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Gastos públicos diretos e indiretos com
cultura: um comparativo
ESCRITO POR: NICHOLLAS ALEM
JUN 29, 2017

Recentemente o Conselho Federal da OAB anunciou que ingressará com ação contra a União em face
dos constantes contingenciamentos do Fundo Nacional de Cultura. Buscando colaborar com esse
debate, transcrevo aqui um trecho de meu mestrado “O Direito Econômico da Cultura: Uma análise dos
gastos públicos indiretos com cultura”, defendido este ano na Universidade de São Paulo, sob a
orientação do Professor José Maria Arruda de Andrade.

Texto original


No debate sobre o nanciamento de políticas culturais é comum fazer a distinção entre dois grandes
modelos: o de países europeus, caracterizado pela forte presença do Estado no custeio e subsídio das
atividades e projetos culturais, e o anglo-saxão, que busca estimular a ação privada e lantrópica de
indivíduos e entidades. Essas duas vertentes também expressam duas concepções ideológicas acerca
do papel do Estado na elaboração e implementação de políticas culturais.[1]

De um lado, prevalece o entendimento de que o Estado possui uma importante função no apoio e
fomento à cultura para, por exemplo, garantir o exercício direitos culturais ou a formação dos
indivíduos. Isso justi ca a organização de uma estrutura burocrática voltada à sua atuação e
participação direta no campo cultural.

Por outro lado, o modelo liberal prega a diminuição da ingerência do Estado na vida cultural dos
indivíduos. Desse modo, prioriza mecanismos privados de apoio e fomento à cultura, por exemplo,
através da concessão de incentivos scais para patrocinadores e doadores de projetos. Esse
paradigma ganhou proeminência a partir do nal da década de 1970, com o desgaste do Estado de
Bem-Estar Social e o fortalecimento do discurso neoliberal.

Conforme mencionado acima, no Brasil, da segunda metade da década de 1980 até início dos anos
2000, foi justamente o modelo de política lastreado na concessão de incentivos scais para apoiadores
de projetos culturais que preponderou no âmbito federal. Não obstante, existe um certo consenso na
literatura especializada de que esse paradigma foi relativizado a partir do primeiro Governo Lula. 
Ainda que a constatação seja verdadeira do ponto de vista do discurso político e de restruturação
burocrática, uma análise mais detida da trajetória dos gastos públicos diretos e indiretos com cultura
revela que as políticas fundadas na utilização de benefícios scais continuam representando uma
parcela signi cativa do total dos gastos nesse campo.

O orçamento é hodiernamente considerado peça chave na implementação de políticas públicas e


importante ferramenta da concretização dos direitos sociais. Os setores artísticos e culturais há alguns
anos protestam pela xação de orçamento mínimo em favor da cultura. Essa matéria chegou a ser
objeto das Propostas de Emenda à Constituição n.º 324 e 427, ambas de 2001, 150, de 2003, 310, de
2004, e, mais recentemente, 421, de 2014. Esta última prevê o aumento progressivo dos percentuais de
recursos mínimos para a cultura até o equivalente a 2%, 1,5% e 1% dos orçamentos da União, Estados e
Distrito Federal, e Municípios, respectivamente. De fato, se queremos aprimorar os estudos sobre
políticas culturais, devemos dedicar maior empenho ao tema do orçamento e do per l dos gastos
públicos. Passemos, assim, a tratar da diferenciação entre gastos públicos direitos e indiretos com
cultura.[2]

O Estado realiza gastos diretos no campo da cultura quando, por exemplo, concede prêmios ou bolsas
de estudos para artistas, promove festivais, constrói um equipamento cultural, lança uma publicação,
paga seus servidores e assim por diante. Isso pode acontecer tanto pela chamada Administração
Direta (Ministério da Cultura) ou Indireta (Fundação Casa de Rui Barbosa, Agência Nacional do Cinema

etc.). Gastos públicos diretos são, portanto, realizados pela Administração Pública quando destina o
produto de suas receitas conforme objetivos e nalidades previamente estabelecidos por meio de três
leis orçamentárias, todas de iniciativa do Executivo: o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentarias
e a de orçamentos anuais.

O Plano Plurianual “estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da


administração pública federal e para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada” (artigo 165, parágrafo primeiro, da Constituição). O
plano é sempre instituído através de uma lei, que prevê sua estrutura, organização, a gestão,
monitoramento e outros aspectos gerais, acompanhada ainda de anexo, contendo os programas,
indicadores, objetivos e metas.[3]

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua vez, “compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício nanceiro
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências nanceiras o ciais de
fomento” (artigo 165, parágrafo 2º, da Constituição Federal).[4] Ela busca alinhar as diretrizes, objetivos
e metas do Plano Plurianual com as previsões da Lei Orçamentária Anual. A LDO deve dispor sobre
limitações de empenho, critérios de contingenciamento, critérios para aferição de resultados de
programas nanciados com recursos orçamentários, entre outros itens.[5]

A Lei Orçamentária Anual (LOA) compreenderá o orçamento scal referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento da seguridade
social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta,
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (artigo 165, parágrafo 5º,
Constituição Federal). A LOA compreende todas as receitas e despesas que serão realizadas no ano
seguinte à sua aprovação, motivo pelo qual sua proposta deve ser aprovada pelo Congresso Nacional
até o nal de cada ano. É um instrumento de concretização e detalhamento orçamentário dos objetivos
e metas do Plano Plurianual e das diretrizes da LDO.[6]

