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ENTORNO ECONOMICO Y POLITICO

Nota Técnica

CASO 1. Estado centralista vs. Estado autonómico: Gestión descentralizada, tensiones políticas y
oportunidades de desarrollo económico.

Contenido
1. Antecedentes históricos: Itinerario descentralizador en Bolivia. (Publicación Erika Brockmann)
2. Otter, Tomas (2010) “Aspectos económicos de descentralización y autonomía” en: Bolivia en
la senda de implementación de la Ley Marco de Autonomías. Fundación Konrad Adenauer
(Fragmentos) www.kas.de/bolivien y Definiciones básicas.
3. Diagrama transferencias y flujo financiero fiscal (José Antonio Terán)
4. El Deber, 19/12/2017: En el periodo 2008-2016, el Gobierno central confiscó Bs 18.831
millones a las nueve gobernaciones del país.
5. El Programa “Bolivia Cambia Evo Cumple” (Fragmentos de Oscar Ortiz: Informe de
Fiscalización UPRE, 2017)
6. Müller, Herbert, “Por qué es necesario un pacto fiscal en Bolivia?”, Rev. Nueva Crónica y
Buen Gobierno, abril 2014, No. 141

Bibliografía y otros

 Oscar Ortiz. Informe de Fiscalización. Unidad de Proyectos Especiales (UPRE) Programa


“Bolivia Cambia, Evo Cumple”, 2017 ( Ver Archivo de Documentos Base Comunes)
 En el marco de una economía social de mercado” en Bolivia en la senda de implementación
de la Ley Marco de Autonomías. Fundación Konrad Adenauer
 Constitución Política del Estado
 Ley Marco de Autonomías
 Decreto Supremo 28421 (distribución del IDH)

1. Antecedentes históricos: Itinerario descentralizador en Bolivia

Desde el origen de la republicana la pulsión o tensión territorial dejo su huella en la historia nacional. En el libro, “
Una historia de pactos y disputas: regiones y poder constituyente en Bolivia”, José Luís Roca constata que “Un
fenómeno permanente que atraviesa todo el cuerpo de la estatalidad boliviana y en ocasiones la debilita, es el
regionalismo que…a lo largo de nuestra historia se ha expresado en dos direcciones: a. la pugna entre regiones
rivales por constituirse en hegemónicas y b. la protesta contra el poder central acusándolo de olvido o
marginación… de allí surgen las presiones por lograr objetivos concretos: una distribución y uso mas equitativo
de los recursos fiscales...” 1

Desde su perspectiva, La contradicción regional, entre ejes regionales territoriales o el “regionalismo” constituyó
un factor motriz de la historia boliviana.

A la luz de la investigación histórica realizada por Barragán2 queda claro que el debate sobre más o menos
centralismo ha estado presente a lo largo de la historia republicana. En Bolivia, a lo largo del siglo XIX nunca
pudo construirse la hegemonía aplastante de una región o ciudad. Si bien La Paz fue un centro de referencia central,
el centro siempre estuvo disputado y nunca se pudo consolidar un solo centro como en otros países de la región

1
Barragán, Rossana y Roca, José Luís (2005). Regiones y poder constituyente en Bolivia: Una historia de pactos y disputas.
PNUD, Bolivia Pág. 27.
2
Barragán, Roxana En la Bolivia del siglo XIX, Los recursos del Estado, su distribución y debate .en el Debate por las
Autonomías, “Barataria” juguete Rabioso Año 1, Nº 3, La Paz, agosto, 2005

1
(Ej. Buenos Aires – Argentina- , Lima- Perú, Santiago- Chile) Se constituyeron varios centros o ciudades que a
lo largo del tiempo tuvieron grados diversos de importancia.

En determinados momentos La Paz y Cochabamba enarbolaron las banderas del federalismo La Paz impulso la idea
federal que llevo a una guerra civil a finales del siglo XIX, cuyas implicaciones políticas, sociales y económicas
marcaron y aun marcan el curso de las tensiones posteriores.

Si la historia nos ayuda a iluminar la comprensión de las dificultades de hoy, es imprescindible complementar las
consideraciones de orden histórico con la caracterización de la realidad contemporánea y los factores económicos,
sociales demográficos internos y externos que, en los últimos años han influido en la configuración de una nueva
Bolivia. Gustavo Fernández,3 en un esclarecedor y lúcido análisis titulado “Bolivia: Nueva estructura de poder”
proporciona nuevos elementos para entender las tensiones y turbulencias que marcan la relación Estado Sociedad,
Territorio y Economía. Para Fernández “Las líneas de articulación de Bolivia con el mundo, en el principio del
siglo XXI, se han modificado sustantivamente y que, en esa medida, también se han alterado, desde la raíz, las
bases de la organización interna; regional, económica y política”. Los cambios objetivos y acelerados en la
estructura productiva y demográfica del país, en la reconfiguración de más de un eje de referencia territorial han
sido de tal magnitud en su diversificación y expansión en el territorio nacional que Bolivia no es la misma,
determinando cambios en la “superestructura social y política del país”. Sin embargo, el cambio operado trajo
como consecuencia la ruptura o quiebre “del núcleo de cohesión nacional” que explica la tensión entre el poder
central y los poderes regionales que, para Fernández, serán dominantes en los próximos años.

