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Pontificia Universidad Católica del Perú

Facultad de Derecho

Programa de Segunda Especialidad en Derecho Administrativo

Trabajo Académico-Módulo III:


Análisis de la Sentencia de inconstitucionalidad recaída en los
Expedientes 020-2005 PI/TC y 021-2005 PI/TC

Autores:

Jhojan Terrones Jancco - 20110521


Liliann Katherin Orellana Cajahuanca - 20194561
Sandra Edelmira Sánchez Romero - 20194538

Docente:

Janeyri Elizabeth Boyer Carrera

2019
ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD RECAÍDA EN
LOS EXPEDIENTES 020-2005 PI/TC Y 021-2005 PI/TC

I. Síntesis de los hechos del caso

De la sentencia materia de análisis se advierte que, el demandante (Presidente de la


República) solicita se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1º, 2º y 3º de la
Ordenanza Regional Nº 031-2005-GRC/CRC, promulgada por el Gobierno Regional
de Cusco; y de las Ordenanzas Regionales N° 015-2004-CRGRH y N° 027-2005-E-
CRGRH, expedidas por el Gobierno Regional de Huánuco.

Al respecto, de dichas ordenanzas se observa lo siguiente:

 Se declara a la Planta de la Hoja de Coca como Patrimonio Regional Natural–


Biológico–Cultural–Histórico y de Seguridad Alimentaria en las Regiones de Cusco
y Huánuco.
 Se reconoce zonas de producción tradicional de carácter legal de la Planta de la Hoja
de Coca en la Región Cusco, y se declara la legalidad del cultivo de la Hoja de Coca
en la jurisdicción del Gobierno Regional de Huánuco.

En ese sentido, de lo anterior se colige que el problema jurídico que se suscita en el


presente caso gira en torno a la determinación de los alcances de las ordenanzas
regionales como reglas de orden general, y cuyo nivel jerárquico es el mismo que el
de una ley, un decreto legislativo o un decreto de urgencia. Así pues, en el caso
concreto corresponde analizar si mediante las ordenanzas cuestionadas, los gobiernos
regionales de Cusco y Huánuco podían: i) declarar el patrimonio cultural a la hoja de
coca, y ii) reconocer la legalidad del cultivo a la hoja de coca.

En tal estado de cosas, corresponde delimitar el concepto y características de una


ordenanza regional a fin de poder establecer su relación con las demás normas del
ordenamiento jurídico; es decir, si se está frente a una relación de jerarquía o de
competencia.

II. Marco conceptual

Ahora bien, a partir de la delimitación de los problemas jurídicos en el punto


precedente, y en aras de brindar una posición respecto a los problemas jurídicos
planteados, corresponde definir qué se debe entender por Ordenanza Regional y
señalar las características de la misma.

No obstante, antes de iniciar el desarrollo del presente apartado, corresponde indicar


que se está ante: i) una fuente formal del Derecho (Legislación o Ley) y ii) ante
Ordenanzas Regionales como manifestación de la Legislación o Ley.

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Sobre este punto, es preciso manifestar que para efectos del presente documento, en la
línea de MARCIAL RUBIO, debe entenderse como fuente formal del Derecho a aquel
procedimiento a través del cual se producen, válidamente normas jurídicas que
adquieren el rasgo de obligatoriedad propio del Derecho y, por lo tanto, la
característica de ser impuestas legítimamente a las personas mediante los instrumentos
de coacción al Estado.

Asimismo, debe dejarse en claro que la legislación ha sido reconocida como la fuente
formal más importante del Derecho, toda vez que el Estado ha desarrollado su
hegemonía y ha perfilado sus rasgos jurídicos, en la medida que gracias a la separación
de poderes y al desarrollo del concepto de Estado de Derecho, el Poder Legislativo y
excepcionalmente el Poder Ejecutivo son los que tienen la atribución de crear
legislación en nuestro Estado.