Porém, via de regra, o valor originalmente previsto na legislação orçamentária acaba não sendo
integralmente aplicado em sua programação. A dotação inicial, prevista na lei orçamentária anual,
passa por uma etapa de ajustes para a alocação de créditos ou bloqueios adicionais, formando a
dotação autorizada. Para a realização da despesa, é feito o empenho, que consiste na reserva para
fazer face a um compromisso assumido. Ocorre, por exemplo, na contratação de um serviço ou na
aquisição de um bem ou material. No segundo estágio é realizada a liquidação, que consiste na
veri cação, de nição e comprovação do crédito referente aquele valor empenhado. A Administração
analisa então o contrato, os comprovantes de entrega e demais documentos ligados à obrigação
assumida. Finalmente, é realizado o pagamento através da entrega de numerário ao credor.

Eventualmente, algumas despesas são empenhadas, mas somente pagas no ano seguinte. Tais
rubricas são chamadas de restos a pagar.[7]

Para 2015, a Lei Orçamentária Anual dividia a função “cultura” em dezesseis programas que, somados,
totalizavam cerca de 0,10% da dotação inicial da União prevista para o ano.[8]

Tabela 1 – Dotação orçamentária da União prevista na LOA por função para 2014-2016 (em reais)

Função 2014 2015 2016

01 – 6.950.840.498 7.365.313.468 7.214.082.977


LEGISLATIVA

02 – JUDICIÁRIA 27.991.625.424 30.316.955.792 31.197.697.174

03 – ESSENCIAL 5.392.088.914 6.462.051.664 6.388.033.744


À JUSTIÇA

04 – 27.206.782.816 31.159.116.532 28.020.517.415


ADMINISTRAÇÃO

05 – DEFESA 38.569.820.724 43.365.363.628 59.502.531.385


NACIONAL

06 – 8.456.349.686 8.668.397.884 7.941.624.532


SEGURANÇA

PÚBLICA

07 – RELAÇÕES 2.072.986.181 2.193.935.484 2.837.330.048


EXTERIORES

08 – 68.216.343.528 74.629.681.634 77.265.286.224


ASSISTÊNCIA
SOCIAL

09 – 473.509.193.503 529.878.879.813 571.799.007.375


PREVIDÊNCIA
SOCIAL

10 – SAÚDE 98.036.362.031 112.790.518.353 109.868.123.419

11 – TRABALHO 63.838.510.464 68.440.238.250 72.496.149.358

12 – EDUCAÇÃO 83.275.927.095 105.082.965.553 103.520.522.753

13 – CULTURA 3.012.548.256 2.770.444.578 2.101.262.903

14 – DIREITOS 1.854.107.920 2.154.674.574 1.398.775.458


DA CIDADANIA

15 – URBANISMO 8.289.330.501 9.963.265.523 4.531.119.063

16 – HABITAÇÃO 458.081.935 182.848.917 27.633.638

17 – 3.426.319.188 2.793.006.313 636.189.522


SANEAMENTO

18 – GESTÃO 8.734.525.210 6.816.916.287 5.694.719.267


AMBIENTAL 
19 – CIÊNCIA E 8.997.879.362 10.407.300.086 7.585.870.779
TECNOLOGIA

20 – 24.439.596.267 28.195.242.494 29.490.212.873


AGRICULTURA

21 – 5.156.372.499 5.544.620.455 3.734.413.323


ORGANIZAÇÃO
AGRÁRIA

22 – INDÚSTRIA 2.555.003.472 2.681.088.222 2.435.952.479

23 – COMÉRCIO 5.560.101.209 5.686.938.396 5.351.073.943


E SERVIÇOS

24 – 1.637.445.736 1.510.689.662 1.482.700.271


COMUNICAÇÕES

25 – ENERGIA 2.059.672.458 2.297.559.868 1.232.984.830

26 – 24.646.839.493 26.036.067.634 17.440.754.675


TRANSPORTE

27 – DESPORTO 2.228.585.737 3.253.681.539 1.684.872.020


E LAZER

28 – ENCARGOS 1.345.026.899.337 1.715.396.624.967 1.694.082.082.616


ESPECIAIS

99 – RESERVA DE 31.577.857.866 30.632.559.872 96.584.863.244


CONTINGENCIA

NÃO APLICÁVEL 0 0 0
– NÃO
APLICÁVEL

NÃO 0 0 0
INFORMADO –
NÃO
INFORMADO

TOTAL 2.383.177.997.310 2.876.676.947.442 2.953.546.387.308

Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Siga Brasil – Senado Federal

Tabela 2 – Programas orçamentários sob a função “cultura” para 2015 (em reais)

Programa (Cód./Desc.)

