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Quel avenir pour les

dispositifs de
péréquation financière ?
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KPMG Secteur Public Local

Rencontre du Club Finances Gazette


25 juin 2019
Poitiers

Intervenant :
Anne-Laure Caumette
kpmg.fr
kpmg.fr de Mission
Directrice pour KPMG Secteur Public Local
© 2019 KPMG S.A., société anonyme d'expertise comptable et de commissariat aux comptes, membre français du réseau KPMG constitué de cabinets indépendants adhérents de KPMG International Cooperative, une entité de droit suisse. Tous droits réservés.
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Quel avenir pour les dispositifs de péréquation financière ?

La péréquation : des
systèmes complexes à

1 l’efficience contestée

2 Péréquation et prévisibilité
des ressources : l’écueil
budgétaire

3 Une mutation des dispositifs et des


projets de réformes qui amorcent un
renouveau de la péréquation ?

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La péréquation : des
systèmes complexes à
l’efficience contestée
La péréquation : un objectif de valeur
constitutionnelle
• Dans un contexte de décentralisation et d’affirmation de la libre
administration des collectivités territoriales, la péréquation a été posée en
2003 comme un principe constitutionnel

« la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre


les collectivités » article 72.2 de la Constitution

• Ce principe s’impose pour compenser les inégalités de richesse locales qui


résultent de l’histoire ou de phénomènes indépendants des choix effectués
par les collectivités territoriales.

• Reste à définir ce qu’est « l’égalité » : égalité devant les charges ou égalité


devant les ressources ?

• Dans les faits, la péréquation est un outil d’équilibre territorial et donc


également au service de la politique d’aménagement

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Un empilement de dispositifs complexes
• Les différents fonds qui constituent l’ensemble du dispositif de
péréquation nationale ont été créés au fil des multiples réformes qui ont
touché les ressources des collectivités territoriales
І Les réformes fiscales ont été des catalyseurs importants des systèmes
de péréquation

• Ils ont également évolué ou été créés par opportunité en fonction de


l’organisation de la décentralisation et des enjeux de réforme territoriale
І Soutien du développement intercommunal ou des fusions de
communes ;
І Répondre aux contraintes financières attachées aux dépenses sociales
portées par les Départements ;
І …

• Un complexité construite au cours d’un long processus historique de


création, suppression et remplacement des ressources locales qui
participe à l’opacité et aux doutes quant à la pertinence des systèmes en
place
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Un empilement de dispositifs complexes
• Péréquation dite « verticale »
І Ces fonds sont mis en œuvre au travers des dotations de l’État
(notamment la DGF)
І Ces fonds existent aujourd’hui pour le bloc communal et les
Départements

• Péréquation dite « horizontale »


І Elle consiste à prélever une fraction des ressources fiscales de
certaines collectivités pour les reverser à d’autres collectivités
І Ces fonds représentent 3,7Md€ en 2018 et sont pour l’essentiel
«apparus » depuis 2011

• Dans les deux cas, les prélèvements et attributions sont mis en œuvre de
manière différenciée en fonction de critères de ressources et de charges
ou de contraintes spécifiques

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Un empilement de dispositifs complexes
2018 Communes et EPCI Départements Régions
verticale verticale verticale
• Dotation de solidarité urbaine • Supprimée (remplacée par
et de cohésion sociale (DSU) : • Dotation de fonctionnement une fraction de TVA)
plusieurs fractions minimale (DFM)
7,5Md€ • Dotation de solidarité rurale • Dotation de péréquation
(DSR) : plusieurs fractions urbaine (DPU)
• Dotation nationale de
péréquation (DNP) : 2 parts
• Dotation d'intercommunalité

horizontale horizontale horizontale

• Fonds de solidarité des • Fonds national de péréquation


communes de la région Ile-de- des DMTO (FNPDMTO) • Fonds de péréquation des
France (FSRIF)
3,7Md€
• Fonds national de péréquation de ressources
• Fonds de péréquation des la CVAE perçue par les
ressources intercommunales et départements (FPCVAE)
communales (FPIC) • Fonds de solidarité pour les
• Fonds départemental de départements de la région Ile-de-
péréquation de la taxe France (FSDRIF)
5,5% RRF additionnelle aux droits • Nouveautés 2019 :
d’enregistrement (FDTADEN) •-Fonds de soutien interdépartemental
• Fonds départemental de (FSID)
péréquation de la taxe •-Fonds de stabilisation pour les
professionnelle (FDPTP) départements

