U

Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

Grzegorz Gancarz, Jakub Wiśniewski

Unia Europejska a wyzwania migracyjne

40
Biuletyn Analiz NR 23

WPROWADZENIE

Migracje są nieodłącznym elementem życia ludzkiego, także w wymiarze

społecznym. Wędrówki ludów decydowały o losach państw i społeczeństw
od niepamiętnych czasów. W ostatnich dziesięcioleciach jednak zjawisko ru-
chów ludnościowych przybrało iście globalny charakter. Tematyka migracji
stała się istotnym, czasem centralnym, elementem krajowych i międzynaro-
dowych forów politycznych. Owemu procesowi nie oparła się także Unia Eu-
ropejska (UE).

Niniejszy tekst prezentuje kierunki i perspektywy rozwoju wspólnotowej poli-

tyki migracyjnej. Dynamika procesu integracji europejskiej oraz skala wyzwań
natury migracyjnej sprawiają, ze państwa członkowskie UE w coraz większym
stopniu podejmują współpracę na szczeblu wspólnotowym. Wyzwania, o któ-
rych mowa są wielorakie, dotyczące tak zróżnicowanych zjawisk jak handel
ludźmi, marginalizacja społeczna imigrantów czy zagrożenie zamachami
terrorystycznymi. Dotykają one zarówno Unię jako jednolitego organizmu
społeczno-ekonomiczny, jak i – w niejednakowym stopniu – poszczególne
państwa członkowskie. Współpraca dotyczy różnorodnych aspektów proble-
matyki migracyjnej: od kontroli granic poprzez partnerstwo z krajami trzeci-
mi do przyjmowania wspólnych standardów opieki humanitarnej.

Autorzy niniejszego tekstu odpowiadają na następujące pytania: jakiego rodzaju

inicjatywy podejmowane na szczeblu europejskim? W jakich dziedzinach per-
spektywy pogłębienia współpracy na szczeblu wspólnotowym są największe? Jakie
stanowisko w dyskusjach o europejskiej polityce migracyjnej powinna prezento-
wać Polska? Pod pojęciem „polityka migracyjna UE” Autorzy rozumieją strategie
i działania związane z napływem obywateli krajów trzecich na terytorium UE.
W takim ujęciu swobodny przepływ osób w ramach Europejskiego Obszaru Go-
spodarczego wykracza poza ramy tematyczne niniejszego tekstu.

1. WYZWANIA ZWIĄZANE Z MIGRACJAMI W KRAJACH UE

1.1. SKALA I CHARAKTER MIGRACJI

Jak wskazuje tabela 1, migranci stanowią prawie 3 procent ludności świata, blisko
200 milionów osób (w latach 2005–2007 dodatkowo 10 milionów osób zmieniło

41
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

kraj pobytu). W Europie przebywało około 64 milionów imigrantów, co ozna-

czało wzrost o około 50 milionów w stosunku do roku 1960. Do krajów Unii
Europejskiej rocznie przybywa około 1,5–2 milionów osób rocznie.

Tabela 1. Liczba międzynarodowych migrantów (kontynenty):

1960–2005 (w mln)

Region 1960 1970 1980 1990 2000 2005

Świat 76 81 99 155 177 191

Afryka 9 10 14 16 17 17

Azja 29 28 32 50 50 53

Europa 14 19 22 49 58 64

Ameryka Łacińska
6 6 6 7 6 7
i Karaiby

Ameryka Północna 13 13 18 28 40 45

Oceania 2 3 4 5 5 5

Źródło: UNDESA 2005.

Imigracja dotyka państwa członkowskie UE w zróżnicowanym stopniu. Jak poka-

zuje tabela 2, presja imigracyjna dotyczy w szczególnym stopniu krajów Europy
Zachodniej. Najszybciej w ostatnich dziesięcioleciach przybywało imigrantów
w takich krajach jak Hiszpania, Irlandia, Portugalia czy Luksemburg. W „trady-
cyjnych” krajach imigracyjnych (Austria, Belgia, Szwecja, Niemcy) przyrost był
bardziej umiarkowany. W 2005 r. największym odsetkiem cudzoziemców w sto-
sunku do ogółu ludności cechowały się Luksemburg, Szwajcaria, Austria, Niemcy
i Belgia. W krajach takich jak Polska i Słowacja cudzoziemców przebywających na
stałe było nie więcej niż 50 tysięcy.

 Należy pamiętać, że cytowane w tabeli liczby dotyczą imigrantów legalnych, przebywających na stałe w pań-


stwie przyjmującym.

42
Biuletyn Analiz NR 23

Tabela 2. Cudzoziemcy mieszkający na stałe w innym kraju:

(wybrane kraje OECD w latach 1980–2005 w tys.)

% ogółu
Kraj 1980 1985 1990 1995 2000 2005 ludności
2005

Austria 283 272 413 724 702 801 9,7

Belgia – 845 905 910 862 901 8,6

Czechy – – – 159 201 278 2,7

Dania 102 117 161 223 259 270 5,0

Finlandia – – – 69 91 114 2,2

Francja 3,714 – 3,597 – 3,263 – 5,6

Niemcy 4,453 4,379 5,242 7,174 7,297 6,756 8,8

Grecja – – – – 305 553 5,2

Węgry - – – 140 110 154 1,5

Irlandia – 79 80 94 126 259 6,3

Włochy 299 423 781 991 1,380 2,670 4,6

Luksemburg 94 98 – 138 165 189 40,0

Holandia 521 553 692 757 668 691 4,2

Norwegia 83 102 143 161 184 223 4,8

Polska – – – – 49 – 0,1

Portugalia – – 108 168 208 432 4,1

Słowacja – – – 22 29 26 0,5

Hiszpania – 242 279 500 896 2,739 6,2

Szwecja 422 389 484 532 477 480 5,3

Szwajcaria 893 940 1,100 1,331 1,384 1,512 20,3

Wielka
– 1,731 1,875 2,060 2,342 3,035 5,2
Brytania

Źródło: OECD, cyt za Castles i Miller 2009.

43
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

W wyżej cytowanych statystykach nie uwzględniono imigrantów nie posiadają-

cych prawa pobytu na terytorium państw członkowskich UE. Określenie skali imi-
gracji nielegalnej może być z oczywistych przyczyn jedynie szacunkowe. W ciągu
ostatnich lat zjawisko imigracji nielegalnej przybrało nowe, nie notowane dotąd
rozmiary. Według różnych analiz na terytorium UE-27 przebywa 4–8 milionów
nielegalnych imigrantów, przy czym każdego roku przybywa ich około 500 tys..
Obywatele tych krajów ryzykowali życie, aby znaleźć się w krajach, gdzie dochody
kilkukrotnie przewyższają zarobki w krajach pochodzenia. Dodatkowo specyfika
europejskich systemów zabezpieczenia społecznego sprawia, że imigranci (nawet
osoby, które nie uzyskały pełnej opieki międzynarodowej) z reguły mogą liczyć na,
przynajmniej podstawowe, świadczenia i usługi ze strony państwa. Stanowiło to
istotny czynnik „przyciągający” imigrantów do krajów Europy Zachodniej.

Determinacja imigrantów z krajów Afryki subsaharyjskiej usiłujących dostać się

do wybrzeży Cypru, Grecji, Hiszpanii, Malty, Portugalii czy Włoch sprawiała,
że wzmacnianie ochrony granic na jednym odcinku prowadziło do nieuchron-
nego zwiększenia napływu w innym miejscu granicy zewnętrznej UE. Niektóre
kraje próbowały indywidualnie, nie odwołując się do mechanizmów UE, walczyć
z imigracją nielegalną. Na przykład na początku maja 2009 r. Włochy zaczęły
egzekwować postanowienia włosko-libijskiego „Układu o przyjaźni” z sierpnia
2008 r., na mocy którego imigranci przechwyceni przez włoską straż graniczną
na morzu byli odsyłani do Libii, bez prawa do złożenia wniosku o azyl. Władze
włoskie z tego powodu znalazły się w ogniu krytyki Komisji Europejskiej, Wyso-
kiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, Stolicy Apostolskiej,
a także organizacji pozarządowych.

Czynnikiem „wypychającym” migrantów z krajów pochodzenia są czynni-

ki natury politycznej, społecznej i gospodarczej, a także ekologicznej. Ostatni
z wymienionych procesów jest stosunkowo mało zbadany, przy czym będzie on

 J. von Weizsäcker, Divisions of labour: rethinking Europe’s migration policy, Bruegel Blueprint Series, Brussels 2008.

 Talking of immigrants, The Economist, 01.06.2006.

 Oto przykład prawdziwej historii: Student na wydziale prawa na jednym z uniwersytetów w Etiopii przekupił
pograniczników w swoim rodzinnym kraju, schował się pod ciężarówką wiozącą kawę do Sudanu. Z Sudanu
przez siedem dni szedł przez Saharę do Libii, gdzie trafił do obozu dla uchodźców. Kiedy udało mu się stamtąd
wydostać, próbował innej drogi na Zachód, jadąc w ciężarówce z mrożonym mięsem do Turcji. Przez wiele dni
koczował w lesie, aż w stanie skrajnego wyczerpania udało mu się załatwić transport w ładowni statku na tery-
torium Unii Europejskiej. Wydawszy kilka tysięcy dolarów na łapówki został zatrzymany w Grecji i osadzony
w obozie dla uchodźców, skąd został deportowany do rodzinnego kraju. Ten przykład pokazuje determinację
emigrantów pragnących jedynie żyć i mieszkać na Zachodzie.