1. Concepto de Ordenanza Regional

Como anteriormente se señaló, la legislación ha sido reconocida como la fuente


formal más importante del Derecho. En esa línea, los gobiernos regionales,
además del Poder Legislativo y Ejecutivo, no son ajenos a la creación de
legislación, la misma que se materializa, mediante las Ordenanzas Regionales.

En el Perú, la legislación de regionalización establece diversas competencias para


los gobiernos regionales, entre ellas, se encuentra la de dictar normas jurídicas. Al
respecto, el artículo 37° de la Ley No. 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales dispone lo siguiente:

“Artículo 37°.- Normas y disposiciones regionales


Los Gobiernos Regionales, a través de sus órganos de gobierno, dictan las normas y
disposiciones siguientes:
a) El Consejo Regional: Ordenanzas Regionales y Acuerdos del Consejo Regional.
b) La Presidencia Regional: Decretos Regionales y Resoluciones Regionales”.

Asimismo, el artículo 38° del cuerpo legal antes referido sostiene:

“Artículo 38.- Ordenanzas Regionales


Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carácter general, la organización y
la administración del Gobierno Regional y reglamentan materias de su competencia.
Una vez aprobadas por el Consejo Regional son remitidas a la Presidencia Regional
para su promulgación en un plazo de 10 días naturales”.

Sobre el particular, debe indicarse que la emisión de Ordenanzas Regionales


ratifica el rango de ley que tienen estos dispositivos legales, en la medida que las
mencionadas normas, únicamente se pueden cuestionar mediante la Acción de
Inconstitucionalidad, establecida en el artículo 200°, inciso 4 de la Constitución
de 1993.
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Asimismo, el artículo 43° de la citada Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales establece lo siguiente:

“Artículo 43°.- Garantías del ordenamiento regional


Las Ordenanzas y Decretos Regionales pueden impugnarse mediante los mecanismos
de acción de inconstitucionalidad y acción popular, respectivamente, en la vía
correspondiente.
Las Resoluciones Regionales pueden impugnarse en vía administrativa y contencioso-
administrativa, con arreglo a ley.
Los procedimientos administrativos en general, a nivel del Gobierno Regional, se
rigen por el ordenamiento jurídico de la República”.

Por todo lo expuesto, se infiere que las Ordenanzas Regionales son normas
generales aplicables en la región y, para su ámbito territorial adquieren la
condición de normas con rango de ley.

Sin perjuicio de lo señalado anteriormente, debe señalarse que las Ordenanzas


Regionales -parcialmente- se encuentran sometidas a la legislación nacional, en la
medida que el artículo 11° de la Ley N° 27783, Ley de Bases de la
Descentralización, en concordancia con el artículo 36° de la Ley N° 27867, Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, establecen que la normatividad expedida por
los distintos niveles de gobierno, se sujetan al ordenamiento jurídico establecido
por la Constitución y las leyes de la República y que las Ordenanzas Regionales
se deben adecuar al ordenamiento jurídico nacional y que no pueden invalidar ni
dejar sin efecto normas de otro gobierno regional ni otros niveles de gobierno,
recayendo en el Principio de Lealtad Regional y Nacional que ampliamente
desarrolla el Tribunal Constitucional.

Finalmente, cabe indicar que los Gobiernos Regionales ostentan competencias


exclusivas y compartidas al amparo de los artículos 35° de las citadas Ley N°
27783, Ley de Bases de la Descentralización y el artículo 10° de la Ley N° 27867,
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; en ese sentido, los Gobiernos Regionales
podrán emitir Ordenanzas Regionales en materias en las que son competentes.

2. Características

En ese orden de ideas, las ordenanzas regionales presentan las siguientes


características:

 Deben ser compatibles con la Constitución y las leyes de la República.


 Tanto el Poder Legislativo y Ejecutivo están prohibidos de dictar normas
generales en relación a las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos regionales. Si lo hacen, sus normas serán inválidas.
 Las ordenanzas regionales tienen el mayor rango en este nivel de gobierno.

