantizar en la máxima medida
posible la supervivencia y el desarrollo de niño.
53. Según datos del SENAME, entre enero de 2005 y junio de 2016, fallecieron en
centros residenciales 210 NNA (40 en CREAD y 170 en Centros de OCAS). Entre el 1 de
julio y el 31 de diciembre de 2016, se reportaron otros 46 fallecimientos. Las indagaciones
realizadas por la Fiscalía desde septiembre de 2016 evidencian, entre las causas de un
número importante de estos fallecimientos, graves negligencias por parte del personal
responsable del cuidado de los NNA.
54. Existe una alta tasa, creciente cada año, de reingreso de los NNA que participan en
programas del SENAME: 4.168 en 2013; 4.648 en 2014; 5.744 en 2015, siendo la primera
causa de reingreso la negligencia. Entre enero y abril de 2016, 3.180 NNA reingresaron a
distintos programas.
55. El sistema de protección no garantiza la separación de los NNA de acuerdo con su
perfil, de forma que NNA de alta complejidad conviven en residencias de protección
simple; NNA vulnerados en sus derechos conviven con NNA “vulneradores” de derechos;
y adolescentes conviven con NNA de corta edad.
56. Tanto para ser evaluados, como para el ingreso en centros, existen listas de espera
que incluyen desde NNA víctimas de negligencia (22%), hasta NNA víctimas de abuso
sexual (5.5%) que, mientras tanto, no reciben la protección y el tratamiento adecuado.
57. El Comité considera que Chile viola el artículo 6 de la Convención por:
a) No proteger el derecho a la vida de los NNA en los programas residenciales,
repetidamente y por largo periodo de tiempo;
b) El repetido ingreso y egreso de NNA en los centros demuestra su exposición
continuada a vulneraciones de sus derechos en sus familias y comunidades y la no adopción

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de medidas necesarias por el Estado para que las vulneraciones paren y se eviten lo más
pronto posible;
c) Las listas de espera reflejan la no priorización por el Estado de la atención y
los cuidados adecuados a NNA cuya supervivencia y desarrollo están en riesgo;
d) Las condiciones de infraestructura y equipamiento de los centros ponen en
peligro la supervivencia y el desarrollo de los NNA.

(f) No separación de la familia salvo en interés superior del niño


58. De conformidad con el artículo 9 de la Convención, Chile tiene la obligación de
garantizar el derecho del niño a no ser separado de sus padres contra la voluntad de estos,
excepto cuando tal separación es necesaria en el interés superior de niño.
59. Los dos criterios básicos que rigen las medidas de separación de un NNA de su
familia son la excepcionalidad y la transitoriedad de la institucionalización. En
consecuencia, el ingreso de un NNA en un centro residencial debe ser una medida que debe
tomarse tras haber considerado todas las otras alternativas que permitan conservar los
vínculos familiares y con la comunidad a la que pertenece, haciendo siempre primar las
soluciones familiares, en familia extensa o ajena, a las institucionales
60. La/el juez de familia, por regla general, toma la decisión de separar el NNA de su
familia y entregarlo al cuidado del Estado, con escasa o sin participación del NNA y de la
familia, especialmente la familia extensa, lo que no permite evaluar sus condiciones
particulares y las medidas necesarias para ayudar a la familia a salir de la situación en que
estaba para que el NNA pueda volver a ella en el corto plazo.
61. La mayor parte de centros carecen de recursos para desarrollar acciones de
reintegración familiar. Además, las bases técnicas de los OCAS y de los CREAD no
establecen expresamente las estrategias, encuadres y lineamientos esperados para realizar,
de manera precisa y con enfoque de derechos, el trabajo con la familia del NNA.
62. 32.7% de los centros sólo permite visitas en los horarios laborales, lo que limita las
posibilidades de trabajo con esos familiares y de vinculo de ellos con el NNA. 50% pone
restricciones a la frecuencia de las visitas, y 30% no admite más que dos visitas por
semana. 23.3% de los centros prohíbe a los padres participar en las reuniones del colegio,
sobrepasando las limitaciones que imponen los tribunales. 12.7% reporta suspender las
visitas por mal comportamiento del NNA, en tanto que 17.2% de los NNA dice haber
sufrido la suspensión. La mitad de los NNA no siente la libertad para poder llamar o tener
contacto con sus familiares, y 11.9% de ellos ven limitada la posibilidad de establecer
comunicación con sus familiares fuera de los horarios de visita presencial. Un tercio de los
centros no cuenta con espacios destinados al encuentro con familiares, y muchos no
promueven la posibilidad de los familiares de involucrarse en los cuidados del NNA.
63. 57.4% de los centros no se encuentran en la misma comuna del domicilio familiar
del NNA, y 7.24% están en centros ubicados en regiones distintas a la familia. 4.94% de los
alejados son lactantes o preescolares. Todo ello resulta en una efectiva separación del NNA
de su familia
64. El Comité concluye que Chile viola el artículo 9 de la Convención por:
a) Permitir que NNA ingresen al sistema residencial sin ofrecer a todas las
partes interesadas la oportunidad de participar en el proceso;
b) Insuficiente búsqueda de alternativas en la red familiar extensa;
c) Falta de programas de trabajo especializado con el núcleo familiar del NNA;
d) No tomar todas las medidas necesarias para que los NNA que son separados
de sus padres, puedan beneficiarse de acciones que tengan como objetivo principal
restituirles su derecho a vivir, crecer y desarrollarse en familia y en la comunidad;
e) No haber establecido lineamentos claros sobre el proceso de reintegración
familiar y la participación de la familia del NNA, incluso con respecto a las visitas que

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recibe en el tiempo de institucionalización, fundamental para el mantenimiento de un


vínculo familiar y la proyección de egreso con un miembro de la red familiar;
f) No dar la oferta adecuada en el mismo territorio para no desarraigar a los
NNA.

(g) Derecho a expresar su opinión y a ser escuchado


65. De conformidad con el artículo 12 de la Convención, Chile tiene la obligación de
garantizar al niño el derecho de expresar su opinión en los asuntos que lo afectan, y tener
debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de su edad y madurez, incluido el
derecho de ser escuchado en todo procedimiento judicial o administrativo, que le afecte
66. La mayoría de los NNA (86.4%) dice tener conocimiento de las causas de su ingreso
y son informados de cuando hay audiencias para revisar la continuidad de su permanencia
en los centros (70.6%). No obstante, solo 32.1% dice tener la oportunidad de hablar con el
magistrado y 30.8% con algún abogado que los represente en sus causas. En cuanto a los
centros, 4.1% indican que los NNA no se encuentran autorizados para hablar con el/la juez
directamente en caso de requerirlo, mientras 20.4% de los centros reportan que durante la
última visita de los jueces de familia los NNA no hablaron con ellos y 7.5% no sabe si lo
hicieron o no.
67. 31.8% de los centros reporta no contar con protocolo de quejas y sugerencias o no
saber de su existencia. 11.7% de los centros que manifiestan contar con un protocolo
propio, señalan que no se encuentra escrito, lo que no asegura que sea conocido y
compartido por profesionales, familias y residentes de los centros. 15.5% de los centros
reporta no contar con un buzón de reclamos. Desde la perspectiva de los NNA, 63.4%
declara haber realizado algún reclamo a los profesionales del centro. De ellos, 44% declara
haber tenido respuesta “siempre o casi siempre”, 28.6% “algunas veces” y 22.3% nunca.
Más allá de los reclamos, 37.2% de los NNA siente que los profesionales del centro no
escuchan sus opiniones frente a situaciones que los afectan.
68. Más de un tercio de los centros (39.4%) declararon que los NNA no pueden
participar de ningún tipo de decisiones. Solo 34.7% de los NNA reportaron tener el derecho
a la participación y opinión respecto a las decisiones que se toman y que afectan el
funcionamiento de centro.
69. El Comité considera que Chile viola el artículo 12 de la Convención por:
a) No informar adecuadamente, en todos los casos, a los NNA, ni procurar su
comprensión de la información, para que su opinión pueda ser respetada en el proceso que
lleva a su ingreso en un centro;
b) No garantizar el acceso a hablar con el/la juez y un abogado;
c) La ausencia de protocolos claros y conocidos sobre la posibilidad de expresar
quejas o denunciar vulneraciones de derechos, lo que limita seriamente el derecho y hace
que los niños no se sienten cómodos para hablar con los profesionales del centro;
d) No garantizar a cada NNA la oportunidad de ser escuchado y expresar su
opinión en las decisiones del centro que le afectan y poder contribuir en la gestión de sus
espacios cotidianos.

(h) Asistencia apropiada a los padres y representantes legales en lo que lo respecta al niño
70. De conformidad con el artículo 18 de la Convención, Chile tiene la obligación de
prestar la asistencia apropiada a los padres y representantes legales para el desempeño de
sus funciones en lo que respecta al niño.
71. El sistema de protección residencial no prevé el agotamiento de las posibilidades de
continuidad de la convivencia del NNA con su familia de origen, incluso considerar si hay
otros miembros de la familia extensa dispuestos a asumir la guarda y custodia, antes de
tomar la decisión de separación.
72. El sistema carece de medidas adecuadas y suficientes para apoyar el fortalecimiento
de las familias en dificultades emocionales, económicas y sociales, de modo que puedan

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cumplir con sus responsabilidades para la preservación de los NNA en sus familias, y por lo
tanto no se les pide a los operadores que desarrollen acciones eficaces que ayuden a la
prevención de la separación del NNA de su familia.
73. El Comité considera que el Estado viola el artículo 18 de la Convención por no
prestar la asistencia apropiada a los padres o representantes legales para el desempeño de
sus funciones parentales, y por la inexistencia de una red eficaz y suficiente de apoyo
intersectorial, especialmente en materia de salud, educación y ayuda en beneficios sociales
y de intervención para la familia de origen.

(i) Protección contra la violencia


74. De conformidad con el artículo 19 de la Convención, Chile tiene la obligación de
adoptar todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas
para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o
trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se
encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra
persona que lo tenga a su cargo.
75. El Informe INDH muestra que, en un periodo de 12 meses, 8 de cada 10 NNA en los
centros reportó ser castigado por parte del personal, afectando por igual a niños y niñas, con
independencia de su edad. Los NNA reportaron castigos como: encierros, contención física,
ducha fría, salir al patio por la noche, aislamiento social o prohibirles jugar. Hay también
castigos que involucran maltrato físico y que intentan justificarse como “contención” de
NNA que se encuentran alterados o descompensados emocionalmente: “los tiraban al piso,
les doblaban el brazo” o “una tía mete la cabeza de un niño de 6 años en un horno caliente
hasta que se sofoque”.
76. Según información proporcionada por el SENAME, en 2016 existían 83 sumarios
administrativos vigentes por maltrato a NNA de parte de funcionarios del SENAME.
77. 48.4% de los NNA reporta ser objeto de violencia física o psicológica reiterada por
sus pares. Por su parte los educadores muestran poca intención por contener a los NNA, así
como negligencia respecto de la gravedad y las consecuencias que pueden tener conductas
marcadas por la violencia en el desarrollo de los NNA. 34.3% de los NNA indica no poder
pedir ayuda a un adulto del centro para resolver su situación de vulneración.
78. El Comité considera que el Estado viola el artículo 19 de la Convención por:
a) Las prácticas de cuidado y castigo que, por omisión o acción directa,
permiten o naturalizan las relaciones violentas y los maltratos entre los NNA y entre éstos y
los adultos;
b) La inadecuación de las directivas y de capacitación del personal en técnicas
educativas y disciplinarias no violentas, lo que provoca que el acercamiento, comunicación
y trato entre los adultos y los NNA se caracterice por la arbitrariedad y la violencia. Debe
destacarse que los NNA ingresados en los centros han sufrido previamente múltiples
eventos de victimización y vulneración de derechos en sus vidas y esta disciplina
administrada de forma no respetuosa con los derechos humanos les revictimiza y hace más
grave la violación.
c) La inadecuada capacitación del personal en cuanto a la violencia entre pares,
para disminuir la exposición continuada de los NNA a agresividad en su medio cotidiano y
desarrollar técnicas no violentas de resolución de conflictos.

(j) Derecho del niño con discapacidad a la atención adecuada para una vida plena y
decente
79. De conformidad con el artículo 23 de la Convención, Chile tiene la obligación de
procurar a los NNA con discapacidad una vida plena y decente en condiciones que
aseguren su dignidad, le permitan llegar a bastarse por sí mismos y faciliten la participación
activa del niño en la comunidad, así como a garantizar el derecho del niño con discapacidad
a recibir cuidados especiales.

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80. Según el Informe INDH, 15.3% de los NNA ingresados en CREAD presentan algún
grado de discapacidad, distribuidos en nueve de los 11 Centros (el Comité carece de datos
sobre el número de NNA con discapacidad en OCAS). Las condiciones para asegurar la
plena inclusión tanto física como social de NNA con discapacidad en centros residenciales
hace necesario un esfuerzo especial de ajustes razonables y preparación. Sin embargo, no
está protocolizado, los profesionales de atención directa no están capacitados para la
atención a la diversidad y no hay personal de apoyo previsto para compensar esta situación.
Existen 12 centros residenciales de OCAS sólo para personas con discapacidad, donde los
NNA suelen entrar con corta edad y permanecer toda la vida. En muchos casos la
institucionalización se produce porque las familias no tienen ni los recursos ni la
preparación para cuidar de los NNA con discapacidad. En estos centros, pese a ser superior
el auxilio económico del SENAME, éste sólo cubre alrededor del 20% del coste, debiendo
los centros buscar el resto con actividades filantrópicas. En estos centros son muy pocos los
NNA que mantienen contacto con su familia y es excepcional que regresen a ella. Tampoco
hay ayudas del Estado para cubrir los gastos de posibles familias de acogida, aunque estas
existan. Los NNA salen del centro excepcionalmente, al tener en su interior su propia
escuela especial, su servicio de salud y servicios de rehabilitación.
81. El Comité considera que Chile viola el artículo 23 por:
a) No proporcionar los apoyos necesarios a las familias con niños con
discapacidad a fin de impedir su internamiento en instituciones;
b) No proporcionar los apoyos necesarios a los NNA con discapacidad
ingresados para el disfrute de una vida plena y decente que asegure su dignidad;
c) Mantener un sistema de segregación en centros específicos que conduce a
una situación de exclusión y aislamiento de su entorno social.

(k) Derecho al más alto nivel posible de salud


82. De conformidad con el artículo 24 de la Convención, Chile tiene la obligación de
garantizar el derecho del niño a disfrutar del más alto nivel posible de salud y a servicios
para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud.
83. Entre 35% y 44% de los NNA residentes en centros no tiene un historial médico
actualizado. En varios informes se han detectado NNA con enfermedades crónicas que no
reciben tratamiento. En diciembre de 2016, de los 1.334 NNA que presentaban “patologías
físicas y mentales de difícil manejo”, solo 164 habían recibido algún tipo de atención por
parte de la red asistencial pública.
84. El Ministerio de Salud reconoció que 69.1% de los niños internados tiene trastornos
mentales, a pesar de lo cual son escasos los servicios de salud mental. El SENAME cuenta
con 17 psiquiatras en 8 de las 15 regiones del país, es decir, un/a psiquiatra cada 8.560
NNA si consideramos el total de NNA atendidos por el SENAME o un psiquiatra cada 470
NNA si se considera sólo los NNA institucionalizados.
85. Hay falta de cuidados en la administración de medicamentos a los NNA, sin
supervisión médica adecuada, lo que resulta en que se suministren más de 10.000 dosis
mensuales de psicofármacos. En el Informe INDH, la mitad de los NNA reportó estar
tomando medicamentos para su salud mental, aunque el levantamiento de información
clínica no contempla la evaluación psicológica o psiquiátrica por un especialista, ya que son
hechas por un técnico y un médico general. Son prácticamente inexistentes los dispositivos
de atención residencial de carácter psiquiátrico para casos por consumo de alcohol y
drogas. Los funcionarios de trato directo recuren a la medicación sin supervisión médica,
muchas veces para tranquilizar al NNA.
86. 68.6% de los NNA de 14 años o más presentan sintomatología que hace sospechar
que cursan un cuadro depresivo; 26.2% de los NNA dijeron que hace más de un año se
estaban sintiendo así; 45.3% dijo no haber accedido a un psicólogo o psiquiatra dentro o
fuera del centro.
87. El Comité concluye que Chile viola el artículo 24 de la Convención por:
a) La sistemática falta de diagnóstico de la salud integral del NNA ingresado;

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CRC/C/CHL/INQ/1

b) La disponibilidad limitada de acceso a servicios de salud mental;


c) La ausencia de planes para NNA con problemas de salud mental, con
trastornos psiquiátricos o neurológicos, o con consumo de alcohol y drogas; La falta de
capacitación y control del personal de trato directo en el suministro arbitrario de
psicofármacos;
d) La falta de programas especializados en número y calidad suficientes en
materia de rehabilitación, además de protocolos y seguimiento y evaluación periódica.

(l) Derecho a la educación


88. De conformidad con el artículo 28 de la Convención, Chile tiene la obligación de
garantizar el derecho a la educación.
89. Según el Informe Jeldres, la mitad de los NNA en los centros tienen un retraso
escolar equivalente a dos años, y muchos son calificados de analfabetos. El Informe INDH
de 2017 reveló que 19.8% de los NNA están con retraso escolar y de éstos, 21.7% no recibe
apoyo en las tareas. Adicionalmente, 7% de NNA no sabe leer y/o escribir y un porcentaje
similar no va la escuela.
90. La gran mayoría de los NNA frecuentan escuelas públicas, donde ni los profesores
ni el personal está capacitado y sensibilizado para la situación particular de estos NNA y,
por lo tanto, no proporcionan la atención necesaria para estos NNA. En algunos casos las
residencias tienen sus propias aulas escolares lo que implica el aislamiento social de los
NNA. Ambas situaciones no contribuyen a compensar, eliminar o minimizar los efectos de
las vulneraciones de los NNA y tienen graves consecuencias en su desarrollo educativo.
91. El Comité considera que el Estado parte viola el artículo 28 de la Convención por:
a) La falta de medidas particulares y adecuadas, incluso la inadecuada
preparación de los profesores y personal, a la situación de vulnerabilidad física, emocional
y psicológica de los NNA, en un contexto educacional inclusivo y protector, que resulta en
altos niveles de retraso escolar;
b) No tomar las medidas necesarias para que los NNA en el sistema residencial
puedan acceder a la educación en condiciones de igualdad con los otros NNA.

(m) Derecho al descanso, esparcimiento y cultura


92. De conformidad con el artículo 31 de la Convención, Chile tiene la obligación de
garantizar el derecho del niño al descanso y el esparcimiento, al juego, a las actividades
recreativas propias de su edad y a participar plenamente en la vida cultural y en las artes
93. Los centros se caracterizan por: espacios poco adecuados para jugar; los juegos
existentes se encuentran en malas o precarias condiciones; áreas verdes descuidadas;
piscinas en desuso o con agua sucia; canchas sin aros, mallas y juegos oxidados; y lugares
sin sombra o techumbre. Además, hay una escasez de espacios abiertos para la recreación, y
solo 59.3% de los centros tiene áreas verdes.
94. 43.2% de los NNA reportan no contar con juguetes o juegos para su uso, solo 57.1%
declara poseer libros y 29.3% de los centros no tiene biblioteca. Existe un bajo acceso a
computadores e internet (46%). La TV tiene una preponderancia de 91.9%, lo que puede ser
contraproducente sin la supervisión adecuada. Solo 25% de los NNA realiza actividades
recreativas diariamente, casi tres cuartos las realizan semanalmente y 2.8% lo hacen
mensualmente. Los NNA reportaron que se aburren, que no hay programadas actividades
extra o socioeducativas como talleres o salidas fuera del recinto.
95. El Comité considera que Chile viola el artículo 31 de la Convención por no
proporcionar a los NNA internados la oportunidad plena de jugar y participar en actividades
recreativas propias de su edad, en particular considerando que el juego o la expresión
artística pueden ayudar a los NNA vulnerados en sus derechos a externalizar sus
experiencias de vida traumáticas o difíciles y de esa forma superarlas. Por otro lado, el
exceso de tiempo libre en algunas instituciones, sumado a la escasez de actividades e

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CRC/CHL/INQ/1

implementación para el juego y la recreación, establece un cuadro de inactividad que puede


afectar negativamente el desarrollo y la salud mental del NNA.

(n) Protección contra explotación y abusos sexuales


96. De conformidad con el artículo 34 de la Convención, Chile tiene la obligación de
proteger al niño contra todas formas de explotación y abusos sexuales, en particular la
incitación o la coacción para que un niño se dedique a cualquiera actividad sexual ilegal y
la explotación del niño en la prostitución u otras prácticas sexuales ilegales.
97. Dependiendo de la región, el abuso sexual es la segunda o tercera causa de ingreso
en la red SENAME y la internación expone nuevamente a los NNA a esos abusos. A partir
de 2012, investigaciones del poder judicial, de la procuraduría y del INDH han expuesto
casos de violencia sexual entre NNA, entre adultos del centro y NNA, y explotación sexual
de los NNA por los adultos
98. El Informe Jeldres consignó un alto número de abusos sexuales evidenciando, por
ejemplo, que en la residencia Ajllasga de Arica, existía una red de prostitución infantil
afectando 24 niñas, que culminó con la formalización por explotación sexual infantil de dos
trabajadores del hogar. En enero de 2016 en la ciudad de Freirina se desarticuló una red de
explotación sexual con niñas de las dependencias del SENAME.
99. El Informe INDH identificó un total de 34 casos de abuso sexual de NNA ocurridos
el año anterior, la mayoría sufridos por niñas. Los NNA que reportaron abuso sexual
pertenecían a un total de 20 centros en 9 regiones diferentes. Los abusos habrían sido
cometidos por otro NNA, por adultos que trabajaban en el centro o agresores no
especificados. La mayoría de los NNA reportan seguir en contacto con la persona que
habría cometido el abuso, y la mitad reportaron haber sufrido abusos reiterados. Dos tercios
de los NNA reportaron abusos que se habían producido o iniciado cuando tenían menos de
14 años.
100. Durante la visita, los expertos escucharon testimonios estremecedores de antiguos
internos de centros residenciales: “por las noches me embadurnaba con mis heces para que
no se me acercaran”, “al llegar oía como se repartían a los nuevos: éste para mí”.
101. Dos tercios de los centros reportan contar con un protocolo de abuso sexual del
SENAME, mientras que el resto no reporta o desconoce la existencia de dicho protocolo.
102. En cuanto a la capacitación, solo 15.9% de los centros reportaron haber realizado
alguna capacitación en el área de prevención de abuso sexual, mientras que sólo 6.6% del
personal reporta haber recibido capacitaciones en el último año.
103. El Comité considera que el Estado parte viola el artículo 34 de la Convención por:
a) No prevenir violencias sexuales entre pares y entre NNA y los adultos que
tienen la responsabilidad de protegerlos;
b) No actuar oportuna y eficazmente cuando la violencia sexual es conocida y
reportada;
c) La ausencia, desconocimiento o no aplicación de protocolos específicos con
directrices en materia de manejo y/o prevención de situaciones de abuso sexual en algunos
centros, lo que genera que no sean reportados los casos o, en caso de reporte, no se tomen
medidas administrativas y judiciales de forma oportuna, contribuyendo a una situación de
impunidad;
d) La falta de capacitación del personal en la prevención del abuso sexual.

(o) Protección contra la tortura y tratos crueles inhumanos o degradantes


104. De conformidad con el artículo 37 (a) de la Convención, Chile tiene la obligación de
velar por que ningún niño sea sometido a torturas ni a otros tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes.
105. En diciembre de 2016 se conoció que 25 niños internados en el centro de Playa
Ancha de Valparaíso, fueron víctimas de fuertes maltratos y golpes cometidos por

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CRC/C/CHL/INQ/1

funcionarios de la institución. En mayo de 2016 se conocieron actos de violencia en contra


de NNA en situación de discapacidad en el Centro Alihuen de Santiago, cometidos por el
director y funcionarios.
106. A inicios de 2017 el Fiscal a cargo de la investigación penal por la muerte de Lisette
Villa de 11 años, en el Centro Galvarino, concluyó que la niña habría fallecido producto del
ejercicio de violencia física por parte de personas responsables de su cuidado, formalizando
en marzo de 2017 la denuncia a ocho personas por delitos de tortura y apremios ilegítimos.
107. Los NNA en las residencias han reportado prácticas de malos tratos como: maltrato
psicológico, gritos, encierros, aislamiento social o amenazas de violencia; maltrato físico
leve, como tirones de cabello, orejas, empujones, cachetadas; y maltrato físico grave,
consistente en golpes con correas, puños y objetos diversos, quemaduras con cigarro, o
agua caliente, hasta amenazas con cuchillos o armas.
108. El Comité considera que el Estado parte viola el artículo 37 (a) de la Convención
por:
a) No proteger los NNA bajo su custodia de torturas y o tratos crueles,
inhumanos o degradantes, prácticas que son normalizadas y justificadas como formas de
disciplina y contención. Estas prácticas ocurren bajo la custodia del Estado y son llevadas a
cabo por funcionarios públicos, o personas en el ejercicio de funciones públicas en los
OCAS, causando daño físico y/o mental a los NNA con una finalidad de castigo, lo que es
calificable de tortura;
b) No actuar oportunamente para parar y eliminar prácticas de tortura y o tratos
crueles, inhumanos o degradantes conocidos en los centros.

B. Atribución al Estado de las violaciones

109. El Estado es directamente responsable de las violaciones llevadas a cabo en los


CREAD, así como de las llevadas a cabo en los OCAS u otros centros. Y ello, no sólo por
falta de supervisión, sino también porque dichos centros, a efectos de atribución de
responsabilidad, deben ser considerados agentes del Estado, al actuar en el ejercicio de
funciones públicas por delegación del Estado. Como ha señalado el Comité en su OG 16:
“Los Estados no están exentos de sus obligaciones en virtud de la Convención y sus
protocolos facultativos cuando delegan sus funciones o encargan su desempeño a una
empresa privada o a una organización sin fines de lucro” (CRC/C/GC/16, par. 25).
110. En el ámbito de este informe el Comité considera que el Estado parte ha violado los
siguientes artículos de la Convención: 2; 3 (1) y (2); 4; 6; 9; 12; 18; 19; 20; 23; 24 ; 25; 28;
31; 34; 37 (a) y 39. Estos artículos deben leerse junto con las Observaciones Generales nos.
1 (2001), 5 (2003) 8 (2006); 9 (2006); 12 (2009); 13 (2011); 14 (2013); 15 (2013); 17
(2013); y 19 (2016), así como las Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado
de los niños, aprobadas por la Asamblea General de Naciones Unidas (A/RES/64/142).

C. Naturaleza grave o sistemática de las violaciones

111. De conformidad con el artículo 35 del Reglamento del Comité en relación con el
Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a un
procedimiento de comunicaciones, el Comité debe evaluar si las violaciones de los
derechos son graves y/o sistemáticas.
112. El Comité considera que las violaciones son "graves" si es probable que produzcan
daño sustancial a las víctimas. Una determinación con respecto a la gravedad de las
violaciones debe tomar en cuenta la escala, la prevalencia, la naturaleza y el impacto de las
violaciones encontradas.
113. El término "sistemático" se refiere a la naturaleza organizada de los actos que
conducen a violaciones repetidas y la improbabilidad de su ocurrencia aleatoria.

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CRC/CHL/INQ/1

114. El Comité evalúa la gravedad de las violaciones en Chile a la luz del daño y
sufrimiento experimentados por los NNA en el sistema residencial del SENAME. Las
vulneraciones de derechos afectaron a miles de NNA que entraron en los hogares, en todo
el territorio del país y durante un periodo largo de tiempo, que se prolonga hasta hoy. Las
violaciones encontradas son de una naturaleza amplía y su impacto se estima de largo
plazo. Además, la obligación del artículo 20 de garantizar el derecho a una protección y
asistencia “especiales” por parte del Estado incrementa la gravedad y alcance de las
violaciones señaladas.
115. La naturaleza sistemática de las violaciones se debe, por un lado, a la continuada
existencia de un sistema de protección basado en una visión asistencialista y una lógica
paternalista del Estado y, por otro, a la inacción e incapacidad reiteradas de cambiar leyes,
políticas y prácticas que se conocían, a través de varios informes de las autoridades, cómo
repetidamente vulneradoras de derechos de los NNA bajo la tutela del Estado.
116. El Comité considera que el Estado parte es responsable de:
a) Graves violaciones de los derechos enunciados en la Convención,
considerando que el sistema de protección residencial de Chile ha resultado en una amplia
vulneración de derechos de miles de NNA bajo la tutela del Estado durante un largo
periodo de tiempo y, en particular:
i. Violación de su obligación de respetar los derechos de los NNA
durante su estadía en las residencias de administración directa del Estado, que ha
resultado en una re-victimización de los NNA por parte del personal;
ii. Violación de su obligación de proteger por no proveer la protección y
el cuidado adecuado a NNA que entran en el sistema de protección residencial por
haber sido víctimas de vulneraciones de derechos, ni los cuidados necesarios para
la recuperación y rehabilitación física y psicológica de los NNA;
iii. Violación de su obligación de hacer cumplir los derechos de los NNA
por la inexistencia de medidas efectivas y oportunas para poner fin a las
violaciones de derechos, tanto en su familia de origen como en las residencias de
administración privada.
b) Violaciones sistemáticas de los derechos enunciados en la Convención, a
causa de:
i. La falta de una ley integral de protección de la niñez basada en una
perspectiva de derechos humanos;
ii. La existencia y uso extendido y continuado de medidas judiciales que
fallan en su propósito de protección y recuperación;
iii. El mantenimiento de un cuadro administrativo del SENAME no
adecuado en recursos humanos y financieros;
iv. La incapacidad y/o voluntad de tomar medidas eficaces y oportunas a
pesar de que la situación del sistema de protección residencial es conocida a través
de informes oficiales de los poderes ejecutivo, judicial y legislativo.

VI. Primera recomendación urgente


117. Tras la visita realizada, el Comité se dirigió por carta al Estado parte para expresarle
su profunda preocupación con respecto a las condiciones de infraestructura del CREAD
Playa Ancha en Valparaíso. En opinión del Comité, dichas condiciones constituyen en sí
mismas una violación de la Convención, en especial los artículos 6 (2) y 39.
118. Dada la urgencia de la situación, el Comité instó al Estado parte a:
a) Cerrar con efecto inmediato el centro residencial CREAD Playa Ancha;
b) Llevar a cabo un análisis exhaustivo de la situación individual de cada niño
allí recluido, teniendo en cuenta sus derechos y necesidades específicas; y

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c) Colocar a los NNA en la atención adecuada a sus necesidades individuales.


119. El Estado parte respondió aceptando el requerimiento y comprometiéndose a cerrar
el centro en abril de 2018.
120. Hasta la fecha de este informe el Comité no ha recibido información sobre el cierre
efectivo del CREAD Playa Ancha.

VII. Recomendaciones

A. Prevención y protección

121. El Comité considera que las violaciones descritas no son producto de circunstancias
puntuales, de personas concretas o de una determinada coyuntura, sino que su
mantenimiento a lo largo de casi 40 años y la falta de corrección ante las reiteradas
denuncias y constataciones, demuestra que existen unas causas estructurales que han
permitido esa situación.
122. En este sentido, el Comité considera que existen, principalmente, cuatro causas
estructurales que han favorecido las graves y sistemáticas violaciones descritas en este
Informe: a) la visión tutelar de la infancia; b) una incorrecta interpretación del carácter
subsidiario del Estado; c) la excesiva judicialización del sistema; d) la insuficiencia de
recursos humanos, técnicos y financieros en el sistema.
123. Chile se sigue rigiendo por el sistema tutelar contenido en la Ley de Menores de
1967. Este sistema considera a los NNA como “objetos de protección”, frente al cambio de
paradigma de la Convención que considera a los NNA como “sujetos de derecho”. El
Comité, en las Observaciones Finales de 2015 a Chile, manifestó su preocupación por este
enfoque tutelar incompatible con un marco jurídico que reconozca y garantice los derechos
de todos los NNA. Este enfoque ha provocado la inexistencia de políticas preventivas de la
vulneración de derechos y ha considerado que la filantropía, el proporcionar “techo y
comida” o “separar de la familia”, es suficiente para proteger a los NNA vulnerados, sin
preocuparse por una visión integral que permita mecanismos claros de participación,
defensa y protección de sus derechos.
124. El Comité recomienda que el Estado parte adopte el paradigma de protección
integral de la Convención, especialmente:
a) Aprobando con urgencia la ley de protección integral de la infancia y
garantizando que ésta sea conforme con la Convención;
b) Promoviendo los derechos de todos los NNA y estableciendo programas
que detecten prontamente los riesgos de violaciones;
c) Prestando la asistencia apropiada a la familia en el cumplimiento de sus
obligaciones parentales a fin de reducir la necesidad de cuidados alternativos;
d) Protegiendo a los NNA vulnerados en sus derechos con medidas que
prioricen el acogimiento familiar, en familia extensa o ajena, frente al residencial; y
trabajando con la familia para procurar su retorno siempre que sea en interés
superior del NNA.
125. El concepto de Estado subsidiario informa el sistema constitucional chileno. En
virtud de él, el Estado sólo debe intervenir cuando el ciudadano, individual o
colectivamente, no lo haga. Tal perspectiva trajo como consecuencia que el Estado dejara
mayoritariamente en manos de instituciones privadas la atención a los NNA en situación de
desamparo, tradicionalmente atendidos por instituciones filantrópicas. En el contexto del
derecho internacional de los derechos humanos, los Estados tienen tres tipos de
obligaciones: respetar, proteger y hacer cumplir los derechos humanos, y nada impide que
un Estado se apoye en el sector privado para el cumplimiento de dichas obligaciones. Pero
el Comité enfatiza que es al Estado a quien corresponde el diseño, implementación,
ejecución y evaluación de políticas públicas y sociales en materia de niñez y, aunque puede

18
CRC/CHL/INQ/1

apoyarse en la sociedad civil para el cumplimiento de las metas trazadas, no puede delegar
su responsabilidad.
126. El Comité recomienda que el Estado parte asuma plenamente la
responsabilidad de regular, controlar y financiar el respeto, protección y realización
de todos los derechos de los NNA en el sistema de protección y en ese sentido:
a) Modifique la ley de subvenciones, exigiendo estándares de calidad a los
OCAS tanto en el número, como en la cualificación del personal, en la calidad de las
instalaciones y en el desarrollo de programas de rehabilitación de los NNA y de
trabajo con las familias, de conformidad con la Convención y las Directrices sobre las
modalidades alternativas de cuidado de los niños;
b) Proporcione recursos financieros y técnicos suficientes para el
cumplimiento de dichos estándares;
c) Establezca mecanismos eficaces de supervisión.
127. Existe consenso sobre la excesiva judicialización del sistema. Los jueces tienen
encomendada la adopción de todas las medidas de protección, desde las ambulatorias a las
residenciales. Pero no tienen un conocimiento preciso de los recursos alternativos a la
internación, ni el tiempo necesario para el estudio de cada caso individual, ni la
capacitación para saber cuál es la medida social más adecuada para cada NNA. Los
tribunales tienen poco personal especializado de apoyo. Aunque se reserve a los tribunales
la decisión de separación de la familia, los sistemas administrativos, integrados por
personal con formación especializada resultan más eficaces para realizar el seguimiento
preventivo de los NNA en una situación de riesgo, así como para aplicar las medidas más
adecuadas a las características de cada NNA y proponer la creación de aquellas medidas
que no existan. Naturalmente, dicho sistema administrativo debe acompañarse de un
recurso ante los tribunales de todas las acciones que inciden en la vida de los NNA, en caso
de oposición a las mismas.
128. El Comité recomienda que el Estado parte desjudicialice el sistema de
protección, en particular:
a) Cree un servicio de protección administrativo, especializado y dotado de
recursos suficientes, que conozca a fondo los recursos existentes para la garantía de
todos los derechos, que detecte las carencias existentes y que realice un seguimiento
individualizado desde las situaciones de riesgo y con competencia para adoptar las
medidas necesarias a fin de prevenir, proteger y remediar situaciones de vulneración
de derechos;
b) Establezca criterios claros y estrictos para la decisión de cuidados
alternativos de NNA, con garantías procesales que garanticen el derecho del NNA a
que su interés superior sea una consideración primordial y que todas las partes sean
debidamente escuchadas;
c) Regule un procedimiento de revisión judicial de las acciones del sistema
administrativo;
d) Fortalezca el papel del Defensor de la Niñez como supervisor del respeto
de los derechos de los NNA en el sistema de protección.
129. Existe, finalmente, una carencia estructural de recursos humanos, técnicos y
financieros suficientes y especializados para cumplir con la obligación de protección y
asistencia especiales a la que tienen derecho los NNA temporal o permanentemente
privados de su medio familiar. Los profesionales que trabajan en el sistema son
insuficientes en número y muchos carecen de competencia para llevar a cabo sus funciones
y no deberían estar dentro del sistema.
130. El Comité recomienda que el Estado parte:
a) Dote de recursos humanos, técnicos y financieros suficientes y
especializados al sistema;

19
CRC/C/CHL/INQ/1

b) Establezca programas de formación continua y especializada para el


personal que trabaja en el sistema;
c) Establezca procedimientos eficaces de supervisión del personal que
trabaja en el sistema, y su sanción y remoción ante casos de violaciones de los
derechos de NNA.

B. Reparación de las victimas

131. De conformidad con el artículo 39 de la Convención, Chile tiene la obligación de


adoptar todas las medidas apropiadas para promover la recuperación física y psicológica y
la reintegración social de todo NNA víctima de: cualquier forma de abandono, explotación
o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes y que esa
recuperación y reintegración se lleve a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto
de sí mismo y la dignidad del niño.
132. El Comité desea resaltar que, en el caso específico de esta investigación, el Estado
parte tiene una obligación reforzada de reparación de las víctimas por ser el mismo Estado
el responsable directo de las violaciones de los derechos de gran parte de los NNA
ingresados en centros de protección, tanto a través de la acción u omisión de los poderes
ejecutivo, legislativo y judicial, como a través de acciones u omisiones de funcionarios del
SENAME y trabajadores de los OCAS.
133. El Comité recomienda que el Estado parte:
a) Establezca mecanismos de reparación para las víctimas, actuales y
pasadas, priorizando su derecho a ser oídas y a expresar su dolor.
b) Desarrollar un plan de acción de reparación que incluya acciones en
salud, especialmente tratamiento psicológico, educación, vivienda, justicia y, en su
caso, indemnización económica.
134. El Comité recomienda que el Estado parte adopte todas las medidas necesarias,
de corto, medio y largo plazo, para aplicar con urgencia las recomendaciones
señaladas y proteger, respetar y hacer cumplir todos los derechos de los NNA que se
encuentran en el sistema de protección.

C. Seguimiento

135. El Comité solicita al Estado parte que le informe en el plazo de seis meses sobre
las medidas que haya adoptado y tenga previsto adoptar, incluidas las medidas
urgentes solicitadas en febrero de 2018, y le recomienda que difunda las conclusiones
y recomendaciones del Comité.

20
Santiago, veintisiete de marzo de dos mil diecinueve.
Con la cuenta dada del informe del Comité de Modernización, se aprueba
tanto la propuesta de ejecución de las acciones comprometidas por el Estado de
Chile al Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas cuya implementación
corresponde al Poder Judicial, como la designación de los actores encargados.
En consecuencia, comuníquese a:
1.- Los ministros de Corte de Apelaciones del país encargados de los
asuntos de Familia coordinarán en su jurisdicción con los magistrados con
competencia de familia, los siguientes compromisos:
I. – que deben ejecutarse en el primer semestre de 2019:
a) Incorporación de curadores ad litem, para lo cual los jueces deberán
procurar, como buena práctica, la designación de abogados para los niños, niñas y
adolescentes tanto en primera como en segunda instancia, bajo criterios de
calidad para su selección y parámetros de desempeño.
En el desarrollo de este encargo, los ministros tendrán en cuenta que la
obligación del Poder Judicial es de difundir el programa “Mi Abogado” en su
interior u otro de similar naturaleza.
Para la ejecución del compromiso reseñado, la Corporación Administrativa
del Poder Judicial incorporará el hito “curador ad litem” en el sistema de
tramitación para el seguimiento de la designación de éstos en las causas y la
debida evaluación del funcionamiento del sistema, de acuerdo a parámetros de
desempeño.
b) Fortalecimiento de los Centros de Observación y Control de
Cumplimiento de medidas de protección como herramienta de apoyo a la labor
jurisdiccional en términos del seguimiento de los programas del SENAME,
mediante el aumento de su dotación, con el objeto de extender su intervención a
cualquier medida de protección, incluyendo aquellas dispuestas en etapa cautelar
previo a la dictación de sentencia; y a las órdenes de búsqueda y recogimiento de
niños, niñas y adolescentes con medidas de internación en instituciones
residenciales.

HTBEJTRQXX
c) la ampliación del uso de salas especiales de entrevista, para lo cual
deberán instar porque se facilite el acceso de las demás judicaturas a dichas salas
especiales para entrevistar niños, niñas y adolescentes, en los casos en que el
juez respectivo lo estime pertinente.
Para la ejecución de las tareas inherentes al cumplimiento de estos
compromisos se procederá al levantamiento de la información referida a los
curadores ad litem, medidas de protección dispuestas por los tribunales y al uso
que se ha dado a las referidas salas de entrevista.
II.- que deben ejecutarse a enero de 2020:
a) Fortalecimiento del control a los programas de Familias de Acogida, a
través de la verificación de la visita de la institución colaboradora a las familias
acogedoras, conforme a los lineamientos técnicos.
b) Proceder al levantamiento y difusión de las formas de control disponibles.
c) Asignación preferente de jueces, consejeros técnicos y funcionarios para
la atención especializada de casos complejos - definidos conforme a la tipología
que se elaborará por el Comité de Modernización, de acuerdo al compromiso
consignado en el punto 7.- de la presente resolución- de acuerdo a protocolos
elaborados por la administración de cada tribunal para su distribución racional y
justa con el objeto de trabajar de manera coordinada, evitando las dilaciones
causadas por medidas contradictorias o por el desconocimiento de las medidas a
adoptar.
2.- La Dirección de Estudios de la Corte Suprema y a la Corporación
Administrativa del Poder Judicial:
a) Instar durante el primer semestre de 2019 por el cumplimiento progresivo
del convenio celebrado con SENAME y con el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, en el contexto de interconexión informática y reportes periódicos que
deben remitirse a los jueces, determinado en el Acuerdo Nacional por la Infancia.
Con tal objeto, se deberá determinar e informar previamente el grado de
cumplimiento que dicho Convenio registra a la fecha y los puntos que deben ser
implementados progresivamente.

HTBEJTRQXX
b) la necesidad de abordar a partir del año 2020, el perfeccionamiento de
los sistemas de coordinación, para lo cual deberán:
- Perfeccionar su estructura interna.
- Implementar un sistema integrado de infancia, que coordine a todas las
autoridades con competencia en la materia, que permita conocer las labores que
desarrolla cada una de ellas, similar a la Comisión Interinstitucional de la Reforma
Procesal Penal.
- Solicitar al Poder Ejecutivo la generación de iniciativas legales que
perfeccionen el estatuto de medidas de protección de niños, niñas y adolescentes,
en especial aquellas vinculadas al sistema de cuidados alternativos.
- Promover un proceso de coordinación con los organismos pertinentes, por
ejemplo, Servicio de Registro Civil e Identificación, Ministerio de Salud y Ministerio
de Educación, entre otros.
- Generar una plataforma de consultas recíprocas entre las instituciones y
un sistema de reporte de carácter informático.
3.- a la Corporacion Administrativa del Poder Judicial:
I.- la asunción de la tarea en el corto plazo – a julio de 2019- consistente en:
a) el perfeccionamiento del sistema informático, para lo cual deberán
desarrollar en el sistema SITFA una aplicación permanente de información que
permita cuantificar, gestionar y transparentar información judicial que aporte en el
resguardo de los derechos de niños, niñas y adolescentes. En particular, deberá
reflejar mediante distintos gráficos en los tribunales con competencia de familia,
por comuna, por provincia, por Corte de Apelaciones y un total nacional, entre
otros aspectos, los siguientes datos:
a. Ingresos desagregados por materia (art. 8° ley 19.968), por día, semana,
mes y año;
b. Escritos presentados por día, semana, mes y año;
c. Plazo promedio de resolución de los escritos, destacando el de menor y
mayor plazo;
d. Promedio de audiencias programadas para cada día, desagregadas por
materia y procedimiento;

HTBEJTRQXX
e. Audiencias realizadas, desagregadas por materia, procedimiento y
magistrado, con el resultado de cada una de ellas, mediante estandarización
previa;
f. Audiencias reprogramadas, desagregadas por materia, procedimiento y
magistrado, con el motivo por el que fue reprogramada cada una de ellas,
mediante estandarización previa;
g. Conciliaciones obtenidas, según materia, procedimiento y magistrado;
h. Sentencias dictadas, según materia, procedimiento y magistrado;
i. Otras causas de término, según materia, procedimiento y magistrado;
j. Informes Técnicos emitidos, desagregados por materia, procedimiento y
consejero;
k. Asistencia a audiencia de Consejeros Técnicos;
l. Informe solicitados como trámites a otras autoridades, instituciones o
exhortos a otros tribunales, como la asistencia internacional solicitada y requerida,
por materia y procedimiento, desagregadas por autoridades, instituciones,
tribunales y países, con indicación de tiempo de respuesta;
m. Número de niños, niñas y adolescentes respecto de los cuales se
instruyen procesos, desagregados por materia y procedimiento, señalando, en su
caso, el número de niños, niñas y adolescentes respecto de los cuales se registra
internación y, por lo mismo, tiene formulario creado;
n. Número de medidas cautelares adoptadas, desagregadas por materia,
procedimiento y naturaleza;
o. Visitas a Hogares u otros lugares, desagregadas por tipo de hogares y
cantidad de niños, niñas y adolescentes que están registrados en cada uno de
ellos;
p. Confeccionar gráficos de comparación con otros años;
q. Señalar a nivel nacional, por Corte de Apelaciones, provincia, comuna y
ciudad a cuanto corresponde su ingreso;
r. Número de jueces titulares, interinos, suplentes, destinados;
s. Salas de audiencia del tribunal, número de ellas que funcionan cada día,
audiencias, etc.

HTBEJTRQXX
t. Otros datos que se estime conveniente indicar.
b) el perfeccionamiento de los sistemas de coordinación, específicamente
respecto de las mesas interinstitucionales locales actualmente existentes en las
jurisdicciones, otorgándoles como objetivos comunes a todas las jurisdicciones el
seguimiento de medidas de protección decretadas en la misma y la identificación
de los ítems que deben priorizarse para efectos de la focalización de recursos;
perfeccionándolas a darles una estructura interna uniforme, representativa y
multidisciplinaria, evaluando su impacto.
c) el perfeccionamiento del registro administrativo, para lo cual deberán
estandarizar variables en los formularios de niños, niñas y adolescentes para la
medida cautelar de internación en centros residenciales. En el Formulario de cada
niño, niña o adolescente respecto del cual se dispuso la medida cautelar de
internación indicar, estandarizadamente:
a. Motivo;
b. Fecha;
c. Lugar;
d. Voluntad de los responsables al respecto;
e. Si cuenta con familia extendida y voluntad de hacerse cargo, como si reúne las
condiciones para ello;
f. Toda modificación o alteración a su respecto.
Tales medidas de estandarización tienen por finalidad que el Sistema
Informático de los Tribunales de Familia (SITFA) refleje en términos cuantitativos
por tribunal, por ciudad, por comuna, por provincia, por cada Corte de Apelaciones
y a nivel nacional las siguientes circunstancias objetivas:
a. Número de niño, niña o adolescente internados;
b. Fecha promedio de internación, con precisión de aquél que tiene un menor y
mayor tiempo;
c. Cualquier otra circunstancia.
d) el perfeccionamiento del registro administrativo, para lo cual deberán
constituir un sistema de registro, tratamiento de la información, seguimiento,

HTBEJTRQXX
supervigilancia efectiva y determinación de la revisión de la situación de los niños,
niñas y adolescentes con internación.
II.- El compromiso de implementar en el mediano plazo – a enero de 2020-:
a) el mejoramiento de la calidad de registro administrativo, a través del
fortalecimiento de las capacidades del personal administrativo para asegurar la
calidad de los registros administrativos extraíbles del sistema de tramitación de
causas, particularmente a través de la capacitación en el uso de los sistemas de
registro disponibles en la jurisdicción de familia (SITFA y RUS), potenciando los
procesos de revisión constante y permanente para asegurar la calidad de la
información.
b) El perfeccionamiento de los sistemas de coordinación, para lo cual
deberán:
- Realizar seguimiento de las medidas de protección decretadas y de
los ítems que deben priorizarse para la focalización de los recursos a
través del trabajo de las mesas interinstitucionales existentes en el
país, así como el perfeccionamiento del diseño de éstas y evaluación
del impacto de su trabajo.
- Perfeccionar mesas interinstitucionales locales actualmente
existentes al alero de los Centros de Observación y Cumplimiento
(seguimiento de medidas de protección/ identificación de ítems para
la focalización de recursos).
c) El perfeccionamiento del sistema informático, permitiendo:
- la extracción de información diferenciada del registro de las fichas de
programas de Familias de Acogida Especializada (FAE), según tipo de
familia (extensa y externa);
- Generar alertas en la tramitación respecto de la existencia de otra causa
de protección o susceptibilidad respecto del mismo niño o de sus padres,
visibilizando la existencia de hermanos en la red de protección;
- Permitir el acceso sin restricciones a todos los sistemas de tramitación,
tanto a jueces como a consejeros técnicos;

HTBEJTRQXX
- Incorporar el registro de si se escuchó o no al niño, niña o adolescente,
tanto en tribunales de primera como de segunda instancia.
III.- la obligación de ejecutar en el largo plazo:
a) Orientación de políticas de gestión, hacia la efectivización de los
derechos de niños, niñas y adolescentes.
b) Evaluación del impacto del proyecto las Salas Gesell, en función de la
efectivización de los derechos de niños, niñas y adolescentes.
4.- Al Comité de Comunicaciones: el compromiso consistente en la
Implementación de la Ley N° 21.057, que regula entrevistas grabadas en video,
para lo cual deberan en el primer semestre de 2019 realizar actividades de
sensibilización y difusión sobre el tema.
5.- A la Dirección de Estudios de la Corte Suprema:
a) la obligación contraída en el corto plazo referida al apoyo de medidas
legislativas, para lo cual deberán instar por el avance y celeridad de iniciativas
legales con énfasis en el resguardo de:
 Garantizar el debido proceso en todas las etapas.
 Lograr la especialización de los tribunales superiores.
 Protección integral de la infancia.
 Desjudicialización.
 Servicialidad de la autoridad administrativa a la función jurisdiccional de
cautela y protección que por mandato constitucional y legal les corresponde
a los tribunales de justicia.
 Fortalecimiento en el ejercicio de la función, de la facultad de imperio en
todos los niveles de la jurisdicción.
b) Proponer, en el mediano plazo, un protocolo interno del Poder Judicial para
la atención de casos de tortura y tratos crueles, inhumanos y degradantes.
c) La obligación de ejecutar, en el largo plazo:
- En relación a la Implementación de la Ley N° 21.057, que regula
entrevistas grabadas en video: elaborar protocolos de actuación y de
atención institucional que permitan la adopción oportuna de medidas
adecuadas con el objeto de atender las necesidades de los niños,

HTBEJTRQXX
niñas y adolescentes y darles apoyo y resguardo a su salud física y
psíquica, de manera oportuna y eficiente.
- Propuesta de mecanismos de participación y transparencia
colaborativa para la efectivización de los derechos de niños, niñas y
adolescentes.
- Vinculación del Poder Judicial con el medio académico, para la
realización de estudios metodológicos en materia de familia e
infancia, entre otras cosas, sobre las causas relacionadas con
disfunciones parentales que llevan a generar violencia al interior de
la familia y en particular hacia los niños, niñas y adolescentes, con la
finalidad de visualizar cuáles son las principales variables que
empujan el comportamiento violento y con esto proponer a los
distintos actores (salud, educación y SENAME, entre otros) mejores
formas de interacción y tratamiento de las mismas.
6.- Al Consejo Directivo de la Academia Judicial, los compromisos contraidos a
mediano plazo, esto es, a ejecutar a enero de 2020, en:
a) Formación continua de juezas, jueces y personal judicial para lo cual
deberán:
- la promoción de la intensificación de los programas de la Academia
Judicial, ampliando sus contenidos hacia las materias específicas en que se
desenvuelven los derechos de los niños, niñas y adolescentes,
- Ampliar el acceso a becas y estímulos económicos, no sujetos a
restricciones, cuando versen en el área en que se desempeña el juez, el consejero
técnico o el funcionario.
- Instar para que cada curso de perfeccionamiento sea evaluado.
- Proponer a la Academia Judicial la incorporación de cursos especializados
en materias de infancia y derechos de niños, niñas y adolescentes extendidos al
área de:
i) mejorar la fundamentación de las sentencias de protección, dando
prioridad a los límites impuestos por el Derecho a la actuación del Estado, como
por ejemplo en la definición clara de los supuestos de procedencia de las medidas,

HTBEJTRQXX
la exclusión de criterios que transforman factores materiales o económicos en la
llamada “negligencia parental” en que se basa en ciertos casos la internación.
ii) Incorporar a los derechos fundamentales como eje central del trabajo y
reforzar el rol del juez como garante de derechos y que debe supervisar las
actuaciones de los órganos del Estado en la aplicación de medidas de protección
e intervención familiar.
iii) Identificar los derechos vulnerados y/o amenazados;
iv) el diseño y seguimiento de planes de intervención para reparar
vulneraciones.
- Capacitar a consejeros técnicos y a la magistratura en pos de generar un
lenguaje y mirada común de los niños, niñas y adolescentes en tanto sujetos de
derechos.
- Incorporar a la Academia Judicial el entrenamiento para la escucha en el
proceso y para la entrevistar a niños, niñas y adolescentes bajo protocolos
estandarizados, especiales para familia, y con herramientas adquiridas a través de
especialistas.
7.- Al Comité de Modernización, la necesidad de implementar:
- en el mediano plazo, una estandarización de procedimientos, a través del
diseño y socialización de criterios orientadores para la estandarización de
procedimientos en la evaluación de riesgos de vulneraciones graves de derechos.
- en el largo plazo:
a) una política de efectivización de derechos, generando la respectiva
política, estableciendo indicadores de impacto y sistemas de mejora continua.
b) la revisión del sistema de visitas a los centros residenciales en cuanto a
su modalidad, periodicidad, intensidad y objetivos, tanto en tribunales de primera
instancia como en tribunales superiores.
En atención a lo resuelto y el plazo asignado a cada uno de los
compromisos adquiridos por el Poder Judicial, comuníquese a cada una de las
unidades encargadas que deberán rendir cuenta al Comité de Modernización de
esta Corte Suprema, de los avances y tareas ejecutadas cada dos meses;

HTBEJTRQXX
debiendo la Corporación Administrativa del Poder Judicial cooperar en la gestión
de cada una de estas acciones.
Para la adecuada ejecución de las iniciativas comprometidas,
especialmente las relativas a capacitación y formación continua, ofíciese al
Consejo Superior de la Corporación Administrativa del Poder Judicial para que
solicite al Poder Ejecutivo los recursos necesarios.
Asimismo, ofíciese a la Corporación Administrativa del Poder Judicial para
que adopte las medidas necesarias para implementar la medida dispuesta en el
punto 1.- I.-b) referida al aumento de dotación de los Centros de Observación y
Control de Cumplimiento de las medidas de protección, indispensable para el
fortalecimiento de las referidas unidades.
Considerando, además, las razones expresadas en la letra b) de las
sugerencias formuladas por el Comité de Modernización a este Tribunal Pleno,
ofíciese a la Corporación Administrativa del Poder Judicial solicitándole que
propicie la independización de los sistemas de tramitación del Departamento de
Informática.
Asimismo, solicítese a la Academia Judicial que considere en las
capacitaciones dispuestas para la implementación de la Ley de Entrevista Video
Grabada, módulos de carácter práctico.
Comuníquese por vía electrónica. Sin perjuicio, ofíciese.
AD 1251-2018

HAROLDO OSVALDO BRITO CRUZ HUGO ENRIQUE DOLMESTCH URRA


Ministro(P) Ministro
Fecha: 27/03/2019 12:41:55 Fecha: 27/03/2019 12:46:01

HTBEJTRQXX
CARLOS KÜNSEMÜLLER MARÍA EUGENIA SANDOVAL
LOEBENFELDER GOUET
Ministro Ministra
Fecha: 27/03/2019 12:46:01 Fecha: 27/03/2019 12:46:01

JUAN EDUARDO FUENTES BELMAR RICARDO LUIS HERNÁN BLANCO


Ministro HERRERA
Fecha: 27/03/2019 12:46:01 Ministro
Fecha: 27/03/2019 12:46:01

CARLOS RAMON ARANGUIZ ANDREA MARÍA MERCEDES


ZUÑIGA MUÑOZ SÁNCHEZ
Ministro Ministra
Fecha: 27/03/2019 12:46:01 Fecha: 27/03/2019 12:46:01

MANUEL ANTONIO VALDERRAMA JORGE GONZALO DAHM OYARZÚN


REBOLLEDO Ministro
Ministro Fecha: 27/03/2019 12:46:01
Fecha: 27/03/2019 12:46:01

ANGELA FRANCISCA VIVANCO MAURICIO ALONSO SILVA


MARTÍNEZ CANCINO
Ministra Ministro
Fecha: 27/03/2019 12:46:01 Fecha: 27/03/2019 12:46:01

HTBEJTRQXX
Pronunciada por el Presidente señor Haroldo Brito Cruz y los Ministros
señores Muñoz G., Dolmestch y Künsemüller, señoras Egnem y Sandoval,
señores Fuentes, Blanco y Aránguiz, señora Muñoz S., señores Valderrama
y Dahm, señora Vivanco y señor Silva C. No firman los ministros señor
Muñoz G. y señoras Maggi y Egnem, por estar en comisión de servicio el
primero y la segunda, y con permiso la tercera.

Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.

JORGE EDUARDO SAEZ MARTIN


Ministro de Fe
Fecha: 27/03/2019 12:52:23

En Santiago, a veintisiete de marzo de dos mil diecinueve, notifiqué en


Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.

JORGE EDUARDO SAEZ MARTIN


Ministro de Fe
Fecha: 27/03/2019 12:52:23

Este documento tiene firma electrónica y su original puede ser


validado en http://verificadoc.pjud.cl o en la tramitación de la causa.
En aquellos documentos en que se visualiza la hora, esta
corresponde al horario establecido para Chile Continental. HTBEJTRQXX
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
DE APLICACIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN
DE DERECHOS DE NIÑOS Y NIÑAS*1
Principles of the procedure for applying
measures to protect rights of children
Principes de la procédure d’application
des mesures de protection des droits des enfants

Francisco Estrada Vásquez**2

Resumen
El trabajo propone un conjunto de principios específicos del procedimiento de aplicación de
medidas de protección de derechos de niños y niñas, los que están llamados a erigirse en el eje
teleológico de una hermenéutica que aplique la Convención sobre los Derechos del Niño y los
demás tratados internacionales que configuran el marco normativo, de forma que nuestro sis-
tema judicial proteja realmente los derechos de los niños. Para esto se examinan tanto aquellos
principios denominados como tales por el legislador de familia como, a partir de la revisión de
la normativa, algunos que sin ser explicitados como tales, nos parecen contribuyen a estructurar
el edificio de la protección jurisdiccional de derechos de la niñez.
Palabras clave: Protección de derechos – Derechos de los niños – Medidas de protección
Abstract
The paper proposes a set of specific principles of the procedure for applying measures to protect
rights of children, which are meant to become the core of the teleological hermeneutics applying
the Convention of the Rights of the Children and other international treaties shaping the
regulatory framework, so that our judicial system really protects the rights of children. For this
purpose, this paper examine both the principles explicitly recognized as such by the legislator,
as well as principles arising from the review of the legislation, that without being explicitly
recognized as such, help structuring the building of judicial protection of rights of children.
Keywords: Child protection – Child’s rights – Protection’s procedure rules
Résumé:
Cette chronique propose un ensemble de príncipes spécifiques de la procédure d’application des
mesures de protection des droits des enfants, ce qui ont le but de devenir le noyau téleologique
d’une herméneutique pour mettre en place la Convention sur les droits des enfants et d’autres
traités internationaux qui sont partie du cadre normatif, pour aboutir à une réelle protection
des droits des enfants par notre système judiciaire.
DOCTRINA

Mots clés: Protection des tf droits – Droits des enfants – Mesures de protection

*
Artículo recibido el 29 de octubre de 2015 y aceptado para su publicación el 27 de noviembre de 2015.
**
Licenciado en Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magíster en Derecho de Familia, Infancia
y Adolescencia, Universidad Diego Portales. Ex Director Nacional del Servicio Nacional de Menores. Profesor
de Derecho Civil, Universidad Central. Correspondencia a: Correo electrónico franciscojestrada@gmail.com.
Este trabajo es parte de un proyecto de investigación sobre la protección de derechos del niño.

Revista de Derecho • Escuela de Postgrado Nº 8, diciembre 2015


Páginas 155 - 184
ISSN 0719 - 1731
156 Francisco Estrada Vásquez

“Para cada niño, rico o pobre, llega la hora de correr por un lugar oscuro.
Y no hay palabras para el miedo de un niño.
Un niño ve una sombra en la pared y ve un tigre.
Y los mayores dicen: No hay tigre, ve a dormir.
Y cuando ese niño duerme, sueña el sueño del tigre y es una noche de tigres
y es el aliento de un tigre en el ventanal.
Dios salve a los pequeños niños”.
“La noche del cazador”, Davis Grubb.

Introducción
Un área del derecho que ha carecido de suficiente atención dogmática es la del
derecho de infancia. La lenta desaparición del derecho de menores comenzó en
1990 con la entrada en vigencia de la Convención sobre Derechos del Niño –en
adelante, la Convención–, pero su defunción no se vio seguida de la emergencia
de un corpus sistemático que le reemplazase. Es así como a veinticinco años de esa
fecha aún está en vigencia de la ley de menores1. En materia procesal, sin embargo,
la ley Nº 19.968, de Tribunales de Familia, produjo una reforma de magnitud al
instaurar mínimas reglas de debido proceso en el marco de juicios orales ante una
nueva judicatura que se esperaba ofreciera una respuesta oportuna y especializada
a la problemática de la infancia2. Pero esta reforma procesal en lo concerniente al
procedimiento para aplicación de medidas de protección a niños y niñas grave-
mente vulnerados en sus derechos ha carecido de escrutinio académico. Con el
propósito de aportar a esta necesaria revisión ofrecemos aquí una proposición de
principios específicos de este procedimiento, que están llamados a erigirse en el eje
teleológico de una hermenéutica que aplique la Convención y los demás tratados
internacionales atingentes y que configuran el marco normativo, de forma que
nuestro sistema judicial proteja realmente los derechos de los niños.

1. Generalidades
Este planteamiento de un examen dogmático de los principios imperantes en
sede proteccional, se hace de forma consciente del momento en el que se encuentra
el debate legal alrededor de la noción de principios, y su lugar en el universo de los
sistemas jurídicos. Este momento se caracteriza por problematizar el uso de este
instituto jurídico, en razón de la equivocidad del uso de la apelación argumenta-
tiva a “principios”. Parte de estos problemas, se estima, se originan en un cierto
DOCTRINA

apuro por argumentar desde principios saltándose la compleja gama de técnicas,

1
  La ley Nº 16.618, Ley de Menores, Diario Oficial, 8 de marzo de 1967, aunque sus rasgos de continuidad
sustantiva –según veremos más adelante– la deberían datar en 1928 con la ley Nº 4.447 de la que no es
más que una reorganización.
2
  Vid. Mensaje del Ejecutivo en Biblioteca del Congreso Nacional (2004). Historia de la ley Nº 19.968,
que crea los tribunales de familia.

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instituciones y reglas, según fundadamente anotan Coloma, Atria y Aldunate3.


Los principios, producto de un cierto voluntarismo, parecen querer ser cartas de
triunfo que sobrepasen reglas e institutos positivos, y este uso, me parece, es con-
sistente con el mito del legislador racional que Nino4 entreviese tan lúcidamente
hace ya unos cuarenta años.
Pero tomar nota del problema en el uso del argumento principios no es óbice
para intentar colegir del conjunto de normas si es que de verdad es posible consi-
derar que hay algunos que merecen la pena de ser apreciados como tales.
Dice García de Enterría5 que los principios jurídicos:
“no proceden por deducción de primeras verdades morales, sino que son principios técnicos,
que articulan sobre todo el mecanismo básico del Derecho, que son las instituciones; y su
desarrollo y perfección es un fruto de la vida jurídica, un hallazgo a través del manejo
de problemas concretos, y es la obra por excelencia de la jurisprudencia y de la doctrina,
actuando en recíproca interrelación”.

Los principios, así, emergerían desde el multiforme universo de los casos a


través del escrutinio analítico del académico, quien los configuraría como los pi-
lares de su edificio dogmático. Producidos de esta manera, el rol de los principios
sería, por un lado, de central herramienta hermenéutica, por el otro, de estructura
sistematizadora que ofrece unicidad allí donde el ojo lego sólo ve diversidad; y los
principios permitirían enlazar la realidad fáctica, la realidad normativa y la realidad
valorativa en un eje que tensiona a los tres vértices.
Por otro lado, hablar de principios es relevante porque significa hablar de los
valores a la base de determinada regulación, los objetivos de política pública den-
tro de los que determinada normativa constituye una herramienta. Los principios
permiten escapar de la tentación fetichista6 de meramente refrasear la ley, al modo
de los manuales al uso sobre tribunales de familia, para, en cambio, ofrecer un
edificio dentro del que insertar las diferentes reglas.
Para estos efectos, nos parece útil la noción de Dworkin de los principios como
“mandatos de optimización que se caracterizan porque pueden ser cumplidos en

3
  Coloma Correa, Rodrigo (2011). “Los principios como analgésicos ante lagunas, inconsistencias e inequi-
dades de los sistemas jurídicos”. En: Principios jurídicos. Análisis y crítica, Santiago: Thompson Reuters y
Abeledo Perrot; Atria Lemaitre, Fernando (2011): “Lo que importa sobre los principios”. En: Principios
DOCTRINA

jurídicos. Análisis y crítica, Santiago: Thompson Reuters y Abeledo Perrot, y Aldunate Lizana, Eduardo
(2011). “Principios jurídicos y neoconstitucionalismo”. En: Principios jurídicos. Análisis y crítica, Santiago:
Thompson Reuters y Abeledo Perrot.
4
  Nino, Carlos (1974). Consideraciones sobre la dogmática jurídica. México: Universidad Nacional Autónoma
de México, pp. 48 y ss.
5
  García de Enterría (2004) citado en Vergara Blanco, Alejandro (2012). “Los principios jurídicos y la tarea
de construir el Derecho Administrativo en clave científica”. Revista de Derecho Administrativo, Nº 6, p. 64.
  Peña González, Carlos (2002). “Prólogo”. En: Introducción al Nuevo Proceso Penal, Santiago: Ediciones
6

Universidad Diego Portales.

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diversos grados” y porque la medida ordenada de su cumplimiento no sólo depende


de las posibilidades fácticas, sino también de las posibilidades jurídicas7.
Los textos normativos sobre protección de derechos del niño contienen al-
gunas disposiciones que denominan principios y éstos serán algunos de los que
escrutaremos. Pero también, a partir de la revisión de esa normativa, ofreceremos
algunos principios que sin ser explicitados como tales, nos parece que contribuyen
a estructurar el edificio de la protección jurisdiccional de derechos de la niñez.
Partamos delineando el marco normativo dentro del que pesquisaremos los
principios. Nuestro sistema proteccional está compuesto, principal pero no exclu-
sivamente, por tres cuerpos normativos: En primer lugar en la jerarquía normativa,
por la Convención sobre los Derechos del Niño; por la ley Nº 16.6188, Ley de
Menores, y por la ley Nº 19.9689, Ley de Tribunales de Familia. A nivel infrale-
gal, las regulaciones más significativas son las del Acta 135-2010, que estatuye el
Centro de Medidas Cautelares de Santiago y las Orientaciones Técnicas de Sename
sobre Programas de Diagnóstico Ambulatorio (conocidos por las siglas DAM)
y todas las otras del sistema proteccional. Y esta lectura debe integrarse con la
citada Convención Americana de Derechos Humanos y el amplio corpus juris de
instrumentos internacionales y observaciones generales que componen lo que se
ha dado en denominar soft law. Destacan en este aspecto las recientes Directrices
de NU para el cuidado alternativo.
No se contempla entre nosotros una regulación específica de los principios del
procedimiento proteccional como sí la contiene, en derecho comparado, el reciente
Código del Niño de Bolivia:
“Artículo 193. (Principios procesales). Además de los principios establecidos en el Artículo
30 de la Ley del Órgano Judicial, rigen en los procesos especiales previstos en este Código,
los siguientes:
a. Especialidad. La justicia en materia de Niña, Niño y Adolescente, se desarrolla con la
intervención de personal interdisciplinario especializado;
b. Desformalización. Se debe flexibilizar el procedimiento, evitando toda ritualidad o
formalidad en el acceso a la justicia;
c. Presunción de Verdad. Para asegurar el descubrimiento de la verdad, todas las autoridades
del sistema judicial deberán considerar el testimonio de una niña, niño o adolescente como
cierto, en tanto no se desvirtúe objetivamente el mismo;
DOCTRINA

d. Reserva. En todo proceso se guardará la reserva necesaria para garantizar la dignidad e


integridad de la niña, niño o adolescente;

7
  Alexy, Robert (1988). “Sistema jurídico, principios jurídicos y razón práctica”. Doxa. Cuadernos de Filo-
sofía del Derecho, Nº 5, p. 143; Dworkin, Ronald (1984). Los derechos en serio. Barcelona: Ariel pp. 76 y ss.
8
  Ley Nº 16.618, Ley de Menores, Diario Oficial, 8 de marzo de 1967.
9
  Ley Nº 19.968, Ley de Tribunales de Familia, Diario Oficial, 30 de agosto de 2004.

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de protección de derechos de niños y niñas

e. Concentración. Determina el desarrollo de la actividad procesal en el menor número de


actos para evitar su dispersión;
f. Proporcionalidad. La aplicación de cualquier medida judicial a una niña, niño o adoles-
cente debe estar relacionada con su edad y etapa de desarrollo, valorando toda circunstancia
que pueda vulnerar sus derechos;
g. Transparencia. Los actos procesales se caracterizan por otorgar a las partes información
útil y fiable, facilitando la publicidad de los mismos con el objeto de que la jurisdicción
cumpla con la finalidad de proteger derechos e intereses que merezcan tutela jurídica; y
h. Pronunciamiento. La autoridad jurisdiccional tiene la obligación de pronunciarse sobre
las peticiones presentadas por las partes, en cada etapa de los procesos”.

El artículo 167 del Código de la Niñez y Adolescencia de Paraguay establece


de modo similar, aunque más abreviado: “El procedimiento tendrá carácter sumario
y gratuito, respetando los principios de concentración, inmediación y bilateralidad”.

2. Principios
2.1. Interés superior del niño
El principio del interés superior del niño –en adelante ISN–, surgido desde el
derecho internacional y recogido en numerosos lugares de nuestro ordenamiento,
posee también una específica expresión procesal.
El Comité de Derechos del Niño10 ha recientemente subrayado que el ISN
posee una triple dimensión: constituye un derecho sustantivo, un principio jurídico
interpretativo fundamental y una norma de procedimiento. Este último sentido
es el que más nos importa para este trabajo. Dice el Comité:
“c) Una norma de procedimiento: siempre que se tenga que tomar una decisión que afecte
a un niño en concreto, a un grupo de niños concreto o a los niños en general, el proceso
de adopción de decisiones deberá incluir una estimación de las posibles repercusiones
(positivas o negativas) de la decisión en el niño o los niños interesados. La evaluación y
determinación del interés superior del niño requieren garantías procesales. Además, la
justificación de las decisiones debe dejar patente que se ha tenido en cuenta explícitamente
ese derecho. En este sentido, los Estados partes deberán explicar cómo se ha respetado este
derecho en la decisión, es decir, qué se ha considerado que atendía al interés superior del
niño, en qué criterios se ha basado la decisión y cómo se han ponderado los intereses del
DOCTRINA

niño frente a otras consideraciones, ya se trate de cuestiones normativas generales o de


casos concretos”.

10
  Comité de Derechos del Niño (2013). Observación general Nº 14. Sobre el derecho del niño a que su
interés superior sea una consideración primordial (artículo 3º, párrafo 1). CRC/C/GC/14.

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Este entendimiento es consistente con la propuesta del profesor Zermatten –ex


presidente del mismo Comité– que veía en el ISN dos funciones: de control y de
solución11.
La Corte Interamericana ha reforzado esta lectura garantista al afirmar:
“Toda decisión estatal, social o familiar que involucre alguna limitación al ejercicio de
cualquier derecho de un niño o niña, debe tomar en cuenta el interés superior del niño y
ajustarse rigurosamente a las disposiciones que rigen esta materia”12.