Otro antecedente, que combina el impulso histórico y democrático, nos remite a la discusión descentralizadora
reavivada al instaurarse el ciclo democrático en 19824, al que hace referencia el texto. En efecto, concluido el ciclo
militar, el movimiento cívico nacional, políticos y legisladores abordaron el tema, planteando hasta 14 proyectos
de ley que incluían la elección directa de Prefectos y creación de una Asamblea Departamental. A partir del año
1989, se impulsaron varios estudios y eventos de concertación de un proyecto de Ley de Descentralización que, en
febrero de 1993, es aprobado unánimemente por el Senado de la República5. Su tratamiento no fue casual, ya que
la descentralización se incorporó como tema central de los Acuerdos Políticos Mcal. Andrés de Santa Cruz,
suscritos por la totalidad del sistema de partidos políticos el 9 de julio del año 1992 liderizado por el entonces
presidente de la república, Jaime Paz Zamora.

Sin embargo, contradictoriamente, su tratamiento se estancó a insistencia del entonces jefe de la oposición, Gonzalo
Sánchez de Lozada, quien a tiempo de discutirse la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional en 1993, logró
apoyo político para eliminar el articulado de la constitución sancionada en 1967, que autorizaba la formación de
gobiernos departamentales abriendo la posibilidad de que los prefectos pudieran ser designados mediante voto
popular y directo.

La Participación Popular: la Apuesta municipal: La reforma constitucional de 1993-1994 sustituyó el concepto


de gobiernos departamentales por prefecturas reconocidas como extensión o sede del poder ejecutivo a nivel
departamental. Una vez en ejercicio de la presidencia, Gonzalo Sánchez de Lozada juró que jamás daría paso a la
elección de prefectos – que era una demanda intermitente- ejerciendo a plenitud las prerrogativas del sistema
presidencial unitario y central. En Abril de 1994, con la promulgación de la ley de Participación Popular (Ley
1551), apostó inteligentemente por el modelo descentralizador municipalista soslayando la cuestión departamental
y asignando a las prefecturas el papel de administraciones departamentales regidas normativamente por la Ley de

3 Fernández, Gustavo. Bolivia, nueva estructura de poder. Semanario PULSO, Año 8, Nº 416. El autor acota que el eje económico de Bolivia
ha cambiado. En 1980, el Occidente de Oruro Potosí y La Paz exportaba el 70 por ciento del total nacional en minería y productos no
tradicionales; el restante 30 por ciento provenía de lo que hoy conocemos como la “media luna”. Para el año 2006, esa relación se ha invertido:
la “media luna” exporta el 70 por ciento y Occidente el 30 por ciento. La exportación per cápita de la media luna es de 1.100 dólares, la del
occidente de 323 dólares.
4 Los alcances de esta discusión son sintéticamente abordados por José Luís Roca en el articulo titulado Prefectos: una mirada retrospectiva,

en: Preámbulo a la elección de Prefectos. Opiniones y Análisis, Nº 75, FUNDEMOS, 2005. Pág. 49-98.
5 Proyecto de Ley de Descentralización administrativa 10/86-92.

2
Descentralización Administrativa. Es así que durante la década de los 90 se instaura el denominado “modelo
boliviano de descentralización” cuya base institucional y territorial es la sección de provincia reconocida, a partir
de la ley 1551, como municipio (Ahora existen 337 municipios, de los cuales 11 están en transición para convertirse
en Autonomías Indígenas Originarias Campesinas. ¿“la gambeta municipal”6 del presidencialismo fuerte?)

Diez años mas tarde, independientemente del proceso fecundo, heterogéneo, contradictorio de maduración de la
democracia municipal y del desarrollo local desplegado en el marco de la Participación Popular, afloró nuevamente
el debate sobre la “cuestión territorial o regional- departamental” colocando el acento en la urgencia y necesidad de
introducir reformas de fondo al nivel intermedio o “mezo” de la organización territorial, política y administrativa
del Estado correspondientes a las administraciones descentralizadas, es decir, a nivel de las nueve prefecturas
departamentales del país. La elección de prefectos el año 2005 coincidió con este nuevo impulso.