 N. Vandystadt, EU prepares for new debate on illegal immigrants, Europolitics, 19.05.2009.

44
Biuletyn Analiz NR 23

w przyszłości zyskiwać na znaczeniu. Około 12% miejskiej ludności Afryki i 18%

mieszkańców miast w Azji zamieszkuje przybrzeżne tereny, które narażone są
na wichury i powodzie. Według jednej z agencji ONZ przez ostatnie 40 lat pu-
stynia w Sudanie posunęła się na południe o około 100 kilometrów. Opady desz-
czu w północnym Darfurze, w Sudanie, spadły o jedną trzecią w ciągu ostatnich
80 lat. W sytuacji kiedy z uprawy i hodowli zwierząt musi wyżyć rosnąca liczba
ludzi wybuchają konflikty zbrojne, które z kolei prowadzą do wysiedleń i depor-
tacji, uchodźstwa itd.

Także wojny i konflikty zbierają swoje żniwo. Według Organizacji Narodów

Zjednoczonych, w 2006 r. głód lub wojna zmusiły do emigracji z własnego kraju
10 milionów osób. Oblicza się, że wojna w Iraku, która rozpoczęła się w 2003 r.
pozbawiła dachu nad głową 4 miliony ludzi. Tylko w Jordanii i Syrii przebywa
2 miliony Irakijczyków. Czasem wielu emigrantów decyduje się wrócić z wygna-
nia przed zakończeniem konfliktu zbrojnego. Po tym jak Talibowie zostali odsu-
nięci od władzy w Afganistanie w 2001 r., wróciło do tego kraju 3,2 miliona osób
– z Pakistanu, Iranu i innych krajów.

Warto dodać, że w krajach rozwijających się emigracja niesie ze sobą wiele wy-
zwań, kosztów i korzyści. Większość z krajów afrykańskich i znacząca część
państw Ameryki Łacińskiej, Azji i Europy Wschodniej boryka się z problema-
mi ubóstwa, korupcji, epidemiami i zacofaniem gospodarczym. Emigracja może
część z powyższych problemów łagodzić (choćby poprzez transfery dochodów
emigrantów do krewnych pozostawionych w kraju pochodzenia).

2. UWARUNKOWANIA POLITYCZNE I SPOŁECZNO-GOSPODARCZE W KRAJACH UE

Europa na początku XXI w. jest o wiele bardziej multietniczna i wielokulturo-

wa w stosunku do okresu bezpośrednio po drugiej wojnie światowej. Dotyczy
to w szczególności krajów Europy Zachodniej, które po 1945 r. doświadczyły
wzmożonej imigracji z innych regionów świata. Rozwój technologiczny, zwła-
szcza w sferze transportu, doprowadził także do zwiększenia mobilności ludno-
ści na Kontynencie. Napływ cudzoziemców do Europy wiązał się z wieloma zło-


 W 1620 roku statek Mayflower płynął 66 dni, zanim pielgrzymi, podróżujący na jego pokładzie przybili do
miejsca, gdzie wyrosło później Plymouth. Dziś podróż zwykłym rejsowym samolotem trwa ledwie kilka go-
dzin. W 1650 roku robotnik rolny z Południowej Anglii, który pragnął odmienić swoje życie w brytyjskich
koloniach stawiał na szali pół roku swoich zarobków, bo tyle kosztowała przeprawa morska. Dziś wystarczy
równowartość tygodniowej pracy w Anglii.

45
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

żonymi procesami natury politycznej (dekolonizacja), społecznej (rosnące prze-

paści dochodowe), czy gospodarczej (ekspansja produkcji przemysłowej, w której
zapotrzebowanie na siłę roboczą jest największe).

Także obecnie owe trzy płaszczyzny – polityczna, społeczna i gospodarcza stanowią

ramy, w których toczy się dyskusja o polityce migracyjnej w krajach europejskich.

Gdy mowa o uwarunkowaniach natury gospodarczej, podkreśla się, że dobro-

byt społeczeństw Europy Zachodniej został zbudowany i jest utrwalany przy
istotnym wsparciu zagranicznej siły roboczej. Dotyczy to zarówno niewykwa-
lifikowanych (robotnicy fabryczni), jak i pracowników wysokokwalifikowanych
(takich jak lekarze czy kadra naukowo-badawcza). Ważna z punktu widzenia
konkurencyjności gospodarek krajów przyjmujących jest szczególnie ta druga
kategoria imigrantów. Od lat 90. XX wieku, w wyniku przemian strukturalnych
gospodarki światowej, kraje rozwinięte zaczęły w coraz większym stopniu konku-
rować o specjalistyczną zagraniczną siłę roboczą, głównie pochodzącą z krajów
rozwijających się. Imigranci, w porównaniu z obywatelami danego państwa, są
bardziej przedsiębiorczy i społecznie mobilni. I tak – przykładowo – prawie 30%
nowych firm w Krzemowej Dolinie w latach 1995–1998 było założonych przez
imigrantów z Chin i Indii.

Eksperci studiujący uwarunkowania rozwoju gospodarczego w ramach Unii Wa-

lutowej przypisują imigracji z krajów trzecich rolę automatycznego stabilizatora.
Gospodarki Unii Walutowej w razie asymetrycznego szoku (czyli wstrząsu ze-
wnętrznego lub wewnętrznego, który dotyka je z różną intensywnością), pozba-
wione są instrumentów monetarnych. Ponieważ podaż pieniądza jest regulowana
na szczeblu europejska, poszczególne kraje nie mogą podjąć odpowiednich kro-
ków w celu przeciwstawienia się wstrząsowi. Ponadto specyfika europejskich ryn-
ków pracy sprawia, że nie są możliwe względnie bezbolesne dostosowania płaco-
we do wstrząsu, więc z reguły asymetryczny wstrząs prowadzi do wzrostu stopy
bezrobocia. Zapobiec bezrobociu może właśnie kontrolowana imigracja.

Przedsiębiorstwa i przedstawiciele pracodawców w krajach europejskich wysu-

wają postulaty pod adresem rządów podnoszące zasadność liberalizacji, choćby
selektywnej, dostępu obcokrajowców do rodzimych rynków pracy. Ekonomiści
podkreślają natomiast korzyści płynące z efektywniejszej alokacji zasobów pracy
w warunkach otwartych systemów imigracyjnych.

 J. von Weizsäcker, op. cit.

46
Biuletyn Analiz NR 23

Jednocześnie inne środowiska, takie jak związki zawodowe, niektóre partie poli-
tyczne, czy instytucje społeczno-kulturalne argumentują przeciwko wzmożonemu
napływowi cudzoziemców, powołując się na różnorakie argumenty. Kwestionuje
się rolę zagranicznej siły roboczej w gospodarce państw przyjmujących. Zwraca się
uwagę na negatywne efekty płacowe, dotyczące rodzimej siły roboczej.

Według jednej z analiz napływ imigrantów w grupie stanowiącej 1% siły robo-

czej kraju przyjmującego prowadzi do obniżenia wynagrodzeń w gospodarce
tego kraju o 0,3%. Owe obliczenia były kwestionowane, między innymi z tej
przyczyny, że spadek płacy w kraju przyjmującym nie dotyczy wszystkich pra-
cowników rodzimych w sposób jednakowy: w niektórych kategoriach, w nie-
których sektorach gospodarki wpływ imigracji na wynagrodzenia jest znacznie
większy. Nie ulega wątpliwości, że w krajach Europy Zachodniej, stopa bez-
robocia obywateli urodzonych poza granicami kraju zamieszkania znacznie
przewyższa wskaźnik bezrobocia rdzennych obywateli. Na przykład w Szwecji
około 10,3% imigrantów z wykształceniem podstawowym nie ma pracy, pod-
czas gdy w przypadku rdzennych Szwedów w tej samej kategorii wykształcenia
stopa bezrobocia wynosi 4,1.

Kolejny z argumentów dotyczy tzw. „zdolności absorpcyjnej” społeczeństw

europejskich. Podkreśla się wagę zagrożeń związanych z problematyką spójno-
ści społecznej. Zwolennicy migracji mówią o bogactwie kultur i tradycji, które
– wraz z kilkoma pokoleniami imigrantów – stały się elementem dziedzictwa eu-
ropejskiego. Przeciwnicy podkreślają z kolei fakt, że razem z imigrantami do kra-
jów przyjmujących wędrują różnego rodzaju patologie społeczne, choroby, takie
jak AIDS i gruźlica, a także fundamentalizm religijny połączony z terroryzmem
czy dyskryminacja kobiet. Zwraca się uwagę na problemy instytucjonalne, doty-
czące placówek szkolnictwa, opieki zdrowotnej i społecznej, które – zwłaszcza
na szczeblu lokalnym – nie są w stanie sprostać wyzwaniom obsługi wzmożonej
liczby imigrantów. Często padają zarzuty, że imigranci są źródłem niepokojów
społecznych, prowadzących czasem do dezintegracji społecznej. W niektórych
środowiskach panuje przekonanie, że imigranci zabierają pracę i naciągają pań-
stwo opiekuńcze na świadczenia i usługi.