¿Qué consecuencias procesales se derivan entonces del artículo 16 de la ley


Nº 19.968 y del artículo 3º de la Convención?
En primer lugar, genera para los tribunales un deber de prioridad en el agen-
damiento de audiencias para las medidas de protección, similar al que el sistema
procesal penal le ha dado a las audiencias de la ley Nº 20.08413. Consistente con
ello, esta prioridad de agendamiento, en coherencia con el principio de inmedia-
ción, también exige que las sucesivas audiencias en que se realizará un juicio que
incluye a niños se programen con cercanía en el tiempo, so riesgo de devenir en
infracción de la inmediación y en una restauración fáctica de la escrituración o de
su sucedáneo digital, el registro de audio.
En segundo lugar, el ISN refuerza el deber del plazo razonable de los procesos,
deber que en materia de infancia es particularmente necesario dado que los tiempos
de los niños son distintos a los tiempos adultos. En Fornerón contra Argentina, uno
de los temas que la Corte Interamericana le reprocha a Argentina es justamente la
demora en resolver, retraso que siempre jugó en contra del padre14. Este fenómeno
también lo comenta respecto de dos emblemáticos casos españoles Benavente15.
Esto no es exclusiva responsabilidad, por cierto, de la judicatura. Las listas de es-

11
  “Criterio de control: el interés superior del niño sirve aquí para velar a que el ejercicio de derechos y
obligaciones respecto de los niños sea correctamente efectuado. Es todo el dominio de la protección de la
infancia que está concernida por este aspecto de control.
Criterio de solución: en el sentido en el que la noción misma del interés del niño debe intervenir para
ayudar a las personas que deben tomar decisiones hacia los niños a elegir la buena solución”. Zermatten,
Jean (2003). El interés superior del niño. Del análisis literal al alcance filosófico. Informe de trabajo 3-2003,
Institut International des Droits de l’Enfant, p. 11.
12
  Cfr. Corte IDH. Caso Fornerón e hija Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de
abril de 2012 Serie C No. 242, párr. 48; Caso Furlan y Familiares Vs. Argentina. Excepciones Preliminares,
DOCTRINA

Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2012. Serie C No. 246, párr. 126; Condición
Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Opinión Consultiva OC-17/02 de 28 de agosto de 2002. Serie
A Nº 17, párr. 65.
13
  Ley Nº 20.084, establece un sistema de responsabilidad de los adolescentes por infracciones a la ley
penal, Diario Oficial, 7 de diciembre de 2005.
14
  Fornerón e hija Vs. Argentina, Nº 66.
  Benavente Moreda, Pilar (2011). “Riesgo, desamparo y acogimiento de menores: Actuación de la
15

administración e intereses en juego”. Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de


Madrid, Nº 15, pp. 15-62.

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pera para pericias –responsabilidad del Servicio Médico Legal o de programas del
circuito de Sename, según qué institución las efectúe– impactan negativamente
en el cumplimento del plazo razonable.
En tercer lugar, el ISN contiene un deber argumentativo preciso que recae
sobre el juez al sentenciar. Omitir esta argumentación constituye una infracción
normativa que puede influir en lo dispositivo de la sentencia y que, en tal caso,
amerita la casación del fallo. Así lo ha entendido la Corte Suprema al sostener:
“Décimo: Que, en estas materias debe tenerse siempre en consideración el Interés Superior
del Niño, como principio fundamental e inspirador del ordenamiento jurídico nacional, de
relevancia transversal en la legislación de familia y de menores. Así lo dispone, por lo demás,
el artículo 16 de la ley Nº 19.968 y aún cuando constituya un concepto indeterminado,
cuyo alcance se aprecia cuando es aplicado al caso concreto, puede afirmarse que consiste
en el pleno respeto de los derechos esenciales del niño, niña o adolescente, para procurar
el cabal ejercicio y protección de sus derechos esenciales. Dicho principio se identifica con
la satisfacción plena de los derechos de los menores, en su calidad de personas y sujetos
de derechos, identificándose de esta manera ‘Interés Superior’ con los derechos del niño y
adolescente y si bien éste se encuentra presente y se proyecta en todo el sistema jurídico, al
erigirse como una garantía de amplitud tal que obliga no sólo al legislador sino que a todas
las autoridades e instituciones y a los propios padres, interesa de sobremanera el aporte que
tiene en el ámbito de la interpretación, al constituir una norma de resolución de conflictos
jurídicos, permitiendo decidir así situaciones de colisión de derechos, según su contenido y
la ponderación de los que se encuentran en pugna (…).
Undécimo: Que no obstante la trascendencia antes anotada del principio en estudio, cabe
destacar que en la especie los jueces del grado no se han hecho cargo en sus motivaciones
de la situación del menor –desde la perspectiva de su interés superior– limitándose en sus
reflexiones a reconocer por sobre otra consideración el derecho legal de la madre a ejercer el
cuidado del hijo, al extremo de limitarse en su análisis sólo al descarte de causales de inha-
bilidad por parte de la progenitora, para concluir que a ella debe confiarse su cuidado, sin
atender a la condición del niño, como sujeto de derecho de especial protección por el legislador.
Duodécimo: Que tal proceder desconoce la importancia que dicho principio reviste en la
resolución del caso en el que ha debido tenerse en especial consideración la situación del
menor el que ha permanecido desde su nacimiento con su padre, con el cual ha generado
los vínculos de apego que no ha desarrollado con la madre, bajo cuya custodia se vislumbra
desprotección”16.
DOCTRINA

El máximo tribunal ha complementado lo anterior preceptuando:


“[e]s un principio fundamental en nuestro ordenamiento jurídico, tal como lo dispone el
artículo 16 de la ley Nº 19.968 y, aun cuando su concepto sea indeterminado, puede afir-
marse que el mismo alude a asegurar el ejercicio y protección de los derechos fundamentales
de los menores y a posibilitar la mayor satisfacción de todos los aspectos de su vida, orientados

16
  Corte Suprema, “Meza con De la Rivera”, 16 de agosto de 2010, rol Nº 4307-2010.

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al desarrollo de su personalidad. Dicho principio se identifica con la satisfacción plena de sus


derechos, en su calidad de personas y sujetos de éstos, identificándose de esta manera ‘interés
superior’ con los derechos del niño y adolescente. Si bien se encuentra presente y se proyecta
en todo el sistema jurídico, al erigirse como una garantía de amplitud tal que obliga no sólo
al legislador sino que a todas las autoridades e instituciones y a los propios padres, interesa
de sobremanera el aporte que tiene en el ámbito de la interpretación, al constituir una
norma de resolución de conflictos jurídicos, permitiendo decidir así situaciones de colisión
de derechos, según su contenido y la ponderación de los que se encuentran en pugna. En este
sentido, cobran especial interés los efectos que el referido principio produce en el marco de
las relaciones parentales, en las que, por un lado, se encuentra el derecho y responsabilidad
de los padres de cuidar y educar a los hijos y por otro, la necesidad de brindarles protección
y garantizar su desarrollo”17.

Pero otra forma de infringir este principio, distinta a la omisión, es su uso


meramente retórico. Como ha señalado la Corte Interamericana:
“[n]o es suficiente con hacer referencia a que ha sido tomado en consideración el interés
superior del niño en el momento de adoptar una decisión que le afecte (…). La determi-
nación de cuál sea el interés superior del niño en cada caso concreto deberá realizarse de
modo razonado y estar justificado sobre la base de la protección de los derechos del niño,
así como quedar oportunamente sustentado en el procedimiento, con la documentación que
fuera relevante y pertinente”18.

Es el tipo de reproche que le formula la Corte Suprema –en una de las escasas
sentencias del máximo tribunal sobre esta materia– al juez de grado a propósito
de una internación insuficientemente fundada:
“Noveno: Que, no obstante, la trascendencia antes anotada del principio en estudio, cabe
destacar que en la especie los jueces del grado no se han hecho cargo en sus motivaciones de
la situación de la menor –desde la perspectiva de su interés superior– limitándose en sus
razonamientos a establecer que ella fue vulnerada gravemente en sus derechos, sin referirse
a sus condiciones particulares y de vida, ni ponderar los efectos que la medida dispuesta le
puede ocasionar, a fin de justificar la necesariedad de su aplicación”19.

En conclusión, tomarse en serio el interés superior del niño como principio


hermenéutico exige evitar un uso meramente discursivo que reemplaza las anti-
guas nociones de “riesgo social” o “peligro material o moral” por una mera frase
desprovista de sentido. A esta práctica argumentativa (judicial y de la adminis-
tración) la hemos denominado el fraude de etiquetas. Creemos significativo un
DOCTRINA

17
  Corte Suprema, “Herrera con González y otros”, 14 de enero de 2013, rol Nº 7150-2012.
18
  Corte IDH. Caso Atala Riffo y Niñas Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 24 de
febrero de 2012. Serie C No. 239, párrs. 109 y 110.
19
  Corte Suprema, “Medida de protección reservada”, 9 de septiembre de 2010, rol Nº 5323-2010. Re-
dacción del ministro Patricio Valdés.

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de protección de derechos de niños y niñas

análisis argumentativo que aprecie cuatro dimensiones del uso justificatorio en


sede adjudicatoria: la ubicación del “argumento ISN” en el cuerpo de la decisión,
la magnitud de su desarrollo en la sentencia, su enlace con los hechos del caso y
el vínculo que se establece con otros principios o normas.
Para asegurar un complejo uso argumentativo, el Comité de Derechos del Niño
ha recomendado20 la consagración legislativa de listas de criterios. En línea con
esta sugerencia he propuesto una redacción para nuestra futura ley de protección:
“Artículo 2º. “El proceso de búsqueda del interés superior del niño o niña deberá siempre
considerar:
1. Los deseos y sentimientos del niño o niña;
2. Sus necesidades físicas, emocionales, y educativas;
3. Su edad, sexo, etnia, antecedentes familiares y otras características pertinentes;
4. Cualquier daño que haya sufrido o corra el peligro de sufrir;
5. El grado de capacidad de sus padres o adultos responsables de su cuidado;
La decisión administrativa, judicial o legislativa que se adopte deberá dejar constancia de
estos criterios”.

2.2. Desformalización
Uno de los avances más notables de la justicia de familia es su principio de
desformalización, que procura impedir las dilaciones basadas en excesivas forma-
lidades y solemnidades, o trámites repetitivos que se contraponen a la necesaria
celeridad del procedimiento de protección de derechos. En materia proteccional, la
desformalización tiene como objetivo dotar de amplias herramientas para responder
oportunamente a problemas de muy heterogénea índole y difícil previsión. Así lo
dispone el artículo 70 en su inciso 2º al establecer:
“El requerimiento presentado por alguna de las personas señaladas en el inciso anterior no
necesitará cumplir formalidad alguna, bastando con la sola petición de protección para
dar por iniciado el procedimiento”.

Carretta21 comienza su ilustrativo trabajo ejemplificando con infancia la rele-


DOCTRINA

vancia de la desformalización: “Se comprende, por ejemplo, que si lo tutelado es


el derecho de un infante que ha sido vulnerado, se requiera la mayor diligencia
procesal para restablecer aquel derecho”.

20
  Comité de Derechos del Niño (2013), párr. 50-51.
21
  Carretta Muñoz, Francesco (2014). “La desformalización del proceso judicial de familia e infancia”. Re-
vista de derecho (Valparaíso), Vol. 42, pp. 481-495.

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Pero son necesarias algunas precisiones. La primera es que desformalización


aparece como sinónimo de celeridad. Sin embargo, hay formalidades que no de-
moran excesivamente los procesos. El sistema procesal penal posee varios ejemplos.
Desde el reducido tiempo para el control de la detención (menos de 24 horas) a
la disminución de la duración de la prisión preventiva. Añádase la reducción de
la duración general de los procesos. Es decir, es posible concebir formalización y
celeridad, no es correcto concebirlas per se como antinomias. La desformalización,
en el estado actual de nuestras reformas, no es la única forma de alcanzar rapidez.
Un entendimiento moderno de la gestión judicial puede ser mucho más relevante
en este sentido.
La segunda precisión es que el razonamiento de Carretta contiene un juicio que
no aparece justificado pero que lo subyace: la celeridad es buena, es positiva para
la infancia. Ese tácito juicio requiere matices. Y es que este tipo de apreciaciones,
bienintencionadas, poseen una oscura trayectoria en la historia de la infancia. En-
lazan directamente con Samuel Gajardo22 –la versión chilena de los salvadores del
niño estadounidenses (Platt23)– y su apología de la distancia del derecho que debía
caracterizar al juez de menores. ¿De qué hablamos cuando hablamos de celeridad
como virtud? En los casos más complejos (en que hay ya daño o riesgo para la vida),
la celeridad puede ser necesaria para una decisión (separar, o no, al niño de uno
de sus padres, o de ambos). Pero el resto de las decisiones (sobre diagnóstico, plan
de intervención, control de la medida) lo que exigen es tiempo para su adecuada
construcción e internalización por parte de los actores del sistema familiar o insti-
tucional. Es preciso sopesar los informes, contrastarlos con información anterior,
chequear las redes familiares, comunitarias y sociales del caso, diseñar planes al-
ternativos, etc. Un ejemplo espero ilustre el error de concebir siempre la celeridad
como virtud: hoy es habitual que los informes psicosociales relativos a un niño
en procedimiento proteccional lleguen con escasa antelación y, a veces, el mismo
día de la audiencia. ¿Cómo es posible preparar la discusión de dicha información?
¿Qué hace el tribunal si el informe no responde la pregunta que se le formuló
o no contiene suficientes antecedentes justificatorios de la sugerencia? ¿Cuándo
–en nuestra justicia de familia– se ha realizado un metaperitaje a alguno de estos
informes? Se necesitarían abogados con una alta especialización en pericias –que
hoy en día no existen– para poder leer estos informes e, inmediatamente, discutir
de ellos en audiencia. La rapidez, en estos casos, opera como un mecanismo que,
DOCTRINA

22
  “El juez no es un jurisconsulto sino un buen padre de familia” (Gajardo 1929: 95), debe obrar libre de
“cubileteos legales” Gajardo, Samuel (1929). Los derechos del niño y la tiranía del medio ambiente (Divulga-
ción de la ley Nº 4.447). Santiago: Imprenta Nascimento, p. 37. “Nada de escritos, rebeldías, ni traslados.
Procedimiento verbal dice la Ley, sin forma de juicio”. Gajardo (1929), p. 37.
  Platt, Anthony (2001). Los Salvadores de los Niños o la Invención de la delincuencia. México: Ediciones
23

Siglo XXI, tercera edición.

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Principios del procedimiento de aplicación de medidas 165
de protección de derechos de niños y niñas

en verdad, impide estructuralmente se realice un debate informado del que emerja


una verdad de calidad que le permita al sentenciador tomar la mejor decisión.
Algunas decisiones exigen celeridad, otras, en cambio, necesitan tiempo.
A consecuencia de esas dos precisiones se sigue que no necesariamente la desfor-
malización es positiva en términos de protección a la infancia. Aunque esto parece
ser contraintuitivo, baste tener presente que hoy, en diversos ámbitos –entrevista a
niños, p. ej.– el horizonte de mejoras pasa justamente por contar con formas, con
protocolos, con regulaciones y su ausencia es considerada un déficit.
Así, coincido con Carretta24 en cuanto a que la desformalización no justifica la
contravención explícita de la ley procedimental, ni la arbitrariedad en la negación
de demandas, o bien la adulteración de la naturaleza jurídica de las resoluciones
judiciales, pues todo ello atenta contra el derecho a un debido proceso, expresado
en un procedimiento legalmente tramitado. El principio de legalidad no desapa-
rece con el principio de desformalización. Las formas son también necesarias para
salvaguardar los derechos de niños vulnerados.

2.3. Juez con facultades amplias


Ya la primera normativa nacional especial de protección de menores, la ley
Nº 2.67525, sobre protección a la infancia desvalida, contenía atribuciones para la
actuación tutelar, de oficio del tribunal, en su artículo 6º:
“Podrá el juez proceder en la forma establecida en el artículo 4º a petición de cualquier
consanguíneo del menor, de1 defensor de menores, del ministerio público i aun de oficio”26.

El mismo contenido se traspasa a la ley Nº 4.447, que en su artículo 24 establece:


“Art. 24. El juez podrá ejercer las facultades que le otorga esta ley, a petición del Director
General de Protección de Menores, de cualquiera otra persona y aún de oficio”.

Y de ahí pasa al artículo 31 de la ley Nº 16.61827:


“Artículo 31.- El juez podrá ejercer las facultades que le otorga esta ley, a petición de la
Policía de Menores, de los organismos o entidades que presten atención a menores, de cual-
quiera persona y aun de oficio. En el ejercicio de estas facultades podrá el juez ordenar las
diligencias e investigaciones que estime conducentes”.
DOCTRINA

24
  Carretta Muñoz (2014).
25
  Ley Nº 2.675, sobre protección a la infancia desvalida, Diario Oficial, 4 de septiembre de 1912.
26
  A su turno, los artículos 1º a 3º construían presunciones de derecho de abandono y depravación ante
las que se permitía actuar en la forma que indicaba el artículo 4º: “En los casos de los artículos precedentes,
el menor será confiado provisionalmente o al cuidado de un establecimiento de reforma, al representante legal de
una institución de beneficencia con personalidad jurídica, o de cualquier otro establecimiento autorizado a este
efecto por el Presidente de la República, hasta que el juez resuelva en definitiva”. La institución más grande en
dicha época era la Sociedad Protectora de la Infancia, aún en funcionamiento.
27
  Ley Nº 16.618, Ley de Menores, Diario Oficial, 8 de marzo de 1967.

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He ahí, entonces, que desde hace más de cien años nuestra judicatura ha
contado, en materia de protección de menores/niños con amplias facultades de
intervención.
Estas amplias facultades también existen en la experiencia comparada28.
Hoy, este principio se expresa en el artículo 13, de la Ley de Tribunales de Fa-
milia, dentro del Párrafo 1º “De los principios del procedimiento”, que establece:
“Artículo 13.- Actuación de oficio. Promovido el proceso y en cualquier estado del mismo,
el juez deberá adoptar de oficio todas las medidas necesarias para llevarlo a término con la
mayor celeridad. Este principio deberá observarse especialmente respecto de medidas des-
tinadas a otorgar protección a los niños, niñas y adolescentes y a las víctimas de violencia
intrafamiliar”.

Pero este principio cuenta con variadas expresiones. En primer lugar, el artículo
17, en su parte final, permite al tribunal acumular incluso asuntos no sometidos
al mismo procedimiento con explícita mención al procedimiento proteccional.
También es expresión de este principio la facultad consagrada en el artículo 70 de
iniciar de oficio el procedimiento proteccional. En tercer lugar, este principio se
encuentra configurado también en el establecimiento preciso de medidas cautelares
del artículo 71, que también pueden ser adoptadas de oficio.
Es en base a los artículos 13 y 71 que la Corte de Apelaciones de Concepción
acoge una apelación y le reprocha a la jueza de familia su inactividad en orden
a proteger:
“7.- Que en la especie, no se advierte que el Juzgado de Familia en cumplimiento de la
actuación de oficio consagrada en el artículo 13 de la ley Nº 19.968 haya adoptado las
medidas adecuadas para resolver la cuestión planteada por el órgano encargado de llevar a
cabo la terapia reparatoria dispuesta por el mismo tribunal en el mes de febrero de 2010,
como no sea el certificado que suscribe la Consejera Técnica suplente doña Jasna Silva Soto
de 13 de agosto de 2010, en la que deja constancia que el Ministerio Público lleva a cabo
una investigación por abuso sexual en contra de Mauricio A. R. R., información que fue
proporcionada por una secretaria de dicho organismo que no se identifica.
Con esa escasa información la juez a quo no dio lugar a adoptar la medida de protección
pedida por el PROEMI y remite a dicho organismo y a la madre del niño a efectuar la
petición al Ministerio Público.
8.- Que, sin perjuicio de las medidas que el Ministerio Público puede requerir al juez de
DOCTRINA

garantía para la protección de la víctima en el marco de su investigación, es lo cierto que el


juez de familia no puede soslayar la responsabilidad que la ley le ha otorgado enviando al
solicitante a plantear su petición ante otra institución, que es lo que ocurrió en la sentencia

28
  Por ejemplo el Código del Niño de Bolivia, artículos 216, 225; el Código de la Niñez y Adolescencia
de Costa Rica, artículo 149; Código de la Niñez y Adolescencia de Ecuador, artículo 278; el Código de la
Infancia y la Adolescencia de Colombia, artículo 121; el Código de la Niñez y Adolescencia de Paraguay,
artículo 167.

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de protección de derechos de niños y niñas

recurrida, debiendo, en consecuencia, hacerse cargo de la petición que se le efectúa, acogiéndola


o rechazándola, indicándose en cada caso los fundamentos tenidos a la vista para cada caso”29.

Una cuarta forma en que se concreta este principio en nuestro ordenamiento


reside en que no se encuentra sujeto a los límites de la ultra petita. Así lo ha indi-
cado acertadamente la Corte de Santiago:
“Noveno: Que así las cosas, de relacionar la norma del inciso segundo del artículo 234
del Código Civil con la regla del Nº 7 del artículo 8º y 30 de la ley Nº 19.968, se infiere
que el juez de la causa no se encuentra, en estas materias, constreñido por las peticiones
concretas que se contienen en la solicitud de protección que dio inicio a la causa, desde
que el fin que se persigue es la protección del menor y el pleno respeto de sus derechos. Con
todo, el juez puede, con estricto apego a la legislación vigente, disponer incluso de oficio
las medidas necesarias para el resguardo y amparo de los niños, las que en el caso de autos,
aparecen plenamente justificadas”30.

Finalmente, también el artículo 80 permite la actuación de oficio del tribunal


para suspender, modificar o hacer cesar medidas, subrayando así el carácter de cosa
juzgada formal que poseen las sentencias en materia proteccional.
“Artículo 80.- Suspensión, modificación y cesación de medidas. En cualquier momento en
que las circunstancias lo justifiquen, el juez podrá suspender, modificar o dejar sin efecto
la medida adoptada, de oficio, a solicitud del niño, niña o adolescente, de uno o de ambos
padres, de las personas que lo tengan bajo su cuidado o del director del establecimiento o
responsable del programa en que se cumple la medida”.

Es ésta una facultad clásica de los órganos de protección. Baste traer a la vista
el artículo 38 de la Ley argentina de protección:
“Artículo 38.- Extinción. Las medidas de protección pueden ser sustituidas, modificadas o
revocadas en cualquier momento por acto de la autoridad competente que las haya dispuesto
y cuando las circunstancias que las causaron varíen o cesen”.

El único presupuesto necesario para que proceda el ejercicio de esta intensa fa-
cultad está expresado en términos amplios: “en que las circunstancias lo justifiquen”.
Con esto debiera entenderse que existan antecedentes psicosociales que informen
al tribunal de avances del proceso de intervención. No creo posible interpretar
esta norma como un espacio de absoluta arbitrariedad judicial. La sana crítica, el
estándar probatorio exigible en el sistema de familia en conformidad al artículo
DOCTRINA

32, impone una doble limitación a la argumentación del juez.

  Corte de Apelaciones de Concepción, “Medida de protección reservada”, 18 de enero de 2011, rol


29

Nº 495-2010. Redacción del Ministro Suplente Valentina Salvo Oviedo.


30
  Corte de Apelaciones de Santiago, “Medida de protección reservada”, 2 de noviembre de 2010, rol
Nº 1878-2010. Redacción de la Ministra señora Jessica González T.

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En primer lugar, sus decisiones –sobre suspender, modificar o cesar medidas


de protección– “no podrán contradecir los principios de la lógica, las máximas
de la experiencia y los conocimientos científicamente afianzados”. Lo que, para
la cuestión examinada, exige al tribunal un soporte específico de su decisión, un
fundamento psicosocial del momento en que ésta será, generalmente, el tipo de
intervención desarrollada. Pero lo mismo puede predicarse si la medida impone
tratamiento médico o psiquiátrico. Y esa información, que soporte la decisión,
debe introducirse al procedimiento, idealmente, oralmente en audiencia, y muy
excepcional y supletoriamente, por escrito.
Una segunda limitación que dimana del artículo 32 es que “La sentencia deberá
hacerse cargo en su fundamentación de toda la prueba rendida, incluso de aquella que
hubiere desestimado, indicando en tal caso las razones tenidas en cuenta para hacerlo”.
Es decir, el fundamento de la decisión debe hacerse cargo de todas las probanzas
incorporadas en sede cumplimiento. De ahí que resulte consistente la exigencia del
inciso 2º del artículo 76: “En la ponderación de dichos informes, el juez se asesorará
por uno o más miembros del consejo técnico”.
Esto es, que no sólo debe recibir información sino, además y cosa distinta a
proveer con un “a sus autos”, debe, se le exige, que la aprecie con la colaboración
del consejo técnico. Del conjunto de esas apreciaciones debe hacerse cargo, por
explícito mandato del artículo 32 al ejercer la facultad del artículo 80.
Cuenta así, la judicatura proteccional con un claro mandato legal para ejercer
atribuciones que hagan cesar, evitar o disminuir la grave vulneración de dere-
chos que el niño vive o puede vivir. Es decir, que estas herramientas normativas
cuentan con un telos, que las orienta y limita, y al que se ha de recurrir para fines
hermenéuticos.

2.4. Oír a los niños


El artículo 12 de la Convención fue repetido en el artículo 16 de la ley
Nº 19.968, pero con un detalle, se ubicó junto al interés superior en el mismo
artículo. Esta específica inserción debiera reforzar la lectura propuesta por Couso31
en orden a que todo proceso de búsqueda del ISN pasa por el derecho del niño
a ser escuchado. El derecho a ser oído es primordial, sobre todo tratándose de
procesos en los que se indaga sobre un asunto donde la principal víctima ha sido
un niño, niña o adolescente. El derecho a ser oído, establecido en el artículo 12
de la Convención sobre Derechos del Niño, debe ser leído en consonancia con
DOCTRINA

los artículos 3º, 4º, 5º, 13, 14, 15 y 19 de la misma convención. Se trata de la
manifestación más potente del reconocimiento de la calidad de sujeto de derechos
y de ciudadanía, de los niños, niñas y adolescentes.

31
  Couso Salas, Jaime (2006). “El niño como sujeto de derechos y la nueva Justicia de Familia. Interés superior
del niño, autonomía progresiva y derecho a ser oído”. Revista de Derechos del Niño, Vol. 3-4, pp. 145-166.

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de protección de derechos de niños y niñas

Oír a los niños no significa sólo escuchar lo que verbalmente nos pueden
comunicar32. Es necesario entender este derecho como un proceso complejo, que
involucra lenguaje verbal y no verbal, reacciones y tiempos distintos, y un desarrollo
cognitivo y emocional no adultista, sino propio de la infancia y adolescencia. No
se puede medir con parámetros de racionalidad adulta la capacidad de los niños
para expresar su opinión. Este punto es central, pues de otra forma se puede lle-
gar a concluir de forma errónea que sólo quienes puedan expresarse verbalmente
y de forma racional (adulta) pueden ser oídos. Nada más lejos de lo realmente
establecido en la Convención. Hacer pie en este entendimiento –que el Comité
remarcó al insistir en la comunicación no verbal33– podría desafiar la práctica hoy
consolidada del registro de audio como el sistema de registro en justicia de familia,
ya que en materia de niños, la buena práctica –como lo reconocen las modalidades
de sala Gesell hoy en estudio– es el registro audiovisual.
Entre nosotros quizá el caso que mejor muestra la relevancia de este principio
en la solución de casos complejos se encuentra en el fallo de la Corte de Valdivia
de 14 de mayo de 200934, que sostiene:
“DÉCIMOCUARTO: Que, en primer término, no se tuvo en cuenta la opinión del me-
nor. Es completamente cierto que la autonomía individual no se reconoce plenamente por
el ordenamiento jurídico nacional sino hasta los dieciocho años, y que por lo mismo esa
opinión nunca podrá considerarse definitivamente determinante. Pero la ley reconoce que
el proceso de formación de la conciencia humana es gradual, y por lo mismo exige que
la opinión del menor sea objeto de consideración judicial, a la luz de su edad y de sus
capacidades intelectuales concretas.
Teniendo el niño G. N. once años de edad, y habiendo vivido antes la experiencia de
un tratamiento de quimioterapia, estima esta Corte que, aunque fuera nada más que
para una mejor ilustración, debió consultarse su parecer. Así lo dispone, desde luego, el
artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño (ley chilena en virtud del decreto
830 RR.EE. de fecha 27 de septiembre de 1990) que establece que ‘1. Los Estados Partes
garantizarán al niño que esté en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de
expresar su opinión libremente en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debida-
mente en cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño. 2. Con
tal fin, se dará en particular al niño oportunidad de ser escuchado, en todo procedimiento

32
  Cfr. Lansdown, Gerison (2005). La evolución de las facultades del niño. Unicef y Save the Children:
DOCTRINA

Instituto de Investigaciones Innocenti de UNICEF.


  Comité de Derechos del Niño (2009). Observación general Nº 12. El derecho del niño a ser escuchado.
33

CRC/C/GC/12, Nº 21.
34
  Corte de Apelaciones de Valdivia, “Medida de protección reservada”, 14 de mayo del 2009, rol
Nº 103-2009. Redacción del abogado integrante Juan Andrés Varas. Un amplio comentario en Vivanco
Martínez, Angela (2009). “Negativa de un menor de edad y de su familia a que este reciba una terapia
desproporcionada o con pocas garantías de efectividad. Apelación de medida de protección otorgada por la
jueza de familia de Valdivia. Sentencia de la i. Corte de Apelaciones de Valdivia, de 14 de mayo de 2009”.
Revista Chilena de Derecho, Vol. 36, Nº 2, pp. 399-440.

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judicial o administrativo que afecte al niño, ya sea directamente o por medio de un re-
presentante o de un órgano apropiado, en consonancia con las normas de procedimiento
de la ley nacional’. Así lo establece, asimismo, el artículo 16 ley Nº 19.968, que crea los
Tribunales de Familia: ‘Interés superior del niño, niña o adolescente y derecho a ser oído.
Esta ley tiene por objetivo garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes que se encuentren
en el territorio nacional, el ejercicio y goce pleno y efectivo de sus derechos y garantías. El
interés superior del niño, niña o adolescente, y su derecho a ser oído, son principios rectores
que el juez de familia debe tener siempre como consideración principal en la resolución del
asunto sometido a su conocimiento. Para los efectos de esta ley, se considera niño o niña a
todo ser humano que no ha cumplido los catorce años y, adolescente, desde los catorce años
hasta que cumpla los dieciocho años de edad’. (El destacado es nuestro).

Asimismo, el Comité de Derechos del Niño35 insiste en una visión procesual


del ejercicio de este derecho en vez de una perspectiva que podríamos denominar
“insular” o de momento aislado, señalando: “133. Para que la participación sea
efectiva y genuina es necesario que se entienda como un proceso, y no como un acon-
tecimiento singular y aislado”.
Finalmente, escuchar al niño, ha indicado el Comité exige también que: “el
encargado de adoptar decisiones debe informar al niño del resultado del proceso y expli-
car cómo se tuvieron en consideración sus opiniones. La comunicación de los resultados
al niño es una garantía de que las opiniones del niño no se escuchan solamente como
mera formalidad, sino que se toman en serio”36.
Así lo estatuye el inciso 2º del artículo 75: “El juez deberá explicar claramente a las
partes la naturaleza y objetivos de la medida adoptada, sus fundamentos y su duración”.
En el sistema tutelar, el artículo 30 de la ley Nº 16.618 eximía al juez de este
ingrato deber:
“Artículo 30.- Cuando se recoja un menor por hechos que no sean constitutivos de crimen,
simple delito o falta, el Juez de Letras de Menores podrá, sin necesidad de llamarlo a su
presencia, aplicarle alguna de las medidas indicadas en el artículo anterior, según más
convenga a la irregularidad que presente”.

No puede admitirse que el deber de escuchar al niño se cumpla con una incor-
poración meramente formularia en la sentencia, como esta sentencia de Juzgado
de Familia de Copiapó, que decidió:
“Trigésimo primero: Que, además, para arribar a esta decisión se ha considerado también,
DOCTRINA

especialmente, la opinión que el niño ha manifestado en la audiencia confidencial, principio


también rector y transversal en la legislación y justicia de familia”37.

35
  Comité de Derechos del Niño (2009).
36
  Comité de Derechos del Niño (2009), párr. 45.
37
  Juzgado de Familia de Copiapó, 4 de enero de 2013, RIT C-610-2012 y acumulada P-625-2012.

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Y este principio debe ser celosamente resguardado por las Cortes. Si ha sido
parte del recurso la infracción a este deber, debe resolverse ese punto, no omi-
tirse como ocurre con la decisión que recayó sobre la casación que impugnaba
el fallo citado38.
En estos días el Poder Judicial construye salas Gesell en los nuevos edificios
a lo largo del país y la Corte Suprema dicta un Acta regulatoria39. Sin embargo,
más allá de una primera apreciación positiva, es necesario cuidar que esta práctica
no rigidice e inmovilice el desarrollo tribunalicio de este derecho. En el sistema
penal es ordinario que se realicen audiencias de control de detención en la posta
central o en un centro asistencial si el imputado se encuentra allí internado. En
la justicia de familia, y en particular en sede proteccional, hay casos en que la
protección del niño exige justamente que la audiencia se desarrolle en un entorno
cercano a él, como su casa, el hospital o el lugar donde se encuentre. La sala Gesell
no es el cenit del respeto al derecho a ser oído, aunque por cierto constituye una
valiosa práctica.
Finalmente, este principio –que es también un derecho– posee expresiones en
términos de agendamiento de audiencias y cuestiones de infraestructura y otras
decisiones de política pública que construyan un entorno que posibilite –y no
impida– el ejercicio de la participación infantil. Me refiero, p. ej., a que se considere
que el tiempo de la niñez, en todo nuestro país, por regla casi universal, significa
que la mañana es tiempo escolar por lo que una audiencia que lo escuche, debiera
ser una audiencia desarrollada en la tarde, de modo que no interfiera con la jornada
escolar. Esto adquiere mayor relevancia en aquellos casos en que la intromisión
estatal y judicial es abundante en pericias, intervenciones, entrevistas, etc. Pero
también este principio exige a la magistratura llamada a proteger los derechos de
niños vulnerados que no los deje, durante la espera de la audiencia o entrevista,
en salas inidóneas, o permita que ingresen, para deleite de la prensa, a la vista de
todos, luego de haber sido detenidos por la policía.
“El ambiente físico del tribunal –el tipo de muebles, la disposición y la ubica-
ción de los asientos– puede directamente promover o impedir la comunicación.
Puede ayudar a las partes en el proceso a comportarse como participantes activos o
mantenerlas al margen en un rol más pasivo”40. Estas son palabras del Lord Chief
of Justice del Reino Unido en torno al proyecto de los Youth Courts y que resultan
plenamente aplicables en nuestra realidad.
DOCTRINA

38
  Corte Suprema, “Segovia con Valdivia”, 12 de junio de 2013, rol Nº 2522-2013. Redacción de abogado
integrante Ricardo Peralta.
39
  Acta Nº 237-2014.
  Home Office (2001). The Youth Court 2001. The Changing Culture of the Youth Court. Good Practice Guide.
40

Disponible en: <https://www.justice.gov.uk/downloads/youth-justice/courts-and-orders/YouthCourt2001.


pdf>. [Consulta: 15 octubre 2015].

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Estas no son preocupaciones sofisticadas del primer mundo. Considérese el


Protocolo dictado por la Suprema Corte de México41 que dispone en su numeral
15 “Los juzgados”:
“Las personas encargadas de impartir justicia se asegurarán de que en la sala de audiencias
se disponga lo necesario para las niñas, los niños y los adolescentes tales como agua, asientos
elevados, asistencia para niños y niñas con discapacidad, entre otros aspectos.
En la medida de lo posible, la disposición de la sala debe permitir que el niño, niña o ado-
lescente pueda sentarse cerca de su madre, padre, tutor, tutora, persona de apoyo, abogado
y abogada durante todo el procedimiento”.

Son varios los edificios de juzgados de familia que cuentan con guardias de
seguridad responsables del ingreso de las personas que asisten y que, careciendo
de la más básica formación, no son agentes facilitadores del acercamiento de niños
a los tribunales.
Como se ve, hay varias cuestiones vinculadas a los aspectos procedimentales
operativos que exigen tomarse en serio este principio más allá de su aplicación
estricta al interior del procedimiento42.

2.5. Interdisciplina
El Mensaje de la ley Nº 19.968 mencionaba dentro de los objetivos específicos
para la nueva judicatura: “Que esa jurisdicción tenga un carácter interdisciplinario.
Los tribunales que se crean, requieren tratar el conflicto en su integralidad, considerando
los múltiples aspectos involucrados, a fin de ofrecerles soluciones también integrales”.
Una serie de normas estatuyen la forma en que la judicatura de familia integra
el conocimiento interdisciplinario habida cuenta que en los casos de vulneración
de derechos las cuestiones a resolver poseen una dimensión jurídica pero, más im-
portante aun, psicosocial que debe formar parte tanto de la sentencia como de la
prueba rendida. Es así como el artículo 6º indica que: “En cada juzgado de familia
habrá un consejo técnico interdisciplinario integrado por profesionales especializados
en asuntos de familia e infancia”. Y añade luego como requisito para ser consejero
técnico: “(…) se deberá acreditar experiencia profesional idónea y formación especia-
lizada en materias de familia o de infancia de a lo menos dos semestres de duración,
impartida por alguna universidad o instituto de reconocido prestigio que desarrollen
docencia, capacitación o investigación en dichas materias”.
DOCTRINA

Lamentablemente el legislador fue ambiguo en lo concerniente a la disciplina o


al tipo de estudios exigidos o al título profesional necesario para ejercer este cargo,

41
  Suprema Corte de Justicia de la Nación (2012). Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en
casos que afecten a niños. México.
42
  Más observaciones en esta línea en Estrada Vásquez (2014).

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de protección de derechos de niños y niñas

y recurrió a una ambigua fórmula. El poder judicial ha entendido en los procesos


de contratación –correctamente en mi opinión– que las profesiones idóneas para
este cargo son psicólogos y trabajadores sociales, aun cuando el Acta 93-2005 repite
la ambigüedad sobre la multidisciplina. Luego, en lo concerniente a la producción
de prueba, se establece en el artículo 45 inciso 4º:
“Asimismo, el juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar la elaboración de un
informe de peritos a algún órgano público u organismo acreditado ante el Servicio Nacio-
nal de Menores que reciba aportes del Estado y que desarrolle la línea de acción a que se
refiere el artículo 4º, Nº 3.4, de la ley Nº 20.032 cuando lo estime indispensable para la
adecuada resolución del conflicto”.

Es decir, el tribunal, cuando recurre a producir prueba propia está limitado a la


que emana de un órgano público (el Servicio Médico Legal, p. ej.) o un programa
de la red de instituciones colaboradoras acreditadas ante Sename en virtud de la
ley Nº 20.03243. No puede, y el texto es claro en esto, recurrir a pericias privadas.
La norma no contiene una excepción.
Para la valoración de la prueba rendida el artículo 64 en su inciso 6º preceptúa:
“Practicada la prueba, el juez podrá solicitar a un miembro del consejo técnico que
emita su opinión respecto de la prueba rendida, en el ámbito de su especialidad”. Y
aquí se producen al menos dos problemas. El primero, dada la revisada ambigüedad
del artículo 6º sobre la disciplina –que se replica en el Acta 93-2005–, no permite
conocer con claridad quién es “especialista” en qué. Más bien, los jueces de familia
recurren a quienes son de su confianza, o a sistemas internos de distribución de
tareas, opacos –no públicos– y que impiden apreciar si en ese caso específico quién
está sentado junto al juez es realmente un especialista en una particular proble-
mática. El segundo problema es que las partes, en la actualidad, no tienen cómo
conocer el currículum del consejero técnico ni cuentan con herramientas para
objetarles en razón de carecer de especialidad. En los hechos resultan revestidos
del carácter de “especialistas” sin que necesariamente lo sean.
La ley Nº 19.968 prosigue regulando la valoración de la prueba en el artículo 73:
“Audiencia de juicio. De conformidad a lo dispuesto en el artículo precedente, esta audiencia
tendrá por objetivo recibir la prueba y decidir el asunto sometido a conocimiento del juez.
En ella podrán objetarse los informes periciales que se hayan evacuado, pudiendo el juez
hacerse asesorar por el consejo técnico”.
DOCTRINA

Esa asesoría, a veces, se expresa en informes escritos, lo que resulta valioso para
el debate informado por parte de las partes y entrega más información al tribunal
de alzada o de casación, eventualmente.

43
  Ley Nº 20.032, establece sistemas de atención a la niñez y adolescencia a través de la red de colaboradores
del Sename, y su régimen de subvención, Diario Oficial, 25 de julio de 2005.

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Finalmente, como ya vimos, el artículo 76 inciso 2º, respecto de los informes


de cumplimiento de las medidas de protección establece que: “En la ponderación
de dichos informes, el juez se asesorará por uno o más miembros del consejo técnico”.
Normativamente, entonces, la ley Nº 19.968 procura instituir un sistema de
integración interdisciplinaria en el conocimiento y resolución de las cuestiones del
procedimiento proteccional, pero no lo realiza con claridad y precisión, aspectos que
de lege ferenda podrían fortalecerse a partir de la evidencia nacional e internacional.

2.6. Orientación a las consecuencias


Este principio del derecho penal44, mutatis mutandi, existe también en la jus-
ticia de familia, y permite remarcar una directriz que cruza todo el nuevo derecho
de infancia y que va en línea con una corriente al alza en el derecho comparado,
pero que no suele erigirse en un principio porque no aparece expresado en cuanto
tal en textos legales.
A la Ley de Tribunales de Familia no le da igual qué ocurre una vez se dicta
sentencia en un procedimiento proteccional de niños o en uno de violencia intrafa-
miliar. No se trata, en estas materias, de un mero cumplimiento de reglas formales.
Justamente este es el sentido del principio de desformalización.
Estas temáticas han coincidido en ser objeto de atención, en innovadores
experiencias comparadas, de aproximaciones que buscan superar las respuestas tra-
dicionales meramente formales. Me refiero a dos enfoques cercanos pero distintos:
los tribunales orientados a las soluciones45 y la justicia terapéutica46.
Lo que el legislador muy claramente ha explicitado es su preocupación porque
la judicatura ejerza un rol contralor intenso respecto del cumplimiento de las deci-
siones que se adopten en cuanto medidas de protección, de ahí que se le entreguen
potestades amplias en fase cumplimiento. Esa preocupación del legislador no es
sino la forma de honrar los compromisos estatales de protección asumidos en la
Convención que exige del Estado tomar medidas para hacer efectivo el deber de
protección (art. 4).
Un tribunal que adopta decisiones que sabe no protegerán ha renunciado a
este principio. De ahí que el principio de orientación a las consecuencias en esta
materia exige evitar incurrir en la ilusión de la protección y, por el contrario, por
mandato legal y no por sensibilidad o decisiones subjetivas del juzgador, impone al
jurisdicente atender a los escenarios que más probablemente ocurrirán a raíz de su
DOCTRINA

resolución, una apertura a la realidad del sistema en el cual se insertan sus decisiones.

  Hassemer, Winfried (1995). “Derecho penal simbólico y protección de bienes jurídicos”. En: Pena y
44

Estado, Santiago: Editorial Jurídica Conosur, pp. 23-36.


  Problem Solving Courts. Disponible en: <http://www.courtinnovation.org/topic/problem-solving-justice>.
45

  Therapeutic jurisprudence. Disponible en: <http://www.law.arizona.edu/depts/upr-intj/>. En Chile:


46

<http://achtj.cl/>.

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Principios del procedimiento de aplicación de medidas 175
de protección de derechos de niños y niñas

Para ello, este principio demanda un acercamiento empírico que me parece


posible enlazar con la corriente denominada de programas basados en evidencia y
que toma distancia de intuicionismos o aproximaciones formales.
Ahora bien, el principio de orientación a las consecuencias, en sede protec-
cional en justicia de familia, se erige también en un fundamento y un límite para
la actividad jurisdiccional, la que no sólo debe, entonces, declarar la protección,
sino además controlar y velar que ésta se realice, a riesgo de que si esto no se
produce, dicha resolución y la consiguiente intervención quedan deslegitimadas
en un estado democrático de derecho. No cualquier intervención estatal en pro
de los derechos de niños y niñas vulnerados, entonces, es legítima. Para que sea
así debe ofrecer no digamos certeza –porque tal cosa no existe en estas materias–,
sino más bien probabilidades de éxito. El sentenciador debe, por consiguiente,
ponderar el efecto iatrogénico de toda intervención –que per se disminuye el rol
de niños y padres y de todos los sujetos intervenidos–, apreciar si esa transitoria
suspensión del derecho a construir el propio relato de vida vale la pena, está justifi-
cada en aras de la ganancia probable para ese niño que verá, sólo así, resguardados
o reparados sus derechos.
Esto se trasunta en el artículo 147 del Código de Costa Rica que indica: “El
juez velará por el cumplimiento efectivo de la resolución dictada”.

2.7. Principio de diligencia excepcional


La Comisión Interamericana ha establecido este especial principio: “En con-
sideración a la importancia que el derecho internacional de los derechos humanos le
atribuye a la familia y dada la gravedad, por su irreversibilidad e irreparabilidad,
de los daños que pueden ocasionársele al niño en su relación con sus progenitores, en
especial para los niños en la primera infancia, la Comisión y la Corte han fijado un
estándar de diligencia de carácter excepcional en lo relativo a las cuestiones referentes
a la adopción, la guarda y la custodia del niño”47.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos sostuvo recientemente: “Para ser
adecuadas, las medidas dirigidas a reunir al progenitor y a su hijo deben ser adoptadas
rápidamente, porque el paso del tiempo puede tener consecuencias irremediables para
las relaciones entre el niño y los progenitores que no viven con él”48.
A su turno, la Corte Interamericana afirmó: “esta Corte también ha sostenido que
en vista de la importancia de los intereses en cuestión, los procedimientos administrativos
DOCTRINA

y judiciales que conciernen la protección de los derechos humanos de personas menores


de edad, particularmente aquellos procesos judiciales relacionados con la adopción, la

47
  Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2013), p. 199 Nº 87.
48
  Saleck Bardi c. España (2011), Nº 52. Más adelante el fallo añade: “El Tribunal constata la existencia de
falta de diligencia en el procedimiento llevado a cabo por las autoridades responsables de la prolongación de la
estancia de la menor en España”. (Nº 58).

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guarda y la custodia de niños y niñas que se encuentra en su primera infancia, deben ser
manejados con una diligencia y celeridad excepcionales por parte de las autoridades”49.
Y en el mismo fallo detalló algunos criterios para apreciar la diligencia extraor-
dinaria: “La falta de razonabilidad en el plazo constituye, en principio, por sí misma,
una violación de las garantías judiciales. En ese sentido, la Corte ha considerado los
siguientes elementos para determinar la razonabilidad del plazo: a) complejidad del
asunto; b) actividad procesal del interesado; c) conducta de las autoridades judicia-
les, y d) afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el
proceso”50. Para posteriormente radicar en el Estado el peso de esta prosecución
diligente: “la Corte advierte que, en un caso como el presente, la responsabilidad de
acelerar el procedimiento recae sobre las autoridades judiciales, en consideración del
deber de especial protección que deben brindar a la niña por su condición de menor
de edad, y no en la actividad procesal del padre”51.
Los profesores Espejo y Lathrop52 en un reciente estudio conciben este prin-
cipio del siguiente modo: “el principio de diligencia excepcional consiste en que
la autoridad pública y todo órgano, servicio e institución que conforme el sistema
de protección especial de derechos de NNA [niños, niñas y adolescentes], debe
actuar con un cuidado superior al ordinario al acometer las funciones que dicho
sistema le confiere”.

2.8. Inmediación
Los artículos 9º y 12 de la ley Nº 19.968 explicitan el principio de inmediación,
el cual resulta ser consustancial al debido proceso y a la oralidad. Sin embargo, hay
cuestiones que en justicia de familia aún no son homogéneamente respondidas
respecto a este principio.
¿Abarca también al consejero(a) técnico(a)? ¿Qué ocurre con pericias en las
que la pregunta que se pide responder constituye una verdadera delegación de
funciones? Ya existe al menos un fallo de Corte de Apelaciones que reprocha a
judicatura de instancia haber cedido a un programa la determinación de la forma
de realización del régimen de relación directa y regular.
¿No infringe este principio la práctica judicial de delegar en directores de ho-
gares la determinación del régimen de relación directa y regular del niño internado
con sus padres?
¿Es posible la inmediación con juicios que demoran un año, con audiencias
DOCTRINA

distantes entre sí por varios meses? La inmediación tiene un fin, cual es que la

49
  Fornerón e hija Vs. Argentina, Nº 51.
50
  Fornerón e hija Vs. Argentina, Nº 66.
51
  Fornerón e hija Vs. Argentina, Nº 69.
  Espejo Yaksic, Nicolás y Lathrop Gómez, Fabiola (2015). Hacia un rediseño normativo del sistema de
52

protección especial de derechos de niños, niñas y adolescentes en Chile. Santiago: UNICEF, p. 49.

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de protección de derechos de niños y niñas

sentencia se base en la información producida directamente, ante la vista y oído


del juez de familia. Pero si se han espaciado tanto las audiencias, por varios meses,
¿cómo es posible suponer que el juez va a recordar, en medio de cientos de causas,
la información que se produjo al inicio del juicio?
Compárese nuestra regulación con el art. 178 del Código de la Niñez y Ado-
lescencia de Paraguay:
“(…) No siendo posible producir todas las pruebas en un mismo día, el Juez puede pro-
rrogarla para el día siguiente hábil y así sucesivamente hasta que se hayan producido
íntegramente, sin necesidad de otra citación que la que se hará en el acto. Concluidas las
mismas, se escucharán los alegatos de las partes por su orden. Culminados los alegatos, el
Juez llamará autos para sentencia”.

Un mecanismo para paliar ese natural olvido al que recurre la judicatura es


pedirle a consejeros técnicos que escuchen los audios y luego le cuenten la causa,
una verdadera relación. ¿Esta relación de audios no infringe acaso también la
inmediación?
Es igualmente preocupante y opaco el funcionamiento del sistema de tramita-
ción de escritos por vía de correo electrónico, donde a veces se desechan o se tienen
por no presentados escritos sin que exista una autoridad judicial tomando esa de-
cisión ni una resolución que lo consigne, sino simplemente un correo electrónico.
Estas preguntas evidencian que pese a su aparente llaneza, es un principio que
genera aún muchas conjeturas que este trabajo no puede responder, pero al menos
sí plantear.

2.9. Separación de familia de origen como ultima ratio


El Anuario 2014 de Sename no entrega directamente la magnitud de niños
separados de sus padres, pero a partir de los datos contenidos en ese informe –en
particular en la tabla Nº 4653– es posible estimar en 21.761 la cantidad de niños
y niñas en esta situación durante el año 2014, una cifra muy preocupante.
El artículo 35 de la Ley de protección integral de los derechos del niño de
Argentina concibe así este principio:
“Artículo 35.- Aplicación. Se aplicarán prioritariamente aquellas medidas de protección
de derechos que tengan por finalidad la preservación y el fortalecimiento de los vínculos
familiares con relación a las niñas, niños y adolescentes. Cuando la amenaza o violación
DOCTRINA

de derechos sea consecuencia de necesidades básicas insatisfechas, carencias o dificultades


materiales, económicas, laborales o de vivienda, las medidas de protección son los progra-
mas dirigidos a brindar ayuda y apoyo incluso económico, con miras al mantenimiento y
fortalecimiento de los vínculos familiares”.

  CREAD Mayores 2.423; CREAD Lactantes y preescolares 500; Centros Residenciales 12.785; Programas
53

FAE 5.041; FAS 1.012.

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La Convención sobre Derechos del Niño en diversos artículos –5º, 11, 16,
18, 20 21 y principalmente el 9º– es sobradamente explícita a este respecto. La
separación de sus padres es sin duda alguna una medida de ultima ratio cuando
se han desplegado una serie de esfuerzos y se encuentra en grave riesgo o se ha
producido ya un daño a la integridad física o psíquica del niño. Nada menos que
esto autoriza una decisión de este tipo.
Nuestra Corte Suprema sostiene, luego de citar los artículos 30 de la Ley de
Menores y 74 de la Ley de Tribunales de Familia, en un caso muy interesante, lo
siguiente:
“Séptimo: Que como puede apreciarse la decisión de los sentenciadores contenida en el
fallo que se impugna, no se sustenta en ninguna de las hipótesis que la ley contempla y
bajo cuyo amparo se justifica y legitima la aplicación de una medida de la naturaleza de
la dispuesta, esto es, aquélla que ordena la internación de una niña menor de edad en
un centro de protección, provocando la separación de su familia. En efecto, los jueces del
grado, no obstante, disponer una medida tan gravosa y radical como es la de que se trata,
no justifican su aplicación del modo que lo prescribe la ley, es decir, bajo la premisa de no
existir otra posibilidad de brindar el amparo necesario a la menor que no sea esta privación
de su hogar de origen, no satisfaciéndose, así la exigencia de fundamentación adicional, a
toda resolución judicial, que ha establecido el legislador, en la materia”54.

En el mismo sentido:
“Décimo: Que en cuanto a las habilidades parentales de la madre, si bien aparecen como
deficientes, no resultan de tal entidad que justifique separarla de sus hijos, máxime si se
han constatado mejoras en su comportamiento, pues es un hecho de la causa que fue la
requerida quien los inscribió en el Registro Civil y los insertó en los sistemas comunales de
salud y educación y que ésta ha mejorado en su rol de madre.
En cuanto a la oportunidad de la medida, cabe señalar que de los hechos que se dieron
por acreditados, no consta que respecto de la requerida y de los niños cuya internación se
ordena se hayan aplicado, con anterioridad, otras medidas tendientes a capacitarla en su
rol parental y protegerlos en sus derechos.
Undécimo: Que por lo antes señalado, y por controvertir el claro tenor de la ley, al disponer
la medida de internación sin antes intentar una menos gravosa respecto de los niños y su
madre y en ausencia de una grave afectación de derechos que lo amerite, los sentenciadores
del grado cometieron un error de derecho que debe ser subsanado por esta vía”55.
DOCTRINA

La excepcionalidad de la separación de los padres se expresa tanto en intensidad


como en duración.

54
  Corte Suprema, “Medida de protección reservada”, 9 de septiembre de 2010, rol Nº 5323-2010 Redac-
ción del ministro Patricio Valdés.
55
  Corte Suprema, “Arriagada con Ticona”, 10 de septiembre de 2009, rol Nº 3784-2009. Redacción del
abogado integrante Patricio Figueroa S.

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de protección de derechos de niños y niñas

No cumple con este estándar el fallo de Corte de Santiago del 2006 donde
es a través del voto disidente del ministro Zepeda que nos enteramos que existía
la posibilidad de no internar a los niños, sino dejarlos provisoriamente con un
familiar (el padre y el tío de los niños):
“En efecto, si bien el artículo 30 de la Ley de Menores autoriza al Juez para disponer el
ingreso de los niños a un centro de tránsito o distribución, restringiéndole la libertad de
movimiento como medida de protección, la misma norma determina que se preferirá siempre
que asuman provisoriamente el cuidado de éstos sus parientes consanguíneos, privilegiando
de este modo la libertad personal.
Tal facultad, sin duda, tiene en consideración que uno de los aspectos más desarrollados
de los tratados sobre derechos humanos, es el establecimiento de mecanismos de protección
del derecho a la libertad personal, y la injerencia en ella por la autoridad pública fija
modalidades y formalidades que deben cumplirse estrictamente, de acuerdo a los fines que
la justifican”56.

Un ejemplo de la limitación en el tiempo está al final del artículo 39 de la


regulación argentina:
“Artículo 39.- Medidas excepcionales. Son aquellas que se adoptan cuando las niñas, niños
y adolescentes estuvieran temporal o permanentemente privados de su medio familiar o cuyo
superior interés exija que no permanezcan en ese medio.
Tienen como objetivo la conservación o recuperación por parte del sujeto del ejercicio y goce
de sus derechos vulnerados y la reparación de sus consecuencias.
Estas medidas son limitadas en el tiempo y sólo se pueden prolongar mientras persistan las
causas que les dieron origen”.

Conclusiones
Las líneas que anteceden contienen una proposición de principios específicos
de este procedimiento, que están llamados erigirse en el eje teleológico de una her-
menéutica que aplique la Convención de Derechos del Niño y los demás tratados
internacionales atingentes y que configuran el marco normativo de la forma en
que nuestro sistema judicial protege derechos de niños.
DOCTRINA

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Oficial, 25 de julio de 2005.
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nación y visitas a los Centros Residenciales por los Tribunales de Familia en
Coordinación con el Servicio Nacional de Menores y el Ministerio de Justicia,
de 14 de marzo de 2014.
Acta Nº 135-2010. Auto Acordado del Centro de Medidas Cautelares de los Cuatro
Tribunales de Familia de Santiago, de 3 de septiembre de 2010.
Acta Nº 93-2005. Auto acordado sobre el rol y funciones de los Consejos Técnicos
en los Juzgados de Familia, de 12 de septiembre de 2005.
Acta Nº 237-2014. Auto Acordado que regula la implementación y uso de un
espacio adecuado para el ejercicio del derecho a ser oídos de niños, niñas y
DOCTRINA

adolescentes en tribunales con competencia en materia de familia

Normas internacionales citadas


Reglas Mínimas de Naciones Unidas para la protección de menores privados de
libertad, 14 de diciembre de 1990.
Directrices de Naciones Unidas para el cuidado alternativo.

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de protección de derechos de niños y niñas

Normas extranjeras citadas


Código de la Niñez y la Adolescencia de Costa Rica.
Código de la Niñez y la Adolescencia, ley Nº 17.823, de Uruguay.
Código de la Infancia y la Adolescencia de Colombia.

Jurisprudencia citada
Corte Suprema, “Arriagada con Ticona”, 10 de septiembre de 2009, rol Nº 3784-2009.
Corte Suprema, “Meza con De la Rivera”, 16 de agosto de 2010, rol Nº 4307-2010.
Corte Suprema, “Medida de protección reservada”, 9 de septiembre de 2010, rol
Nº 5323-2010.
Corte Suprema, “Medida de protección reservada”, 4 de abril de 2011, rol
Nº 9917-2010.
Corte Suprema, “Herrera con González y otros”, 14 de enero de 2013, rol
Nº 7150-2012.
Corte Suprema, “Segovia con Valdivia”, 12 de junio de 2013, rol Nº 2522-2013.
Corte de Apelaciones de Santiago, “Arévalo Araneda”, 25 de abril de 2003, rol
Nº 9818-2003
Corte de Apelaciones de Santiago, “Ayala Armijo”, 14 de mayo de 2003, rol
Nº 11876-2003.
Corte de Apelaciones de Santiago, “Acosta Larenas”, 11 de junio de 2003, rol
Nº 13965-2003.
Corte de Apelaciones de Santiago, “Bascuñán Méndez y otros”, 4 de diciembre
del 2006, rol Nº 14595-2006.
Corte de Apelaciones de Valdivia, “Medida de protección reservada”, 14 de mayo
del 2009, rol Nº 103-2009.
Corte de Apelaciones de Santiago, “Medida de protección reservada”, 2 de no-
viembre de 2010, rol Nº 1878-2010.
Corte de Apelaciones de Concepción, “Medida de protección reservada”, 18 de
enero de 2011, rol Nº 495-2010.

Jurisprudencia extranjera citada


Corte Suprema de los Estados Unidos de América, In re Gault 387 U.S. 1; 87 S.
DOCTRINA

Ct. 1428.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-17/2002.
Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Caso Saleck Bardi c. España. Demanda
Nº 66167/09. Sentencia de 24 de mayo de 2011.

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REVISTA NÚM. 28 (2018) • PÁGS. 1-50 • DOI 10.5354/0718-4735.2018.50370
DE ESTUDIOS DE LA JUSTICIA RECIBIDO: 29/3/2018 • APROBADO: 16/5/2018 • PUBLICADO: 30/6/2018

doctrina

Análisis del itinerario procesal de la protección


de derechos de niños y niñas
Analysis of procedural itinerary of the application of measures
to protect the rights of children

Francisco Estrada V.
Abogado

RESUMEN El trabajo revisa críticamente el itinerario procesal de la aplicación de me-


didas de protección de derechos de niños y niñas. Al inicio se formula una caracteri-
zación del procedimiento y se plantea un concepto de medidas de protección. Luego, se
proponen seis categorías de análisis del itinerario del procedimiento que, a partir de la
normativa positiva, contribuyen a entender cómo se estructura el proceso de toma de
decisiones en el ámbito proteccional, a saber: inicio del procedimiento; medidas caute-
lares; diagnóstico; prueba; decisión y derivación; y control de la ejecución de la medida
de protección decretada.

PALABRAS CLAVES protección de derechos, derechos de los niños, medidas de pro-


tección, derecho de familia

ABSTRACT The paper critically reviews the procedural itinerary of the application
of measures to protect the rights of children. At the beginning a characterization of
the procedure is formulated and a concept of protection measures is proposed. Then,
six categories of analysis of the procedural itinerary are proposed, which, based on the
positive regulations, help to understand how a decision-making process is structured
in the protection field: initiation of the procedure; precautionary measures; diagnosis;
evidence; decision and referral; and control of the execution of the measure of protec-
tion decreed.

KEYBORDS Child protection, child’s rights, protection’s procedure rules, family law.

1
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

Introducción

Respecto de la grave crisis que atraviesa desde hace algunos años el sistema que se
ocupa de la protección de la niñez vulnerada (Jeldres y otros, 2012; Jeldres, 2013; Co-
misión Especial Investigadora, 2014;1 Estrada, 2015a; Comisión Especial Investigado-
ra, 2017;2 Alzola y otros, 2018) se puede afirmar que el específico rol del sistema de
justicia ha sido poco escrutado. La excepción la constituye el Informe de la Comisión
Infancia de la Asociación Nacional de Magistrados3, pero dentro del aspecto institu-
cional la dimensión estrictamente normativa ha tenido poca atención.
Así, pese al significativo impacto mediático de los casos regulados en el párrafo
primero del título V de la Ley 19.968 de los Tribunales de Familia (LTF), el análisis
dogmático del procedimiento que regula la aplicación judicial de medidas de protec-
ción de los derechos de niños, niñas o adolescentes no ha sido objeto de una atención
suficiente por parte de la doctrina nacional en el derecho procesal de familia. Ni
siquiera Jara (2011) ni tampoco Núñez y Cortés (2012), por nombrar a los más pres-
tigiosos, dedican atención dogmática a los trece artículos que norman este procedi-
miento más allá de refrasear algunos. De esta forma, es preciso retrotraerse a 1983, al
pleno apogeo del modelo tutelar, para encontrar un libro con una serie de trabajos
que abordan el procedimiento de la época, el cual se produjo a partir de la realización
del Curso Internacional de Especialización para Jueces de Menores y de Familia en
la Universidad de Chile durante 1983.4 Así, quizá la comunidad jurídica se tomó en
serio las palabras del primer juez de menores de Santiago cuando sostuvo que:
El juez de menores no debe ser un jurista diestro en cubileteos legales. Debe ser
un hombre humano, un verdadero maestro, un psicólogo capaz de ponerse al nivel
del alma infantil […] Para ello no sirven las leyes ni los códigos. (Gajardo, 1929: 38).

La excepción corre por cuenta de un magistrado de familia —el juez Germán


Núñez (2010)—, quien al aportar su experiencia elabora el único trabajo que ofrece
una construcción dogmática del procedimiento proteccional del investigador Julio
Cortés (2001), quien a su vez plantea los problemas de constitucionalidad de la Ley
16.618 y, finalmente, del académico Claudio Fuentes, quien discute fundadamente
diversas prácticas de la justicia de familia (Fuentes, Marín y Ríos, 2010; Fuentes, 2015;
Fuentes y García, 2015).
La menguada publicidad del sistema de familia (Casas y otros, 2006; Fuentes y

1. Para mayor información véase https://bit.ly/2LaXp2i.


2. Para mayor información véase https://bit.ly/2sw1nta.
3. Para mayor información véase https://bit.ly/2G4tQBb.
4. Entre los principales colaboradores de esa obra se encuentran Rafael Sajón, Ana Luisa Prieto y,
especialmente, Juan Pomés.

2
REVISTA DE ESTUDIOS DE LA JUSTICIA
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otros, 2010; Silva y otros, 2007) y la inexistencia de una defensa jurídica especializada
como en el sistema penal, probablemente constituyen las principales razones que han
posibilitado este escenario.
Hoy, la impresión predominante en la comunidad jurídica parece ser que estos
son temas poco legales, de escaso valor normativo y más propios del trabajo social
o del oficio del psicólogo (Fuentes, 2015; Costa Saraiva, 2007).5 Evidentemente este
no es un diagnóstico compartido, ya que al igual que García Méndez (2004) creo
que hay instituciones jurídicas relevantes en materia de protección jurisdiccional de
derechos y estimo que existen, en el seno de la protección de niños, problemas donde
el derecho —no la psicología ni las restantes ciencias sociales— constituye el instru-
mento idóneo para contribuir a su solución como lo corrobora el que en la mayoría
de los sistemas comparados existan ámbitos formales para la protección jurisdiccio-
nal de los derechos de la infancia vulnerada (Lázaro, 2005; Benavente, 2011).
Como es sabido, el fin del derecho de menores —y la lenta emergencia del nuevo
derecho de la infancia y la adolescencia— no significó el fin de nuestra Ley de Meno-
res, la que, con más artículos derogados que los que conservan vigencia, deambula
por nuestro ordenamiento jurídico al alero de la Ley de Tribunales de Familia que, en
la práctica, constituye el principal cuerpo normativo en materia de infancia vulne-
rada. Así, el tema del procedimiento de aplicación de medidas de protección plantea
un conjunto de problemas jurídicos que es preciso identificar y analizar, provistos del
arsenal común de herramientas de cualquier análisis jurídico dogmático.
El año 2016 —el último para el que el Sename ha entregado estadísticas—, 18.139
niños fueron atendidos en alguna modalidad que significó la separación de sus pa-
dres. Este es un número mucho mayor que el de adolescentes privados de libertad en
razón de la ley penal adolescente y, sin embargo, el universo de niños separados de
sus padres carece de defensor, de un debido proceso y de una serie de reglas que se
estructuran en torno a la adolescencia infractora, las cuales, al mismo tiempo, limi-
tan el ius punitivo estatal. Por otra parte, el ius proteccional goza de un amplio rango
de acción.
En las siguientes líneas procuraremos revisar críticamente el itinerario procesal
de la aplicación de medidas de protección de derechos de niños y niñas. Para ello,
proponemos una cierta cronología procesal que aúna fundamentos de texto positivo
con el funcionamiento del sistema de protección extralegal por ser especialmente
relevante en este caso.

5. En relación a este punto Costa Saraiva (2007: 238) sostiene que «el imaginario que orienta a muchos
operadores del derecho —aún vigente— es que el juez de la Justicia de la Niñez y la Juventud no está
dentro de la «nobleza del mundo jurídico», pues considera que trata cuestiones no jurídicas y no cientí-
ficas en la línea de aquella idea de que esta jurisdicción es una jurisdicción subalterna. Esta concepción
errada se convirtió en el sello de la organización judicial latinoamericana.»

3
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

Para la realización de este trabajo será de vital importancia tanto la revisión de


la literatura nacional y de las experiencias comparadas, como del diálogo sostenido
en los diversos cursos para la Academia Judicial que he dictado sobre la aplicación
de medidas de protección a jueces de tribunales de familia del país. También será
relevante mi experiencia profesional, en tanto autor, como ex Director Nacional del
Servicio Nacional de Menores, y de litigante en materias proteccionales.

Características generales y concepto

Las características generales del procedimiento proteccional son su finalidad espe-


cial, protectora y tuitiva. Por otra parte, se encuentra articulado sobre las dos audien-
cias básicas del procedimiento ordinario (preparatoria y de juicio) con algunas reglas
especiales, con principios propios (Estrada, 2015b), y con una regulación específica
respecto de las medidas cautelares. Como todo procedimiento especial se remite su-
pletoriamente al general, que se regula en los artículos 17 y 67 de dicha Ley, el cual
realiza el mismo reenvío supletorio6 a las normas del Código de Procedimiento Civil.
Asimismo, un rasgo general del funcionamiento del procedimiento proteccional
lo constituye la ausencia de actores institucionales fuertes. En efecto, en un exten-
dido número de casos solo hay una parte y la gran mayoría de los requerimientos
se efectúa sin abogado. Este cuadro de funcionamiento de un sistema acusatorio en
abstracto, pero en la práctica carente de los actores institucionales que lo suponen,
produce una alteración en el rol del juez de familia, quien debe subsidiar los déficit
de las partes y reforzar su rol inquisitivo tutelar generando juicios donde las técnicas
de litigación brillan por su ausencia. Esto debilita el rol contralor del litigio y acentúa
los problemas del modelo adversarial tradicional en sede proteccional.
Desde un punto de vista estrictamente procesal, el procedimiento de aplicación
de medidas de protección de derechos de niños difícilmente puede ser considerado
en su forma actual como un proceso. Si nos atenemos a la enseñanzas de Alvarado
Veloso, un proceso es solo aquel que es acusatorio y que respeta el debido proce-
so (Alvarado, 2011: 182).7 De esta forma, constituye en una mirada estricta un mero
procedimiento, es decir, una secuencia de actos cuya finalidad radica en resolver el
resguardo por vía de centros y programas de administración o, en excepcionales ca-
sos, de terapias particulares y de los derechos del niño o niña ante una pretensión
real, temida o inexistente de vulneración de sus derechos. Sin embargo, este esfuerzo

6. «A menos que ellas resulten incompatibles con la naturaleza de los procedimientos.»


7. «Si se intenta definir técnicamente la idea de debido proceso resulta más fácil sostener que es aquel
que se adecúa plenamente a la idea lógica de proceso: dos sujetos que actúan como antagonistas en pie
de perfecta igualdad en el instar ante una autoridad, que es un tercero en la relación litigiosa y, como tal,
imparcial e independiente».

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no logra que, en su transcurso, se logre garantizar el efectivo goce de los derechos


básicos establecidos en la Constitución Política de la República ni en los Tratados de
Derechos Humanos ratificados y vigentes en Chile.
El antiguo procedimiento de la Ley de Menores 16.618 era reconocidamente in-
quisitorio y otorgaba a los jueces amplias facultades para determinar no solo sin
estándares conocidos y estables, sino que también sin forma de juicio, desde una
amonestación hasta la internación en hogares por tiempo indefinido hasta el cum-
plimiento de la mayoría de edad. Todo esto sucedía al alero del denominado para-
digma del menor en situación irregular. El giro copernicano del niño como sujeto de
derechos introducido con la Convención sobre los Derechos del Niño (Convención),
debió traducirse en la nueva jurisdicción a cargo de la protección de niños y niñas en
un incremento de garantías de sus derechos.
Las amplias facultades del tribunal, la inexistencia de actores institucionales fuer-
tes, la ausencia de políticas públicas dirigidas específicamente a hacer posible el ejer-
cicio de derechos ha hecho del procedimiento una mera sucesión de trámites dada la
ausencia, en estricto rigor, de un debido proceso. ¿Cómo va a hablarse de un debido
proceso si no hay un abogado que asista al niño en este doloroso itinerario de sepa-
ración de sus padres, de indagación intensa en su intimidad, de sucesión de riesgos
físicos, emocionales y psíquicos en el centro o residencia al que es enviado? La figura
actual de los curadores ad litem no logra satisfacer los estándares mínimos interna-
cionales. Estos abogados nombrados por el tribunal no se entrevistan previamente
con el niño, no lo visitan en los centros o residencias donde está internado, tampoco
se entrevistan con los profesionales que intervienen en el caso y ni siquiera producen
prueba propia o interponen recursos de impugnación ante los tribunales superiores.
Es preciso recordar que estamos ante decisiones del órgano jurisdiccional que
afectan a los derechos fundamentales. De hecho, en este escenario las medidas de
protección, cautelares o definitivas, separan al niño de sus padres o suspenden el ré-
gimen comunicacional de uno de ellos con el niño. No obstante, en otras ocasiones se
inmiscuyen en la vida familiar imponiendo deberes de asistencia a programas como
condición para el ejercicio de la parentalidad. En este punto es necesario controvertir
esa mirada que ha visto al procedimiento proteccional solo desde los fines protecto-
res o tuitivos. Esa perspectiva, sin ser completamente equivocada, es gruesamente
insuficiente.
Sin entrar a la crisis develada el año 2016 con la muerte de la niña Lisette en el
CREAD Galvarino y los informes de abuso y maltrato en centros y residencias de-
nunciados no solo en Jeldres (2013), sino también en la Comisión Especial Investiga-
dora (2017) y el Instituto Nacional de Derechos Humanos (2017), el procedimiento
busca proteger pero, al mismo tiempo, restringe, limita y en oportunidades pone fin
a derechos fundamentales, y esa dimensión no solo debe ser claramente visibilizada,

5
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

sino también adecuadamente conceptualizada.8 Este es el principal aporte de Núñez


(2010) al conceptualizar acertadamente como un tema de tutela de derechos funda-
mentales la labor del juez de familia en materia proteccional.
En esta línea argumentativa es necesario recordar las palabras de la Corte Supre-
ma de Estados Unidos en 1967 al fallar el emblemático caso Gault:9
El derecho del Estado, como parens patriae, para negar al niño derechos procesa-
les disponibles para sus mayores fue elaborado a partir de la afirmación de que un
niño, a diferencia de un adulto, tiene el derecho «no a la libertad, sino a la custodia».
Él puede ser obligado a regresar con sus padres, a ir a la escuela, etcétera. Si sus pa-
dres fallan en ejecutar efectivamente sus funciones de tuición —esto es, si el niño es
«delincuente»— el Estado puede intervenir. Al hacerlo, no priva al niño de ningún
derecho porque él no lo tiene. Simplemente provee la «custodia» a la que el niño
tiene derecho. Sobre esta base, los procedimientos vinculados con menores fueron
caracterizados como «civiles» y no como «criminales» y, por lo tanto, no fueron
sometidos a los requerimientos que limitan al Estado cuando procura privar a una
persona de su libertad.