3,8Md€ (RCT) + 12 autres dotations observées par l’Observatoire des finances et de la


19Md€ solde DGF Gestion publique Locales : crédits RCT et parts forfaitaires et
(DF 12Md€+C° 8Md€) compensatrices de la DGF « dévoyées »
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Dispositifs complexes adossés à de nombreux
critères de charges ou de ressources
• Le nombre et la complexité des critères ou indicateurs de ressources et de
charges utilisés dans les dotations et mécanismes de péréquation traduit
une volonté de prise en compte très poussée des spécificités territoriales

• Ils sont pris en compte pour déterminer :


І L’éligibilité (au reversement ou parfois au prélèvement)
І Le montant de ce qui est reversé ou prélevé

• l’Observatoire des finances et de la Gestion publique Locale a produit en


2019 un recensement de ces critère. On en dénombre 173…

Autres Charges Ressources TOTAL


Communes 4 41 19 64
Communes/EPCI 1 11 8 20
Départements 3 56 26 85
EPCI 2 2 4
TOTAL 8 110 55 173
Source : OFGPL : Recensement global des critères de ressources et de charges utilisés dans les dotations
et mécanismes de péréquation (1)
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Dispositifs complexes adossés à de nombreux
critères de charges ou de ressources combinables
Ressources (110) Charges (55) Autres (8)

• Potentiel fiscal : 3 T, 4 T • Population : DGF ou • classement commune


• Potentiel financier, INSEE, coefficient (tourisme, ZRR…)
superficiaire, avec coeff logarithmique, selon • situation administrative
logarithmique âges (0-6 ou > 60…) et géographique
• Effort fiscal • APL, logements sociaux, • …
• Montants de certaines nb bénéficiaires aides
ressources (DMTO, sociales
CVAE,…) • longueur de voirie,
• Coefficient d’intégration montagne ou non
fiscale • Superficie, densité
• … • revenus par habitant,
taux de pauvreté
• classement sur IS autres
parts péréquation
• …

Source : OFGPL : Recensement global des critères de ressources et de charges utilisés dans les dotations et mécanismes
de péréquation (1)

« si le grand nombre de critères n’est pas en soi une lacune, leur articulation et leur
pertinence est, quant à elle, perfectible » rapport Pires-Beaune/Germain (2015)
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Dispositifs complexes adossés à de nombreux
critères de charges ou de ressources perfectibles
Charges : Des critères simples, fiables, pérennes, disponibles à date régulière
• La population de référence a été fiabilisée avec la rénovation des mécanismes de recensement
; elle est parfois pondérée par des coefficients logarithmiques dont la prise en compte est peut-
être pilotée à la vue de résultats de simulations individuelles
• Question sur le suivi des indicateurs sociaux (critères Départements ou DSU)
• Question sur l’appréciation du niveau de revenu : la valeur médiane n’est-elle pas plus
pertinente que la moyenne aujourd’hui utilisée ?

Ressources : des indicateurs rendus obsolètes par les réformes fiscales


• L’appréciation du potentiel fiscal a été fortement modifiée avec la suppression de la TP et la
montée en puissance du fait intercommunal
• Le potentiel financier (tenant compte des parts forfaitaires de la DGF) reste un sujet de débat
technique
• La prise en compte de toutes les nouvelles recettes issues des réformes reste progressive et
discutable quant aux modalités de prise en compte (intégration de toutes les recettes sur
lesquelles un pouvoir de taux existe ? Fiscalité liée à l’urbanisme ? GEMAPI ?)