Mówi się o radykalizacji nastrojów wśród mniejszości etnicznych (z reguły imi-

grantów lub potomstwa imigrantów) zamieszkujących wyizolowane społecz-
ności, nie zintegrowanych ze społeczeństwami krajów, które zamieszkiwali. We

 J. von Weizsäcker, op. cit.

47
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

Francji w 2002 r. Jean-Marie Le Pen hasłami antyimigracyjnymi i rasistowskimi

otworzył sobie drzwi do drugiej tury wyborów prezydenckich. W 2007 r. Nicolas
Sarkozy, naśladując ton Le Pena wygrał wybory, promując ustawę, która wprowa-
dziła testy DNA na pokrewieństwo dla osób pragnących dołączyć do krewnych
mieszkających we Francji. Gordon Brown, premier Wielkiej Brytanii w 2007 r.
publicznie apelował o „brytyjskie miejsca pracy dla Brytyjczyków”, kładąc kres
liberalnej tradycji polityki imigracyjnej w tym kraju. Warto także przywołać jako
przykład plakat szwajcarskiej prawicowej Partii Ludowej, pokazujący, jak białe
owce wykopują czarną owcę. Plakat pomógł tej partii zdobyć 29% głosów w wy-
borach parlamentarnych w październiku 2007 r.

Zwolennicy polityki „otwartych drzwi” podkreślają rolę imigracji w walce z nega-

tywnymi konsekwencjami starzenia się społeczeństw. Ludność dzisiejszych kra-
jów UE osiągnęła swoją szczytową liczbę w 1997 r., przy czym od tej pory miesz-
kańców ubywa. Według Organizacji Narodów Zjednoczonych Unia potrzebować
będzie w następnych dziesięcioleciach zastrzyku 3 milionów imigrantów rocznie
(obecnie napływa około 1,5 miliona osób, wliczając w to migrantów nielegalnych),
tylko po to, by zachować równowagę systemów finansów publicznych w pań-
stwach członkowskich. Dotyczy to w szczególności systemów emerytalnych.
Przeciwnicy „demograficznej” polityki imigracyjnej podkreślają krótkowzrocz-
ność działań, które prowadzą do zwiększenia zasobów pracy w chwili bieżącej,
odkładając nierozwiązany problem niekorzystnej struktury demograficznej led-
wie o kilkanaście lat.

Jak wynika z powyższych rozważań, debata na temat wpływu imigracji na kraje

przyjmujące nie przynosi jednoznacznych konkluzji. Wnioski z niej płynące
zależą często od przyjętych a priori założeń natury ideologicznej. Abstrahując
od ocen wartościujących zjawisko migracji, warto stwierdzić kilka oczywistych
faktów warunkujących działania UE w zakresie migracji. Po pierwsze, bez
względu na to, jak do zjawiska migracji podchodzić będą politycy i społeczeń-
stwa, napływ imigrantów na terytorium UE nie ustanie, można nawet założyć,
że będzie w następnych latach się zwiększać. Po drugie, wątki polityczne, spo-
łeczne i gospodarcze są ściśle ze sobą powiązane. Przykładowo – społeczności
imigranckie, które są dotknięte zjawiskiem bezrobocia, po części spowodowa-
nego brakiem odpowiednich kwalifikacji zawodowych (problem ekonomiczny),
są w dużym stopniu narażone na ryzyko marginalizacji społecznej, co z kolei
może prowadzić do radykalizacji nastrojów i niepokojów społecznych (pro-
blem społeczny).

48
Biuletyn Analiz NR 23

2.1. PRZEGLĄD INICJATYW NA SZCZEBLU WSPÓLNOTowym

Przegląd inicjatyw na szczeblu wspólnotowym należy zacząć od krótkiego opi-

su kompetencji UE w zakresie migracji z krajów trzecich. Zgodnie z art. 63
ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnoty Europejskie, na poziomie wspól-
notowym regulowane są takie kwestie jak: „warunki wjazdu i pobytu oraz nor-
my dotyczące procedur wydawania wiz długoterminowych i dokumentów po-
bytowych, w tym dla celów łączenia rodzin”, a także prawa obywateli państw
trzecich legalnie przebywających w jednym z państw członkowskich i warunki,
na jakich mogą przemieszczać się na terenie UE. Decyzje dotyczące legalnej
migracji podejmowane są na zasadzie jednomyślności.

W dniach 4–5 listopada 2004 r. Rada Europejska przyjęła wieloletni program

haski na rzecz umocnienia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedli-
wości. Była to kontynuacja programu z Tampere, zatwierdzonego przez Radę
Europejską na szczycie w dniach 15–16 października 1999 r. W celu realizacji
programu haskiego Rada Europejska wezwała Komisję do przedstawienia Ra-
dzie planu działań, w którym cele i priorytety programu będą przełożone na
konkretne działania. Pierwsza część przedstawionego planu przedstawia za-
rys podstawowych zagadnień i określa dziesięć szczegółowych priorytetów,
na których powinny koncentrować się wysiłki w ciągu następnych pięciu lat.
Część druga składa się z załącznika zawierającego wykaz konkretnych środków
i działań. Wśród tych dziesięciu priorytetów znalazły się prawa podstawowe
oraz obywatelstwo, walka z terroryzmem, ale także zagadnienia ochrony granic
oraz wizy. Wskazano także na inne pola współpracy: wspólny obszar azylowy,
integrację cudzoziemców, ochronę prywatności i bezpieczeństwo informacyjne
a także przestępczość zorganizowaną oraz wymiar sprawiedliwości w sprawach
cywilnych i karnych.

W grudniu 2005 r. Rada Europejska przyjęła dokument „Podejście globalne do

kwestii migracji: działania priorytetowe skoncentrowane na Afryce i basenie Morza
Śródziemnego”. Podejście globalne określa spójną politykę i działania w zakre-
sie migracji, podejmuje szeroki zakres problemów związanych z migracją oraz
łączy różne odnośne obszary polityki, w tym stosunki zewnętrzne, pomoc roz-
wojową, zatrudnienie, a także współpracę z zakresu sądownictwa. W przyjętym
podejściu odnotowano zasadę współodpowiedzialności państw członkowskich
i krajów trzecich.

 Program haski: wzmocnienie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (2005/C 53/1).

49
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

W rok później opublikowano kolejny Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu

Europejskiego w sprawie globalnego podejścia do migracji w rok później10. Komuni-
kat ten miał dwa cele. Po pierwsze, stanowił odpowiedź dla Rady Europejskiej,
która poprosiła Komisję o sprawozdanie z postępów w zakresie realizacji pierw-
szej fazy podejścia globalnego i zadań priorytetowych dotyczących Afryki i re-
gionu śródziemnomorskiego przed końcem roku 2006 r. Po drugie, dokument
ten zawierał propozycję zapewnienia rzeczywiście kompleksowego podejścia
stosowanego przez Unię Europejską. Była to także odpowiedź na wezwanie
do zintensyfikowania wysiłków, które zostało sformułowane przez ministrów
sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w Tampere 21 sierpnia 2005 r. oraz przez
głowy państw i rządów w Lahti w dniu 20 października 2005 r.

Kolejnym bardzo istotnym dla rozwoju polityki migracyjnej wydarzeniem było

przyjęcie w czasie Rady Europejskiej w październiku 2008 r. Europejskiego paktu na
rzecz migracji i azylu11. Był to jeden z najważniejszych priorytetów prezydencji fran-
cuskiej. Główne cele paktu składają się z pięciu najważniejszych obszarów aktywno-
ści. Wymieniono tam organizowanie legalnej imigracji, biorąc pod uwagę priorytety,
potrzeby i zdolności przyjmowania określone przez każde państwo członkowskie
i sprzyjanie integracji, zwalczanie nielegalnej imigracji, zwłaszcza poprzez zapew-
nienie powrotów cudzoziemców przebywających nielegalnie do państw pochodze-
nia lub tranzytu, zwiększenie skuteczności kontroli granicznych, budowanie Europy,
która będzie miejscem azylu oraz stworzenie globalnego partnerstwa z państwami
pochodzenia i tranzytu przez sprzyjanie synergiom między migracją a rozwojem.
W każdym z tych punktów zakreślono konkretne działania, które muszą być wyko-
nane zarówno przez państwa członkowskie, jak i Komisję Europejską, aby osiągnąć
zamierzone cele.

19 czerwca 2009 r. Komisja Europejska przyjęła komunikat Przestrzeń wolności,

bezpieczeństwa i sprawiedliwości w służbie obywateli12, który stanowił inicjację
dyskusji nad celami i zadaniami nowego programu wieloletniego, który zastąpi
obecnie realizowany Program Haski. Nowy program (nosić on będzie miano
„Programu Sztokholmskiego”) zostanie prawdopodobnie przyjęty na posie-
dzeniu Rady Europejskiej w Sztokholmie w grudniu 2009 r. Komunikat wyod-
rębnia cztery główne priorytety polityczne: działania na rzecz praw obywateli
– Europa praw, ułatwianie życia obywateli – Europa sprawiedliwości, ochrona
10
 KOM (2006) 735 wersja ostateczna.
 Europejski pakt o imigracji i azylu (13440/08 ASIM 72).
11

12
 KOM (2009) 262 wersja ostateczna.

50
Biuletyn Analiz NR 23

obywateli – Europa, która chroni, a także promowanie społeczeństwa bardziej

integracyjnego – Europa solidarna.