Dotação Autorizado Empenhado Liquidado Pago RP Pago


Inicial

0167 – BRASIL 0 0 0 0 0 76.932


PATRIMÔNIO CULTURAL

0168 – LIVRO ABERTO 0 0 0 0 0 0

0169 – BRASIL, SOM E 0 0 0 0 0 576.389


IMAGEM


0171 – MUSEU MEMÓRIA 0 0 0 0 0 0
E CIDADANIA

0172 – CULTURA AFRO- 0 0 0 0 0 0


BRASILEIRA

0173 – GESTÃO DA 0 0 0 0 0 0
POLÍTICA DE CULTURA

0750 – APOIO 0 0 0 0 0 14.767


ADMINISTRATIVO

0813 – MONUMENTA 0 0 0 0 0 2.154.096

1141 – CULTURA VIVA – 0 0 0 0 0 80.000


ARTE, EDUCAÇÃO E
CIDADANIA

1142 – ENGENHO DAS 0 0 0 0 0 1.551.287


ARTES

1355 – IDENTIDADE E 0 0 0 0 0 0
DIVERSIDADE CULTURAL-
BRASIL PLURAL

1391 – 0 0 0 0 0 0
DESENVOLVIMENTO DA
ECONOMIA DA CULTURA
– PRODEC

2021 – CIÊNCIA, 300.000 300.000 0 0 0 0



TECNOLOGIA E
INOVAÇÃO

2027 – CULTURA: 2.040.760.283 2.023.039.683 1.151.594.461 242.544.677 203.427.701 836.406.896


PRESERVAÇÃO,
PROMOÇÃO E ACESSO

2065 – PROTEÇÃO E 6.264.856 6.264.856 5.746.589 1.551.825 1.383.544 4.107.387


PROMOÇÃO DOS
DIREITOS DOS POVOS
INDÍGENAS

2107 – PROGRAMA DE 723.119.439 767.758.198 710.075.038 652.360.718 650.364.197 68.918.349


GESTÃO E MANUTENÇÃO
DO MINISTÉRIO DA
CULTURA

TOTAL 2.770.444.578 2.797.362.737 1.867.416.089 896.457.220 855.175.442 913.886.102

Fonte: Siga Brasil – Senado Federal

Importante observar que o Ministério da Cultura, responsável pela maior parte dos programas acima
listados, tem cerca de 80% de sua dotação orçamentária inicial comprometida com suas entidades
vinculadas – como a Fundação Biblioteca Nacional. Aliás, é possível a rmar que apenas 18,27% de

toda a dotação inicial prevista para a função “cultura” parte diretamente do Ministério da Cultura –
enquanto unidade orçamentária.[9]

Tabela 3 – Órgãos e Unidades Orçamentárias agrupados na função “cultura” para 2015 (em reais)

Órgão/Unidade Dotação Autorizado Empenhado Liquidado Pago RP Pago


Orçamentária Inicial
(Cód. /Desc.)

30000 – MINISTÉRIO 6.264.856 6.264.856 5.746.589 1.551.825 1.383.544 4.107.387


DA JUSTIÇA

30202 – FUNDAÇÃO 6.264.856 6.264.856 5.746.589 1.551.825 1.383.544 4.107.387


NACIONAL DO ÍNDIO –
FUNAI

42000 – MINISTÉRIO 2.602.379.722 2.629.297.881 1.760.454.740 894.905.395 853.791.898 877.751.965


DA CULTURA

42101 – MINISTÉRIO 506.289.900 507.421.900 317.759.732 203.678.512 200.504.780 114.168.470


DA CULTURA

42201 – FUNDAÇÃO 25.260.292 29.560.292 28.276.071 26.869.352 26.865.382 613.369


CASA DE RUI BARBOSA

42202 – FUNDAÇÃO 84.390.570 84.385.570 74.619.691 68.679.814 68.679.814 13.701.197



BIBLIOTECA NACIONAL
– BN

42203 – FUNDAÇÃO 24.857.196 25.827.696 19.730.122 16.421.886 16.405.078 3.535.527


CULTURAL PALMARES

42204 – INSTITUTO DO 379.510.822 387.742.699 296.905.188 241.265.464 214.573.718 88.055.892


PATRIMÔNIO
HISTÓRICO E
ARTÍSTICO NACIONAL

42205 – FUNDAÇÃO 115.468.148 114.953.148 100.808.403 83.013.338 77.639.489 12.666.899


NACIONAL DE ARTES

42206 – AGÊNCIA 134.951.239 144.222.159 142.049.900 114.145.341 113.175.894 25.688.578


NACIONAL DO CINEMA

42207 – INSTITUTO 180.235.188 183.318.050 142.724.436 121.379.004 121.268.049 12.069.759


BRASILEIRO DE
MUSEUS

42902 – FUNDO 1.151.416.367 1.151.866.367 637.581.197 19.452.684 14.679.695 607.252.275


NACIONAL DE
CULTURA

74000 – OPERAÇÕES 161.800.000 161.800.000 101.214.760 0 0 32.026.750


OFICIAIS DE CRÉDITO

74912 – RECURSOS 161.800.000 161.800.000 101.214.760 0 0 32.026.750


SOB SUPERVISÃO DO


FUNDO NACIONAL DE
CULTURA

TOTAL 2.770.444.578 2.797.362.737 1.867.416.089 896.457.220 855.175.442 913.886.102

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados do Siga Brasil – Senado Federal

A função orçamentária “cultura” é dividida em duas subfunções de acordo com a atuação nalística do
governo: “391 – Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico” e “392 – Difusão Cultural”. Estas
subfunções agregam ações orçamentárias vinculadas aos programas do Plano Plurianual da União.