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3. Diferencias de la ordenanza regional con otras fuentes del derecho
administrativo

Entre las fuentes del derecho administrativo se encuentran la Constitución, los


tratados y convenios internacionales, las leyes y disposiciones de jerarquía
equivalente, los decretos supremos y demás normas reglamentarias, los
reglamentos del poder ejecutivo, la jurisprudencia, entre otras fuentes.

Así, la ordenanza regional es reconocida como una norma con rango de ley (al
interior de su ámbito) por lo que constituye como tal una fuente del derecho
administrativo que debe emitirse de conformidad con la Constitución y la ley.

En cuanto a las diferencias que existen entre la ordenanza regional y otras fuentes
del derecho administrativo, puede indicarse lo siguiente:

a) Con la Constitución

La Constitución, en su dimensión de norma del derecho nacional, es la principal


fuente del derecho administrativo, tanto en el ámbito formal y en el ámbito
material. En el ámbito formal, establece los organismos y órganos legítimos para
gobernar, su estructura, la competencia y el procedimiento que deben seguir para
la creación del derecho. En el ámbito material, la Constitución contiene principios
y derechos que no pueden ser vulnerados por normas de inferior jerarquía, de este
modo establece los parámetros respecto de los cuales deben encuadrarse las
normas. A través de la Constitución, entonces, se define la estructura básica del
Estado y se reconoce los derechos fundamentales.

En ese contexto, la ordenanza regional es una norma legal de inferior jerarquía


que la Constitución, mediante la cual se norma asuntos de carácter general de la
administración, organización y competencia del Gobierno Regional, la cual no
puede vulnerar las disposiciones constitucionales.

b) Con las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente

La ley es una norma jurídica que goza de alcance general, por la cual se regula
situaciones abstractas, impersonales y objetivas aplicables a un número
indeterminado de personas y que es de obligatorio cumplimiento para las
entidades y los particulares.

Dentro de la categoría de ley en sentido formal debe incluirse las siguientes


normas:

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 Ley ordinaria, que es la norma jurídica emitida por el Congreso de la
República; y
 Ley orgánica, es aquella que regula la organización y funcionamiento del
Estado, así como otras materias cuya regulación de conformidad con lo
establecido en la Constitución, debe hacerse mediante dicha norma, por lo que
para ser aprobada requiere de un mayor debate y de una votación calificada de
mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno del número legal de miembros del
Congreso.

Por otro lado, en sentido material, la ley se refiere a aquellas normas que sin ser
leyes, se les otorga el rango de tales, como el:

 Decreto Legislativo, es una norma con rango y fuerza de ley que emana de
autorización expresa y facultad delegada por el Congreso al Poder Ejecutivo.
Dicha autorización expresa las materias a regular y el plazo durante el cual
puede hacerse uso de la facultad delegada; y
 Decreto de Urgencia, es una norma con rango y fuerza de ley que se dicta como
medida extraordinaria en materia económica y financiera, salvo materia
tributaria, en situaciones imprevisibles. Esta norma se expide por el Poder
Ejecutivo, sin necesidad de autorización alguna cuando así lo requiera el interés
nacional.

Al respecto, cabe indicar que la ordenanza regional, la ley ordinaria, la ley


orgánica, el decreto legislativo y el decreto de urgencia son normas que cuentan
con el mismo rango de ley. Siendo ello así, las diferencias que existen entre estas
fuentes del derecho administrativo se circunscriben a los ámbitos competenciales
que corresponden a cada fuente; por ende, sin perjuicio de la autonomía normativa
que caracteriza a los gobiernos regionales, debe precisarse que la validez de una
ordenanza regional por la cual se norma sus funciones y atribuciones, se encuentra
limitada territorialmente (es decir, sólo resulta aplicable en el territorio del
gobierno regional) y a su vez supeditada al cumplimiento de la Constitución y las
normas legales que integren el bloque de constitucionalidad.