Warto dodać, że wydatki z dziedziny polityki migracyjnej w budżecie UE znajdują

się w obszarze Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. Na obszar ten przypada
stosunkowo niewielka część całego budżetu UE – w 2009 r. ustalono próg wydatków
w tej dziedzinie na 872 milionów euro co stanowi 0,064% ogólnego limitu. Obecnie
funkcjonują cztery wspólnotowe instrumenty finansowe, które mają na celu wsparcie
krajowych działań z zakresu migracji. I tak celem Europejskiego Funduszu na rzecz
Uchodźców jest współfinansowanie wydatków ponoszonych na rzecz tej grupy imi-
grantów humanitarnych. Dziedziny wsparcia dotyczą m.in. integracji uchodźców
oraz dobrowolnych powrotów, dla osób, które nie uzyskały nowego obywatelstwa.
Europejski Fundusz na rzecz Granic Zewnętrznych wspiera państwa członkowskie
w zarządzaniu granicami choćby poprzez poprawę zdolności administracyjnej służb
granicznych i konsularnych. Europejski Fundusz na rzecz Powrotów Imigrantów
pomaga państwom wdrożyć koncepcję zintegrowanego zarządzania powrotem imi-
grantów. Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich pomaga
państwom wypracowywać i wdrażać krajowe strategie integracji społecznej.
Ponadto na szczeblu wspólnotowym regulowane są kwestie dodatkowe, takie
jak monitoring zjawisk migracyjnych, koordynowany przez Eurostat. Chodzi
o ustanowienie i wdrażanie wspólnych zasad gromadzenia i tworzenia statystyk
migracyjnych. Od 2008 r. funkcjonuje także Europejska Sieć Migracyjna – sieć
krajowych punktów kontaktowych wymieniających się najbardziej aktualnymi
informacjami i ekspertyzami na temat imigracji i azylu.

3. WSPIERANIE MIGRACJI LEGALNEJ

W programie haskim z listopada 2004 r. uznano, że „legalna migracja będzie odgry-

wać ważną rolę w umacnianiu w Europie gospodarki opartej na wiedzy, w dalszym
rozwoju gospodarczym, przyczyniając się tym samym do wprowadzenia w życie
Strategii Lizbońskiej” oraz zwrócono się do Komisji o przedstawienie planu polityki
w dziedzinie legalnej migracji, „w tym procedur przyjmowania, zdolnych do szybkie-
go reagowania na zmieniający się popyt na pracę imigrantów na rynku pracy”.
W grudniu 2005 r. ogłoszony został komunikat Komisji Europejskiej w sprawie planu
polityki w dziedzinie legalnej migracji13. Wzmocnienie współpracy oraz porozumie-
13
 KOM(2005) 669 wersja ostateczna.

51
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

nie na poziomie całej UE wynikało z konieczności sprostania rosnącym z za-

grożeń związanych z deficytem pracowników na rynkach pracy poszczególnych
państw członkowskich oraz systemem zabezpieczenia społecznego, w pewnym
stopniu również z migracjami nielegalnymi. Przestał być to problemem poje-
dynczych krajów. Z uwagi na przepisy Schengen imigracja do jednego państwa
członkowskiego ma duże znaczenie dla pozostałych państw. Przyjmowanie oby-
wateli krajów trzecich w jednym państwie członkowskim może mieć niebagatel-
ny wpływ na rynki pracy w innych państwach członkowskich.

Komisja przygotowała projekty aktów legislacyjnych dotyczących imigracji za-

robkowej. Ustanawiają one, z jednej strony, warunki przyjmowania określonych
kategorii migrantów, z drugiej zaś określają status prawny już przyjętych pracow-
ników z krajów trzecich oraz wprowadzają uproszczenia proceduralne dla osób
ubiegających się o przyjęcie. Realizacja tych planów nastąpi poprzez zakończenie
procedury legislacyjnej nad przygotowaniem ogólnej dyrektywy ramowej oraz
czterech dyrektyw szczegółowych.

Zakończył się proces legislacyjny w zakresie projektu dyrektywy w sprawie wa-

runków wjazdu i pobytu obywateli krajów trzecich w celu podjęcia pracy w za-
wodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, powstają kolejne projekty dotyczące
dyrektywy w sprawie warunków wjazdu i pobytu pracowników sezonowych, dy-
rektywy w sprawie procedur regulujących wjazd, tymczasowy pobyt i zamieszka-
nie osób przeniesionych w ramach przedsiębiorstwa, dyrektywy w sprawie wa-
runków wjazdu i pobytu stażystów pobierających wynagrodzenie.

W przypadku imigracji legalnej największy potencjał do współpracy na szczeblu

wspólnotowym dotyczy napływu pracowników wysokokwalifikowanych. Kom-
promis w sprawie dyrektywy „niebieskiej karty” pokazuje, że dla państw człon-
kowskich tego typu rozwiązania mogą mieć neutralny lub korzystny wpływ na
ich rynki pracy. Inaczej jest z inicjatywami dotyczącymi liberalizacji dostępu do
rynków pracy pracowników innych kategorii. W tym zakresie interesy poszcze-
gólnych państw członkowskich są często rozbieżne.

W dziedzinie legalnej migracji wiele pozostaje do zrobienia. Najbardziej palące

wydaje się stworzenie projektu horyzontalnego, który zagwarantuje wspólne ramy
prawne wszystkim obywatelom krajów trzecich zatrudnionym zgodnie z prawem
i przyjętym w państwie członkowskim, którym nie przysługuje jeszcze status re-
zydenta długoterminowego. Szczególne znaczenie powinno zostać nadane kwe-

52
Biuletyn Analiz NR 23

stii uznawania dyplomów oraz innych kwalifikacji, aby uniknąć sytuacji, w której
imigranci wykonują pracę poniżej swoich kwalifikacji. Wszystkie państwa człon-
kowskie oraz sama Komisja Europejska powinny zadbać o zwiększenie wymiany
informacji na temat migracji, należy przy tym mieć na względzie zachowanie rów-
nowagi między prawami migrantów (w szczególności dostęp do edukacji, pracy,
bezpieczeństwa oraz usług publicznych i socjalnych), jak i ich obowiązkami (po-
szanowanie prawa państwa przyjmującego). Jednocześnie to państwa członkowskie
powinny – co do zasady – zachować możliwość podjęcia decyzji, co do warunków
wstępu migrantów legalnych na jego terytorium oraz ich liczby. Kontyngenty po-
winny być określone w partnerstwie z państwami pochodzenia.
Podsumowując, koordynacja polityki legalnych migracji na szczeblu europejskim
powinna być prowadzona przy uwzględnieniu wpływu, jaki może ona mieć na po-
szczególne państwa członkowskie. Biorąc pod uwagę zbieżność interesów państw
członkowskich, uzasadnione jest, że nacisk położony zostanie na zwiększenie atrak-
cyjności Unii Europejskiej dla pracowników wysoko wykwalifikowanych. Za wska-
zane należy uznać działania wprowadzające ułatwienia w przyjmowaniu studentów
i naukowców oraz ich poruszaniu się w obrębie Unii. Nie należy zaniedbywać zna-
czenia migracji czasowej i cyrkulacyjnej. W przyszłości może okazać się, iż w prze-
ciwieństwie do migracji osiedleńczych pobyty czasowe staną się dosyć skutecznym
rozwiązaniem problemów na rynkach zatrudnienia państw członkowskich.

3.1. MECHANIZMY ZWALCZANIA MIGRACJI NIELEGALNYCH

Od początku realizacji polityki migracyjnej UE, jednym z jej podstawowych za-

łożeń jest rozwiązanie problemu nielegalnej imigracji obywateli państw trzecich.
19 lipca 2006 r. opublikowano komunikat Komisji w sprawie priorytetów politycznych
w walce z nielegalną migracją obywateli państw trzecich14. Dokument ten stanowi in-
tegralną część kompleksowej i strukturalnej koncepcji działań UE zmierzających
do skutecznego zarządzania migracją15. Wśród problemów kluczowych dla sku-
tecznego zwalczania migracji nielegalnych wymienić należy oprócz powszechnie
znanych tj. współpracy z państwami pochodzenia i ochrony granic zewnętrz-
14
 KOM(2006) 402 wersja ostateczna.
 Wspomnieć należy dodatkowo o komunikacie dotyczącym wspólnej polityki w zakresie nielegalnej imigra-
15

cji z 2001 r., w którym Komisja ogłosiła zamiar „przyjęcia kompleksowego podejścia do rozwiązywania problemu
nielegalnej imigracji”, które obejmowałoby różne etapy tego procesu. Wyczerpujący zestaw środków prawnych
w tym zakresie wymieniono w trzech programach działań Rady z 2002 r. w sprawie nielegalnej imigracji,
granic zewnętrznych i powrotu. W komunikacie Komisji z 2003 r. oceniono postęp w realizacji wymienionych
planów działań i ogłoszono roczne podsumowanie osiągnięć.

53
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

nych między innymi rozwiązanie kwestii uregulowania pobytu, wyeliminowanie

nielegalnego zatrudnienia.