Por consiguiente, los motivos más elevados y los impulsos más iluminados con-
dujeron a un peculiar sistema para los menores, desconocido para nuestro derecho
en cualquier otro contexto comparable. La base constitucional y teórica para este
peculiar sistema es —por decir lo mínimo— discutible. En la práctica […] los resul-
tados no han sido enteramente satisfactorios. La historia del Tribunal de Menores
ha demostrado nuevamente que la discrecionalidad desenfrenada, por más benevo-
lentemente motivada que esté, es con frecuencia un pobre sustituto de los principios
y del procedimiento.

En sintonía con esta idea, un reciente fallo de la Corte de Apelaciones de Santia-


go que anula de oficio una sentencia del Centro de Medidas Cautelares de Santiago
afirma que:
todo proceso jurisdiccional que se siga con ocasión de una denuncia de vulnera-
ción de derechos de un niño, niña y adolescente debe ser tramitado con la respon-
sabilidad y dedicación que impone la delicada naturaleza de la materia de que se
trata.10

8. Es posible encontrar una valiosa excepción en Millán y Villavicencio (2002: 43) cuando señalan que
«aun cuando las medidas de protección se decreten inspiradas en los principios de una protección inte-
gral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, lo cierto es que igualmente se afectan derechos
de éstos, incluso llegando a producirse —en algunos casos— el modo más intenso de intromisión en el
goce de los derechos de las personas, esto es, la internación o privación de libertad.»
9. In re Gault, 387 U.S. 1; 87 S. Ct. 1428.
10. F.X.R.A. (2015): Corte de Apelaciones de Santiago, 16 de diciembre de 2015, rol 2918- 2015.

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Un comentarista de este fallo destaca que con estas expresiones la Corte de San-
tiago resalta:
sin lugar a dudas, el valor de debido proceso como un derecho fundamental del
que los niños son titulares y que, a través de aquel, adquieren una dimensión mayor
los derechos a defensa, el de ser oído en los asuntos que atañen al niño. (Maldonado
2016: 162)

Por otra parte, el presidente de la Corte Suprema, Haroldo Brito, ha reafirmado


esta dimensión del perfil del juez en su reciente Discurso de Inauguración del Año
Judicial 2018 al sostener que:
probablemente la solución requiera de nuevos entendimientos de las instituciones
esenciales y, en consecuencia, la redefinición y el reforzamiento de algunos roles,
entre ellos, el de la jurisdicción, precisamente el del juez, el que ha de consistir única-
mente, ni más ni menos, en garantizar efectivamente los derechos de los niños me-
diante un debido proceso, contradictorio y participativo, encaminado a una decisión
fundamentada en hechos debidamente acreditados en el Derecho y en el conjunto
de principios de la materia: derecho a ser oído, a su interés superior, y al principio de
preeminencia de los padres y la familia (Brito, 2018: 26).

En estas ideas se advierte una sintonía con lo planteado hace varios años por un
eminente juez de infancia brasileño, Joao Batista Costa Saraiva (2007: 238):
el perfil del juez, del nuevo juez en este nuevo derecho, presupone un operador
calificado y con conocimiento sólido en los temas de Derecho Constitucional. En
la medida en que lidia con los derechos fundamentales de la persona humana, debe
transitar con naturalidad por el mundo jurídico, con dominio de las reglas fundantes
de este sistema.

Este perfil de juez proteccional erigido en torno a su deber de garantizar derechos


a los niños es posible solo en la medida en que se reconoce esa posible colisión de
derechos fundamentales. Por otra parte, solo si se asume que en materia proteccional
existirá ese conflicto es posible articular prácticas hermenéuticas de ponderación, de
interpretación restrictiva, de prohibición de analogizar, y de escrutinio más estricto
cuanto más intensa sea la restricción de derechos y otras técnicas jurídicas propias
de procedimientos de este tipo. Si, en cambio, solo atendemos al discurso de la be-
nevolencia —que no se acusa aquí de insincero— todo ese arsenal jurídico resulta
impropio, un obstáculo, todo aquello que Gajardo (1929) deploraba. Costa Saraiva
(2007: 241) es enfático al declarar que:
si existe un nuevo derecho debe existir un nuevo juez. De hecho, de no existir un
nuevo juez capaz de operar este nuevo derecho, el nuevo derecho no existirá; pues es
el juez quien debe dar eficacia a sus normas.

7
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

Como remarca Núñez (2010: 259), tanto nuestro ordenamiento como la doctrina
carecen de una definición de medida de protección y propone lo siguiente:
un instrumento fundado en la potestad del Estado ejercida por intermedio del
órgano jurisdiccional para proteger a los menores de edad que se encuentran grave-
mente vulnerados en sus derechos, manteniendo la mirada en la situación irregular
que están viviendo a través de mecanismos asistenciales.

Nos parece que una conceptualización en este tiempo de difícil convivencia en-
tre la Convención y la Ley de Menores debe considerar a las medidas de protección
como aquel conjunto de acciones estatales dirigidas a la prevención y al resguardo de
derechos de niños ante graves vulneraciones de derechos, inminentes o ya presentes,
ordenadas por resolución judicial luego de un competente diagnóstico y ejecutadas
por la administración directamente o a través de los organismos colaboradores o
coadyuvantes del Estado.

Revisión del itinerario procesal

Creemos necesario construir categorías de análisis del procedimiento que, a partir de


la normativa positiva, colaboren a entender cómo se estructura un proceso de toma
de decisiones en el ámbito proteccional. De aquí que a partir de la revisión de la lite-
ratura internacional de la práctica profesional del autor y de la retroalimentación de
jueces y consejeros técnicos en cursos de perfeccionamiento de la Academia Judicial
sobre aplicación de medidas de protección (Lázaro y otros, 2005; Cortez-Monroy y
otros, 2008; Arruabarrena, 2009; Palummo y otros, 2006; Burgués y Herrera, 2010;
Munro, 2011; Benavente, 2011), creemos posible distinguir seis etapas en el proceso de
aplicación, decisión y control de medidas de protección.
Considerando solo la perspectiva psicosocial, Arruabarrena (2009) habla de tres
etapas. Por otra parte, a propósito del sistema proteccional administrativo de la pro-
vincia de Buenos Aires, Burgués y Herrera (2010) esquematizan hasta nueve etapas.
En este escenario, cada etapa cumple cierta función en el proceso de toma de deci-
siones y requiere de un cierto nivel de información. Los actores desempeñan roles
diferentes en algunas de ellas, y para que la decisión cuente con los mejores insumos
y garantice el principio del debido proceso, cada etapa debe estructurar mecanismos
de control. En consencuencia, las etapas en cuestión son las siguientes: inicio del pro-
cedimiento; medidas cautelares; diagnóstico; prueba; decisión y derivación; y control
de la ejecución de la medida de protección decretada.
En este contexto, concebimos una cadena de acumulación de información que
debe permitir al jurisdicente contar con la mayor y mejor calidad de evidencia al
momento de decidir, y que se ajuste al proceso de toma de decisiones en la esfera de
la intervención (Arruabarrena, 2009). Con este esquema analizaremos lo que cons-

8
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tituye los principales nudos normativos y prácticos que se pueden encontrar en los
diversos hitos del procedimiento proteccional.

Inicio del procedimiento

El artículo 70 de la Ley 19.968 de Tribunales de Familia (LTF) afirma el carácter am-


plio y público de la facultad de iniciar este procedimiento, una acción pública pro-
tectora. De hecho, la misma norma denomina requerimiento a este aviso que pone
en marcha el sistema judicial y la Ley no exige requisitos al requerimiento como sí
ocurre con otras comunicaciones que dan inicio a la actividad jurisdiccional.
La función principal de este primer momento es discriminar lo que constituye
una vulneración grave de lo que no y ello exige que el requerimiento contenga una
mínima información que permita al tribunal conocer quién o quiénes son los niños
afectados, dónde vive el niño —dato básico para determinar la competencia del tri-
bunal—, cuáles son los hechos que amenazan o han dañado su desarrollo y en qué se
basa esta imputación. El principio de desformalización —como mencionamos ante-
riormente (Estrada 2015b: 163)— no puede significar desorden ni ausencia de requi-
sitos sin más porque eso genera expectativas en la comunidad que luego el sistema de
justicia no logra satisfacer y, además, sobrecarga la institución judicial. Sin embargo,
por otro lado, el inciso segundo del artículo 70 es explícito en cuanto a que el reque-
rimiento «no necesitará cumplir formalidad alguna» y la frase final reza «bastando
con la sola petición de protección para dar por iniciado el procedimiento» de donde
es posible colegir que se requiere una solicitud de protección y entendemos por tal
la que contiene los datos arriba enunciados. Maldonado (2016: 160) coincide en esto
al afirmar que «salvo el caso en que la denuncia sea manifiestamente improcedente,
el juez está obligado a dar curso al requerimiento.» En este escenario, se requiere,
entonces, información aportada por el requirente que permita este primer escrutinio.
Por otra parte, y en una dimensión más operativa del sistema proteccional, nos
parece indispensable que en la actualidad se abandone el sistema de parte policial en
papel y se incorpore el parte policial digitalizado con que trabaja el sistema penal.
Sobre la interpretación de la huidiza noción de grave vulneración de derechos se
producen algunos nudos críticos que a continuación desarrollaremos.

1.1. Presupuesto procesal


Es preciso centrar la atención en el presupuesto que habilita la intervención estatal y
en el inicio del procedimiento de aplicación de medidas de protección: la amenaza o
vulneración de derechos.11 Como ya indicamos, las legislaciones tutelares iberoameri-

11. Un presupuesto similar se halla en el artículo 117 del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley
17.823 de Uruguay y en el artículo 51 del Código de la Infancia y la Adolescencia de Colombia.

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ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

canas fundaban la intervención estatal en hipótesis normativas vagas y amplias (Gar-


cía Méndez y Beloff, 1998). La introducción de la Convención de Derechos del Niño
supuso un enfrentamiento a estas prácticas desde lo que ha sido llamado el modelo
de protección integral (Beloff, 2004), sin embargo, como ha apuntado Couso (2006),
la penetración del paradigma de los derechos del niño ha sido más discursiva que
práctica. Un ejemplo de esto es justamente la formulación del presupuesto normati-
vo. Así parece, en una primera lectura, discurrir por la senda del paradigma posCon-
vención, ya que habla de derechos pero la equivocidad de la expresión vulneración
sumada a la ausencia de definición legal, jurisprudencial o desde la administración,
deviene en un trueque de etiquetas que hemos denominado (Estrada 2015a: 33) la téc-
nica jurisprudencial utilizada por algunos tribunales y autoridades administrativas
para incorporar discursivamente la Convención de Derechos del Niño, pero retor-
nando a las prácticas paternalistas propias del sistema tutelar de la situación irregular.
Esto es, vino viejo en odres nuevos. Así, no todo el que dice «derechos del niño» está
discurriendo desde un enfoque de derechos. La imprecisión del presupuesto permite
una intervención de la autoridad que no queda sujeta a límites y facilita multiplicidad
de interpretaciones, incluso al interior de un mismo tribunal de familia.
El informe del equipo de juezas de familia, lideradas por Mónica Jeldres, que visi-
taron el sistema residencial de la Región de Valparaíso el 2011 es elocuente al respecto:
No existen criterios comunes entre los Magistrados de qué se entiende por gra-
ve vulneración de derechos y parámetros mínimos comunes para la internación
de NNA encontrándose ingresos a residencias por un sinfín de motivos, como por
ejemplo, carencia de recursos materiales, mal comportamiento, problemas psiquiá-
tricos, etcétera.12

Es importate hacer notar que este problema ha sido asumido en otras legisla-
ciones. De hecho, en España existen dos presupuestos que habilitan la intervención
estatal: riesgo y abandono. Sin embargo, como exhaustivamente revisa Benavente
(2011), la indeterminación de competencias entre los órganos jurisdiccionales y las
entidades públicas (la administración) que dependen de la realidad de cada comuni-
dad autónoma, ha derivado en graves problemas en el sistema. La reciente reforma
del 2015 ha buscado enfrentar este problema mejorando la conceptualización de los
presupuestos centrales: riesgo y desamparo.
El artículo 17 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del
Menor, contiene una definición operacional de la noción de riesgo:
Se considerará situación de riesgo aquella en la que, a causa de circunstancias, ca-

12. Proyecto de Levantamiento y Unificación de Información Referente a los Niños, Niñas y Adoles-
centes en Sistema Residencial de la V Región (p. 5).

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rencias o conflictos familiares, sociales o educativas, el menor se vea perjudicado en


su desarrollo personal, familiar, social o educativo, en su bienestar o en sus derechos
de forma que, sin alcanzar la entidad, intensidad o persistencia que fundamentarían
su declaración de situación de desamparo y la asunción de la tutela por ministerio de
la ley, sea precisa la intervención de la administración pública competente, para eli-
minar, reducir o compensar las dificultades o inadaptación que le afectan y evitar su
desamparo y exclusión social, sin tener que ser separado de su entorno familiar. A tales
efectos, se considerará indicador de riesgo, entre otros, el tener un hermano declarado
en tal situación salvo que las circunstancias familiares hayan cambiado de forma evi-
dente. La concurrencia de circunstancias o carencias materiales se considerará indi-
cador de riesgo, pero nunca podrá desembocar en la separación del entorno familiar.

Como anota Martínez García (2016: 26):


la situación de riesgo se contempla como una medida preventiva con la que pre-
tende evitarse una declaración de desamparo, lo que explica que la amplitud y he-
terogeneidad de situaciones que pueden ser de riesgo tengan en común que la in-
tervención administrativa no requiera la separación del niño de su medio familiar.

El Código Civil español, en su artículo 72, define la regulación general del desam-
paro como la situación:
que se produce de hecho a causa del incumplimiento, o del imposible o inadecuado
ejercicio de los deberes de protección establecidos por las leyes para la guarda de los
menores cuando éstos queden privados de la necesaria asistencia moral o material.

Lo anterior es ahora complementado en el artículo 18.2 donde la Ley 1/1996 espe-


cifica ocho situaciones de desamparo que:
son situaciones gravemente perjudiciales para el menor que tengan como causa el
incumplimiento o el inadecuado o imposible ejercicio de los deberes de guarda, en
las que la intervención administrativa requiere la separación del menor de su núcleo
familiar (Martínez García 2016: 29).

A su turno, la legislación catalana en su artículo 1021, numeral uno, ocupa una


valiosa técnica al definir, primero en términos generales y abstractos, el riesgo, y en-
tender por situación de riesgo:
la situación en la que el desarrollo y el bienestar del niño o el adolescente se ven li-
mitados o perjudicados por cualquier circunstancia personal, social o familiar, siem-
pre y cuando para la protección efectiva del niño o el adolescente no sea necesaria la
separación del núcleo familiar.13

13. Ley del Parlamento de Cataluña 14/2010, de 27 de mayo, de los Derechos y las Oportunidades en
la Infancia y la Adolescencia.

11
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

Posteriormente procede en el numeral dos a entregar un listado de nueve situa-


ciones, lo que constituye un conjunto no taxativo que evidentemente incrementa la
seguridad de la ley (todos entienden de qué se está hablando). Más tarde despliega
un catálogo de medidas aplicables a esta problemática, también en forma de listado
abierto en el artículo 104 de la ley (Ravetllat, 2014: 12) para luego repetir el esquema
y, en el artículo 105, definir el abandono:
Se consideran desamparados los niños o los adolescentes que se encuentran en
una situación de hecho en la que les faltan los elementos básicos para el desarrollo
integral de la personalidad, siempre que para su protección efectiva sea necesario
aplicar una medida que implique la separación del núcleo familiar.

Sucesivamente, en el numeral del mismo artículo enuncia doce situaciones con-


cretas. Esta técnica legislativa favorece, como se observa, un común entendimiento
de los diversos actores del sistema sobre los presupuestos de la protección.
Un segundo aspecto a revisar, en aras de perfilar qué debe entenderse por grave
vulneración de derechos, es enfatizar el carácter excepcional de la intervención esta-
tal, cuya acción de máxima intensidad, la internación, debe considerarse una medida
de ultima ratio. En esto el magistrado del Cuarto Juzgado de Familia de Santiago,
Pedro Maldonado, acierta al construir este límite al ius tuitivo:
No puede tratarse de cualquier afectación, no autoriza la ley la intervención del
tribunal ante afectaciones leves o moderadas, y esto implica que no por existir vul-
neración o amenaza deba ser desplegado todo el aparataje jurisdiccional por cuanto
existe certeza en el estado actual de la psicología en materia de infancia, que una
intervención desmesurada o aquella en donde no se requiere de una respuesta tan
contundente se producen consecuencias negativas mayores que aquellas que se pre-
tendía cautelar.
El impacto que tiene la intervención del tribunal en el ámbito familiar es gravi-
tante, puesto que implica la adopción de medidas externas que se superponen a la
autoridad familiar y especialmente a la de los padres, que generan acciones específi-
cas que implican cambios de rutinas, alteración de planes familiares a las que se ven
expuestos principalmente los niños, desvinculación familiar, entre otras. De ahí que
uno de los principios fundamentales del moderno Derecho de Familia es el de míni-
ma intervención del Estado, que opera en el contexto del nuevo paradigma que vino
a instalarse a nivel internacional y nacional con la incorporación al ordenamiento
jurídico interno de la Convención de los Derechos del Niño, la cual gira en torno a
una serie de principios, entre ellos el de dar relevancia y cautelar el derecho de los
niños a ser cuidados por sus padres y mantenerse dentro de su familia, y el de los

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padres de ser los primeros llamados a ejercer los deberes y derechos que imponen
los lazos en relación a los hijos.14

Una tercera cuestión que intriga en relación al presupuesto es a qué derechos se


refiere.15 ¿Alude a los contenidos en el amplio corpus iuris del derecho internacional
de los derechos humanos de la infancia para usar la expresión de la Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos?16 ¿O solo se refiere a aquellos que aparecen resguar-
dados en la Ley 16.618, nuestra Ley de Menores? ¿Pueden comprenderse aquí los
derechos consagrados en la Ley General de Educación, por ejemplo? ¿Los derechos
contenidos en la Ley de Derechos del Paciente pueden ser aquí reclamados tratándo-
se de niños?
Incluso puede plantearse una pregunta adicional respecto del sujeto activo del
presupuesto de amenaza o vulneración de derechos de niños: ¿Quién puede vulne-
rar? ¿Puede la actuación de un tribunal de garantía —o un tribunal oral en lo penal—
que permite revictimizar a un niño o que no cautela adecuadamente su entrega de
testimonio considerarse grave vulneración y dar lugar al inicio de un procedimiento
proteccional?17 Esas preguntas carecen de una respuesta clara en nuestro ordena-
miento positivo.
Hay jurisprudencia que ha reconocido abiertamente la capacidad del Estado para
vulnerar los derechos de los niños y, en consecuencia, para ordenar medidas de pro-
tección a agentes estatales. Así ocurre con el fallo del juzgado de familia de Puerto
Aysén de 15 de marzo de 2012, que ante excesos policiales en el contexto de moviliza-
ciones ciudadanas de protesta establece:
que teniendo presente las circunstancias anteriormente referidas, la gravedad de
los hechos denunciados y constatados, las que importan claramente, al menos, una

14. F.X.R.A. (2016) Juez Pedro Maldonado, Centro de Medidas Cautelares de los Juzgados de Familia
de Santiago, 8 de febrero de 2016, Rit P 5937-2015, considerando noveno.
15. Por ejemplo, el artículo 20 del Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de Colombia,
contiene un catálogo de derechos a ser protegidos por el Estado colombiano.
16. Corte Interamericana de Derechos Humanos (1999). Caso de los «Niños de la Calle» (Villagrán
Morales y otros) vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C 63, párrafo 194, y
Corte Interamericana de Derechos Humanos (2011). Caso Gelman vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones.
Sentencia de 24 de febrero de 2011. Serie C 221, párrafo 121. Corte Interamericana de Derechos Humanos
(2012). Caso Fornerón e hija vs. Argentina. Sentencia de 27 de abril de 2012 (Fondo, Reparaciones y
Costas), párrafo 44
17. En relación a esto, Lovera (2015: 64) recomienda que la futura ley de protección integral o de ga-
rantías de los derechos de la infancia identifique «expresamente una serie de garantías reforzadas para el
derecho a la igualdad y la no discriminación de NNA, en especial: a) titularidad de derecho a la igualdad
y no discriminación, con mención expresa a la prohibición de discriminación; b) reconocimiento am-
plio de las categorías o causas de discriminación y; c) ampliar la protección de la cláusula de igualdad y
no discriminación a la familia extendida del NNA.»

13
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

evidente amenaza al derecho a la integridad física y psíquica garantizados respecto


de toda persona, en el artículo 19 numeral 1 del texto constitucional patrio, y en
especial de los menores en cuyo favor se han otorgado facultades al Tribunal de
Familia para adoptar medidas de protección de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes, a fin de proteger los derechos de éstos cuando se encontraren amena-
zados o vulnerados, y visto además lo dispuesto en los artículos 3, numeral 1 de la
Convención Sobre los Derechos del Niño; 1 y 19, 1 y 2 de la Constitución Política; 30
de la Ley de Menores y 8, 7, 16, 68 y 71 de la Ley 19.968, se resuelve que se dispone
en carácter de medida cautelar, a favor de los menores Antonella Ernestina V. O.,18
de 3 años de edad; Héctor David L. M., de 10 años; Francisco Gonzalo Amaru Y. G.,
de 4 años; Paloma Alejandra V., de 11 años; Tamara Constanza R. G., de 6 años; Ana
Belén R. G., de 12 años; Rosita María G. C., de 15 años; Ángel Mabel G. M., de 12 años
y Alan Víctor Hugo C. V. de 7 años, cuyos domicilios se consignan en el cuerpo de
la denuncia deducida, la prohibición absoluta a carabineros del uso de elementos de
disuasión, entiéndase bombas lacrimógenas y balines, en contra de las personas de
los referidos menores y de sus respectivos domicilios, medida cautelar que se dispo-
ne hasta la realización de la audiencia preparatoria fijada para el día viernes 23 de
mayo del mes y año en curso, sin perjuicio, en su caso, de disponerse su ampliación
de mantenerse los hechos de vulneración denunciados.

Un cuarto aspecto que la ambigüedad del presupuesto problematiza se refiere a la


doble hipótesis que contiene: primero, la amenaza y, en segundo lugar, la vulneración
ya producida. Como releva Fernández (s/f), «no es necesario que el daño se exprese
o manifieste de manera actual, siendo suficiente para la ley la existencia de un riesgo
grave e inminente.» Esto resulta relevante del modo que pone en el Estado el deber de
prevenir y precaver los daños. Por la misma importancia es que la ley o el reglamento
o un auto acordado incluso, debieran ofrecer algún nivel de univocidad a la noción
de riesgo. Cuando todo es riesgo nada lo es, y con esa equivocidad retornamos a la
más absoluta discrecionalidad respecto de la infancia, propia de la situación irregular.
Requerimos protocolos y lista de hipótesis a partir de la evidencia contenida en las
estadísticas de ingresos al sistema proteccional con la finalidad de ofrecer claridades a
todos los actores, en especial a la primera línea de detección compuesta básicamente
por las policías, el sistema educacional (escuela y jardín infantil) y el sistema de salud.
Adicionalmente, el estándar de acreditación del presupuesto no ha sido suficien-
temente abordado por la judicatura que apenas lo ha esbozado en frases de este te-
nor: «Que las medidas de protección deben fundarse en antecedentes suficientes que
ameriten su adopción.»19
Finalmente, un último campo sobre el que llamar la atención —relativo a la even-

18. Se han ocultado los datos que permitan identificar a los niños.
19. Corte Suprema, 4 de abril de 2011.

14
REVISTA DE ESTUDIOS DE LA JUSTICIA
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tual pluralidad de partes—, lo constituye la posibilidad de accionar o requerir colec-


tivamente. Nada en los artículos 68 a 70, donde se contienen las reglas de inicio del
procedimiento, parece impedir que se solicite una medida de protección colectiva a
favor de un grupo de niños vulnerados o amenazados en sus derechos. Refuerza esta
perspectiva el artículo 12 de la Convención, reproducido en el artículo 16 de la Ley
19.968, en especial considerando la interpretación que el Comité de Derechos del
Niño (2009: párrafo 87) le ha asignado, ya que:
el Comité siempre ha interpretado la participación de manera amplia para esta-
blecer procedimientos no solo para niños considerados individualmente y grupos
de niños claramente definidos, sino también para grupos de niños, como los niños
indígenas, los niños con discapacidades o los niños en general, que resultan afecta-
dos directa o indirectamente por las condiciones sociales, económicas o culturales
de la vida en su sociedad.

De esta forma, parece perfectamente ajustado a derecho que un requerimiento sea


efectuado a favor de un grupo o colectivo de niños cuyos derechos han sido vulne-
rados gravemente.
En suma, toda esta ambigua formulación del presupuesto pone en evidencia el dé-
ficit de la normativa sustantiva producto de la demora de la reforma legal de la Ley de
Menores. De lege ferenda, entonces, resulta a todas luces necesaria una delimitación
más precisa de los presupuestos de intervención y en caso de que se fijen rangos de
competencia diferenciados entre la protección administrativa y la jurisdiccional, una
demarcación clara de ambas esferas.

1.2. Deber de requerir


Es necesario recordar que no existe un deber explícito universal de requerir protec-
ción ante los tribunales de familia similar al deber de denunciar delitos, consagrado
en el artículo 175 del Código Procesal Penal,20 respecto de los niños gravemente vul-
nerados en sus derechos como sí ocurre en otras legislaciones.21 Por lo tanto, es pre-
ciso de lege ferenda mejorar este deber. Esta obligación de requerir protección debe

20. Código Procesal Penal, Ley 19.696 de 2000.


21. En España, la Ley Orgánica 1/1996 de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor en su artículo
13 en sus numerales 1 y 2 establece un deber de este tipo: «1. Toda persona o autoridad y especialmente
aquellos que por su profesión o función detecten una situación de maltrato, de riesgo o de posible des-
amparo de un menor, lo comunicarán a la autoridad o sus agentes más próximos, sin perjuicio de pres-
tarle el auxilio inmediato que precise. 2. Cualquier persona o autoridad que tenga conocimiento de que
un menor no está escolarizado o no asiste al centro escolar de forma habitual y sin justificación durante
el período obligatorio, deberá ponerlo en conocimiento de las autoridades públicas competentes, que
adoptarán las medidas necesarias para su escolarización.»

15
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

alcanzar especialmente a los Fiscales del Ministerio Público en las investigaciones de


delitos cometidos contra niños, e imponerles el deber de coordinar sus esfuerzos y
decisiones con los del sistema de justicia de familia. Igualmente, estimamos posible
construir desde las fuentes internacionales y en una lectura sistemática de la Conven-
ción de Derechos del Niño, dicha exigencia. En efecto, la Convención Americana de
Derechos Humanos (artículo 19) y la Convención de Derechos del Niño (artículos
3, 4, 6, 12 y 19) apoyan esta posición en particular si consideramos que el principio
rector del interés superior del niño es exigible respecto de todas las «instituciones
públicas o privadas de bienestar social» y el Comité de Derechos del Niño, en la Ob-
servación General 14 (2014: párrafo 26), construye un marco interpretativo amplio
de esta expresión:
Estos términos no deberían interpretarse de manera restrictiva ni limitarse a las
instituciones sociales stricto sensu, sino entenderse como todas las instituciones cuya
labor y decisiones repercuten en los niños y la efectividad de sus derechos. Esas
instituciones no solo abarcan las relacionadas con los derechos económicos, sociales
y culturales (como la asistencia, la salud, el medio ambiente, la educación, las activi-
dades comerciales, el ocio y el juego, por ejemplo), sino también las que se ocupan
de los derechos y libertades civiles (por ejemplo, el registro de nacimientos y la pro-
tección contra la violencia en todos los entornos).

Dicho lo anterior, es preciso recordar que sí existe respecto de los funcionarios del
sistema de la red Sename el deber de requerir protección, obligación que se encuentra
consagrada en el artículo 14, inciso 2, de la Ley 20.032:
Artículo 14. Los directores o responsables de los proyectos, y los profesionales
que den atención directa a los niños, niñas o adolescentes en alguna de las líneas de
acción señaladas por esta ley, que tengan conocimiento de una situación de vulnera-
ción a los derechos de alguno de ellos, que fuere constitutiva de delito, deberán de-
nunciar de inmediato esta situación a la autoridad competente en materia criminal.
En los casos señalados en el inciso anterior, así como en aquellas situaciones que,
no siendo constitutivas de delito, hagan necesaria una medida judicial a favor del
niño, niña o adolescente, el colaborador acreditado deberá realizar la solicitud res-
pectiva al tribunal competente.

16
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1.3. Negativa a iniciar causas por violencia intrafamiliar cuando el niño es la


víctima indicando que en este caso solo procede el procedimiento de protección
Pese a que el tenor literal del artículo 5 de la Ley 20.06622 es claro en enunciar entre
los sujetos pasivos de la violencia intrafamiliar a los menores de edad, hay varias de-
cisiones —en especial del Centro de Medidas Cautelares de los Juzgados de Familia
de Santiago— que insisten en desechar esta vía de actuación judicial y exigir a los
denunciantes que usen el procedimiento de medidas de protección. Existe numerosa
evidencia en la literatura sobre el impacto que en los niños generan las situaciones
de violencia intrafamiliar (Ulloa, 1996; Fantuzzo y Mohr, 1999; Wolfe y otros, 2003)
y, por cierto, resulta lamentable pero real, que buena parte del maltrato que los niños
reciben se efectúe en el seno doméstico.23 La decisión, entonces, de no dar curso a
denuncias de violencia intrafamiliar deja en la desprotección a los niños. Un proce-
dimiento de protección puede ser complementario, por cierto, pero asignarle un ca-
rácter excluyente del procedimiento especial de violencia intrafamiliar arriesga dejar
sin registro de antecedentes ni sanción al agresor,24 además de carecer de sustento
normativo. Denegar iniciar una causa proteccional por la razón antes expuesta im-
plica incurrir en una conducta que cumple con los presupuestos típicos exigidos por
el artículo 224 numeral 3 del Código Penal.

1.4. Entrega de información a niño


Como ha recalcado el Comité de Derechos del Niño en su Observación general 13
a propósito de la intervención judicial respecto de niños que han sufrido violen-
cia: «Los niños y sus padres deben ser informados debidamente y con prontitud por
el sistema judicial u otras autoridades competentes.»25 Ahora, por regla general, ese
deber no se está cumpliendo adecuadamente en la actualidad. Una errada práctica
—acorde con la falta de especialización— la constituye la pretensión de entrega de
información y, a veces, incluso de intervención terapéutica desde el estrado durante
la audiencia. No es el lugar ni el entorno adecuado para que un niño reciba infor-

22. «También habrá violencia intrafamiliar cuando la conducta referida en el inciso precedente ocurra
entre los padres de un hijo común, o recaiga sobre persona menor de edad, adulto mayor o discapacitada
que se encuentre bajo el cuidado o dependencia de cualquiera de los integrantes del grupo familiar.»
23. El Cuarto Estudio de Maltrato Infantil de Unicef del año 2012 sostiene que «el 71% de los niños
y niñas recibe algún tipo de violencia de parte de su madre y/o padre». Además, agrega que «entre los
niños y niñas que sufren violencia física grave el porcentaje de padres que se agreden alcanza el 29,8%.»
24. Una reciente apelación ante la Corte de Apelaciones de Santiago ha corroborado —aunque no
explícitamente— la posición que aquí sostenemos. Para un mayor detalle, véase Corte de Apelaciones
de Santiago, rol 291-2014, 21 de abril 2014.
25. Observación general 13. Derecho del niño a no ser objeto de ninguna forma de violencia. CRC/C/
GC/13 (2011: 54).

17
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

mación, ya que «no se puede escuchar eficazmente a un niño cuando el entorno sea
intimidatorio, hostil, insensible o inadecuado para su edad.»26 Ese entorno intimida-
torio no se refiere a la buena intención o favorable disposición de la jueza o consejera
técnica. Se relaciona, más bien, a la infraestructura, al horario, a la existencia o no de
sala de espera especial, a si el niño ha recibido información previa acerca del asunto,
a si el lenguaje en que le han hablado se corresponde con su nivel de desarrollo, a la
devolución que realiza —o no— el tribunal respecto de las decisiones que adopta, y
se vincula a la inexistencia de protocolos o directrices internas sobre esta materia.
Existiendo, orgánicamente, una unidad de atención a público debería en su seno ra-
dicarse la gestión de recursos (personal, espacio, etcétera) para que este proceso se
realice según estándares internacionales. Una práctica judicial que indirectamente
se relaciona con este aspecto, pero que es expresiva de la preocupación judicial por
construir un entorno adecuado al niño, la constituye el Proyecto de Perros de Asis-
tencia Judicial del Primer Juzgado de Familia de Santiago en convenio con Corpora-
ción Bocalán, que incorpora acompañamiento canino a niños en audiencias.

1.5. Designación de curador ad litem


Aunque la LTF no indica la oportunidad procesal en que debe darse cumplimiento
a este nombramiento, construido frágilmente en el artículo 19 de la misma ley,27 hay
varias razones que indican que el único momento posible en el procedimiento pro-
teccional para efectuar esta designación —o para velar por el ejercicio del derecho a
defensa, en sentido más técnico y amplio— es justamente en esta etapa.
Nuestra posición se funda en que si la designación se realiza con posterioridad
a este momento —lo que ocurre en numerosas oportunidades en los tribunales de
familia de Santiago— se priva al abogado de ofrecer prueba y discutir la contraria,
afectando así sustancialmente el derecho a defensa. Mucho más grave es cuando se
designa curador al iniciar el juicio o una vez recibida parte de la prueba. En todos
estos casos nos parece que nos encontramos ante los presupuestos fácticos de una
nulidad procesal.
Sobre el rol del curador, el ex presidente de la Corte Suprema del Uruguay, Ricar-
do Pérez Manrique (2007: 256), es particularmente contrario a:

26. Observación general 12. El derecho del niño a ser escuchado. CRC/C/GC/12 (2009: 34).
27. El artículo 19 no contempla un derecho a la defensa letrada de niños en tribunales de familia sino,
cosa muy distinta, un sistema de designación en determinados casos («en los casos en que carezcan de
representante legal o cuando, por motivos fundados, el juez estime que sus intereses son independientes
o contradictorios con los de aquél a quien corresponda legalmente su representación») y por determi-
nados actores («abogado perteneciente a la respectiva Corporación de Asistencia Judicial o a cualquier
institución pública o privada que se dedique a la defensa, promoción o protección de sus derechos») y
no impone un estándar de deberes que el curador ha de cumplir.

18
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la figura del curador ad litem o curador especial que supone la incapacidad de po-
der discernir por sí, pues esa es la esencia de la curatela como instituto de protección,
está reñida con la posición que sustentamos.
El curador, por su propia definición, defenderá el interés del niño de acuerdo a su
leal saber y entender, quedando mediatizada o directamente desconocida cuál es su
verdadera opinión. Se vuelve en un sucedáneo de los representantes tutelares de los
niños.

Por todo lo anterior, conviene tener presente que son varias las formas por medio
de las que, con nuestro actual marco normativo, es posible que un niño cuente con
representación jurídica, más allá de lo que ocurre en la práctica en virtud de cierta
realidad histórica. Estas formas pueden ser por designación:
a) Del tribunal, que en aplicación del artículo 19 le nombra un curador ad litem.
b) Del director del centro o residencia donde esté internado, quien por aplicación
del artículo 57 de la Ley de Menores tiene su cuidado personal y podría efectuar dicha
designación.
c) De su padre o madre, quien es, según preceptúa el artículo 43 del Código Civil,
su representante legal prima facie.
d) Del mismo adolescente, mayor de 14 años, por aplicación del principio de igual-
dad ante la ley (en el sistema penal adolescente pueden nombrar defensor), por reglas
y directrices del corpus juris internacional de los derechos humanos de la infancia,28
y por aplicación de tres artículos claves de la Convención sobre los Derechos del
Niño que construyen verdaderos principios del procedimiento proteccional (Estrada,
2015b), el interés superior del niño, la autonomía progresiva y el derecho a ser oído,
de cuya lectura sistemática se colige la respuesta afirmativa a la posibilidad de que un
adolescente designe abogado.
Tal como ocurre en el sistema penal, no cualquier defensa puede ser considerada
como tal. En el ejercicio de su rol de control de garantías el juez de familia puede
y debe declarar el abandono material de la defensa si ésta no reúne los estándares
mínimos o si incurre en prácticas vulneratorias de derechos. Un ejemplo de esta últi-
ma situación —muy frecuente en el ejercicio de numerosos curadores ad litem en el
país— lo advierte el Comité de Derechos del Niño (2009: párrafo 37): «El represen-
tante deberá ser consciente de que representa exclusivamente los intereses del niño
y no los intereses de otras personas (progenitor(es)), instituciones u órganos (por
ejemplo, internado, administración o sociedad).»

28. Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores, Regla
7.1; Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad, Regla 18;
Corte Interamericana de Derechos Humanos (2002), punto resolutivo 10; Directrices de NU de cuidado
alternativo, párrafo 57; y Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de
Vulnerabilidad, Sección segunda, párrafo 28.

19
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

Si el curador del niño prefiere construir un espacio para ante sí determinar lo me-
jor para el niño como algo distante y diferente a lo que el niño quiere, su defensa no
satisface el principio constitucional del debido proceso, pues deja en la indefensión
al niño y lo priva de la defensa técnica, lo desposee de su voz en el litigio. Asimismo
lo corrobora Pérez Manrique (2007: 270) en su análisis al señalar que «en este plano
es evidente el derecho a la defensa técnica definida con el criterio de un abogado del
niño que patrocina intereses definidos por el propio niño, sin sustituir su voluntad a
la de éste».29

2. Medidas Cautelares

En todos los sistemas de protección, e independiente de si se trata de mecanismos


jurisdiccionales o administrativos, el sistema debe tomar medidas urgentes e inme-
diatas ante situaciones en que el daño a la integridad física y psíquica del niño es
inminente. En nuestro sistema, a esas medidas se las denomina medidas cautelares y
se encuentran reguladas en el artículo 71.
La función de esta etapa es verificar la gravedad de los hechos comunicados en el
requerimiento proteccional, determinar si el niño o niña corre peligro y si es indis-
pensable decretar a la brevedad una medida de protección inmediata. Por la urgencia
que caracteriza esta etapa y la eventual intensidad de las medidas que se adopten son
varios los aspectos necesarios de revisar críticamente:

2.1. Estimación del riesgo


Para que el Tribunal de Familia pueda responder con la indispensable prontitud se
ha configurado un sistema de atención de urgencia a través de las medidas cautela-
res especiales del artículo 71. Sin embargo, a estas alturas del sistema, es insuficiente
que los actores sigan operando con puro subjetivismo. En España, Reino Unido y
otros sistemas comparados se utilizan instrumentos de evaluación de riesgo, que son
cuestionarios estructurados previamente validados, y que contribuyen a tomar de-
cisiones con base en la mejor evidencia disponible, disminuyendo los sesgos de los
operadores, permitiendo estructurar más sólidamente la argumentación profesional,
direccionando el plan de intervención y facilitando el control de terceros de la deci-
sión técnica.

2.2. El Centro de Medidas Cautelares


Al tenor de la Ley 19.968 no parece existir ningún inconveniente con la cuestión
orgánica en materia proteccional. Le corresponde conocer de la aplicación de este

29. El destacado es de Pérez Manrique.

20
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procedimiento a los jueces de familia y, donde no existan, al juez de competencia


común. El problema surge en Santiago a partir del Acta 135-2010,30 auto acordado que
regula un sistema distinto al crear una unidad especial denominada Centro de Me-
didas Cautelares, integrada por jueces, consejeros técnicos y funcionarios provenien-
tes de los cuatro juzgados de familia de Santiago. Esta iniciativa de gestión judicial,
encomiable al ocuparse de mejoras en la gestión del despacho judicial, se encuentra
normativamente en un lugar complejo, pues invade un terreno que se encuentra, es-
timamos, dentro de las materias que solo son de competencia del legislador en virtud
del artículo 63 letra c.31 El artículo 96, numeral 4, del Código Orgánico de Tribunales
—citado en los vistos del auto acordado— efectivamente permite que en ejercicio de
las facultades administrativas, disciplinarias y económicas que las leyes le asignan,
la Corte Suprema, pueda «determinar la forma de funcionamiento de los tribunales
y demás servicios judiciales fijando los días y horas de trabajo en atención a las ne-
cesidades del servicio». Pero de la lectura de esa acta es claro que se ha excedido el
límite de lo facultado en el artículo 96. No solo se fija «forma de funcionamiento» y
horario sino, en la práctica, se crea un nuevo tribunal con una distinta competencia
que el acta denomina «funcional» determinada en el artículo 5. Incluso, el auto acor-
dado amplía el territorio jurisdiccional para efectos de las visitas (artículo 7) a toda la
región metropolitana, cuestión que sobrepasa cualquier facultad que pueda tener la
Corte Suprema, pues modifica el artículo 78 de la Ley 19.968. Aun más curioso es que
pese a que el Acta 135 fija un sistema muy preciso de integración (los jueces durarán
seis meses, dice el artículo 2), en la práctica, cada tribunal ha implementado su pro-
pio sistema de designación y existen jueces que llevan años en esa unidad.
Finalmente, llama la atención —y ha sido objeto de investigaciones periodísti-
cas— el altísimo número de casos terminados por un reducido grupo de cinco jueces
comparado con el resto del país.32 Así, resolver y concluir 279 causas como hizo en
el mes de septiembre de 2017 una jueza del Centro de Medidas Cautelares significa
cerrar 12,6 causas al día. De hecho, con solo dedicarle media hora a cada resolución
dicha magistrada habría estado todo el mes solo ocupándose de eso. La única con-
clusión posible es que el Centro de Medidas Cautelares se sustenta en un modelo de
gestión de causas que exige que el juez no mire con atención lo que firma y confíe en
los proveedores.
En suma, constituye un mecanismo de gestión del despacho judicial interesante
que necesita contar a la brevedad con una evaluación externa e independiente que
haga luz sobre los aciertos y sombras de esta unidad, dado el tiempo transcurrido, de

30. Acta 135-2010. Auto Acordado del Centro de Medidas Cautelares de los cuatro tribunales de fami-
lia de Santiago, de 3 de septiembre de 2010.
31. «Las que son objeto de codificación, sea civil, comercial, procesal, penal u otra.»
32. Para mayor información véase https://bit.ly/2pLcsGH y https://bit.ly/1TuiZzg.

21
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

modo de que la Corte de Apelaciones de Santiago se pronuncie sobre su término o


recomiende su introducción vía reforma legal.

2.3. ¿Constituye un numerus clausus el artículo 71 considerando el inciso final del


artículo 22?
El artículo 71 enumera 9 categorías de posibles medidas cautelares.33 A su turno, el
artículo 22 establece en su inciso primero un amplio rango para la potestad cautelar
del juez de familia:
Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, en cualquier etapa del proce-
dimiento o antes de su inicio, el juez, de oficio o a petición de parte, teniendo en
cuenta la verosimilitud del derecho invocado y el peligro en la demora que implica la
tramitación, podrá decretar las medidas cautelares conservativas o innovativas que
estime procedentes. Estas últimas solo podrán disponerse en situaciones urgentes y
cuando lo exija el interés superior del niño, niña o adolescente, o cuando lo aconseje
la inminencia del daño que se trata de evitar.

La amplitud de esta norma es tal que el profesor Marín (2006: 20-21) no duda en
calificarla de inédita:

33. a) Su entrega inmediata a los padres o a quienes tengan legalmente su cuidado.


b) Confiarlo al cuidado de una persona o familia en casos de urgencia. El juez preferirá, para que
asuman provisoriamente el cuidado, a sus parientes consanguíneos o a otras personas con las que tenga
relación de confianza.
c) El ingreso a un programa de familias de acogida o centro de diagnóstico o residencia, por el tiempo
que sea estrictamente indispensable. En este caso, de adoptarse la medida sin la comparecencia del niño,
niña o adolescente ante el juez, deberá asegurarse que ésta se verifique a primera hora de la audiencia
más próxima.
d) Disponer la concurrencia de niños, niñas o adolescentes, sus padres, o las personas que los tengan
bajo su cuidado, a programas o acciones de apoyo, reparación u orientación, para enfrentar y superar las
situaciones de crisis en que pudieren encontrarse, e impartir las instrucciones pertinentes.
e) Suspender el derecho de una o más personas determinadas a mantener relaciones directas o regu-
lares con el niño, niña o adolescente, ya sea que éstas hayan sido establecidas por resolución judicial o
no lo hayan sido.
f) Prohibir o limitar la presencia del ofensor en el hogar común.
g) Prohibir o limitar la concurrencia del ofensor al lugar de estudio del niño, niña o adolescente, así
como a cualquier otro lugar donde éste o ésta permanezca, visite o concurra habitualmente. En caso de
que concurran al mismo establecimiento, el juez adoptará medidas específicas tendientes a resguardar
los derechos de aquéllos.
h) La internación en un establecimiento hospitalario, psiquiátrico o de tratamiento especializado, se-
gún corresponda, en la medida que se requiera de los servicios que éstos ofrecen y ello sea indispensable
frente a una amenaza a su vida o salud.
i) La prohibición de salir del país para el niño, niña o adolescente sujeto de la petición de protección.

22
REVISTA DE ESTUDIOS DE LA JUSTICIA
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En esta materia se han previsto medidas que confieren amplias facultades al juz-
gador para que, en cada oportunidad, determine el peligro que debe evitarse con la
concesión de la correspondiente resolución, misma que también deberá determinar.
Estamos por primera vez en la legislación nacional frente al reconocimiento expreso
de una potestad cautelar genérica del juzgador.

Pero el inciso final del artículo 20 restringe este amplio rango para las materias
proteccionales, ya que, sin perjuicio de lo anterior, tratándose del procedimiento pre-
visto en el párrafo primero del título IV de esta ley, solo podrán adoptarse las medi-
das señaladas en el artículo 71. Esto significa que, conforme al artículo 22, en cual-
quier proceso de familia es posible decretar un amplio rango de medidas cautelares,
pero respecto de un niño que requiere protección solo es posible decretar alguna de
las 9 medidas del artículo 71.
Dos son las razones por las que consideramos que este inciso es inconstitucional.
El primero es que esta diferencia que realiza el artículo 22 es arbitraria, irrazonada y
quebranta el principio constitucional de igualdad ante la ley. No se divisan las bases
para establecer que un adulto puede requerir un amplísimo espectro de posibilidades
cautelares y que, en cambio, un niño solo deba ser amparado bajo el estrecho arsenal
de herramientas protectoras del artículo 71. El mensaje del Ejecutivo 34con que inició
su tramitación la Ley 19.968 indicaba que «con el objeto de posibilitar la adopción
de medidas urgentes cuando la situación lo amerite, se otorga al juez de familia una
potestad cautelar amplia, que puede ejercer tanto de oficio como a petición de parte.»
No obstante, como podemos apreciar, nada decía el citado mensaje sobre la restric-
ción de la cautelar en medidas de protección y, en segundo lugar, la restricción de la
protección a un acotado número de medidas infringe el deber de protección especial
que recae sobre el Estado que debe adoptar «todas las medidas administrativas, legis-
lativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente
Convención» (artículo 4 de la Convención).
Estos dos argumentos sostienen la inconstitucionalidad del inciso final del artí-
culo 20 que restringe las medidas cautelares en materia proteccional al listado del
artículo 71. A continuación esperamos que un ejemplo grafique la inconsistencia
denunciada.
La letra e) del artículo 71 señala como posible medida cautelar la suspensión de
un determinado régimen relacional, pero ni esa letra ni ninguna otra contempla el
establecimiento de un régimen relacional como cautelar. Esa medida habría que de-
mandarla por la vía ordinaria, ¿pero qué sucede si quien requiere es alguien que no es
titular según el artículo 229 del Código Civil? Un hermano, por ejemplo, o el ex con-
viviente del padre o madre biológico. En tal caso no se podría imponer como cautelar

34. Para mayor información véase https://bit.ly/2Iy6O2b.

23
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

ni como régimen provisional en un juicio ordinario. Esa es una abierta vulneración


a la Convención.

2.4. La orden de internación


Siendo la internación la medida de protección de mayor intensidad en la restric-
ción de derechos y de una amplia utilización en toda Latinoamérica (García Méndez,
2004: 1; Beloff, 2007: 58) y también en Chile (Farías, 2002), será objeto de un estudio
específico en otro trabajo. Sin embargo, nos parece necesario plantear sucintamente
tres cuestiones sobre la internación como medida cautelar.
La primera es su carácter de privación de libertad. ¿No es quizá una exageración
o, más bien, una impropiedad calificar de «privación de libertad» a una internación
con propósitos proteccionales?
En esto el derecho internacional de los derechos humanos de la infancia es claro.
La regla 11b de las Reglas de Naciones Unidas para la Protección de los Menores
Privados de Libertad (también conocidas como Reglas de La Habana) establece que:
11. A los efectos de las presentes Reglas deben aplicarse las definiciones siguientes:
[…] b) Por privación de libertad se entiende toda forma de detención o encarcela-
miento, así como el internamiento en un establecimiento público o privado del que
no se permita salir al menor por su propia voluntad, por orden de cualquier autori-
dad judicial, administrativa u otra autoridad pública.

Esto se ve ratificado por uno de los redactores de la Convención Internacional de


Derechos del Niño, el consultor internacional de Unicef y experto en derechos del
niño, Nigel Cantwell quien, comentando el artículo 20 de este tratado, señala que:
muchos niños en cuidado residencial están sujetos a «órdenes de internamiento» o
el equivalente, y están, por lo tanto, comprendidos en las Reglas de Naciones Unidas
de 1990 para la protección de los menores privados de libertad. Aunque estas Re-
glas fueron primordialmente desarrolladas con relación a adolescentes infractores,
su alcance explícitamente incluye «el internamiento en un establecimiento público
o privado del que no se permita salir al menor por su propia voluntad, por orden de
cualquier autoridad judicial, administrativa u otra autoridad pública.»

Así, las Reglas también se aplican a los privados de libertad en establecimientos


de salud y de bienestar (Cantwell y Holzscheiter, 2008: 57-58). Lo que las Reglas de
La Habana procuran es no dejarse atrapar por la etiqueta que se ponga a la privación
de libertad en cada Estado (adoctrinamiento, reeducación, etcétera) ni a los objetivos
(proteccionales, terapéuticos, etcétera), sino al contenido de la actividad de modo
que los fines garantistas del instrumento no se vean restringidos. De ahí que el inter-
namiento en el sistema proteccional también debe conceptualizarse como privación

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de libertad. El niño ingresa por orden de autoridad —en nuestro caso de un juez
de familia— y no puede salir por propia voluntad a tal punto que en caso de hacer
abandono del centro o residencia el director llama a Carabineros, quienes realizan la
búsqueda del niño y proceden a retornarlo al establecimiento.
Por cierto, que sea privación de libertad no entraña que no deba utilizarse nunca
ni que no pueda ser necesaria en determinadas circunstancias. Lo que sí conlleva
como consecuencia es que la internación debe considerarse una medida de ultima
ratio, un último recurso, por lo que su aplicación ha de ser de carácter excepcional,
de interpretación restrictiva y exigir, en la justificación del jurisdicente, de una pon-
deración de los derechos en juego, un «estricto escrutinio» en palabras del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos (2003: párrafo 139). La ausencia de dicha justifica-
ción hace de la decisión una resolución arbitraria en cuanto carente de fundamento e
impugnable ante la Corte de Apelaciones.
En este sentido, lo segundo a plantear es la necesidad de siempre realizar este ejer-
cicio de ponderación, particularmente en esta etapa procesal en que con poca infor-
mación el Tribunal de Familia debe adoptar una decisión que tendrá un impacto im-
perecedero en la vida del niño. Ahora, es importante definir que dicha ponderación
debe recurrir al test de proporcionalidad y, como se sabe, un acto o ley puede repu-
tarse proporcional, por ende válido si copulativamente se cumplen tres condiciones:
1) que la intervención de la autoridad sea adecuada para alcanzar el fin que se
propone; 2) que sea necesaria y no tenga una alternativa menos gravosa para el in-
teresado; y 3) que no sea un sacrificio excesivo del derecho o interés sobre el que se
produce la intervención (Tribunal Constitucional 2017: considerando 18).

Una propuesta para evaluar la concurrencia de esas tres condiciones es plantearse


las siguientes preguntas antes de resolver la internación:
a) ¿Existe algún miembro de la familia de origen o extendida que pueda cuidar al
niño?
b) ¿Cómo consta esa información y a quién?
c) ¿Existe alguien en las redes de la comunidad territorial o en redes más amplias
que pueda hacerse cargo del niño?
d) ¿Qué precisas acciones van a desarrollarse durante la internación?
e) ¿Cómo se va a reparar la grave vulneración de derechos que afecta al niño?
Un especial criterio a considerar en este ejercicio de ponderación lo plantea el
caso Scozzari y Giunta v.s Italy (2000), donde el Tribunal Europeo de Derechos Hu-
manos estableció que la colocación temporal de niños en institución de cuidado resi-
dencial cuyos directores han sido anteriormente condenados de abuso infantil viola
el artículo 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos (Cantwell y Holzs-
cheiter, 2008: 26). El tribunal estimó que las autoridades habían fallado en mostrar
el grado de prudencia y vigilancia requerido en situaciones tan delicadas y sensibles,

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ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

y así habían fallado en proteger los intereses de los niños (Dumitriu-Segnana, 2006:
9). Los recientes casos investigados por el fiscal Emilfork debieran alertar sobre la
incorporación de un criterio similar.
Finalmente, en tercer lugar, una consecuencia de considerar a la internación una
medida privativa de libertad es que debe ser precisamente muy contabilizada e infor-
mada en los reportes institucionales anuales y en aquellos que solicitan periódica-
mente los organismos internacionales de derechos humanos (el Comité de Derechos
del Niño y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos entre los principales).
Una solicitud de transparencia sobre el número de niños internados efectuada por
el autor el año 2016 fue respondida por el Poder Judicial sin aportar los datos reque-
ridos.35 Una nueva solicitud en el mismo sentido efectuada este año ni siquiera fue
respondida en tiempo.36 Lo mismo ocurrió con la Corporación de Asistencia Judi-
cial Región Metropolitana que ni en el 201637 ni este año38 ha respondido solicitudes
indicando cuántos niños internados cuentan con abogados de su institución como
curadores ad litem.

2.5. La regulación del régimen comunicacional respecto del niño internado


La Ley 20.680 modificó diversas reglas sobre cuidado personal del hijo cuando sus
padres están separados y, al mismo tiempo, modificó la norma sobre relación directa
y regular. De esta forma honró el compromiso del Estado de Chile contraído en la
Convención de Derechos del Niño de fortalecer el principio de corresponsabilidad
de los padres. Para el caso en estudio, las normas relevantes son el nuevo artículo 225
inciso 6 y el artículo 229.
Artículo 225. Inciso 6. Siempre que el juez atribuya el cuidado personal del hijo a
uno de los padres deberá establecer, de oficio o a petición de parte, en la misma reso-
lución, la frecuencia y libertad con que el otro padre o madre que no tiene el cuidado
personal mantendrá una relación directa y regular con los hijos, considerando su
interés superior, siempre que se cumplan los criterios dispuestos en el artículo 229.
Artículo 229. El padre o madre que no tenga el cuidado personal del hijo tendrá
el derecho y el deber de mantener con él una relación directa y regular, la que se
ejercerá con la frecuencia y libertad acordada directamente con quien lo tiene a su
cuidado según las convenciones a que se refiere el inciso primero del artículo 225 o,
en su defecto, con las que el juez estimare conveniente para el hijo.

35. Solicitud código NR001T0001193, de 2 de agosto de 2016.


36. Solicitud código NR001T0002492, de 9 de febrero de 2018. En poder del autor.
37. Oficio Respuesta 001154, de 25 de agosto del 2016, del Director General de la Corporación de Asis-
tencia Judicial Región Metropolitana. En poder del autor.
38. Oficio Respuesta 00145, de 6 de marzo del 2018, del Director General de la Corporación de Asis-
tencia Judicial Región Metropolitana. En poder del autor.

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De la lectura de ambas normas fluye el deber del tribunal —quien por tanto queda
privado de delegar esta facultad en la administración o en un tercero— de determi-
nar un régimen comunicacional siempre que exista un padre separado de su hijo.
El único límite lo constituye la frase final del inciso 6 al aludir al interés superior
considerando los criterios del artículo 229. Esto que parece tan claro y que ha recibi-
do pleno cumplimiento en todo el país, parece no operar cuando es el Estado quien
separa al niño de ambos padres.
En nuestro sistema actual no son los órganos jurisdiccionales quienes determinan
el régimen de relación directa y regular que tendrán los padres con el hijo del que han
sido separados. Lo que ocurre respecto de casi la totalidad de los niños internados
en el país es que es el director del centro o residencia quien permite, o no, las «visi-
tas». Uso el entrecomillado porque pese a que en la justicia de familia se introdujo
en la década pasada el cambio terminológico de «visitas» a régimen comunicacional
o relacional para ampliar la mirada y hacer foco en el derecho del niño a mantener
una relación directa y regular, por cualquier medio, con el padre no custodio, en el
sistema proteccional persiste la idea de que el alejamiento solo es roto con esas vi-
sitas que el director concede graciosamente y que, para mayor agravamiento, suelen
otorgarse en horario laboral, lo cual incrementa la distancia entre la familia y el niño,
y dificulta el proceso de reunificación familiar. La judicatura de familia no ha leído
la modificación del artículo 229 del Código Civil a la luz del artículo 57 de la Ley de
Menores y la realidad de los niños internados.

3. Diagnóstico

Esta etapa tiene como propósito la recolección de información de calidad con vistas
a declarar si existe la grave vulneración de derechos comunicada y determinar la me-
dida de protección más idónea.
Como plantea Couso (1999: 35) «la observación del niño y de su entorno represen-
ta todo un capítulo de la intervención estatal con niños excluidos, pero probablemen-
te constituye también uno de sus capítulos más confusos.» Por otra parte, el Sename
(2015: 6) define así el trabajo de diagnóstico en las orientaciones técnicas que regulan
esta línea de acción:
En caso de la pericia forense proteccional, el DAM evalúa indicadores de la exis-
tencia o no de la grave vulneración de derechos y asesora al Tribunal de Familia en
el ingreso de niños, niñas y adolescentes gravemente vulnerados en sus derechos a
la oferta de protección especializada en su rol de vía de ingreso a la oferta. Para ello
considera las necesidades de reparación y restitución de derechos de niños, niñas y
adolescentes, sus características, las de sus familias y las condiciones para el ejercicio
de la parentalidad.

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ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

Este trabajo en materia proteccional presenta algunas singularidades que lo hacen


especialmente complejo. «A diferencia de otros problemas psicosociales», sostiene
Arruabarrena (2009: 13), «las personas directamente implicadas en este tipo de situa-
ciones —menores y adultos— no suelen acudir a los Servicios Sociales informando de
su situación y solicitando ayuda.» De ahí que la recolección de información exija cuida-
dos distintos a los de una pericia social en alimentos o en un juicio de cuidado personal.
Nuestra legislación regula muy vagamente esta materia y no distingue adecuadamente
los perfiles de la intervención proteccional. De la lectura del artículo 72 no se desprende
ninguna especificidad en este aspecto respecto del procedimiento ordinario.
El artículo 17, numeral 4, de la ya citada Ley Orgánica 1/1996 de España es un
ejemplo de una norma que sí logra configurar las tareas precisas que estas materias
involucran, delimita fines del diagnóstico y construye un entorno para los distintos
actores que intervendrán:
La valoración de la situación de riesgo conllevará la elaboración y puesta en mar-
cha de un proyecto de intervención social y educativo familiar que deberá recoger
los objetivos, actuaciones, recursos y previsión de plazos, promoviendo los factores
de protección del menor y manteniendo a éste en su medio familiar. Se procurará la
participación de los progenitores, tutores, guardadores o acogedores en la elabora-
ción del proyecto. En cualquier caso, será oída y tenida en cuenta la opinión de éstos
en el intento de consensuar el proyecto, que deberá ser firmado por las partes, para
lo que se les comunicará de manera comprensible y en formato accesible. También
se comunicará y consultará con el menor si tiene suficiente madurez y, en todo caso,
a partir de los doce años.

Arruabarrena (2009: 17) considera que en la etapa de evaluación (su equivalente a


nuestro diagnóstico) los objetivos son:
1. Identificar los factores individuales, familiares y sociales que pueden estar rela-
cionados con el origen y mantenimiento de la situación de desprotección, así como
los aspectos positivos del funcionamiento familiar.
2. Valorar cuáles han sido las consecuencias de la desprotección en el proceso de
desarrollo físico, cognitivo, psicológico y/o social del niño, niña o adolescente.
3. Determinar cuáles son las necesidades de tratamiento y apoyo del niño, niña o
adolescente y su familia.
4. Determinar el pronóstico para la capacitación parental.

A continuación, se abordarán los aspectos problemáticos de esta etapa.

3.1. Sin buen diagnóstico no hay buena intervención


Es imprescindible mejorar los diagnósticos actuales, y, sobretodo, aprovechar la
abundancia de evaluaciones que poseen numerosas instituciones sobre niños y fa-

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milias para no partir siempre desde cero. Hay aquí un tema que excede este trabajo,
pero que lo dejamos enunciado: existe un problema epistemológico a la base. Los
actuales informes —psicológicos y sociales— son herederos de la matriz positivista
de comienzos del siglo XX. Su paradigma —según ilustra brillantemente Donzelot
(1998)— es el examen, el conocimiento e interpretación del riesgo presente en un
sujeto y del control social de ese riesgo. Funcionales a un modo de manejar el des-
pacho judicial su núcleo está en las conclusiones, que deben ser fácilmente legibles
por el jurisdicente, y que indican inequívocamente una sola y única dirección como
respuesta a la pregunta judicial —tácita o explícita— «¿qué debo hacer?» Ese para-
digma de informe no posee las cualidades necesarias para ser parte de un proceso de
toma de decisiones moderno en el marco de la oralidad de nuestro sistema de justicia
de familia, por lo tanto, es preciso deconstruirlo y rehacer prácticas, en conjunto,
por cierto, con jueces y consejeros técnicos. En el plano operativo del sistema, largas
listas de espera o los costos asociados a los informes son parte del contexto en que se
aplican estas normas. La ley no conceptualiza, actualmente, de manera adecuada esta
fundamental etapa del proceso proteccional, lo que genera varios inconvenientes.
Hemos vuelto a problemas que creíamos superados y que aquejaron seriamente
al sistema proteccional en los años noventa. Internar para diagnosticar ha regresado,
con eufemismos, con lenguaje políticamente correcto, con referencias al interés su-
perior del niño, etcétera. El informe de la jueza Jeldres también contenía información
valiosa en este sentido:
En un número importante de causas proteccionales en tramitación o con senten-
cia que ingresan a niños a establecimientos residenciales o a FAE (Programas de
Familias de Acogida Especializada), no se establecen plazos para las medidas, no se
señalan los motivos del ingreso ni los objetivos de ésta, lo que se traduce a su vez en
institucionalizaciones por extensos períodos y desconocimiento de las residencias
del trabajo a realizar (Jeldres y otros, 2012: 5).

En el boletín 2, donde se analiza el problemático caso de las Aldeas SOS, Jeldres y


Bascuñan (2012) afirman que «cabe destacar que la Aldea Padre de las Casas no tenía
diagnóstico para ninguno de sus casos y lo mismo ocurrió con Aldea Curicó y Aldea
Chaimavida, que solo presentaban diagnóstico para dos de sus casos.»
Lo mismo se señala en una reciente auditoría de Contraloría39 a centros residen-
ciales, ya que «existían carpetas de menores que no contaban con la evaluación de
competencias parentales y/o esta se encontraba incompleta a pesar de estar requerida
en la aludida resolución».

39. Para mayor información véase Contraloría General de la República, Informe Final de Auditoría
981/2015, de 2 de diciembre de 2015.

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ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

Sobre cuestiones metodológicas del diagnóstico que se ordena se han observado


también nudos críticos, como por ejemplo que:
el sistema diagnóstico supone que sus operadores empleen un conjunto de he-
rramientas de diagnóstico que resulten justificadas desde una pregunta pericial que
deben responder y la realidad de los sujetos peritados. En vez de eso, lo que tenemos
es el empleo más o menos arbitrario de un conjunto de instrumentos elegidos se-
gún las capacidades del evaluador. ¿Por qué se usan esos y no otros? ¿Por qué usar
instrumentos no validados en Chile y algunos ni siquiera en Latinoamérica? ¿Qué
cuidados se debe tener al usar esos instrumentos? Ninguna de estas interrogantes
encuentra respuestas ni en Sename ni en los operadores oficiales del sistema (Alzola
y otros, 2018: 153).

3.2. Ordenar informe diagnóstico en un programa DAM y considerar esta


resolución como medida de protección
El diagnóstico es el comienzo de todo proceso proteccional. Como dijimos antes,
sin diagnóstico no es posible una decisión correcta. Sin embargo, varios tribunales
del país —entre ellos el Centro de Medidas Cautelares de los Juzgados de Familia de
Santiago— han comenzado a desarrollar una grave práctica consistente en considerar
que el simple envío para diagnóstico a un programa de diagnóstico (DAM) constitu-
ye medida de protección, es decir, que la resolución que ordena el diagnóstico es la
sentencia definitiva. No se realiza audiencia, no se realiza siquiera entrevista al niño
y se dicta sentencia definitiva con la pura interposición del requerimiento más un
informe del consejero técnico. Quizá haya aquí un lamentable influjo de los énfasis
en cumplimiento de metas de gestión (asociadas a bonos de desempeño). Lo que en-
tonces se produce es simple y llanamente denegación de justicia y el informe se recibe
luego en sede cumplimiento. El artículo 224, numeral 3, del Código Penal sanciona a
quienes «maliciosamente nieguen o retarden la administración de justicia y el auxilio
o protección que legalmente se les pida» (Código Penal, 1874). Evidentemente, un
juez que en vez de resolver el fondo de una medida de protección le asigna el carácter
de sentencia definitiva a una resolución que simplemente reúne información, incurre
en la figura típica descrita supra. Recientemente en un caso en que se produjo esta
situación, la Corte de Apelaciones de Santiago fue enfática en afirmar la violación al
debido proceso que esta práctica conlleva al anular de oficio una sentencia definiti-
va —dictada por el Centro de Medidas Cautelares— que ni siquiera citó a audiencia
preparatoria.40

40. F.X.R.A. (2015). «La adecuada exégesis y aplicación de la preceptiva procesal y substancial vigente
exigía, de cualquier modo, que en la etapa en que se dictó la sentencia definitiva que acogió la medida
de protección solicitada mediante denuncia de 15 de octubre de este año, el magistrado del tribunal a quo

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4. Prueba

4.1. La prueba debe rendirse en la audiencia de juicio


Esta etapa tiene como función la presentación de la evidencia ante el tribunal de
modo que el decisor se forme convicción.
Lo primero que parece necesario es despejar esa lectura equivocada del artículo
72 según la cual la audiencia de juicio está reservada solo a casos en que se discuta
la internación del niño o niña. Así razona la antes citada resolución del Centro de
Medidas Cautelares:
La norma indica que se citará a todos aquellos que puedan aportar antecedentes
y que solo en el evento de estimar que la medida a aplicar es la de separación de los
padres e ingreso a un hogar de protección se citará a audiencia de juicio.41

En este punto es preciso recordar el texto del inciso final artículo 72:
Los citados expondrán lo que consideren conveniente y, una vez oídos, el juez, si
contare con todos los elementos probatorios dictará sentencia, a menos que estime
procedente la aplicación de la medida contenida en el numeral 2) del artículo 30 de
la ley 16.618, caso en el cual citará a audiencia de juicio.

Lo que esta norma indica es que en caso de contarse con toda la información es
posible dictar sentencia de inmediato. Esa apreciación, sobre si se cuenta con toda la
información, es de exclusivo resorte del sentenciador, no es un mandato legislativo,
sin embargo, ni siquiera entonces puede dictar sentencia de inmediato si se avizora
que la medida a aplicar es la de internación.
La materia proteccional exige un proceso de recopilación de antecedentes que
deja esta posibilidad de juicio inmediato en el terreno de la fantasía del legislador.
Esto ha sido explicitado en una materia similar por nuestro Tribunal Constitucional
(2017: considerando 30):

dispusiera la práctica de una audiencia preparatoria, a la luz de lo prevenido en el artículo 72 de la Ley


19.968 en orden a permitir a los involucrados en este tipo de acusación acreditar las justificaciones de
sus conductas, procedimiento legal que fue alterado incorrectamente mediante la dictación de un pro-
nunciamiento absolutamente extemporáneo, atendida la etapa procesal de la causa, situación que debe
considerarse como un desvío inaceptable del principio constitucional del debido proceso, que garantiza
la práctica de diligencias probatorias por quienes, a raíz de un conflicto de relevancia jurídica, son some-
tidos o someten aquél al conocimiento de un órgano jurisdiccional y del deber de éste último de adoptar
todas las medidas que fuesen necesarias y conducentes a efectos de asegurar la vida e integridad física y
psíquica de los miembros de la familia.»
41. F.X.R.A. (2015) Jueza Marcela Palamara I., Centro de Medidas Cautelares de los Juzgados de Fami-
lia de Santiago, 28 de octubre de 2015, Rit P 5937-2015.

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ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

Que el juzgamiento de inmediato trae a colación lo que la doctrina denomina «la


prisa de gestión», que se entiende como aquel procedimiento que tramitado rápida-
mente pugna con derechos y garantías esenciales de las partes en el juicio.

Y luego añade que:


la rapidez en el actuar que se le impone al juez de familia, quien debe proceder
con el solo mérito del parte policial, lo pone en una situación difícil y contraria a la
reflexión necesaria con que debe contar todo magistrado para dictar un fallo justo, y,
desde luego, afecta la garantía del debido proceso a que tiene derecho el adolescente,
quien se ve juzgado solo por un acto policial que consta en un documento que se ha
puesto en conocimiento del tribunal de familia respectivo.

El caso se refiere a la inaplicabilidad de cierta norma del procedimiento contra-


vencional que debe aplicar el juez de familia y es enteramente homologable a nuestra
cuestión, pues el tribunal censura a «la prisa en la gestión» como una infracción al
debido proceso.

4.2. No permitir examen de acreditación en caso de informes técnicos de


programas de SENAME o del Servicio Médico Legal
En el antiguo sistema de juzgamiento penal existía una especie de ponderación legal
de idoneidad de quienes podían ser considerados como peritos. El artículo 221 del
Código de Procedimiento Penal42 establecía que, al designar un perito, el juez debía
privilegiar a los integrantes de servicios públicos o reparticiones estatales de distinta
naturaleza. Sin perjuicio de esto, el juez podía también designar a alguien distinto si
acreditaba que era parte de las listas confeccionadas por las Cortes de Apelaciones.
Como última ratio el Código establecía que el juez podía designar a otras personas
fuera de este sistema.43 En relación a esto el profesor Duce (2007) plantea que:
para el nuevo sistema cualquier persona que esté en condiciones de acreditar ex-
periencia o conocimientos relevantes y especializados en una determinada ciencia,
arte u oficio puede ser presentada por las partes con la intención de que sean admi-
tidas a juicio oral.

Así discurre el artículo 45 de la LTF.44 La práctica que denunciamos se refiere a la


inexistencia del juicio de admisibilidad que según Duce (2007) tiene como función

42. Código de Procedimiento Penal de 1906, hoy derogado.


43. Hoy incluso persiste, como herencia anómala de ese paradigma, el listado de peritos de la Corte
de Apelaciones.
44. «Artículo 45. Procedencia de la prueba pericial. Las partes podrán recabar informes elaborados
por peritos de su confianza y solicitar que éstos sean citados a declarar a la audiencia de juicio, acompa-
ñando los antecedentes que acreditaren la idoneidad profesional del perito.»