c) Con los decretos supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes


del Estado

Los decretos supremos son normas de carácter general que reglamentan normas
con rango de ley o regulan la actividad sectorial funcional o multisectorial
funcional a nivel nacional; pueden requerir o no el voto aprobatorio del Consejo
de Ministros, según lo disponga la ley. Por otro lado, la norma reglamentaria se
define como el instrumento jurídico de alcance general emitido por la
Administración Pública que afecta directamente a los administrados. El
reglamento puede ser emitido por los diferentes organismos del Poder Ejecutivo,

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pero también del Estado e incluso de personas jurídicas no estatales que
desempeñan función administrativa.

En ese sentido, el decreto supremo y demás normas reglamentarias son fuentes de


carácter secundario, subordinadas a la norma con rango de ley, a las que se cede
la regulación fundamental. Por ello, mediante un reglamento no puede vulnerarse
lo dispuesto en una ordenanza regional que es una norma jurídica jerárquicamente
superior.

III. Aplicación de la fuente al caso concreto

Como se ha indicado con anterioridad, cuando se hace referencia a una ordenanza, en


este caso regional, se entiende una norma de alcance general en la respectiva
circunscripción del territorio en el que tiene competencia, la cual emana de la
autonomía política de los Gobiernos Regionales reconocida ya constitucionalmente.
No obstante, dicha autonomía, traducida en la emisión de estas normas, se encuentra
delimitada precisamente por la competencia que se le otorga a los Gobiernos
Regionales. En tal sentido, si bien es cierto una ordenanza regional ostenta el mismo
nivel jerárquico que una ley parlamentaria o una ley orgánica, debe tenerse en cuenta
que ésta debe circunscribir sus alcances a lo ya establecido por la Constitución,
conjuntamente con la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, y la Ley
N° 27783, Ley de Bases de Descentralización.

Es así que no se está ante un supuesto de superioridad jerárquica entre una Ley
Orgánica, una Ley Ordinaria y una Ordenanza Regional, pues ello no permitiría dar
respuesta coherente a normas expedidas por el Gobierno Central y los gobiernos
regionales, que cuentan con el mismo rango normativo. En efecto, lo que existe es una
relación de competencia, la misma que resulta ser expresa sin lugar a interpretación
extensiva, ello en virtud del principio de taxatividad, en tanto que la naturaleza de una
ordenanza responde a límites de territorio y exclusividad.

Dentro del límite territorial, debe entenderse que los poderes de un gobierno regional
no pueden extenderse más allá de su circunscripción, en tal sentido las normas que
emita deben regular o resguardar únicamente los intereses de su territorio.

Por otro lado, respecto al límite de exclusividad, los gobiernos regionales sólo pueden
ejercer competencia legislativa sobre las materias que la Constitución y las Leyes
Orgánicas respectivas, le asignen.

En tal sentido, se colige que las ordenanzas regionales si bien son las normas de mayor
jerarquía para un territorio determinado, ello no debe entenderse como la expresión
ilimitada del poder normativo de los gobiernos regionales, en tanto que como ya se ha
desarrollado, el objetivo de tales disposiciones deben obedecer a una suerte de
cooperación nacional a fin de cumplir con los objetivos que el Estado se ha trazado en

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sus políticas públicas, por lo que debe normar sobre lo que competencialmente le ha
sido dado, ya sea que sea trate de competencias exclusivas, compartidas o delegadas.