UE podejmuje także działania z zakresu standardów i procedur zwalczania handlu

ludźmi. W praktyce chodzi o lepsze zrozumienie natury tego rodzaju przestępstw
i ich wymiaru, zapobieganie handlowi ludźmi poprzez ograniczenie działalności
przestępczej grup zorganizowanych czerpiących dochody z nielegalnego zatrudnia-
nia czy też prostytucji. Kluczowa jest poprawa skuteczności dochodzeń i metod ści-
gania przestępców, ochrona i wsparcie ofiar, bezpieczny powrót i reintegracja, a także
kwestie związane z przeciwdziałaniem handlowi ludźmi w państwach trzecich.

Główną metodą przeciwdziałania nielegalnej imigracji jest usuwanie zachęt

w krajach przeznaczenia. Dodatkowym elementem zachęcającym jest brak sku-
tecznych mechanizmów przeciwdziałania nielegalnemu zatrudnieniu obywateli
państw trzecich w krajach europejskich. Ryzyko wykrycia przez właściwe organy
państw członkowskich jest obecnie relatywnie niewielkie, przy czym w niektó-
rych krajach członkowskich zatrudnienie w szarej strefie jest de facto tolerowane.
W związku z tym Komisja inicjuje działania sprzyjające legalnemu zatrudnieniu
takie jak: reforma systemu ubezpieczeń społecznych, ograniczenie pozapłaco-
wych kosztów pracy i zmniejszenie obciążenia podatkowego z tytułu zatrudnie-
nia pracowników nisko wykwalifikowanych.

Z zagadnieniami powrotów migrantów ściśle wiąże się również realizacja spoczy-

wających na przewoźnikach zobowiązań dotyczących zapobiegania nielegalnej
imigracji. Zastosowanie znajdują tu przepisy art. 26 Konwencji Wykonawczej do
Układu z Schengen dotyczące odpowiedzialności przewoźników16, oraz dyrekty-
wy Rady 2004/82/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźni-
ków do przekazywania danych o pasażerach17.

Inicjatywy wspólnotowe dotyczące walki z imigracją nielegalną są podejmowane

pod rosnącą presją krajów członkowskich basenu Morza Śródziemnego. W maju
2009 r. Komisja opublikowała raport na temat źródeł finansowania działań ma-
jących przeciwdziałać nielegalnej imigracji i łagodzić negatywne konsekwencje
napływu cudzoziemców. W czerwcu 2009 r. w opublikowanym komunikacie do-

 Problematyka ta została uregulowana za pomocą przepisów Dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28.06.2001 r.
16

uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14.06.1985 r. (Dz.
Urz. WE L 187 z dnia 10.07.2001).
17
 Dz. Urz. UE L 261 z dnia 6.08.2004 r.

54
Biuletyn Analiz NR 23

tyczącym założeń przyszłego Programu Sztokholmskiego (sukcesora Programu

Haskiego) Komisja przedstawiła w obszarze Wolności, Bezpieczeństwa i Spra-
wiedliwości, biorąc pod uwagę rosnące wyzwania migracyjne18.

Mówiąc o imigracji nielegalnej, warto uświadomić sobie fakt, że imigranci przeby-

wający na terytorium UE bez prawa pobytu są niemal doskonale mobilni – ich prze-
mieszczanie się w ramach strefy Schengen nie skutkuje pogorszeniem statusu praw-
nego, ponieważ ich prawa są bardzo ograniczone. Zważywszy na ten transgraniczny
charakter zjawiska nielegalnej imigracji państwa członkowskie mają wiele do zyska-
nia, współpracując w tym zakresie. Biorąc pod uwagę napór fali imigracyjnej, rosnący
w skali i intensywności, należy się spodziewać coraz ściślejszej współpracy na szczeb-
lu europejskim, dotyczącej ochrony granic, kontroli legalności pobytu i zatrudnienia
i penalizacji tego zjawiska, a także wydaleń niepożądanych cudzoziemców. Skuteczny
program działań w tym zakresie jest kluczowy dla zapewnienia społecznego poparcia
dla takich zjawisk jak legalna migracja i udzielanie azylu. Priorytetem powinny pozo-
stać umowy o readmisji. Za krok w dobrym kierunku należy uznać ideę wprowadze-
nia wspólnych zasad dotyczących powrotu, stosowania środków przymusu, tymcza-
sowego pozbawienia wolności i zakaz powtórnego wjazdu na terytorium UE.

4. STATUS UCHODŹCÓW I AZYLANTÓW

Mimo że ważne jest zwiększenie wysiłków w związku z problemem nielegalnej

migracji, istnieje również potrzeba zapewnienia dostępu do procedur azylowych
osobom, które potrzebują międzynarodowej ochrony prawnej.

Prace nad stworzeniem wspólnego europejskiego systemu azylowego (Common

European Asylum System – CEAS) rozpoczęły się bezpośrednio po wejściu w ży-
cie Traktatu z Amsterdamu w maju 1999 r., na podstawie wskazówek określo-
nych na posiedzeniu Rady Europejskiej w Tampere. Na pierwszym etapie (lata
1999–2005) celem było ujednolicenie ram prawnych państw członkowskich na
podstawie wspólnych minimalnych norm. W programie haskim określono, że
cele wspólnego europejskiego systemu azylowego w jego drugim etapie będą obej-
mowały ustanowienie wspólnej procedury azylowej oraz jednolitego statusu dla
tych, którym udzielono azylu lub ochrony uzupełniającej, a także zacieśnienie
praktycznej współpracy między krajowymi organami odpowiedzialnymi za kwe-
stie azylu i wzmocnienie zewnętrznego wymiaru azylu.

18
 J. Crosbie, Call for solidarity on immigration, European Voice, 20.05.2009.

55
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

W czerwcu 2007 r. Komisja przedstawiła możliwe rozwiązania, które mogą sta-

nowić punkt wyjścia drugiego etapu tworzenia CEAS. W toku konsultacji opra-
cowano planu polityki azylowej, który został opublikowany 17 czerwca 2008 r.
w formie komunikatu Komisji w sprawie planu polityki azylowej: zintegrowana
strategia ochrony na całym obszarze UE19. W ramach praktycznej współpracy
podjęto w ostatnich latach szereg działań, zwłaszcza dotyczących wspólnego
instrumentu uzyskiwania informacji o krajach pochodzenia oraz ustanowienia
wspólnego programu szkoleń dla pracowników służb azylowych (European Asy-
lum Curriculum). Wkrótce zacznie funkcjonować także Europejski Urząd Wspar-
cia ds. Polityki Azylowej (EASO), mający koordynować tego rodzaju działania.

Wśród planów zmian założeń polityki azylowej wskazano na konieczność zmian

w rozporządzeniu dublińskim20. Komisja Europejska zamierza wzmocnić i do-
precyzować pewną liczbę przepisów w celu zapewnienia jednolitego stosowania
przez państwa członkowskie (w szczególności przepisów dotyczących klauzuli
suwerenności i klauzuli humanitarnej, a także przepisów dotyczących jedności
rodzin). W odniesieniu do rozporządzenia EURODAC21 Rozważane jest również
wspólne przetwarzanie wniosków. Podejście takie ma zwiększyć odpowiedzial-
ność i solidarność między państwami członkowski oraz umożliwić odciążenie
tych administracji państw członkowskich, które są z uwagi na położenie geogra-
ficzne oraz kierunki migracyjne szczególnie zaangażowane w ich przetwarzanie.

Co się tyczy aspektów humanitarnych migracji, przedłożony przez Komisję, wy-

żej cytowany, plan polityki azylowej wyznacza klarowną i racjonalną perspektywę
rozwoju na następne lata i przedstawia środki, jakie należy przedsięwziąć w celu
zakończenia drugiego etapu realizacji CEAS. Biorąc pod uwagę narastające prob-
lemy z przetwarzaniem wniosków azylowych obserwowane w niektórych pań-
stwach członkowskich za zasadne uznać należy działania zmierzające do budowy
CEAS. Jednocześnie rozstrzygnięcia będzie wymagał podział obowiązków finan-
sowych między szczebel wspólnotowy i krajowy, co w sposób nieunikniony wiąże
się z debatą budżetową w UE. Warto przy tym pamiętać, że – wraz z wejściem
w życie Traktatu z Lizbony – zmianie ulegnie podstawa prawna dla polityki azy-
19
 KOM (2008) 360 wersja ostateczna.
20
 Rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18.02.2003r. r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania pań-
stwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl wniesionego w jednym z państw członkowskich
przez obywatela państwa trzeciego (Dz. Urz. UE L 50 z dnia 25.02.2003).
21
 Rozporządzenie Rady (WE) nr 2725/2000 z dnia 11.02.2000 r. dotyczące ustanowienia systemu Eurodac do
porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania Konwencji Dublińskiej (Dz. Urz. UE L 316
z dnia 15.12.2000).

56
Biuletyn Analiz NR 23

lowej. Może to oznaczać to konieczność przesunięcia daty zakończenia drugiego

etapu CEAS, prawdopodobnie na rok 2012.