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«evitar el ingreso de expertos sin una mínima calificación en su área a juicio». Soli-
citado un informe a un programa de diagnóstico ambulatorio de la red de SENAME
(DAM) o al Servicio Médico Legal, no se exige acreditar la idoneidad del profesio-
nal informante, como si bastarán las credenciales institucionales —supuestamente
prestigiosas— para dar por satisfecha la exigencia del artículo 45. Los programas del
sistema público —los DAM del circuito SENAME y el Servicio Médico Legal— pre-
sentan inconvenientes que suelen ser conocidos por los operadores del sistema: alta
rotación del personal, bajas remuneraciones, deficiente especialización y una super-
visión meramente formal (en caso de los programas de SENAME), se encuentran
entre los rasgos más notorios. Sin embargo, pese a este conocimiento que tienen los
jueces de familia y los consejeros técnicos, se exime a estas instituciones de acompa-
ñar siquiera un currículum vitae que informe de la formación y años de experiencia
de un informante. ¿Cómo puede entonces el tribunal sopesar la calidad de la infor-
mación que se le entrega? ¿Cómo puede apreciar la impertinencia o idoneidad de la
pericia? Permitir que se introduzcan mediante su lectura informes escritos priva a
los intervinientes de contraexaminar esa información y, como consecuencia, priva al
sentenciador y a sus superiores —que conocerán vía recursos— de información de
calidad para tomar sus decisiones.
Otro nudo problemático se encuentra en la exigencia del artículo 45, inciso 3 de
la LTF, que incorpora un estándar para apreciar el informe.45 Sin embargo, no son
pocos los informes que son efectuados sin atenerse a los protocolos existentes para
su realización y, lo peor de todo, sin siquiera informar sobre este punto. Agrava esto
el desconocimiento de jueces y consejeros técnicos de las Orientaciones Técnicas de
Sename que regulan a los programas de diagnóstico ambulatorio que especifican,
por ejemplo, los instrumentos a usar ante determinados informes y cuya ausencia no
suele ponderarse por el tribunal, entre otros problemas (Estrada, 2018: 153-154).
Por otra parte, valorar la evidencia introducida mediante informes solo es posible
sopesando quién emitió ese informe, cuál es su formación, cómo lo realizó, cuál es la
confiabilidad o el grado de error de los instrumentos usados. Ninguno de esos cuatro
aspectos logra debatirse en tribunales de familia por este cheque en blanco que se
entrega a programas y a instituciones. Un test de Rorschach efectuado por un recién
egresado de psicología no pesa lo mismo que el realizado por un psicólogo forense
con veinte años de experiencia en esta materia.

45. «Los informes deberán emitirse con objetividad, ateniéndose a los principios de la ciencia o a las
reglas del arte u oficio que profesare el perito.»

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ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

4.2. Las problemáticas entrevistas confidenciales


El estudio titulado «Niños, niñas y adolescentes en los tribunales de familia» realiza-
do por la Facultad de Derecho, la Universidad Diego Portales y UNICEF; y el artículo
titulado «La voz de los niños en la justicia de familia en Chile» de Vargas y Correa
pusieron en evidencia los problemas que aún persisten como herencia del modelo de
situación irregular. No obstante, también hay problemas con algunas prácticas bien
intencionadas que buscan desmontar el viejo sistema: las entrevistas confidenciales.
Estas últimas no se encuentran reguladas en la ley explícitamente,46 y hasta donde las
hemos podido conocer, en su mayoría no nos parece que resguarden adecuadamen-
te el derecho del niño a ser oído.47 Recientemente Fuentes y García (2015) también
abordaron con profundidad y rigor los perfiles de esta problemática práctica. De esta
forma, es preciso un mayor nivel de reflexión del sistema judicial sobre su finalidad y
sobre la modalidad de realización.
Tres son los objetivos que se persiguen, pero es importante precisar que no nece-
sariamente se declaran como tales y que es nuestro criterio el que los aprecia como
fines:
a) Entregar información al niño sobre el proceso, sobre lo que está pasando.
b) Extraer información desde el niño.
c) Realizar algún nivel de intervención con el niño; esto es, decirle cómo debe
comportarse o reaccionar frente a lo que está sucediendo.
En este contexto, ni entregar información al niño sobre el proceso ni realizar al-
gún nivel de intervención con el niño, es decir, decirle cómo debe comportarse o
reaccionar frente a lo que está sucediendo parecen justificables en nivel alguno. Los
jueces no son interventores ni el tribunal reúne las condiciones de un entorno que
posibilite un intercambio de ese tipo y, por otra parte, la información que deba en-
tregarse —si es que nadie más fue capaz de reunirla— requiere tanto un entorno
y encuadre diferentes como actores con formación especializada en entrevista con
niños, tal como lo prescribe la Observación General 12 del Comité de Derechos del
Niño de Naciones Unidas.
Sobre el punto que tiene relación con extraer información del niño es preciso
revisar cómo es posible que un infante que debe hablar con numerosos profesiona-
les expertos, en entornos supuestamente adecuados, aún tiene algo por decir en un
entorno inusual y amenazante como la sala de un tribunal frente a dos o tres adultos
que nunca ha visto ni volverá a ver. A pesar de lo anterior, pudiera existir algún caso
excepcional en que sea imprescindible para una jueza llegar al caso b. En esa situa-

46. El artículo 79 —en el que algunas magistradas han fundado esta práctica— se refiere a una cosa
distinta: el derecho del niño. Esta audiencia, en cambio, se erige en un verdadero deber de hablar.
47. En un sentido similar, véase Vargas y Correa (2011; 187).

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ción, es preciso planificar muy bien la entrevista y elegir no solo tiempos y lugares
idóneos, sino que también decidir quién —jueza o consejera— hablará. Asimismo, es
recomendable aprovechar la implementación de la nueva Ley sobre entrevista video-
grabada, que aunque apunta a su aplicación en procedimientos penales, es perfecta-
mente trasladable en su lógica a procedimientos proteccionales en sede de familia.48
Creo que esta práctica debe ser sujeta a una evaluación académica que pueda
estimar la frecuencia con la que se lleva a cabo y que realice recomendaciones sobre
su funcionamiento con el objeto de que sean formalizadas a través de un auto acor-
dado de la Corte Suprema.49 Su persistencia del modo actual arriesga erigirse en una
práctica sin escrutinio y desvirtuadora del derecho a ser oído. Comparto con Fuentes
y García (2015) que la práctica actual de estas entrevistas se encuentra sin control
alguno.
Por otra parte, es preciso advertir que para dejar atrás la opacidad y la irreflexión es
necesario estar atentos a superar una fraseología que, arropada en el vocabulario de la
Convención, en la realidad oculta una práctica denegatoria de derechos. El ejemplo
paradigmático es el fallo de la jueza Palamara Iribarne del Centro de Medidas Caute-
lares cuya resolución50 ocupa un modelo tipo empleado en esa unidad jurisdiccional
que contiene varios considerandos en que se cita al mismo Comité de Derechos del
Niño en su Observación General 12, para luego justamente denegar el derecho a ser
oído, lo que deviene en el reproche de la Corte de Apelaciones de Santiago.51

4.3. Incumplimiento del deber de acumular proceso del artículo 18, inciso 3, de la
Ley 19.620
La institución de la adopción —tradicionalmente concebida entre nosotros como
parte del capítulo filiación— es, en estricto rigor, una medida de protección, la me-
dida más extrema y, por ende, su utilización debe efectuarse con carácter de ultima
ratio conforme lo establecen con meridiana claridad los artículos 18 y 20 de la Con-
vención. De ahí que su regulación contenga una serie de requisitos, tanto para las
partes como para la actuación del tribunal. La Ley 19.620 en su artículo 18 inciso 3
establece,52 con evidente tenor imperativo, el deber de acumular. La ratio legis es evi-

48. Durante la escritura de este trabajo el Poder Judicial ha desarrollado dos iniciativas en línea con
estas preocupaciones: La implementación de salas Gesell a lo largo del país y la segunda versión de un
Diplomado sobre entrevista especializada a niños.
49. Me adelanto a recomendar que solo se pueda proceder a esta entrevista o audiencia después de un
informe favorable de consejero técnico.
50. F.X.R.A. (2015). Jueza Marcela Palamara I., Centro de Medidas Cautelares de los Juzgados de Fa-
milia de Santiago, 28 de octubre de 2015, Rit P 5937-2015.
51. F.X.R.A. (2015). Corte de Apelaciones de Santiago, 16 de diciembre de 2015, rol 2918- 2015.
52. «El tribunal ante el cual se hubiere incoado alguno de los procedimientos a que se refiere el pre-

35
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

tar decisiones contradictorias y, a la vez, reunir las decisiones respecto de un niño en


una sola causa en un mismo tribunal. En esto es consecuencia del principio de sub-
sidariedad de la adopción, por el cual solo puede recurrirse a esta extrema medida
cuando hemos agotado todos los esfuerzos para trabajar con la familia de origen o la
familia extendida. Solo entonces la adopción surge como una posibilidad, de ahí que
la adopción requiere ser considerada en coherencia con las medidas de protección
adoptadas a su respecto. Ese es el sentido del deber que recae sobre los tribunales en
el citado artículo 18. Hay casos en que al no cumplirse con el mandato del artículo
18 un tribunal ordena, a la familia de origen, asistir a un programa terapéutico en el
Instituto Chileno de Terapia Familiar donde desarrollan significativos avances y, al
mismo tiempo, el tribunal que lleva la susceptibilidad de adopción ordena el aleja-
miento de la familia del niño, suspendiendo, incluso, las visitas al hogar. Tenemos así
que la infundada negativa de un juzgado de familia a acumular los procesos pone a
los tribunales en un plano de agentes iatrogénicos, es decir, de agentes que dentro de
un proceso de intervención o de ayuda terminan con sus acciones empeorando la
enfermedad original. ¿Cómo se explica que mientras un actor judicial da una serie de
órdenes en una determinada dirección (el fortalecimiento familiar con un organismo
experto) otro órgano judicial vaya en la senda opuesta (la adopción)? Esa negativa
a acumular es frecuente en los procesos de susceptibilidad de adopción y exige ser
corregida a la brevedad por los tribunales superiores.

5. Decisión y derivación

En esta etapa se encuentra el núcleo del procedimiento, cuya función es ciertamente


decidir si existe una grave vulneración de derechos y, luego, cuál o cuáles serán las
medidas de protección idóneas para reparar el daño.

5.1. El elenco posible de medidas se encuentra en el artículo 30 de la Ley de Menores


Alguna jueza del Centro de Medidas Cautelares53 ha pretendido que se trata de un
listado taxativo, lo que es evidentemente incorrecto:

sente artículo será competente para conocer de las medidas de protección que se soliciten respecto del
mismo menor. En su caso, si hubiese procesos de protección incoados relativos al menor, el juez ordena-
rá acumularlos al de susceptibilidad o adopción, sin perjuicio de tener a la vista los antecedentes de los
procesos terminados en relación al mismo.»
53. «Noveno: Que el artículo 30 de la Ley 16.618 indica cuáles son las medidas de protección que el
juez puede aplicar en procedimiento de vulneración de derechos, contemplando ya sea la disposición de
concurrencia a programas o acciones de apoyo, reparación u orientación a los menores de edad, a sus
padres o a las personas que lo tengan bajo su cuidado […] y disponer el ingreso del menor de edad en
un Centro de Tránsito o Distribución, hogar sustituto o en un establecimiento residencial». Sentencia
de Jueza Paula Iturria en causa P 6345-2015, 6 de octubre de 2017.

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Artículo 30. En los casos previstos en el artículo 8, números 7 y 8 de la ley que crea
los juzgados de familia, el juez de letras de menores, mediante resolución fundada,
podrá decretar las medidas que sean necesarias para proteger a los menores de edad
gravemente vulnerados o amenazados en sus derechos.

La redacción del encabezado del artículo es elocuente cuando dispone «las medi-
das que sean necesarias» y en especial cuando el segundo inciso comienza con una
frase que busca especificar y particularizar estas medidas, pero sin que en ninguna
parte se indique ninguna de las expresiones que la técnica legal usa para listados
taxativos («tales son», «solo podrá», etcétera). Es más, el listado es muy breve y tie-
ne apenas dos números. El primero contiene las medidas que se suelen denominar
«programas ambulatorios» y el segundo las medidas residenciales o de internación.

5.2. Comunicación al niño


Es un elemento insoslayable que en el procedimiento proteccional la decisión, la sen-
tencia, debe comunicársele al niño. Lamentablemente esto no sucede siempre. Hay
tribunales que adelgazan el deber y lo limitan a la notificación al curador ad litem, o
a los padres. No obstante, tanto por normas generales del procedimiento como por
cumplimiento del derecho a ser oído, debe comunicarse en una forma adecuada a
edad y etapa de desarrollo al niño.
Como los curadores ad litem no reclaman esta grave infracción al derecho a ser
oído es posible pesquisarla a través de visitas de autoridades a centros y residencias.
Así, por ejemplo, el fiscal Juan Agustín Mélendez, a cuyo cargo quedó la investigación
por los presuntos abusos sexuales y maltratos contenidos en el Informe Jeldres, decla-
ró en la Comisión Investigadora (2017: 167) lo siguiente:
Este es un niño que entrevisté personalmente y que me señaló que nunca fue agre-
dido ni sexual ni físicamente, pero al terminar la entrevista, por la metodología que
tenemos en la fiscalía, uno intenta lograr algún grado de confianza y de acercamien-
to con los niños, y le pregunté si quería agregar algo más. Me señaló que sí, que que-
ría saber el destino de sus hermanos que vivían con él en la residencia, pues no sabía
dónde se habían ido producto de que hace días no sabía de ellos. Al parecer habían
sido dados en adopción, por lo tanto, se ofició al Tribunal de Familia pidiendo una
audiencia en nombre de ese niño.

6. Control de la ejecución de la medida de protección decretada

A diferencia de lo que ocurre en otras materias, lo central de este procedimiento, sus


objetivos, solo se alcanzarán si esta última etapa se desarrolla correctamente.
La función de esta etapa es controlar que, efectivamente, la medida dictada contri-

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ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

buya al proceso reparatorio del niño o niña y para resguardar este crucial desenlace
—al que como ya hemos visto subyacen importantes objetivos de política pública—
el legislador le ha entregado intensas y abundantes facultades al órgano jurisdiccional
en consonancia con el deber de control que recae sobre el jurisdicente, sin embargo,
lo anterior no suele ser comprendido adecuadamente.
La tradicional idea judicial de que el cúmplase constituye el fin del trabajo ju-
risdiccional se ve desafiada por el énfasis colocado por el legislador en la etapa de
cumplimiento, pero hay además una buena razón, extrajurídica, para la protagónica
relevancia que esta sede desempeña y es que respecto de los complejos casos que
está llamado a resolver el procedimiento proteccional —familias multiproblemáticas,
desadaptación social, maltrato infantil, abuso sexual infantil, etcétera— no es fácil
para cualquier sistema proteccional dar con el camino de intervención adecuado a la
primera oportunidad. Existen lo que la profesora Munro (1996) denomina «errores
inevitables» del sistema proteccional refiriéndose a uno mucho más sofisticado que el
nuestro, el inglés. En la intervención con familias multiproblemáticas no es, entonces,
necesariamente, un «problema» del caso el fracaso, sino una constante en función
de numerosas variables difíciles de afectar positivamente en cortos lapsos de tiempo
y en contextos sociales muy difíciles. Esto es aun más agudo en modelos de inter-
vención como el sistémico relacional donde «no se busca una causa que explique el
surgimiento de un problema. No hay una concepción causa-efecto de los problemas,
sino que una concepción circular de los mismos.»54
El diagnóstico va a generar una hipótesis de intervención y sobre ésta se dirigirá
el proceso de intervención, pero este diagnóstico no es una fase que se cierra inexo-
rablemente, sino que permanece abierta a la información que se va recogiendo, de
ahí que se hable del carácter procesual de la intervención. No es infrecuente, luego,
que en el curso de esta relación de acompañamiento profesional se cambie el curso
y parezca necesario alterar la medida originalmente impuesta. Esa ductibilidad es
compatible con el carácter de cosa juzgada formal de la sentencia que resuelve el re-
querimiento y, entonces, sin necesidad de un nuevo requerimiento, sino a partir del
control que el tribunal debe desarrollar puede ser necesario modificar la sentencia
antes resuelta como el artículo 80 faculta.

6.1. Discutida idoneidad del modelo adversarial en sede cumplimiento


Como todos saben, el modelo adversarial o dispositivo se construye a partir de la
convicción de que en el debate entre dos partes en igualdad de condiciones, bajo

54. «Los comportamientos son vistos como procesos de afectación mutua, en que la conducta de una
de las partes del sistema determina el comportamiento de otras de las partes del sistema, y viceversa.»
Véase Nichols (2009:136).

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el arbitrio de un tercero imparcial, se producirá una verdad de calidad superior a


la que arrojaba el modelo inquisitivo y, a mayor abundamiento, con respeto de ga-
rantías de debido proceso. Sobre esa verdad el tercero podrá tomar una decisión.55
Este modelo, que en sí debe reconocerse como superior al inquisitorio en el proce-
dimiento proteccional, en la fase de cumplimiento, genera serias dudas acerca de
su aporte sustantivo a una toma de decisiones que incorpore las perspectivas de
distintos actores del sistema relacional en que se encuentra el niño y su familia. No
es cierto que haya dos partes —mucho menos en el estado actual de precariedad
del sistema de representación jurídica del niño— que aportarán información en
un debate. Lo que en verdad existe es un conjunto de actores familiares (familia
extensa, amigos, vecinos) y comunitarios (escuela, Consultorio de Salud Mental,
ONG locales, Oficinas de Protección y Derechos, programas de SENAME, centros
residenciales, club deportivo, pastor o sacerdote, etcétera) con interés en eventual-
mente cooperar, con información que aportar y que requieren ser considerados, no
ya como meros entregadores de informes escritos, sino como actores interesados
donde incluso algunos de ellos pueden tener su propia representación en igualdad
de condiciones unos con otros. Por consiguiente, se hace imperioso reconocer que
muy rara vez una mayor verdad o un plus de información se producirá a partir del
debate entre partes.
Para comenzar, es preciso ampliar el entendimiento acerca de quiénes son todos
los actores o intervinientes en esta fase. Cuando un programa solicita una determi-
nada medida, o cuando un programa envía a aprobación un plan de intervención,
¿no está siendo parte interesada? ¿No tiene, acaso, un interés activo y legítimo en
la resolución de esa cuestión? La pregunta debiese ir orientada hacia cómo montar
un sistema que le proporcione información de calidad al juez. A falta de una mejor
imagen, creemos que el modelo de junta clínica permite una aproximación a otro
modo de resolver y producir información. Así, sería una junta entre distintos actores
igualmente sentados en torno a una mesa, la que es presidida por quien tomará, en
definitiva, la decisión.
En general se considera que quien tiene un interés legítimo puede ser parte y
desde esa perspectiva es que sostenemos que, en la fase de control o cumplimiento,
las partes son más numerosas que las que hoy son así consideradas. Es preciso, por
cierto, despejar resabios paternalistas que despojen al niño y su familia de un lugar
en este escenario como se indicará infra sobre la necesidad del defensor del niño.
Sin embargo, no sobraría reconocer la multiplicidad de eventuales actores a los que
habría que escuchar al tomar una decisión que evalúe el grado de cumplimiento de
una medida de protección en el sistema de familia. En sede de ejecución penal juve-

55. Para un mayor detalle sobre el modelo en lo que respecta al proceso penal, véase Duce y Riego
(2007: 36 y ss.).

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ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

nil, es decir, ya terminado el proceso penal propiamente tal, Duce (2010) acepta una
formulación de esta idea:
Me parece que existen buenas razones para sostener que la idea de modelo adver-
sarial que prima durante el desarrollo del juicio, es decir, en donde los jueces deben
tener una conducta generalmente pasiva, no debiera tener aplicación con tanta in-
tensidad en este momento.56

Claramente, al momento de controlar la ejecución de las medidas de protección el


modelo de junta clínica se hace totalmente necesario.

6.2 Manifestaciones positivas del deber de control


En segundo lugar, el deber de control se expresa normativamente en distintas faculta-
des o deberes que paso a revisar brevemente. El conjunto de estas facultades expresa
inequívocamente la voluntad del legislador de que el tribunal de familia ejerza un rol
orientado a las consecuencias sustantivas del proceso de protección —sus declarados
fines tuitivos— y no a un mero escrutinio de formalidades. Se trata, para decirlo de
otro modo, del deber jurisdiccional de eludir la ilusión de la protección (Estrada,
2015a) en que parece estar sumido el sistema proteccional y, en cambio, ejercer el
elenco de potestades legales que vamos a revisar con el propósito de que se produzca
realmente la protección comprometida. Se expresa aquí lo que hemos denominado el
principio de orientación a las consecuencias (Estrada, 2015b: 174)
a) El artículo 76 establece la obligación del director del establecimiento (en caso
de tratarse de una internación), o del responsable del programa donde es derivado
el niño, de informar al tribunal acerca del cumplimiento de las medidas adoptadas.
Del tenor del artículo parece que se refiere a un informe escrito, pero en virtud de
las amplias facultades del tribunal, nada obsta a que el tribunal cite a los directores o
profesionales del caso a informar oralmente en audiencia, lo que le permitirá efectuar
preguntas que el informe en papel no puede responder.
Se establece un plazo mínimo para la periodicidad de los informes de tres meses
y uno máximo de seis meses. Convendría una regla como la del artículo 12 español
que considera la edad del niño para imponer el plazo para la revisión de la medida.

56. Y añade luego: «No me parece esté suficientemente asentado ni menos consensuado cuánto el sis-
tema debiera reproducir la dinámica adversarial del sistema de adultos o debiera más bien estructurarse
de una lógica distinta de colaboración entre los distintos intervinientes. Esta cierta ambigüedad se paga
con prácticas que son muy heterogéneas y en algunos casos producen consecuencias negativas para los
jóvenes. Se trata de un tema en donde más que poner el acento solamente en la práctica jurisprudencial,
nuestra sociedad debiera tener una propuesta de diseño institucional un tanto más sofisticada.» Duce
(2010: 327 y 338).

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5. Cualquier medida de protección no permanente que se adopte respecto de me-


nores de tres años se revisará cada tres meses, y respecto de mayores de esa edad se
revisará cada seis meses. En los acogimientos permanentes la revisión tendrá lugar el
primer año cada seis meses y, a partir del segundo año, cada doce meses.57

b) El inciso segundo del artículo 76 preceptúa que «en la ponderación de dichos


informes, el juez se asesorará por uno o más miembros del consejo técnico.»
De la lectura de la norma se colige un segundo deber del tribunal, el cual es apre-
ciar o ponderar el informe. No cumple, entonces, con el artículo 76 la resolución que
simplemente provee «a sus autos.» Se le exige al tribunal un trabajo de valoración
del desarrollo de la medida, para lo cual se le indica, usando un verbo de claro tenor
imperativo —«se asesorará» — que debe requerir la colaboración del consejo técnico.
c) El artículo 77 regula el deber de actuación del tribunal ante el incumplimiento
de la medida, lo que se corresponde con el principio de orientación a las consecuen-
cias en materia de familia. Nuevamente el tenor imperativo es evidente al señalar que
«el tribunal determinará la sustitución de la medida u ordenará los apremios perti-
nentes para su cumplimiento forzado.»
En este punto es útil recordar el fallo del Tribunal Europeo de Derechos Huma-
nos, K.A. v. Finlandia, del 2003, donde se condena al Estado por violar el artículo 8 de
la Convención Europea indicando que, aunque la separación del niño de sus padres
fue legal
el restringido contacto entre los padres biológicos y sus hijos y el fracaso de las au-
toridades del sistema de bienestar social en revisar esa restricción de modo suficien-
temente real y frecuente, lejos de facilitar una posible reunificación, contribuyeron
a impedirla.58

Es interesante la agudeza del Tribunal Europeo al adjetivar el tipo de revisión


como «suficientemente real y frecuente» con lo que pretende establecer con claridad
que revisiones meramente formales incumplen este deber que recae sobre el juzgador
en nuestro sistema de protección.
d) Una cuarta expresión del deber de control de las medidas lo expresa el artículo
78, que establece la obligación de visita de los establecimientos residenciales. Tan im-
portante estima el legislador esta tarea de control que considera «el incumplimiento
de esta obligación como una falta disciplinaria grave para todos los efectos legales.»
Posteriormente, el artículo dispone con cierto detalle el funcionamiento de esta activi-
dad. La Corte Suprema ha robustecido esta función en el Acta 37-2014,59 y señala que:

57. Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del
Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, versión actualizada, artículo 12, numeral 5.
58. Tribunal Europeo de Derechos Humanos (2003). K.A. v. Finlandia, párrafo 142.
59. Acta 37-2014, Auto Acordado que Regula el Seguimiento de Medidas de Internación y Visitas a

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ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

se hace necesario reforzar las actuaciones que despliega en la actualidad la jurisdic-


ción de familia en cuanto a medidas de protección de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes, particularmente aquellas que implican la internación en centros residen-
ciales, bajo un enfoque integrador encaminado al más pleno desarrollo de las acciones
institucionales que permite el marco de competencias asignadas por el legislador.

Lamentablemente, el Poder Judicial no ha implementado una política de transpa-


rencia y acceso a estos informes de visitas.
e) El inciso final del artículo 78 dispone que:
sin perjuicio de las obligaciones señaladas en los incisos anteriores, los jueces de
familia podrán siempre visitar los centros, programas y proyectos de carácter ambu-
latorio existentes en su territorio jurisdiccional, y corroborar que se cumplan medi-
das de protección.

Este artículo no impone un deber —como los anteriores— sino que consagra una
facultad del Tribunal de Familia, en el marco de la función de control, de poder visi-
tar todos los programas en que se cumplan medidas de protección.
f) En el contexto de la audiencia de juez y de niño, el artículo 79 establece el dere-
cho de todo niño respecto del cual «se encuentre vigente una medida de protección
judicial» a que el juez lo reciba personalmente cuando lo solicite por sí mismo o a
través de las personas señaladas en el artículo siguiente. Aunque está construido en
clave de derecho del niño, al permitirle al tribunal contacto directo con el niño se
favorece un involucramiento en el proceso de cumplimiento de la medida. No es otro
el mecanismo que ha hecho de los tribunales de tratamiento de drogas, por ejemplo,
una innovación tan apreciada por el sistema de justicia al punto que la Corte Supre-
ma la ha declarado como política pública del aparato judicial. En el ámbito proteccio-
nal, esta norma —de escasísimo uso— abre un espacio jurisdiccional e institucional
para un tribunal de familia que realice una aplicación del texto positivo en clave de
una protección sustantiva.
g) En cuanto a la facultad de modificar medidas el artículo 80 establece que:
en cualquier momento en que las circunstancias lo justifiquen, el juez podrá sus-
pender, modificar o dejar sin efecto la medida adoptada, de oficio, a solicitud del
niño, niña o adolescente, de uno o de ambos padres, de las personas que lo tengan
bajo su cuidado o del director del establecimiento o responsable del programa en
que se cumple la medida.

Estatuye así el legislador una amplia facultad de control del tribunal con vistas a
poder modificar cuando «las circunstancias lo justifiquen», las medidas decretadas.

los Centros Residenciales por los Tribunales de Familia en Coordinación con el Servicio Nacional de
Menores y el Ministerio de Justicia, 14 de marzo de 2014.

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Esta potestad va en la línea con el deber de revisar periódicamente las medidas, que
surge desde el derecho internacional de los derechos humanos de la infancia.
En el desarrollo de la medida existen tiempos distintos, algunos más intensos,
algunos más pausados. La complejidad de la dinámica del caso es la que debe marcar
también los tiempos de revisión de las medidas.
En el caso de la medida de internación el tribunal debe estar especialmente atento,
dado su rol de garante de derechos, a los efectos iatrogénicos que la institucionali-
zación tiene, más allá de los esfuerzos que los centros puedan hacer. Dicho de otro
modo, que en un centro residencial no haya abusos ni maltratos y que el personal
sea idóneo y realice adecuadamente sus tareas no asegura que no haya daño en esa
internación. Particular cuidado es necesario en los cambios de centros con el objetivo
de salvaguardar el derecho a la identidad que se expresa en estas situaciones en poder
conservar objetos afectivamente significativos, en mantener relación a distancia con
quienes ha construido un vínculo en el anterior centro, algo fácilmente posible hoy
pero que lamentablemente se olvida y agrava la pérdida del sentido vincular y daña el
proceso de construcción de identidad (Morales, 2014).
h) En otra arista del asunto, la expresión más intensa del deber de control y las
facultades aparejadas que éste conlleva se encuentran en la Ley Orgánica de Sename60
que dispone en su artículo 16 que:
cuando el funcionamiento de un colaborador acreditado o el de sus establecimien-
tos adoleciere de graves anomalías y, en especial, en aquellos casos en que existieren
situaciones de vulneración a los derechos de los niños, niñas o adolescentes sujetos
de su atención, el juez de menores del domicilio de la institución o del lugar donde
funcione el establecimiento del colaborador, en caso de tratarse de uno solo de sus
establecimientos, respectivamente, de oficio o a petición del Director Nacional del
SENAME o, dentro del territorio de su competencia, del Director Regional respecti-
vo, dispondrá la administración provisional de toda la institución o la de uno o más
de sus establecimientos.

De la lectura sistemática de las normas citadas anteriormente fluye con claridad


una potestad intensa entregada a la judicatura de familia que la faculta para el cierre
de programas y residencias. De hecho, en el contexto de la crisis producida por la
revelación de un estudio que constataba denuncias de maltrato y abuso al interior de
hogares pertenecientes a la institución Aldeas S.O.S., y que devino en una comisión
parlamentaria investigadora,61 nadie mencionó siquiera la posibilidad de ejercer estas
facultades pese a que los presupuestos se cumplían ampliamente.

60. DL 2.465, de 1979, modificado el 2005 por la Ley 20.032 de Subvenciones de Sename.
61. Para mayor información véase https://bit.ly/2ISXXta.
y Comisión Especial Investigadora del Funcionamiento del Servicio Nacional de Menores (2014).

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ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

El ámbito de potestad del tribunal —quizá sea necesario subrayarlo— excede el


circuito de instituciones colaboradoras acreditadas por Sename. Estas organizacio-
nes son las que mayoritariamente realizan la atención residencial y ambulatoria de
niños, pero existe un grupo de éstas (60 instituciones a 2016) que no son parte de
este conjunto regulado y supervisado por Sename. Estas últimas son denominadas
«instituciones coadyuvantes» y no son controladas por la administración, por lo que
el control judicial es particularmente necesario respecto de éstas que no son super-
visadas por nadie más.

Conclusiones

El derecho, y en específico el derecho procesal, tiene mucho que aportar a la protec-


ción de derechos de niños gravemente vulnerados en sus derechos. Los fines tuitivos
y benevolentes del sistema no deben ser óbice para omitir una aproximación dogmá-
tica a este universo de casos, con las adecuaciones que sean de rigor.
Como observa Resta (2007: 27):
Los poderes procesales existen dentro de un marco institucional, que es aquel de
los tribunales y de las cortes, los que, se sabe, no están construidos según la dimen-
sión de los niños. Tiempo y arquitectura del proceso están construidos sobre otras
dimensiones de la vida y no sobre las del niño.

De ahí el desafío de ajustar las reglas procesales al sujeto que éstas pretenden
proteger.
Este trabajo ha propuesto un iter procesal poblado de categorías que procuran
acercar el proceso de intervención psicosocial con el proceso jurídico, del momento
que varias disciplinas deben interactuar en pro de la protección de derechos de niños.
Dos son los principales acentos que surgen del texto. El primero, la conceptuali-
zación de este proceso como uno no solo proteccional, sino también restrictivo de
derechos, en especial respecto de la más intensa de las medidas utilizadas en nuestro
sistema, la internación, la que, según parámetros del derecho internacional constitu-
ye privación de libertad. El segundo que, por consiguiente, al tratarse de restricción o
privación de derechos fundamentales deben aplicarse los resguardos que el derecho
pone cada vez que nos encontramos en asuntos de esta precisa índole
El segundo acento está puesto en la idea —bastante ajena a la mirada judicial
tradicional— de que el procedimiento proteccional es la fase de cumplimiento y que
ello se expresa en una serie de normas jurídicas que atribuyen deberes y facultades al
órgano jurisdiccional tan intensos como permitirle el cierre de programas y centros
o su administración provisional.
Por cierto, el procedimiento proteccional debe insertarse y ser comprendido en el
horizonte de un sistema de protección a la infancia que, incorporando lo jurídico, lo

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exceda acogiendo las diversas dimensiones del desarrollo de un niño y la heteroge-


neidad de deberes estatales en juego (Juretic y otros, 2015).
Tomarse los derechos de los niños en serio, exige, como se ha revisado largamente,
concebir el ejercicio de las facultades protectoras no tanto como un despliegue de be-
nevolencia de la autoridad, sino como un conjunto de potestades estatales sometidas
ni más ni menos que las restantes potestades estatales al elenco de límites y exigencias
que surgen desde el enfoque de derechos y que el derecho procesal bien conoce.

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Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

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Agradecimientos

El presente trabajo es parte de un proyecto de trabajo e investigación sobre los dere-


chos del niño en el sistema proteccional desarrollado con el apoyo de la Fundación
San Carlos del Maipo. El autor agradece los comentarios a una versión preliminar de
los magistrados de familia Mónica Jeldres, Pamela Lobos, Sergio Henríquez G. y del
profesor José Pedro Silva, aunque, por cierto, la responsabilidad por el contenido, sus
errores y omisiones es enteramente mía.

49
ESTRADA
Análisis del itinerario procesal de la protección de derechos de niños y niñas

Sobre el autor

Francisco Estrada es licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica


de Chile. Además, es Magíster en Derecho de Familia, Infancia y Adolescencia por
la Universidad Diego Portales. Por otra parte, es el ex director Nacional del Servicio
Nacional de Menores. Correspondencia por este artículo a franciscojestrada@gmail.
com.

50
50 preguntas basadas en el enfoque de fortalezas
Francisco Estrada V.
Santiago 2019

Además de los problemas estructurales de la oferta proteccional (diseño de la oferta,


cobertura de los programas, baja formación profesional, alta rotación de profesionales).
existe también una práctica menos evidente, aunque conocida por los operadores del
sistema, que dice relación con una persistente mirada del déficit realizada por profesionales
y funcionarios de Sename y sus instituciones colaboradoras, respecto de las familias multi-
problemáticas. Al respecto, Gómez, Muñoz y Haz (2007:51) han señalado:

“Las intervenciones profesionales con FMP, tanto en el ámbito social como clínico, se
han desprendido de un enfoque centrado en el déficit: para cada problema, se plantea
una solución especializada y desarticulada de otros recursos, con un método de trabajo
compensatorio. Este enfoque ha demostrado ser de escasa efectividad, al
concentrarse en aquello de lo cual la familia debe alejarse, más que focalizarse en
aquello hacia lo cual la familia debe dirigirse.”

Se critica que los servicios sociales tienden a “basarse en las deficiencias, concentrarse en el
individuo y ser fragmentarios, reactivos a las crisis, inaccesibles y definidos por los
profesionales para los clientes” (Walsh 2004: 329). Una atención aislada, también afecta la
calidad y los efectos en el desarrollo del niño.

Esta mirada desde el déficit termina agravando el problema por el que se produce el ingreso
al sistema residencial al alejar a la familia del centro o residencia. En palabras del psiquiatra
Sergio Bernales “los programas toman partido y al hacerlo aumentan el riesgo de
fragmentación familiar.”1

Camilo Morales (2015), psicólogo del equipo de Casa del Cerro, apunta algo similar:

“La escena que se reproduce en el contexto de las residencias de protección ubica a la


familia en un lugar de desconfianza y devaluación por parte de los equipos técnicos de
las residencias, situación habitual en el entendido que los profesionales del hogar, en
tanto representantes de la protección de los niños, se terminan identificando con
éstos, haciendo problemático que las familias puedan establecer un vínculo de

1
Conferencia realizada en el Auditorio de los Juzgados de Familia de Santiago el 30 de agosto de 2017.

1
colaboración y confianza a la hora de generar un proceso de intervención que apunte
al restablecimiento del vínculo. Para las familias se vuelve complejo habilitarse, en
tanto garantes de la protección y el cuidado de sus hijos, dado que permanentemente
perciben, en las exigencias de las instituciones, un cuestionamiento a sus formas de
cuidar y criar.”

Un reciente documento oficial del gobierno británico propone un entendimiento que


enfrente estos problemas:

“Con el tiempo, hemos visto cómo los enfoques de gestión de la atención social se han
centrado predominantemente en un modelo del déficit; por ejemplo, con preguntas
tales como ¿cuáles son los problemas y preocupaciones que está experimentando la
persona? ¿Qué no pueden hacer y cómo podemos resolver esto? Sabemos que esto
ha moldeado el desarrollo profesional del trabajo social y la práctica de la atención
social de cierta manera y un enfoque basado en fortalezas desafía este modelo de
déficit.

Un enfoque basado en las fortalezas explora, de manera colaborativa, las habilidades


del sujeto y de sus circunstancias, en lugar de hacer del déficit el foco de la
intervención. Debemos reunir una imagen holística de la vida del individuo; por lo
tanto, es importante comprometerse y trabajar con otros (es decir, profesionales de la
salud, proveedores, la red propia de la persona, etc. con el consentimiento
apropiado).” (Department of Health and Social Care 2019: 24).

El siguiente documento sugiere herramientas prácticas desde este modelo.

¿Quieres utilizar un enfoque basado en fortalezas, pero no tienes claro por dónde empiezas?
¿Qué significa en la vida real? ¿Cómo se formulan preguntas basadas en fortalezas para
identificar y comprender las fortalezas propias o de otra persona?

¿Encuentras que un enfoque de fortalezas te es natural? ¿O te ha resultado difícil? A menudo


estamos más acostumbrados a buscar problemas, en lugar de hacer foco en qué sí está
funcionando. Miramos lo que está mal, en lugar de poner atención a lo que está yendo bien.
Vemos nuestro rol profesional como dar soluciones en lugar de vernos como participantes
en un proceso donde aportar en identificar qué se puede construir y averiguar qué
soluciones y recursos ya tiene una persona o grupo.

2
Esta lista de preguntas (tomada del sitio estadounidense
http://www.changedlivesnewjourneys.com y traducida por mí) es un ejemplo de lo que
puede significar un enfoque basado en fortalezas en el trabajo cotidiano, en las
conversaciones profesionales en que nos embarcamos.

50 preguntas basadas en el enfoque de fortalezas

1. ¿Qué está funcionando bien?


2. ¿Puedes pensar en cosas que has hecho para ayudar a que las cosas vayan bien?
3. ¿Qué has probado? ¿Y qué ha sido de ayuda?
4. Háblame de lo que otras personas aportan para que las cosas vayan bien para ti.
5. ¿Qué podría ir mejor?
6. ¿Qué impide que las cosas funcionen mejor para ti?
7. ¿Qué pasaría si las cosas funcionaran mejor para ti?
8. ¿Qué pequeña cosa podrías hacer y que haría hoy una diferencia?
9. Cuéntame cómo es un buen día para ti. ¿Qué lo hace un buen día?
10. En una escala del 1 al 10, ¿cómo dirías que es X? ¿Qué podría hacer que esa nota
sea un poco mejor?
11. ¿De qué estás más orgulloso en tu vida?
12. ¿Qué logros has conseguido? ¿Cómo los conseguiste?
13. ¿Qué te inspira?
14. ¿Qué te gusta hacer? ¿Qué hace que esto sea agradable?
15. ¿Qué es lo que encuentras fácil para ti?
16. ¿Qué crees que aprendes más fácilmente?
17. ¿Qué quieres lograr en tu vida?
18. Cuando las cosas van bien en tu vida, dime ¿qué está pasando?
19. ¿Cuáles son las cosas en tu vida que te ayudan a mantenerte fuerte?
20. ¿Qué valoras de ti mismo?
21. ¿Qué dirían, las personas que te conocen, que has hecho bien?
22. ¿Qué mencionarían, tu familia y tus amigos, sobre algo en que has sido bueno?
23. Eres resistente, ¿qué crees que te ayuda a recuperarte?
24. ¿Qué podrías hacer para tener una mejor salud y sentirte bien?
25. ¿Cómo has enfrentado los desafíos que has tenido?
26. ¿Cómo te han ayudado las personas que te rodean a superar los desafíos?
27. ¿Cuáles son las tres cosas que te han ayudado a superar obstáculos?
28. Si tuvieras la oportunidad, ¿qué te gustaría enseñar a otros?

3
29. Sin ser modesto, ¿qué valoras de ti mismo, cuáles son tus mayores fortalezas?
30. ¿Cómo podrían tus fortalezas ayudarte a ser parte protagonista de tu comunidad?
31. ¿Quién está en tu vida?
32. ¿Quién es importante en tu vida?
33. ¿Cómo describirías las fortalezas, habilidades y recursos que tienes en tu vida?
34. ¿Qué podrías pedirle a otros que hagan, y que ayudaría a crear una mejor imagen
para ti?
35. ¿Cuáles son los factores positivos en tu vida hoy?
36. ¿Cuáles son tres (o 5 o 10) cosas que están yendo bien en tu vida en este
momento?
37. ¿Qué te da energía?
38. ¿Cuál es la parte más gratificante de tu día?
39. ¿Cuándo ahora, o en el pasado, has sentido que estás haciendo una diferencia,
haciendo un aporte? ¿Cómo hiciste que esto suceda?
40. ¿Qué te haría sentir que estás haciendo un aporte?
41. Dime una (o 5 o 10 o más) cosas que puedes hacer
42. ¿Qué te hace sentir emocionado o útil o satisfecho? Háblame de un momento en
que sentiste estos sentimientos.
43. Háblame de un momento en que respondiste a un desafío de una manera que te
hizo sentir realmente manejando las cosas.
44. ¿Cómo has podido desarrollar tus habilidades?
45. ¿Cómo has podido satisfacer tus necesidades?
46. ¿Qué tipo de soportes has utilizado que te han sido útiles? ¿Cómo los apoyos
mejoraron las cosas para ti?
47. Háblame de cualquier solución creativa que hayas probado. ¿Cómo funcionó esto?
48. Cuando piensas en X (sea lo que sea que está impidiendo que las cosas vayan bien),
¿hay algo en lo que puedas pensar que pueda ayudar de alguna manera?
49. ¿Puedes pensar en un pequeño paso manejable que mejoraría X para ti?
50. ¿Qué recursos tienes ahora como comunidad, personas, ayudas y equipos?
¿Conoces otros recursos que podrían ser útiles para usted?

http://www.changedlivesnewjourneys.com/50-first-strength-based-questions/

4
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Familias Multiproblemáticas y en Riesgo Social:


Características e Intervención

Multiproblem Families at Social Risk: Characteristics and Intervention


Esteban Gómez
Pontificia Universidad Católica de Chile
Sociedad Protectora de la Infancia

María Magdalena Muñoz & Ana María Haz


Pontificia Universidad Católica de Chile

El artículo comprende la familia multiproblemática como un sistema vulnerable de alto riesgo, tanto por la acción de sus
mecanismos internos, como de fuerzas sociales que potencian su disfuncionalidad. Tras una extensa revisión bibliográfica,
los autores proponen como sus características centrales la polisintomatología y crisis recurrentes, la desorganización,
el abandono de las funciones parentales y el aislamiento, focalizando específicamente en aquellas familias en situación
de riesgo social. En una segunda parte, se desarrolla un esquema de intervención profesional, que incorpora la función
de los servicios sociales y su relación potencialmente nociva con estas familias, el trasfondo epistemológico y los con-
textos en que se despliega la intervención, y las principales estrategias sugeridas para implementar buenas prácticas en
el trabajo profesional.

Palabras Clave: familia multiproblemática, riesgo social, pobreza, servicios sociales, intervención psicosocial.

The paper understands multiproblem family as a vulnerable system of high risk, in part due to their internal mechanisms
and in part by the action of social forces that reinforce their malfunction. After an extensive bibliographic review, the
authors propose as its central characteristics, poly-symptomatology and recurrent crisis, disorganization, abandonment of
parental functions and isolation, focusing the discussion specifically on those families at social risk. In a second part, the
article develops a schema of professional intervention, that includes the function of social services and their potentially
noxious relationship with these families, the epistemological background and the contexts on which the intervention
unfolds, and the main strategies suggested to implement good practices in the professional work.

Keywords: multiproblem family, social risk, poverty, social services, psychosocial intervention.

Ligado a las transformaciones socioculturales, gobierno, sociedad y familia en un proyecto común


políticas y económicas acaecidas en el último siglo, (Haz & Matus, 2006). Esto ha generado en muchas
se ha debilitado el pacto tradicional que vinculaba comunidades un ambiente de incertidumbre, descon-
cierto y pérdida de los referentes tradicionales sobre
«cómo se debe vivir la vida» (Bauman, 2001), lo que
Esteban Gómez, programa de Magíster en Psicología Clínica, aunado a dinámicas de exclusión social cada vez
Pontificia Universidad Católica de Chile; Sociedad Protectora
más arraigadas, ha impactado a numerosas familias
de la Infanciai.
Magdalena Muñoz, programa de Magíster en Psicología Clí- vulnerables, destacando por su extrema complejidad
nica, Pontificia Universidad Católica de Chile. la Familia Multiproblemática (Linares, 1997).
Ana María Haz, Escuela de Psicología CEES UC, Pontificia Estas familias no cuentan con herramientas sufi-
Universidad Católica de Chile.
cientes para afrontar las demandas de éxito ligadas
La correspondencia de este artículo debe dirigirse a Esteban
Gómez: eagomez@puc.cl o egomez@protectora.cl a una cultura hedonista y de consumo (Ditzel &
i
La Sociedad Protectora de la Infancia es una organización Maldonado, 2004), que exige asumir la responsabi-
privada sin fines de lucro con 113 años de historia, cuya lidad por las propias historias de vida (Ehrenberg,
misión es contribuir al mejoramiento de las condiciones de
1999), y que mide la valía personal según criterios
vida de la infancia en Chile, en particular de aquellos niños y
jóvenes en situación de vulnerabilidad y escasos recursos, a difícilmente alcanzables. Así, al encontrarse mayori-
través de programas educacionales y sociales. Recientemente tariamente en contextos caracterizados por factores
ha desarrollado un Marco Conceptual Orientador (para guiar de riesgo psicosocial y deprivación sociocultural
el diseño, intervención y evaluación de resultados) que incluye
crónica, se refuerza el ciclo de marginación, dis-
cinco componentes: apego, resiliencia, organización familiar,
red y necesidades básicas, sirviendo de inspiración para esta funcionalidad, crisis y desesperanza que es común
propuesta. observar en ellas.
44 GÓMEZ, MUÑOZ Y HAZ

Durante las décadas pasadas se han implemen- eje de polisintomatología: (a) presencia de proble-
tado numerosas iniciativas para ayudar a estas mas múltiples, de gran complejidad y gravedad; (b)
familias, implicando inicialmente a voluntarios y más de un portador de sintomatología; y (c) episo-
organizaciones no profesionales, y más recientemen- dios recurrentes de crisis individuales y familiares.
te, a la comunidad profesional y académica. En su Según Casas (1998 citado en Navarro, 2002), estas
mayoría, estos esfuerzos no han tenido un impacto crisis recurrentes, que marcan la dinámica de las
duradero, pero han arrojado valiosa información FMP, pueden aparecer como reacción a:
desde la cual es imperativo seguir construyendo (a) Dificultades de carácter material o físico,
conocimiento y propuestas de intervención. como cesantía, enfermedades crónicas, etc.;
El presente artículo busca aportar en esta línea, (b) Relaciones conflictuadas con el entorno
y se ha estructurado desde una amplia revisión circundante, expresadas como marginación social
bibliográfica en diversas bases de datos (ProQuest, o demandas de adaptación a contextos violentos o
PsycINFO, OCLC-FirstSearch y SciELO, entre estresantes, y;
otras), seleccionando las referencias según aportaran (c) Relaciones conflictuadas al interior del sis-
información sobre las características de la familia tema familiar, y que adoptan la forma de violencia
multiproblemática y/o la intervención con éstas. intrafamiliar, abuso sexual, negligencia, etc.
Cuando estas condiciones no reciben un apoyo
Características e intervención adecuados, se cronifica y refuerza
de forma poderosa la polisintomatología caracte-
Dentro de los aspectos más difíciles del trabajo rística de estas familias, en un ciclo deteriorante
con familias multiproblemáticas (en adelante, FMP), de condiciones adversas– falta de apoyo y de
está el comprender su funcionamiento y anticipar los recursos– crisis– y síntomas múltiples. Ahora
escenarios posibles de intervención. Estas familias bien, no basta solamente con dar apoyo, sino que
sorprenden a los equipos con modulaciones sistémicas éste debe calzar con la necesidad particular que ha
que no encajan en los modelos y metodologías tradi- desencadenado la crisis para ser efectivo (Juby &
cionales. Por ello, es indispensable desarrollar marcos Rycraft, 2004).
orientadores específicos, que permitan al profesional
distinguir rasgos comunes en la variedad, proyectando Desorganización
su abordaje técnico en conocimiento del impacto de
El segundo eje pone el énfasis en la desorga-
cada una de estas variables.
nización que define la dinámica de estas familias,
Como esquema organizador de la literatura
particularmente en torno a dos aspectos: (a) una
respecto a las FMP, los autores del presente artículo
estructura caótica; y (b) una comunicación disfun-
proponen cuatro ejes descriptivos, que si bien se
cional. Conceptos que apuntan en esta línea son los
manifiestan entrelazados en la práctica, son útiles
de familia “suborganizada” de Aponte (1976, 1981
de distinguir conceptualmente: (1) Polisintoma-
citado en Cancrini, De Gregorio & Nocerino, 1997)
tología y crisis recurrentes; (2) Desorganización;
o familia “desorganizada” de Minuchin et al. (1967a;
(3) Abandono de las Funciones Parentales; y (4)
1967b citado en Cancrini et al., 1997).
Aislamiento.
Vega (1997) ha mencionado como características
Polisintomatología y Crisis Recurrentes de la estructura de estas familias el ser mayorita-
riamente monoparentales y presentar una notoria
Estas familias no presentan un síntoma particu- dispersión de sus miembros. Asimismo, dicha
lar, sino que una cadena de problemas y factores de estructura se caracteriza por numerosas rupturas y
estrés (Matos & Sousa, 2004), entre los que pueden reconstituciones que configuran genogramas com-
mencionarse negligencia, alcoholismo, violencia in- plejos y a veces confusos (Linares, 1997; Matos &
trafamiliar, abuso de sustancias y depresión. Sharlin Sousa, 2004; Sousa & Eusébio, 2005).
y Shamai (1995) señalan que este patrón es de tal En estas familias existen conflictos en el desarro-
importancia, que las FMP debiesen reconceptuali- llo de los roles y la delimitación de los subsistemas
zarse como “familias en extremo distrés” o familias (Cancrini et al., 1997). Presentan una elevada po-
multi-estresadas. rosidad de sus fronteras, con límites generalmente
En esta línea, Walsh (2004) ha definido tres ca- difusos y problemas de diferenciación, lo que facilita
racterísticas centrales en las FMP, todas asociadas al la transmisión transgeneracional de los patrones de
FAMILIAS MULTIPROBLEMÁTICAS Y EN RIESGO SOCIAL 45

desorganización y multi-problematicidad, como Se han distinguido tres funciones parentales


lo muestra el estudio de Hurst, Sawatsky y Pare básicas (Barudy & Dantagnan, 2005): la nutriente,
(1996). la socializadora y la educativa. El debilitamiento
Se ha detectado la presencia de una jerarquía de las finalidades socializadoras y educativas en
caótica y una reducción de las reglas y normas al la FMP altera en los niños y niñas su capacidad
mínimo (Sousa & Eusébio, 2005), sin rutinas claras de inserción y adaptación social, al no facilitar la
ni criterios consensuados sobre qué está permitido internalización de “normas y valores culturales,
y qué no en la familia. El poder no se concentra lo cual inhibe el desarrollo de la consideración y
“en un miembro determinado de la familia y como el respeto a la sociedad por parte del niño y sitúa
consecuencia de ello la interacción familiar tendrá a éste en posición de conflicto con su entorno”
carácter caótico, estableciéndose el control a través (Linares, 1997, p. 32).
de medios indirectos y encubiertos” (Navarro, 2002, El debilitamiento de la función nutriente en la
p. 26); o a través de la descarga en el acto agresivo FMP, principalmente de tipo emocional, obstacu-
(Sousa & Eusébio, 2005). Además, los hijos pueden liza el desarrollo de un apego seguro (Cyrulnik,
2002) y lleva a un riesgo significativamente au-
implementar una “prueba de límites” en escalada,
mentado de padecer diversos trastornos biopsi-
que busca definir de alguna forma un bosquejo de
cosociales (Glaser, 2002). Numerosos estudios
estructura familiar, al costo de invertir muchas veces
han mostrado en niños físicamente maltratados la
los roles familiares.
predominancia de apego evitativo, mientras que
El segundo aspecto de la desorganización
niños que han sufrido negligencia física muestran
familiar dice relación con la comunicación, que
predominancia de un apego ansioso/ambivalente
resulta caótica y empobrecida en su intercambio (Finzi, Ram, Har-Even, Shnit & Weizman, 2001);
de información (Malagoli Togliatti, 1985 citado finalmente, los niños y niñas que han recibido una
en Cancrini et al., 1997). Se observan patrones combinación de diversas formas de maltrato, abuso
incongruentes de comunicación verbal y no verbal, y negligencia muestran predominantemente un
lo que se manifiesta como ambivalencia relacional, estilo de apego desorganizado o ansioso/evitativo
habitualmente anclada en una historia de desórdenes (Hughes, 2004). Asimismo, la investigación en
vinculares transgeneracionales (Hurst et al., 1996; niños que han sufrido negligencia y/o maltrato
Sousa & Eusébio, 2005). emocional, ha mostrado la presencia de diversas
La ambivalencia e incongruencia encuadran una dificultades posteriores en la infancia, adolescencia
dificultad para “leer” adecuadamente los matices y vida adulta, observándose trastornos emocio-
e implicancias de un mensaje y para desarrollar nales (como baja autoestima, ansiedad o estrés),
empatía en la comunicación. En situaciones de desórdenes conductuales (como irresponsabilidad,
resolución de conflictos, tienden a interpretarse las oposicionismo y comportamientos antisociales),
“señales” comunicativas como muestras de rechazo bajo desempeño y ausentismo escolar, agresividad
o abandono. Como el lenguaje ha perdido su ca- y/o aislamiento social, en la mayoría de estos niños
pacidad mediadora se instalan los golpes y gritos, (Glaser, 2002).
o la autoagresión y autodestrucción, el acting out Este abandono de las funciones parentales
como solución de “punto final” y de descarga de la aparece vinculado en muchos casos a dinámicas de
tensión acumulada. entrega y/o abandono de los hijos (Vega, 1997), por
cuanto el subsistema parental delega sistemática-
Abandono de las Funciones Parentales mente el cuidado de sus hijos en terceros (vecinos,
familiares, profesionales).
La investigación en FMP ha revelado que éstas La intervención sobre las condiciones de vul-
tienden a abandonar sus funciones parentales neración que demandan la salida del niño de su
(Cancrini et al., 1997; Navarro, 2002), mostrando hogar, se dificulta muchísimo cuando se traspasa
en muchos casos un grado elevado de incompetencia la línea del abandono de las funciones parentales,
parental y negligencia (Barudy, 1998), que llevado con bajas tasas de éxito (25%-70%) en la mayoría
al extremo (por ejemplo, ligado a dinámicas de los diversos programas que intervienen después
de maltrato infantil grave) puede acarrear la de este punto (de Paúl, Múgica & Alday, 1997).
inhabilitación legal de los padres y la salida del Es por ello que comprender esta variable en la
niño de su familia. intervención, resulta crucial si los profesionales
46 GÓMEZ, MUÑOZ Y HAZ

hemos de ayudar a estas familias a permanecer Familias Multiproblemáticas y Pobreza


unidas sin vulnerar el desarrollo sano de sus niños
De acuerdo a un estudio de Aldaz-Carroll y
y niñas.
Moran (2001), sobre la transmisión transgenera-
cional de la pobreza en 16 países de Latinoamérica,
Aislamiento
los “factores familiares” (como baja escolaridad,
Por último, el cuarto eje tiene que ver con el estructura familiar disfuncional o presencia de vio-
aislamiento. Para aludir a esta característica, se lencia doméstica) son centrales en la comprensión
les ha denominado “familias aisladas” (Powell & y abordaje de la pobreza. Así, fortalecer la familia
Monahan, 1969 citado en Cancrini et al., 1997), es una condición sine qua non de superación de la
o “familias excluidas” (Thierny, 1976 citado en pobreza.
Cancrini et al., 1997), destacando su distanciamien- Las FMP no son exclusivas de un entorno de
to, físico y emocional, de la familia extensa y la pobreza y deprivación, ya que pueden encontrarse
red de apoyo social e institucional, encontrándose en cualquier contexto social, cultural y económico
así carentes de soporte frente a las crisis que atra- (Matos & Sousa, 2004; Sousa & Eusébio, 2005).
viesan. Cabe destacar que la variable “aislamiento Sin embargo, si a la calidad de “multiproblemática”
social” o “falta de apoyo social” ha sido identifi- se le suma el de “pobreza dura” (Rozas, 1999), los
cada en numerosas investigaciones como un factor efectos perjudiciales para sus miembros se tornan
gravitante en la etiología del maltrato infantil (Gra- estructurales y de difícil modificación.
cia & Musitu, 1993; Moncher, 1995). Asimismo, la La familia en pobreza dura se encuentra atrapada
red de apoyo ha sido asociada a numerosos factores en una especie de laberinto social, donde a cada
protectores de crucial importancia (Sluzki, 1996); movimiento pareciera hundirse más y más. Los
de ahí que su precariedad y escasa disponibilidad distintos actores que van conformando la familia,
en las FMP influya en la gravedad y multiplicidad padre, madre, hijos, abuelos, amigos, presentan
inhabilidades sociales que en distintos momentos
de los síntomas.
les impiden salvar obstáculos fundamentales
Incluso cuando la familia tiene una red social
para su integración social (...) impactando a los
disponible, existe una tendencia a la inestabilidad
niños. Estos últimos, sin herramientas intelec-
y fragilidad en estos vínculos, al desarrollarse sobre
tuales, culturales, sociales, ven fragmentado su
un trasfondo de carencias en las habilidades sociales
proyecto vital, reconstituyendo el ciclo de la
necesarias para mantener sus relaciones interperso-
pobreza. (Rozas, 1999, p. 86)
nales en el tiempo (Juby & Rycraft, 2004; Sousa,
La pobreza emerge como una variable de par-
2005). Asimismo, se ha visto que el apoyo de la
ticular influencia en la cronificación de conductas
familia extensa, cuando está presente, se caracteriza parentales negligentes (si bien no debe igualarse
por anular sus efectos potencialmente positivos por pobreza a negligencia, ni a las otras características
acompañarse de críticas y descalificaciones frecuen- señaladas previamente). Los efectos indirectos de
tes (Moncher, 1995). la pobreza que potencian el desarrollo de dinámicas
Estas redes suelen ser precarias y constituidas negligentes y/o maltratadoras, incluyen historias de
por parientes y conocidos que no proveen el tipo de traumatismo y deprivación, condiciones de adversi-
ayuda que requieren los padres en su parentalidad dad crónicas, mayor cantidad de variables de estrés
(Moncher, 1995). En contraposición a una dinámica parental, aislamiento social, monoparentalidad,
resiliente, los miembros de esta red generalmente embarazos adolescentes, y vivir en comunidades
comparten y refuerzan las normas y conductas de que son peligrosas, violentas y que carecen del
parentalidad negligente (Juby & Rycraft, 2004; capital social necesario para apoyar la crianza de
Sousa, 2005). Esto explicaría en parte hallazgos los hijos (Woodward & Fergusson, 2002).
recientes que controvierten el análisis de que la Producto de esta dinámica, que entrelaza un fun-
negligencia parental ocurre principalmente en con- cionamiento inadecuado, carencia de recursos y con-
diciones de aislamiento social; la negligencia puede diciones de vida adversas, las FMP en riesgo social
ocurrir tanto en condiciones de aislamiento, como terminan por involucrarse casi ineludiblemente con
en presencia de redes informales que contemplan agentes de control externos. Con esto, terminarían
indiferentemente o hasta estimulan en esa dirección por disminuirse aun más sus competencias y habi-
(Roditti, 2005). lidades de enfrentamiento (Matos & Sousa, 2004;
FAMILIAS MULTIPROBLEMÁTICAS Y EN RIESGO SOCIAL 47

Minuchin, Colapinto & Minuchin, 2000), delegando 2004; Minuchin et al., 2000). Además, es frecuente
sus cuidados parentales en diversos servicios de la que estas familias tornen difícil la colaboración co-
comunidad (Vega, 1997). ordinada de los profesionales de un mismo equipo y
aun más infructuoso el trabajo sincrónico de equipos
Intervención de diferentes servicios (Vega, 1997).
Finalmente, se ha remarcado que la petición de ayu-
Familias Multiproblemáticas y Servicios Sociales da rara vez proviene de la propia familia, siendo usual-
mente otro sistema de la red (policía, escuela, vecinos)
La mayor parte de los programas sociales trabaja quien da la alerta y/o deriva a diversas organizaciones
con familias multiproblemáticas en situación de po- de ayuda (Matos & Sousa, 2004), lo que implica que la
breza y riesgo social (Juby & Rycraft, 2004; Walsh, motivación al cambio rara vez se encuentra garantizada
2004). A pesar de los esfuerzos realizados durante al inicio de la intervención profesional.
décadas, y de algunas experiencias aisladas de inter-
vención exitosa, la mayoría de estas iniciativas no Trasfondo Epistemológico de la Intervención
ha decantado hacia resultados positivos duraderos
con estas familias. Siguiendo la propuesta de Vega (1997) respecto
Las razones de esta dificultad son diversas; Wal- al trasfondo epistemológico óptimo para enmarcar
sh critica que estos servicios tienden a “basarse en la intervención con FMP, proponemos una síntesis
las deficiencias, concentrarse en el individuo y ser en torno a tres enfoques interrelacionados: (1) una
fragmentarios, reactivos a las crisis, inaccesibles y perspectiva constructivista de la realidad humana;
definidos por los profesionales para los clientes” (2) una visión ecosistémica de los procesos familia-
(Walsh, 2004, p. 329). res; y (3) una comprensión del cambio como proceso
Colapinto (1995), por otro lado, ha puesto de discontinuo.
relieve la disolución de los procesos familiares, En primer lugar, la intervención con FMP se ve
entendida como la transferencia de las funciones fortalecida cuando se desarrolla desde una mirada
parentales y familiares hacia los servicios socia- constructivista de la realidad humana, que no es
les, y que ocurre producto de la multi-asistencia igual a decir “todo vale”, pero que sí se distingue de
sostenida en el tiempo y la invasión progresiva en un enfoque objetivista, al aceptar como válidas las
todas las áreas de la vida familiar por parte de los construcciones sociales propias de la comunidad en
profesionales. Estas intervenciones “son a veces que se desenvuelven las familias. Dichos constructos
necesarias, pero siempre desarticulan las estructuras son el marco en el cual las pautas de la familia cobran
familiares. Se llevan a cabo sin tomar en cuenta los un sentido específico; si el profesional es capaz de
vínculos emocionales positivos, y anulan recursos desarrollar una actitud de interés y respeto por este
potenciales” (Minuchin et al., 2000, p. 36). marco, gana en apertura y empatía, facilitándose el
Además, se ha mostrado que mientras estas manejo de las disonancias ineludibles al trasfondo
familias presentan una amplia gama de problemas sociocultural del profesional. La noción de la reali-
complejos y graves, las agencias sociales se encuen- dad humana como construcción social tiene como
tran organizadas casi invariablemente por áreas de consecuencia que el profesional debe “flexibilizar
intervención (Matos & Sousa, 2004; Sousa, 2005). sus propias nociones de familia y hogar para poder
En consecuencia, la compleja matriz de conflictos intervenir” (Vega, 1997, p. 169).
familiares involucra y afecta diferentes sistemas Sin embargo, esto no implica eliminar las consi-
simultáneamente: al sistema escolar en situaciones deraciones sobre el respeto por una ética de mínimos,
de ausentismo, desórdenes conductuales y pro- “sobre cuestiones de justicia, exigibles moralmente
blemas de integración escolar; al sistema de salud a todos los ciudadanos (…) por debajo de las cuales
en casos de adicción a drogas y alcohol, psicosis, no puede caer una sociedad sin caer a la vez “bajo
depresiones, etc.; al sistema judicial en situaciones mínimos” de moralidad” (Cortina, 1998, p. 117).
de violencia intrafamiliar, abandono, vulneración En segundo lugar, una visión global multidimen-
de derechos, y así sucesivamente. sional o ecosistémica, sustentada en los conceptos
De esta forma, en corto tiempo acumulan interac- de causalidad circular, complejidad y emergencia de
ciones con gran cantidad de profesionales e institu- fenómenos con cualidad de novedosos permite, al
ciones, reforzando su dependencia y desarticulando trabajar con sistemas humanos, buscar conexiones
la eficiencia de las intervenciones (Matos & Sousa, y relaciones más allá de las comprensiones reduc-
48 GÓMEZ, MUÑOZ Y HAZ

Tabla 1
Contextos de Intervención
Contextos de Intervención

Asistencial Consulta Terapéutico Evaluación Control Informativo

Co-creación
Palabra Clave Ayuda Consejo Diagnóstico Regulación Enseñanza
de alternativas

Objetivo Justicia Social Toma de Cambio de Habilitación Cumplimiento Aprender


Satisfacción decisiones perspectiva Inhabilitación de leyes
de necesidades Clarificación Vivir de otra Delimitar áreas Protección de
básicas forma de intervención derechos

Metodología Asistencialismo Consejería Psicoterapia Psicodiagnóstico Intervención Psicoeducación


Intervención Peritaje forense coactiva Socioeducación
de red Evaluación
social

Modalidad Entrevistas Ciclo acotado Conjunto de Entrevistas Entrevistas Talleres


Visitas de entrevistas sesiones de Aplicación de Visitas Charlas
domiciliarias con foco terapia con pruebas domiciliarias
Coordinaciones temático con individuos, Documentación Citación a
de Red un individuo o familias, tribunales
grupo parejas o
grupos

Técnicas Gestión de Focalización Vinculación Identificar Seguimiento Exposición de


típicas recursos Co-reflexión Narraciones recursos y Coacción información
Entrega de Propuestas de alternativas falencias novedosa
beneficios acción Prescripciones Compartir
experiencias
Modelar

Nota. Tabla adaptada de Lamas (1997).

cionistas de un problema. Esta visión ecosistémica que, por las características de estas familias,
incluye vislumbrar la necesaria interdependencia éstos pueden llegar a ser imperceptibles. (Vega,
entre los diversos actores implicados en el proce- 1997, p. 169)
so de ayuda y el lugar que ocupa el profesional o
equipo, para desbloquear cadenas inoperantes de Contextos Profesionales de Cambio
intervenciones incongruentes entre sí y de carácter
crónico (Vega, 1997). Existen diversos contextos profesionales de
En tercer lugar, una concepción del cambio como cambio en la intervención con FMP. En la Tabla 1 se
un proceso discontinuo (contrapuesto a una noción han adaptado los contenidos propuestos por Lamas
de cambio lineal, gradual, progresivo y acumulati- (1997) desde la revisión bibliográfica y reflexión
vo) es fundamental, ya que, al trabajar con familias realizada por los autores de este artículo.
multiproblemáticas, Los diversos contextos de intervención (de
…el profesional necesita tener una guía clara de evaluación, asistencial, de consulta, informativo,
las posibilidades de cambio en estas familias. terapéutico y de control) que aquí se muestran,
Sin ello, no es posible desencadenar, conducir iluminan el hallazgo empírico de que los profe-
y usar el cambio. Pero, sobre todo, necesita sionales no siempre se relacionan con la FMP en
aprender a reconocer y valorizar los procesos un mismo ámbito de interacciones o momento
de cambio mínimo o de mejoría ligera, dado del proceso.
FAMILIAS MULTIPROBLEMÁTICAS Y EN RIESGO SOCIAL 49

A cada contexto se le asocia un campo de sig- de la empatía (Cunningham & Henggeler, 1999)
nificados posibles, que encuadran los intercambios y una actitud de genuino interés y apoyo «que
profesionales (y no profesionales) entre los diversos venga del corazón», y no sólo como resultado de
involucrados en el proceso de intervención. Asimis- una obligación laboral, manteniendo la esperanza
mo, cada contexto tiene objetivos, modalidades, en que el cambio es posible, a pesar de las crisis y
metodologías y técnicas que le son propias. dificultades que surjan en el proceso. Esta actitud
Esto no es idéntico a decir que sólo se actúa en ha sido mencionada como una variable crucial en el
un nivel, o que un servicio debe acotarse a un úni- éxito con FMP, según la percepción de los propios
co contexto de intervención. Es evidente que en la usuarios de servicios sociales (Knel-Paz & Ribner,
práctica coexisten en paralelo o incluso entrelazada- 2000). Además, existen estrategias específicas, como
mente diversos campos de práctica profesional (por las que se detallan en la Tabla 2.
ejemplo, asistencial y terapéutico son dos contextos
relativamente frecuentes). Tabla 2
Más bien se trata de que el profesional cuente Estrategias específicas para trabajar con FMP
con un esquema conceptual clarificador de las carac-
terísticas, posibilidades y limitaciones de cada con- Aumentar estructura de las intervenciones
texto, y así pueda esforzarse por evitar confundir los Implementar contratos de participación
problemas que enfrenta, los recursos que necesita, y
las competencias que requiere para poder intervenir Aprovechar motivación al cambio en las crisis
adecuadamente en cada caso. Desarrollar metas de tratamiento realistas
Evitar un enfoque de “apaga-incendios”
Instrumentos de Trabajo
Derivar cuidadosamente a otros servicios
Vega (1997) ha identificado como instrumentos
de trabajo con FMP: (1) el profesional como perso- Ayudar a la familia a valorar la intervención
na; (2) el equipo profesional; (3) las otras redes de
Uno de los desafíos centrales del trabajo con
intervención; y (4) la formación y la supervisión. Para
FMP es lograr su adherencia e involucramiento en
maximizar el aporte de cada uno de estos instrumen-
los espacios propuestos. Las FMP no suelen llevar
tos, debe realizarse un trabajo cíclico de reflexión,
una agenda o recordar citaciones con profesionales;
entrenamiento y evaluación del estado actual y de-
simplemente, hay otras necesidades que llaman
seado, según el contexto particular de la intervención.
con mayor urgencia su atención y energías. Para
El autoconocimiento y una supervisión constante
Cunningham y Henggeler (1999), la intervención
que explore las vivencias emocionales del operador,
no puede progresar sin involucramiento, siendo
permiten prevenir el desgaste profesional asociado al
indicadores de su presencia: (1) altas tasas de asis-
trabajo con FMP. Al respecto, cabe señalar que
tencia; (2) cumplimiento de “tareas para la casa”;
Este trabajo supone un impacto emocional inten-
(3) activación emocional durante las sesiones; y (4)
so, con el consiguiente riesgo para el profesional,
progreso hacia las metas acordadas. Como indicado-
dado que se debe enfrentar a las descripciones
res de problemas de involucramiento se mencionan:
particulares de la vida que tienen estas familias:
(1) constantes dificultades y obstáculos para fijar
sus historias de supervivencia, sus desastres
citaciones; (2) inasistencias frecuentes; (3) no seguir
reiterativos, sus urgencias, sus miserias, sus
los planes de intervención; y (4) mentiras sobre datos
estilos alternativos de vida familiar y sus solu-
importantes (Cunningham & Henggeler, 1999).
ciones, que suelen ofender las creencias, valores
Para enfrentar este problema, McNeil y Hers-
y costumbres del profesional. La necesidad del
chell (1998) proponen intensificar la estructura de
autoconocimiento personal de éste supone acep-
las citaciones, definiendo mecanismos para recordar
tar la existencia de una involucración emocional,
fechas y horarios y para trasladarse hasta el centro,
con sus consiguientes riesgos en todo proceso de
llamando por teléfono el día anterior o entregando
ayuda. (Vega, 1997, p. 171)
invitaciones personalmente o a través del correo. Al
Estrategias de Intervención intervenir con FMP se sugiere definir un contrato
escrito de asistencia y participación en el programa,
Para abordar la complejidad de la FMP, existen estipulando las características del tratamiento, dura-
estrategias inespecíficas transversales, como el uso ción, objetivos, qué resultados puede esperar el (los)
50 GÓMEZ, MUÑOZ Y HAZ

cliente(s) y fechas relevantes (McNeil & Herschell, beneficia de una estrategia secuencial de derivación,
1998). Esto ayuda a mejorar la comprensión del más que simultánea, porque la simultaneidad satura
cliente sobre el proceso, clarificando expectativas sus recursos de respuesta y colabora al fracaso de
mutuas y minimizando conflictos de planificación e la intervención.
implementación. Por otra parte, es necesario trabajar en estas
Otra estrategia sugerida, es aprovechar la eleva- familias la valorización de la terapia y los espacios
da motivación al cambio que tienen estas familias de intervención como una prioridad (McNeil &
en los momentos de crisis, debido al sentido de Herschell, 1998). Frente a necesidades de alimen-
urgencia con que los vivencian. Sin embargo, su tación, apuros económicos y otras, es difícil consi-
desorganización característica puede hacer cambiar derar prioritario asistir y permanecer en terapia o
las prioridades rápidamente, por lo que los equipos en las intervenciones propuestas. Es por ello que el
deben estar preparados para usar el impulso como profesional debe generar una experiencia positiva
palanca a favor del proceso de cambio, en la direc- en sus clientes, usando el elogio honesto como
ción definida como “foco” de la intervención. principal herramienta; también se ha denominado
Como no es posible abordar todos los problemas a esta estrategia “dar regalos” terapéuticos, como
de una FMP al mismo tiempo, McNeil y Herschell trasmitir esperanza y fe en el cambio o normaliza-
(1998) proponen escoger una o dos áreas con el ción de problemas y sentimientos (Cunningham &
mayor grado de especificidad posible e intervenir Henggeler, 1999). Para los padres y madres, hijos
mediante la negociación de metas trabajables con e hijas de estas familias, estos espacios pueden ser
la familia o miembros de la familia que estén en los únicos momentos en que experimentan la sen-
tratamiento. Este enfoque, que trabaja pequeñas sación de sentirse bien acerca de algún aspecto de
experiencias de éxito desde una mirada a los recur- sí mismos. Por ello, el elogio honesto puede reparar
sos y capacidades resilientes, ayuda a transformar su autoestima y ser un piso de vinculación desde el
un locus de control externo en uno interno, con el cual fortalecer la adherencia al tratamiento.
consecuente empoderamiento de las familias y sus Asimismo, el mostrar periódicamente los avances
miembros (Juby & Rycraft, 2004). obtenidos, facilita la sensación subjetiva de avance,
Relacionado con la estrategia de escoger un lo que a su vez redunda en una mayor adherencia
número pequeño de metas realistas, está el evitar al tratamiento (McNeil & Herschell, 1998). Esto
la trampa asociada a las múltiples crisis, dinámica puede realizarse, por ejemplo, mediante “reuniones
que puede llevar al profesional o equipo a confun- de celebración de logros”, o a través de la entrega de
dirse fácilmente y a perder el hilo conductor de “diplomas de reconocimiento” de habilidades paren-
su intervención, diluyéndose con ello sus efectos tales o de logros en la superación de ciertos síntomas
potencialmente beneficiosos. McNeil y Herschell (White & Epston, 1990 citado en Lamas, 1997).
(1998) sugieren acoger empáticamente las quejas Finalmente, se sugiere desarrollar las interven-
o la información relacionada con la nueva crisis, ciones (si el contexto lo permite) en una atmósfera
pero limitar el tiempo dedicado a escucharlas. En libre de juicios y condenas, en donde se estimule
vez de dejarse llevar por cada nuevo episodio de la expresión libre de las vivencias y emociones. El
derrumbe individual o familiar, el profesional que respeto y la empatía se han mencionado como actitu-
está interviniendo debe recordarse a sí mismo el foco des terapéuticas inespecíficas de alto impacto sobre
que ha definido para el abordaje de esta familia y estas familias (Cunningham & Henggeler, 1999).
volver oportunamente a él. Esta pauta, en una dinámica plagada de problemas,
Es relevante reconocer que ningún profesional introduce un elemento novedoso y constructivo,
ni equipo puede lidiar por sí solo con todos los aliviando la vivencia de estrés y facilitando una
pedazos de solución que se necesitan para superar actitud de apertura al cambio. En la práctica esto
estas dinámicas autoperpetuantes (Haz, Díaz & Ra- se puede realizar expresando a los padres que ellos
glianti, 2002). En consecuencia, los otros pedazos están haciendo lo mejor que pueden en una situa-
de solución deben necesariamente buscarse en la ción realmente difícil (pues lo es por definición); lo
Red, suscitando entonces el problema de la sobre- que viven sería un desafío para cualquier familia,
intervención profesional antes descrito. Para evitar por lo que el trabajo profesional se redefine desde
esto, McNeil y Herschell (1998) proponen priorizar ayudarlos a desarrollar habilidades y competencias
las derivaciones, tal como se priorizan las metas para enfrentar con éxito dichos desafíos (McNeil &
de la intervención; el trabajo con estas familias se Herschell, 1998).
FAMILIAS MULTIPROBLEMÁTICAS Y EN RIESGO SOCIAL 51