L’effort fiscal : un critère délicat à manipuler


• Il mesure la pression fiscale. Toutefois, cet indicateur résulte à la fois de contrainte de charges
mais également de choix locaux ; il est parfois qualifié de « prime aux mauvais gestionnaires »
• Son calcul est aujourd’hui très technique et il ne porte que sur les taxes dites « ménages »,
bien que la TFB économique soit inclue dedans…
• Il rapporte les produits levés au potentiel fiscal, toutefois le PF n’est peut-être pas l’indicateur
le plus adéquat pour l’appréciation de l’effort de contribution. La prise en compte du revenu
des ménages a été envisagée dans le cadre de plusieurs réflexions
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Un système qui atteint ses limites
La péréquation verticale existe-t-elle encore ?
• La distinction entre la péréquation verticale et la péréquation horizontale
perd en pertinence avec la diminution du montant de la DGF

І La croissance des dotations de péréquation verticale s’inscrit en effet dans le


cadre de l’enveloppe normée, désormais figée,

І la progression de la péréquation verticale ne peut donc être financée que par une
baisse des variables d’ajustement, c'est-à-dire indirectement par les collectivités
territoriales elles-mêmes selon une logique horizontale (écrêtement des DF, des
compensations fiscales, des valeurs de points,…)
2011 2018
Enveloppe Enveloppe
normée normée
DGF =41,4Md€ DGF =27Md€

Péréquation Péréquation
verticale verticale
7,1Md€ 7,5 Md€

Péréquation Péréquation
horizontale horizontale
0,6Md€ 3,7Md€
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Un système qui atteint ses limites
La péréquation verticale existe-t-elle encore ?
• La réduction des moyens de
l’Etat a naturellement conduit
à réduire les marges de
manœuvre de la péréquation
dite « verticale » (DGF) qui
s’éparpille en une multitude
de sous enveloppes de
péréquation

• La création d’enveloppes
« cibles » (DSR, DSU) illustre
bien la limite du système

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Une efficience contestée
Les rapports (IGF en 2013, Pires-Beaune-Germain en 2015,…) se multiplient
pour dénoncer les limites des systèmes de péréquation actuels

І Une architecture illisible

І Chaque mécanisme de péréquation est fondé sur des critères différents,


il est complexe d’établir une analyse globale des dispositifs qui ont
parfois des effets inverses pour une même collectivité

І Des critères perfectibles

І Des conditions d’éligibilité relativement larges qui favorisent une logique


de dispersion

І Un système aujourd’hui sclérosé par l’héritage des multiples réformes et


la baisse des moyens de l’Etat consacrés à ces fonds

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Péréquation et prévisibilité
des ressources : l’écueil
budgétaire
Réformes fiscales et territoriales : des effets
secondaires mal maîtrisés
• La suppression de la TP a profondément modifié le calcul des PF en 2012
• La réforme territoriale a donné lieu à une évolution de périmètre des
intercommunalités dont le nombre a été réduit de 40%. Elle a également posé de
nouvelles règles relatives au périmètre des compétences intercommunales
• Ces évolutions ont eu des effets secondaires mal maitrisés sur la répartition de la
DGF :
І Effondrement des valeurs de points et mise en garantie de la plupart des
Cette ressource communautés d’agglomération en 2016
qui pesait І Effondrement des valeurs de points et mise en garantie de plus de 120
encore près de communautés de communes à FPU bénéficiant jusqu’alors de la part
14% des « bonification » et rétrogradées au regard de leurs compétences exercées
ressources en 2018 – la moitié des CC en 2018 restent à la DGF bonifiée
intercommunales
І Mise à mal des équilibres financiers sur les ensembles intercommunaux
en 2017 est
avec des effets multiples, parfois à contresens de la réalité de la
devenue
répartition des charges ou des ressources : répartition FPIC, dotations de
imprévisible
péréquation communales, dotation d’intercommunalité