4.1. SKUTECZNIEJSZA OCHRONA GRANIC

Komisja Europejska przy okazji publikacji komunikatu z 16 czerwca 2008 r. w spra-

wie wspólnej europejskiej polityki imigracyjnej: zasady, działania i narzędzia22
wśród dziesięciu najważniejszych wspólnych zasad wskazała na zintegrowane
zarządzanie granicami. Jest to dziedzina, w której współpraca jest systematycz-
nie rozwijana. Z jednej strony próbuje się zapewnić integralność pozbawionego
kontroli granicznych obszaru Schengen, z drugiej strony wdrażane jest stopniowo
zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi UE. Ponadto polityka kontroli
granic musi być zgodna z polityką kontroli celnych i polityką zapobiegania innym
zagrożeniom bezpieczeństwa. Państwa członkowskie współpracują w tym wzglę-
dzie z Europejską Agencją Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych
Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex). Zdolność do do-
wodzenia operacyjnego Fronteksu jest stopniowo zwiększana. Komisja proponu-
je również utrzymanie w 2010 r. zrównoważonego poziomu finansowania agencji
FRONTEX (78 mln EUR) na poziomie z 2009 r., który i tak jest o 8 mln EUR
wyższy niż pierwotnie zaplanowany w ramach programowania finansowego23.

W najbliżej przyszłości tworzona będzie koncepcja europejskiego systemu nad-

zoru granic (EUROSUR). Ma on poprawiać koordynację działań w ramach po-
szczególnych państw członkowskich, między państwami członkowskimi, a tak-
że pomiędzy środkami i działaniami wdrażanymi przez państwa członkowskie,
w kontekście odpowiednich polityk związanych z nadzorem i wewnętrznym bez-
pieczeństwem.

Do walki z nielegalną imigracją należy zaliczyć zintegrowaną koncepcję technolo-

giczną – e-granice. W koncepcji zarządzania granicami w oparciu o informacje na
potrzeby kontroli granicznej wykorzystuje się zaawansowane informacje o pasaże-
rach. Jednym z przykładów jest dyrektywa Rady 2004/82/WE24. Nakłada ona na
przewoźników obowiązek przekazywania danych z paszportów pasażerów orga-
22
 KOM (2008) 359 wersja ostateczna.
 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu
23

Regionów w sprawie rocznej strategii politycznej na rok 2010 z dnia 18.02.2009 r., (KOM(2009) 73 wersja ostateczna.
24
 Dyrektywa Rady 2004/82/WE z dnia 29.04.2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania da-
nych pasażerów (Dz. Urz. UE L 261 z dnia 6.08.2004).

57
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

nom zajmującym się kontrolą osób na granicach zewnętrznych. Osiągnięcia tech-

nologiczne zostaną w przyszłości wykorzystane także na użytek ewidencji wjaz-
dów i wyjazdów (system entry-exit). Przepisy wspólnotowe nie przewidują obecnie
automatycznego elektronicznego rejestrowania obywateli państw trzecich, którzy
wjeżdżają na terytorium UE lub z niego wyjeżdżają. Państwa członkowskie są zo-
bowiązane do systematycznego stemplowania dokumentów podróży należących
do obywateli państw trzecich zarówno przy wjeździe, jak i wyjeździe. Czynność tę
wykonują ręcznie strażnicy graniczni przy przekraczaniu granicy przez obywatela
państwa trzeciego. Bezprawne przedłużenie pobytu można zatem stwierdzić jedy-
nie przez porównanie stempli wjazdowych i wyjazdowych.

Proponuje się także stworzenie Systemu Informacji Wizowej (VIS), który umoż-
liwi służbom granicznym prześledzenie historii danego wniosku wizowego
i sprawdzenie, czy osoba okazująca wizę, to ta sama osoba, której wizę wydano.
Nie będzie jednak zawierał rejestru kolejnych wjazdów obywatela państwa trze-
ciego ani nie pozwoli na sprawdzenie, czy dana osoba opuściła terytorium UE
przed upływem ważności zezwolenia na pobyt. Co więcej, VIS nie obejmie tych
obywateli państw trzecich, od których nie wymaga się wizy przy wjeździe do UE.
Ponadto wdrożony zostanie system informacji wizowej drugiej generacji (SIS II)
przyczyni się do zachowania wysokiego poziomu bezpieczeństwa na obszarze bez
wewnętrznych kontroli granicznych. Wpisy rejestrowane w odniesieniu do oby-
wateli państw trzecich dotyczą jedynie osób, którym odmówiono prawa wjazdu
na obszar Schengen, a jest ich bardzo niewiele w porównaniu z liczbą osób podle-
gających rejestracji w systemie wjazdów i wyjazdów.

Budowa systemu zintegrowanego zarządzania granicami – w dobie zagrożeń

terrorystycznych i innych wyzwań związanych z bezpieczeństwem publicznym
– jest uzasadniona. W wymiarze praktycznym potrzebna jest natomiast większa
współpraca pomiędzy państwami członkowskimi oraz pomiędzy państwami
członkowskimi a agencją FRONTEX. Warto także pamiętać, że rozbudowa ist-
niejących instrumentów i tworzenie nowych wiązać się będzie z obciążeniami
natury finansowej, mającymi konsekwencje dla zarówno budżetu UE, jak i budże-
tów krajowych.

5. PARTNERSTWO Z KRAJAMI TRZECIMI

Współpraca z państwami trzecimi w obszarze zwalczania migracji nielegalnych jest

na tyle problematyką istotną dla tego zjawiska, że wymaga bardziej dokładnego po-

58
Biuletyn Analiz NR 23

dejścia. W tym zakresie należy wyraźnie wskazać, że Unia Europejska podchodzi

priorytetowo do regulacji stosunków z państwami Afryki. Dzieje się tak z uwagi na
fakt, iż kraje te, w ujęciu Brukseli, są źródłem największego zagrożenia nielegalną
migracją, dlatego też prawne podstawy współpracy powstały najwcześniej. Kolejny
obszar podlegający dokładniejszym analizom Azja i Ameryka Łacińska oraz pań-
stwa graniczące z Unią Europejską na wschodzie i południowym wschodzie.

Ogólne ramy współpracy UE z Afryką określa Strategia UE na rzecz Afryki, przyję-

ta przez Radę Europejską w dniach 15–16 grudnia 2005 r. Głównym celem tej strate-
gii jest osiągnięcie milenijnych celów rozwoju oraz propagowanie zrównoważone-
go rozwoju, bezpieczeństwa oraz dobrego sprawowania rządów w Afryce. W reakcji
na falę nielegalnej imigracji w rejonie śródziemnomorskim podkreślono potrzebę
przyjęcia ogólnego podejścia do tego zagadnienia, opierającego się na konkretnych
działaniach. Postanowiono też, by 3 % środków dostępnych w ramach właściwych
do tego celu instrumentów finansowych przeznaczyć na zwiększenie pomocy fi-
nansowej w obszarach dotyczących migracji lub z nią związanych. Przyjęto po-
nadto decyzję o utworzeniu instrumentu na rzecz poprawy zdolności w dziedzinie
migracji w krajach Afryki Karaibów i Pacyfiku z budżetem w wysokości 25 mln
euro, ukierunkowanego głównie na pomoc techniczną w zarządzaniu migracją.
Wśród długofalowych celów politycznych jest między innymi ściślejsza współpra-
ca i dialog z państwami Afryki subsaharyjskiej i państwami sąsiadującymi z całego
regionu śródziemnomorskiego. Podejmowane są konkretne działania. FRONTEX
uruchomił i koordynował kilka wspólnych operacji morskich w regionie Atlantyku
i Morza Śródziemnego. Wzdłuż głównych szlaków wiodących przez Afrykę two-
rzone są regionalne sieci oficerów łącznikowych ds. imigracji. Komisja przeprowa-
dziła także analizę międzynarodowego prawa morskiego pod kątem ewentualnych
dziedzin pogłębionej współpracy z krajami pochodzenia migrantów.

Zagadnienia migracji zawarte są w większości programów współpracy w ramach

różnych inicjatyw UE dla przykładu można podać Unię Śródziemnomorską, pro-
jekt zakończony podczas prezydencji francuskiej w 2008 r. UE podejmuje aktywną
rolę w kontynuacji dialogu wysokiego szczebla w sprawie migracji i rozwoju w ra-
mach ONZ, w szczególności po utworzeniu globalnego forum do spraw migracji.

16 maja 2007 r. został opublikowany komunikat Komisji w sprawie zastosowania

podejścia globalnego do migracji do regionów sąsiadujących z Unią Europejską
na wschodzie i południowym wschodzie25. Do obszaru tego według Komisja na-
25
 KOM(2007) 247 wersja ostateczna.

59
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

leżą: Turcja, Bałkany Zachodnie (Albania, Bośnia i Hercegowina, Chorwacja,

Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Czarnogóra, Serbia, w tym Kosowo),
a także kraje partnerskie objęte europejską polityką sąsiedztwa (EPS) w Europie
Wschodniej (Ukraina, Mołdowa i Białoruś) oraz w regionie Kaukazu Południowe-
go (Armenia, Azerbejdżan i Gruzja) i Federacja Rosyjska.

Kolejnym elementem współpracy z państwami trzecimi w obszarze migracji są

umowy bilateralne zawierane przez Unię Europejską i poszczególne państwa
członkowskie dotyczące readmisji. Skuteczne procedury w tym zakresie przyczy-
niają się do skuteczniejszego stosowania prawa wspólnotowego. W swoich nego-
cjacjach dwustronnych dotyczących readmisji UE oferuje zatem także inne for-
my wsparcia i pomocy dla krajów trzecich, aby ułatwić zawieranie takich umów.
Obecnie Unia Europejska ma zawarte umowy o readmisji z następującymi pań-
stwami trzecimi: Albania26, Macedonia27, Czarnogóra28, Serbia29, Bośnia i Herce-
gowina30, Mołdowa31, Ukraina32, Sri Lanka33 i Rosja34.