Tabla 3
Intervención con Familias Multiproblemáticas
Característica Foco propuesto a intervenir Resultado Esperado
Polisintomatología Resiliencia personal y familiar Desplegar recursos y fortalezas personales
(múltiples problemas, crisis recurrentes y familiares (por sobre un énfasis en la
y situación crónica de adversidad) patología)

Desorganización Organización familiar Lograr una mejor organización familiar


(en estructura, dinámica y
comunicación)

Abandono de las funciones parentales Apego y vinculación Fortalecer los vínculos padre/madre
– hijos(as)
Aislamiento Red Mayor integración a la red formal e
informal
Pobreza Necesidades básicas Construcción de una plataforma mínima
de recursos y servicios

Propuesta problema, se plantea una solución especializada y


desarticulada de otros recursos, con un método de
A lo largo de este artículo, se comprendió a la trabajo compensatorio. Este enfoque ha demostrado
familia multiproblemática como un sistema vulne- ser de escasa efectividad, al concentrarse en aquello
rable de alto riesgo para todos sus miembros. En de lo cual la familia debe alejarse, más que focalizar-
su conjunto, el resquebrajamiento de la matriz de se en aquello hacia lo cual la familia debe dirigirse
cariño y protección, que generan el entramado de (Sousa, Ribeiro & Rodrigues, 2006).
vulneración en que se despliegan las funciones pa- Como resultado de la investigación bibliográfica
rentales y dinámicas de interacción, puede facilitar la realizada, la reflexión de los autores y la partici-
emergencia de los múltiples problemas que afectan a pación de uno de ellos en el desarrollo del Marco
estas familias. Estos problemas se concatenan en un Conceptual Orientador de la Sociedad Protectora
patrón de transmisión transgeneracional altamente de la Infancia, en el presente artículo se propone
tóxico y costoso para el niño o niña, su familia y la una concepción del trabajo con familias multipro-
sociedad de la que forman parte. blemáticas que asocia a cada característica definida,
De lo antedicho se desprende la importancia un foco a intervenir, anclado en las posibilidades de
fundamental de diseñar, implementar, evaluar y di- cambio más que en los déficit y patologías.
fundir programas que sean efectivos en interrumpir Como se observa en la Tabla 3, se propone que el
la disfuncionalidad actual y la transmisión transge- profesional y los equipos contrapongan al despliegue
neracional de este patrón en las FMP. caleidoscópico de problemáticas, una mayor atención
La efectividad de las intervenciones con FMP a los recursos y potencialidades no actualizadas2. El
ha sido escasa y errática en diversos lugares del concepto unificador de las acciones profesionales en
mundo. EE.UU. es el país que ha desarrollado la esta línea es el de resiliencia, que se entiende como “la
mayor cantidad de investigación de calidad y a gran capacidad de sobreponerse a la adversidad de forma
escala para medir el impacto real de las interven- creativa, transformando el suceso negativo, y poten-
ciones sociales en estas familias, documentando el cialmente dañino, en un aprendizaje enriquecedor”
bajo efecto que suelen tener los programas sociales (Protectora de la Infancia, 2007, p. 29).
al enfrentar la enorme complejidad de esta tarea Es importante recalcar que un acercamiento a la
con los mecanismos tradicionales de intervención polisintomatología de la FMP desde sus recursos y
psicosocial (Lindsey, Martin & Doh, 2002).
2
Este énfasis es concordante con la propuesta de Sousa, Ribeiro
Las intervenciones profesionales con FMP, tanto
y Rodrigues (2006) de integrar a la práctica el enfoque centrado
en el ámbito social como clínico, se han desprendi- en los problemas con el enfoque centrado en las fortalezas
do de un enfoque centrado en el déficit: para cada como orientaciones complementarias en el trabajo con FMP.
52 GÓMEZ, MUÑOZ Y HAZ

fortalezas, no implica negar la presencia de severos familias, oponemos un trabajo dirigido a su integra-
problemas de salud mental o minimizar la grave- ción a la red formal e informal. Cabe señalar que
dad de situaciones de violencia intrafamiliar, entre se entiende por red al “entramado de vínculos in-
muchas otras problemáticas. El método de trabajo terpersonales e institucionales, reales y potenciales,
con FMP propuesto reconoce la presencia de dichas que permiten y facilitan la integración comunitaria
situaciones, derivando a instancias especializadas del niño y su familia, revirtiendo condiciones de
cuando sea necesario y trabajando coordinadamente aislamiento social, y cumpliendo funciones de apoyo
con otros equipos, pero al mismo tiempo pone de emocional, consejo, regulación y adaptación social,
relieve la tarea fundamental de identificar y poten- ayuda material y de servicios, y acceso a nuevos
ciar activamente áreas libres de patología, daño y contactos” (Protectora de la Infancia, 2007, p. 29).
disfuncionalidad. Desde dicho reconocimiento, la Consideramos no sólo el trabajo directo con la fa-
FMP puede construir capacidad de resiliencia para milia, sino también los indispensables espacios de
enfrentar, por transferencia de aprendizaje, otras coordinaciones que deben existir entre todos los ac-
problemáticas similares e incluso, dependiendo de tores involucrados en el proceso de ayuda, según se
su plasticidad, problemáticas de índole diversa. En señaló en este artículo, si han de evitarse los efectos
la intervención con FMP ambas caras de la moneda iatrogénicos de la intervención profesional.
deben hacerse presentes: (1) el problema; (2) los Finalmente, la pobreza pone en evidencia las
recursos; y (3) un entrenamiento en cómo usar los múltiples necesidades que enfrentan estas familias
recursos para afrontar los problemas. en su vida cotidiana. Las necesidades básicas se en-
Asimismo, frente a la desorganización impe- tienden en este trabajo como “la plataforma mínima
rante, el profesional busca intervenir la estructura y de recursos y servicios, necesaria para el desarrollo
dinámica de las familias, con la finalidad de mejorar biopsicosocial de un niño y para el adecuado ejer-
su funcionamiento global. El concepto guía en este cicio de las funciones parentales” (Protectora de la
caso es el de organización familiar, que se com- Infancia, 2007) y se visualizan como un soporte para
prende como “el resultante dinámico del entrecru- todos los otros elementos señalados. Avanzar en este
zamiento entre aspectos estructurales, relacionales e aspecto requiere el concurso de todos los actores
históricos de un sistema familiar, que se despliegan comunitarios, privados, políticos y gubernamentales
en la vida cotidiana y se ponen a prueba en situa- implicados; en este plano, la organización de mesas
ciones de estrés” (Protectora de la Infancia, 2007). territoriales puede contribuir notoriamente cuando
Las estrategias propuestas por McNeil y Herschell se desarrollan con respeto, voluntad y responsabi-
(1998) se muestran como intervenciones fructíferas lidad social.
para abordar esta variable. El trabajo con FMP demanda una visión eco-
En tercer lugar, el abandono de las funciones sistémica de la intervención; potenciar las funciones
parentales, si bien forma parte del trabajo sobre la parentales no puede concebirse aisladamente de una
organización familiar, se entiende como fuertemente mirada al apego, por una parte, y a la organización
ligado a una intervención sobre los vínculos que familiar (en sus vertientes de estructura, dinámica y
unen a padres y madres (o figuras significativas) con competencias parentales), por otra. Fortalecer el apego
sus hijos e hijas, por lo que el apego emerge como seguro no puede hacerse sin observar el componente de
concepto gravitante. El apego entonces, se enten- resiliencia relacional que ahí se pone en juego. Asimis-
derá como “un vínculo afectivo reductor de estrés, mo, la superación de la pobreza en una FMP no resulta
específico y estable, que une al bebé (o niño/a) con viable sin una metodología que incluya la coordinación
una persona significativa para él, en la búsqueda de con los servicios y recursos de la red.
la protección y cuidados, confianza y estimulación Es importante destacar que la disfuncionalidad
cariñosa, que necesita para su desarrollo” (Protectora de la FMP no es una característica intrínseca a ésta de
de la Infancia, 2007, p. 29). En la actualidad existen forma aislada, sino que se constituye en el resultado
intervenciones diseñadas específicamente para po- de la interacción patogénica de diversos sistemas,
tenciar el desarrollo de un apego seguro o mejorar incluidos los sistemas profesionales de ayuda, que
patrones de apego inseguros con prometedoras no logran coordinarse adecuadamente en su actuar.
aplicaciones a esta población (Juffer, Bakermans- El desmembramiento y el efecto de atomización y
Kranenburg & van IJzendoorn, 2005). desvinculación que suele observarse en estas fami-
En cuarto lugar, al aislamiento (y/o dependencia lias es el resultado de una historia fragmentada, tanto
de los servicios sociales) que caracteriza a estas desde los severos trastornos de apego con que se da
FAMILIAS MULTIPROBLEMÁTICAS Y EN RIESGO SOCIAL 53

inicio a la fundación de la familia, como desde el in- miento y consenso en la comunidad científica, por lo
volucramiento parcializado de los múltiples agentes que cabría esperar que futuras investigaciones y ex-
de intervención (y así sucesivamente). periencias de aplicación práctica, entreguen respaldo
Es por ello que el profesional que intervenga a las ideas desarrolladas en este artículo.
con familias multiproblemáticas debe realizar un Se hace necesario estimular la investigación en
esfuerzo por organizar su acercamiento al caso países de habla hispana sobre las características
desde las características presentadas, sin olvidar específicas que adopta la familia multiproblemática
que las variables que se entrecruzan en la gestación en estos contextos, sobre metodologías de inter-
de estos problemas “están fragmentadas por todo vención desarrolladas y su efectividad, y sobre las
el espacio humano e institucional, de manera tal percepciones de las familias y los profesionales en
que las soluciones deberán ser, consecuentemente, relación a estas variables.
planteamientos que convoquen los trozos de solu- Es urgente desarrollar un cuerpo de conoci-
ción que invariablemente estarán dispersos en los mientos fundamentado en la investigación científica
más insospechados nodos de la red” (Haz, et al., rigurosa de estos factores para retroalimentar a los
2002, p. 27). Para que este esfuerzo sea efectivo, encargados de las políticas públicas, de la adminis-
debe cumplir básicamente con tres requisitos (que tración de las organizaciones sociales y a los equipos
sintetizan lo expuesto en este artículo): profesionales que intervienen directamente con
1. Co-construir un foco de intervención y con- familias multiproblemáticas en riesgo social.
servarlo como punto de referencia a medida Derivado de este conocimiento, construido a
que la familia va presentando su abanico de partir de la realidad sociocultural específica de
dificultades. Esto evita en parte la dependencia los países latinoamericanos, sería posible mejorar
crónica al acotar el trabajo profesional a ciertos el diseño de los programas, la capacitación de los
objetivos, dejando otros fuera y además otorga equipos, la coordinación de las redes y en definitiva,
organización a una familia que se caracteriza por la intervención profesional con familias multipro-
no tenerla; blemáticas y en riesgo social.
2. Aprender a leer los pequeños avances y entrenar-
se en resaltarlos con entusiasmo, para sí mismo Referencias
y para la familia, estructurando un proceso
que marque claramente los hitos de logro de la Aldaz-Carroll, E. & Moran, R. (2001). Escaping the poverty trap
in Latin America: The role of family factors. Cuadernos de
familia (lo que además permite retornar a estos Economía, 38(114), 155-190.
puntos de éxito cuando se instalan las recaídas Bauman, Z. (2001). La posmodernidad y sus descontentos.
y retrocesos); y Madrid: Akal.
3. Coordinar activamente el trabajo con los otros Barudy, J. (1998). El dolor invisible de la infancia: Una lectura
ecosistémica del maltrato infantil. Barcelona: Paidós.
profesionales y servicios de la red que estén Barudy, J. & Dantagnan, M. (2005). Los buenos tratos a la infan-
involucrados o que vayan a involucrarse en un cia. Parentalidad, apego y resiliencia. Barcelona: Gedisa.
futuro cercano (por ejemplo, mediante un trabajo Cancrini, L., De Gregorio, F. & Nocerino, S. (1997). Las fa-
de derivaciones vinculares). milias multiproblemáticas. En M. Coletti & J. Linares, La
intervención sistémica en los servicios sociales ante la familia
Además de lo anteriormente señalado, y desde multiproblemática: La experiencia de Ciutat Vella (pp. 45-82).
nuestra experiencia con familias multiproblemáticas Barcelona: Paidós Terapia Familiar.
en la Sociedad Protectora de la Infancia, es importante Colapinto, J. (1995). Dilution of family process in social services:
enfatizar la necesidad de incorporar espacios para Implications for treatment of neglectful families. Family
Process, 34(2), 59-74.
recordar periódicamente el encuadre fijado en los Cortina, A. (1998). Hasta un pueblo de demonios. Ética pública
contratos iniciales. Asimismo, estos espacios sirven y sociedad. Madrid: Taurus.
para entregar retroalimentación respecto al grado de Cunningham, P. & Henggeler, S. (1999). Engaging multipro-
avance, estancamiento y/o retroceso en los diversos blem families in treatment: Lessons learned troughout the
development of multisystemic therapy. Family Process, 38
acuerdos negociados al comienzo del proceso. (3) 265-281.
El método de trabajo aquí propuesto debe ser Cyrulnik, B. (2002). Los patitos feos. La resiliencia: Una infancia
tomado como una orientación más que como un mo- infeliz no determina la vida. Barcelona: Gedisa.
delo, por cuanto no cuenta con respaldo empírico que De Paúl, J., Múgica, P. & Alday, N. (1997). Evaluación del pro-
grama de apoyo a familias en situaciones de desprotección
sustente su efectividad. Por otra parte, cabe destacar infantil en Castilla y León. España: Junta de Castilla y León.
que sus conceptos están anclados en enfoques teóricos Ditzel, L. & Maldonado, M. (2004, octubre). El apoyo a la fa-
y tradiciones de investigación con amplio reconoci- milia en sus funciones primordiales, un eje fundamental de la
54 GÓMEZ, MUÑOZ Y HAZ
reforma del Sename. Ponencia presentada en el XIX Congreso la experiencia de Ciutat Vella (pp. 23-44). Barcelona: Paidós
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Fecha de recepción: marzo de 2007.


Fecha de aceptación: julio de 2007.
RESPUESTA DEL ESTADO DE CHILE AL INFORME DE
LA INVESTIGACIÓN RELACIONADA EN VIRTUD DEL
ARTÍCULO 13 DEL PROTOCOLO FACULTATIVO DE
LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO
RELATIVO A UN PROCEDIMIENTO DE
COMUNICACIONES

I. INTRODUCCIÓN

El Estado de Chile, en cumplimiento de sus compromisos internacionales en Derechos Humanos, presenta la


respuesta al informe de la investigación realizada en Chile en virtud del artículo 13 del Protocolo Facultativo
de la Convención sobre los Derechos del niño relativo a un procedimiento de comunicaciones.

En los últimos años, y de manera especial para la actual administración, la preocupación por la situación de
los niños, niñas y adolescentes más vulnerables, ha sido una constante y una prioridad. Ya desde la campaña
presidencial se planteó como objetivo principal del Gobierno el abordar y resolver las situaciones de
vulneración de derechos que sufren niños, niñas y adolescentes en el país. Esto implicaba mejorar las
instituciones y la atención que reciben los niños y niñas bajo el sistema de protección, y a su vez mejorar
aquellas políticas públicas que van en beneficio de todos los niños y niñas y procurando que ninguno se quede
atrás, desarrollando políticas que tuvieran como foco la prevención y promoción del desarrollo infantil.

Esto se ha plasmado desde el primer día en que el Presidente Sebastián Piñera luego de asumir el cargo, visitó
una residencia de niños, niñas y adolescentes, dando con esto una señal inequívoca de que este gobierno va
a poner a los niños como prioridad.

Para lograr este objetivo, el Presidente Sebastián Piñera convocó a un grupo de trabajo integrado por
representantes de distintos sectores políticos y de la sociedad civil, el que se constituye como una instancia
diversa y transversal. Dicho grupo, luego de un exhaustivo trabajo de diálogo y levantamiento de información,
realizó diversas propuestas, todas ellas necesarias para promover y proteger los derechos de la infancia,
proponiendo un amplio conjunto de medidas destinadas a cambiar radicalmente esta delicada situación, las
que se materializaron en el “Acuerdo Nacional por la Infancia”. Este acuerdo representa una agenda de largo
plazo en la que el gobierno se encuentra trabajando con dedicación y compromiso.

En este contexto, las observaciones y recomendaciones de este Comité nos duelen, pero no nos encuentran
distraídos, sino que, tanto desde el Gobierno, como desde todos los órganos del Estado, con el foco y la
atención puestos en superar estas situaciones que perjudican a los niños, niñas y adolescentes que se
encuentran en nuestro país. Este informe, por tanto, constituye una nueva voz dentro del llamado a ponerlos
a ellos, primero.

Asimismo, el Gobierno hizo un llamado al país, a sus líderes e instituciones públicas y privadas, para aunar
esfuerzos y asumir un compromiso irrestricto con la infancia vulnerada, impulsando con fuerza y rapidez una
Agenda de Estado, orientada a implementar políticas públicas, cambios legislativos, acciones judiciales y de
cualquier otra naturaleza, con la finalidad de crear en Chile un nuevo orden que asegure el más pleno y total
respeto por los derechos de los niños y niñas.

1
II. METODOLOGÍA Y PROCESO DE PARTICIPACIÓN

Este informe fue encargado por el Presidente de la República, para ser elaborado por el Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos. Para hacer de este trabajo una instancia realmente representativa de la totalidad del
Estado fueron convocados cada uno de los organismos públicos que se relacionan, están a cargo o cuyo
quehacer afecta a los niños, niñas y adolescentes. De estos, se contó con la participación concreta del Poder
Judicial; el Honorable Senado de la República; y los ministerios de Relaciones Exteriores; del Interior y
Seguridad Pública; de Desarrollo Social; de Salud; de Educación; de Hacienda; de la Mujer y la Equidad de
Género; del Deporte; de las Culturas, las Artes y el Patrimonio; junto con la Defensoría de la Niñez; Carabineros
de Chile; Policía de Investigaciones; el Servicio Médico Legal; el Servicio Nacional de Menores (SENAME); el
Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol (SENDA) y el Servicio
Nacional de la Discapacidad (SENADIS).

A fin de poder coordinar, recabar y sistematizar la información, acciones y compromisos correspondientes a


cada uno de los organismos del Estado que se ven implicados en la respuesta a este Comité, se organizó el
trabajo a realizar de manera representativa y minuciosa.

Luego de una reunión convocada especialmente al efecto, se desarrolló el trabajo de levantamiento de la


información, a través de fichas que permitieran hacerse cargo de cada una de las observaciones y
recomendaciones del informe. Este mecanismo permitió articular la respuesta con una mirada de Estado,
donde cada uno de los involucrados envió los compromisos explícitos y concretos que, desde cada uno de sus
ámbitos de acción, están implementando para superar las situaciones perjudiciales para niños, niñas y
adolescentes.

Este trabajo permitió sistematizar las iniciativas que ya se realizan o están prontas a iniciarse, que ponen de
manifiesto la solidez del compromiso y la prioridad que el Estado está dando a los niños, niñas y adolescentes
de nuestro país, especialmente aquellos que han sufrido graves vulneraciones de sus derechos.

Asimismo, se realizó un proceso de consulta en la página web del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
con una encuesta dirigida a la ciudadanía para ser contestada online. Por otra parte, se consultó a los Consejos
de Sociedad Civil del Ministerio de Justicia y del Servicio Nacional de Menores, junto a otros actores de la
sociedad civil para recoger su opinión sobre los avances y desafíos que ha habido en Chile respecto de las
observaciones del Comité.

Por último, el contenido del presente informe, una vez entregado al Comité de los Derechos del Niño, será
puesto en conocimiento de la ciudadanía con la finalidad de hacer públicas las medidas y esfuerzos a los que
se compromete el Estado de Chile para la promoción, respeto y protección de los derechos de los niños, niñas
y adolescentes.

III. COMPROMISOS DEL ESTADO PARA PONER TÉRMINO A LAS VIOLACIONES DE DERECHOS DE LOS
NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES QUE SE ENCUENTRAN EN EL SISTEMA DE CUIDADOS ALTERNATIVOS
RESIDENCIALES.

Con la finalidad de abordar las situaciones planteadas en el informe, el Estado de Chile a través de sus diversas
instituciones, da a conocer a continuación las acciones desarrolladas destinadas a remediarlas, y se
compromete a generar otras en el corto (julio 2019), mediano (enero 2020) y largo plazo (a partir del 2020)
para su adecuado tratamiento.

En este sentido, el documento que se remite se hace cargo de cada una de las observaciones y
recomendaciones que el Comité ha hecho presente a Chile, a fin de contextualizar y proveer información

2
precisa respecto de cada uno de los derechos contenidos en la Convención y que aparecen representados en
esta oportunidad.

Asimismo, acompaña esta respuesta una serie de anexos, que ilustran, profundizan y dan cuenta, tanto de los
contenidos y la concreción de las acciones ya realizadas por el Estado de Chile, como de los compromisos que
se adquieren hacia el futuro.

A. No discriminación (22, 23, 24, 25)

El Comité observa que Chile viola el artículo 2 de la Convención, al no cumplir la obligación de garantizar la no
discriminación por cualquier razón, incluida la posición económica del NNA, de sus padres o de sus
representantes legales. Permitiendo que los niños, niñas y adolescentes (NNA) ingresen al sistema residencial
por razón de carencias económicas, sin que los Tribunales de Familia activen la ayuda material que requiera
la familia para otorgarles el cuidado adecuado, privilegiando la internación sobre otras modalidades de
atención y limitando la atención y enfoque en soluciones alternativas a la internación como medida de
intervención.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

Los Tribunales de Familia son competentes para disponer diferentes medidas cautelares respecto de los niños,
niñas y adolescentes que lo requieren. Determinación que adoptan conforme a la intensidad de la vulneración
que advierten en cada caso, para atender a las particularidades y situaciones críticas de que conocen,
conforme los habilitan los artículos 8° N° 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 16 y 17 de la Ley Nº 19.968; 7° de la Ley Nº 20.066;
30 y 62 de la Ley Nº 16.618, entre otras, para lo cual están facultados para actuar de oficio, según lo disponen
los artículos 13 y 22 de la Ley Nº 19.968, sin que en ello se contemple, en relación a los referidos tribunales,
la posibilidad de otorgar ayuda material directa a las familias para que ellas otorguen el cuidado adecuado a
los NNA.

La situación socioeconómica nunca puede ni debe ser una causa para determinar que un niño requiere
cuidado residencial, sin embargo, se observa que respecto de muchos de los NNA que se encuentran en el
sistema residencial, sus familias efectivamente sufren carencias económicas. Para hacer frente a esto cada
vez contamos con un sistema de protección social que brinda mayores y mejores apoyos, generando un
mecanismo efectivo para la debida articulación intersectorial que entregue a esos NNA y sus familias, lo
necesario para vivir dignamente y prevenir una vulneración de derechos.

● Acciones realizadas:
1. Instalación por parte del Poder Judicial de Centros de Observación y Cumplimiento de medidas de
protección en cada región asiento de Corte de Apelaciones, los que levantan alertas sobre la duración de las
medidas y el cumplimiento de las mismas, estableciendo coordinaciones con las distintas instituciones
involucradas en el sistema proteccional.

2. Incorporación de sistemas de registro administrativo de las medidas de protección, a través de


adecuaciones al sistema informático, para facilitar el registro de variables que permiten un mejor control de
las medidas, su cumplimiento y duración.

3. Realización por parte de los Tribunales de Familia de visitas semestrales a las residencias de protección de
acuerdo a lo que dispone la Ley Nº 19.968 que Crea los Tribunales de familia.

4. Nombramiento de curadores ad litem para los NNA para su asistencia y debida representación de sus
derechos.

3
5. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del proyecto de ley que crea el Servicio de Protección
a la Niñez (Boletín N° 12.027-07).

6. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del Proyecto de Ley sobre Sistema de Garantías de
los Derechos de la Niñez. En las indicaciones presentadas al Proyecto original, se crea un sistema de protección
administrativa, que tiene por objeto prevenir vulneraciones de derechos de los niños, la promoción de los
mismos, la asistencia a los niños y sus familias, a través de la coordinación de los órganos competentes del
Estado a fin de entregar las prestaciones, servicios o atenciones que se requieran para la debida protección,
así como la creación de las oficinas locales de protección.

7. Fortalecimiento del Subsistema de Protección Integral a la Niñez Chile Crece Contigo, a través del programa
denominado Prestaciones de acceso preferente, que consiste en beneficios dirigidos a niños y niñas y a sus
familias que pertenezcan al 40% de hogares más vulnerables y que presenten una situación de vulnerabilidad
especial para la oferta de los servicios públicos.

8. Creación del Programa Mi Abogado, de defensa especializada para niños, niñas o adolescentes, por el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Este programa se encuentra actualmente en ejecución y cuenta
con implementación progresiva en el territorio nacional. Su objetivo principal es proveer a los niños, niñas y
adolescentes que se encuentran en cuidados alternativos de una representación jurídica de calidad, con un
fuerte componente psicosocial, lo que permite una mirada integral y exhaustiva sobre cada caso. De esta
forma, se busca generar las acciones más pertinentes y necesarias para superar la situación de vulneración de
derechos de los niños, niñas y adolescentes que atiende el sistema residencial y de familias de acogida.

9. Constitución de una mesa de trabajo entre el Poder Judicial, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de
Desarrollo Social y SENAME, cuyo objetivo será diagnosticar y levantar propuestas de soluciones concretas
respecto de los nudos críticos que afectan al sistema de solicitud, trámite, establecimiento y aplicación de las
medidas de protección. Esta mesa entregará sus propuestas a las autoridades en el mes de marzo de 2019.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Formación continua de 1. Reforzar contenidos sobre derechos de Poder Judicial Mediano
juezas, jueces y niños, niñas y adolescentes en los programas
personal judicial. de la Academia Judicial, así como en toda
capacitación que se realice.
2. Ampliar el acceso a becas para jueces,
consejeros técnicos o funcionarios.
3. Evaluar los respectivos cursos de
perfeccionamiento.
4. Especializar los cursos de la Academia
Judicial en materias de infancia y sus derechos
(fundamentación de sentencias, derechos
fundamentales, evaluación e identificación de
vulneraciones, diseño y seguimiento de planes
de intervención, entrevista y escucha de NNA
dentro de los procesos).

Mejoramiento de la 1. Fortalecer capacidades del personal Poder Judicial Mediano


calidad de registro administrativo en el uso de los sistemas de
administrativo registro disponibles para la jurisdicción de
familia.

4
2. Revisar constante y permanente para
asegurar la calidad de la información.
Incorporación de Procurar que los jueces, como buena práctica, Poder Judicial Corto
curadores ad litem designen abogados para los NNA, tanto en
primera como en segunda instancia, bajo
criterios de calidad para su selección y
parámetros de desempeño.
Asignación preferente Procurar la asignación preferente, Poder Judicial Mediano
de jueces, consejeros especialmente en aquellos casos complejos,
técnicos y funcionarios conforme a protocolos para su distribución
racional y justa.
Perfeccionamiento de Realizar seguimiento de las medidas de Poder Judicial Mediano
los sistemas de protección decretadas y de los ítems que
coordinación. deben priorizarse para la focalización de los
recursos a través del trabajo de las mesas
interinstitucionales existentes en el país, así
como el perfeccionamiento del diseño de
éstas y evaluación del impacto de su trabajo.
Tramitación proyecto Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
de ley sobre sistema de respectivas urgencias para asegurar su Desarrollo
garantías de los despacho en tiempo y forma. Social
derechos de la niñez.
Instalación de Pilotos Implementar gradualmente las oficinas locales Ministerio de Mediano
de Oficinas locales de la en el país, iniciando en el mes de enero de Desarrollo
niñez. 2019 en doce comunas. Social
Tramitación proyecto Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
de ley que crea el respectivas urgencias para asegurar su Desarrollo
Servicio de Protección despacho en tiempo y forma. Social
de la Niñez.
Programa Ejecutar permanentemente este programa a Ministerio de Corto
“Prestaciones de través de la red comunal Chile Crece Contigo. Desarrollo
acceso preferente” Social
Programa Mi Abogado 1. Implementar en el país una defensa técnica Ministerio de Largo
especializada de NNA de componente jurídico Justicia y
y psicosocial, que promueva el retorno de los Derechos
niños con sus familias. Humanos
2. Ampliar la cobertura nacional de manera
progresiva en los años 2018, 2019, 2020,
finalizando el 2021 en todas las regiones del
país, para NNA que se encuentran en el
sistema de cuidados alternativos
residenciales.

B. Interés Superior del Niño (26, 27, 28, 29, 30)

El Comité observa que Chile viola los artículos 3.1 y 25 de la Convención por no garantizar el derecho a que el
interés superior del niño sea una consideración primordial, por:

a) Hacer primar la internación sobre otras alternativas de intervención con la familia.

5
b) No tener establecidos legalmente los criterios y circunstancias que deben ponderarse para la
evaluación y determinación del interés del niño en las sentencias de internaciones.
c) No llevar a cabo evaluaciones periódicas independientes de la situación de cada NNA en función de
su interés superior.
d) Prolongar sin control los tiempos de internamiento;
e) Separar a hermanos por razones de carácter administrativo sin consideración de su interés superior.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

Las observaciones del Comité se refieren a diversas falencias del actual sistema, si bien nuestra legislación
dispone el carácter de excepcional de la medida de separación del niño de su familia, esto no siempre sucede.
Sin embargo, es importante señalar que en materia de medidas de protección, las resoluciones judiciales han
de ser fundadas y producen lo que procesalmente se denomina cosa juzgada sustancial provisional, siendo
entonces susceptibles de revisión constante, garantizando de esta manera la posibilidad de ser reevaluadas
cuando varían las condiciones y fundamentos que sirvieron de antecedente para su dictación con la finalidad
de resguardar adecuadamente el interés superior del niño.

● Acciones realizadas:
1. Instalación por parte del Poder Judicial de Centros de Observación y Cumplimiento de medidas de
protección, los que permiten realizar un control de las medidas adoptadas, su cumplimiento y avance.

2. Incorporación de sistemas de registro administrativo de las medidas de protección, lo que permite el


monitoreo de los tipos de medidas (residencial, acogimiento familiar o programa ambulatorio), causal de
ingreso, duración de la medida y periodicidad del respectivo control.

3. Coordinación y convenios entre el Poder Judicial, el Servicio Nacional de Menores y el Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos para la interconexión de los sistemas informáticos para la recopilación unificada de la
información sobre niños, niñas y adolescentes, derivación idónea a centros y traslados.

4. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del Proyecto de Ley sobre Sistema de Garantías de
los Derechos de la Niñez, en el cual se establecen criterios para la determinación del interés superior del niño
en un caso concreto.

5. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del proyecto de ley que crea el Servicio de Protección
a la Niñez (Boletín N° 12.027-07). En este proyecto se incluye como sujeto de atención del nuevo Servicio a las
familias, ya sean biológica, adoptivas o de acogida que tengan bajo su cuidado a niños, niñas y adolescentes.
Así mismo prioriza la utilización del acogimiento familiar por sobre el residencial para el caso de las medidas
de protección.

6. Fortalecimiento por parte del SENAME del cuidado alternativo de base familiar por sobre el residencial, a
través de familias de acogida especializadas.

7. Mejoramiento del cuidado alternativo residencial, a través del rediseño de la oferta orientándola hacia
modelos de residencias de vida familiar y en los que se propicie el trabajo con las familias de los niños, con la
consecuente disminución del número de los que son atendidos en ellas.

8. Creación del Programa Mi Abogado de defensa especializada para niños, niñas y adolescentes por el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en el año 2017.

9. Constitución de una mesa de trabajo entre el Poder Judicial, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de
Desarrollo Social y SENAME, cuyo objetivo será diagnosticar y levantar propuestas de soluciones concretas
respecto de los nudos críticos que afectan al Sistema de solicitud, trámite, establecimiento y aplicación de las

6
medidas de protección respecto de niños, niñas y adolescentes que han sido gravemente vulnerados en sus
derechos. Esta mesa entregará sus propuestas a las autoridades en el mes de marzo de 2019.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Política de efectivización de Generar la respectiva política, Poder Judicial Largo
derechos estableciendo indicadores de
impacto y sistemas de mejora
continua.

Cumplimiento de convenios Instar al cumplimiento progresivo Poder Judicial Corto


del convenio celebrado con
SENAME y con el Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, en el
contexto de reportes periódicos
que deben remitirse a los jueces,
determinado en el Acuerdo
Nacional por la Infancia.
Perfeccionamiento del 1. Perfeccionar el sistema Poder Judicial Mediano
sistema informático informático. (Uso de información
de las fichas de los programas de
familias de acogida, generación de
alertas en la tramitación para
identificar otras medidas de
protección, susceptibilidad de
adopción o presencia de hermanos
en el sistema de protección, acceso
sin restricciones a todos los
sistemas de tramitación, tanto de
jueces como de consejeros técnicos
e incorporar en el registro la
escucha del niño durante el Corto
proceso.
2. Desarrollar en el sistema
informático SITFA una aplicación
permanente de información que
permita cuantificar, gestionar y
transparentar información judicial
que aporte en el resguardo de los
derechos de niños, niñas y
adolescentes.
Perfeccionamiento de los Realizar seguimiento de las Poder Judicial Corto
sistemas de coordinación. medidas de protección decretadas
y de los ítems que deben priorizarse
para la focalización de los recursos
a través del trabajo de las mesas
interinstitucionales existentes en el
país, así como el perfeccionamiento
del diseño de éstas y evaluación del
impacto de su trabajo.

7
Formación continua de 1. Reforzar contenidos sobre Poder Judicial Mediano
juezas, jueces y personal derechos de NNA en los programas
judicial. de la Academia Judicial, así como en
toda capacitación que se realice.
2. Ampliar el acceso a becas para
jueces, consejeros técnicos o
funcionarios.
3. Evaluar los respectivos cursos de
perfeccionamiento.
4. Especializar los cursos de la
Academia Judicial en materias de
infancia y derechos de los
niños(fundamentación de
sentencias, derechos
fundamentales, evaluación e
identificación de vulneraciones,
diseño y seguimiento de planes de
intervención, entrevista y escucha
de niños, niñas y adolescentes
dentro de los procesos).
Incorporación de curadores Procurar que los jueces como Poder Judicial Corto
ad litem buena práctica, designen abogados
para los niños, niñas y adolescentes
tanto en primera como en segunda
instancia, bajo criterios de calidad
para su selección y parámetros de
desempeño.
Perfeccionamiento de los Realizar seguimiento de las Poder Judicial Mediano
sistemas de coordinación. medidas de protección decretadas
y de los ítems que deben priorizarse
para la focalización de los recursos
a través del trabajo de las mesas
interinstitucionales existentes en el
país, así como el perfeccionamiento
del diseño de éstas y evaluación del
impacto de su trabajo.
Estandarización de Diseñar y socializar criterios Poder Judicial Mediano
procedimientos orientadores para la
estandarización de procedimientos
en la evaluación de riesgos de
vulneraciones graves de derechos.
Perfeccionamiento del Estandarizar variables en los Poder Judicial Corto
registro administrativo formularios de niños, niñas y
adolescentes para la medida
cautelar de internación en centros
residenciales
Tramitación proyecto de Ley Tramitar el proyecto y presentar de Ministerio de Corto
sobre Sistema de Garantías las respectivas urgencias para Desarrollo Social
de los Derechos de la Niñez. asegurar su despacho en tiempo y
forma

8
Tramitación proyecto de ley Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
que crea el Servicio de respectivas urgencias para asegurar Desarrollo Social
Protección de la Niñez. su despacho en tiempo y forma.
Reconversión progresiva de Rediseñar el modelo de atención SENAME Largo
la línea de acción residencial tanto para las
Residencial administraciones directas (AADD) Ministerio de
como para los organismos Justicia y Derechos
colaboradores (OCAS). Humanos
Fortalecimiento del cuidado 1. Incrementar proyectos a nivel SENAME Largo
alternativo de base familiar nacional. Ministerio de
por sobre el residencial, a 2. Capacitar a los equipos técnicos. Justicia y Derechos
través de familias de 3. Socializar a través de campaña de Humanos
acogida especializadas difusión a nivel nacional.
4. Revisar y ajustar presupuesto del
programa cada año para el
cumplimiento de los objetivos.
5. Revisar y ajustar las orientaciones
técnicas.
6. Focalizar la supervisión técnica
en casos de permanencias
superiores a 18 meses.
Implementación del 1. Instaurar un programa que apoye SENAME Largo
programa especializado de la desinternación y restitución del
intervención con familia. derecho a vivir en familia. Ministerio de
2. Lograr la reunificación familiar en Justicia y Derechos
condiciones de protección estables Humanos
en el tiempo.
3. Adecuar y flexibilizar los horarios
de visitas a los niños en las
residencias de protección a fin de
propiciar el contacto familiar.
Evaluación y ajuste de la Evaluar toda la oferta ambulatoria SENAME Largo
oferta ambulatoria de SENAME.
Generar nuevos diseños Ministerio de
programáticos Justicia y Derechos
Potenciar programas bien Humanos
evaluados.
Programa Mi Abogado 1. Implementar en el país una Ministerio de Largo
defensa técnica especializada de Justicia y Derechos
niños, niñas y adolescentes de Humanos
componente jurídico y psicosocial,
que promueva el retorno de los
niños con sus familias.
2. Ampliar la cobertura nacional de
progresiva en los años 2018, 2019,
2020, finalizando el 2021 en todas
las regiones del país, para niños,
niñas y adolescentes que se
encuentran en el sistema de
cuidados alternativos residenciales.

9
C. Obligación de asegurar el respeto de las normas por las instituciones encargadas de protección (31, 32,
33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40)

El Comité observa que Chile viola el artículo 3.3 de la Convención al no asegurar a todo niños, niña o
adolescente la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar y que las instituciones, servicios
y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los mismos cumplan las normas establecidas por
las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su
personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada, por:

a) Mantener unas infraestructuras inadecuadas para la atención y cuidado de niño, niña o adolescente
internados que se encuentran en precarias condiciones de vida en cuanto a la situación de higiene,
limpieza y seguridad;
b) El fallo prolongado en proporcionar profesionales especializados y en número suficiente para la
atención, protección y cuidado de niño, niña o adolescente que llegan al sistema residencial con
historias de violencia, maltrato, abandono y abuso sexual;
c) La ausencia de los cuidados necesarios para la atención especializada de los niño, niña o adolescente,
incluyendo la capacidad de la planificación y la calidad de los planes de intervención individual de
acuerdo con las normas mínimas exigidas a nivel internacional;
d) No existir una rigurosidad suficiente en las tareas de supervisión que le competen tanto al poder
judicial como al SENAME, incluyendo el cumplimiento de estándares mínimos en relación a la
infraestructura, seguridad, vigilancia y carencias materiales relativas a higiene y bienestar; y tener
información inadecuada y/o poco fidedigna en relación al estado integral de los niños, niñas o
adolescentes, otorgada por la residencia al tribunal;
e) Enviar niños, niñas o adolescentes a “organismos colaboradores” respecto de los que no existe
control.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

Las observaciones del Comité se refieren a diversas falencias del actual sistema, estableciendo los déficits de
infraestructura, falta de especialización de los profesionales que trabajan en el sistema, ausencia de cuidados
necesarios para la atención de los niños, falta de rigurosidad en la supervisión y derivación de los niños a
organismos respecto de los cuales no existe control.

● Acciones realizadas:
1. Instalación por parte del Poder Judicial de Centros de Observación y Cumplimiento de medidas de
protección, los que permiten realizar un control de las medidas adoptadas, su cumplimiento y avance.

2. Aplicación por parte de algunos magistrados de las facultades de ordenar administración provisional de las
residencias de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Ley N° 2465 de 1979, del Ministerio de Justicia, que Crea
el Servicio Nacional de Menores y Fija el Texto de su Ley Orgánica.

3. Realización de visitas semestrales de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley N° 19.968,


extendiéndose en algunos lugares a los programas de familias de acogida. En este sentido se ha avanzado en
el Convenio entre el Poder Judicial, SENAME y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en cuanto a la
interconexión de los formularios individual del niño y residencial, quedando pendiente avanzar en lo referente
al formulario de familias de acogida.

4. Incorporación de sistemas de registro administrativo de las medidas de protección, lo que permite el


monitoreo de los tipos de medidas (residencial, acogimiento familiar o programa ambulatorio), causal de
ingreso, duración de la medida y periodicidad del respectivo control.

10
5. Coordinación y convenios entre el Poder Judicial, el Servicio Nacional de Menores y el Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos para la interconexión de los sistemas informáticos para la recopilación unificada de la
información sobre niños, niñas y adolescentes, derivación idónea a centros, y traslados.

6. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del proyecto de ley que crea el Servicio de Protección
a la Niñez (Boletín N° 12.027-07). En este proyecto se contemplan mejoras al sistema de cuidados alternativos,
mejorando los recursos vinculados a un aumento del estándar que se aplica a dichos programas y eliminando
la posibilidad de derivar a programas que no cuenten con acreditación y supervisión.

7. Generación de una mesa de trabajo para el desarrollo de estándares generales para las líneas de acción del
SENAME de acuerdo a lo dispuesto en la ley que crea el Ministerio de Desarrollo Social, artículo 3° ter.

8. Transformación de los Centros de Administración Directa en Residencias Familiares, a través de un plan que
cambia los diseños arquitectónicos y funcionamiento de las residencias en base a hogares familiares. En lo
particular se pone énfasis en el perfil de quienes se encuentran trabajando directamente con los niños y se
elimina la sobrepoblación existente en los centros.

9. Realización de una Auditoría Social por parte del SENAME al sistema residencial, tanto de administración
directa como de colaboradores acreditados durante el año 2018, que puso especial énfasis en verificar la
existencia de planes de intervención adecuados para los niños.

Esta auditoría, fue encargada por el Presidente de la República a la Directora de SENAME el día en que esta
última asumió sus actuales funciones. En un primer momento se llevó a cabo respecto de los Centros de
Administración Directa, y en un segundo momento (actualmente en su última etapa) respecto de las
residencias de los OCA.

El ejercicio, permitió hacer un levantamiento exhaustivo de la situación de los niños, niñas y adolescentes que
se encuentran actualmente en el sistema de cuidados alternativos, a fin de lograr principalmente dos cosas:
hacerse cargo inmediatamente de las situaciones o casos más complejos, y poder proyectar de manera más
pertinente las respuestas que como sistema es necesario dar a los niños, niñas y adolescentes que han sido
gravemente vulnerados en sus derechos.

A raíz de este levantamiento se generaron también los compromisos ministeriales por la infancia, de los que
se dará cuenta más adelante.

10. Conformación de mesas técnicas para el desarrollo de estándares para el modelo de cuidado alternativo
que ejecuta el Servicio Nacional de Menores.

11. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del proyecto de ley que modifica la ley N° 20.032,
que Establece Sistema de Atención a la Niñez y Adolescencia a Través de la Red de Colaboradores del SENAME,
y su Régimen de Subvención y el decreto ley N° 2.465, de 1979, del Ministerio de Justicia, que Crea el Servicio
Nacional de Menores y Fija el Texto de su Ley Orgánica, aumentando la subvención para la línea de acción
residencias, incorporación del principio de transparencia y estableciendo mayores facultades de fiscalización
para SENAME, así como herramientas para la adecuada gestión de los convenios con los organismos
colaboradores acreditados. El proyecto por otra parte, registra a los denominados organismos coadyuvantes
que no reciben subvención de SENAME, con la finalidad de tener conocimiento sobre ellos, entregando
facultades a Sename para poder requerirles de información. El proyecto ha sido aprobado en primer trámite
constitucional.

12. Creación del Programa Mi Abogado de defensa especializada para niños. niñas y adolescentes por el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en el año 2017.

11
13. Participación de organismos de la sociedad civil en coordinación con el Estado, en iniciativas de mejoras
en la infraestructura de centros residenciales de organismos colaboradores.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Formación continua de 1. Reforzar contenidos sobre derechos del Niño Poder Judicial Mediano
juezas y jueces y en los programas de la Academia Judicial, así
personal judicial. como en toda capacitación que se realice.
2. Ampliar el acceso a becas para jueces,
consejeros técnicos o funcionarios.
3. Evaluar los respectivos cursos de
perfeccionamiento.
4. Especializar los cursos de la Academia Judicial
en materias de infancia y derechos de los niños
(fundamentación de sentencias, derechos
fundamentales, evaluación e identificación de
vulneraciones, diseño y seguimiento de planes
de intervención, entrevista y escucha de niños,
niñas y adolescentes dentro de los procesos).
5. Capacitar consejeros técnicos.
Perfeccionamiento del Perfeccionar el sistema informático. Uso de Poder Judicial Mediano
sistema informático información de las fichas de los programas de
familias de acogida, generación de alertas en la
tramitación para identificar otras medidas de
protección, susceptibilidad de adopción o
presencia de hermanos en el sistema de
protección, acceso sin restricciones a todos los
sistemas de tramitación, tanto de jueces como
de consejeros técnicos e incorporar en el
registro la escucha del niño durante el proceso.
Estandarización de Diseñar y socializar criterios orientadores para la Poder Judicial Mediano
procedimientos estandarización de procedimientos en la
evaluación de riesgos de vulneraciones graves
de derechos.
Perfeccionamiento de 1. Perfeccionar mesas interinstitucionales Poder Judicial Mediano
los sistemas de locales actualmente existentes al alero de los
coordinación. Centros de Observación y Cumplimiento
(seguimiento de medidas de protección/
identificación de ítems para la focalización de
recursos).
2. Perfeccionar su estructura interna. Largo
3. Implementar un sistema integrado de Largo
infancia, que coordine a todas las autoridades
con competencia en la materia, que permita
conocer las labores que desarrolla cada una de
ellas.
4. Generar una plataforma de consultas Largo
recíprocas entre las instituciones y un sistema
de reporte
5. Solicitud al Poder Ejecutivo para la generación Largo
de iniciativas legales que perfeccionen el

12
estatuto de medidas de protección de niños,
niñas y adolescentes, en especial aquellas
vinculadas al sistema de cuidados alternativos.
Fortalecimiento de los Fortalecer a los Centros de Observación y Poder Judicial Corto
Centros de Control de cumplimiento como herramienta de
Observación y Control apoyo a la labor jurisdiccional en términos del
de Cumplimiento de seguimiento de los programas del SENAME,
medidas de protección. mientras no se cuente con un sistema de
protección administrativa en el país.
Tramitación proyecto Tramitar el proyecto y presentar las respectivas Ministerio de Corto
de ley que crea el urgencias para asegurar su despacho en tiempo Desarrollo
Servicio de Protección y forma. Social
de la Niñez.
Fortalecimiento del 1. Incrementar proyectos a nivel nacional. SENAME Largo
cuidado alternativo de 2. Capacitar a equipos técnicos.
base familiar por sobre 3. Realizar Campaña de difusión a nivel nacional. Ministerio de
el residencial, a través 4. Revisar y ajustar el presupuesto cada año para Justicia y
de familias de acogida el cumplimiento de los objetivos. Derechos
especializadas 5. Revisar y ajustar orientaciones técnicas. Humanos
6. Focalizar la supervisión técnica en casos de
permanencias superiores a 18 meses.
Supervisión en Mejorar la supervisión a través de plataforma SENAME Corto
Plataforma Senainfo tecnológica.
Ministerio de
Justicia y
Derechos
Humanos
Tramitación proyecto Tramitar el proyecto y presentar las respectivas Ministerio de Mediano
de ley que modifica la urgencias para asegurar su despacho en tiempo Justicia y
ley N° 20.032 y el y forma. Derechos
decreto ley N° 2.465, Humanos
de 1979, del Ministerio
de Justicia
Programa Mi Abogado 1. Implementar en el país una defensa técnica Ministerio de Largo
especializada de niños, niñas y adolescentes de Justicia y
componente jurídico y psicosocial, que Derechos
promueva el retorno de los niños con sus Humanos
familias.
2. Ampliar la cobertura nacional de manera
progresiva en los años 2018, 2019, 2020,
finalizando el 2021 en todas las regiones del
país, para niños, niñas y adolescentes que se
encuentran en el sistema de cuidados
alternativos residenciales.

D. Obligación de tomar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole para dar efectividad
a los derechos de la Convención (41,42,43,44,45,46,47,48,49,50,51)

El Comité observa que Chile viola el artículo 4 de la Convención al no tomar todas las medidas legislativas,
administrativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos de la Convención, por:

13
a) La continuada ausencia de una ley integral de la infancia que defina el marco jurídico de la
institucionalidad pública y especifique las políticas y programas relativos al trabajo con NNA, con una
perspectiva de derechos;
b) La falta de coordinación entre los diversos ministerios y servicios responsables en la atención integral
de los NNA en el sistema de protección;
c) La ausencia de datos que proporcionen información adecuada en relación al estado integral de los
NNA;
d) Mantener un modelo de financiación del sistema de protección basado en el principio de
subsidiariedad, transfiriendo la responsabilidad de proveer los recursos necesarios para el cuidado de
cada NNA a los organismos colaboradores que operan según una perspectiva filantrópica y no de
derechos;
e) Tener establecido un sistema de subvención de los OCAS que incentiva la internación prolongada;
f) No dotar de suficientes recursos para el cumplimiento de sus funciones a los CREAD.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

Es innegable el avance de nuestro país al respecto, particularmente a través de la creación de institucionalidad


en favor de la infancia, tales como son la Subsecretaría de la Niñez, ubicada en el Ministerio de Desarrollo
Social, y la Defensoría de la Niñez, como órgano autónomo.

Así, dentro de las funciones de la Subsecretaría de la Niñez (creada por la Ley N°21.090) está la de impulsar
acciones de difusión, capacitación o sensibilización destinadas a la prevención de la vulneración de los
derechos de los niños y a su promoción o protección integral. Hasta ahora, la prevención no había sido el foco
de las políticas públicas desarrolladas por el Estado de Chile en materia de niñez, lo que cambia a partir de la
creación de esta nueva Subsecretaría. De ahora en adelante se contará con una mayor cantidad de programas
destinados exclusivamente a la prevención de vulneraciones de los derechos de los niños y niñas del país.

Por su parte la Defensoría de los Derechos de la Niñez, creada por la Ley N° 21.067, tiene como objeto la
difusión, promoción y protección de los derechos de los niños.

Sin perjuicio de los avances, aún se encuentran pendientes la aprobación de iniciativas como la ley que crea
el Sistema de Garantías de la Niñez, la ley que crea el nuevo Servicio de Protección de la Niñez, así como de
otros proyectos de ley vinculados a la infancia.

Por otro lado, se ha evidenciado la falta de coordinación que ha existido entre los ministerios y servicios para
la atención integral de los niños, niñas y adolescentes, que otorgue oportunamente las prestaciones o
atenciones que éstos y sus familias requieren. Sin perjuicio de ello, se han generado planes conjuntos para la
acción coordinada a favor de los niños, niñas y adolescentes del sistema residencial tales como el Sistema
Intersectorial de Salud integral con énfasis en salud mental.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que a lo largo de nuestro país contamos con más de 230 Oficinas de
Protección de Derechos (OPD), ubicadas en los Municipios. Estas Oficinas cumplen una labor de coordinación
territorial con las redes comunales, especialmente de Salud, Educación y Sociales, a través del mismo
Municipio en que se encuentran insertas. Estas oficinas son una primera vía de aproximación al ámbito de
protección, lo que permite que los niños y sus familias cuenten con un organismo cercano y accesible.

Respecto a la información adecuada del estado integral de los niños, niñas y adolescentes, existe en el país un
sistema intersectorial de información que permitirá el monitoreo de aspectos fundamentales en la trayectoria
de vida de los niños, niñas y adolescentes a modo de detectar a tiempo rezagos y alertas, así como mejorar el
diseño y monitoreo de los programas sociales destinados a la niñez.

14
Adicionalmente existe un sistema de información que abarca a todo el Servicio Nacional de Menores, conocido
como Senainfo. Este sistema pretende contener la información necesaria de los NNA, con respecto a datos
personales o interacciones que presenta con cada funcionario, profesional o administrativo. Cabe señalar que
si bien contiene información relevante de todos los niños, niñas y adolescentes que son sujetos de atención
del Servicio Nacional de Menores, estamos conscientes de que también tiene falencias. Falencias en las que
se está trabajando para mejorar la información, pasando de información autoreportada por el proyecto en
que está el niño, niña o adolescente, a información que provenga de las bases de datos administrativas de los
ministerios de Salud y Educación.

En relación a lo señalado en las letras d), e) y f) de la observación N° 51 del Comité, sobre el financiamiento
del Servicio Nacional de Menores y la labor que realizan los organismos colaboradores, cabe mencionar la
importancia del rol que cumplen las fundaciones y ONGs en el Sistema de Protección, pues ellos desarrollan
una labor trascendental, en la protección de los niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados en sus
derechos, con la modalidad de subvenciones por parte del Estado. Si bien el sistema de subvenciones requiere
mejoras en su regulación, éstas ya se están realizando a través de dos proyectos de ley que se encuentran en
tramitación en el Congreso Nacional.

Por último, una forma importante de dar efectividad a los derechos, es la posibilidad de contar con operadores
jurídicos que representen en sede judicial los derechos de niños, niñas y adolescentes, velando por el
adecuado respeto del interés superior de cada uno de ellos para cada caso particular. Es por ello que en el
año 2017 se crea el programa Mi Abogado, que busca implementar en el país una defensa técnica
especializada de los niños, niñas y adolescentes de componente jurídico y psicosocial, que promueve el
retorno de éstos con sus familias. El programa dispone una de cobertura nacional progresiva en los años 2018,
2019, 2020, finalizando el 2021 en todas las regiones del país, para niños, niñas y adolescentes que se
encuentran en el sistema de cuidados alternativos residenciales.

● Acciones realizadas:
1. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del proyecto de ley sobre el Sistema de Garantías de
los Derechos de la Niñez (Boletín N° 10.315-18), a través del desarrollo de las Oficinas Locales de Protección
de la Niñez.

2. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del proyecto de ley que crea el Servicio de Protección
a la Niñez (Boletín N° 12.027-07). En este proyecto se contempla la creación de un sistema integrado de
información que permita un seguimiento de los sujetos de atención del Servicio y el monitoreo de las
prestaciones que reciban. De igual manera el proyecto aumenta la banda de la subvención, modifica la actual
estructura de pago aumentando el componente fijo, con la finalidad de dar mayor estabilidad a las residencias,
establece un sistema de coordinación interministerial y mejoras en los sistemas de información.

3. Tramitación del Proyecto de ley Sobre Reforma Integral al Sistema de Adopción (Boletín N° 9119-18). Con
este proyecto se pretende hacer más eficiente la tramitación de los procesos de adoptabilidad y de adopción,
a fin de propender a que los niños, niñas y adolescentes puedan encontrarse más rápidamente de regreso con
sus familias de origen o acogidos en una familia adoptiva.

4. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del proyecto de ley que modifica la ley N° 20.032,
que Establece Sistema de Atención a la Niñez y Adolescencia a Través de la Red de Colaboradores del SENAME,
y su Régimen de Subvención y el decreto ley N° 2.465, de 1979, del Ministerio de Justicia, que Crea el Servicio
Nacional de Menores y Fija el Texto de su Ley Orgánica, aumentando la subvención para la línea de acción
residencias, incorporación del principio de y estableciendo mayores facultades de fiscalización para Sename
y herramientas para la adecuada gestión de los convenios con los organismos colaboradores acreditados.

15
5. Resolución de la H. Cámara de Diputados de Chile por medio del cual se requiere al Presidente de la
República que solicite a los Ministros de Justicia y Derechos Humanos y de Desarrollo Social, dar la mayor
celeridad a la tramitación de los proyectos de ley relativos a niños, niñas y adolescentes, que se encuentran
actualmente en trámite en ambas cámaras del Congreso Nacional, aprobada en la sesión 91 de 23 de octubre
de 2018.

6. Tramitación por parte de las comisiones del H. Senado de la República de los proyectos de ley vinculados a
la infancia vulnerada, así como el término de la discusión del proyecto de ley que regula entrevistas grabadas
en video y otras medidas de resguardo a menores de edad, víctimas de delitos sexuales (Boletín N° 9.245-07),
que finalmente se sancionó en la ley N° 21.057.

7. Funcionamiento del Comité Interministerial de Desarrollo Social de la Niñez, cuya función es asesorar al
Presidente de la República en la determinación de los lineamientos de la política social del Gobierno, relativa
a los derechos de los niños.

8. Celebración del compromiso Interministerial por el cuidado residencial convocado por la Presidencia de la
República en agosto de 2018, en la que nueve Ministerios se comprometieron a generar ofertas específicas
para niños, niñas y adolescentes que se encuentran en cuidados residenciales por los Ministerios de Justicia y
Derechos Humanos, de Interior y Seguridad Pública, de Educación, de Salud, de Desarrollo Social, de Vivienda,
de Bienes Nacionales, del Deporte y de las Culturas, las Artes y el Patrimonio.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Tramitación proyecto Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
de ley sobre Sistema de respectivas urgencias para asegurar su Desarrollo
Garantías de los despacho en tiempo y forma. Social
Derechos de la Niñez.
Tramitación proyecto Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
de ley que crea el respectivas urgencias para asegurar su Desarrollo
Servicio de Protección despacho en tiempo y forma. Social
de la Niñez.
Supervisión en Supervisar a través de plataforma tecnológica. SENAME Corto
Plataforma Senainfo.
Ministerio de
Justicia y
Derechos
Humanos
Tramitación proyecto Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Mediano
de ley que modifica la respectivas urgencias para asegurar su Justicia y
ley N° 20.032 y el despacho en tiempo y forma. Este proyecto Derechos
decreto ley N° 2.465, aumenta el monto de la subvención que el Humanos
de 1979, del Ministerio Servicio entrega a las residencias de los OCA,
de Justicia. permitiendo con esto mejorar, al menos en
parte, la difícil situación económica de las
mismas.
Tramitación del Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Mediano
Proyecto de ley Sobre respectivas urgencias para asegurar su Justicia y
Reforma Integral al despacho en tiempo y forma. Derechos
Sistema de Adopción Humanos
(Boletín N° 9119-18).
Desarrollo de los Cumplir con los compromisos sectoriales, en Ministerios Largo
compromisos los ámbitos de competencia de los ministerios del Deporte,

16
interministeriales por responsables de mejorar los distintos ámbitos Justicia y
el cuidado residencial. de la calidad de vida de los niños y niñas bajo Derechos
cuidado residencial. Humanos,
Bienes
Nacionales,
Interior,
Educación,
Salud,
Vivienda,
Desarrollo
Social y
Culturas, las
Artes y el
Patrimonio.
Programa Mi abogado 1. Implementar en el país una defensa técnica Ministerio de Largo
de defensa especializada de NNA de componente jurídico Justicia y
especializada para NNA y psicosocial, que promueva el retorno de los Derechos
niños con sus familias. Humanos
2. Ampliar la cobertura nacional de manera
progresiva en los años 2018, 2019, 2020,
finalizando el 2021 en todas las regiones del
país, para niños, niñas y adolescentes que se
encuentran en el sistema de cuidados
alternativos residenciales.

E. Derecho a la vida, supervivencia y desarrollo (52, 53, 54, 55, 56, 57)

El Comité observa que Chile viola el artículo 6 de la Convención al no garantizar el derecho intrínseco de todo
niño a la vida y de garantizar en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño, por:

a) No proteger el derecho a la vida de los NNA en los programas residenciales, repetidamente y por largo
periodo de tiempo;
b) El repetido ingreso y egreso de NNA en los centros demuestra su exposición continuada a
vulneraciones de sus derechos en sus familias y comunidades y la no adopción de medidas necesarias
por el Estado para que las vulneraciones paren y se eviten lo más pronto posible;
c) Las listas de espera reflejan la no priorización por el Estado de la atención y los cuidados adecuados
a niños, niñas y adolescentes cuya supervivencia y desarrollo están en riesgo;
d) Las condiciones de infraestructura y equipamiento de los centros ponen en peligro la supervivencia y
el desarrollo de los NNA.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

Los programas residenciales son por definición transitorios, pues si bien la razón de ingreso de los niños y
niñas es poner fin a una vulneración de sus derechos, éstos tienen por finalidad la restitución del derecho y
que aquel niño o niña pueda volver con su familia, o ser adoptado, en el caso de que lo anterior no pueda ser
posible.

Eventualmente, hay niños, niñas o adolescentes, respecto de quienes no se dan las condiciones necesarias
para que puedan volver con su familia, o para ser adoptados. En estos casos, los niños egresan de las

17
residencias al cumplir la mayoría de edad, salvo que se encuentren estudiando, en cuyo caso egresan a los 24
años.

Por otro lado, las listas de espera son una realidad que atenta contra la intervención adecuada y oportuna
para la reparación del daño causado en los niños producto de una vulneración de sus derechos, pero es
importante señalar que dichas listas de espera se encuentran en los programas ambulatorios. Actualmente,
las residencias no tienen listas de espera de niños que requieran ser internados y no puedan serlo.

● Acciones realizadas:
1. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del proyecto de ley sobre el Sistema de Garantías de
los Derechos de la Niñez (Boletín N° 10.315-18), el proyecto reconoce explícitamente el derecho a la vida, ya
que se establece que todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida, y se reconoce también el derecho de todo
niño a tener un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral, social y cultural.

2. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del proyecto de ley que crea el Servicio de Protección
a la Niñez (Boletín N° 12.027-07). Dicho proyecto establece sanciones en caso de que los colaboradores
acreditados no cumplan con los estándares de funcionamiento que establezcan el Servicio y el Ministerio de
Desarrollo Social, a propuesta de la Subsecretaría de la Niñez. Incluso, se contempla como circunstancia
agravante, a efectos de aplicar una sanción, el hecho de haberse vulnerado la vida e integridad física y psíquica
de los niños o niñas sujetos de atención del Servicio.

Respecto a las listas de espera de la atención y los cuidados adecuados de los niños, niñas y adolescentes que
han sido vulnerados en sus derechos, el proyecto de ley que crea el Servicio de Protección a la Niñez, por
medio de su informe financiero, se hace cargo de éstas, a través del financiamiento de una cantidad de
programas y cupos que cumplan con la totalidad de lo estimado de acuerdo a las listas de espera de las
atenciones que existían en abril del 2018 y los sobrecupos. De esta forma, se busca que el nuevo Servicio,
comience su funcionamiento sin listas de espera.

En relación a la observación sobre infraestructura y equipamiento de los centros, el proyecto de ley que crea
el Servicio de Protección a la Niñez, exige el cumplimiento de mayores estándares a quienes desarrollen las
líneas de acción del nuevo Servicio. Cabe señalar que una de las líneas de acción es la de cuidado alternativo,
que incluye a los programas residenciales. Éstos deberán cumplir, por un lado, con aquellos estándares que
dicte el Ministerio de Desarrollo Social a propuesta de la Subsecretaría de la Niñez, y deberán cumplir con la
normativa técnica y administrativa que dicte el Servicio, que regularán el funcionamiento de cada programa
de protección especializada del Servicio.

3. Desarrollo por parte del Ministerio de Desarrollo Social del Sistema Alerta Niñez, que tiene por objetivo
detectar oportunamente posibles vulneraciones de derechos de los niños, identificando el conjunto de riesgos
que los afectan, así como también los factores protectores que reducen o aminoran el potencial daño o
repercusión de dichos factores de riesgo. Este Sistema Alerta Niñez, comenzará a implementarse el año 2019,
a través de un programa Piloto de las Oficinas Locales de la Niñez, en doce comunas del país.

4. Implementación progresiva del Sistema Intersectorial de Salud Integral con énfasis en salud mental, para
niños, niñas, adolescentes y jóvenes, vulnerados en sus derechos y/o bajo la ley de Responsabilidad Penal
Adolescente, desarrollado por el Ministerio de Salud, SENAME y SENDA.

El sistema implementa una estrategia intersectorial de carácter estructural, que permite dar una respuesta
oportuna, integral y de calidad. Tiene por objetivo central fortalecer y mejorar la salud integral de los niños,
niñas, adolescentes y jóvenes, vinculados a los programas de SENAME, a través acciones orientadas a:
promover la salud, mejorar los contextos cotidianos y relaciones vinculares de los niños, niñas, adolescentes
y jóvenes; desarrollar acciones preventivas para evitar la aparición de problemas de salud, detectar
tempranamente la aparición de problemas, síntomas o trastornos, implementar mecanismos intersectoriales

18
que aseguren el acceso oportuno de los niños, niñas y adolescentes a la salud, asegurar la continuidad de los
cuidados en salud, realizar acciones de seguimiento a su trayectoria en salud e implementar un sistema de
registro y monitoreo de su recorrido por los establecimientos de la red de atención pública de salud.

El Sistema, es una política pública que tendrá una implementación progresiva a lo largo de todo el país, la cual
se inició el año 2017, en los territorios vinculados a 6 Servicios de Salud:

● Servicio de Salud Coquimbo;


● Servicio de Salud Valparaíso-San Antonio;
● Servicio de Salud Viña del Mar- Quillota;
● Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente;
● Servicio de Salud Valdivia y,
● Servicio de Salud Magallanes.
En este 2018, se incorporaron los territorios correspondientes a:

● Servicio de Salud Arica;


● Servicio de Salud Antofagasta;
● Servicio de Salud Metropolitano Occidente;
● Servicio de Salud Maule;
● Servicio de Salud Concepción y,
● Servicio de Salud Reloncaví.
Para el año 2019:

● Servicio de Salud Iquique;


● Servicio de Salud Bío Bío;
● Servicio de Salud Metropolitano Central;
● Servicio de Salud Araucanía Sur;
● Servicio de Salud Aysén y,
● Servicio de Salud O’Higgins.
Para los años 2020 y 2021

Los demás Servicios de Salud se sumarán al año 2021 (Atacama, Aconcagua, Metropolitano Norte,
Metropolitano Oriente, Metropolitano Sur, Ñuble, Talcahuano, Arauco, Araucanía Norte, Osorno y Chiloé).

El modelo considera un Equipo Gestor Intersectorial (SENAME, SENDA y MINSAL) y contar con un Sistema de
Registro que permita levantar información actualizada del estado de salud de los niños, niñas y adolescentes
y de las prestaciones en salud que han recibido y que están programadas.

Dentro de las funciones del equipo gestor se encuentran: a) Monitorear la efectiva atención preferencial de
salud de los niños, niñas y adolescentes, b) Resguardar la continuidad de las atenciones de salud de los
mismos, c) Asesorar a los equipos intervinientes en el uso adecuado de las redes intersectoriales, d) Asegurar
la elaboración e implementación de protocolos construidos conjuntamente entre los actores intervinientes,
en concordancia con las orientaciones técnicas nacionales de este Sistema y la realidad local, e) Coordinarse
con otros referentes del Programa Nacional de Salud Infantil, Chile Crece Contigo, encargados de SENAME,
entre otros, para favorecer la entrega de servicios integrados e integrales a los niños, niñas y adolescentes, f)
Detectar necesidades de capacitación de los equipos del territorio y apoyar la gestión de estas, g) Realizar
levantamiento de nudos críticos relacionados con la implementación de este Sistema Intersectorial y
canalizarlos hacia el nivel central para el diseño de estrategias de solución, h) Articular acciones
complementarias intrasectoriales y con otros sectores, para dar respuesta a las necesidades que surjan de la
atención de los NNAJ vinculados a la Red SENAME, i) Evaluar de forma continua la implementación de este
Sistema Intersectorial en el territorio, realizando seguimiento de los indicadores y emitiendo informe
trimestral con análisis regional, j) Mantener comunicación y coordinación con facilitador de salud de SENAME,

19
con el referente de gestión de lista de espera de cada Servicio de Salud y/o con otros agentes relevantes que,
por su propio quehacer, tengan relación con este Sistema Intersectorial

5. Celebración de un convenio de colaboración entre los ministerios de Salud, Justicia y Derechos Humanos y
el Servicio Nacional de Menores, cuyo objetivo es “abordar los casos de niños, niñas y adolescentes sujetos a
la protección del SENAME para establecer un procedimiento que permita armonizar la optimización de los
trasplantes de los órganos sólidos con criterio de equidad en el acceso”. Para ello, se estableció un “Protocolo
de trasplante niños, niñas, adolescentes y jóvenes”, mediante Resolución Exenta Nº0815 de 08/03/2018. En
virtud del convenio SENAME, mantiene coordinación y seguimiento a todas las acciones correspondientes al
proceso de estudio, pre y post trasplante de órganos de los niños, niñas y adolescentes que participen en
programas de SENAME que requieren de dicha prestación. El seguimiento es sistematizado en un informe de
trasplante que es enviado mensualmente a la autoridad del Servicio.

8. Celebración de un convenio de colaboración sobre transferencia de datos entre el Ministerio de Salud y el


Servicio Nacional de Menores permitiendo cruzar bases de datos, con el objetivo de conocer la trayectoria de
salud de los niños, niñas y adolescentes vinculados a los programas del Servicio.

9. Celebración de un convenio de colaboración interinstitucional entre el Servicio Nacional de Menores y el


Ministerio de Salud, para la promoción de la salud sexual y prevención y control del VIH/SIDA, en un contexto
de no discriminación. Se realizó Jornada de Capacitación para la formación de “Monitores en Prevención de
VIH/SIDA y otras infecciones de transmisión sexual (ITS)”, destinada a enfermeros y técnicos de enfermería
de nivel superior de todas las Unidades de Salud de los Centros de Administración Directa de SENAME a nivel
nacional. Durante la jornada se entregaron herramientas teóricas y prácticas para el abordaje de la
problemática en sus lugares de trabajo. Además, actualmente se encuentra en etapa de creación una cápsula
de aprendizaje de VIH/SIDA e ITS, la cual informará y sensibilizará a todos los funcionarios de los Centros de
Administración Directa de SENAME.