Tabela 4 – Despesas liquidadas, em 2013, nas subfunções 391 e 392, por Ação Orçamentária



Fonte: Tribunal de Contas da União[10]

Gastos públicos indiretos, por sua vez, também conhecidos como gastos tributários, correspondem ao
conjunto de desonerações tributárias instituídas para compensar ações de entidades civis
complementares ao Estado, corrigir desvios e desigualdades, incentivar setores da economia, dentre
outras nalidades. O Poder Público reduz sua arrecadação em favor de uma disponibilidade econômica

dos contribuintes por meio de presunções creditícias, isenções, anistias, reduções de alíquotas,
deduções, abatimentos e diferimentos de obrigações de natureza tributária. Os gastos indiretos são
realizados, portanto, pelos próprios agentes econômicos induzidos, motivados e bene ciados pela
legislação tributária.[11]

A previsão de tais gastos é estimada pela Receita Federal do Brasil (RFB) no Demonstrativo dos Gastos
Governamentais Indiretos de Natureza Tributária (DGT), que acompanha o projeto da lei orçamentária
anual, em razão das determinações previstas no artigo 165, parágrafo 6º, da Constituição, e artigo 5º,
inciso II, da Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000.[12]

A título de exemplo, em 2015, os gastos tributários com cultura representaram 1,32% do total de gastos
indiretos do Governo Federal, ou seja, o equivalente a R$ 3,73 bilhões do total de R$ 282,44 bilhões –
sendo a décima segunda maior rubrica[13]:

Tabela 5 – Gasto público indireto em 2015

Função Total Participação


Orçamentária (%)

 (R$ em
milhões)

Comércio e 76.022,78 26,92


Serviços

Trabalho 45.015,33 15,94

Indústria 33.451,14 11,84

Agricultura 27.962,77 9,90

Saúde 25.105,59 8,89

Assistência Social 21.258,55 7,53

Ciência e 17.797,22 6,30


Tecnologia

Educação 9.368,83 3,32

Habitação 9.223,04 3,27

Energia 5.914,69 2,09

Transporte 4.460,59 1,58

Cultura 3.734,01 1,32

Comunicações 1.186,01 0,09

Desporto e Lazer 1.067,27 0,38



Direitos da 644,90 0,23
Cidadania

Administração 123,43 0,04

Defesa Nacional 65,10 0,02

Organização 35,97 0,01


Agrária

Gestão Ambiental 0,01 0,00

Encargos Especiais 0,00 0,00

Essencial à Justiça 0,00 0,00

Judiciária 0,00 0,00

Legislativa 0,00 0,00

Relações Exteriores 0,00 0,00

Saneamento 0,00 0,00

Segurança Pública 0,00 0,00

Urbanismo 0,00 0,00

TOTAL 282.437,24 100,00

 Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de Demonstrativo de Gastos Tributários da Receita Federal


 

Os gastos indiretos com cultura são decorrentes de oito políticas econômico-tributárias, que veremos
com maiores detalhes em capítulo próprio. Por hora, vale apenas mencionar que os principais gastos
estão concentrados no Programa Nacional de Apoio à Cultura (popularmente conhecido como Lei
Rouanet) e no Vale-Cultura.

  

Tabela 6 – Gastos públicos indiretos com cultura em 2015

Programa Total Participação


do programa
(R$ em no total de
milhões) gastos
indiretos
com Cultura

Total da rubrica cultura 3.734,01 100%

Atividade Audiovisual 141,57 3,79 %



Entidades sem Fins Lucrativos – 172,74 4,63 %
Cultural

Evento Esportivo, Cultural e 0,00 0%


Cientí co

Indústria Cinematográ ca e 27,84 0,75 %


Radiodifusão

Programa Nacional de Apoio à 1.323,39 35,44 %


Cultura

Programação 0,00 0,00 %

RECINE 29,21 0,78 %

Vale-Cultura 2.039,27 54,61 %

Fonte: Demonstrativo de Gastos Tributários 2015 – Receita Federal

A partir desses esclarecimentos conceituais, poderemos analisar a trajetória dos gastos públicos
diretos e indiretos ao longo dos últimos quinze anos. A partir disso, será possível constatar, ao menos
com base na distribuição de recursos orçamentários, qual o tipo de política cultural que predominou no
país durante esse período.[14]


Os gastos públicos diretos com cultura aumentaram consideravelmente, ainda que de maneira
intermitente, de maneira que o orçamento executado passou de cerca R$ 200,8 milhões, em 2001, para
aproximadamente R$ 1,77 bilhão, em 2015. Isso representou um crescimento anual médio de 15,61%.
[15]

Grá co 1 – Gasto público direto pelo orçamento executado com cultura entre 2001 e 2015 (em milhões
de reais)


Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de informações do Siga Brasil – Senado Federal


 

Vale retomar que a dotação inicial prevista da Lei Orçamentária Anual não corresponde aos orçamentos
autorizados, empenhados, liquidados e executados (pagos e restos a pagar). Isso ocorre por diversos
motivos como a realização de contingenciamentos, inexistência ou inaptidão de projetos aptos a
receber recursos de um edital, cancelamento de contratações, problemas na regularidade de convênios
(impedindo assim a transferência de recurso) e assim por diante. Isso faz com que, no período
compreendido entre 2001 e 2015, apenas metade da dotação inicial para a função “cultura”, cerca de R$
21 bilhões, tenha sido efetivamente executada, total de aproximadamente R$ 10 bilhões.