Czynnikiem działającym na osłabienie fali imigracyjnej mają być platformy

współpracy z krajami trzecimi. W tej sferze UE jest wciąż w fazie eksperymen-
tów. W coraz większym stopniu próbuje się także powiązać mechanizmy alokacji
i wydatkowania pomocy rozwojowej z walką z imigracją nielegalną. W tej dziedzi-
nie należy się spodziewać wzrostu aktywności UE.

Na pierwszym etapie niezbędne będzie nasilenie dialogu i wzmocnienie poro-

zumień dotyczących mobilności z krajami partnerskimi objętymi EPS przy wy-
korzystaniu istniejących ram w zakresie migracji. Warto na koniec zauważyć, że
rozwój współpracy z krajami trzecimi w zakresie migracji będzie postępował, jeśli
utrzymane zostaną dwa wymiary wspomnianego partnerstwa: umowy o readmi-
sji i walka z migracjami nielegalnymi (priorytety krajów UE) i pomoc rozwojowa

26
 Dz. Urz. UE L 304 z dnia 23.11.2005.
27
 Dz. Urz. UE L 334 z dnia 19.12.2007.
28
 Dz. Urz. UE L 334 z dnia 19.12.2007.
29
 Dz. Urz. UE L 334 z dnia 19.12.2007.
30
 Dz. Urz. UE L 334 z dnia 19.12.2007.
31
 Dz. Urz. UE L 334 z dnia 19.12.2007.
32
 Dz. Urz. UE L 332 z dnia 18.12.2007.
33
 Dz. Urz. UE L 124 z dnia 17.05.2005.
34
 Dz. Urz. UE L 129 z dnia 17.05.2005.

60
Biuletyn Analiz NR 23

i programy legalnej migracji (priorytet krajów objętych partnerstwem). Doświad-

czenie pokazało, że w ramach negocjacji UE musi oferować coś w zamian.

***
Podsumowując rozważania na temat skali i charakteru działań na szczeblu wspól-
notowym, należy stwierdzić, że temat migracji z krajów trzecich, z punktu wi-
dzenia zaangażowania instytucji UE, jest stosunkowo nowy. Intensywny rozwój
współpracy na szczeblu europejskim został zapoczątkowany dopiero pod koniec
lat 90. Ponadto przestrzeń do zwiększania aktywności UE dotyczy tych aspek-
tów migracji, gdzie efekt spill-over decyzji podejmowanych przez władze krajo-
we jest największy. Chodzi tu przede wszystkim o problematykę ochrony granic
i aspekty humanitarne migracji. Wiele do zyskania mają państwa członkowskie
zacieśniając współpracę także w zakresie walki z imigracją nielegalną.

5.1. PRZEGLĄD POLSKICH PRIORYTETÓW W POLITYCE MIGRACYJNEJ

Dotychczas Polska była umiarkowanie aktywna na szczeblu wspólnotowym

w odniesieniu do problematyki migracji. Polskie priorytety były werbalizowane
w duchu szeroko rozumianej równowagi: geograficznej (kierunek południowy
i wschodni działań UE), kompetencyjnej (podział zadań między państwa człon-
kowskie i instytucje UE) czy merytorycznej (uznanie dwóch równoprawnych
komponentów polityki migracyjnej: bezpieczeństwo publiczne i otwarcie na imi-
grantów z krajów trzecich, czy to uchodźców czy pracowników). Niestety tak
sformułowane priorytety kierunkowe nie zawsze przekładały się na spójne działa-
nia szczegółowe. Ponadto postawa pasywna skazywała Polskę często na rolę bio-
rcy. Poniżej omówiono kilka przykładów strategii negocjacyjnej Polski.

W odniesieniu do problematyki ochrony granic Polska, jako kraj posiadający

najdłuższą po Finlandii lądową granicę zewnętrzną UE, optował za rozbudową
mechanizmów wspierania krajów peryferyjnych przy pomocy takich mechani-
zmów jak wymiana dobrych praktyk czy misje ewaluacyjne Schengen. Polscy
przedstawiciele słusznie argumentowali przeciwko wprowadzaniu nowych me-
chanizmów na granicach zewnętrznych, które mogłyby negatywnie wpływać na
swobodę podróżowania przez granicę (mając w świadomości społeczno-gospo-
darcze znaczenie pogranicza polsko-ukraińskiego). Podkreślano, że nie należy
faworyzować któregokolwiek odcinka granicy zewnętrznej UE. Wskazywano na
istotną wagę takich elementów europejskiego systemu ochrony granic jak umowy
readmisyjne czy programy powrotowe.

61
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

Jednocześnie przedstawiciele Polski podkreślali także zasadę suwerenności państw

członkowskich w zakresie fizycznej ochrony granic i prawa karnego. Argumento-
wano, że o ile zbliżanie systemów prawnych państw jest pożądane, o tyle daleko
idąca harmonizacja byłaby na tym etapie integracji europejskiej szkodliwa. Po-
wyższy pogląd nie został jednak w sposób wyczerpujący uzasadniony. Nie jest
jasne, dlaczego na propozycję stworzenia przez państwa członkowskie wspólnych
służb konsularnych i wizowych Polska zareagowała z rezerwą. Warto pamiętać,
że generalnie rzecz ujmując postęp w integracji w obszarze JHA był dla Polski
korzystny. Na przykład polskie sądy korzystały z istniejących wspólnotowych in-
strumentów prawnych, takich jak Europejski Nakaz Aresztowania (50% wszyst-
kich nakazów w UE w 2007 r. wydane było właśnie w Polsce).

Poniższe zestawienie w sposób bardziej szczegółowy opisuje rolę Polski w procesie

decyzyjnym UE w obszarze Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. W odnie-
sieniu do powstającego powoli wspólnego systemu azylowego, Polska bez entuzja-
zmu podchodziła do harmonizacji standardów opieki humanitarnej, mając jednak-
że w świadomości trudną sytuację krajów zmagających się z dużą ilością wniosków
o azyl (jak Holandia czy Szwecja). Udzielono poparcia dla idei utworzenia Europej-
skiego Urzędu Wsparcia ds. Polityki Azylowej. W dziedzinie polityki migracyjnej
polscy przedstawiciele zgadzali się z ogólnymi zapisami Paktu na rzecz Imigracji
i Azylu. Na wniosek Polski i kilku innych państw w tekście Paktu i innych doku-
mentach znalazło się odniesienie do współpracy z Mołdową i Ukrainą.

W odniesieniu do projektu dyrektywy dotyczącej „niebieskiej karty” Polska miała

początkowo dużą rezerwę. Obawiano się negatywnego wpływu siły roboczej z kra-
jów trzecich na płace Polaków zatrudnionych w krajach UE. Kiedy w toku negocjacji
stało się jasne, że obywatele krajów trzecich będą musieli spełnić określone warunki
płacowe Polska poparła projekt dyrektywy. Generalnie rzecz ujmując, Polska ze scep-
tycyzmem przyjmowała wszelkie inicjatywy mające na celu zwiększenie dostępu oby-
wateli państw trzecich do europejskich rynków pracy, zważywszy na wciąż istniejące
bariery w przepływie pracowników między krajami UE-15 i UE-10 oraz UE-2.

W zakresie współpracy w ramach EUROPOL-u Polska optowała za jej zwiększe-

niem (zakres i charakter przekazywanych informacji, liczba inicjatyw bilateralnych
i multilateralnych). Odzwierciedlało to interesy kraju tranzytowego, leżącego na
przecięciu szlaków przestępczości zorganizowanej. Z drugiej strony sceptycznie
podchodzono do wszelkich inicjatyw nadających specjalne kompetencje agencjom
wspólnotowym (idea powołania „europejskiego FBI”). Ogólnie rzecz ujmując, pol-

62
Biuletyn Analiz NR 23

ski punkt widzenia wydawał się nie być podporządkowany jednolitej, spójnej wizji
pożądanej roli UE w dziedzinie bezpieczeństwa publicznego.

W pracach dotyczących systemów monitorowana granic (Eurosur – European Bor-

der Surveillance System) i Entry-Exit prezentowała umiarkowany sceptycyzm, po-
wołując się na duże koszty ich wdrożenia i funkcjonowania. Jeśli chodzi o FRON-
TEX, nie dziwi fakt, że Polska była gorącym zwolennikiem ustanowienia Agencji,
skutecznie lobując za umiejscowieniem jej w Warszawie. Przedstawiciele Polski
popierali na różnych forach wzmocnienie zdolności operacyjnych FRONTEX-u.
Jednocześnie nie uznano za celowe utworzenie operacji permanentnych FRON-
TEX-u, np. w regionie Morza Śródziemnego.