10. Generación de una mesa de trabajo para la generación de normativa para el abordaje de situaciones de
desajuste emocional y/o conductual de niños, niñas, adolescentes y jóvenes en cuidado alternativo
residencial. Diseño realizado en el marco de una mesa intersectorial con representantes de los ministerios de
Salud, de Justicia y Derechos Humanos y SENAME. Se espera su publicación durante los próximos meses.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Tramitación proyecto Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
de ley sobre sistema de respectivas urgencias para asegurar su Desarrollo
garantías de los despacho en tiempo y forma. Social
derechos de la niñez.
Tramitación proyecto Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
de ley que crea el respectivas urgencias para asegurar su Desarrollo
Servicio de Protección despacho en tiempo y forma. Social
de la Niñez.
Pilotos oficinas locales Implementar de forma gradual el modelo, Ministerio de Mediano
de la Niñez. iniciándose en el mes de enero de 2019 con Desarrollo
doce comunas. Social
Fortalecimiento del 1. Incrementar proyectos a nivel nacional. SENAME Largo
cuidado alternativo de 2. Capacitar a equipos técnicos.
base familiar por sobre 3. Realizar campaña de difusión a nivel
el residencial, a través nacional. Ministerio de
de familias de acogida 4. Revisar y ajustar el presupuesto de cada Justicia y
especializadas. año para el cumplimiento de los objetivos Derechos
trazados. Humanos

20
5. Revisar y ajustar las orientaciones técnicas.
6. Focalizar la supervisión técnica en casos de
permanencias superiores a 18 meses.
Sistema Intersectorial Continuar con la implementación progresiva Ministerio de Largo
de Salud Integral con en la totalidad de los servicios de salud del Salud.
énfasis en salud territorio nacional en los años 2019, 2020 y
mental, para niños, 2021. SENDA
niñas, adolescentes y
jóvenes, vulnerados en SENAME
sus derechos y/o bajo
la ley de
Responsabilidad Penal
Adolescente.
Incremento de las Aumentar a diciembre 2018, las plazas de SENAME Corto
plazas de la modalidad atención de los proyectos reparatorios del
de programas abuso sexual y/o maltrato grave constitutivo Ministerio de
especializados para la de delito, instalados en 12 regiones del país, se Justicia y
reparación del abuso habrán incrementado en 1.585, es decir, en un Derechos
sexual y/o maltrato 10,85 %. Humanos
grave constitutivo de
delito.
Cubrir demandas de Generar una nueva oferta de los programas de SENAME Largo
atención especializada agresores sexuales que cubrirá las demandas
a niños, niñas y de las regiones de Aysén y Magallanes, y la Ministerio de
adolescentes víctimas correspondiente a Programas de protección Justicia y
de graves especializada en explotación sexual comercial Derechos
vulneraciones, a fin de infantil y adolescente (PEE) a las regiones de Humanos
restituir sus derechos y O’Higgins y Maule.
evitar la cronificación
del daño.

F. No separación de la familia salvo el interés superior del niño (58, 59, 60, 61, 62, 63, 64)

El Comité observa que Chile viola el artículo 9 de la Convención al no garantizar el derecho intrínseco de todo
niño a la vida y de no garantizar el derecho del niño a no ser separado de sus padres contra la voluntad de
éstos, excepto cuando tal separación es necesaria en el interés superior de niño, por:

a) Permitir que NNA ingresen al sistema residencial sin ofrecer a todas las partes interesadas
oportunidad de participar en el proceso;
b) Insuficiente búsqueda de alternativas en la red familiar extensa;
c) Falta de programas de trabajo especializado con el núcleo familiar extenso;
d) No tomar las medidas necesarias para que los NNA que son separados de sus padres, puedan
beneficiarse de acciones que tengan como objetivo principal restituirles su derecho a vivir, crecer y
desarrollarse en familia y en la comunidad;
e) No haber establecido lineamientos claros sobre el proceso de reintegración familiar y la participación
de familia del NNA, incluso con respecto a las visitas que recibe en el tiempo de institucionalización,
fundamental para el mantenimiento de un vínculo familiar y la proyección de egreso con un miembro
de la red familiar;
f) No dar la oferta adecuada en el mismo territorio para no desarraigar a los NNA.

21
En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

La Constitución Política de la República de Chile señala que la familia es el núcleo fundamental de la sociedad,
y que es deber del Estado darle protección y propender a su fortalecimiento. Los primeros responsables y
encargados de brindar protección a los niños y niñas, de su cuidado y su educación, son sus padres y su familia.

Los Tribunales de Familia fueron creados con el objetivo de otorgar justicia especializada para los conflictos
de naturaleza familiar, en ellos reside la facultad de disponer la medida de separación de un niño, niña o
adolescente de su familia de origen haciendo previamente una revisión completa y exhaustiva del caso, siendo
el Servicio Nacional de Menores, quien se encarga de ejecutar estas decisiones, y cuando es requerido por la
instancia judicial, emitir opiniones sobre la procedencia de la medida adoptada.

Resulta sumamente importante, que se mantenga el vínculo familiar en aquellos niños, niñas y adolescentes
que han sido separados de sus familias, en virtud de una medida de protección, a través de visitas y trabajos
continuos con la familia. Este trabajo debe tener por objetivo la revinculación del niño con su grupo familiar.
En aquellos casos en que no sea posible lograrlo, y en virtud del interés superior del niño se debe proceder a
la adopción.

● Acciones realizadas:
1. Presentación a la consideración del Congreso Nacional del proyecto de Ley sobre Sistema de Garantías de
los Derechos de la Niñez (boletín N° 10.315-18). En el proyecto de ley, se reconoce el derecho del niño a vivir
en familia, y se indica que éste sólo podrá ser separado de sus padres por una orden judicial, y podrá ser
incorporado a una modalidad temporal de cuidado alternativo cuando ello se ajuste a su interés superior,
procurando siempre su desarrollo integral, o a una solución definitiva de cuidado en familia adoptiva.

2. Presentación a la consideración del Congreso Nacional el proyecto de ley que crea el Servicio de Protección
a la Niñez (boletín N° 12.027-07), que contempla expresamente que la medida de separación del niño o niña
de su familia de origen, es una medida excepcional, que compete exclusivamente a los Tribunales de Familia.
Además, este nuevo Servicio incluye como sujetos de atención a las familias de los niños y niñas, incluyéndolas
en los procesos de intervención, se consagra el principio del fortalecimiento del rol protector de la familia,
privilegiando también los modelos de cuidado alternativos de base familiar por sobre los residenciales.

3. En cuanto a la observación de la letra e) del Comité, respecto a no haber establecido lineamientos claros
sobre el proceso de reintegración familiar y la participación de familia de los niños, niñas y adolescentes, el
artículo 18 del proyecto de ley que crea el Servicio de Protección a la Niñez establece expresamente que un
reglamento expedido por el Ministerio de Desarrollo Social determinará las estrategias y lineamientos para
realizar el trabajo con las familias de los niños y niñas.

4. Sobre la existencia de oferta adecuada en el mismo territorio que vivan los niños, el proyecto de ley del
nuevo Servicio de Protección a la Niñez, con el objeto de no desarraigar al niño o niña de su familia, o de la
localidad en que viven, asegurará la existencia de oferta de cuidado alternativo en todas las regiones del país.

5. Durante el año 2018 SENAME realizó una Auditoría Social especial al sistema residencial, tanto de
administración directa como de la red colaboradora, destinado a verificar el cumplimiento de las exigencias
del Servicio, como también los aspectos a superar. Luego de publicados los resultados de la auditoría social,
SENAME ha iniciado un trabajo en los centros para reducir las brechas encontradas.

6. Generación por parte de SENAME de una mesa técnica para la revisión y ajuste de los lineamientos para
sus programas ambulatorios, familias de acogida y para las residencias en atención a la necesidad de acercar
cada vez más las medidas de cuidado alternativo a los estándares internacionales, que se desprenden de la
Convención sobre los Derechos del Niño. El trabajo se realiza a través de un panel de expertos que permite
recabar la opinión de personas cuya formación o trayectoria profesional refleja que son capaces de emitir

22
evidencias y valoraciones críticas al respecto, y proponer estándares de calidad para el cuidado alternativo
residencial. El trabajo de este grupo ya se inició y se proyecta su duración hasta julio de 2019, en el que se
deberá entregar el resultado del mismo a la consideración de las autoridades.

7. Creación de residencias pequeñas, de atención personalizada y especializada, ambiente familiar,


emocionalmente seguras y apropiadas al curso de vida de los niños, niñas y adolescentes, que permitan la
realización de intervenciones a nivel individual, familiar y comunitario, orientada a la revinculación de los
niños con familias de manera estable y definitiva, ya sea con la familia de origen, en una primera instancia, o
adoptivas o, en el caso de adolescentes sin redes familiares, de preparación para la vida independiente.

8. Disminución gradual de las residencias que atienden a más de veinte niños simultáneamente, iniciando el
proceso con la reconversión paulatina de los Centros Residenciales de Administración Directa (CREAD) a
Residencias Familiares, y en los que el factor de revinculación familiar se encuentra fuertemente potenciado.

9. Aumento y fortalecimiento técnico del Programa Familias de Acogida, con el fin de priorizar el ingreso a
esta modalidad cuando proceda.

En particular cabe señalar, que para el año 2019 ya se cuenta con presupuesto adicional para poder
profundizar el trabajo en esta línea, tanto a través de OCA como directamente por parte del Servicio Nacional
de Menores. El objetivo, dice relación principalmente con poder contar con mejores apoyos para las familias
extensas que ejercen este rol, como también para las familias externas, formándolas, capacitándolas,
acompañándolas y evaluándolas muy de cerca, a fin de lograr con ellos que los niños, niñas y adolescentes
que más lo necesitan puedan ser acogidos en el seno de una familia que trabaje por su reparación y restitución
de derechos.

10. Creación de nuevos programas ambulatorios especializados que respondan con mayor eficacia al
propósito de interrumpir y recuperar el daño producido a los NNA por graves vulneraciones de derechos que
cuentan con adultos protectores con quienes trabajar para el logro de dichos objetivos, evitando así la
necesidad de separación desde el medio familiar, con fines de protección.

11. Con fecha 3 agosto de 2018, el Pleno de la Corte Suprema aprobó la creación de un Grupo de Trabajo
destinado al establecimiento de una Política para la Efectivización de los Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes en base a 5 ejes: a) Promoción de Derechos; b) Diseño e implementación de políticas y
protocolos; c) Generación de datos y estadísticas; d) Alianzas interinstitucionales, e) Estudio y monitoreo.

12. Programa Mi Abogado de defensa especializada para niños, niñas y adolescentes para asegurar que el
interés del niño está debidamente representado durante la tramitación de su causa y el niño cuente con apoyo
integral.

13. Constitución de una mesa de trabajo entre el Poder Judicial, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de
Desarrollo Social y SENAME, cuyo objetivo será diagnosticar y levantar propuestas de soluciones concretas
respecto de los nudos críticos que afectan al Sistema de solicitud, trámite, establecimiento y aplicación de las
medidas de protección respecto de niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados en sus derechos. Esta
mesa entregará sus propuestas a las autoridades en el mes de marzo de 2019.

14. Reconociendo la importancia para el mantenimiento de un vínculo familiar y la proyección de egreso con
un miembro de la red familiar es que SENAME envió una nota técnica a todos los directores regionales los que
debían sociabilizarla con cada una de las residencias y los centros de administración directa. Dicha nota tiene
como objetivo recalcar la obligatoriedad de garantizar el derecho de todos los niños, niñas y adolescentes en
cuidado residencial a mantener vinculación con sus progenitores, familiares extensos y/o adultos
relacionados. Las residencias deben asegurar la vinculación directa y regular entre el niño y su familia, a través

23
de visitas sistemáticas establecidas y tomar las medidas necesarias para propiciar estas visitas, incluyendo la
flexibilización de los horarios de visita.

Adicionalmente, se prohíbe la negación de las visitas sin una orden judicial que las restrinja. Por tanto, no se
permite utilizar el contacto con familiares o adultos relacionados como medio de castigo. a las visitas que
recibe en el tiempo de institucionalización, fundamental para el mantenimiento de un vínculo familiar y la
proyección de egreso con un miembro de la red familiar.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Tramitación del Tramitar el proyecto y presentar las respectivas Ministerio de Corto
proyecto de ley sobre urgencias para asegurar su despacho en tiempo y Desarrollo
Sistema de Garantías forma. Social
de los Derechos de la
Niñez.
Tramitación del Tramitar el proyecto y presentar las respectivas Ministerio de Corto
proyecto de ley que urgencias para asegurar su despacho en tiempo y Desarrollo
crea el Servicio de forma. Social
Protección a la Niñez.
Fortalecimiento del Controlar el cumplimiento de los lineamientos Poder Judicial Mediano
control a los técnicos, particularmente la visita a las familias
programas de Familias acogedoras.
de Acogida Levantar y difundir las formas de control
disponibles.

Promover un proceso de coordinación con los Poder Judicial Largo


Perfeccionamiento de
organismos pertinentes, por ejemplo, Servicio de
los sistemas de
Registro Civil e Identificación, Ministerio de Salud
coordinación
y Ministerio de Educación, entre otros.
Orientación de Orientar las políticas de gestión hacia la Poder Judicial Largo
políticas de gestión efectivización de los derechos de NNA.
Perfeccionamiento del Permitir la extracción de información diferenciada Poder Judicial Mediano
sistema informático del registro de las fichas de programas de Familias
de Acogida Especializada (FAE), según tipo de
familia (extensa y externa);
Generar alertas en la tramitación respecto de la
existencia de otra causa de protección o
susceptibilidad respecto del mismo niño o de sus
padres, visibilizando la existencia de hermanos en
la red de protección;
Permitir el acceso sin restricciones a todos los
sistemas de tramitación, tanto a jueces como a
consejeros técnicos;
Incorporar el registro de si se escuchó o no al niño,
niña o adolescente, tanto en tribunales de primera
como de segunda instancia.
Incorporación de Generalizar la buena práctica de que todo NNA Poder Judicial Corto
curadores ad litem cuente con abogado o curador tanto en primera
como en segunda instancia.
Asignación preferente Procurar la asignación preferente de jueces, Poder Judicial Mediano
de jueces, consejeros consejeros técnicos y funcionarios para la
técnicos y funcionarios atención especializada de casos complejos,
conforme a protocolos para su distribución

24
racional y justa, con el objeto de trabajar de
manera coordinada, evitando las dilaciones
causadas por medidas contradictorias o por el
desconocimiento de las medidas a adoptar.
Fortalecimiento del 1. Incrementar proyectos a nivel nacional. SENAME Largo
cuidado alternativo de 2. Capacitar a equipos técnicos.
base familiar por sobre 3. Realizar campaña de difusión a nivel nacional. Ministerio de
el residencial, a través 4. Revisar y ajustar el presupuesto de cada año Justicia y
de familias de acogida para el cumplimiento de los objetivos trazados. Derechos
especializadas 5. Revisar y ajustar las orientaciones técnicas. Humanos
6. Focalizar la supervisión técnica en casos de
permanencias superiores a 18 meses.
Realizar un Panel de expertos que permita recabar
SENAME
Mesa técnica para la la opinión de personas cuya formación o
revisión y ajuste de los trayectoria profesional refleje que son capaces de
Ministerio de
lineamientos para la emitir evidencias y valoraciones críticas al Mediano
Justicia y
línea de acción respecto.
Derechos
residencias. Proponer estándares de calidad para el cuidado
Humanos
alternativo residencial.
Comité de estándares Preparar una propuesta de reglamento en los Ministerio de Largo
para organismos términos de lo dispuesto en la ley que crea el Desarrollo
colaboradores y los Ministerio de Desarrollo Social en su artículo 3° Social
programas de las líneas ter.
de acción Dictar reglamento por el Ministerio de Desarrollo
contempladas en el Social y suscrito, además, por los Ministros de
numeral 3) del artículo Hacienda y de Justicia y Derechos Humanos.
4° de la ley N° 20.032,
sea que dichos
programas se ejecuten
por los mencionados
organismos
colaboradores o
directamente por
órganos del Estado.
Programa Mi abogado 1. Implementar en el país una defensa técnica Ministerio de Largo
de defensa especializada de NNA de componente jurídico y Justicia y
especializada para NNA psicosocial, que promueva el retorno de los niños Derechos
con sus familias. Humanos
2. Ampliar la cobertura nacional de manera
progresiva en los años 2018, 2019, 2020,
finalizando el 2021 en todas las regiones del país,
para NNA que se encuentran en el sistema de
cuidados alternativos residenciales.

G. Derecho a expresar su opinión y a ser escuchado (65, 66, 67, 68, 69)

El Comité observa que Chile viola el artículo 12 de la Convención al no garantizar el derecho intrínseco de todo
niño a la vida y de no garantizar al niño el derecho de expresar su opinión en los asuntos que lo afectan, y tener
debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de su edad y madurez, incluido el derecho de ser
escuchado en todo procedimiento judicial o administrativo, que le afecte, por:

25
a) No informar adecuadamente en todos los casos, a los NNA, ni procurar su comprensión de la
información, para que su opinión pueda ser respetada en el proceso que lleva su ingreso en un centro;
b) No garantizar el acceso a hablar con el juez y un abogado;
c) La ausencia de protocolos claros y conocidos sobre la posibilidad de expresar quejas o denunciar
vulneraciones de derechos, lo que limita seriamente el derecho y hace que los niños no se sienten
cómodos para hablar con los profesionales del centro;
d) No garantizar a cada NNA la oportunidad de ser escuchado y expresar su opinión en las decisiones del
centro que le afectan y poder contribuir en la gestión de sus espacios cotidianos.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

Los niños, niñas y adolescentes son sujetos de derechos, no objetos de tutela como antiguamente establecían
los procedimientos judiciales. Este cambio trascendental en la forma de tratar a la población infanto juvenil
radica principalmente en la ratificación del Estado de Chile de la Convención sobre Los Derechos del Niño
(CDN), promulgada como Ley de la República en agosto del año 1990.

El artículo 16 de la Ley N° 19.968 de Tribunales de Familia se consagra el Interés superior del niño, señalando
que “Esta Ley tiene por objeto garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en el
territorio nacional, el ejercicio y goce pleno y efectivo de sus derechos y garantías. El interés superior del niño,
niña y adolescente y su derecho a ser oído, son principios rectores que el juez de familia debe tener siempre
en consideración principal en la resolución del asunto sometido a su conocimiento”.

Los lineamientos técnicos del Servicio Nacional de Menores establecen el respeto del derecho a expresar su
opinión y ser escuchado durante su permanencia en alguna de las modalidades que conforman la oferta
programática en el ámbito de protección de derechos, en particular en cuidado alternativo residencial o
familiar, donde las actividades de los equipos de intervención deben responder no solo a necesidades, sino
también a intereses de los niños, niñas y adolescentes, de acuerdo a edad y características. Este Servicio
cuenta con un procedimiento debidamente protocolizado para la presentación de reclamos, sugerencias y/o
felicitaciones por parte de los niños, niñas o adolescentes y sus familias en las residencias.

Los abogados quienes asumen en calidad de curadores ad litem tienen, entre otras, la obligación de informar
y oír al niño y su familia a fin de ejercer de la mejor manera la representación de sus derechos en el marco de
un proceso judicial de protección, así como en sede penal. Estos programas se complementan con el
recientemente lanzado programa del Ministerio de Justicia “Mi Abogado”, dedicado a una atención
especializada en cuidado alternativo.

● Acciones realizadas:
1. Implementación de Salas espejo: El Acta N° 237-2014, de la Corte Suprema, implementó salas de espejos,
habilitadas para entrevistas a niños, niñas y adolescentes (Salas Gesell) en la gran mayoría de los tribunales
especializados en materia de familia del país. En este contexto se realizaron jornadas de sensibilización a
jueces y consejeros técnicos en metodologías de entrevistas y en el uso de la sala, se establecieron directrices
para su uso, recomendando que las entrevistas las lleven a cabo profesionales especializados/as bajo la
dirección de la magistratura. A través de la Academia Judicial, el Poder Judicial capacita a jueces y consejeros
técnicos sobre el uso de la cámara para entrevistar a niños, niñas y adolescentes.

2. Realización de visitas: El Acta N° 37-2014 de la Corte Suprema que regula el seguimiento de medidas de
internación y visitas a los centros residenciales por los tribunales de familia en coordinación con el Servicio
Nacional de Menores y el Ministerio de Justicia, en su artículo 5° sobre “Obligación de visita de

26
establecimientos residenciales en el territorio jurisdiccional” establece entre otros, que “en su visita el juez,
entre otras acciones, entrevistará a los menores de edad internados a fin de informarse sobre su estado actual
y sobre cualquier reclamo o asunto que deseen plantear (…)”.

3. Creación del Consejo Asesor de niños, niñas y adolescente con fecha 13 de noviembre del año 2013, por
resolución exenta N° 05064, cuya finalidad es asesorar directamente al director o directora del Servicio
Nacional de Menores en materias de políticas públicas y protección integral de los derechos de los niños, niñas
y adolescentes. Esta instancia se constituye con la participación de Consejeros electos democráticamente,
pudiendo postular niños, niñas y adolescentes de 10 a 16 años 11 meses de edad.
Realización de una Auditoría Social realizada al Sistema residencial, en la que en uno de sus acápites se solicita
la opinión de los propios NNA usuarios del sistema, y su percepción respecto de sí mismos, su entorno y de
las residencias en las que se encuentran

4. Creación del Programa Mi Abogado de defensa especializada para NNA por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos en el año 2017.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Detección, denuncia y atención Analizar el 100% de las situaciones que SENAME Corto
oportuna de eventuales víctimas motivan la activación de los
de abuso sexual y/o maltrato procedimientos establecidos, dentro de
constitutivo de delito entre las cuales se cuentan las denuncias de
pares, de un funcionario hacia un los propios niños, con la finalidad de
niño, niña o adolescente o desde cautelar su cumplimiento, la protección
un tercero en el sistema de de las eventuales víctimas, y las medidas
cuidado alternativo y dirigidas a la prevención de este tipo de
ambulatorio hechos.
Contribución a la formación de Desarrollar dos cursos semi presenciales SENAME Corto
funcionarios SENAME y de dictados por el IIN- OEA: a) Primera
organismos colaboradores, versión para Chile, del curso “Violencia y
encargados de la supervisión Derechos de Niñas, Niños y
técnica y la atención a niños, Adolescentes. Construyendo Entornos
niñas y adolescentes víctimas de de Paz”; b) Novena versión del curso
violencia, respectivamente, en el Explotación Sexual Comercial Infantil y
marco de cooperación Adolescente.
internacional con el Instituto
Interamericano del Niño- OEA.
Revisión del sistema de visitas Revisar el sistema de visitas a los centros Poder Largo
residenciales en cuanto a su modalidad, Judicial
periodicidad, intensidad y objetivos,
tanto en tribunales de primera instancia
como en tribunales superiores.
Formación continua Poder Mediano
Promover la intensificación de los
Judicial
programas de la Academia Judicial,
ampliando sus contenidos hacia las
materias específicas en que se
desenvuelven los derechos de los niños,
niñas y adolescentes.
Ampliar el acceso a becas y estímulos
económicos, no sujetos a restricciones,
cuando versen en el área en que se

27
desempeña el juez, el consejero técnico o
el funcionario.
Instar para que cada curso de
perfeccionamiento sea evaluado.
Proponer a la Academia Judicial la
incorporación de cursos especializados
en materias de infancia y derechos de
niños, niñas y adolescentes. extendidos
al área de:
Mejorar la fundamentación de las
sentencias de protección, dando
prioridad a los límites impuestos por el
Derecho a la actuación del Estado, como
por ejemplo en la definición clara de los
supuestos de procedencia de las
medidas, la exclusión de criterios que
transforman factores materiales o
económicos en la llamada “negligencia
parental” en que se basa en ciertos casos
la internación;
Incorporar a los derechos fundamentales
como eje central del trabajo y reforzar el
rol del juez como garante de derechos y
que debe supervisar las actuaciones de
los órganos del Estado en la aplicación de
medidas de protección e intervención
familiar.
dentific Identificar los derechos vulnerados y/o
amenazados; el diseño y seguimiento de
planes de intervención para reparar
vulneraciones.
Citar a consejeros técnicos y a la
magistratura en pos de generar un
lenguaje y mirada común de los niños,
niñas y adolescentes en tanto sujetos de
derechos.
Incorporar a la Academia Judicial el
entrenamiento para la escucha en el
proceso y para la entrevistar a niños,
niñas y adolescentes bajo protocolos
estandarizados, especiales para familia, y
con herramientas adquiridas a través de
especialistas.
Incorporación de curadores Gene
ad G Generalizar la buena práctica de que Poder Corto
litem todo niño cuente con abogado o curador Judicial
tanto en primera como en segunda
instancia mientras no exista una ley de
abogados de NNA.

28
Evaluación de las Salas Gesell Poder
Evaluar el impacto del proyecto Sala
judicial Largo
Gesell en función de la efectivización de
los derechos de NNA.
Implementación de la Ley N° Poder Corto
Realizar actividades de sensibilización y
21.057, que regula entrevistas Judicial
difusión.
grabadas en video y, otras
medidas de resguardo a menores Elaborar protocolos de actuación y de
de edad, víctimas de delitos atención institucional que permitan la
sexuales adopción oportuna de medidas Largo
adecuadas de protección, con el objeto
de atender las necesidades de los NNA y
darles apoyo y resguardo a su salud
física y psíquica, de manera oportuna y
eficiente.
Ampliación del uso de salas Poder
Facilitar el acceso de las demás
especiales de entrevista Judicial
judicaturas a las salas especiales para
entrevistar niños, niñas y adolescentes, Corto
en los casos en que el juez respectivo lo
estime pertinente.
Instalación de mecanismos de Poder Largo
Instalar mecanismos de participación y
transparencia colaborativa Judicial
transparencia colaborativa para la
efectivización de los derechos de niños,
niñas y adolescentes.
Programa Mi Abogado de 1. Implementar en el país una defensa Ministerio Largo
defensa especializada para NNA técnica especializada de niños, niñas y de Justicia y
adolescentes de componente jurídico y Derechos
psicosocial, que promueva el retorno de Humanos
los niños con sus familias.
2. Ampliar la cobertura nacional de
manera progresiva en los años 2018,
2019, 2020, finalizando el 2021 en todas
las regiones del país, para niños, niñas y
adolescentes que se encuentran en el
sistema de cuidados alternativos
residenciales.

H. Asistencia apropiada a los padres y representantes legales en lo que respecta al niño (70, 71, 72, 73)

El Comité observa que Chile viola el artículo 18 de la Convención al no cumplir con la obligación de prestar la
asistencia apropiada a los padres y representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que
respecta al niño, y por la inexistencia de una red eficaz y suficiente de apoyo intersectorial, especialmente en
materia de salud, educación y ayuda en beneficios sociales y de intervención para la familia de origen.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

Chile ha realizado diversas acciones en esta materia, a través de talleres de habilidades parentales y otras
iniciativas. Con todo, el apoyo a los padres y familias de los niños puede ser mucho mejor, razón por la cual el

29
actual Gobierno se encuentra desarrollando diversas acciones en este sentido reforzando esta línea de trabajo
en la actual oferta programática y en los diseños legislativos sometidos a la consideración del Congreso.

● Acciones realizadas:
1. Reforzamiento del trabajo con familias en el diseño de las actuales intervenciones que se realizan en los
diversos programas, mediante entrevistas, visitas y acompañamientos domiciliarios, como también en
actividades grupales y la conexión con instancias de la red pública y social a nivel local para acceso a
prestaciones. Específicamente, las modalidades de cuidado alternativo tienen la obligación de gestionar con
la judicatura la información desde el Registro Civil referida a las redes familiares, hasta el tercer nivel de
parentesco, de forma de contactar a la familia extensa del niño, niña o adolescente, con la cual trabajar el
fortalecimiento de las competencias que permitan que puedan hacerse cargo del cuidado del mismo, si
aquello no es posible con los adultos de la familia nuclear, o para apoyar en ese rol al padre y/o la madre.

2. En relación a lo señalado en la observación N° 73 del Comité sobre la inexistencia de una red eficaz y
suficiente de apoyo intersectorial, tanto el proyecto de ley que crea el Servicio de Protección a la Niñez, como
las indicaciones al proyecto de ley sobre Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez, consagran un
avance en cuanto a la coordinación intersectorial. El primero, contempla la creación de una Comisión
Coordinadora de Protección, a la que corresponderá la coordinación intersectorial de los órganos de la
Administración del Estado que desarrollen acciones, prestaciones o servicios orientados a la protección de los
derechos de los niños y niñas sujetos de atención del Servicio, y de sus familias.

3. Ingreso de indicaciones durante el mes de octubre de 2018, al proyecto de ley sobre Sistema de Garantías
de los Derechos de la Niñez. Las indicaciones presentadas por el Ejecutivo introducen ciertos cambios a la
iniciativa, incorporando, por ejemplo, el principio de fortalecimiento del rol protector de la familia. Así, se
reconoce que la familia es el núcleo fundamental de la sociedad y la primera encargada de brindar protección
a los niños y niñas, de su cuidado y su educación. Es por esto que se pone de manifiesto en el proyecto de ley,
que el Estado tiene el deber de dar protección a la familia y de propender a su fortalecimiento, de manera de
otorgarle a los padres y cuidadores las herramientas necesarias para el ejercicio de su función.
Las indicaciones al proyecto de ley sobre sistema de garantías de los derechos de la niñez contemplan también
un nuevo sistema de protección administrativa, la que se llevará a cabo en las Oficinas Locales de la Niñez,
quienes serán las encargadas de la promoción de los derechos de los niños y niñas, la prevención de
vulneraciones de derechos y su protección general. Se comenzarán a implementar en enero de 2019 en doce
comunas del país, seleccionadas con asesoría del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD).

4. Desarrollo por parte del Ministerio de Desarrollo Social de diversas acciones en esta materia. Por un lado,
el Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo cuenta con programas de trabajo con
las familias de los niños y niñas. Entre ellos, “Nadie es Perfecto” es un programa que consiste en talleres para
fomentar las habilidades de crianza en padres, madres y cuidadores de niños y niñas de 0 a 5 años. Se lleva a
cabo mediante encuentros grupales o asesorías personales, dirigidos a compartir experiencias de crianza en
familia, aprender de otros y recibir orientaciones en problemas frecuentes para fortalecer el desarrollo de
niños y niñas.

5. Desarrollo por parte del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), del programa “Acción en Familia”
que contribuye al fortalecimiento de la vida en familia, interviniendo en el mundo familiar, con apoyo social
para activar los capitales familiares. Dicho programa incluye formación y acompañamiento a familias, y
financiamiento de iniciativa familiar.

6. La medida N° 1 del Acuerdo Nacional por la Infancia señala que se fortalecerán programas de habilidades
parentales que acompañen y entreguen herramientas para el mejor ejercicio de la parentalidad, dirigidos a

30
padres, madres y cuidadores de los niños. Con este fin, se creará una “Ruta de parentalidad y crianza” que
estará conformada por toda la oferta programática de parentalidad y fortalecimiento familiar que existe en el
Estado, a la que podrán tener acceso todas las familias y cuidadores. Estos programas se ofrecerán en
diferentes ámbitos y con distintos enfoques, de acuerdo a las necesidades de cada familia, al ciclo de vida de
cada niño y a los lugares a los que acuden regularmente. Para esto, el Ministerio de Desarrollo Social se
encuentra generando mesas de expertos y mesas intersectoriales de modo de organizar la oferta y generar
los estándares necesarios para que esta oferta realmente fomente y entregue herramientas de crianza y
habilidades parentales.

7. Flexibilización de los horarios de visita de los niños y niñas bajo cuidado residencial para promover la
revinculación familiar y la prohibición de negar las visitas sin una orden judicial que las restrinja.

8. Ingresó al Congreso Nacional el proyecto de ley que crea el Ministerio de Familia y Desarrollo Social
durante el mes de julio de 2018, en virtud del cual este nuevo Ministerio deberá realizar las políticas, planes
y programas con un enfoque familiar, entendiendo por tal, la comprensión del individuo no en forma aislada
sino que en el contexto de su entorno. En este sentido, las políticas públicas en materia de niñez que desarrolle
el Ministerio de Familia y Desarrollo Social, deberán necesariamente dirigirse a la familia en su conjunto, de
manera de otorgar una protección más eficaz al niño o niña.

9. Durante el mes de agosto de 2018, se ingresó al Congreso Nacional el proyecto de ley que crea el Servicio
de Protección a la Niñez, que reemplazará el actual Servicio Nacional de Menores en materia de protección
de los niños y niñas vulnerados en sus derechos. El objeto del nuevo Servicio será la protección especializada
de niños y niñas, y deberá necesariamente desarrollar su objeto con un enfoque familiar. De esta manera, se
incluye a las familias de los niños y niñas como sujetos de atención del nuevo servicio, incluyendo el trabajo
con las familias de los niños y niñas en la ejecución de todas las líneas de acción del Servicio, incorporándolas
en los procesos de intervención. Asimismo, se incluye la línea de acción de fortalecimiento y re vinculación
familiar, la que estará dirigida al trabajo con los niños y niñas sujetos de atención del Servicio y con sus familias,
con el objeto de apoyar a estas últimas y de otorgarles las herramientas necesarias para el cuidado y la crianza
de los niños y niñas.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Programa “Nadie es Desarrollar y expandir el referido programa de Ministerio Corto
Perfecto” Chile crece acompañamiento al desarrollo biopsicosocial. de
contigo. Desarrollo
Social
Programa “Acción en Desarrollar el programa de forma permanente. Ministerio Corto
Familia” FOSIS. de
Desarrollo
Social
Ruta de Parentalidad y Constituir mesa de trabajo en conjunto con el Ministerio Corto
Crianza. intersector, con el objetivo de levantar la de
información necesaria para el desarrollo de la Desarrollo
Ruta. Está en construcción la metodología que Social
seguirá la mesa técnica.
Tramitación del Tramitar el proyecto y presentar las respectivas Ministerio Corto
proyecto de ley sobre urgencias para asegurar su despacho en tiempo y de
Sistema de Garantías de forma Desarrollo
los Derechos de la Niñez. Social

31
Tramitación del Tramitar el proyecto y presentar las respectivas Ministerio Corto
proyecto de ley que crea urgencias para asegurar su despacho en tiempo y de
el Servicio de Protección forma Desarrollo
a la Niñez Social
Tramitación del El proyecto de ley fue aprobado en general y en Ministerio Corto
proyecto de ley que crea particular por la comisión de Desarrollo Social de la de
el Ministerio de Familia y Cámara de Diputados en octubre del presente año. Desarrollo
Desarrollo Social. Se continuará impulsando su tramitación a través Social
de las urgencias legislativas.
Pilotos de Oficinas Implementar estas oficinas locales de forma Ministerio Mediano
Locales de la Niñez. gradual desde enero de 2019 en doce comunas del de
país. Desarrollo
El piloto contempla el Sistema Alerta Niñez, que Social
permitirá identificar a niños y niñas con alto riesgo
de vulneración, además de generar una oferta
programática que atienda ese riesgo. Dicha oferta
consiste en un Programa de Acompañamiento
Preventivo de Niñez compuesto por tres
componentes: (i) Plan de Atención Familiar
(diagnóstico para verificar en terreno factores de
riesgo y protectores), (ii) Acompañamiento
Familiar (intervención intensiva, integral y
personalizada de trabajo con las familias de niños
y niñas en riesgo de vulnerabilidad), y (iii)
Seguimiento y Evaluación de Egreso para prevenir
la aparición de nuevos factores de riesgo.
Fortalecimiento del 1. Incrementar proyectos a nivel nacional. SENAME Largo
cuidado alternativo de 2. Capacitar a equipos técnicos.
base familiar por sobre 3. Realizar campaña de difusión a nivel nacional. Ministerio
el residencial, a través 4. Revisar y ajustar el presupuesto de cada año de Justicia y
de familias de acogida para el cumplimiento de los objetivos trazados. Derechos
especializadas 5. Revisar y ajustar las orientaciones técnicas. Humanos
6. Focalizar la supervisión técnica en casos de
permanencias superiores a 18 meses.
Evaluación y ajustes de Evaluar toda la oferta ambulatoria de SENAME, a SENAME Largo
la oferta ambulatoria, fin de proyectar su rediseño hacia otorgar una
particularmente en lo atención integral especializada a niños, niñas y Ministerio
que dice relación con adolescentes vulnerados gravemente en sus de Justicia y
programas de apoyo derechos, que cuenten con adulto protector o un Derechos
familiar. referente significativo y, por tanto, puedan Humanos.
participar de un proceso de intervención que les
asegure, efectivamente: activación de medidas de
protección, interrupción de vulneraciones y contar
con intervenciones reparatorias, que les permitan
proseguir el curso de sus vidas en forma adecuada
a sus potencialidades de desarrollo.
Elaboración de Bases Elaborar Bases Técnicas para la creación de un SENAME Largo
Técnicas de programa modelo multimodal, proyectado para el año 2020,
de atención ambulatoria que responda a las necesidades del actual sujeto Ministerio
multimodal de atención, el que presenta dentro de sus de Justicia y
características principales la poli victimización, Derechos
Humanos.

32
requiriendo para su atención, un enfoque
ecológico-sistémico.
Enfatizar el trabajo Desarrollar Plan de trabajo con judicatura. SENAME Mediano
coordinado con
Tribunales de Familia. Desarrollar y concluir el trabajo de la mesa de Ministerio
trabajo para determinar los nudos críticos del de Justicia y
sistema de aplicación de medidas de protección en Derechos
favor de niños, niñas y adolescentes. El objetivo es Humanos.
definir los acuerdos y asumir los compromisos
indispensables para superar los nudos observados
y avanzar hacia un sistema de protección más
eficaz y oportuno.

I. Protección contra la violencia (74, 75, 76, 77, 78)

El Comité observa que Chile viola el artículo 19 de la Convención al no adoptar todas las medidas legislativas,
administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso
físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el
niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo
tenga a su cargo, por:

a) Las prácticas de cuidado y castigo que, por omisión o acción directa, permiten o naturalizan las
relaciones violentas y los malos tratos entre los niños, niñas y adolescentes y entre éstos y los adultos.
b) La inadecuación de las directivas de capacitación del personal en técnicas educativas y disciplinarias
no violentas, lo que provoca que el acercamiento, comunicación y trato entre los adultos y los NNA se
caracterice por la arbitrariedad y la violencia. Debe destacarse que los NNA ingresados en los centros
han sufrido previamente múltiples eventos de victimización y vulneración de derechos en sus vidas y
esta disciplina administrada de forma no respetuosa con los derechos humanos les revictimiza y hace
más grave la violación.
c) La inadecuada capacitación del personal en cuanto a la violencia entre pares, para disminuir la
exposición continuada de los niños, niñas y adolescentes a agresividad en su medio cotidiano y
desarrollar técnicas no violentas de resolución de conflictos.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

El Estado de Chile reafirma su convicción en la necesidad de la protección de los niños respecto de la violencia,
avanzando significativamente en este aspecto con la promulgación en mayo del año 2017 de la ley N° 21.013
que tipifica un nuevo delito de maltrato y aumenta la protección de personas en situación especial. A través
de esta ley, se agregó al Código Penal un nuevo artículo 403 bis que señala que “el que, de manera relevante,
maltratare corporalmente a un niño, niña o adolescente menor de dieciocho años, a una persona adulta
mayor o a una persona en situación de discapacidad en los términos de la ley N° 20.422 será sancionado con
prisión en cualquiera de sus grados o multa de una a cuatro unidades tributarias mensuales, salvo que el hecho
sea constitutivo de un delito de mayor gravedad”. De esta manera, se prohíbe expresamente el maltrato de
los niños y niñas, independiente del entorno de dónde este maltrato provenga, y agravándose el delito en
caso de quien lo cometa tenga un deber especial de cuidado respecto del niño o niña.

Junto con lo anterior, se han desarrollado una serie de acciones tendientes a reforzar la erradicación del
maltrato y sus diferentes manifestaciones respecto de la relación con los niños.

33
● Acciones realizadas:
1. Promulgación en mayo del año 2017 de la ley N° 21.013 que tipifica un nuevo delito de maltrato y aumenta
la protección de personas en situación especial. A través de esta ley, se agregó al Código Penal un nuevo
artículo 403 bis.
2. Participación del SENAME en el Circuito intersectorial de Femicidio, instancia que busca garantizar la
protección y la atención integral (psicológica, social y legal) de niños, niñas y adolescentes víctimas indirectas
o colaterales de Femicidio (frustrado y consumado), así como de la Red de Atención a Víctimas.
3. Constitución en el 2017 de una Mesa Interinstitucional para la Prevención y Sanción de la Tortura, por
parte del Instituto Nacional de Derechos Humanos, conformándose una Sub-Comisión de Educación y de
Protección, en la cual participa activamente el SENAME. En dicho contexto se realiza un trabajo expositivo y
de estudio sobre protocolos de prevención de Tortura existentes en cada uno de los Servicios que participan
de ella.
4. Incorporación del trabajo de prevención de la violencia de género por parte de las Oficinas de Protección
de Derechos del SENAME.
5. Dictación de Oficios circulares 2308 y 2309 del SENAME, de fecha 21 de octubre de 2013, en el contexto
de mejorar el procedimiento y recoger requerimientos de la Contraloría General de la República, incorporando
una definición de maltrato, entregando obligaciones concretas tanto a los Centros de Administración Directa
del servicio así como a los Organismos Colaboradores en el marco de la Ley N° 20.032, y otorgando a los
directores de programas la facultad de denunciar hechos que pudieren ser constitutivos de delito.
Estas circulares establecen, tanto para los Centros de Administración Directa y los OCA, un protocolo de acción
que se activa en cuanto se presencia o toma conocimiento de cualquier situación que pueda constituir un
hecho constitutivo de delito en contra de niños, niñas y adolescentes que se encuentran en residencias.
Las principales acciones que establece son el deber de denunciar inmediatamente a Fiscalía, poner en
conocimiento a las autoridades del Servicio e iniciar la instrucción de un proceso disciplinario que esclarezca
los hechos.
6. Instrucción de procedimientos administrativos en contra de funcionarios de Centros de Administración
Directa que se constituyan en eventuales agresores de niños, niñas y/o adolescentes, contando Sename con
un sistema de seguimiento de sumarios, existiendo 280 procesos disciplinarios instruidos y en curso en
SENAME por “maltrato/agresión” al 13 de julio del año en curso.
7. Proyecto de ley que crea el Servicio de Protección a la Niñez, el que estará encargado de la protección
especializada entendida como la restitución del ejercicio de los derechos vulnerados de niños y niñas debido
a abuso, maltrato, abandono o negligencia grave, y la reparación de las consecuencias provocadas por dichas
vulneraciones.
8. Proyecto de ley sobre Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez, en el que se consagra el derecho
de los niños y niñas a ser protegidos contra todo tipo de violencia. Asimismo, señala que toda forma de
maltrato a un niño, incluido el maltrato prenatal, está prohibido y no puede justificarse por ninguna
circunstancia. En igual sentido establece el deber de las familias, de los órganos del Estado, de la sociedad y
especialmente de las organizaciones de la sociedad civil que se relacionen con la niñez, de asegurar a los niños
la protección contra la violencia y los cuidados necesarios para su pleno desarrollo y bienestar.
9. El Plan de Acción Nacional de Niñez y Adolescencia para el periodo de 2018 a 2025 realizado por el
Ministerio de Desarrollo Social y el Consejo Nacional de la Infancia, con colaboración de UNICEF, contiene
compromisos para poner fin a cualquier forma de violencia en contra de niños, niñas y adolescentes, abuso
sexual, trabajo infantil en todas sus formas, explotación sexual comercial infantil y adolescente; entre otras.
10. Desarrollo por parte de la Subsecretaría de la Niñez, de Pilotos de Oficinas Locales de la Niñez,
contempladas en el proyecto de ley sobre Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez, las que se
encargarán de la promoción, prevención y protección general de los derechos de los niños en el ámbito local.
Dentro de las funciones de las Oficinas Locales de la Niñez se encuentra el Sistema Alerta Niñez que permitirá

34
identificar a niños y niñas con alto riesgo de vulneración, además de generar una oferta programática que
atienda ese riesgo.
11. El proyecto de ley que crea el Servicio de Protección a la Niñez establece en su artículo 53 la obligación del
Servicio de desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica, en las que participarán
obligatoriamente sus funcionarios, y a las que podrá acceder el personal de los colaboradores acreditados,
con el objeto de mejorar sostenidamente sus habilidades y conocimiento para el desarrollo de las tareas
propias del Servicio y los programas que a través de éste se ejecuten.
12. Supervisión por parte de los tribunales de familia respecto del sistema de cuidados alternativos tanto en
lo residencial como respecto de las familias de acogida, a fin de denunciar posibles situaciones de maltrato
dentro de dichos contextos.
13. Informes trimestrales sobre el levantamiento y actualización de fichas individuales que se encuentran
derivados a instituciones residenciales, a cargo de los Centros de Observación y Control de Cumplimiento de
Medidas de Protección, en los que se da cuenta además del estado de gestión general de las medidas de
protección y del desempeño realizado por los centros emplazados en el territorio nacional. En el mismo
sentido, se encuentra la generación de un Informe nacional semestral de visitas a Hogares y Residencias de
Protección Red SENAME y Privados, proporcionando datos de las visitas e información de las fichas
residenciales de la totalidad de residencias emplazadas en el territorio nacional.
14. Existencia de zona de Carabineros para la prevención y protección de la familia, ente encargado de
orientar, normar y evaluar a nivel nacional, la gestión de operaciones en materias de prevención de la
violencia, el delito, la delincuencia y la protección de la familia. Asimismo, está a cargo de la elaboración de
propuestas de políticas y estrategias policiales que se requieran implementar; y de coordinar el trabajo de
prevención con actores relevantes, bajo un enfoque de coproducción y responsabilidad compartida. Así
mismo cuenta con una prefectura, comisarías y tenencias de familia e infancia, a fin de operativizar los
respectivos lineamientos e instrucciones.
15. Existencia a nivel nacional de 60 salas de Familia de Carabineros de Chile, dependencias diferenciadas de
los módulos de Guardia, con mobiliario y tecnología adecuada para la adopción de procedimientos de
violencia intrafamiliar, vulneraciones de derechos a niños, niñas y adolescentes, entre otros.
16. Atención al público a través de Fono niños 147 y fono familia 149, servicios telefónicos, gratuitos,
preventivos y de emergencia, ambos de Carabineros de Chile y que se encuentran a disposición permanente
durante los 365 días del año las 24 horas con cobertura nacional.
17. Funcionamiento del programa de seguridad integrada 24 horas de Carabineros de Chile (PSI: 24 HORAS)
sistema de detección temprana, que permite, entre otros, contar con información válida y oportuna relativa
a NNA ingresados a las unidades policiales de Carabineros, los que son derivados de manera diaria a los
Municipios del país para su intervención psicosocial.
18. Celebración de un convenio de cooperación mutua y asistencia entre Carabineros de Chile y el SENAME,
vigente a contar del 27 de diciembre del 2004, cuyo objetivo es garantizar el envío de la información necesaria,
la cual es ingresada al “Sistema de registro único de las peores formas de trabajo infantil” el cual consiste en
un método destinado a obtener, mediante participación de diversos organismos y servicios públicos
estratégicos, dentro de los que se cuenta Carabineros de Chile, información cualitativa y cuantitativa de NNA
identificados en peores formas de trabajo infantil, a nivel local, regional y nacional, con la finalidad de diseñar
políticas y programas orientados a su erradicación progresiva.
19. Formación para los futuros oficiales de carabineros, así como capacitaciones al Personal de Nombramiento
Supremo e Institucional en materias de infancia y adolescencia, derechos humanos y protección contra la
violencia.
20. Realización por parte de carabineros de acciones de prevención social, a través de charlas educativas y
otras manifestaciones artísticas destinadas a entregar herramientas y conocimiento de los derechos que
asisten a niños, niñas y adolescentes.

35
21. Conformación de equipo investigativo especializado de la Policía de Investigaciones (PDI) denominado
“Fuerza Tarea SENAME”, con dedicación exclusiva a la investigación de los fallecimientos de niños, niñas y
adolescentes ocurridos en los últimos 10 años, respecto de quienes al momento de su muerte permanecían
bajo la tutela del Estado. En este contexto de investigación se ha levantado información respecto de
eventuales hechos que vulneran los derechos de los NNA-residentes de centros dependientes del SENAME
(CREAD u OCA) los cuales fueron puestos en conocimiento del Ministerio Público.
22. Atención por parte del Centro de Asistencia a Víctimas de Agresiones Sexuales (CAVAS) de la PDI a niños,
niñas y adolescentes, en edades comprendidas entre los 10 y 17 años de edad y que se encuentran implicados,
en calidad de autor, en situaciones abusivas de carácter sexual. El marco de referencia en el cual se
desenvuelve y orienta su accionar, este se ampara en la Convención de los Derechos del Niño.
22. Capacitaciones realizadas por la PDI en materia de agresiones sexuales, destinadas principalmente a niños,
niñas y adolescentes y a profesionales de la educación, encargados de cuidado y miembros del núcleo familiar.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Tramitación del proyecto de ley Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
sobre Sistema de Garantías de los respectivas urgencias para asegurar Desarrollo
Derechos de la Niñez. su despacho en tiempo y forma. Social
Tramitación del proyecto de ley Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
que crea el Servicio de Protección respectivas urgencias para asegurar Desarrollo
a la Niñez su despacho en tiempo y forma Social
Plan de Acción Nacional de Niñez Actualizar el Plan de Acción Ministerio de Corto
y Adolescencia Nacional de Niñez y Adolescencia Desarrollo
que regirá respecto del periodo Social
2018 a 2025.
Seguimiento Plan de Acción Realizar el seguimiento a los Ministerio de Largo
Nacional de Niñez y Adolescencia compromisos establecidos en el Desarrollo
Plan de Acción Nacional de Niñez y Social
Adolescencia que regirá respecto
del periodo 2018 a 2025.
Pilotos de Oficinas Locales de la Implementar las Oficinas Locales Ministerio de Mediano
Niñez de la Niñez de forma gradual desde Desarrollo
enero de 2019 en doce comunas Social
del país.
Mesa de Trabajo sobre violencia Elaborar un informe sobre el Ministerio de Corto
estado actual de los mecanismos la Mujer y
de prevención y protección de la Equidad de
violencia en contra de la mujer y Género
haciendo propuestas concretas (en
la que se incluye población de
menor de 18 años).
Capacitación Mejorar la oferta en los cursos e- Ministerio de Mediano
learning entre los actores la Mujer y
involucrados en el desarrollo de los Equidad de
niños. Género
Cumplimiento de convenios Instar por el cumplimiento Poder Judicial Corto
progresivo del Convenio de
Cooperación Interinstitucional
suscrito entre el Poder Judicial, el
Servicio Nacional de Menores y el

36
Ministerio de Justicia en 2014, en
línea de interconexión informática.
Revisión del sistema de visitas Revisar el sistema de visitas a los Poder Judicial Largo
centros residenciales en cuanto a
su modalidad, periodicidad,
intensidad y objetivos, tanto en
tribunales de primera instancia
como en tribunales superiores.
Instalación de mecanismos de Instalar mecanismos de Poder Judicial Largo
transparencia colaborativa participación y transparencia
colaborativa para la protección y
cautela de los derechos de NNA.
Vinculación con el medio Promover la vinculación del Poder Poder Judicial Largo
académico Judicial con el medio académico
para la realización de estudios
metodológicos en materia de
familia e infancia, entre otras
cosas, sobre las causas
relacionadas con disfunciones
parentales que llevan a generar
violencia al interior de la familia y
en particular hacia los niños, niñas
y adolescentes, con la finalidad de
visualizar cuáles son las principales
variables que empujan el
comportamiento violento y con
esto proponer a los distintos
actores (salud, educación y
SENAME, entre otros) mejores
formas de interacción y
tratamiento de las mismas.
Perfeccionamiento del registro Constituir un sistema de registro, Poder Judicial Corto)
administrativo tratamiento de la información,
seguimiento, supervigilancia
efectiva y determinación de la
revisión de la situación de los NNA
con internación.
Proyecto salas de familia 1. Capacitar al personal que Carabineros Largo
desarrolla labores en esas de Chile
funciones.
2. Implementar un sistema de
selección del personal.
3. Habilitar tecnológica y
mobiliariamente las respectivas
salas.
Capacitación al personal de Capacitar al personal de Carabineros Mediano
nombramiento supremo e nombramiento Supremo e de Chile
institucional Institucional a nivel nacional en
materias enmarcadas en los
convenios internacionales
relacionados con la protección de
la niñez.

37
Formación de instructores en Realizar dos veces al año cursos de Carabineros Largo
derechos humanos Instructores en Derechos Humanos de Chile
aplicables a la función policial. En
donde trata materias respecto a
grupos vulnerables asociadas a las
protección de niños, niñas y
adolescentes.
Mejorar la comunicación entre Fomentar la coordinación de las PDI Mediano
las diferentes Unidades Policiales diferentes Unidades y
y Departamentos de la PDI con la departamentos que abordan la
finalidad de otorgar un mejor temática.
servicio a nuestros NNA
Capacitaciones educativas Capacitar en temáticas de violencia PDI Largo plazo.
escolar, bullying, violencia en las
relaciones de pareja y agresiones
sexuales, enfatizando la labor con
niños, niñas y adolescentes de
mayor riesgo y vulnerabilidad y con
adultos que adquieran el rol de
agente multiplicador del mensaje
educativo.
Capacitaciones realizadas por el Continuar desarrollando PDI Mediano
CAVAS capacitaciones en materia de
violencia sexual, primera acogida y
también a nivel de intervención
para profesionales de la red de
atención
Mantener la oferta de atención Desarrollar el programas de PDI Corto
Psicosocial Especializada atención a víctimas, que contribuye
a la protección de los niños, niñas y
adolescentes y la reparación de las
vulneraciones de derechos
sufridas, particularmente en el
ámbito sexual
Estudio Análisis funcionamiento Realizar en conjunto con el PDI Mediano
residencial en Chile Ministerio Público, un estudio con
el objeto de reportar a las
autoridades información y
antecedentes levantados en el
contexto de investigación criminal
que permitan generar políticas
públicas , con base a la evidencia
reportada por la totalidad de
centros residenciales del Sename
Detección, denuncia y atención Analizar el 100% de las situaciones SENAME Mediano
oportuna de eventuales víctimas que motivan la activación de los
de abuso sexual y/o maltrato procedimientos establecidos, Ministerio de
constitutivo de delito entre dentro de las cuales se cuentan las Justicia y
pares, de un funcionario hacia un denuncias de los propios niños, con Derechos
niño, niña o adolescente o desde la finalidad de cautelar su Humanos.
un tercero en el sistema de cumplimiento, la protección de las
eventuales víctimas, y las medidas

38
cuidado alternativo y dirigidas a la prevención de este
ambulatorio tipo de hechos.
Formación del personal Desarrollar dos cursos SENAME Corto
semipresenciales:
a) Primera versión para Chile, del Ministerio de
curso “Violencia y Derechos de Justicia y
Niñas, Niños y Adolescentes. Derechos
Construyendo Entornos de Paz”; Humanos.
b) Novena versión del curso
Explotación Sexual Comercial
Infantil y Adolescente.
Mesa técnica para la revisión y Recabar opinión de un panel de SENAME Mediano
ajuste de los lineamientos para la expertos en la materia para la
línea de acción residencias construcción de los nuevos Ministerio de
lineamientos. Justicia y
Derechos
Humanos.

J. Derecho del niño con discapacidad a la atención adecuada para una vida plena y decente (79, 80, 81)

El Comité observa que Chile viola el artículo 23 de la Convención al no procurar a los NNA con discapacidad
una vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad, le permitan llegar a bastarse por sí mismos
y faciliten la participación activa del niño en la comunidad, así como a garantizar el derecho del niño con
discapacidad a recibir cuidados especiales, por:

a) No proporcionar los apoyos necesarios a las familias con niños con discapacidad a fin de impedir su
internamiento en instituciones;
b) No proporcionar los apoyos necesarios a los NNA con discapacidad ingresados para el disfrute de una
vida plena y decente que asegure su dignidad;
c) Mantener un sistema de segregación en centros específicos que conduce a una situación de exclusión
y aislamiento de su entorno social.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

El apoyo para las familias que cuentan con niños con discapacidad ha sido insuficiente por parte del Estado.
Sin duda existe una oferta programática que intenta hacerse cargo del problema, pero ésta debe
necesariamente fortalecerse. Lo anterior ha sido reflejado en el Acuerdo Nacional por la Infancia, en el que se
hace referencia al fortalecimiento y apoyo a las familias.

No cabe duda de que, en el caso de los niños y niñas en situación de discapacidad, el apoyo a sus familias es
fundamental, ya que éstas se ven enfrentadas a situaciones complejas que requieren mayores herramientas
y capacidades por parte de ellas.

● Acciones realizadas:
1. Se ha incorporado el enfoque de inclusión en todas las Orientaciones Técnicas de las distintas modalidades
que implementa SENAME. Se cuenta con una oferta de Programas Ambulatorios de Discapacidad (PAD) que
está respondiendo con una especialización de parte de los equipos ejecutores, en vulneración de derechos y
discapacidad, de forma pertinente al sujeto de atención y a sus familias, y al mismo tiempo realiza acciones
de empoderamiento y visibilización local en atención de prevenir el maltrato, favorecer conductas auto-

39
protectoras en los niños y niñas, además de fortalecer las capacidades de cuidado de las familias. Los
programas ambulatorios alcanzan a 11 proyectos en (7) regiones del país con 439 cupos disponibles.
2. En términos del cuidado alternativo residencial la oferta administrada por organismos colaboradores
acreditados del SENAME (OCA), mantiene modalidades para la atención de niños, niñas y adolescentes en
situación de discapacidad, bajo el siguiente modelo:

a) Centros Residenciales para la Discapacidad Discreta o Moderada – RDD, a la fecha, se ha avanzado, en tanto
favorecer la inclusión con ajustes razonables de los niños, niñas o adolescentes en situación de discapacidad
discreta o moderada en la oferta residencial común, por ello, se ha trabajado en la extinción y reconversión
de este modelo segregado;

b) Centros Residenciales para niños, niñas y adolescentes con Discapacidad Severa y alta dependencia, el
Servicio perfeccionó el modelo para residencias de Discapacidad Grave (RDG) a partir del año 2012
proyectando la reconversión de esta oferta al modelo residencial para alta dependencia con programa para
la intervención residencial adosado (RAD/PER), que contempla acogimiento residencial más un programa
asociado para la intervención psicosocial, con mayor perfeccionamiento técnico y sustento financiero.

3. El SENAME atiende aún en centros destinados a niños, niñas y adolescentes a población mayor de edad,
pues históricamente no se contaba con centros residenciales para este rango etario. Como un avance en la
materia se logró el traspaso de 82 personas adultas con alta vulnerabilidad social, discapacidad grave,
largamente institucionalizadas y sin red socio-familiar de la red residencial de protección a la infancia de
SENAME al Servicio Nacional de la Discapacidad (SENADIS), lo cual materializa un trabajo técnico y financiero
sustentable (mejorando sustantivamente el pago por persona atendida, a más del doble) para esta población
objetivo, con un modelo que aspira a (…) “contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, ejercicio de la
autonomía e inclusión social de las personas adultas en situación de discapacidad” 1. Este avance permitió que
hoy se hayan generado las condiciones administrativas y técnicas para que se generalice la experiencia piloto
y se materialice el traspaso de la totalidad de la población adulta institucionalizada a nivel nacional desde el
Servicio Nacional de Menores al Servicio Nacional de la Discapacidad.

4. Respecto de la observación N° 79 del Comité sobre la obligación del Estado de Chile de procurar a los niños,
niñas y adolescentes con discapacidad una vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad, el
proyecto de ley sobre Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez, impulsado por el Ministerio de
Desarrollo Social, señala que se promoverá la defensa en particular de los derechos de los niños en situación
de discapacidad, garantizando su pleno desarrollo. Además, la iniciativa establece que ningún niño podrá ser
discriminado en forma arbitraria en razón de su situación de discapacidad. Por su parte, el artículo 18 del
proyecto de ley dispone que en la elaboración de las políticas de vivienda y urbanismo y en la dotación de
equipamientos, instalaciones y mobiliario urbano y rural se tendrán en consideración las características de los
niños, especialmente en situación de discapacidad, para efectos de promover que disfruten del entorno en
condiciones de salud, seguridad y accesibilidad adecuadas.

5. Plan de Acción Nacional de Niñez y Adolescencia 2018-20252: Dentro de las acciones desarrolladas por el
Servicio Nacional de la Discapacidad, se encuentran aquellas articuladas con distintas entidades públicas
dentro del intersector, dando respuesta al Plan de Acción Nacional de Niñez y Adolescencia 2018-2025.

1
Orientaciones Técnicas y Administrativas para Programas de Modelos para Adultos en Situación de Discapacidad- SENADIS- 2018
2 http://www.creciendoconderechos.gob.cl/

40
6. Acuerdo Nacional por la Infancia.3: En el marco del Acuerdo Nacional por la Infancia, se compromete la
implementación de 6 unidades de Cuidados y Rehabilitación Intensiva, dirigidas a población infanto
adolescente, de alcance macrozonal, que van en la línea de implementación del Modelo de Gestión de Red
Temática, que se basa en una organización de servicios de carácter territorial integrados a la red de salud
general. En ese contexto, el Ministerio de Salud (MINSAL) ha convocado a desarrollar el modelo de gestión de
esas unidades, siendo SENADIS parte de las instituciones convocadas.

7. Programa de Atención Temprana de SENADIS: tiene por objeto contribuir a la inclusión social y equiparación
de oportunidades de niños y niñas con discapacidad y rezago del desarrollo, menores de 6 años que asisten a
establecimientos de educación parvularia y que reciben subvención o financiamiento del Estado. Este
convenio se ha desarrollado con instituciones como JUNJI e INTEGRA, además de 4 fundaciones, beneficiando
a un total de 247 establecimientos cada año.

8. Concurso de Educación de Apoyo a Instituciones para la Inclusión de Estudiantes con Discapacidad,


SENADIS: el cual tiene por objetivo contribuir en la generación de condiciones contextuales junto con la
eliminación de barreras en establecimientos de y para la educación que dificulten la inclusión educativa de
estudiantes con discapacidad en todos los niveles y modalidades, a través de proyectos que tengan
pertinencia técnica, territorial y se conciban desde el enfoque de la Educación Inclusiva.

9. La Ley N° 21.013 (año 2017) tipifica un nuevo delito de maltrato y aumenta la protección de personas en
situación especial. Sanciona conductas no constitutivas de lesiones, que atenten contra la integridad física y
psíquica de niños, niñas y adolescentes, adultos mayores y personas con discapacidad, sin importar si el
maltrato ha sido cometido dentro o fuera del contexto intrafamiliar.

10. En cuanto a la población adulta con discapacidad que se encuentran en el sistema de cuidados
alternativos, se ha definido que ellos serán responsabilidad del SENADIS. Lo anterior, con el propósito que las
personas con discapacidad entre 18 y 59 años, institucionalizadas en hogares para menores, ejerzan su
autonomía en la toma de decisiones, mediante la generación de un modelo de atención integral acorde a sus
necesidades, garantizando el pleno goce y respeto a los derechos humanos.

11. El Subsistema de Protección Integral a la Infancia, Chile Crece Contigo, garantiza el acceso a Ayudas
Técnicas gratuitas para niños y niñas en situación de discapacidad entre los 0 y 4 años de edad que pertenecen
a los hogares del 60% de menos recursos de acuerdo al Registro Social de Hogares. Las Ayudas Técnicas son
elementos y/o implementos requeridos por una persona con discapacidad para prevenir la progresión de la
misma, mejorar o recuperar su funcionalidad, a fin de mejorar su autonomía personal y desarrollar una vida
independiente.

12. En relación a la observación N° 81 del Comité sobre el apoyo a las familias de niños con discapacidad, las
indicaciones al proyecto de ley sobre sistema de garantías de la niñez incorporan el principio rector del
fortalecimiento del rol protector de la familia, en virtud del cual, al ser la familia el núcleo fundamental de la
sociedad y la primera encargada de brindar protección a los niños, de su cuidado y educación, es deber del
Estado dar protección a la familia y propender a su fortalecimiento, de manera de otorgarle a los padres y
cuidadores las herramientas necesarias para el ejercicio de su función.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo

3
http://www.minjusticia.gob.cl/media/2018/07/Acuerdo_Nacional_por_la_Infancia.pdf

41
Tramitación del proyecto de ley Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
sobre Sistema de Garantías de los respectivas urgencias para asegurar Desarrollo
Derechos de la Niñez. su despacho en tiempo y forma Social
Ayudas Técnicas del Subsistema Desarrollar el programa de forma Ministerio de Corto
Chile Crece Contigo permanente Desarrollo
Social
Pilotos de Oficinas Locales de la Implementar de forma gradual el Ministerio de Mediano
Niñez modelo de las oficinas locales de la Desarrollo
niñez desde enero de 2019 en doce Social
comunas del país, orientadas a
apoyar a las familias de manera de
otorgarles las herramientas
necesarias para poder ejercer
adecuadamente su rol protector
respecto de los niños.
Rehabilitación Infantil 4 Incorporar de forma progresiva las SENADIS Largo plazo,
prestaciones de rehabilitación
infantil en la estrategia de
rehabilitación integral a nivel
Nacional. SENADIS Promoverá y/o
apoyará el desarrollo de este
desafío.
Plan nacional de capacitación Promover, difundir y capacitar a SENADIS Mediano
sobre la Ley N°21.013. profesionales del sector público que
tiene bajo su cuidado a Niños, Niñas
y Adolescentes con discapacidad

Sistematizar y evaluar el Realizar una licitación pública para SENADIS Largo


Programa Atención Temprana, contratar una consultoría que
para documentar el modelo de desarrollo este proyecto de alcance
atención temprana para niños y nacional.
niñas en situación de
discapacidad.
Acompañar a padres, cuidadores Crear un programa de SENADIS Largo
y docentes, de niños y niñas con acompañamiento para padres,
discapacidad cuidadores y docentes, de niños y
niñas con discapacidad 5
Ampliar coberturas para niños y Modificar el Programa Chile Crece SENADIS Largo
niñas con discapacidad Contigo, para mejorar el
diagnóstico y las prestaciones de
salud para niños y niñas con
discapacidad

K. Derecho al más alto nivel posible de Salud (82, 83, 84, 85, 86, 87, 88)

El comité recomienda que el Estado garantice el más alto nivel de salud y atención para el tratamiento de las
enfermedades y rehabilitación de la salud. Al respecto se mencionan deficiencias de la red de SENAME que
dicen relación con los centros residenciales, a saber: no cuentan con historial médico actualizado de los NNA,
hay presencia de patologías físicas y mentales de difícil manejo que se encuentran sub-atendidas por la red de

4
Compromiso Programa de Gobierno 2018-2022.
5 Ídem.

42
salud pública, inexistentes dispositivos de carácter psiquiátrico o para el consumo de alcohol y drogas, cuadros
depresivos sin tratar, escaso personal médico en los centros, falta de cuidado en la administración de
medicamentos y éstos sin la supervisión médica acorde a la prescripción.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

El diseño e implementación de la política nacional sanitaria, corresponde al Ministerio de Salud (MINSAL), el


que a partir del año 2017 ha implementado en conjunto con SENAME y con SENDA, el Sistema Intersectorial
de Salud Integral con énfasis en salud mental, para niños, niñas, adolescentes y jóvenes, vulnerados en sus
derechos y/o bajo la ley de Responsabilidad Penal Adolescente. Además se encuentra desarrollando una serie
de iniciativas destinadas a mejorar el acceso de los niños del sistema residencial a las prestaciones de salud,
así como al desarrollo de políticas de acceso focalizadas en esta población.

Por su parte el SENAME dentro de sus competencias legales y técnicas, ha impulsado diversas iniciativas
dirigidas a contribuir al desarrollo de acciones sanitarias integrales y oportunas en pos de asegurar el acceso,
atención, tratamiento y rehabilitación - a las prestaciones sanitarias requeridas por los niños, niñas y
adolescentes.

Asimismo a través de las orientaciones técnicas de sus programas, el SENAME ha reforzado esta idea de
atención integral e intersectorial con el sector salud, a través de instrucciones a sus organismos colaboradores
de que todos los NNA se vinculen con los dispositivos de salud del territorio a fin de poder acceder a las
políticas integrales de salud, establecidas por el Ministerio de esa cartera.

● Acciones realizadas:
1. Implementación progresiva del Sistema Intersectorial de Salud Integral con énfasis en salud mental, para
niños, niñas, adolescentes y jóvenes, vulnerados en sus derechos y/o bajo la ley de Responsabilidad Penal
Adolescente, desarrollado por el Ministerio de Salud, SENAME y SENDA. El sistema implementa una estrategia
intersectorial de carácter estructural, que permite dar una respuesta oportuna, integral y de calidad. Tiene
por objetivo central fortalecer y mejorar la salud integral de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes,
vinculados a los programas de SENAME, a través acciones orientadas a: promover la salud, mejorar los
contextos cotidianos y relaciones vinculares de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes; desarrollar acciones
preventivas para evitar la aparición de problemas de salud, detectar tempranamente la aparición de
problemas, síntomas o trastornos, implementar mecanismos intersectoriales que aseguren el acceso
oportuno de los niños, niñas y adolescentes a la salud, asegurar la continuidad de los cuidados en salud,
realizar acciones de seguimiento a su trayectoria en salud e implementar un sistema de registro y monitoreo
de su recorrido por los establecimientos de la red de atención pública de salud.

El Sistema, es una política pública que tendrá una implementación progresiva a lo largo de todo el país, la cual
se inició el año 2017, en los territorios vinculados a 6 Servicios de Salud:

● Servicio de Salud Coquimbo;


● Servicio de Salud Valparaíso-San Antonio;
● Servicio de Salud Viña del Mar- Quillota;
● Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente;
● Servicio de Salud Valdivia y,
● Servicio de Salud Magallanes.
En este 2018, se incorporaron los territorios correspondientes a:

● Servicio de Salud Arica;


● Servicio de Salud Antofagasta;
● Servicio de Salud Metropolitano Occidente;

43
● Servicio de Salud Maule;
● Servicio de Salud Concepción y,
● Servicio de Salud Reloncaví.
Para el año 2019:

● Servicio de Salud Iquique;


● Servicio de Salud Bío Bío;
● Servicio de Salud Metropolitano Central;
● Servicio de Salud Araucanía Sur;
● Servicio de Salud Aysén y,
● Servicio de Salud O’Higgins.
Para los años 2020 y 2021

Los demás Servicios de Salud se sumarán al año 2021 (Atacama, Aconcagua, Metropolitano Norte,
Metropolitano Oriente, Metropolitano Sur, Ñuble, Talcahuano, Arauco, Araucanía Norte, Osorno y Chiloé).

El modelo considera un Equipo Gestor Intersectorial (SENAME, SENDA y MINSAL) y contar con un Sistema de
Registro que permita levantar información actualizada del estado de salud de los NNA y de las prestaciones
en salud que han recibido y que están programadas.

Dentro de las funciones del equipo gestor se encuentran: a) Monitorear la efectiva atención preferencial de
salud de los NNA, b) Resguardar la continuidad de las atenciones de salud de los NNA, c) Asesorar a los equipos
intervinientes en el uso adecuado de las redes intersectoriales, d) Asegurar la elaboración e implementación
de protocolos construidos conjuntamente entre los actores intervinientes, en concordancia con las
orientaciones técnicas nacionales de este Sistema y la realidad local, e) Coordinarse con otros referentes del
Programa Nacional de Salud Infantil, Chile Crece Contigo, encargados de SENAME, entre otros, para favorecer
la entrega de servicios integrados e integrales a los niños, niñas y adolescentes, f) Detectar necesidades de
capacitación de los equipos del territorio y apoyar la gestión de estas, g) Realizar levantamiento de nudos
críticos relacionados con la implementación de este Sistema Intersectorial y canalizarlos hacia el nivel central
para el diseño de estrategias de solución, h) Articular acciones complementarias intra sectoriales y con otros
sectores, para dar respuesta a las necesidades que surjan de la atención de los NNAJ vinculados a la Red
SENAME, i) Evaluar de forma continua la implementación de este Sistema Intersectorial en el territorio,
realizando seguimiento de los indicadores y emitiendo informe trimestral con análisis regional, j) Mantener
comunicación y coordinación con facilitador de salud de SENAME, con el referente de gestión de lista de
espera de cada Servicio de Salud y/o con otros agentes relevantes que, por su propio quehacer, tengan
relación con este Sistema Intersectorial.

2. Memorándum N°200 de la Directora Nacional de SENAME, informando sobre la priorización de los niños,
niñas y adolescentes vinculados a los programas del Servicio, ello, a partir del Ordinario N°183, de 18 de enero
de 2017, de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, Ministerio de Salud, informa a los Servicios de Salud, “(…)
sobre el modelo de trabajo necesario para priorizar y otorgar atención integral y oportuna a las necesidades
de niños, niñas y adolescentes NNA que han sido vulnerados en sus derechos y que son de alto riesgo
psicosocial, en la medida que han sido vulnerados en sus derechos como personas y no cuentan con redes de
protección familiar”.