Entonces, del caso en análisis, se observa que la materia sobre la cual las ordenanzas
regionales, de las cuales se solicita la inconstitucionalidad, han transgredido el ámbito
de su competencia, por las siguientes razones:

i) Ni en la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, ni en la Ley N°


27783, Ley de Bases de Descentralización, así como tampoco en la Constitución
Política del Perú, se ha establecido que como competencia de una ordenanza
regional la posibilidad de normar sobre la declaración de patrimonios culturales o
la legalización del cultivo de hoja de coca.

ii) De acuerdo a una interpretación sistemática de las normas que regulan el reparto
de competencias respecto a qué entidad es la designada para declarar cuál o qué
resulta ser patrimonio cultural, se desprende que si bien es cierto que los gobiernos
regionales ostentan una competencia para promover las acciones pertinentes para
que un bien que se encuentre dentro de sus territorio sea reconocido como
patrimonio cultural, ello no significa que puedan atribuirse la competencia de
declararlo como tal, en tanto que dicha competencia está específicamente
atribuida en el ordenamiento jurídico a las entidades del Gobierno Nacional, a fin
de que tenga validez y eficacia.

iii) Lo mismo sucede con la declaración de la legalidad del cultivo de hoja de coca,
en tanto que si bien los gobiernos regionales tienen la potestad de velar por la
protección de sus recursos naturales y la promoción de la cultura y costumbres
ancestrales, ello no significa una competencia de carácter normativo para
reconocer como legal a dichos cultivos, en tanto que ello implica una participación
y un análisis nacional de la cuestión que supera los alcances de una ordenanza
regional, máxime si también debe evaluarse las políticas y planes nacionales sobre
la materia.

iv) Así, el Tribunal Constitucional expresamente señala que la validez de las


ordenanzas regionales se encuentran sujetas al respeto del marco normativo
establecido en las leyes mencionadas, por lo que forman parte del parámetro de
control en el presente caso, pero también cuando se trate de la regulación de
determinada materias, este control estará conformado por otras leyes nacionales.

IV. Conclusiones

La ordenanza regional es reconocida como una norma con rango de ley, que constituye
una fuente del derecho administrativo que debe emitirse de conformidad con la
Constitución, la ley ordinaria, la ley orgánica y otras leyes nacionales. Siendo ello así,
en relación a la Constitución, se entiende que la ordenanza regional es una norma legal

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de inferior jerarquía, a través de la cual se regula con carácter general la
administración, estructura u organización y competencia del gobierno regional, sin
vulnerar las disposiciones constitucionales.

Mientras que, en lo que respecta a la ordenanza regional y las otras leyes y


disposiciones de jerarquía equivalente, al no existir subordinación entre éstas, su
validez y eficacia quedará sujeta al ámbito competencial que corresponda a cada norma
jurídica, según sean sus funciones y atribuciones establecidas en la Constitución y las
normas legales que integren el bloque de constitucionalidad.

Así pues, podemos concluir que el análisis desarrollado por el Tribunal Constitucional
para el caso en concreto, resulta ser acertado, puesto que como ya se ha indicado, una
ordenanza regional, si bien es cierto es una norma de carácter general que se emite en
virtud de la facultad normativa de los gobiernos regionales, ello no equivale a que
mediante las mismas, se pueda legislar sobre cualquier materia, en tanto que resulta
primordial, respetar las competencias asignadas taxativamente, a fin de no colisionar
con las políticas públicas estatales, o interferir con los alcances de otras instituciones
estatales.

V. Bibliografía

 RUBIO CORREA, Marcial. “EL SISTEMA JURÍDICO Introducción al


Derecho”. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú: Lima,
2011, Décima edición.

 CÉSPEDES ZAVALETA, Adolfo. “EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA


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Tercer Congreso Nacional de Derecho Administrativo (Lima, 2008)”. Ponencia
titulada: “El régimen normativo del Estado regio-local peruano: análisis puntual
sobre las ordenanzas regionales”. Editorial Grijley: Lima, 2008.

 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. “MANUAL DEL PROCEDIMIENTO


ADMINISTRATIVO GENERAL, Concordado con el D.S. N° 006-2017-JUS que
aprueba el TUO de la Ley N° 27444, modificada por el D.L. N° 1272”. Editorial
Instituto Pacífico S.A.C.: Lima, 2017, Tercera edición.