Tabela 7 – Orçamento federal para a função cultura entre 2001 e 2015 (em reais)

Ano Dotação Autorizado Empenhado Liquidado Executado


Inicial (Pago +
Restos
Pagos)

2001 302.981.098 324.562.763 278.093.428 278.093.428 200.785.574



2002 359.240.394 377.702.254 239.527.228 239.527.228 209.774.909

2003 348.554.336 353.383.767 231.451.079 231.342.792 184.019.736

2004 417.126.402 434.044.436 323.920.554 323.920.554 236.316.434

2005 584.669.367 621.162.145 494.098.178 494.098.178 354.542.898

2006 641.950.605 691.905.449 581.010.677 581.010.677 393.833.833

2007 824.973.400 1.004.299.396 757.745.731 757.350.752 431.386.135

2008 1.070.264.386 1.239.724.612 897.912.541 897.903.541 545.358.778

2009 1.269.804.016 1.301.168.119 1.119.576.844 1.119.576.844 693.473.884

2010 2.145.266.563 2.190.149.718 1.385.121.729 1.385.121.729 806.630.374

2011 1.715.667.775 1.865.863.041 1.414.081.057 1.414.081.057 641.434.326

2012 1.979.585.616 3.027.110.136 1.904.727.526 875.566.142 1.281.942.932

2013 3.577.099.355 3.502.547.311 2.408.465.988 896.331.287 1.500.885.410

2014 3.012.548.256 3.051.053.656 1.835.787.688 928.338.975 1.535.048.553

2015 2.770.444.578 2.797.362.737 1.867.416.089 896.457.220 1.769.061.544

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de informações do Siga Brasil – Senado Federal


De acordo com o Relatório Sistêmico de Fiscalização da Função Cultura, produzido pelo Tribunal de
Contas da União (TCU), o crescimento no orçamento autorizado para a cultura não tem sido
acompanhado pelo aumento da capacidade do Ministério em realizar efetivamente a despesa
autorizada. Pelo contrário, a liquidação e pagamento da despesa empenhada têm sido cada vez
menores proporcionalmente à despesa autorizada, o que gera um montante crescente de restos a
pagar não processados ano a ano. Em 2014, o contingenciamento foi de R$ 150 milhões, equivalente a
15,24% do orçamento inicialmente autorizado para as despesas discricionárias. Em 2013, esse
contingenciamento teria sido de 26,75% do inicialmente autorizado na lei orçamentária. Ao passo que
os percentuais de inexecução extrapolam os percentuais de contingenciamento. Questionou-se então
se o baixo desempenho orçamentário da cultura decorre de um problema de sub nanciamento apenas
ou se se trata de uma incapacidade dos gestores de efetivarem a despesa autorizada, ou ainda uma
combinação de diversos fatores.[16]

Paralelamente, nesse mesmo período, os gastos tributários com cultura cresceram em média 19,12%
ao ano, passando de aproximadamente R$ 270,6 milhões, em 2001, para R$ 3,73 bilhões, em 2015.

Grá co 2 – Gasto público indireto com cultura entre 2001 e 2015 (em milhões de reais)


Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de informações do Demonstrativos de Gastos Tributários – Receita
Federal

Logo, mesmo em um momento institucional no qual o Ministério da Cultura pretendeu ampliar a


participação e o papel do Estado no campo da cultura, os gastos indiretos continuaram a crescer de
maneira acelerada. Ao menos no plano quantitativo de recursos aplicados na área, pareceu con rmar-
se a tendência de se manter e reforçar o modelo de política cultural baseado em incentivos scais. A
diferença ca mais evidente se colocamos em cotejo a dotação inicial para a função cultura, o

orçamento executado efetivamente e a projeção com gastos indiretos. Ainda que a previsão da Lei
Orçamentária Anual para a cultura seja equivalente ou maior que a previsão de gastos indiretos, os
valores efetivamente pagos (mais os restos pagos) em cada ano acabam sendo substancialmente
menores.

Grá co 3 – Evolução dos gastos públicos diretos e indiretos entre 2001 e 2015 (em milhões de reais)
[17]



Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de informações do Siga Brasil – Senado Federal e Demonstrativos
de Gastos Tributários – Receita Federal

O diagnóstico acima apontado pode ser reforçado se comparamos a parcela de representação dos
gastos diretos e indiretos com cultura frente aos respectivos gastos totais da União. Eis que a média
dos gastos diretos com cultura representaram cerca de 0,05% ao ano do orçamento geral da União,
enquanto os gastos indiretos variavam a uma média de 1,37% do total de gastos tributários.

Tabela 8 – Comparativo entre gastos diretos e indiretos com cultura (2001-2015)

Ano

Gastos Diretos Gastos Indiretos

Orçamento Orçamento total Participação Renúncia para a Renúncia Total Participação


executado (Pago executado (pago + da cultura função cultura da cultura
+ Restos Pagos) restos pagos)
da função cultura

2001 200.785.574,00 579.666.243.428,00 0,03% 270.600.000,00 19.334.083.148,00 1,40%



2002 209.774.909,00 656.691.025.167,00 0,03% 287.200.000,00 23.261.564.919,00 1,23%

2003 184.019.736,00 846.161.851.691,00 0,02% 357.134.896,00 23.957.719.515,00 1,49%

2004 236.316.434,00 888.261.797.179,00 0,03% 267.715.515,00 24.211.156.283,00 1,11%

2005 354.542.898,00 1.072.136.201.201,23 0,03% 471.689.313,00 31.288.196.343,00 1,51%