3. Celebración de un convenio de Colaboración entre el Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación


del Consumo de Drogas y Alcohol, el , Ministerio de Salud y el Servicio Nacional de Menores.

Este convenio tiene por objetivo brindar una atención integral, oportuna y de calidad para el abordaje del
consumo de alcohol y otras drogas a niños, niñas y adolescentes, vinculados a la red SENAME, en la línea de
protección, a través de un trabajo interinstitucional coordinado y eficiente.

44
A partir de este Convenio, se ha trabajado una estrategia que apoya la detección temprana del consumo de
drogas y alcohol en niños, niñas y adolescentes, considerando un plan de trabajo que incorpora la elaboración
de lineamientos para la detección, intervención y derivación de niños, niñas, adolescentes y jóvenes por
consumo de alcohol y drogas.

4. Celebración de un convenio de colaboración entre los Ministerios de Salud, Justicia y Derechos Humanos y
SENAME, cuyo objetivo es “abordar los casos de niños, niñas y adolescentes sujetos a la protección del
SENAME para establecer un procedimiento que permita armonizar la optimización de los trasplantes de los
órganos sólidos con criterio de equidad en el acceso”. Para ello, se estableció un “Protocolo de trasplante para
niños, niñas, adolescentes y jóvenes”, Resolución Exenta Nº0815 de 8 de marzo de 2018.

SENAME mantiene coordinación y seguimiento a todas las acciones correspondientes al proceso de estudio,
pre y post trasplante de órganos de los niños, niñas y adolescentes de la Red que requieren de dicha
prestación. El seguimiento es sistematizado en un informe de trasplante que es enviado mensualmente a la
autoridad del Servicio.

5. Celebración de un convenio de colaboración sobre transferencia de datos entre el Ministerio de Salud y el


Servicio Nacional de Menores, permitiendo cruzar bases de datos, con el objetivo de conocer la trayectoria
de salud de los niños, niñas y adolescentes vinculados a los programas de SENAME. Este proceso se encuentra
en mejora continua debido a la modernización de las bases de datos de MINSAL.

6. Normativa para el abordaje de situaciones de desajuste emocional y/o conductual de niños, niñas,
adolescentes y jóvenes en cuidado alternativo residencial. Diseño realizado en el marco de una mesa
intersectorial con representantes de los Ministerios de; Salud, Justicia y Derechos Humanos en conjunto con
SENAME. Se realizará su publicación durante los próximos meses.

7. Celebración de un convenio de colaboración interinstitucional entre SENAME y MINSAL, para la promoción


de la salud sexual y prevención y control del VIH/SIDA, en un contexto de no discriminación. Se realizó Jornada
de Capacitación para la formación de “Monitores en Prevención de VIH/SIDA y otras ITS”, destinada a
enfermeros/as y técnicos superiores de enfermería de todas las Unidades de Salud de los Centros de
Administración Directa de SENAME a nivel nacional. Además, actualmente se encuentra en etapa de creación
cápsula de aprendizaje de VIH/SIDA e ITS, la cual informará y sensibilizará a todos los funcionarios de los
Centros de Administración Directa de SENAME.

8. Celebración de un convenio de colaboración entre el Colegio Médico, MINSAL y SENAME, que establece
una mesa de trabajo a fin de coordinar Operativos Médicos destinados a despejar la Lista de Espera de
Atención de SENAME.

9. Celebración de un convenio de colaboración con el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y SENAME, con el
objetivo de entregar cobertura sanitaria, conforme a los criterios de carencia de recursos de personas
menores de 18 años de edad, que se encuentren en programas de la red SENAME.

10. Celebración de un convenio de colaboración con la Organización No Gubernamental de desarrollo de


nacional médico “Nacionalidad Médico”. Con el objetivo de realizar operativos médicos dentales en niños,
niñas y adolescentes del centro de administración directa de protección (CREAD) de Pudahuel.

11. Gestión y articulación intersectorial por el que los proyectos de la red de SENAME, deben realizar un
trabajo a nivel comunitario y local, siendo el trabajo en red un componente más de la intervención psicosocial,
por ello, los proyectos deben vincularse con las organizaciones presentes en los territorios y establecer
protocolos de colaboración con los dispositivos disponibles de la atención primaria de salud o también con
instituciones privadas que puedan aportar a entregar una atención oportuna en salud.

45
Las residencias en acuerdo a sus lineamientos técnicos entregados por el Servicio, deben gestionar y concretar
el acceso a atención de salud integral y a las garantías que ofrece el Sistema de Protección Integral a la Infancia
Chile Crece Contigo - Salud, cuando se trate de niños y niñas de primera infancia. Cada residencia tiene la
obligación de garantizar la atención de salud de toda la población atendida, y velar por el cumplimiento de
controles periódicos y tratamientos médicos especializados de acuerdo a la edad y estado de salud. Además,
debe gestionar el acceso a los programas locales implementados por el Servicio Nacional para la Prevención
y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol (SENDA).

Finalmente, y siguiendo las recomendaciones del Ministerio de Salud para el almacenamiento y


administración de fármacos, SENAME elaboró en el presente año el “Protocolo de abastecimiento,
administración y registro de medicaciones e insumos clínicos para los centros de administración directa del
Servicio”. Así como también, en el año 2016, elaboró el “Protocolo de Administración de Medicamentos para
los OCA”, el cual tiene por objetivo estandarizar el procedimiento de administración de medicamentos y
reducir los riesgos potenciales de incidentes relacionados por la administración de medicamentos.

12. Generación de oferta de atención cerrada de Salud Mental para población infanto adolescente: Unidades
de hospitalización de cuidados intensivos en psiquiatría (UHCIP) y Unidades de cuidado y rehabilitación
intensiva (UCRI).

13. Ejecución de un plan de normalización de controles de salud: Este plan realizado entre abril y mayo del
2018 permitió cerrar la brecha de identificación de los NNA que no estaban inscritos en el sistema de salud,
regularizar el control de salud infantil integral, calendario de inmunización y vacunación de campaña, como la
influenza, y en el caso de los que estaban esperando por salud mental, se les reevaluó. De un total de 6.625
de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, al 100% se les realizó controles de salud, al 84,7% se les realizó
inmunización contra la influenza, al 60,9% se les realizó la reevaluación de salud mental, por estar en lista de
espera de psiquiatría.

14. Fortalecimiento de la vinculación Atención Primaria de Salud (APS)-SENAME: Proceso que garantiza la
entrega de prestaciones básicas de APS derivadas del Plan de Salud Familiar, a los niños, niñas y adolescentes
en programas de SENAME (residencias y ambulatorios), mediante: a) Asegurar la inscripción en el
establecimiento de APS vinculado por domicilio, b) Acceso a controles de salud según edad, c) Continuidad
del cuidado y monitoreo de salud de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes. A marzo de 2018, existen 231
residencias que se vinculan con 159 equipos de APS, donde existen mecanismos instalados de articulación
para el acceso a salud. Cada establecimiento de APS debe tener un referente SENAME para facilitar las
acciones de coordinación. A su vez, la residencia debe contar con un referente para la coordinación con APS.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Sistema Intersectorial de Salud Integral Continuar con la Ministerio de Largo
con énfasis en salud mental, para niños, implementación progresiva en Salud.
niñas, adolescentes y jóvenes, la totalidad de los servicios de SENDA
vulnerados en sus derechos y/o bajo la salud del territorio nacional en SENAME
ley de Responsabilidad Penal los años 2019 – 2020 y 2021.
Adolescente
Publicación Normativa conjunta de Validar versión final con mesa SENAME Corto
manejo de crisis de expertos
Ministerio de
Sancionar normativa Justicia y
Derechos
Publicar y socializar normativa Humanos.

46
Aumentar cobertura de tratamiento Gestión del aumento de la SENDA Mediano
para la atención de niños, niñas y cobertura para niños, niñas y
adolescentes con consumo adolescentes con consumo
problemático de alcohol y otras drogas. problemático de alcohol y
otras drogas.
Asesoría y Capacitación a equipos Favorecer que niños y niñas de SENDA Mediano
regionales de Integración Social y a hasta 8 años, puedan
equipos técnicos ejecutores del permanecer con sus
programa VAI. progenitoras cuando estas se
encuentran en proceso de
integración social, luego de su
proceso de rehabilitación, en
una vivienda adecuada para
ello, por medio de una
instancia residencial
transitoria, orientada a
facilitar el proceso de
recuperación por consumo
problemático de sustancias.
Corto
Actualización de Anexo de
Orientaciones Técnicas de “Viviendas Elaborar anexo al documento
de Apoyo a la Integración Social”, en las vigente con las acciones y
acciones y estrategias a realizar para estrategias a desarrollar para
promover, prevenir y garantizar la prevenir y garantizar la
oportuna atención de calidad a Niñas y oportuna atención de calidad
Niños que participan del programa. a niñas y niños que participan
del programa.

L. Derecho a la Educación (88, 89, 90, 91)

El Comité observa que Chile viola el artículo 28 de la Convención, sobre garantizar el derecho a la educación,
por:

a) La falta de medidas particulares y adecuadas, incluso la inadecuada preparación de los profesores y


personal, a la situación de vulnerabilidad física, emocional y psicológica de los NNA, en un contexto
educacional inclusivo y protector, que resulta en altos niveles de retraso escolar;
b) No tomar las medidas necesarias para que los NNA en el sistema residencial puedan acceder a la
educación en condiciones de igualdad con los otros NNA.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

El diseño e implementación de la política educacional universal corresponde al Ministerio de Educación, el


que ha considerado la necesidad de fortalecer las competencias docentes de aquellos profesionales que
trabajan con niños del sistema de protección, así como crear bases curriculares y programas educativos
acordes a sus características.

Por su parte SENAME, dentro de sus competencias legales y técnicas, ha impulsado diversas iniciativas
dirigidas a contribuir al desarrollo de acciones educativas dirigidas a niños, niñas y adolescentes vulnerados
en sus derechos y que están siendo atendidos por los programas de protección, particularmente ante la
carencia de una política educacional focalizada que permite el debido resguardo de este derecho para un
grupo de niños institucionalizados con un alto rezago escolar.

47
● Acciones realizadas:
1. Incorporación en las Orientaciones Técnicas elaboradas por SENAME del deber de los equipos técnicos de
los centros residenciales de cautelar el ejercicio o restitución del derecho a la educación, a través de la
intervención con el niño, niña o adolescente y la familia, y el desarrollo de gestiones y coordinaciones con los
correspondientes actores locales, escuelas o centros de formación, lo que debe ser supervisado técnicamente.

2. Incorporación al recurso humano de los centros residenciales administrados directamente por el Servicio
(CREAD) de un Coordinador Educativo, encargado de realizar las acciones para la inserción educativa de los
niños, niñas y adolescentes; además, disponen de Protocolos, los que ordenan el accionar de los equipos, con
la finalidad de salvaguardar el derecho de todos los niños, niñas y adolescentes a la educación, sea en el
sistema escolar regular como a través de exámenes libres. También, desarrollan acciones de coordinación con
establecimientos educacionales y jardines infantiles para el acceso a matrícula de los niños y niñas que no
presentan dificultades para acceder al sistema educacional regular.

4. Incorporación al recurso humano de los CREAD para Lactantes y Preescolares, de personal formado para la
estimulación temprana de los niños y niñas menores de dos años, mientras que aquellos entre los 2 y los 5
años asisten a Jardines Infantiles cercanos a los Centros.

5. Incorporación en la rutina diaria de los centros residenciales de OCA y de administración directa, del deber
de promover el logro educacional, a través de espacios para reforzar o favorecer aprendizajes
(acompañamiento en tareas, estudios, lecturas, etc.); disponer de equipamiento y material educacional o
didáctico acorde a las necesidades y curso de vida de los niños, niñas y proporcionar reforzamiento escolar a
quienes lo requieran, para equiparar oportunidades de desarrollo frente a los desafíos del currículo escolar.
Esto puede concretarse a través de la coordinación con la escuela u otra instancia educativa o comunitaria
que pueda apoyar y también mediante la contratación a tiempo parcial de profesionales de la educación.

6. Celebración de un convenio de colaboración sobre transferencia de datos entre SENAME y el Ministerio de


Educación, con fecha 10 de agosto 2016. Este convenio en la actualidad permite conocer la trayectoria
educativa de los niños, niñas y adolescentes atendidos en la red de programas de SENAME, que se encuentran
dentro y fuera de sistema educativo. A partir de este trabajo queda el desafío de diseñar un plan en conjunto
para definir las estrategias que permitan avanzar y posibilitar el real acceso y permanencia en el sistema
educativo.

7. Coordinación a nivel local, por parte de los centros residenciales con el intersector de educación, a objeto
de realizar acciones directas con las escuelas, liceos o con las corporaciones, departamentos o direcciones
provinciales de educación y conseguir las prestaciones que los niños requieran, a saber: participación en
Programas de Reinserción Educativa, alfabetización, nivelación, rendición de exámenes libres que permiten
recuperar estudios, capacitación laboral o micro-emprendimientos para adolescentes, según las
características de la población atendida.

También en esta población cobra relevancia la relación con los Programas Especiales en educación básica,
media y con los Programas de Inclusión en Educación Diferencial para niños que presentan alguna situación
de discapacidad.

8. Celebración de un convenio de colaboración con la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas – JUNAEB del
Ministerio de Educación, que permite el intercambio de información de la población atendida por SENAME y
el acceso a los programas y ofertas de la JUNAEB.

9. Desarrollo de programas para los establecimientos educacionales que atienden a niños, niñas y
adolescentes en el medio libre y que provienen de SENAME y sus organismos colaboradores, además de la
entrega de beneficios en su condición de alumnos regulares de estos establecimientos educacionales. Existe

48
un sistema de financiamiento especial adicional para incentivar la atención educativa de niños y jóvenes en
función de su alta vulnerabilidad socioeducativa, como es la Ley N° 20.248, que establece un sistema de
subvención educacional preferencial para el desarrollo de procesos pedagógicos en contextos de
vulnerabilidad socio educativa.

10. Tramitación de la aprobación de nuevas bases curriculares que permitirán a los establecimientos
educacionales, elaborar sus propios planes y programas de estudio para responder de mejor manera a las
necesidades de los niños, niñas y adolescentes.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Fortalecer 1. Elaborar, financiar e implementar un programa Ministerio Largo
competencias de capacitación para los docentes que tienen de
docentes entre sus alumnos a niños, niñas y adolescentes Educación
que se encuentran en residencias o familias de
acogida, con la finalidad de otorgarles atención
educativa pertinente y de calidad, garantizando su
derecho a la educación.

2. Completar la tramitación de las bases


curriculares y elaborar los respectivos planes y
programas de estudio, de carácter indicativos
para los establecimientos educacionales.

3. Implementar mecanismos de coordinación con


las universidades y con los organismos
responsables del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos y los diversos departamentos de
SENAME.

4. Aprobar por parte del Consejo Nacional de


Educación las bases curriculares.

5. Modelar dichas bases para la determinación de


la secuencia de objetivos y contenidos, así como
de la modificación de normas para facilitar su
implementación, además de elaborar
orientaciones para su aplicación.
Iniciar mesas de Diseñar estrategias que permitan la inclusión de SENAME Mediano
trabajo locales con el los niños, niñas y adolescentes a fin de que se
objetivo de promover respete su derecho a la educación formal.
estrategias de
inclusión de los niños, Estudiar programas de retención educativa para
niñas y adolescentes de los niños, niñas y adolescentes que son
vinculados a la red de atendidos por SENAME, a fin de generar las
programas de adecuaciones necesarias a su realidad..
SENAME.

M. Derecho al descanso, esparcimiento y cultura (92, 93, 94, 95)

49
El Comité observa que Chile viola el artículo 31 de la Convención por no proporcionar a los NNA internados la
oportunidad plena de jugar y participar en actividades recreativas propias de su edad, en particular
considerando que el juego o la expresión artística pueden ayudar a los NNA vulnerados en sus derechos a
externalizar sus experiencias de vida traumática o difícil y de esa forma superarlas. Por otro lado, el exceso de
tiempo libre en algunas instituciones, sumado a la escasez de actividades e implementación para el juego y la
recreación, establece un cuadro de inactividad que puede afectar negativamente el desarrollo y la salud
mental del NNA.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

Las Orientaciones Técnicas establecidas por el Servicio Nacional de Menores establecen los lineamientos que
los programas residenciales deben seguir a fin de posibilitar que los niños, niñas y adolescentes que en ellas
se encuentran, puedan ejercer efectivamente este derecho.

En este sentido, se señala que deben efectuar una planificación para desarrollar rutinas diarias abordando
temas como: las necesidades de recreación y descanso, entre otras actividades fundamentales de la vida
diaria, propiciando una organización consistente de los tiempos y utilización de los espacios de tiempo libre
de los niños y niñas residentes.

Dispone también que deben encontrarse disponibles espacios e implementos seguros de juego, acordes a los
intereses y etapa de desarrollo de los niños, niñas y adolescentes. Esto es extensivo para los contenidos de la
televisión o de videojuegos, lo que debe ser supervisado por el personal encargado de la residencia.

Se establecen estándares de recursos materiales necesarios para las residencias, esto es, instancias de
entretención y recreación grupal e intercambio dentro y fuera de la residencia, tales como salidas a espacios
abiertos, juegos colectivos, cines, parques, entre otros.

Junto a ello, se sugiere también la incorporación de material de fomento lector, considerando los intereses
de todos los grupos etarios atendidos. Las dependencias deben ser mantenidas en adecuadas condiciones de
aseo, orden y estado de conservación. Lo anterior involucra acciones de reparación oportuna de la
infraestructura, el mobiliario y equipamiento. Los espacios exteriores como jardines y lugares de juegos deben
ser seguros y contar con mantención regular.

● Acciones realizadas:
1. Celebración de un convenio de colaboración entre los Ministerios de Deporte, Justicia y Derechos Humanos,
Instituto Nacional de Deportes (IND) y SENAME, el 30 de octubre de 2017, con la finalidad de “aunar esfuerzos
de las instituciones involucradas para desarrollar un trabajo conjunto para el logro de desafíos y metas en el
contexto del cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño (…)”, contribuyendo al desarrollo de
acciones de esparcimiento, juego, recreación y participación en la cultura y las artes.

2. Ejecución por parte del Ministerio del Deporte del Plan de trabajo 2018, en el que, asume la responsabilidad
y compromiso por garantizar las oportunidades de práctica de actividad física, deporte y juego libre en centros
del SENAME, reconociendo sus atributos y valores, los cuales constituyen una gran herramienta para aportar
a la superación y reparación de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran bajo su alero.

Las actividades comprometidas en los planes de trabajo consisten en talleres, eventos y capacitaciones a
través del Programa Deporte de Participación Social, ejecutado por el IND y el Programa Escuelas Deportivas
Integradas (EDI), destinadas a contribuir en la formación física, intelectual, afectiva y social de los niños, niñas
y adolescentes de 4 a 14 años, en condiciones de accesibilidad y seguridad apropiadas. En este contexto se
puede informar que a la fecha se encuentran en ejecución un total de 18 Escuelas Deportivas Integrales (EDI)
con el objetivo de contribuir a la restitución y re significación de las experiencias de grave vulneración de
derechos en la población infanto-adolescentes bajo cuidado residencial, beneficiando a un total de 500 niños,
niñas y adolescentes.

50
3. Coordinación a nivel territorial para el uso y acceso de los recintos deportivos y recreativos del Instituto
Nacional del Deporte para la población atendida por el Servicio Nacional de Menores, en condiciones de
accesibilidad y seguridad apropiadas.

4. Celebración de un convenio de colaboración entre SENAME y el Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR),


con fecha 4 de abril de 2018, el cual tiene por objetivo “promover y potenciar la participación y accesibilidad
a las actividades propias del turismo a niños, niñas y adolescentes que están bajo la protección del Estado,
siendo atendidos en algunos de los centros de SENAME, contribuyendo con ello al cumplimiento de las
obligaciones del Estado respecto de la Convención sobre los Derechos del Niño”. En este contexto y hasta
septiembre de 2018, 120 adolescentes de centros residenciales (OCA y Administración Directa), han
participado del Programa Gira de Estudios, que permite que los y las adolescentes realicen un viaje a
localidades turísticas con sistema todo incluido.

5. Trabajo entre SENAME y la Junta Nacional de Auxilio y Becas Escolares JUNAEB, para realizar un Plan Piloto
de actividades recreativas en los centros de administración directa, ubicados en Región la Metropolitana.
(Talleres de títeres, de habilidades circenses, pintura de murales y asistencia a obras de teatro).

6. Celebración de un convenio de colaboración entre el SENAME y el Ministerio de la Cultura y las Artes. En


ese marco se están desarrollando talleres de apreciación musical 6 que vinculan a los niños y niñas con la
expresión musical, a través de los Programas Liberando Talento7 y Diálogo en movimiento. De esta manera se
acerca a las personas el patrimonio cultural, promoviendo la participación de nuestros niños y jóvenes en la
vida cultural del país. Todas estas actividades están siendo desarrolladas en los Centros de Administración
Directa de SENAME, nutriendo y complementando la rutina diaria de los niños, niñas y adolescentes, que
están en cuidado alternativo residencial en centros CREAD a nivel país.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Convenio Ministerio de Implementar una agenda de trabajo conjunta SENAME Largo plazo
Deportes, Justicia y destinada a fortalecer, en el ámbito territorial,
Derechos Humanos, programas, que faciliten el acceso al deporte Ministerio del
IND y SENAME de la población atendida por el SENAME. Deporte

Instituto
nacional del
Deporte
Convenio de Promover y potenciar la participación y SENAME Largo
Colaboración accesibilidad a las actividades propias del
SERNATUR – SENAME. turismo a niños, niñas y adolescentes que SERNATUR
están bajo la protección del Estado, siendo
atendidos en algunos de los centros de
SENAME.

6
Programa de Apreciación de Música Nacional de Fondo de Fomento de la Música Nacional. Durante 2018, ejecución de 184 procesos
de mediación musical para estudiantes de educación básica y media y 11 Centros de Reparación de Administración Directa de Sename
y/u Organismos Colaboradores, en 12 regiones.
7
Programa Liberando Talento de Escuelas de Rock y Música Popular del Fondo de Fomento de la Música Nacional. a) SENAME 2018: En
los Centros de Reparación Especializada de Administración Directa “CREAD Pudahuel” y “CREAD Galvarino de la Región Metropolitana,
“CREAD Entre Silos” de la Región del Maule, CREAD Playa Ancha de la Región de Valparaíso y “CREAD Arica” de la Región de Arica y
Parinacota, se desarrollarán en total 7 procesos de formación y creación artística mediante la realización de módulos de creación musical,
artes circenses y danzas urbanas, en 5 centros de SENAME con un total de 105 sesiones y encuentros significativos. Las actividades de
Liberando Talento se incorporarán a los procesos de intervención reparatorios psicológicos, socioeducativos y socioculturales
correspondientes a los planes de intervención individuales de niñas, niños y jóvenes participantes.

51
Convenio con el Favorecer el acceso de niños, niñas y SENAME Largo
Ministerio de la Cultura adolescentes sujetos de atención de SENAME
y las Artes, Justicia y a bienes culturales y artísticos promoviendo Ministerio de
Derechos Humanos y un escenario idóneo para la inclusión e Cultura y las
SENAME. integración en disciplinas y expresión artísticas Artes.
culturales.
Ejecución de Programa Ejecutar al año 2020 en los centros Ministerio del Largo
de Actividad Física y colaboradores del SENAME una incorporación Deporte
deportiva progresiva del Programa de Actividad física y
Deporte.
Programa de Ejecutar para 2019 el programa en las 16 Ministerio de Largo
Apreciación de Música regiones del país. Cultura y las
Nacional de Fondo de Artes.
Fomento de la Música
Nacional.
Programa Liberando Incorporar al trabajo de Liberando Talento con Ministerio de Largo
Talento de Escuelas de SENAME y Gendarmería de Chile las regiones Cultura y las
Rock y Música Popular de Bío Bío y Araucanía. Artes.
del Fondo de Fomento
de la Música Nacional
Programa de Ejecutar para 2019 el programa en las 16 Ministerio de Largo
Apreciación de Música regiones del país. Cultura y las
Nacional. Artes.

N. Protección contra explotación y abusos sexuales (96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103).

El Comité observa que Chile viola el artículo 34 de la Convención al no proteger al niño contra todas las formas
de explotación y abusos sexuales, en particular la incitación o la coacción para que un niño se dedique a
cualquiera actividad sexual ilegal, y la explotación del niño en la prostitución u otras prácticas sexuales ilegales,
por:

a) No prevenir violencias sexuales entre pares y entre NNA y los adultos que tienen la responsabilidad
de protegerlos.
b) No actuar oportuna y eficazmente cuando la violencia sexual es conocida y reportada;
c) La ausencia, desconocimiento o no aplicación de protocolos específicos con directrices en materia de
manejo y/o prevención de situaciones de abuso sexual en algunos centros, lo que genera que no sean
reportados los casos o, en caso de reporte, no se tomen medidas administrativas y judiciales de forma
oportuna, contribuyendo a una situación de impunidad;
d) La falta de capacitación del personal en la prevención del abuso sexual.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

Tal como señala el Comité, el Estado de Chile tiene la obligación de proteger a los niños y niñas contra toda
forma de explotación y abuso sexual. En este sentido, la reciente creación de la Subsecretaría de la Niñez
significa un gran avance, esto implica que desde el presente año, el Estado de Chile cuenta con un órgano
encargado especialmente de la promoción, prevención y protección integral de los derechos de todos los
niños y niñas del país.

52
Sin perjuicio de lo anterior, diversas instituciones del país se encuentran comprometidas en la protección de
niños, niñas y adolescentes contra la explotación y abusos sexuales, pasando por su tratamiento en los
diversos proyectos de ley como en el ámbito programático, como las generadas dentro del Tercer marco
contra la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes que coordina el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos u otras particulares, generadas por las propias instituciones.

● Acciones realizadas:
1. Avance en la implementación de la Ley de Entrevista Video Grabada para NNA Víctimas de Delitos Graves,
que da cuenta de un hito relevante de la participación de los niños, niñas y adolescentes en la instancia
investigativa y judicial, con el objeto de disminuir la victimización secundaria. Esta instancia basa su normativa
y fundamentación en los principios y derechos de la CDN; sus protocolos, observaciones generales y
directrices. Cabe destacar, además, que el trabajo para lograr la implementación de esta ley, ha sido liderado
por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y ha contado con la participación y el compromiso del
Ministerio Público, el Poder Judicial, Carabineros, Policía de Investigaciones y Ministerio del Interior.

2. Sentido de urgencia en la respuesta judicial, es decir, se han fortalecido los mecanismos de sensibilización
y denuncia de hechos eventualmente constitutivos de delito en contra de niños, niñas y adolescentes.
3. Tramitación del proyecto de ley que crea el Servicio de Protección a la Niñez, que será el órgano encargado
de la protección especializada de los niños y niñas, entendida como la restitución del ejercicio de los derechos
vulnerados de niños y niñas debido a abuso, maltrato, abandono o negligencia grave.
4. Tramitación del proyecto de ley sobre Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez, en el que se
consagra el derecho de los niños y niñas a ser protegidos contra todo tipo de violencia, considerando los
abusos sexuales y las explotaciones. Además, el artículo 29 del proyecto de ley señala que el Comité
Interministerial de Desarrollo Social establecerá mecanismos de coordinación institucional eficientes y
eficaces en materia de maltrato infantil, abuso sexual y toda forma de explotación, además de promover el
buen trato hacia los niños en todo ámbito.
5. El Plan de Acción Nacional de Niñez y Adolescencia para el periodo de 2017 a 2025 realizado por el
Ministerio de Desarrollo Social, con colaboración de UNICEF, contiene compromisos para poder fin a cualquier
forma de violencia en contra de niños, niñas y adolescentes, abuso sexual, trabajo infantil en todas sus formas,
explotación sexual comercial infantil y adolescente; entre otras.
6. Respecto de la observación N° 103 letras a) y b) del Comité sobre la prevención de violencia sexual, la
Subsecretaría de la Niñez, recientemente creada, es el órgano encargado de la prevención de los derechos de
los niños. Es por esto que, durante el año 2019, se desarrollarán Pilotos de Oficinas Locales de la Niñez en 12
comunas del país, las que se encargarán de la promoción, prevención y protección general de los derechos de
los niños y niñas.
7. Respecto de la observación 103 letra d) del Comité sobre falta de capacitación del personal en la prevención
del abuso sexual, el proyecto de ley que crea el Servicio de Protección a la Niñez establece en su artículo 53 la
obligación del Servicio de desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica, en las que
participarán obligatoriamente sus funcionarios, y a las que podrá acceder el personal de los organismos
colaboradores acreditados, con el objeto de mejorar sostenidamente sus habilidades y conocimiento para el
desarrollo de las tareas propias del Servicio y los programas que a través de éste se ejecuten.
8. Reforzamiento de las instrucciones entregadas a las Direcciones Regionales de SENAME, y a través de éstas
a los organismos colaboradores que administran centros residenciales y/o programas ambulatorios respecto
de la aplicación de los procedimientos vigentes relativos a la inmediata protección de eventuales víctimas de
hechos constitutivos de delitos o maltrato físico o psicológico, ocurridos al interior de residencias de
organismos colaboradores o centros de administración directa, entre pares y/o entre adultos y niños, niñas o

53
adolescentes, así como de la oportuna denuncia ante los organismos competentes. Todas estas indicaciones
a además se refuerzan a través de las respectivas supervisiones técnicas.

9. Generación de una oferta especializada, a través de 18 proyectos, en el ámbito de la reparación de las


graves vulneraciones provocadas por la explotación sexual comercial, ejecutados por organismos
colaboradores de SENAME, para una atención simultánea de 940 víctimas, en 12 regiones del país. Durante el
año 2019 se ha aumentado el presupuesto de SENAME a fin de instalar estos programas especializados en
todas las regiones del país.

10. En materia de reparación del abuso sexual y maltrato grave constitutivo de delito, se ejecutan 158
proyectos, a nivel nacional, con 14.142 plazas. Estos programas presentan una alta demanda, por lo que han
sido identificados como un subconjunto a profundizar en el estudio de programas ambulatorios llevado a cabo
por la Universidad Católica bajo mandato de UNICEF, con el objeto de rediseñar y adecuar sus orientaciones
técnicas durante el año 2019.

11. El Ministerio de Salud ha participado en el desarrollo de la Norma Técnica de atención a víctimas de


violencia sexual, aprobada con la Res Ex. N°1097 en septiembre de 2016. Esta norma tiene como objetivo
estandarizar la atención, peritaje y manejo de la evidencia en personas que han sufrido violencia sexual, a
través de la definición de un procedimiento único para todos los profesionales y técnicos que intervienen en
el proceso, cuya misión es brindar una atención integral a las víctimas de violencia sexual, disminuir la
victimización secundaria y realizar pericias de calidad.

12. En relación a la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes, en el contexto del Tercer
Marco contra la Explotación Sexual se formó una mesa de trabajo intersectorial que está confeccionando la
Orientación Técnica destinada a la detección y pesquisa precoz de la explotación sexual comercial, dirigida a
niveles primarios y secundarios de salud.

13. Adecuación de las circulares N° 2308 y 2309 de SENAME de acuerdo al marco de la Ley N° 20.013, de 6 de
junio de 2017, que tipificó un nuevo delito de maltrato y aumenta la protección de personas en situación
especial.

14. Las acciones que el Ministerio Público desarrolla o ha desarrollado, y que dicen relación con las
recomendaciones para el Estado de Chile en este procedimiento de investigación, entre otras:

a) La dictación de Oficios del Fiscal Nacional, con criterios de actuación a los Fiscales y funcionarios del
Ministerio Público, en delitos sexuales, delitos sobre trata de personas, en materia de violencia intrafamiliar
y delitos de tortura y tratos crueles.
b) La existencia de Fiscales especializados en materia de delitos sexuales.
c) La designación de Fiscales preferentes en investigaciones relacionadas a niños, niñas y adolescentes
pertenecientes a SENAME, en materia de malos tratos y tortura, al igual que en materia de explotación sexual.
d) Apoyo a Fiscales y Abogados por parte de la Unidad Especializada de Derechos Humanos, Violencia de
Género y Delitos Sexuales de Fiscalía Nacional.
e) Formación de Fiscales y funcionarios en los estándares internacionales de derechos humanos y catálogo de
tratados básicos del sistema internacional, dentro del cual encontramos a la CDN y sus protocolos.
f) Capacitaciones y talleres dirigidos a Fiscales y demás funcionarios, en materia delitos sexuales, género,
explotación sexual, trata de personas, violencia intrafamiliar, tortura y tratos crueles y nueva ley de malos
tratos, NNA.
g) La elaboración de módulos internos en relación a enfoque de derechos de NNA que promueven el derecho
de niños, niñas y adolescentes a ser escuchados/as en condiciones respetuosas, para lo cual deben adaptar el
trato, conductas y el desarrollo de las investigaciones.

54
h) Elaboración de un Estudio de Polivictimización de Niños, Niñas y Adolescentes en materia de delitos
sexuales (2007 y 2017), por parte de la Unidad Especializada de Derechos Humanos, Violencia de Género y
Delitos Sexuales de Fiscalía Nacional.
i) La atención especializada de Unidades Regionales de Víctimas, por medio de Modelo de atención de NNA.
j) Participación del Ministerio Público en el Tercer Marco de Acción de Explotación Sexual Comercial de NNA,
que importa acciones concretas por parte del Ministerio de formación, generación de protocolos y formación.
k) La participación del Ministerio Público en el proyecto de las Unidades Clínico Forenses para Víctimas de
Violencia Sexual, donde se consolidan en articulación de la red para realizar una atención oportuna, efectiva
y de calidad, que satisfaga los derechos y necesidades de protección, reparación y rehabilitación de las NNA
que han sido víctimas de violencia sexual, para disminuir la victimización secundaria y se realicen pericias de
sexología forenses de calidad.
15. En marzo de este año 2018, el Ministerio de Educación publicó el material “Maltrato, acoso, abuso sexual,
estupro en establecimientos educacionales. Orientaciones para la elaboración de un Protocolo de Actuación”.
Documento dirigido a las comunidades educativas, especialmente profesores, profesoras, equipos
psicosociales, encargados de convivencia escolar, equipos directivos, equipos de gestión, asistentes de la
educación, con el propósito de apoyarlos en la elaboración de un protocolo de Actuación frente a situaciones
de maltrato y abuso sexual infantil. Dicho documento fue entregado a todos los establecimientos
educacionales de dependencia municipal del país. Además, fue publicado en la página web:
www.convivenciaescolar.cl
16. Plan de acción nacional contra la trata de personas 2015 – 20188, desarrollado por el Ministerio del Interior
y seguridad pública, que considera acciones de instituciones públicas, organismos internacionales y
organizaciones de la sociedad civil, en 4 ejes: prevención y sensibilización, control y persecución del delito,
protección y asistencia a víctimas y cooperación internacional y coordinación intersectorial.
17. Sello de Calidad (Q) y Sustentabilidad (S): Programa de capacitación, del cual participan la Policía de
Investigaciones de Chile, Carabineros de Chile, ONG Raíces y el Ministerio del Trabajo y que establece
requisitos para la obtención de la certificación de sellos de Calidad (Q) y Sustentabilidad (S) que otorga
SERNATUR a los servicios de alojamiento y tour operadores. La capacitación, es sobre medidas y/o políticas
de protección que el establecimiento debe adoptar para evitar la explotación de las personas menores de
edad, en cualquiera de sus formas, especialmente sexual, incluyendo el adecuado manejo de situaciones de
esta naturaleza, cuando éstas se presenten en el ejercicio de sus labores.

17. El Ministerio del trabajo ha desarrollado la Estrategia Nacional para la Prevención y Erradicación del
Trabajo Infantil y la Protección del Adolescente Trabajador 2015-2025, siendo el delito de trata de personas
una de las peores formas de trabajo infantil.

18. Carabineros de Chile, cuenta con las siguientes acciones y recursos:


a) Participación en el Tercer marco para la acción contra la explotación sexual comercial infantil y adolescente
(ESCNNA). En esta instancia se generarán acciones y compromisos en conjunto con los demás servicios y
sociedad civil del Estado.
b) Capacitaciones a nivel nacional por parte de la 35º Comisaría Delitos Sexuales respecto a la sensibilización
de la temática en la adopción de procedimientos policiales. Así como también sobre la Ley N° 21.057 de
Entrevistas Video Grabadas, la formación de instructores y entrevistadores y la recepción de la denuncia, que
el citado texto legal requiere.

8
http://tratadepersonas.subinterior.gov.cl/media/2015/12/Plan-de-Accion-contra-la-Trata-de-Personas-2015-2018.pdf

55
c) Realización de charlas educativas por parte de Carabineros de Chile, tanto al interior de la propia Institución
como a la comunidad escolar, padres, apoderados, profesores, entre otros. Su objetivo es de carácter
preventivo, especialmente en el ámbito de abuso y violencia sexual.

d) Formación de los Oficiales de Carabineros y demás personal de la institución en temáticas relativas a


Protección contra la violencia, protección contra explotación y abusos sexuales y protección contra la tortura
y tratos crueles inhumanos o degradantes.

19. La Policía de Investigaciones de Chile (PDI) ha llevado a cabo en esta materia, las siguientes acciones:

a) Creación de un equipo de investigadores especializado y focalizado, que se dedica exclusivamente en la


Región Metropolitana a la investigación de delitos relacionados con la explotación sexual comercial de NNA
(ESCNNA), en todas sus aristas, como la facilitación, explotación, promoción y otros ilícitos, relacionados con
violencia sexual contra NNA. La misma acción la realizan las Brigadas Investigadoras de Delitos Sexuales y
Menores a nivel nacional.

b) Generación de una oferta de atención psicosocial de NNA víctimas de violencia sexual, a través de sus
Centros de Asistencia a Víctimas de Atentados Sexuales, CAVAS Pericial y Reparatorio, así como a través de
los programas PAS MENINF.

c) Desarrollo de capacitaciones a través de su Departamento de Apoyo y acción Comunitaria (DACOM) en


materia de agresiones sexuales, enfocadas en NNA, así como en profesionales de la educación, encargados
de cuidado y miembros del núcleo familiar.

d) Participación de la PDI en el tercer marco de acción contra la ESCCNA 2017-2019, encabezado por el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, particularmente a través de acciones de educación sobre
explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes (ESCNNA). Desde el 2016 hasta la fecha, la PDI, a
través del Departamento de Apoyo y Acción Comunitaria (DACOM) ha capacitado alrededor de 840
trabajadores del rubro turístico en el marco de un programa concreto de sensibilización sobre esta materia
en este segmento, en el entendido de que es una posibilidad real que dichos trabajadores puedan ser testigos
de casos de ESCNNA.

f) La PDI a través de CAVAS, realiza capacitaciones con énfasis en la fenomenología de la violencia sexual, con
una perspectiva evolutiva, que permite comprender un abordaje diferencial por rangos etarios, aspecto que
se considera muy necesario para responder adecuadamente a los requerimientos de los NNA que son
atendidos en los centros. Además, del marco de derecho, desde la legislación vigente, enfatizando la
protección de los NNA de la visibilización en el sistema a través de la denuncia correspondiente y/o medida
de protección.

g) En materia de investigación de delitos de Cibercrimen y en particular los que tienen directa relación con
graves vulneraciones de derechos de NNA, a través de la producción, almacenamiento y distribución de
pornografía infantil, la PDI, coordina su accionar investigativo con distintos organismos policiales a nivel
internacional para interrumpir el ciclo de violencia e identificar a los agresores sexuales que se escudan en el
anonimato de las herramientas de internet.

20. Por su parte el Servicio Médico Legal ha desarrollado las siguientes acciones:

a) Jornadas de sensibilización en materia de sexología forense, así como la elaboración de una normativa
técnica al respecto.

b) Capacitaciones para médicos que se incorporen a programa de atención sexológica para menores. Hasta
octubre del 2018, se cuenta con un total de 95 especialistas habilitados en la normativa técnica intersectorial.
Esta labor tiene una periodicidad semestral con carácter permanente y nacional.

56
c) Reacondicionamiento de salas de atención en distintas regiones del país; y se ha complementado el recurso
físico disponible, mediante “unidades móviles de sexología forense”, con el objeto de favorecer la realización
de pericias, especialmente en flagrancias y en lugares de difícil acceso, para el transporte del menor o la
menor. Hoy se cuenta con estas unidades móviles en 7 regiones del país, además de otras 2 regiones que
cuentan con vehículos 4X4 para estos mismos fines.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación


Acción Desarrollo de la acción Responsab Plazo
le
Tramitación del proyecto de ley Tramitar el proyecto y presentar Ministerio Corto
sobre sistema de garantías de los las respectivas urgencias para de
derechos de la niñez. asegurar su despacho en tiempo Desarrollo
y forma Social
Tramitación proyecto de ley que Tramitar el proyecto y presentar Ministerio Corto
crea el Servicio de Protección de la las respectivas urgencias para de
Niñez. asegurar su despacho en tiempo Desarrollo
y forma Social
Plan de Acción Nacional de Niñez y Adecuar Plan de Acción Nacional Ministerio Corto
Adolescencia de Niñez y Adolescencia regirá de
respecto del periodo 2018 a Desarrollo
2025. Social

Pilotos de Oficinas Locales de la Implementar las Oficinas Locales Ministerio Mediano


Niñez de la Niñez desde enero de 2019 de
en doce comunas del país. Desarrollo
Social
Participación del Tercer Marco Cumplimiento de los Ministerio Mediano
contra la explotación sexual de compromisos adquiridos por de Justicia
niños, niñas y adolescentes cada una de las instituciones y Derechos
Humanos

Ministerio
del Interior

SENDA

SENAME

Ministerio
Público

Carabinero
s de Chile

PDI

Servicio
Médico
Legal

57
La implementación Ley de Implementar la nueva ley por Ministerio Largo
Entrevista Video Grabada para NNA parte de las distintas de Justicia
Víctimas de Delitos sexuales y otros instituciones y Derechos
delitos Graves, en conjunto con los Humanos
demás organismos del Estado.
Ministerio
Público

Carabinero
s de Chile

PDI
Detección, denuncia y atención 1. Analizar situaciones y activar SENAME Corto
oportuna de eventuales víctimas de procedimientos de acuerdo a
abuso sexual y/o maltrato circulares 2308 y 2309.
constitutivo de delito entre pares, 2. Instruir procesos
de un funcionario hacia un niño, disciplinarios.
niña o adolescente o desde un 3. Asesorar técnicamente a las
tercero en el sistema de cuidado Direcciones Regionales SENAME
alternativo y ambulatorio para el cumplimiento.
Incremento de las plazas de la Incremento en 1.585 plazas en el SENAME Corto
modalidad de programas respectivo programa.
especializados para la reparación
del abuso sexual y/o maltrato grave
constitutivo de delito
Contribución a la formación de 1. Implementar dos cursos SENAME Corto
funcionarios SENAME y de semipresenciales dictados por el
organismos colaboradores, IIN- OEA: a) Primera versión para
encargados de la supervisión Chile, del curso “Violencia y
técnica y la atención a niños, niñas Derechos de Niñas, Niños y
y adolescentes víctimas de Adolescentes. Construyendo
violencia, respectivamente, en el Entornos de Paz”; b) Novena
marco de cooperación versión del curso Explotación
internacional con el Instituto Sexual Comercial Infantil y
Interamericano del Niño- OEA. Adolescente.
Formación de Fiscales y Incorporar en los contenidos de Ministerio Mediano
funcionarios en los estándares capacitaciones y formación a Público
internacionales de derechos Fiscales y funcionarios estudio
humanos y catálogo de tratados de los estándares
básicos del sistema internacional, internacionales del Ministerio
dentro del cual encontramos a la Público.
CDN y sus protocolos
Formación dirigida a Fiscales y Capacitar y realizar talleres a Ministerio Mediano
demás funcionarios, en materia Fiscales y Funcionarios en Público
delitos sexuales, género, materia delitos sexuales,
explotación sexual, trata de género, explotación sexual, trata
personas, violencia intrafamiliar, de personas, violencia
tortura y tratos crueles y nueva ley intrafamiliar, tortura y tratos
de malos tratos que afectan a NNA crueles y nueva ley de malos
tratos que afectan a NNA.

58
Finalización Estudio de Finalizar estudio iniciado Ministerio Mediano
Polivictimización de Niños, Niñas y durante el 2018 por el Ministerio Público
Adolescentes en materia de delitos Público
sexuales (2007 y 2017).
Mesa Interna del Ministerio Público Desarrollar una investigación Ministerio Mediano
en materia de trata de personas para la atención de víctimas con Público
un enfoque especializado.

La participación del Ministerio Propiciar la coordinación de la Ministerio Largo


Público en el proyecto de las red para realizar una atención Público
Unidades Clínico Forenses para oportuna, efectiva y de calidad,
Víctimas de Violencia Sexual. que satisfaga los derechos y Servicio
Trabajo Con el ministerio de Salud y necesidades de protección, Médico
Servicio Médico Legal reparación y rehabilitación de Legal
las NNA que han sido víctimas de
violencia sexual, para disminuir
la victimización secundaria y se
realicen pericias de sexología
forenses de calidad.
Proyecto que va en tres líneas de
acción, como es infraestructura
e insumos/ Recursos Humanos y
Formación / Generación de una
norma técnica para su
actuación. Se inició 2014, se
realizaron inauguraciones a
contar 2017, 2018, 2019, 2020 y
para el año 2021 se espera
contar Unidades Clínico
Forenses para Víctimas de
Violencia Sexual en los 29
Servicios de Salud del país.
Hasta el año 2018 se han
formado más 160 médicos en
esta materia.
Prevención de violencias sexuales Incorporar en el “Plan de acción Ministerio Mediano
entre pares y entre NNA y los nacional contra la trata de del Interior
adultos que tienen la personas 2019 – 2022” acciones
responsabilidad de protegerlos. de prevención específicas para
la trata de niños, niñas y
adolescentes, con fines de
explotación sexual.
Actuar oportuna y eficazmente Incorporar en el “Protocolo Ministerio Mediano
cuando la violencia sexual es intersectorial de atención a del Interior
conocida y reportada víctimas de trata de personas”
prestaciones específicas para la
trata de niños, niñas y
adolescentes, con fines de
explotación sexual.
Conocimiento de protocolos Incorporar en el “Plan de acción Ministerio Mediano
específicos con directrices en nacional contra la trata de del Interior
materia de manejo y/o prevención personas 2019 – 2022” acciones

59
de situaciones de abuso sexual y de persecución del delito y de
que se tomen medidas atención y reparación de las
administrativas y judiciales de víctimas específicas para la trata
forma oportuna, contribuyendo a de niños, niñas y adolescentes,
una situación de impunidad; con fines de explotación sexual.
Capacitación del personal en la Incorporar en el “Plan de acción Ministerio Mediano
prevención del abuso sexual. nacional contra la trata de del Interior
personas 2019 – 2022” acciones
de capacitación de funcionarios
públicos específicas para la trata
de niños, niñas y adolescentes,
con fines de explotación sexual.
Plan de capacitación para la Desarrollar en el marco de la SENDA Mediano
prevención del abuso sexual de División Programática, de
niños, niñas y adolescentes. manera de incorporar a todas
sus áreas.
Asesorar y capacitar en prevención Incorporar en la planificación SENDA Mediano
y manejo de abuso sexual y 2019, la realización de esta
vulneración de derechos en niños y capacitación, para profundizar
niñas. con equipos ejecutores de VAIS
en estrategias de intervención
específicas en la prevención y
manejo de abuso sexual.
Orientaciones para la prevención y Desarrollar, coordinadamente SENDA Mediano
el manejo de situaciones de con otras instituciones y en el
violencia sexual y abuso sexual para marco de las Mesas existentes,
equipos intervinientes. orientaciones específicas en el
tema.
Formación personal de Incluir en el proceso formativo Carabinero Corto
nombramiento supremo e respecto a los contenidos de: s de Chile
institucional Protección contra la violencia,
protección contra explotación y
abusos sexuales y protección
contra la tortura y tratos crueles
inhumanos o degradantes.
Curso de formación Especializada Desarrollar una actividad PDI Mediano
en entrevista Investigativa académica de formación de
Videograbada e intermediación de entrevistadores e
la Declaración Judicial (CIFE), Ley intermediadores de declaración
N°21.057 judicial, conforme a los
requerimientos de la Ley Nro.
21.057, dirigida a oficiales
investigadores de la PDI

Capacitaciones por parte del Realizar capacitaciones PDI Mediano


Departamento de Apoyo y Acción
Comunitaria (DACOM)
en materia de delitos sexuales
Capacitar durante los meses de Visitar las zonas donde esté PDI Mediano
enero y febrero, en el marco del congregada la mayor cantidad
trabajo en centros de atención a de NNA presentes en este
hijos e hijas de mujeres temporeras. programa del ministerio de

60
desarrollo social para
entregarles herramientas útiles
que permitan reconocer y avisar
situaciones de riesgo y/o develar
posibles agresiones sexuales.
Capacitar a los monitores de los
centros para que posean
adecuadas competencias de
contención, acogida y
derivación.
Continuar el trabajo educativo y de Mantener el compromiso PDI Corto
sensibilización en el sector turístico, adquirido por este DACOM, en
hotelero y con profesionales del representación de la JENAFAM,
área educación. en el tercer marco de acción
sobre ESCNNA, a través de
capacitaciones en recintos
hoteleros y comunidades
escolares, principalmente.
CAVAS Realizar capacitaciones en PDI Mediano
materia de violencia sexual,
Capacitaciones primera acogida y también a
nivel de intervención para
profesionales de la red de
atención
Reforzar coordinaciones e Reforzar coordinaciones e Servicio Corto
intercambio de información entre intercambio de información Médico
oficinas de protección entre oficinas de protección, Legal
Tribunales de Familia y SML, en
cuanto a campos de acción y
atingencia del ámbito pericial
de salud mental.

Reforzar la capacidad de
respuesta a los Tribunales de Corto
Familia a través de la
incorporación de profesionales
para la realización de pericia
psicosocial.

Desarrollar acuerdos para


dinamizar coordinaciones con
Minsal. Corto
Implementación de unidades Implementar “unidades móviles Servicio Mediano
móviles de sexología forense de sexología forense”, que Médico
puedan facilitar pericias Legal
sexológicas en flagrancias a
disposición de los Centros
Sename. Plan de
implementación es parte de los
compromisos de gobierno del
sector Justicia a través de SML.
Plan contempla dotar de 1
“unidad móvil” por región del

61
país. Actualmente 7 regiones
cuentan con unidades móviles.

O. Protección contra la tortura y tratos crueles inhumanos o degradantes (104, 105, 106, 107, 108).

El Comité observa que Chile viola el artículo 37 de la Convención al no velar porque ningún niño sea sometido
a torturas ni a otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, por:

a) No proteger los NNA bajo su custodia de torturas o tratos crueles, inhumanos o degradantes,
prácticas que son normalizadas y justificadas como formas de disciplina y contención. Estas ocurren
bajo la custodia del Estado y son llevadas a cabo por funcionarios públicos, o personas en el ejercicio
de funciones públicas en los OCAS, causando daño físico y/o mental a los NNA con una finalidad de
castigo, lo que es calificable de tortura;
b) No actuar oportunamente para parar y eliminar prácticas de tortura y/o tratos crueles, inhumanos o
degradantes conocidos en los centros.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

En lo que respecta a la oferta residencial de protección y centros de administración directa, es necesario


señalar que a fin de evitar la ocurrencia de estas conductas, se ha trabajado en una serie de protocolos e
instrucciones a fin de prevenir conductas que pudieren constituir maltrato o tortura, tanto entre pares como
con personas que ejerzan labores de trato directo con niños niñas y adolescentes, también a la luz del principio
del interés superior de cada uno de los sujetos de atención.

La Defensoría de los Derechos de la Niñez concuerda en que deben incrementarse los esfuerzos en este
sentido. Así mismo se han generado otras acciones por parte de los distintos organismos del Estado, a fin de
reforzar este mandato en su personal y en especial aquellos que tratan directamente con los niños, niñas y
adolescentes.

Sin perjuicio de lo anterior, podemos también dar cuenta de la tipificación de los delitos de tortura, tratos
crueles, inhumanos o degradantes, en nuestro sistema penal desde la publicación de la ley 20.968, del 22 de
noviembre de 2016.

● Acciones realizadas:
1. Circulares 2308-2309 y sus modificaciones, que regulan un procedimiento ante hechos eventualmente
constitutivos de delito o maltrato físico y/o psicológico en contra de niños, niñas y adolescentes sujetos de
atención en la red SENAME (tanto en Organismos Colaboradores de la Red SENAME como los bajo el cuidado
del Servicio en Centros de Administración Directa). Incorporando una definición de maltrato, entregando
obligaciones concretas a Organismos Colaboradores en el marco de la Ley 20.032 y otorgando a los directores
de programas la facultad de denunciar hechos que pudieren ser constitutivos de delito.

62
Esta normativa interna se configura como una importante herramienta a utilizar, con el fin de tomar y poner
en conocimiento de hechos que pudieren constituir delito o maltratos graves en contra de niños, niñas y
adolescentes de la red. Asimismo, permite al Servicio adoptar medidas reparatorias y preventivas de nuevas
vulneraciones a fin de resguardar la protección de los derechos de estos niños y niñas.

2. El SENAME se encuentra participando de manera activa en la Mesa de Prevención a la Tortura, convocada


por el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH). En la que se ha dado inicio a un trabajo de exposición
de protocolos internos existentes en cada uno de los servicios participantes, con miras al mejoramiento y
adecuación a los estándares internacionales de dichos protocolos.

3. Procedimientos administrativos en contra de funcionarios de Centros de Administración Directa que se


constituyan en eventuales agresores de niños, niñas y/o adolescentes. Los funcionarios de planta y a contrata
del SENAME, en cuanto integrantes de un Servicio desconcentrado de la Administración del Estado, se
encuentran sujetos al régimen disciplinario contenido en el Estatuto Administrativo, regulado en los artículos
119 a 145 de dicha norma. Dicho régimen prevé dos categorías de procesos disciplinarios: investigaciones
sumarias y sumarios administrativos. Los procesos disciplinarios son instruidos por el Director Regional, y en
ciertas ocasiones por el Director Nacional, teniendo a la vista los antecedentes que muchas veces
corresponden a una ficha única de seguimiento de caso (FUSC) elaborada conforme a las Circulares 2308 o
2309 (de 2013), de la Dirección Nacional de SENAME.

Conforme al Sistema de Seguimiento de Sumarios, al 13 de julio de 2018 existen 280 procesos disciplinarios
instruidos y en curso en SENAME por “maltrato/agresión”.

4. Por su parte Gendarmería de Chile cuenta con procedimientos normados sobre el uso de la fuerza (Res.Ex.
9681 de 2014), donde se incluye la edad como un factor de distinción para establecer la proporcionalidad en
la magnitud del uso de la fuerza. Por lo que este criterio se considera al momento de implementar las medidas
de seguridad al interior de los Establecimientos Penitenciarios.

Además, existen normas específicas para regular el uso de la fuerza en los establecimientos administrados
por Sename, donde Gendarmería solamente está a cargo del resguardo perimetral. Estas son:

a) Resolución Exenta N° 6371 de 26 de julio de 2016, “Autoriza el uso de armas, elementos disuasivos y
medidas de seguridad en los Centros de Internación Provisoria- y Centros de Régimen Cerrado (CIP-
CRC)”, recintos que son administrados por el Servicio Nacional de Menores. Esta resolución señala que
el “uso de elementos disuasivos en los procedimientos de contención, que tengan por objeto mantener
la seguridad del centro, en caso de determinar su uso, deberá siempre ser proporcional, racional y
ponderado, procurando evitar cualquier menoscabo a los adolescentes, previo requerimiento de
ejecutar el procedimiento de contención por parte del Director del Centro”.

b) Resolución Exenta N°1234 de 24 de mayo de 1999. “Aprueba procedimiento de Ingresos, registros y


controles de visitas y regula visitas de menores de edad parientes o vinculados afectivamente con
internos”. El cual, indica que “los registros corporales de los menores serán efectuados con el debido
cuidado y respeto de la condición de niños, por funcionarios del mismo sexo”.

5. La División de Prevención y Control de Enfermedades (DIPRECE) y la División de Atención Primaria (DIVAP)


del Ministerio de Salud desarrollaron una Orientación Técnica “sobre detección, atención y primera respuesta
en salud a personas víctimas de trata de personas, tráfico ilícito de migrantes y explotación sexual comercial
de NNA, vigente desde este año 2018, mediante Resolución N°400.

6. Instalación de los Centros de Observación y Control de Cumplimiento de Medidas de Protección (COCCMP),


a través de la Corporación Administrativa del Poder Judicial, para la revisión de la información disponible en

63
el registro administrativo, validación con los juzgados con competencia en familia y levantamiento de alertas
sobre la duración y cumplimiento de dichas medidas.

7. La Defensoría de los Derechos de la Niñez realiza un trabajo con ambas Policías chilenas (Policía de
Investigaciones de Chile y Carabineros de Chile) en orden a visibilizar los torturas o tratos crueles, inhumanos
o degradantes. Se quiere visibilizar dichas conductas con niños, niñas y adolescentes imputados y detenidos
por delitos, pero también los que se encuentran en los lugares donde las fuerzas policiales realizan sus labores,
como por ejemplo entrada y registro en domicilios donde haya menores de edad, lo anterior con la finalidad
que sus derechos humanos sean respetados.

8. La Defensoría de los Derechos de la Niñez se encuentra presente en la discusión legislativa sobre el nuevo
proyecto de Protección Especializada (sucesor del Servicio Nacional de Menores), con el fin de que los
organismos que no han respetado los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes, no puedan
reacreditarse en el futuro.

9. Por su parte, Carabineros de Chile creó en la institución el Departamento de Derechos Humanos con la
finalidad de reforzar la actividad operativa mediante la integración de los principios y normas de derechos
humanos en las áreas más sensibles del quehacer policial como son el uso de la fuerza y la privación de
libertad.

10. Carabineros de Chile cuenta con instrumentos especializados, tales como: Manual de Técnicas de
Intervención para Carabineros de Chile; Modelo para el Uso de la Fuerza; Protocolo de Intervención para el
Mantenimiento del Orden Público; Guía académica "Derechos Humanos Aplicables a la Función Policial”.

11. A contar del 03 de octubre de 2018 Carabineros de Chile cuenta con una plataforma de entrenamiento en
realidad virtual en donde se entregan materias de la protección de los derechos humanos, uso de la fuerza
conforme estándares internacionales todo aplicado a la función policial.

12. Gendarmería de Chile está desarrollando líneas de trabajo en esta materia, las cuales están
comprometidas en el Plan Nacional de Derechos Humanos (PNDH). A saber:

a) “Revisión y Modificación de Procedimientos para el Trato de Niños, Niñas y Adolescentes que visitan
Establecimientos Penitenciarios”.
b) “Capacitación para el Trato de Niños, Niñas y Adolescentes que visitan Establecimientos Penitenciarios”.
c) Programa “Creciendo Juntos” del Sistema Cerrado, dirigido a mujeres privadas de libertad o embarazadas,
con hijos/as hasta dos años de edad.
13. Las acciones que el Ministerio Público desarrolla o ha desarrollado, y que dicen relación con las
recomendaciones para el Estado de Chile en este procedimiento de investigación, entre otras:

a) La dictación de Oficios del Fiscal Nacional, con criterios de actuación a los Fiscales y funcionarios del
Ministerio Público, en delitos sexuales, delitos sobre trata de personas, en materia de violencia
intrafamiliar y delitos de tortura y tratos crueles.
b) La designación de Fiscales preferentes en investigaciones relacionadas a NNA pertenecientes a SENAME,
en materia de malos tratos y tortura, al igual que en materia de explotación sexual.
c) Formación de Fiscales y funcionarios en los estándares internacionales de derechos humanos y catálogo
de tratados básicos del sistema internacional, dentro del cual encontramos a la CDN y sus protocolos.
d) Capacitaciones y talleres dirigidos a Fiscales y demás funcionarios, en materia de delitos sexuales, género,
explotación sexual, trata de personas, violencia intrafamiliar, tortura y tratos crueles y nueva ley de malos
tratos, NNA.
e) La elaboración de módulos internos en relación a enfoque de derechos de NNA que promueven el
derecho de niños, niñas y adolescentes a ser escuchados/as en condiciones respetuosas, para lo cual
deben adaptar el trato, conductas y el desarrollo de las investigaciones.

64
f) La generación de la Mesa Intersectorial de Muertes Bajo Custodia, que trabaja en la generación de un
protocolo de actuación que busca estandarizar, acciones y procedimientos coordinados ante los casos de
fallecimiento de personas que se encuentren bajo la custodia, el control o el cuidado del Estado de Chile,
o de organismos privados que cumplen funciones públicas de dicha naturaleza, de forma de asegurar una
debida investigación de las causas y determinación de responsabilidades penales.

14. Respecto a los casos que se encuentran en proceso de investigación penal para el esclarecimiento de NNA
fallecidos que se encontraban internados en Centros SENAME, el Servicio Médico Legal de Santiago, a través
de su departamento de tanatología se encuentra realizando meta análisis de antecedentes médicos de
menores, derivados desde la Fiscalía de Los Lagos. En total se trata de 47 casos oficiados para análisis de los
cuales se han evacuado 42 informes, 2 casos se encuentran pendientes por falta de antecedentes; y 3 en
proceso de análisis.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Largo
Instalación de Instalar mecanismos de participación y Poder Judicial
mecanismos de transparencia colaborativa para la
transparencia efectivización de los derechos de NNA.
colaborativa

Revisión del sistema Revisar el sistema de visitas a los centros Poder Judicial Largo
de visitas residenciales en cuanto a su modalidad,
periodicidad, intensidad y objetivos, tanto en
tribunales de primera instancia como en
tribunales superiores.

Creación de protocolo Crear un protocolo interno del Poder Judicial Poder Judicial Mediano
para el tratamiento de para la atención de casos de tortura y tratos
casos crueles, inhumanos y degradantes.

Perfeccionamiento del Constituir un sistema de registro, tratamiento Poder Judicial Corto


registro administrativo de la información, seguimiento,
supervigilancia efectiva y determinación de la
revisión de la situación de los NNA con
internación.
Corto
Creación de Protocolo Trabajar conjuntamente con la PDI y Defensoría de
de actuación policial. Carabineros, con el fin de crear un protocolo los Derechos
real de acción frente a NNA. de la Niñez.

Instar por efectivo Realizar capacitaciones en las escuelas de Defensoría de Mediano


respeto de los Carabineros y PDI. los Derechos
derechos humanos de de la Niñez.
NNA.

Plan Nacional de Capacitar a nivel nacional al personal policial Carabineros Corto


Entrenamiento en en sensibilización, protección de grupos de Chile
Derechos Humanos

65
Aplicados a la Función vulnerables, uso de la fuerza y prevención de
Policial. todo trato cruel inhumano o degradante.

Formación de Instruir al personal policial en derechos Carabineros Corto


Instructores de humanos en materias de protección contra la de Chile
Derechos Humanos tortura y tratos crueles inhumanos o
Aplicados a la Función degradantes.
Policial.

Revisión y Generar una mesa de Trabajo para revisión Gendarmería Mediano


Modificación de de idoneidad de los procedimientos de Chile
Procedimientos para operativos y de seguridad, relacionados con
el Trato de Niños, el trato de población de NNA, a la luz de la
Niñas y Adolescentes normativa internacional en DD.HH., para
que visitan estándares penitenciarios, como por ejemplo
Establecimientos el procedimiento de registro corporal a visitas
Penitenciarios. de NNA.
Capacitación para el Realizar de forma permanente actividad de
Gendarmería Corto
Trato de Niños, Niñas capacitación a funcionarios de trato directo
de Chile
y Adolescentes que de distintas unidades penales de la Región de
visitan los Lagos.
Establecimientos
Penitenciarios. Realizar capacitaciones a funcionarios de
trato directo de las Unidades de Servicios
Especializados Penitenciarios (USEP)
provenientes de distintas ciudades del país9.
Realizar capacitaciones a funcionarios de los
Grupos de Acción y Reacción Primaria (GARP).
Programa “Creciendo Unificar las prestaciones de atención e
Gendarmería Corto
Juntos” del Sistema intervención para las mujeres embarazadas o
de Chile
Cerrado. con hijos lactantes de hasta 2 años que
permanecen con sus madres en reclusión, sin
importar su calidad procesal (imputada o
condenada).
Realizar Talleres de padres, destinados para
hombres y mujeres condenados con hijos de
hasta 12 años que visitan a sus padres en
situación de reclusión, así como la medición
de desarrollo de la parentalidad de los
beneficiarios al ingreso y egreso del
programa.

9
Específicamente de: Copiapó, Antofagasta, Rancagua, Temuco, Coyhaique, Chillán, Santa Cruz, Osorno, Iquique, Arica, Coronel, Los
Ángeles, Quillota, Talca, Valparaíso, Cauquenes, Punta Arenas, Santiago, La Serena y Puerto Montt. Además en este mismo curso
participaron funcionarios Oficiales Custodios de Panamá.

66
IV. RESPUESTA A LAS RECOMENDACIONES DEL COMITÉ DE DERECHOS DEL NIÑO

PRIMERA RECOMENDACIÓN DEL COMITÉ (117, 118, 119, 120)

El Comité presentó preocupación con respecto a las condiciones de infraestructura del CREAD Playa Ancha en
Valparaíso. En opinión del Comité, dichas condiciones constituyen en sí mismas una violación de la Convención,
en especial los artículos 6 (2) y 39.

Dada la urgencia de la situación, se instó al Estado parte a:

a) Cerrar con efecto inmediato el centro residencial CREAD Playa Ancha;


b) Llevar a cabo un análisis exhaustivo de la situación individual de cada niño allí recluido, teniendo en
cuenta sus derechos y necesidades específicas; y
c) Colocar a los NNA en la atención adecuada a sus necesidades individuales.

En relación a lo anterior, el Estado de Chile, en su conjunto puede informar lo siguiente:

El proceso de cierre de un centro de cuidado alternativo residencial de cualquier índole, sea éste de
administración directa, o sea una residencia administrada por un Organismo Colaborador Acreditado,
requiere, previamente, de la elaboración de un plan que contemple el proceso técnico para el despeje de
casos, a fin de determinar la medida más acorde para la situación de cada uno de los niños, niñas y
adolescentes ingresados por el Tribunal de Familia, así como un trabajo con la Judicatura que permita obtener
la modificación de las medidas de protección.

En este sentido, a fin de concretar el cierre del CREAD Playa Ancha, fue necesario, en primer lugar, acelerar
una serie de procesos de intervención que se encontraban en curso al momento de la solicitud del Comité de
Derechos del Niño, cautelando el respeto de los derechos e interés superior de los niños, niñas y adolescentes
internos en el recinto, durante los meses que han precedido al cierre del CREAD Playa Ancha.

En consecuencia, el proceso del cierre del CREAD se encuentra en una etapa de avanzado cumplimiento,
conforme a la planificación realizada por el SENAME y coordinada con el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, el cual concluirá definitivamente en el mes de marzo del año 2019. A continuación, se muestra un
breve resumen de las etapas del Plan de Cierre, con los avances correspondientes a cada una de ellas:

Etapa 1: Desde noviembre 2017, trabajo continúo hasta el cierre.

Dentro de esta etapa se establecieron dos grandes acciones: (1) Plan de trabajo con la Judicatura de Familia;
y (2) Plan de análisis y evaluación de los casos vigentes en el CREAD de Playa Ancha.

Etapa 2: Desde marzo 2018 hasta la habilitación de nuevas residencias (plazo estimado de 12 meses)

Esta etapa contempla el diseño y adecuación de cuatro nuevas residencias de baja cobertura, donde los niños,
niñas y adolescentes, separados por sexo, se encontrarán bajo condiciones de vida familiar y, emocionalmente
seguras, de acuerdo al curso de vida en el que se encuentran, asegurando una dinámica de vida familiar, sobre
la base de estándares internacionales. A su vez, se han conformado equipos especializados en la atención de
los niños, niñas y adolescentes, con competencias técnicas y habilidades blandas, con el objeto de fortalecer
el proceso de reparación de la capacidad vincular y de apego.

Etapa 3: Desde marzo hasta el total traslado de los niños, niñas y adolescentes a las nuevas residencias.

67
En esta etapa se han realizado acciones y dictado actos administrativos orientados a contar con la normativa
reguladora de las residencias a implementar, formalizando los recursos presupuestarios, procesos y normativa
de funcionamiento de esta modalidad de atención en la Región de Valparaíso.

En concreto, esto supuso construir un nuevo marco teórico, bajo estándares de cuidado residencial
internacionales, con enfoque de derechos humanos. Para este propósito, se elaboraron nuevas orientaciones
técnicas de intervención, estándares de infraestructura y estándares de personal centrados en un modelo de
residencia de vida familiar.

Con fecha 17 de agosto de 2018, por medio de Resolución Exenta Nº 1354, el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos autorizó al Servicio Nacional de Menores “crear y administrar directamente cuatro centros
residenciales en la región de Valparaíso”.

En tal sentido, con fecha 22 de agosto se dicta la Resolución Exenta Nº 2602, del Servicio Nacional de Menores
que crea y dispone la administración directa de cuatro centros residenciales en la región de Valparaíso.

Con fecha 22 de noviembre se dicta el Decreto Exento N° 2000, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
que dispone administrativamente el cierre del CREAD Playa Ancha.

Etapa 4: De enero a marzo 2019

Ésta supone el traslado de los niños, niñas y adolescentes a cada una de las residencias que se implementen
con los estándares referidos en la etapa anterior, iniciándose el funcionamiento de las mismas con la
incorporación de los equipos profesionales, administrativos y técnicos contemplados en los lineamientos
técnicos que rijan esta nueva modalidad de atención. Esta fase, y con ello todo el plan, finalizará con el cierre
definitivo del actual inmueble donde se encuentra el CREAD Playa Ancha.

De acuerdo a lo señalado en la Etapa 1, este Plan de Cierre contempla un proceso de análisis y evaluación de
todos los casos vigentes, que busca establecer un plan individualizado de egreso para los niños, niñas y
adolescentes del CREAD. Para esto, se deben generar condiciones, previas, que se expresan en los siguientes
puntos:

a) Se cuenta con autorización, desde el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, para reconvertir
este centro en 4 residencias de menor cobertura, con enfoque en curso de vida, y alta especialidad y
bajo un modelo residencial de vida familiar, dirigido a población adolescente.
b) Autorización para el arriendo de inmuebles que se enmarquen dentro de los modelos esbozados y
que se encuentren ubicados en las comunas de Viña del Mar y Quillota, ambos en la Región de
Valparaíso.
c) Habilitación de inmuebles que fueron asignados desde el Ministerio de Bienes Nacionales a SENAME,
y que se encuentran ubicados en las comunas de Valparaíso y Villa Alemana.
d) Autorización por parte de los Tribunales de Familia que conocen cada causa proteccional, respectos
de las solicitudes de egreso y respectivos traslados respecto de todos los niños, niñas y adolescentes
del CREAD Playa Ancha, conforme a su interés superior.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Habilitación/reparación Realizar destinaciones de inmuebles SENAME Corto
y adecuación de cuatro de Bienes Nacionales
inmuebles
Arrendar nuevos inmuebles SENAME

68
Selección y Capacitación Realizar un procedimiento especial SENAME Corto
del Personal. de Reclutamiento y Selección con las
siguientes etapas:
a) Manifestación y Análisis de
Intereses.
b) Evaluación psicolaboral
c) Organización de equipos.
d) Inducción de equipos
seleccionados en cada una de las
residencias.
e) Capacitación a los equipos
seleccionados en cada una de las
residencias.

Traslado de niños, niñas a) Solicitar a los Tribunales de SENAME Corto


y adolescentes. Familia que conocen cada causa
proteccional, acoger la solicitud
de egreso y resolver, respecto
de todos los niños, niñas y
adolescentes del CREAD Playa
Ancha, conforme a su Interés
Superior.
b) Trasladar a NNA al inmueble
ubicado en Cerro Alegre.
c) Trasladar a NNA al inmueble
ubicado en Villa Alemana.
d) Trasladar a NNA al inmueble
ubicado en Quillota.
e) Trasladar a NNA al inmueble
ubicado en Viña del Mar.

SEGUNDA RECOMENDACIÓN DEL COMITÉ (124, 125, 126).

El Comité recomendó que el Estado parte adopte el paradigma de protección integral de la convención,
especialmente:

a) Aprobando con urgencia la ley de protección integral de la infancia y garantizando que ésta sea
conforme con la Convención;
b) Promoviendo los derechos de todos los NNA y estableciendo programas que detecten
prontamente los riesgos de violaciones;
c) Prestando la asistencia apropiada a la familia en el cumplimiento de sus obligaciones parentales
a fin de reducir la necesidad de cuidados alternativos;
d) Protegiendo a los NNA vulnerados en sus derechos con medidas que prioricen el acogimiento
familiar, en familia extensa o ajena, frente al residencial; y trabajando con la familia para
procurar su retorno siempre que sea en interés superior del NNA.

Asimismo recomendó que el Estado parte asuma plenamente la responsabilidad de regular, controlar y
financiar el respeto, protección y realización de todos los derechos de los NNA en el sistema de protección y en
ese sentido:

69
a) Modifique la ley de subvenciones, exigiendo estándares de calidad a los OCAS tanto en el número,
como en la cualificación del personal, en la calidad de las instalaciones y en el desarrollo de
programas de rehabilitación de los NNA y de trabajo con las familias, de conformidad con la
Convención y las Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños;
b) Proporcione recursos financieros y técnicos suficientes para el cumplimiento de dichos
estándares;
c) Establezca mecanismos eficaces de supervisión.