• La réforme mise en œuvre cette année ne répond qu’à une petite partie du problème
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L’exemple de la réforme de la dotation d’intercommunalité
Un « tunnel » d'évolution des attributions individuelles resserré pour garantir davantage
de stabilité aux établissements tunnel +10% % cat
Maximum 110% montant/hab notifié n-1* CA 46 21,6%
(120% avant la réforme) CCFA 138 72,3%
CCFPU 368 45,3%
CU 1 7,7%
METROPOLE 4 18,2%
100% montant / hab. notifié n-1 sous Total général 557 44,5%
Garanties / conditions
écrêtements = • de CIF
calculées en • de potentiel fiscal
fonction de la • en cas de fusion ou de changement
dotation perçue de catégorie
2018 (=après tunnel -5% nombre % cat
CA 39 18,3%
CRFP) Au moins 95% montant / hab notifié n-1 CCFA 2 1,0%
pour toutes les catégories d’EPCI à CCFPU 25 3,1%
CU 1 7,7%
compter de la 3ème année. Total général 67 5,4%

Une garantie de DI à 5 €/hab. (notamment nombre % cat


pour les EPCI fortement prélevés au titre de CA 19 8,9%
CCFA 76 39,8%
la CRFP) sauf si le PFIA de l’EPCI est > à 2
CCFPU 124 15,3%
fois le PFIA moyen de la catégorie.
CU 1 7,7%
Source : simulations Bercy
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Les garanties : à la fois écueil et condition sine qua
non du système
• Le rapport Pires-Beaune dénonce le résultat incontestable d’une « sédimentation de
réformes » qui a pour résultat de donner d’importants écarts d’attributions entre CT
similaires

« Si la logique de ces І Chacune des réformes de la DGF a été l’occasion de créer des
mécanismes de mécanismes de garantie visant à assurer la stabilité des ressources
garantie peut être des collectivités locales
acceptée, leur
application trop large І Le calcul de garanties ou l’application de plafonnement des
vient réduire les progressions se sont cumulés au point d’aboutir à une déconnexion
montants alloués à la croissante entre la DGF perçue et la réalité de leurs charges
péréquation et vient
rigidifier les
dispositifs ; il
conviendrait donc de
Le poids des garanties sur les dotations d’intercommunalité avant réforme (2018)
les réexaminer. »
Rapport IGF 2013
149 195
26 271

1037 1116 Garantie DGF hors garantie


59 416
9 EPCI sur 10 étaient
concernés par une garantie
CA CC FA CCFPU CU-MÉTROPOLE versée (et donc un gel
Source : KPMG
potentiel des attributions)
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Les garanties : à la fois écueil et condition sine qua
non du système
• Cette réalité gêne la mise en œuvre d’une péréquation efficiente, de plus elle favorise
la complexification de l’architecture de la DGF

І Création de nouvelles enveloppes, sous enveloppes, de parts « cibles » : DSR,


DSU, nouveau FSID…

• Elle participe également paradoxalement à concentrer la volatilité des ressources


locales sur les collectivités les plus exposées, parce qu’éligibles, aux dotations de
péréquation

І Les modifications de périmètres intercommunaux ont conduit à la perte


d’éligibilité à la DNP ou aux parts cibles de DSR du fait de l’intégration dans le
calcul de leur potentiel fiscal d’une richesse économique intercommunale plus
forte

І Les communes les moins dotées en péréquation ont finalement été protégées
de ces effets

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L’incertitude sur le devenir des parts forfaitaires
• L’absence de prévisibilité des dotations de péréquation vient d’une discordance entre
l’annonce d’une stabilisation des enveloppes et la réalité constatée sur les budgets

• Cette discordance vient de deux effets :


І La volatilité de certaines parts péréquatrices
І Le poids des parts forfaitaires et compensatrices intégrées à l’enveloppe de DGF
qui jouent le rôle de variables d’ajustement
 11,6dM€ soit 39% de la DGF pour les parts forfaitaires
 7,8dM€ soit 26% de la DGF pour les compensations intégrées à l’enveloppe de DGF
(dont 5Md€ pour la seule CPS)

• Depuis 10 ans la tendance observée est une réduction des parts forfaitaires,
І touchées prioritairement par la recherche de marges de manœuvre sur le budget
de l’Etat et l’argument d’une contre-productivité en terme de péréquation nationale
(contribution au redressement, menace dans le cadre des contractualisations, …)
І toujours grevées par des mécanismes d’écrêtement péréqués (en fonction des
potentiels fiscaux)