2006 393.833.833,00 1.144.557.121.351,98 0,03% 574.710.951,00 42.499.551.763,00 1,35%

2007 431.386.135,00 1.171.493.077.119,77 0,04% 951.495.398,00 52.739.771.972,00 1,80%

2008 545.358.778,00 1.184.625.992.958,62 0,05% 1.107.822.318,00 76.055.963.256,00 1,46%

2009 693.473.884,00 1.331.300.744.169,00 0,05% 1.394.916.801,00 101.956.496.783,00 1,37%

2010 806.630.374,00 1.414.489.603.815,56 0,06% 1.721.354.015,00 113.875.428.613,00 1,51%

2011 641.434.326,00 1.574.070.172.440,65 0,04% 1.724.405.936,00 116.082.902.877,00 1,49%

2012 1.281.942.932,00 1.791.610.322.216,00 0,07% 1.978.370.947,00 145.977.475.125,00 1,36%

2013 1.500.885.410,00 1.871.426.361.301,00 0,08% 1.574.827.796,00 170.015.969.718,00 0,93%

2014 1.535.048.553,00 2.279.422.836.666,00 0,07% 2.994.233.548,00 249.761.192.255,00 1,20%

2015 1.769.061.544,00 2.389.170.825.463,00 0,07% 3.734.012.747,00 282.437.237.614,00 1,32%

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de informações do Siga Brasil – Senado Federal e Demonstrativos
de Gastos Tributários – Receita Federal 
 

Dessa forma, apesar de nos últimos anos ter-se retomado uma postura mais ativa e propositiva do
Estado no campo das políticas públicas, os gastos indiretos continuam representando parte
signi cativa dos gastos públicos totais em cultura (na esfera federal). Ocorre que tais mecanismos
possuem limitações inerentes ao seu próprio funcionamento – o que veremos mais adiante quando
analisarmos os resultados obtidos com o mecenato da Lei Rouanet.

O modelo neoliberal de política não parece ter como objetivo a simples redução da participação do
Estado no campo cultural. Fosse assim, bastaria diminuir sua estrutura burocrática e o montante de
investimento público direto realizado. Todavia, os incentivos scais continuam gerando um gasto
público. A intensão é apenas transferir o poder de decisão sobre a cultura que merece ser produzida,
difundida e consumida para os grandes conglomerados econômicos, que são os maiores doadores e
patrocinadores. Estes não realizam seus aportes baseados em valores como a “diversidade” ou
“preservação da memória”, mas em critérios de rentabilidade e exposição de suas marcas. Desse
modo, políticas públicas pautadas em benefícios scais chancelam uma política cultural privada de
manutenção e consolidação dos interesses das classes econômicas dirigentes. Ao se transferir ao
mercado a decisão sobre quais projetos culturais merecem aportes nanceiros, possibilitou-se que as
políticas públicas de cultura nem sempre caminhassem no sentido apontado pela Constituição, pelo


Plano Nacional de Cultura e pelo próprio conjunto normativo que às instituíram. Aprofundaremos tais
questões mais adiante.

[…] Fim do texto original

[1] Cumpre observar que nenhum país adota apenas um único modelo de nanciamento à cultura. Nos
Estados Unidos, por exemplo, estima-se que a relação seja de 77% em mecenato privado, dos quais
56% são praticados por indivíduos, 5% por empresas e 16% por fundações, para 23% de nanciamento
público. Cf. NASCIMENTO, Alberto Freire. Política Cultural e nanciamento do setor cultural. Artigo
apresentado no IV Enecult. Salvador, 2008. Disponível: <
http://www.marketingcultural.com.br/106/pdf/politica-cultural- nanciamento-setor-cultural.pdf>.
Acesso realizado em 16.11.2016.

[2] Sobre a natureza jurídica do orçamento e sua relação com a promoção dos direitos sociais, conferir:
DOMINGUES, José Marcos (org.). Direito nanceiro e políticas públicas. Rio de Janeiro: GZ, 2015.

TOLDO, Nino Oliveira. O orçamento como instrumento de efetivação das políticas públicas no Brasil.
Tese apresentada ao Departamento de Direito Econômico e Financeiro da Faculdade de Direito da
Universidade de São Paulo. São Paulo, 2006. FARIA, Rodrigo Oliveira. Natureza jurídica do orçamento e
exibilidade orçamentária. Dissertação apresentada ao Departamento de Direito Econômico e
Financeiro da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2009. CONTI, José
Maurício; SCAFF, Fernando Facury (coord.). Orçamentos públicos e direito nanceiro. Op. Cit. TORRES,
Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário. Volume V: o orçamento na
Constituição. 3ª Edição. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.