En relación a lo anterior, el Estado de Chile, en su conjunto puede informar lo siguiente:

Respecto de la letra a) el Presidente Sebastián Piñera ingresó durante el mes de octubre del presente año,
indicaciones al proyecto de ley en trámite sobre sistema de garantías de los derechos de la niñez, boletín N°
10.315-18. De esta manera, se espera destrabar la tramitación de dicha iniciativa, que se encuentra desde el
año 2015 en el Congreso Nacional. El proyecto de ley está en segundo trámite constitucional en la comisión
especial encargada de tramitar proyectos de ley relacionados con niños, niñas y adolescentes del Senado de
la República.

Respecto de la letra b) sobre la promoción de los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes y el
establecimiento de programas que detecten prontamente los riesgos de violaciones, las indicaciones al
proyecto de ley sobre sistema de garantías de los derechos de la niñez contemplan la creación de Oficinas
Locales de la Niñez, con presencia comunal, las que deberán desarrollar la promoción, prevención y protección
general de los derechos de los niños a través de diversas funciones, dentro de las cuales se encuentran: (i)
orientar a los niños y a sus familias, en el ejercicio de sus funciones; (ii) fortalecer e impulsar la participación
de los niños, sus familias, comunidades y la sociedad civil en materias relacionadas con la protección integral
de los derechos de los niños; (iii) detectar oportunamente riesgos de vulneraciones de derechos de un niño,
teniendo en consideración los factores de riesgo y factores protectores de éste, su familia y su entorno; entre
otras. Esta última función se llevará a cabo mediante el Sistema Alerta Niñez, que permitirá identificar a niños
y niñas con alto riesgo de vulneración, además de generar una oferta programática que atienda ese riesgo.

El Sistema Alerta Niñez comenzará a implementarse mediante un Programa Piloto en 12 comunas durante el
año 2019. Su fin es contribuir a la promoción del desarrollo integral de todos los niños y niñas, a la prevención
y mitigación de riesgos que los afectan, y a la reparación o rehabilitación de los daños o vulneraciones
cometidos en su contra; favoreciendo su bienestar socioeconómico e integridad física, cultural, psíquica y
social, permitiendo de esta manera evitar que existan “niños invisibles” y llegando a ellos a tiempo con una
oferta programática focalizada y pertinente que permita prevenir vulneraciones de derechos y lograr que la
familia recupere su rol de protector primordial de sus niños.

La Subsecretaría de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social es la encargada de desarrollar el


instrumento de focalización que tiene como objetivo identificar el conjunto de riesgos que afectan a los niños
y niñas y a sus familias, así como los factores protectores que reducen o aminoran el potencial daño.

En lo que respecta a la letra c) sobre la asistencia apropiada a la familia en el cumplimiento de sus obligaciones
parentales, los proyectos de ley que se promueven por el Gobierno consagran un enfoque familiar, y
contemplan el principio del fortalecimiento del rol protector de la familia. En este sentido, el proyecto de ley
que crea el Ministerio de Familia y Desarrollo Social, pretende consagrar un enfoque familiar, de manera que
todas las políticas públicas que se desarrollen por dicho Ministerio, se dirijan a la familia en su conjunto,
dejando de considerar a los individuos que la componen como sujetos aislados, y entendiéndolos dentro de
un grupo familiar que necesita apoyo y las herramientas adecuadas para poder desarrollar su función.
Asimismo, el proyecto de ley que crea el Servicio de Protección a la Niñez contempla como sujetos de atención

70
a las familias de los niños y niñas, considerándolas en los procesos de intervención, procurando así su
fortalecimiento, y evitando en la medida de lo posible la separación del niño de su familia.

En relación a lo mencionado en la letra d), el proyecto de ley que crea el Servicio de Protección a la Niñez
señala expresamente en su artículo 18: “Cuando el niño o niña se encuentre bajo cuidado alternativo, en la
medida que las circunstancias lo ameriten, se priorizará el acogimiento familiar por sobre el residencial”.

De acuerdo con la observación N° 126, la ley N° 21.090 que crea la Subsecretaría de la Niñez, dispone la
obligación para el Ministerio de Desarrollo Social, de fijar estándares para los organismos colaboradores del
SENAME, y para la ejecución de los programas de todas las líneas de acción del Servicio, sea que dichos
programas se ejecuten por los organismos colaboradores o directamente por órganos del Estado.

La ley señala que la Subsecretaría de la Niñez será el órgano encargado de proponer dichos estándares. En
este sentido, el Ministerio de Desarrollo Social, en conjunto con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
y de Hacienda, conformaron la “Comisión Técnica de Estándares Generales”, con el fin de elaborar los
mencionados estándares, que regirán respecto del actual SENAME, y luego respecto del Servicio de Protección
a la Niñez que lo reemplace, una vez aprobada el respectivo proyecto de ley.

En esta línea, el proyecto de ley que crea el Servicio de Protección a la Niñez (Boletín N° 12.027-07), otorga
mayores recursos financieros, de manera de poder exigir mayores estándares que los actuales a los
colaboradores acreditados del Servicio. Además, establece mecanismos eficaces de supervisión, ya que
establece la obligación del Servicio de elaborar normativa técnica respecto de cada programa de protección
especializada, cuyo cumplimiento será comprobado por el Servicio, quien verificará que los niños estén
recibiendo una intervención o cuidado alternativo adecuado, de acuerdo a los estándares propuestos por la
Subsecretaría de la Niñez. Además, el Servicio podrá contratar auditorías externas, las que serán obligatorias
y anuales en el caso de los programas ejecutados directamente por el Servicio. La infracción por parte de los
colaboradores acreditados podrá dar lugar a la imposición de una o más de las sanciones que se señalan en el
proyecto de ley.

El proyecto considera además, entre otras medidas: la creación de un Consejo de Expertos con calidad de
asesor; una Comisión Coordinadora Intersectorial; un sistema de información, seguimiento y monitoreo;
implementación de oferta programática basada en evidencia, evaluaciones y realidad de los territorios;
creación de programas de apoyo para la vida independiente; fortalecimiento de familias de acogida como
principal mecanismo de cuidado alternativo; mejoras en el sistema residencial a nivel de infraestructura y
modelo de atención familiar (residencias más pequeñas); exigencias para contar con personal capacitado e
idóneo en el trabajo con niños; y la exigencia de contar con auditorías externas para los organismos
colaboradores.

Por su parte, y dentro del proceso de transición hacia la nueva institucionalidad, el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, en abril del presente año ingresó para discusión un proyecto que busca aumentar la
banda de la subvención base que reciben los organismos colaboradores del Servicio Nacional de Menores del
Ministerio de Justicia (SENAME) que ejecutan la línea de acción de Centros Residenciales. El primer año de
aplicación, el límite máximo de la subvención se incrementa en 25% (15 a 18,75 USS 10), con un mayor gasto
fiscal de M$9.771.688 (en pesos 2018). En caso de alcanzar el límite máximo del rango de 30 USS, el mayor
gasto ascendería a M$39.108.331 (en pesos 2018). Junto con ello, la iniciativa legal entrega mayores
herramientas de fiscalización para el SENAME respecto del accionar de sus colaboradores, y establece
obligaciones de transparencia activa respecto de los organismos que desarrollan la oferta programática del
Servicio. Cabe señalar que, con fecha 21 de noviembre del 2018, la Cámara de Diputados aprobó y despachó
a segundo trámite constitucional (al Senado), el referido proyecto de Ley.

10
Unidad de Subvención SENAME

71
Respecto de la letra g), el SENAME, ha ido perfeccionando los procesos de supervisión vigente del Servicio
para todo proyecto de protección, siendo construidos en base al enfoque de derechos.

Ante ello, el Servicio entiende por supervisión técnica: el proceso mediante el cual se verifica el respeto y
ejercicio de los derechos de los niños/as y adolescentes, a través de una retroalimentación sistémica,
metódica y sistemática al proceso de intervención diseñado para la modalidad y comprometido en el proyecto
aprobado, mediante un trabajo de colaboración y de análisis crítico con los equipos participantes en función
de optimizar la gestión de los proyectos a través de la calidad de la atención directa brindada a los niños(as) y
a las familias.

El proceso de Supervisión Técnica corresponde a una acción que con fines prácticos se puede desagregar en
dos áreas: Control y Asesoría Técnica. No obstante, la acción de supervisar incorporar ambas áreas en las
actividades que se ejecuten, por tanto, se ejecutan paralela e interconectadamente y en otras ocasiones,
aplicar la supervisión con un foco específico en alguna área.

Asimismo, ha establecido una frecuencia mínima de supervisión a todo proyecto de protección, de la siguiente
forma:

- Centros Residenciales: Mensual, más cuatro supervisión nocturna y festivos (2 cada semestre)
- Programas de Familias de Acogida: Bimestral (cada dos meses)
- Diagnóstico Ambulatorio: Bimestral (cada dos meses)
- Proyectos ambulatorios: Trimestral (cada tres meses)

Para el ejercicio de la supervisión, se cuenta con instrumentos por modalidad de atención, los cuales son
utilizados en cada visita a terreno. Dichos instrumentos abordan los siguientes ámbitos:

- Condiciones Básicas para la Atención: Satisfacción de derechos de provisión, infraestructura,


equipamiento, recurso humano del proyecto.
- Gestión Técnica: Análisis de la coherencia de los procesos de intervención de los usuarios de los
proyectos
- Planificación del Proyecto: Análisis del cumplimiento de los objetivos e indicadores de la matriz lógica
del proyecto, incluida en el Proyecto de Funcionamiento que se adjudicó licitación pública.
- Participación de los Usuarios: Acercamiento hacia los niños, niñas, adolescentes y sus adultos
referentes, mediante diferentes estrategias con el objetivo de triangular información y lograr una
mirada integral del proyecto supervisado.

Consiguientemente, el SENAME ha ido incorporando un proceso de supervisión que busca mejorar y


establecer de forma permanente un control y asesoramiento, tanto de los organismos colaboradores como
residencias de administración directa, en los ámbitos relacionados con el bienestar de los niños, niñas y
adolescentes atendidos.

Por último, el SENAME realizó una Auditoría Social al sistema de cuidados alternativos en el que revisó del
100% de las carpetas de los niños, niñas y adolescentes vigentes en los 11 CREAD administrados directamente
por el SENAME.

La segunda etapa abordó el 100% de las carpetas de los niños, niñas y adolescentes vigentes en los centros de
cuidado alternativo residencial administrados por los organismos colaboradores acreditados en las regiones
con mayor cantidad de usuarios, a saber Región de Valparaíso, Biobío, Maule y Metropolitana.

Actualmente SENAME se encuentra iniciando la tercera etapa que abordará las 11 regiones restantes del país.

72
● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:
Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Puesta en Ejecutar el módulo de Supervisión, SENAME Corto
Marcha del herramienta que aporta al supervisor
Módulo de técnico la disminución de acciones
Supervisión en la administrativas con el objetivo que se
Plataforma centre en su función de control y
informática asesoramiento hacia los proyectos, y por
Senainfo otra parte el Servicio cuente con datos
oportunos y confiables sobre el proceso de
supervisión a los proyectos de protección,
incluyendo los hallazgos encontrados, los
compromisos adquiridos por parte de los
proyectos y el cumplimiento de los mismos
Tercera etapa Desarrollar la auditoría social en las 11 SENAME Corto
Auditoria Social regiones restantes del país y que no fueron
al sistema de abordadas en la primera y segunda etapa.
cuidado
alternativo
residencial
Monitoreo a Monitorear proyectos con calificación SENAME Corto
proyectos con deficiente por parte del nivel central.
calificación Retroalimentar a equipos regionales para
deficiente en el mejorar la asesoría técnica a los programas
ámbito de la y de esta forma subsanar las deficiencias de
gestión técnica los procesos de intervención hacia los
usuarios de los proyectos.
Impulso en la Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
tramitación del respectivas urgencias para asegurar su Desarrollo Social
proyecto de ley despacho en tiempo y forma
sobre sistema de
garantías de los
derechos de la
niñez.
Pilotos de Implementar las Oficinas Locales de la Ministerio de Mediano
Oficinas Locales Niñez de forma gradual desde enero de Desarrollo Social
de la Niñez 2019 en doce comunas del país.
Impulso en la Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
tramitación del respectivas urgencias para asegurar su Desarrollo Social
proyecto de ley despacho en tiempo y forma
que crea el
Ministerio de
Familia y
Desarrollo Social
Comisión Técnica Trabajar conjuntamente con los Ministerio de Corto
de Estándares Ministerios de Hacienda y de Justicia y Desarrollo Social
Generales Derechos Humanos para conformar la
Comisión Técnica que fijará los estándares
a los que se refiere el artículo 3° ter de la
ley N° 20.530.

73
Tramitación Tramitar el proyecto y presentar las Ministerio de Corto
proyecto de ley respectivas urgencias para asegurar su Justicia y Derechos
que modifica la despacho en tiempo y forma Humanos
ley N° 20.032 y el
decreto ley N°
2.465, de 1979,
del Ministerio de
Justicia
Apoyo de Poder Judicial Corto
Instar por el avance y celeridad de
medidas
iniciativas legales con énfasis en el
legislativas
resguardo de:
- Garantizar el debido proceso en todas
las etapas.
- Lograr la especialización de los
tribunales superiores.
- Protección integral de la infancia.
- Des judicialización.
- Servicialidad de la autoridad
administrativa a la función
jurisdiccional de cautela y protección
que por mandato constitucional y legal
les corresponde a los tribunales de
justicia.
- Fortalecimiento en el ejercicio de la
función, de la facultad de imperio en
todos los niveles de la jurisdicción.

TERCERA RECOMENDACIÓN DEL COMITÉ (127, 128, 129, 130)

El Comité recomienda que el Estado parte:

a) Dote de recursos humanos, técnicos y financieros suficientes y especializados al sistema;


b) Establezca programas de formación continua y especializada para el personal que trabaja en el
sistema;
c) Establezca procedimientos eficaces de supervisión del personal que trabaja en el sistema, y su sanción
y remoción ante casos de violaciones de los derechos de NNA;
d) Cree un servicio de protección administrativo, especializado y dotado de recursos suficientes, que
conozca a fondo los recursos existentes para la garantía de todos los derechos, que detecte las
carencias existentes y que realice un seguimiento individualizado desde las situaciones de riesgo y con
competencia para adoptar las medidas necesarias a fin de prevenir, proteger y remediar situaciones
de vulneración de derechos;
e) Establezca criterios claros y estrictos para la decisión de cuidados alternativos de NNA, con garantías
procesales que garanticen el derecho del NNA a que su interés superior sea una consideración
primordial y que todas las partes sean debidamente escuchadas;
f) Regule un procedimiento de revisión judicial de las acciones del sistema administrativo;
g) Fortalezca el papel del Defensor de la Niñez como supervisor del respeto de los derechos de los NNA
en el sistema de protección.

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

74
Durante los últimos años el Estado de Chile ha notado la necesidad de contar con un servicio de protección
administrativa. Así, han existido distintas iniciativas que contemplan la creación de este sistema.

Consideramos que el proyecto de ley sobre sistema de garantías de los derechos de la niñez, en actual
tramitación, constituye un avance en este sentido, y esperamos su pronta aprobación por el Congreso
Nacional. Adicionalmente estamos trabajando en diversas medidas administrativas con el fin de avanzar en
un sistema que proteja administrativamente los derechos de los niños y niñas del país, con el foco en su
promoción, prevención y protección integral.

Durante el mes de octubre del presente año se ingresaron por parte del Gobierno indicaciones al proyecto de
ley sobre sistema de garantías de los derechos de la niñez, las que consagran un nuevo sistema de protección
administrativa, el que se concretará mediante Oficinas Locales de la Niñez. Dichas oficinas, desarrollarán la
promoción, prevención y protección general de los derechos de los niños, implementándose gradualmente
desde el mes de enero de 2019, y tendrán de las siguientes funciones, entre otras:

a) Orientar a los niños y a sus familias en el ejercicio de sus derechos.


b) Fortalecer e impulsar la participación de los niños, sus familias, comunidades y la sociedad civil en materias
relacionadas con la protección integral de los derechos de los niños.
c) Detectar oportunamente riesgos de vulneraciones de derechos de un niño, teniendo en consideración los
factores de riesgo y factores protectores de éste, su familia y su entorno.
d) Derivar a los niños y sus familias a los órganos competentes, a fin de que puedan acceder a las prestaciones
necesarias para el debido resguardo de sus derechos, actuando de manera coordinada con dichos órganos.
Especialmente, coordinará la oferta de los servicios sociales vinculados al Subsistema de Protección Integral
de la Infancia “Chile Crece Contigo”, procurando el acceso de los niños a la oferta social disponible.
e) Realizar el seguimiento y monitoreo de los niños atendidos por la Oficina Local de la Niñez, o de los que
sean egresados de algún programa de protección especializada del Servicio de Protección a la Niñez.

En relación con la observación N° 130 del Comité sobre los profesionales que trabajan en el sistema de
protección, el Ministerio de Desarrollo Social ha impulsado el proyecto de ley que crea el Servicio de
Protección a la Niñez, boletín N° 12.027-07, en el que se contemplan distintos cambios en relación al personal
del Servicio.

En primer lugar, el artículo 52 del proyecto de ley señala que el personal que tenga trato directo con niños y
niñas, deberá tener una salud mental y física compatible con el cargo. En razón de lo anterior, el personal
deberá someterse cada dos años a una evaluación de salud física y mental.

En segundo lugar, el mismo artículo señala la exigencia al Servicio de que cuente con personal capacitado e
idóneo para el cuidado de los niños y niñas, y su buen trato.

En tercer lugar, respecto de la capacitación, el artículo 53 del proyecto de ley contempla la exigencia al Servicio
de desarrollar políticas, programas y actividades de capacitación periódica, en las que deberán participar
obligatoriamente sus funcionarios, y a las que podrá acceder el personal de los colaboradores acreditados,
con el objeto de mejorar sostenidamente sus habilidades y conocimientos para el desarrollo de las tareas
propias del Servicio y los programas que a través de éste se ejecuten.

● Compromisos para el cumplimiento de la recomendación:


Acción Desarrollo de la acción Responsable Plazo
Impulso en la Tramitar el proyecto y presentar las respectivas Ministerio de Corto
tramitación del urgencias para asegurar su despacho en tiempo y Desarrollo
proyecto de ley forma. Social
sobre sistema de

75
garantías de los
derechos de la niñez.
Pilotos de Oficinas Implementar de forma gradual las Oficinas Locales Ministerio de Mediano
Locales de la Niñez. de la Niñez desde enero de 2019. Desarrollo
Social
Impulso en la Tramitar el proyecto y presentar las respectivas Ministerio de Corto
tramitación del urgencias para asegurar su despacho en tiempo y Desarrollo
proyecto de ley que forma. Social
crea el Servicio de
Protección a la
Niñez.

CUARTA RECOMENDACIÓN DEL COMITÉ (127, 128, 129, 130)

El Comité recomienda que el Estado parte:

a) Establezca mecanismos de reparación para las víctimas, actuales y pasadas, priorizando su derecho
a ser oídas y expresar su dolor
b) Desarrollar un plan de acción de reparación que incluya acciones en salud, especialmente tratamiento
psicológico, educación, vivienda, justicia y, en su caso, indemnización económica
c) Adopte todas las medidas necesarias, de corte, medio y largo plazo, para aplicar con urgencia las
recomendaciones señaladas y proteger, respetar y hacer cumplir todos los derechos de los NNA que
se encuentran en el sistema de protección

En este sentido el Estado de Chile puede informar que:

Acogemos la necesidad de hacernos cargo, como Estado, de las situaciones de vulneración que han sufrido en
el pasado y el presente los niños, niñas y adolescentes de nuestro país. Más aún, nos interpela y moviliza la
necesidad de mejorar constantemente en la calidad de la atención que les brindamos, sobre todo en
consideración a las situaciones de vulneración de derechos que a su temprana edad les ha tocado vivir.

Nuestro sentido de urgencia está puesto, tal como ha quedado en evidencia a lo largo de este informe, en
mejorar constantemente para poder llegar de manera más oportuna a proteger a los niños, niñas y
adolescentes que se encuentran en riesgo de ser vulnerados, a fin de evitar que puedan llegar a una situación
de mayor gravedad. Por otra parte, es de nuestro máximo interés poder acoger de manera adecuada,
brindando una atención priorizada y de calidad, a aquellos que ya han sufrido graves vulneraciones.

Como Estado, comprometemos la generación de políticas y acciones que nos permitan tener siempre presente
el dolor de aquellos niños y niñas que vieron, y ven, su infancia dañada por la falta de intervención oportuna
de los distintos actores de nuestro sistema de protección. Vaya con ellos nuestra máxima solidaridad y la
convicción de que no descansaremos hasta lograr que nuestro sistema de protección responda a los más altos
estándares, en resguardo de los mismos. Esto se abordará mediante un trabajo conjunto de los Ministerios
de Desarrollo Social y de Justicia y Derechos Humanos.

V. RESULTADOS DE LA CONSULTA CIUDADANA

Con el objeto de recoger las consideraciones de la sociedad en su conjunto respecto de la situación de niños,
niñas y adolescentes del país, y obtener de esta manera la apreciación de todos los chilenos y chilenas se puso
a disposición de la comunidad a través del sitio Web del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, una

76
“Encuesta por la Infancia”, en la que, a través de tres preguntas abiertas, se le solicitó a la ciudadanía
responder sobre:

¿Qué acciones concretas podría entregar el Estado de Chile en su conjunto, para garantizar los derechos de
Niños, Niñas y Adolescentes que se encuentran en la Red SENAME en relación con los siguientes Derechos?:

(1) No separación de la familia salvo en interés superior del niño, y apoyo del Estado para que esto sea
posible
(2) Derecho a expresar su opinión y a ser escuchado
(3) Protección contra los malos tratos y toda forma de violencia
A la referida consulta, se recibieron diversas respuestas en las que se proponía invertir en crear programas de
apoyo a las familias de diversos tipos, en las áreas de prevención, promoción y protección de derechos,
privilegiando en estas últimas los modelos de base familiar por sobre los institucionales, particularmente para
los niños y niñas menores de 3 años y con un fuerte enfoque en la reunificación familiar.
Asimismo, se planteó la necesidad de contar con recurso humano especializado para el trabajo con niños y
niñas y sus familias, así como con acceso a los tratamientos que se requiera para superar las situaciones de
vulneración.
Otro aspecto que se releva es la necesidad de la especialización de la judicatura de familia respecto de
temáticas tales como el apego o traumas complejos.
Por último y en relación a la escucha de los niños y niñas, se señaló la necesidad de generar espacios de
confianza en donde éstos puedan ser escuchados, expresarse libremente y participar en el abordaje de las
complejas situaciones a las que se han visto expuestos, no solo en lo referente a las intervenciones que se
realicen en su favor, sino que también en sede judicial y en el diseño de las políticas públicas, dentro del marco
de su autonomía progresiva.

VI. CONSULTA SOCIEDAD CIVIL

Adicionalmente, se realizó una consulta a los Consejos de Sociedad Civil del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, y del Servicio Nacional de Menores, además de otras organizaciones relacionadas con la temática
de infancia y se recibió la respuesta de la organización Semerianos Egresados.

En términos generales esta organización plantea que es necesario reforzar el trabajo en materia educacional
como un ámbito preventivo; apoyar a las familias extensas de los niños para encargarse de la crianza de éstos,
en el caso de que los padres no puedan hacerlo; ampliar la oferta de espacios extraescolares para el desarrollo
del ocio y tiempo libre de los niños y acompañar el egreso de los jóvenes que se encuentran en el sistema
residencial. Asimismo, plantean la necesidad de contar con ambientes en el cuidado alternativo donde se
replique o emule un modelo familiar, y donde se distinga el trabajo administrativo y la intervención que se
haga con los niños, niñas y adolescentes. Por último, plantearon la importancia de contar con directores de
las residencias que tengan conocimiento del sistema, que puedan manejar y liderar los equipos y que sea un
referente para sus trabajadores y en especial para los niños, niñas y adolescentes que habitan en las
residencias.

VII. PARTICIPACIÓN Y OPINIÓN DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES QUE SE ENCUENTRAN EN EL


SISTEMA RESIDENCIAL

Como una forma de saber la opinión de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en el sistema
residencial, la Auditoría Social desarrollada por SENAME consideró la realización de una encuesta voluntaria
con relación al lugar donde viven y la atención que reciben en los respectivos centros, la que se anexa para
mayor conocimiento.

77
Dicha encuesta permitió levantar información pormenorizada acerca de la percepción que cada niño, niña o
adolescente que se encuentra en el sistema residencial tiene respecto de las condiciones en que se
encuentra en los centros, de las relaciones con sus pares y cuidadores, y respecto del resto del sistema.

VIII. CONCLUSIONES

A través del desarrollo del presente informe y de las obligaciones que el Estado y sus diversos organismos han
asumido en el corto, mediano y largo plazo, reafirmamos el compromiso de nuestras instituciones con la
promoción, el respeto de los derechos y la protección de todos los niños, niñas y adolescentes,
particularmente de aquellos que se encuentran en el sistema de cuidados alternativos.

Este gobierno se ha comprometido con poner a los niños primero y nos asiste la firme convicción que los
esfuerzos que estamos desplegando, manifestados en las diversas medidas administrativas, de gestión y en la
agenda legislativa en materia de infancia comprometidas, tendrán un resultado favorable antes del término
del período del presente gobierno. Esto nos permitirá contar con una nueva institucionalidad en materia de
infancia acorde al desarrollo alcanzado por nuestro país y a los sueños y al porvenir que aflora en cada niño,
niña y adolescente que habita el país.

Por último, es menester manifestar al Comité que nos obligamos a dar un efectivo seguimiento y reporte del
cumplimiento de cada uno de los compromisos que se han materializado por parte de las distintas
instituciones, mandatando para tal efecto al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en coordinación con
los otros ministerios con potestad en la materia.

Nos asiste la esperanza, pero sobre todo la confianza, que a través de esta forma de trabajo de carácter seria,
colaborativa interinstitucionalmente y centrada en lograr el mayor bienestar de los niños y niñas, podremos
superar los errores que se hayan cometido en el pasado y mirar con optimismo y seguridad el futuro.

78
Índice Página

I. Introducción 1

II. Metodología y proceso de participación 2

III. Compromisos del Estado de Chile para poner término a las graves violaciones de derechos

de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en el sistema de cuidados alternativos

residenciales 2

A. No discriminación (22, 23, 24, 25) 3

B. Interés Superior del Niño (26, 27, 28, 29, 30) 5

C. Obligación de asegurar el respeto de las normas por las instituciones encargadas de

protección (31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40) 10

D. Obligación de tomar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole

para dar efectividad a los derechos de la Convención (41,42,43,44,45,46,47,48,49,50,51) 13

E. Derecho a la vida supervivencia y desarrollo (52, 53, 54, 55, 56, 57) 17

F. No separación de la familia salvo el interés superior del niño (58, 59, 60, 61, 62, 63, 64) 21

G. Derecho a expresar su opinión y a ser escuchado (65, 66, 67, 68, 69) 25

H.- Asistencia apropiada a los padres y representantes legales en lo que respecta

al Niño (70, 71, 72, 73) 29

I. Protección contra la violencia (74, 75, 76, 77, 78) 33

J.- Derecho del niño con discapacidad a la atención adecuada para una vida plena

y decente. (79, 80, 81) 39

K.- Derecho al más alto nivel posible de Salud (82, 83, 84, 85, 86, 87, 88) 42

L.- Derecho a la Educación (88, 89, 90, 91) 47

M.- Derecho al descanso, esparcimiento y cultura (92, 93, 94, 95) 49

N. Protección contra explotación y abusos sexuales (96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103) 52

O. Protección contra la tortura y tratos crueles inhumanos o degradantes

(104, 105, 106, 107, 108) 62

IV. Respuesta a las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño 67

Primera recomendación del Comité (117, 118, 119, 120) 67

Segunda recomendación del Comité (124, 125, 126) 69

Tercera recomendación del Comité (127, 128, 129, 130) 74

79
Cuarta recomendación del Comité (131, 132, 133, 134) 76

V. Resultados de la Consulta Ciudadana 76

VI. Resultados de la Consulta Sociedad Civil 77

VII. Participación y opinión de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en el Sistema

Residencial 77

VIII. Conclusiones 78

80
ORIENTACIONES TÉCNICAS

LÍNEA DE ACCIÓN DIAGNÓSTICO


MODALIDAD DIAGNÓSTICO AMBULATORIO

DAM

DEPARTAMENTO DE PROTECCIÓN Y RESTITUCIÓN DE DERECHOS

SENAME

Septiembre 2015
17

A. Pericias Forenses Proteccionales.

Este componente se orienta a la evaluación de las condiciones de protección en que se


encuentra el niño(a) o adolescente, para recomendar la adopción de medidas
cautelares y/o de protección atingentes a las características del niño(a) o adolescente,
de su familia y de las condiciones para el ejercicio de la parentalidad ofrecidas por las
políticas de protección universal existentes en el entorno comunitario.

a) Marco conceptual

La evaluación pericial de las condiciones de protección en que se encuentra un niño(a)


o adolescente se asocia a su salud mental, es decir a su bienestar en los dominios
físico, mental y social.

El bienestar psicosocial de un individuo se refiere al estado de satisfacción de sus


necesidades y desarrollo de sus potencialidades respetando los principios de equidad
en relación a los otros miembros de la comunidad y respetando su entorno (Pemjean,
1989, Hardy, 1992). En ese sentido parece más adecuado hablar de Bienestar
Psicosocial que de Salud Mental.18

En la evaluación de la salud mental infantil y adolescente, el proceso de diagnóstico


requiere considerar, junto al motivo de la solicitud, el contexto familiar, escolar y
social y el período evolutivo en que el niño, niña o adolescente se encuentra
en el momento de la evaluación19.

Las explicaciones simples y unicausales sobre el bienestar psicosocial infantil deben ser
modificadas por una visión multinivel (biológico, individual, relacional, social y cultural)
y multiproceso (conducta, afectos, cognición, lenguaje, apego), bajo múltiples
trayectorias del desarrollo” 20 . Desde esta perspectiva, cualquier procedimiento
utilizado para generar un diagnóstico no puede limitarse a uno de estos
aspectos y en la elección de los instrumentos usados para este fin es
fundamental considerar que sean “multiaxiales” o complementarios entre sí,
para abarcar los aspectos esenciales en la vida del niño, niña o adolescente y
su interrelación21.

De acuerdo a lo recién indicado, es factible que un tribunal solicite una pericia


específica (social, psicológica u otra), ante lo cual, el proyecto debe siempre
incorporar todas las explicaciones y por ende acciones antes mencionadas. Esto no
quita que se pueda dar un mayor énfasis a lo solicitado por el juez, sin embargo,
siempre el análisis y conclusión debe incorporar una lógica psicosocial integrada.

La realización tanto del diagnóstico, como de la intervención con niños, niñas y


adolescentes, requiere que los profesionales involucrados en la tarea sepan del

18
Modelos conceptuales generales. Ana María Aron. Curso Marcos de referencia para el diagnóstico e
intervención con niños y jóvenes del Programa Vida Nueva. Universidad Católica. 2012.
19
Diagnóstico en salud mental infanto juvenil: epistemología y metodología. Ibid
20
Lecalennier Felipe, “Problemas, proyecciones desafíos en la salud mental infantil: la necesidad de
reformular el rol profesional”, 2008. Citado en Curso Diagnóstico en salud mental infanto juvenil:
epistemología y metodología. Ibid
21
Lecalennier Felipe, “Problemas, proyecciones desafíos en la salud mental infantil: la necesidad de
reformular el rol profesional”, 2008. Citado en Curso Diagnóstico en salud mental infanto juvenil:
epistemología y metodología. Ibid
18

desarrollo infantil, distinguiendo comportamientos normales en una etapa, de aquellos


que no lo son. Desde la perspectiva temporal, cada etapa del desarrollo tiene
características que la definen, objetivos propios y tareas del desarrollo.

El desarrollo infantil y adolescente puede verse afectado por 22:

 Las características propias del individuo (genéticas/biológicas/físicas,


cognitivas/ lingüísticas y sociales/emocionales)
 Las características del ambiente y las oportunidades de cuidados (la
interrelación entre las conductas infantiles, las respuestas de los cuidadores a
tales conductas y las relaciones diádicas) y
 El contexto ecológico más amplio (la organización sociopolítica en sus múltiples
niveles, incluyendo familia, barrio y sistemas de cuidados infantiles).

La evaluación del desarrollo de un niño o niña en particular, debe considerar por lo


menos, a una persona significativa en la vida de él o ella. Lo mismo debe tenerse en
cuenta cuando se considera la posibilidad de alteraciones o desviaciones en el curso
normal del desarrollo infantil.

Un medioambiente “promedio” puede, a menudo, compensar los problemas que un


niño o niña presente, pero un niño o niña con dificultades o necesidades especiales
propias, en un ambiente deficitario para la crianza y el apoyo, pueden resultar en
“patrones desadaptativos que pueden girar su curso hacia una patología
diagnosticable”, ya sea del desarrollo, como una psicopatología propiamente tal.

Los procesos alterados del desarrollo pueden ser: específicos o generales; es decir,
afectar una función o área (Lenguaje, aprendizaje, atención y concentración, control
de esfínteres, de la regulación del sueño y alimentación, del desarrollo motor) o, en
caso del trastorno generalizado, ser una perturbación grave y que afecta a varias áreas
del desarrollo.

Por otra parte, los niños(as) o adolescentes pueden presentar cuadros clínicos, que
deben ser evaluados con los criterios del CIE 10.23

Cada vez que pensamos en un sujeto debemos pensarlo en relación al


contexto inmediato y mediato que lo acompaña. En el caso de los niños, niñas
y adolescentes, esto es especialmente importante pues, dado que es un sujeto
en desarrollo, es altamente dependiente de los adultos que lo cuidan y del
contexto en el cual crece. No podemos olvidar que un niño o adolescente es
en gran parte resultado de las relaciones significativas que establece y del
medio en que vive.

El diagnóstico de las condiciones de protección o de salud mental, entendida como


bienestar psicosocial del niño, niña o adolescente, incluye las indagaciones que se
presentan en el siguiente cuadro:

22
Perspectiva evolutiva y desviaciones del desarrollo. Dra. Rosa Barrera. Curso Diagnóstico en salud mental
infanto juvenil: epistemología y metodología. Ibid
23
Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE 10)
19

Cuadro Resumen de Acciones para evaluar el bienestar psicosocial infantil.

Exploración de los
Evaluación Tareas factores que
del Desarrollo pueden afectar el
(alteraciones o trastornos en el desarrollo infantil
desarrollo infantil o presencia de (individuales, oportunidades de
cuadros clínicos según CIE 10). cuidado (relación diadica) y del
contexto social más amplio)

b) Acciones a desarrollar para realizar pericia sobre las condiciones de


protección del niño(a) o adolescente.

Durante la preparación de la pericia una primera acción es la revisión documental,


que incluye los antecedentes: judiciales referidos a la solicitud y a la investigación en
curso, es decir la información consignada en la causa RIT seguida en el Tribunal de
Familia; la revisión del registro histórico de la base de datos institucional
Senainfo, de manera de verificar si el niño(a) o su familia (con otros hijos) presenta
atenciones en la red de protección institucional; por qué tipo de vulneración, en qué
programas, lo que ayudará a orientar las acciones de indagación y los instrumentos o
técnicas a utilizar.

El análisis documental incluye la revisión de diagnósticos previos e información de


intervención de otros programas o instituciones respecto al niño, niña o
adolescente y su familia; lo que permite estimar los aspectos imprecisos de las
indagaciones, conocer la metodología utilizada u otros aspectos relevantes, de modo
de evitar reiterar acciones innecesarias, revictimizantes, que interfieren con la acción
penal o proponer derivaciones antes intentadas sin que aportaran a modificar las
condiciones de protección.

La revisión documental debe incluir los antecedentes escolares y de salud.

Los antecedentes extraídos de la revisión documental permitirán diseñar la


metodología que se empleará para arribar a la respuesta de la pregunta jurídica.

Dentro de las preguntas posibles del ámbito proteccional están las siguientes:

 ¿Hay una situación vulneración de derechos? ¿Esta situación es grave y/o


constitutiva de delito?
20

 ¿Cuál es el impacto de la grave vulneración de derechos en el desarrollo


infantil y en la integración socio comunitaria esperada?
 ¿Cuáles son las condiciones de protección existentes en el entorno familiar y
comunitario?

Para responder a las preguntas referidas al niño(a) o adolescente: ¿Hay una


situación vulneración de derechos? ¿Esta situación es grave y/o constitutiva de delito?
¿Cuál es el impacto de la grave vulneración de derechos en el desarrollo infantil y en la
integración socio comunitaria esperada? se deben realizar las siguientes acciones
mínimas:

 Revisión de antecedentes judiciales en Tribunal de Familia y de


Fiscalía 24, si existe denuncia y acciones de este proceso (si hubo entrevista
investigativa u otras pericias, identificación del agresor).

 Entrevista al o los adulto(s) de la familia a cargo del cuidado del niño(a)


o adolescente, destinada a conocer su percepción acerca de la vulneración de
derechos, las condiciones de protección existentes tras la develación de la
vulneración de derechos (apoyo, credibilidad, capacidad de impedir acceso del
agresor(a) al niño(a)), anamnesis e historia de vida del niño en el contexto
familiar, relación diádica con el cuidador principal, las condiciones del contexto
comunitario y los cambios observados atribuibles a vulneración de derechos.

Los objetivos de la primera entrevista con el adulto y los aspectos a observar


y/o indagar son los siguientes25:

- Establecer un buen vínculo con el adulto.


- Percibir la impresión que causa en el entrevistador en un primer contacto, y
si esta impresión cambia durante la entrevista.
- Conocer la imagen que nos entrega el adulto acerca del niño(a) o
adolescente, ¿Qué nos cuenta el adulto acerca del niño(a) o adolescente?
- Cómo explican los padres lo que le sucede al niño.
- Indagar acerca de las soluciones intentadas y las intervenciones anteriores:
qué han hecho antes para solucionar el problema, en la casa, colegio y qué
otros profesionales han intervenido en la vida del niño y/o familia.
- Observar las interacciones entre los padres o a nivel familiar, cómo se
vinculan y como se refieren y tratan entre ellos.
- Aceptación o rechazo a la derivación realizada y el nivel de resistencia a la
medida.

 Entrevista a terceros (profesionales del intersector, profesionales tratantes,


vecinos, otros) que puedan informar sobre los adultos a cargo, sobre el
comportamiento del niño(a) o adolescente y los cambios observados atribuibles
a vulneración de derechos.

24
En caso de vulneraciones de derechos constitutivas de delitos el conocer si existe denuncia y las diligencias
realizadas, busca el objetivo de evitar la victimización secundaria y no interferir con la investigación penal,
además de activar la acción penal cuando no se ha realizado la denuncia.
25
Intervenciones con niños. Ana María Aron. Curso Diagnóstico en salud mental infanto juvenil:
epistemología y metodología. Ibid
21

 Entrevista al niño(a) o adolescente, recogiendo su percepción de los


hechos, explorando la ejecución de las tareas del desarrollo e integración socio
comunitaria y comparándolas con lo esperado para su edad.

En la primera entrevista con el niño(a) o adolescente se debe lograr lo


siguiente26:
- Crear un vínculo de confianza.
- Conocer su percepción sobre la derivación a diagnóstico.
- Evaluar clínicamente su funcionamiento cognitivo y social.
- Realizar evaluación psicológica a través de las técnicas atingentes a
cada etapa de desarrollo: de dibujo o relato de historias proyectivas.
En caso de niños(as) pequeños, sesión de juego u observación de la
relación con el adulto, en caso de lactantes.
- Conocer las fortalezas, recursos naturales y resilientes del niño(a) o
adolescente.
- Explorar sintomatología presente y/o áreas del desarrollo afectadas.

 Aplicación de pruebas psicológicas al niño(a) o adolescente si se


detecta necesidad de profundizar la evaluación en una determinada
área del desarrollo. Los instrumentos seleccionados deben considerar la edad
(Ver anexo Nº 4), las características del niño(a) o adolescente, la historia de
participación del niño(a) en procedimientos judiciales u otras intervenciones.
Esta acción se realiza sólo cuando el niño(a) o adolescente lo requiere.

 Evaluación del sistema representacional de apego del o los adultos a


cargo, a través de aplicación de cuestionario adaptado en Chile, “Parental
Bonding Instrument” (PBI) de Parker, Tupling y Brown (1979), cuestionario de
autorreporte para adultos que evalúa las relaciones con los padres durante la
infancia. Aunque sigue el modelo representacional, en su construcción utiliza las
dimensiones de "cuidado" y "sobreprotección" para evaluar estas relaciones y
no utiliza las tradicionales dimensiones del apego. A pesar de ello, es posible
colegir claras referencias a la teoría de Bowlby y otorga la posibilidad de
convertir sus dimensiones en las clásicas categorías de apego (Albala &
Sepúlveda, 1997)27.

26
Intervenciones con niños. Ana María Aron. Curso Diagnóstico en salud mental infanto juvenil:
epistemología y metodología. Ibid
27
Claudio Martínez Instituto Psiquiátrico "Dr. José H. Barak" y María Pía Santelices, Pontificia Universidad
Católica de Chile. En PSYKHE 2005, Vol. 14, Nº 1.
22

 Solicitud de diagnóstico psiquiátrico ante la detección de


sintomatología de trastornos de salud mental, aplicando criterios de CIE
10, o de otras especialidades de acuerdo a requerimientos del niño(a) o
adolescente. Esta acción se realiza sólo cuando el niño(a) o adolescente
lo requiere.

Como resultado de la evaluación antes señalada se emitirá el “Informe de las


condiciones de protección del niño(a) o adolescente”.

c) Acciones a desarrollar para realizar pericia sobre el ejercicio de la


parentalidad

Para responder a la pregunta jurídica referida a las condiciones de protección


del niño(a) o adolescente en el contexto familiar y comunitario: ¿Cuáles son las
condiciones de protección existentes en el entorno familiar y comunitario?, se deben
realizar las siguientes acciones mínimas:

 Revisión documental, antecedentes judiciales y de otras intervenciones o


tratamientos de la familia y sus resultados.

 Entrevista a terceros (profesionales de salud, educación, municipio u otros


programas de la red Sename, otros familiares, vecinos, que conocen al adulto
de la familia en su rol parental y pueden informar al respecto).

 Entrevista al o los adulto(s) de la familia a cargo del cuidado del niño(a)


o adolescente, para conocer sus competencias parentales, en aspectos de la
interacción familiar, rol parental, estimulación del aprendizaje, afectividad y
vínculo con el niño; para ello se puede utilizar la técnica del genograma.

 Entrevista conjunta adulto - niño(a), destinada a valorar la relación entre


éstos.

 Evaluación de las condiciones de vida familiar en visita domiciliaria:


condiciones de habitabilidad de la vivienda, organización doméstica, satisfacción
de necesidades básicas del niño (alimentación, vestuario, formación de hábitos,
cuidados de salud) y vinculación con redes (puede aplicarse construcción de
mapa de redes y ecomapa).

 Completación de instrumento de evaluación del ejercicio de la


parentalidad. Para la selección del instrumento a aplicar se debe considerar
que esté validado en Chile, dentro de ellos se consignan: Escala de Evaluación
de Familiar de Carolina del Norte para Servicios Generales (NCFAS-R) y el
Protocolo Integrado de Evaluación de Condiciones para la Parentalidad, MECeP
(validado en la región de La Araucanía).

Considerando que la “Guía de valoración de las competencias parentales a


través de la observación participante” de Barudy, J. y Dantagnan,M, es un
23

instrumento difundido y conocido por los equipos, puede ser utilizada sólo si se
realiza su aplicación completa.

Como resultado de la evaluación antes señalada el DAM emitirá el “Informe de


ejercicio de la parentalidad”

d) Características de los Informes Periciales Proteccionales

El “Informe de las condiciones de protección del niño(a) o adolescente” debe


entregar una visión completa de la situación de protección del niño(a) o adolescente, de
la existencia de efectos sobre el desarrollo y en la integración socio comunitaria
atribuible a experiencias de vulneración de derechos, entregando antecedentes sobre su
gravedad, cronicidad y factores del entorno cercano que lo permiten o propician, así
como también los recursos protectores que puedan existir en las familias y redes de
apoyo, para desde ahí realizar sugerencias de acciones a seguir. De tratarse de una
vulneración de derechos constitutiva de delito se consignará la existencia de denuncia.

Las brechas observadas en la inserción socio comunitaria del niño(a) o adolescente


pueden ser explicables por el impacto de las vulneraciones de derechos sobre el logro de
las tareas del desarrollo, en diferentes ámbitos: motor, socio-afectivo, cognitivo, del
lenguaje, desarrollo moral y desarrollo sexual, como también por situaciones de
vulnerabilidad y exclusión de la familia. Lo anterior contribuye a identificar las
prestaciones de protección especial y universal que deben entregar los programas de
intervención sugeridos al Tribunal de Familia, a partir de la indagación pericial
proteccional.

Cuando el DAM sugiere medidas de cuidado alternativo, conjuntamente debe solicitar al


Tribunal que pida certificado de redes familiares al Servicio de Registro Civil.

e) Fases de la Pericia Proteccional del DAM

La evaluación pericial en lo proteccional considera las fases que se presentan a


continuación, no obstante en la modalidad se producen listas de espera, lo que
implica que al recibir la derivación se adopten acciones para conocer las
condiciones de protección del niño(a) o adolescente, en base a lo cual se debe
priorizar el ingreso, aplicando criterios con este fin 28.

 Fase de Diseño de la Evaluación

Se inicia con la recopilación de antecedentes en la entidad que solicita la evaluación, en


la red de protección especial y en otras instancias que puedan aportar información
verificable, con la cual se levanta la hipótesis inicial que orienta el diseño de la
evaluación, la que puede cambiar dependiendo de los hallazgos de la investigación. En
todos los casos, la indagación debe orientarse a obtener conclusiones que den
respuesta a la pregunta jurídica.

28
Ver Anexo Nº 1. Criterios de priorización del ingreso a proyecto DAM.
24

La evaluación para los peritajes del ámbito proteccional debe ser planificada y
realizada por ambos profesionales (psicólogo y trabajador social), a fin de desarrollar
acciones complementarias, para luego realizar análisis conjunto de los resultados,
buscando que sean pertinentes y válidos ante la instancia solicitante, lo que deberá
quedar expresado tanto en el “Informe pericial de las condiciones de protección
del niño(a) o adolescente”, como en el “Informe de ejercicio de la
parentalidad”.

 Fase de Encuadre.

Al ingreso del niño(a) o adolescente y el adulto a cargo al proyecto, se debe explicar a


través de carteles o folletería que esperar de la atención (para que se realiza, quienes
los atenderán, por cuanto tiempo, a quién deberán entregar los resultados de la
evaluación, entre otros).

Lo antes señalado debe ser informado también en la entrevista de encuadre al niño,


niña o al adolescente (de acuerdo a su etapa de desarrollo) y al adulto responsable,
reiterando las características del proceso a realizar, sus objetivos y contextualización
dentro del proceso judicial, la modalidad de trabajo y el posible tiempo de la
evaluación.

Es importante en esta fase establecer una relación cercana con el entrevistado(a) de


modo de reducir la ansiedad, brindar respuestas a sus dudas o inquietudes y así
facilitar la expresión verbal de sus intereses y experiencias. Ello además permitirá
estimar el nivel lingüístico, cognitivo y cultural del niño, niña o adolescente y su adulto
responsable, además de identificar percepciones, idealizaciones, expectativas,
resistencias y conocimientos previos acerca del proceso, trasmitidos en otras
instancias.

También se debe informar acerca de la confidencialidad condicionada, explicando que


los profesionales a cargo tienen la facultad de buscar antecedentes tanto en
instituciones como realizando entrevistas a otras personas que se considere pueden
aportar información relevante sobre la situación de protección o el ejercicio de la
parentalidad.

Los profesionales mencionarán además que los informes pueden ser presentados en
audiencias de juicio.

 Fase de Evaluación.

Corresponde al desarrollo de la evaluación pericial psicosocial dirigida a dar respuesta


a lo solicitado por la autoridad judicial competente, y contribuir así, a sustentar la toma
de decisiones en el ámbito proteccional, para lo cual se debe utilizar la metodología
planteada anteriormente para el componente informe pericial proteccional psicosocial.

La evaluación realizada en el ámbito proteccional permitirá ponderar los niveles de


gravedad presentes en cada una de las situaciones, la existencia o no de vulneración
de derechos, la posible participación de familiares cercanos o directos en la trasgresión
25

evaluada, las condiciones de protección, el impacto en el desarrollo e integración socio


comunitaria del niño(a) o adolescente, la ausencia o presencia de una figura adulta
competente para proteger a los niños, niñas o adolescentes.

Si durante el desarrollo de la evaluación diagnóstica se pesquisa la


existencia de situaciones de victimización de los niños, niñas y adolescentes,
es deber del equipo profesional informar al Tribunal de Familia y/o Fiscalías
(ante evidencia o sospecha de delito en contra de niños, niñas o
adolescentes) para que estas instancias adopten las medidas que garanticen
la protección, acceso a la justicia y las intervenciones especializadas que se
requieran.

 Fase de Análisis de los Resultados obtenidos.

Los resultados de la evaluación deben ser discutidos en la dupla psicosocial e


idealmente presentados ante el equipo o un tercero que desempeñe rol de
observador para evitar los sesgos.

Los resultados se presentan en un informe que da cuenta de la solicitud que dio


origen a la pericia y del proceso pericial desarrollado, el que debe ser enviado en los
tiempos establecidos por el Tribunal de Familia y en las presentes Orientaciones
Técnicas.

Fase de Devolución.

Tendiente a cerrar el proceso realizado con el niño, niña o adolescente evaluado y su


adulto responsable, informando el término de la evaluación y los elementos centrales
encontrados en la pericia.

Fase Egreso.

Se define como el momento en el cual se envía el informe al Tribunal de Familia que


solicitó la pericia.
Informe Auditoría Social

25 Mayo 2018
Informe Auditoría Social

INDICE

1. INTRODUCCION...........................................................................................................................................3
2. LEVANTAMIENTO DE INFORMACION ADMINISTRATIVA TOTAL RESIDENCIAS RED SENAME .................4
2.1. Situación educacional de los niños, niñas y adolescentes de programas de administración directa
y organismos colaboradores ..........................................................................................................................4
2.2. Situación de ficha social .....................................................................................................................5
2.3. Situación de salud ...............................................................................................................................5
3. LEVANTAMIENTO DE INFORMACION EN TERRENO RESIDENCIAS DE ADMINISTRACION DIRECTA
SENAME...............................................................................................................................................................6
3.1. Información estadística de las visitas ................................................................................................6
3.1.1. Cread auditados ..........................................................................................................................6
3.1.2. Fichas residenciales aplicadas .....................................................................................................7
3.1.3. Carpetas individuales revisadas ..................................................................................................7
3.1.4. Encuestas aplicadas/contestadas de niños, niñas y adolescentes. .............................................7
3.2. Resultados estadísticos de aplicación de ficha de residencias .........................................................9
3.2.1. Salud ............................................................................................................................................9
3.2.2. Infraestructura.......................................................................................................................... 10
3.2.3. Dotación ................................................................................................................................... 11
3.2.4. Educación ................................................................................................................................. 12
3.2.5. Cobertura ................................................................................................................................. 12
3.3. Principales hallazgos del trabajo técnico ........................................................................................ 13
3.3.1. Gestion técnica y administrativa .............................................................................................. 13
3.3.2. Calidad del registro en las carpetas individuales de los niños, niñas y adolescentes .............. 13
3.3.3. Calidad de los planes de intervención individual de los niños, niñas y adolescentes .............. 16
3.3.4. TRABAJO CON FAMILIA ............................................................................................................ 17
3.4. Resultados de encuestas aplicadas a niños, niñas y adolescentes ................................................ 17
4. SISTEMATIZACION DE LA INFORMACION EN TERRENO ......................................................................... 23
5. CONCLUSIONES ........................................................................................................................................ 26
6. ANEXOS .................................................................................................................................................... 27

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Informe Auditoría Social

1. INTRODUCCION

El señor Presidente de la República, don Sebastián Piñera Echeñique, ha adquirido desde el comienzo
de su mandato un compromiso irrestricto con los niños y niñas de Chile. Como una de las primeras respuestas
hechas a este llamado nacional, el Servicio Nacional de Menores hace entrega en esta oportunidad, de los
resultados de la primera etapa de la Auditoría Social encomendada por Su Excelencia.
Esta iniciativa se enmarca dentro del Programa de Gobierno y pretende ser una herramienta que
permita ir concretando de la mejor forma el Acuerdo Nacional por la Infancia. Es por esto mismo que tiene
por objetivo conocer a fondo la situación en la que se encuentran los niños, niñas y adolescentes que son
parte de la red residencial del SENAME, en ámbitos tan sensibles como la salud, educación, hábitat o entorno,
registro social de hogares y planes de intervención individual, entre otros.
Este documento contiene información relevante de todos los niños, niñas y adolescentes que se
encuentran tanto en centros de administración directa del Servicio, como en residencias de organismos
colaboradores. Esta consolidación de datos, se obtiene del cruce de información del Sistema de Gestión de
SENAME con el de los Ministerios de Salud, Ministerio de Desarrollo Social y Educación. Lo anterior nos
permite tener una mirada transversal e integrada de la situación real en la que se encuentra los niños, niñas
y adolescentes de la red.
Además, contiene información de la auditoría social realizada por equipos en terreno a los programas
de Administración Directa del Servicio. En cada centro se aplicaron instrumentos relacionados con la gestión
de la residencia, carpetas individuales de los procesos de intervención, y aplicación de entrevista de
percepción del servicio a los niños, niñas y adolescentes.

La compilación de este material es de gran valor para el trabajo que estamos emprendiendo, y sólo
ha estado sujeta a la restricción de resguardar suficientemente todos aquellos contenidos que, por respeto a
la reserva de la identidad e historia de los niños, no es posible dar a conocer.
Confiamos en que los resultados obtenidos permitan tanto al Estado, como a la Sociedad Civil, y a
todos quienes se sientan interpelados e invitados a actuar ante esta realidad, tomar las medidas necesarias
para ir avanzando cada día con mejor foco, más certezas y más efectividad, en la restitución de derechos y
mejoras en la calidad de vida de los niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados y requieren con
urgencia ser protegidos.

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Informe Auditoría Social

2. LEVANTAMIENTO DE INFORMACION ADMINISTRATIVA TOTAL


RESIDENCIAS RED SENAME

2.1. Situación educacional de los niños, niñas y adolescentes de programas de


administración directa y organismos colaboradores
Tabla N°1: Cantidad de Niños, Niñas y Adolescentes Matriculados a marzo 20181
Matricula 2018 CREAD SENAME % RESIDENCIAS OCAS % Total general
Con Matricula 410 65,6 4.166 81,1 4.576
Sin Matricula 215 34,4 972 18,9 1.187
Total general 625 100,0 5.138 100,0 5.763
Fuente: Base de datos MINEDUC, con fecha de corte al 31-03-2018

Como se observa en el cuadro, existen 1.187 niños, niñas y adolescentes que no se encuentran matriculados
el presente año. Sin embargo, es posible que dentro de este grupo exista un número que se encuentren en
preparación para la rendición de exámenes libres y son registrados por MINEDUC, sin matrícula, pee a estar
en un proceso educativo formal. Este dato no está disponible en las bases del MINEDUC, ya que se maneja a
nivel de las respectivas Corporaciones Municipales de Educación o Municipios respectivos.

Tabla N°2: Cantidad de Niños, Niñas y Adolescentes Promovidos, Reprobados, Retirados y Sin Información durante
el año 20172
Situación Año Anterior CREAD SENAME % RESIDENCIAS OCAS % Total general
Promovido 163 25,9 2.538 49,2 2.701
Reprobado 63 10,0 390 7,6 453
Retirado 181 28,7 235 4,6 416
Sin Información 223 35,4 1.994 38,6 2.217
Total general 630 100,0 5.157 100,0 5.787
Fuente: Base de datos MINEDUC, con fecha de corte al 31-12-2017

Según se observa en el cuadro la mayor parte de los niños, niñas y adolescentes se encuentran promovidos
el año 2017. Sin embargo, existe un 15% que se ha retirado del sistema escolar o ha reprobado su año escolar.
Además, un 38% de niños, niñas y adolescente no registran información en la base del MINEDUC.

1
De la cantidad de 6.656 niños, niñas y adolescentes (NNA) no se consideran los siguientes casos:
- 24 NAA (5 NNA de CREAD y 19 NNAA de Organismos Colaboradores) que no presentan Información en el archivo enviado por MINEDUC
- 864 NNA que se encuentran entre el rango de edad (0-4) años (127 NNA de los Centros de Administración Directa y 737 NNA de Organismos Colaboradores).
- 5 NNA que no presentan información en el rango de edad.
Por otro lado, del total de NNA sin matrícula, existen 632 casos que se encuentran en Residencias para Discapacidad, según SENAINFO.

2
Del total de 6.656 NNAA durante el año 2017 no se consideran los siguientes casos:
-864 NNA que se encuentran entre el rango de edad (0-4) años (127 NNA de los CREAD y 737 NNA de OCAS)
-5 NNA no presentan información en el rango de edad

Por otro lado, del total de reprobados y retirados, existen 11 NNAA en OCAS que se encuentran en Residencias para Discapacitados, según SENAINFO

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Informe Auditoría Social

2.2. Situación de ficha social


Tabla N°3: Cantidad de NNAA con Registro Social de Hogares (RSH)
Ingreso Ficha Social CREAD SENAME % RESIDENCIAS OCAS % Total Residencias
Sin Registro Social de Hogares 71 9,5 331 5,6 402
Con Registro Social de Hogares 680 90,5 5.543 94,4 6.223
Total 751 100,0 5874 100,0 6.625
Fuente: Minuta de Caracterización de Niños y Niñas en residencias de SENAME de la Subsecretaría de Evaluación Social con fecha 27-04-2018

Respecto del Registro Social de Hogares, el porcentaje que no cuenta con la inscripción correspondiente,
puede contener niños que han ingresado recientemente a residencias. En estos casos, la tramitación se
realiza en paralelo al proceso de intervención.

2.3. Situación de salud


Las siguientes tablas muestran la proporción de niños, niñas y adolescentes en sistema residencial que
hicieron uso de prestaciones de salud ambulatoria y de urgencia en los años 2016, 2017 y 2018
Tabla N°4: Total de atendidos y no atendidos por Tipo de Consulta Ambulatoria en el Sistema de Salud Público
durante 2016, 2017 y 2018
Consulta Ambulatoria CREAD SENAME % RESIDENCIAS OCAS % Total general
Atendido 352 77,36 2.606 76,99 2.958
No Atendido 103 22,64 779 23,01 882
Total general 455 100,00 3.385 100,00 3.840
Nota: Se contabiliza una sola vez el NNA, en caso de contar con más de una atención

Tabla N°5: Total de atendidos y no atendidos por Tipo de Consulta de Especialidad en el Sistema de Salud Público
durante 2016, 2017 y 2018
Consulta Especialidad CREAD SENAME % RESIDENCIAS OCAS % Total general
Atendido 331 72,91 1.809 71,67 2.140
No Atendido 123 27,09 715 28,33 838
Total general 454 100,00 2.524 100,00 2.978
Nota: Se contabiliza una sola vez el NNA, en caso de contar con más de una atención

Tabla N°6: Cantidad de Ingresos en el Sistema de Salud Público durante 2016, 2017 y 2018
Ingreso a Urgencias CREAD SENAME % RESIDENCIAS OCAS % Total general
Emergencia Vital (C1 y C2) 68 6,88 281 5,02 349
Urgencia Médica Relativa (C3 Y C4) 668 67,61 3.598 64,27 4.266
Atención médica general.(C5) 252 25,51 1.719 30,71 1.971
Total general 988 100,00 5.598 100,00 6.586

Como se observa en las tablas, la mayor parte de los niños hoy en el sistema residencial están siendo
atendidos por los servicios de salud respectivos tanto en consultas generales, especialidad y urgencia.
Cabe destacar, que se requiere avanzar en información más detallada sobre atenciones de especialidad por
niño, niña y adolescente. De esta manera, se podrá dimensionar la situación referida a salud mental, consumo
problemático de alcohol y otras drogas, abuso sexual, entre otros3.

3
En la actualidad, el Ministerio de Salud se encuentra trabajando en información de salud mental, consumo problemático de alcohol y otras drogas, abuso sexual entre
otras.

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Informe Auditoría Social

3. LEVANTAMIENTO DE INFORMACION EN TERRENO RESIDENCIAS DE


ADMINISTRACION DIRECTA SENAME

La auditoría en terreno fue realizada por equipos conformados por trabajadores de Dirección Nacional de
SENAME. Además, trabajadores de Ministerio de Desarrollo Social participaron como observadores de todo
el proceso.

3.1. Información estadística de las visitas

3.1.1. CREAD visitados

A nivel nacional, el Servicio Nacional de Menores, en el área de Protección, cuenta con 11 Centros
Residenciales de Administración Directa (CREAD). Según se expone en el mapa, los CREAD están ubicados en
seis regiones del país. La Auditoría Social contempló en su primera fase, la auditoría en terreno de todos ellos.

Región de Arica y Parinacota


CREAD ARICA

Región Valparaíso
Región Metropolitana
CREAD PLAYA ANCHA
CREAD CASA NACIONAL
CREAD GALVARINO
CREAD PUDAHUEL
Región del Maule
CREAD ENTRE SILOS
Región Biobío
CREAD ARRULLO
Región Araucanía CREAD CAPULLO
CREAD BELÉN CREAD NUEVO AMANECER
CREAD ALBORADA

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Informe Auditoría Social

3.1.2. Fichas residenciales aplicadas

En las visitas efectuadas a los Centros de Administración Directa del Área de Protección, se aplicaron las Fichas
Residenciales al 100% de los CREAD. Este documento contempla levantamiento de información referida a:
- Antecedentes Generales
- Antecedentes de la Población y Capacidad
- Antecedentes de Dotación de Personal
- Antecedentes de Recursos Materiales, Infraestructura y Equipamiento
- Antecedentes de Seguridad
- Antecedentes de Salud
- Antecedentes de Educación
- Antecedentes de Alimentación
- Antecedentes de Gestión de la Residencia

3.1.3. Carpetas individuales revisadas

Se efectúo revisión de un total de 4904 Carpetas Individuales, correspondientes a los niños, niñas y
adolescentes Presentes5 a la fecha de la visita6 en los 11 Centros de Administración Directa de Protección a
nivel nacional. La revisión de carpetas por cada Centro fue la siguiente:
CREAD CARPETAS REVISADAS
ARICA 41
PLAYA ANCHA 44
ENTRE SILOS 33
ARRULLO 37
CAPULLO 20
NUEVO AMANECER 19
BELÉN 35
ALBORADA 35
CASA NACIONAL 93
GALVARINO 50
PUDAHUEL 83
TOTAL 490

3.1.4. Encuestas aplicadas/contestadas de niños, niñas y adolescentes.

La auditoría Social consideró como parte de su metodología la aplicación de un instrumento que recoge la
percepción de los niños, niñas y adolescentes en torno a su vivencia en el centro. La modalidad fue escrita
para niños y niñas con lecto-escritura, y dibujo para niños y niñas que aún están en proceso de aprendizaje
de la lecto-escritura.

4 Se consideran 12 carpetas de NNA en acercamiento familiar y 5 carpetas de NNA en abandono del sistema
5 Niños, niñas y adolescentes que pernoctaron la noche anterior a la visita del respectivo CREAD.
6 Visitas a los CREAD efectuadas entre el 02 al 11 de mayo de 2018.

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El resultado alcanzado es de 230 encuestas aplicadas. El detalle se expone a continuación:


CREAD ENCUESTAS CONTESTADAS
ARICA 30
PLAYA ANCHA 31
ENTRE SILOS 12
ARRULLO 11
CAPULLO 18
NUEVO AMANECER 12
BELÉN 06
ALBORADA 09
CASA NACIONAL 19
GALVARINO 36
PUDAHUEL 46
TOTAL 230

Encuestas contestadas por medio de dibujos:


CREAD DIBUJOS
ARRULLO 11
BELÉN 06
CASA NACIONAL 19
GALVARINO 25
TOTAL 61

Encuestas contestadas por niños, niñas y adolescentes con lecto-escritura:


CREAD ENCUESTAS CONTESTADAS
ARICA 30
PLAYA ANCHA 31
ENTRE SILOS 12
CAPULLO 18
NUEVO AMANECER 12
ALBORADA 09
GALVARINO 11
PUDAHUEL 46
TOTAL 169

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3.2. Resultados estadísticos de aplicación de ficha de residencias


La Ficha de Residencias es un instrumento que se enmarca dentro del convenio vigente entre el Poder Judicial,
el Ministerio de Justicia y el Servicio Nacional de Menores que busca levantar información sistematizada de
la situación de cada una de las residencias. En este proceso de auditoría se aplicó a todos los centros
residenciales de protección (CREAD) que administra directamente SENAME. Los principales hallazgos por
áreas de interés son:

3.2.1. Salud

Antecedentes de Salud en CREAD Cantidad NNAA Total NNAA vigentes CREAD %

Inscritos en CESFAM 714 758 94,2%


Con Problemática de Salud Mental con Diagnóstico 417 758 55,0%
Con Problemática de Salud Mental sin Diagnóstico 27 758 3,6%
Inscritos con Enfermedad Crónica 59 758 7,8%
Inscritos con Situación de Discapacidad 47 758 6,2%
Recibiendo tratamiento farmacológico 440 758 58,0%
Con Problemática de Salud en Tratamiento 255 758 33,6%
Con Consumo de Drogas 200 758 26,4%
Con consumo de Alcohol 116 758 15,3%
Fuente: Aplicación Ficha Residencial.

La Atención Primaria en Salud (APS) representa el primer nivel de contacto de los individuos, la familia y la
comunidad con el sistema público de salud en un determinado territorio. El objetivo de este nivel es brindar
una atención ambulatoria integral centrada en las personas y sus familias, con un enfoque principalmente
promocional y preventivo, incluyendo la resolución de tratamiento propiamente tal y rehabilitación para
situaciones de salud de menor complejidad, bajo lo descrito en el Modelo de Salud Integral con Enfoque
Familiar y Comunitario. Cabe señalar que, del total de la población de SENAME vigente, un 94,2% se encuentra
inscrito en CESFAM (Centro de Salud Familiar y Comunitario), por tanto, se encuentran vinculados a la red de
atención pública de Chile.
La información de inscripción en CESFAM, si bien es la puerta de entrada al sistema de salud pública, no
garantiza la oportunidad de atención en los niveles de mayor complejidad, que hoy se reconocen como
especialidad abierta y cerrada, los cuales reciben derivaciones desde el primer nivel de atención. Lo
anteriormente descrito se presenta como una importante dificultad para dar respuesta a las necesidades de
salud – principalmente de salud mental – de la población usuaria/o, muestra de ello es que solo un 33,6% de
los niños, niñas y adolescentes se encuentran con problemáticas de salud en tratamiento.
Del total de niños, niñas y adolescentes vigentes, se destaca que un 55% se encuentran con alguna
problemática de Salud Mental con diagnóstico asociado, el cual ha sido entregado por facultativos tanto de
la red pública de salud como privada, no obstante, se da cuenta en la revisión de las fichas, que un 3,6% no
cuentan con un diagnóstico, aun cuando presentan una problemática de salud mental, conforme a evidencia
descrita en registros clínicos históricos.
Es necesario destacar que el 58% de los niños, niñas y adolescentes vigentes, está recibiendo algún tipo de
tratamiento farmacológico, lo que implica necesariamente contar con procedimientos de control y
supervisión estrictos, dado a la trascendencia de este tipo de acciones.

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Los Servicios de Salud deben propender a un funcionamiento como Redes Integradas, basados en la APS,
prestando servicios de salud más accesibles, equitativos, eficientes, de mejor calidad técnica, y que satisfagan
mejor las necesidades y expectativas de las personas.

Cantidad Total centros


Antecedentes de Salud en CREAD %
CREAD CREAD
Centros que cuentan con espacio adecuado para el
11 11 100,0%
resguardo de medicamentos
Centros que cuentan con inventario de medicamentos 11 11 100,0%
Centros que cuentan con Registro de Medicamentos
11 11 100,0%
Administrados a los NNA
Centros con Protocolo para la Administración de
11 11 100,0%
Medicamentos a los NNA
Centros que cuentan con control al día de Niño Sano 4 4 100,0%
Centros que cuentan con control al día de Adolescente
7 7 100,0%
Sano
Fuente: Aplicación Ficha Residencial.

De los 11 centros revisados se pudo constatar que el 100% de ellos cuenta con un espacio adecuado para el
resguardo de medicamentos, sus respectivos inventarios y un registro de medicamentos administrados a los
NNA establecido por protocolo, no obstante, solo se constata la presencia de los instrumentos, no así la
calidad de los registros, considerando que, en todos los casos, los inventarios se evidencian deficientes al
momento de realizar pruebas de auditoria.

3.2.2. Infraestructura
Total centros
Antecedentes de Infraestructura en CREAD Cantidad CREAD %
CREAD
Ambientación Acorde a la Población 8 11 72,7%
Vestuario adecuado de acuerdo a estación 11 11 100,0%
Vestuario personalizado para el NNA 8 11 72,7%
Útiles de Aseo Personal para los NNA 11 11 100,0%
Agua Caliente 11 11 100,0%
Cumple Normativa Calefón 8 11 72,7%
Cumple Normativa llave de gas 7 11 63,6%
Sistema de calefacción 10 11 90,9%
Ventilación adecuada del inmueble 10 11 90,9%
Acceso para personas con situación de Discapacidad 5 11 45,5%
Fuente: Aplicación Ficha Residencial.

Con respecto de los Centros que no cumplen con normativa de Calefón son Capullo y Nuevo Amanecer de la
Región del Biobío y CREAD Alborada de la Región de La Araucanía. Los centros no cuentan con la Certificación
SEC, sello verde.
En cuanto al cumplimiento de la normativa respecto de la llave de gas, los centros que no cumplen son Playa
Ancha de la Región de Valparaíso, Capullo y Nuevo Amanecer de la Región del Biobío y Alborada de la Región
de La Araucanía. Los centros indicados no cuentan con la Certificación SEC, sello verde.
Con respecto a la Calefacción el centro que no tiene este sistema es el que se encuentra ubicado en Arica. En
cuanto a la ausencia de ventilación adecuada, Nuevo Amanecer no cumple con estas condiciones.

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En relación al acceso para personas con discapacidad, los centros que no presentan son Playa Ancha de
Valparaíso, Entre Silos de la Región del Maule, Nuevo Amanecer y Arrullo de la Región del Bio-Bio, Alborada
de la Región de La Araucanía y Pudahuel de la Región Metropolitana.
Finalmente señalar que los Centros que presenta mayores deficiencias a nivel de infraestructura, coinciden
con ser las instalaciones o inmuebles más antiguos de los existentes en la actualidad y que fueron
originalmente construidos con fines distintos a los utilizados en el presente.

3.2.3. Dotación
Total centros
Cargo Cantidad CREAD con dotación %
CREAD
Director(a) 11 11 100,0%
Asistente Social 11 11 100,0%
Psicólogo 11 11 100,0%
Enfermero(a) 11 11 100,0%
Auxiliar de Enfermería 11 11 100,0%
Médico7 3 11 27,3%
Psiquiatra8 6 11 54,5%
Terapeuta Ocupacional 11 11 100,0%
Kinesiólogo 3 11 27,3%
Nutricionista 9 11 81,8%
Fonoaudiólogo 1 11 9,1%
Profesor(a) de Educación Física 5 11 45,5%
Psicopedagogo(a) 1 11 9,1%
Educador(a) de Párvulos 3 11 27,3%
Educador(a) de trato directo 11 11 100,0%
Manipulador(a) de Alimentos 11 11 100,0%
Apoyo Administrativo 11 11 100,0%
Personal de Aseo 6 11 54,5%
Personal de Lavandería 11 11 100,0%
Monitores Talleristas 6 11 54,5%
Alumnos en Práctica 11 11 100,0%
Apoyo Voluntario 4 11 36,4%
Otros 6 11 54,5%
Fuente: Aplicación Ficha Residencial

N° Total
Licencias Médicas funcionarios funcionarios %
CREAD CREAD
Personal con Licencia Médica 60 522 11,5%
Personal con Licencia ¿Cuenta con Suplente? 20 60 33,3%
Fuente: Aplicación Ficha Residencial

7 Los centros cuentan con horas de atención para aquellos NNA que lo requieren y no cuenten con atención oportuna en la red
pública
8 Los centros cuentan con horas de atención para aquellos NNA que lo requieren y no cuenten con atención oportuna en la red

pública

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3.2.4. Educación

Matrícula y tipo educación Cantidad NNAA Total NNAA vigentes CREAD %


Matriculados 417 758 55,0%
Con Retraso Escolar 365 758 48,2%
Con Matrícula Cancelada 13 758 1,7%
Asiste a Educación Diferencial 99 758 13,1%
Asiste a Educación de Nivelación de Estudios 133 758 17,5