• Cependant, la logique de la dotation forfaitaire pourrait encore avoir de l’avenir


puisqu’elle est indissociable des systèmes de garanties (la nouvelle dotation
d’intercommunalité « recrée » une DF de 5€ minimum par habitant)
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Une mutation des
dispositifs et des projets de
réformes qui amorcent un
renouveau de la
péréquation ?
Les critiques exprimées
Bloc communal Département

• Sédimentation de la DGF des • Des critères de ressources perfectibles


communes
• Multiplication et Prévisibilité des fonds
• La DGF des EPCI appréhende mal le de péréquation horizontaux (variation
degré réel d’intégration des plafonds de prélèvement),
péréquation devenue nécessaire face
• Les critères utilisés ne sont pas fiables aux contraintes des dépenses sociales
ou suffisamment stables, surtout dans (MNA, AIS)
un contexte de refonte de la fiscalité
locale et de réforme territoriale

• Le système est incompréhensible pour


tous (techniciens et élus)

• Les différents fonds de péréquation


(horizontaux, verticaux) ne soutiennent
pas de manière cohérente la réalité
des évolutions de la répartition des
charges locales

…Des projets de réformes toujours repoussés


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Les pistes de réformes
Rendre l’architecture des dotations et fonds plus lisible

• Simplification des enveloppes (réduction du nombre)


• Clarification des objectifs : exemple : réserver l’horizontal à la réduction des écarts de richesses
fiscales et les dotations « verticales » à la réduction des autres inégalités

Stabiliser les critères et les indicateurs d’éligibilité

• Revoir les critères de charges et de ressources


• En modifiant en permanence, le plus souvent à la vue des résultats de simulations individuelles, les
indicateurs d’éligibilité et de répartition des dotations, le système actuel a perdu à la fois toute
cohérence interne et une partie de sa légitimité
• La mise en place d’une évaluation globale annuelle pour vérifier l’efficience de la péréquation

Renforcer la péréquation horizontale

• Enjeux majeurs pour les départements


• A lier au projet de réforme fiscale

« créer » une DGF Territoriale

• Le FPIC renforcé ?
• Mieux encadrer les relations financières au sein des ensembles intercommunaux (DSC, autres
reversements ?)
• … versement direct aux EPCI de rattachement des dotations communales (proposition IGF 2013)

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Un soutien « vertical » mieux ciblé :
Développement du soutien direct aux projets
L’évolution des fonds affectés à la Mission Relations avec les Collectivités Territoriales
est symptomatique d’une rénovation de la péréquation nationale qui se veut

І Mieux ciblée : Intervention ciblée en fonction des caractéristiques locales dans une
visée d’aménagement territorial équilibré (urbain sensible, rural) et de la nature des
projets (soutien transition énergétique, soutien mise en œuvre évolution réglementaire
comme le dédoublement des CP,…)

І Mieux maîtrisée : rôle du préfet et/ou de la commission départementale des


investissements locaux dans le contrôle de la répartition , transparence des fonds
alloués
2018 (M€)
DETR 2011 Critères de population 1 046
(ex DGE com+DDR) Situation géographique
DSIL 2016 Projets prioritaires nationaux, soutien 615
décisions gouvernementales
DPV (ex 2009 >2016 communes particulièrement 150
DDU) défavorisées, situées en zone urbaine
sensible
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Réforme de la péréquation et réformes fiscales :
le Big Bang des ressources locales ?
• L’avenir de la péréquation ne viendra pas du budget de l’Etat

І La poursuite du mouvement de réduction des parts forfaitaires devrait


naturellement se poursuivre avec en parallèle un renforcement
nécessaire des dispositifs de péréquation

І Les marges de progression « verticales » étant très limitées, l’avenir de


la péréquation est à envisager sur les dispositifs « horizontaux »

• A cet égard les réformes fiscales constituent des leviers importants

І Elles peuvent générer des dotations de compensation constitutives de


véhicules financiers pour la péréquation

І La neutralisation de la répartition des nouvelles ressources peut faire


l’objet de fonds de péréquation horizontaux (écrêtements /
reversements) : CVAE des départements

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Merci de votre
attention

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