[3] Para o período compreendido entre 2012 e 2015, por exemplo, a Lei n.º 12.593, de 18 de janeiro de
2012, estabeleceu como uma de suas diretrizes a “a valorização da diversidade cultural e da identidade
nacional” (artigo 4º, inciso IV). Em seu anexo, o tema está previsto especialmente no programa “cultura:
preservação, promoção e acesso”, com os seguintes objetivos: (i) promover, preservar e difundir o
patrimônio e as expressões culturais afro-brasileiras; (ii) formular e desenvolver política pública de
cultura com participação social e articulação intersetorial e federativa; (iii) promover a cidadania e a
diversidade das expressões culturais e o acesso ao conhecimento e aos meios de expressão e fruição
cultural; (iv) promover a economia criativa contribuindo para o desenvolvimento econômico e
sociocultural sustentável; (v) promover o acesso ao livro e à leitura e a formação de mediadores, no

âmbito da implementação do Plano Nacional do Livro e Leitura e do fomento à criação de planos
correlatos nos estados e municípios; (vi) preservar, identi car, proteger e promover o patrimônio cultural
brasileiro, fortalecendo identidades e criando condições para sua sustentabilidade; (vii) promover o
direito à memória dos cidadãos brasileiros, preservando, ampliando e difundindo os acervos
museológicos, bibliográ cos, documentais e arquivísticos e apoiando a modernização e expansão de
suas instituições, redes, unidades e serviços; (viii) regular, scalizar e fomentar a indústria audiovisual,
visando ao seu desenvolvimento, ao fortalecimento das empresas nacionais, à ampliação da produção,
inovação e difusão das obras e dos serviços audiovisuais brasileiros, assim como à garantia de acesso
à população; (ix) fomentar a criação, difusão, intercâmbio e fruição de bens, serviços e expressões
artísticas e aperfeiçoar e monitorar os instrumentos de incentivo scal à produção e ao consumo
cultural; (x) implantar, ampliar, modernizar, recuperar e articular a gestão e o uso de espaços destinados
a atividades culturais, esportivas e de lazer, com ênfase em áreas de alta vulnerabilidade social das
cidades brasileiras; (xi) produzir e difundir pesquisas e conhecimento constitutivo da cultura brasileira e
desenvolver política nacional de integração entre cultura e educação. O Relatório Anual de Avaliação do
PPA 2012-2015, produzido pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, dedicou algumas
poucas linhas ao tema da cultura – não analisando cada um desses objetivos especi camente. Cf.
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Relatório Anual de Avaliação do PPA 2012-
2015: ano-base 2014. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2015. Disponível em:<
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-1/2015/relatorio-de-avaliacao-
anual-do-ppa-2012-2015-vol-1.pdf>. Acesso realizado em 01.01.2017.

 

[4] Para mencionar uma previsão sobre nosso tema de pesquisa, a Lei n.º 13.080, de 2 de janeiro de
2015, que de niu as diretrizes orçamentárias para 2015, previu que não poderão ser destinados
recursos para atender a despesas com transferência de recursos a entidades privadas destinados à
realização de eventos, no âmbito dos Ministérios do Turismo e da Cultura (artigo 18, XIII). Porém, essa
vedação não se aplica às destinações, no Ministério da Cultura, para realização de eventos culturais
tradicionais de caráter público realizados há, no mínimo, cinco anos ininterruptamente, desde que haja
prévia e ampla seleção promovida pelo órgão concedente ou pelo ente público convenente (artigo 18º,
parágrafo 5º).

[5] Sobre a LDO, conferir: OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. 2ª Edição. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2008, pp. 339-344, 403 e seguintes.

[6] Sobre a LOA, conferir: OLIVEIRA, Régis Fernandes. Op. Cit., pp. 344-347, 412 e seguintes.

 

[7] Vale mencionar os conceitos trazidos pela Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui
Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal: “Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de
autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição. […]Art. 63. A liquidação da despesa consiste na veri cação do direito
adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
[…]Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que
a despesa seja paga.”

[8] A função compreende o maior nível de agregação de diversas áreas de despesas que competem ao
setor público, como saúde, educação, esporte etc. Programas são instrumentos de organização da
atuação governamental que articulam um conjunto de ações que concorrem para a concretização de
um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando a
solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.
Conferir. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Glossário do Orçamento Federal.
Disponível em: http://www.orcamentofederal.gov.br/clientes/portalsof/portalsof/glossario-1. Acesso
realizado em 09.08.2016. Segundo levantamento da Fundação Getúlio Vargas: “O orçamento das três
esferas de governo – federal, estadual e municipal – para a cultura chegou a aproximadamente US$ 4,8

bilhões em 2013. A maior parcela do orçamento vem dos estados, que destinou cerca de US$ 1,9 bilhão
para a cultura, seguida pelos municípios, com US$ 1,8 bilhão. Em âmbito federal, a União empenhou
cerca de US$ 1,1 bilhão. O orçamento federal brasileiro em 2013 foi de cerca de US$ 677 bilhões,
distribuídos pelas 28 funções governamentais. A cultura ocupou o 21° lugar na distribuição entre as
funções, com US$ 1,1 bilhão, o que representa 0,16% do orçamento total. O orçamento da cultura
representa apenas 3% do orçamento das principais funções do gasto público social, como saúde e
educação, e aproximadamente 33% do orçamento destinado à segurança, por exemplo. Embora a
cultura esteja entre as funções com menor orçamento em âmbito federal, seu valor é superior a áreas
como esporte e lazer (US$ 1,09 bilhão) e comunicação (US$ 0,62 bilhão).” FGV PROJETOS. A Cultura na
Economia Brasileira. Estudos e Pesquisas, volume 23. Rio de Janeiro: FGV, 2015, pp. 47-48. Disponível
em: <http://fgvprojetos.fgv.br/sites/fgvprojetos.fgv.br/ les/pdf.pdf>.  Acesso realizado em 16.11.2016.