Tabela 3. Przegląd polskich stanowisk w obszarze Wolności,

Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (2004–2008)

Stosunek sceny Głos Polski na tle

Zagadnienie Rola
politycznej innych krajów UE
Pasywny biorca
Granice zewnętrzne Konsensus Ogólnie zbieżny
Aktywny gracz

Walka z
Pasywny biorca
przestępczością Konsensus Ogólnie zbieżny
Aktywny gracz
zorganizowaną

Konsensus, choć
Pasywny biorca lewica miała stosunek
Prawo karne Ogólnie zbieżny
Aktywny gracz bardziej przychylny
inicjatywom UE

System azylowy Pasywny biorca Konsensus Ogólnie zbieżny

Co do zasady pasywny
Polityka migracyjna Konsensus Ogólnie zbieżny
biorca

Współpraca instytucji Pasywny biorca

Konsensus Ogólnie zbieżny
egzekwujące prawo Aktywny gracz

Przestępstwa
Pasywny biorca Konsensus Ogólnie zbieżny
transgraniczne

Eurosur Pasywny biorca Konsensus Sceptyczny

System Entry-Exit Aktywny oponent Konsensus Ogólnie zbieżny

Sprawy okołoazylowe Pasywny biorca Konsensus Ogólnie zbieżny

FRONTEX Pasywny biorca Konsensus Ogólnie zbieżny

Źródło: Open Society Institute 2009, s. 29.

63
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

Poniżej przedstawiono kilka ogólnych zaleceń, które – zdaniem autorów – powin-

ny przyświecać polskim działaniom na szczeblu wspólnotowym w przyszłości.
Polska powinna pełnić aktywniejszą rolę na szczeblu europejskim, w większym
stopniu inicjując debatę dotyczącą problematyki migracji. Ponadto priorytety
„migracyjne” powinny harmonijnie wpisywać się w szerszy kontekst polityki
europejskiej Rządu RP. Takie cele strategiczne jak utrzymanie istotnej redystry-
bucyjnej roli budżetu UE, wspieranie rozszerzenia (zwłaszcza o kraje Europy
Wschodniej) czy mnożenie forów wymiany dobrych praktyk powinny formuło-
wać ramy stanowisk Polski w kwestiach migracyjnych.

Jednym z takich „aksjomatów” polskiej strategii na szczeblu wspólnotowym powin-

na być ochrona zdobyczy rynku wewnętrznego. Wszelka liberalizacja dostępu oby-
wateli krajów trzecich do rynków pracy państw członkowskich nie może przebie-
gać kosztem praw obywateli UE, w tym obywateli nowych państw członkowskich.
Mobilność obywateli państw członkowskich w ramach UE może i powinna być
większa. W Unii zaledwie 1.2% obywateli w ciągu roku zmienia region zamieszka-
nia, podczas gdy w USA odsetek osób przeprowadzających się do innego hrabstwa
wynosi 5.9%. Mobilność jest dobra dla gospodarki europejskiej. Niestety wciąż
pracownicy migrujący natrafiają na wiele barier administracyjnych, takich jak trud-
ności z uznaniem dyplomu. Często krajowe systemy edukacyjne czy zabezpiecze-
nia społecznego nie pasują do potrzeb i realiów europejskiego rynku pracy.

Ponadto należy werbalizować następujące postulaty: po pierwsze, zbyt często

mówi się o migracjach przez pryzmat zagrożeń, jakie niesie ze sobą imigracja.
Dominuje logika „Europejskiej Fortecy”, odgrodzonej od reszty świata zasieka-
mi i drutami kolczastymi. Migracje do Europy nie powinny być postrzegane jako
problem, który można rozwiązać i zniknie (bo tak nie będzie), lecz jako jedno
z wyzwań współczesnego świata. Ludzie będą migrować niezależnie od uwarun-
kowań administracyjnych. Odpowiednia obsługa osób zamierzających migrować
legalnie powinna być priorytetem na równi z systemem chronienia granic. Ponad-
to należy być świadomym kosztów inwestycji w infrastrukturę graniczną i syste-
my wymiany informacji.

Polska powinna podkreślać, że zbyt często w debacie publicznej o migracjach

zapomina się o dobrodziejstwach dla gospodarki i społeczeństw Europy, płyną-
cych z napływu młodych, zmotywowanych do pracy, dobrze wykształconych
i wyszkolonych pracowników z krajów trzecich. „Zastrzyk” nowych imigrantów
może oznaczać złagodzenie problemów demograficznych.

64
Biuletyn Analiz NR 23

Państwa Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego, biorąc pod uwagę poło-

żenie geograficzne i bliskość kulturową, mogą dostarczyć pracowników, którzy
szybko i łatwo będą integrować się w społeczeństwach UE. Dlatego tak istotna jest
współpraca w ramach Partnerstwa Wschodniego. W takim duchu Polska powinna
argumentować za szybkim wprowadzenia ułatwień wizowych (a nawet zniesieniu
wiz) dla obywateli dawnego Związku Radzieckiego.

Nie oznacza to, jak słusznie podkreślają przedstawiciele Polski na różnych fo-
rach, że należy umniejszać zagrożenia i wyzwania związane z migracjami. Jeśli
Unia Europejska ma mieć więcej do powiedzenia w sferze migracji, potrzebne są
środki w europejskim budżecie. Ważne jest równomierne rozłożenie inwestycji
w infrastrukturę graniczną między flankami wschodnią i południową. Co prawda
to na odcinku śródziemnomorskim notuje się największe nasilenie presji niele-
galnej migracji, to jednak szereg czynników sprawia, że wschodnia granica Unii
Europejskiej winna być konsekwentnie umacniana. Przez Białoruś i Ukrainę
przebiegają główne szlaki przerzutowe migrantów z Dalekiego Wschodu i Azji
Środkowej; jednocześnie wiele do życzenia pozostawiają systemy kontroli ruchów
migracyjnych między krajami dawnego Związku Radzieckiego.

BIBLIOGRAFIA
Artykuły i książki
Trends In Total Migrant Stock: the 2005 Revision, United Nations Department of Economic and Social
Affairs, New York 2005
Borjas G.J., The Labour Demand Curve is Downward-Sloping: Reexamining the Impact of Immigration on
the Labour Market, Quarterly Journal of Economics 118 (4), s. 1335–1374.
Castles S., Miller M.J., The Age of Migration. International Population Movements in the Modern World,
London 2009
Crosbie J., Call for solidarity on immigration, European Voice, 20.05.2009
von Weizsäcker J., Divisions of labour: rethinking Europe’s migration policy, Bruegel Blueprint Series,
Brussels 2008
Open Society Institute, The EU New Member State as Agenda Setters in the Enlarged European Union, The
Country Report –Poland, Sofia 2009
Migration Migraine, The Economist, 14.09.2006
In search of an immigration policy, The Economist, 31.05.2007

65
 Unia Europ ej ska na f orum g loba ln y m

The Trouble with migrants, The Economist, 22.11.2007

Talking of immigrants, The Economist, 01.06.2006
EU prepares for new debate on illegal immigrants, Vandystadt N., Europolitics, 19.05.2009
Akty prawne UE
Dyrektywa 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statu-
su obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów
potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz. Urz. UE L 304 z dnia
30.09.2004)
Dyrektywa Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniająca postanowienia art. 26 Konwencji
Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14.06.1985 r. (Dz. Urz. WE L 187 z dnia 10.07.2001)
Dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27.01.2003 r. ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowa-
nia osób ubiegających się o azyl (Dz. Urz. UE L 31 z dnia 6.02.2003)
Dyrektywa Rady 2004/82/WE z dnia 29.04.2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazy-
wania danych pasażerów (Dz. Urz. UE L 261 z dnia 6.08.2004)
Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 01.12.2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm doty-
czących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz. Urz. UE L 326
z dnia 13.12.2005)
Europejski paktu na rzecz migracji i azylu (13440/08 ASIM 72)
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spo-
łecznego i Komitetu Regionów w sprawie programu działalności legislacyjnej i prac Komisji na rok 2009
(KOM (2008) 712 wersja ostateczna)
Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie globalnego podejścia do migracji w rok
później (KOM (2006) 735 wersja ostateczna)
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społeczne-
go i Komitetu Regionów w sprawie zastosowania podejścia globalnego do migracji do regionów sąsiadujących
z Unią Europejską na wschodzie i południowym wschodzie (KOM(2007) 247 wersja ostateczna)
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
i Komitetu Regionów w sprawie rocznej strategii politycznej na rok 2010 (KOM(2009) 73 wersja ostateczna)
Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie planu polityki w dziedzinie legalnej migracji (KOM(2005) 669
wersja ostateczna)
Komunikat Komisji w sprawie priorytetów politycznych w walce z nielegalną migracją obywateli państw
trzecich (KOM(2006) 402 wersja ostateczna)
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
i Komitetu Regionów w sprawie wspólnej europejskiej polityki imigracyjnej: zasady, działania i narzędzia
(KOM (2008) 359 wersja ostateczna)

66
Biuletyn Analiz NR 23

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

i Komitetu Regionów w sprawie planu polityki azylowej: zintegrowana strategia ochrony na całym obszarze
UE(KOM (2008) 360 wersja ostateczna)
Program haski: wzmocnienie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (2005/C 53/1)
Rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18.02.2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy
określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl wniesionego w jednym
z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz. Urz. UE L 50 z dnia 25.02.2003)
Rozporządzenie Rady (WE) nr 2725/2000 z dnia 11.12.2000 r. dotyczące ustanowienia systemu Eurodac
do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania Konwencji Dublińskiej (Dz. Urz. UE
L 316 z dnia 15.12.2000)

67