[9] A previsão orçamentária do Ministério da Cultura compreende rubricas com previdência de inativos
e pensionistas, cumprimento de sentenças, gestão da participação em organismos internacionais e
entidades e reserva de contingência que, apesar de essenciais, não correspondem diretamente aos
gastos diretos com políticas e programas. Em 2015, essas despesas representaram 21,83% da dotação
inicial do Ministério. Por esse motivo e para englobar rubricas fora do âmbito ministerial, quando nos


referirmos a gastos diretos com cultura, estaremos fazendo referência às previsões da função
orçamentária “cultura”.

[10] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório Sistêmico de scalização da Função Cultura – 2014.
Brasília: TCU, 2015, p. 12. Disponível em: http://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/relatorio-sistemico-
de- scalizacao-da-funcao-cultura- sc-cultura-2013.htm. Acesso realizado em 15.11.2016. Conforme
nota da fonte original: “Para o cálculo do orçamento do MinC referente aos exercícios de 2009 a 2011,
foram deduzidos os programas não- nalísticos (0750: Apoio administrativo; 0906: Operações
Especiais: Serviços da dívida externa; e 0089: Previdência de Inativos e Pensionistas da União). Para o
exercício de 2012, foram considerados somente os empenhos realizados no principal programa
temático do MinC (2027: Preservação, Promoção e Acesso).”

[11] De acordo com a Receita Federal: “Gastos tributários são gastos indiretos do governo realizados
por intermédio do sistema tributário, visando atender objetivos econômicos e sociais. São  
explicitados   na norma   que   referencia   o tributo, constituindo-se uma exceção ao sistema tributário
de referência, reduzindo a arrecadação potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade
econômica do contribuinte. Têm caráter compensatório, quando o governo não atende adequadamente
a população dos serviços de sua responsabilidade, ou têm caráter incentivador, quando o governo tem
a intenção de desenvolver determinado setor ou região.” RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Demonstrativo 
dos Gastos Tributários – PLOA 2015. Brasília. Disponível em:
<http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/renuncia- scal/previsoes-ploa/arquivos-e-
imagens/dgt-2015. >. Acesso realizado em 16.11.2016. Conferir também: ANDRADE, José Maria
Arruda. A política econômica e a governança dos gastos tributários indiretos. Artigo publicado no
Consultor Jurídico em 30.08.2015. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-ago-30/estado-
economia-politica-gastos-tributarios-indiretos>. Acesso realizado em 20.10.2016. HENRIQUES, Élcio
Fiori. O regime jurídico do gasto tributário no direito brasileiro. Dissertação apresentada ao
Departamento de Direito Econômico e Financeiro da Faculdade de Direito da Universidade de São
Paulo. São Paulo, 2009.

[12] Em nossa pesquisa, não foi possível encontrar dados consistentes e precisos sobre os gastos
indiretos efetivamente realizados com cultura em cada ano. Entretanto, as projeções da Receita Federal
do Brasil são relativamente condizentes com a realidade. Por exemplo, estimou-se que o Programa
Nacional de Apoio à Cultura (Pronac) geraria um gasto tributário na ordem de 1,32 bilhão para 2015,
enquanto dados do Ministério da Cultura indicaram que a renúncia do programa foi de R$ 1,13 bilhão.
Logo, neste trabalho, consideramos a previsão dos gastos tributários da Receita Federal como
equivalentes aos gastos indiretos com cultura.

  
[13] Vale mencionar que a arrecadação das receitas federais (administradas pela Receita Federal e
outros órgãos), entre janeiro e dezembro de 2015, foi de R$ 1.221.546 milhões. RECEITA FEDERAL DO
BRASIL. Análise da Arrecadação das Receitas Federais. Brasília: Receita Federal, 2015. Disponível em:
<http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/arrecadacao/relatorios-do-resultado-da-
arrecadacao/arrecadacao-2015/dezembro2015/analise-mensal-dez-2015.pdf>. Acesso realizado em
11.08.2016.

[14] Tivemos a oportunidade de esboçar uma primeira análise comparativa dos gastos públicos diretos
e indiretos com cultura, especi camente direcionada ao setor audiovisual, em outra ocasião. Conferir:
SOUZA, Mateus Maia de. ALEM, Nichollas de Miranda. Direito à cultura e políticas públicas no Brasil:
uma análise dos gastos diretos e indiretos com o setor audiovisual durante a Nova República. In:
Revista de Estudos Empíricos em Direito. Vol. 3, n. 2, jul. 2016, p. 93-112.

[15] Consideramos como orçamento executado os numerários “pagos” somados aos “restos a pagar”
quitados no mesmo ano.

 

[16] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório Sistêmico de scalização da Função Cultura – 2014.
Op. Cit., p. 24. O relatório aponta que o Ministério informou que esse contingenciamento afetou tanto
seus programas nalísticos quanto seu funcionamento administrativo: a inauguração e a reforma de
equipamentos foi adiada, editais foram cancelados etc.

[17] Conferir nota de rodapé 64 do mestrado.

Foto por Davidson Luna. In: Unsplash.

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Nichollas Alem
Fundador e Vice-Presidente do Instituto de Direito, Economia Criativa e Artes. Advogado atuante nas áreas de Direito do
Entretenimento e Direito da Inovação Tecnológica. Mestre em Direito Econômico pela USP. Membro da Associação Brasileira de
Propriedade Intelectual. Quer trocar uma ideia? Escreva para nichollas.alem@institutodea.com

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