2. “Aspectos Económicos de Descentralización y Autonomía” (FRAGMENTOS) y Definiciones clave


Otter, Tomas (2010) “Aspectos económicos de descentralización y autonomía” en: Bolivia en la senda de
implementación de la Ley Marco de Autonomías. Fundación Konrad Adenauer

El presente artículo tiene como objetivo analizar la nueva Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD)
desde un punto de vista económico. La intención no es realizar un análisis exhaustivo de toda la Ley, párrafo por
párrafo, sino verla en su conjunto y entender, dentro de un panorama general, cuáles son los avances que establece
esta Ley en cuanto a los delineamientos de aspectos económicos del proceso de autonomías. Para tal efecto, se
selecciona referente a los más importantes aspectos económicos, algunos párrafos ejemplares que sirven para
ilustrar el carácter general de la Ley.
El presente texto comienza con una conceptualización de las ideas principales relacionadas a autonomía y economía,
y luego introduce a un conjunto de estructuras que habitualmente se considera como necesarias para facilitar un
exitoso desempeño de un proceso económico descentralizado. Ante este conjunto de ideas, posteriormente se
desarrolla el panorama general que ofrece la Ley de autonomías en cuanto a aspectos económicos.
Como cada inicio de proceso, también el proceso de autonomías y la Ley en cuestión tiene sus deficiencias. Siendo
ésta una característica general de muchos procesos autonómicos (en cuanto a los aspectos de economías), este
artículo muestra brevemente la experiencia española que, pese a limitaciones económicas iniciales, se desarrolló
exitosamente a lo largo de 20 años. Antes de concluir el artículo, se incursiona en un sistema de diferentes tipos de
tributos existentes en diferentes países europeos, que ayudan a asegurar la autonomía fiscal de entidades territoriales
autónomas. Entendemos esta última parte del artículo como un aporte a un debate pendiente acerca del futuro
financiamiento del proceso de autonomías.

II. Conceptos de autonomía y descentralización


Antes de analizar aspectos económicos de autonomía y descentralización, es necesario establecer
algunas definiciones para tener claridad de los conceptos de autonomía y descentralización que son considerados
en el este texto.

AUTONOMÍA: Este concepto parte de la noción de identidad, como reconocimiento y conciencia de nuestra
memoria y nuestro yo (individual o grupal). Esa memoria es el fundamento de la autonomía, que es la capacidad de
aplicar información procedente de nuestro pasado a las nuevas decisiones que tenemos que tomar en el presente,
según un estilo de acción propio. En sentido estricto, es la capacidad de darse a sí mismo sus propias normas de
acción. Modelo de España: Identidades.

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA: Es un principio tendencial de organización, caracterizado por


la derivación de poderes administrativos que es, además, una derivación del aparato político-administrativo del
Estado hacia los efectores del aparato administrativo.

6
Planteada por la autora en múltiples escenarios de evaluación del proceso descentralizador. Ver. Cuadernos de Análisis “La Prefectura de
La Paz, importancia, retos y desafíos a partir del año 2005”, CEPROLAI. Año 18 Nº 4. Diciembre 2005. y en. Ayo Diego, Voces Críticas de
la descentralización: Una Década de Participación Popular (14 Entrevistas). Plural FES/ILDIS. 2004.

3
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA: La descentralización política expresa una idea de derecho autónomo. Su
principio es que el poder decisorio, e incluso la potestad legislativa, esté siempre ubicado lo más bajo posible en la
escala jerárquica del sistema político, lo más cerca posible de sus destinatarios finales y funcione con su activa
participación.

DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL: Consiste en el reconocimiento al órgano correspondiente de


competencias específicas o delimitadas sólo a un sector de actividad; es decir, el Estado asigna una función técnica
o de servicios a una entidad gestora que dispone de personalidad jurídica y patrimonio propio. Un ejemplo puede
ser una empresa pública.

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: Según Wiener (1983), esta forma nace de “la búsqueda de eficiencia en la
prestación y el financiamiento de bienes públicos locales y nacionales; significa alcanzar un equilibrio entre los
niveles impositivos, los gastos, las transferencias de los gobiernos centrales y los reglamentos impuestos sobre un
gobierno local determinado.”

La DESCENTRALIZACIÓN ECONÓMICA busca favorecer el desarrollo económico en las zonas del interior
del país, y ello requiere que el Estado y, sobre todo, los gobiernos regionales y locales establezcan condiciones
favorables para la iniciativa privada y que los empresarios apuesten con sus recursos, ingenio y audacia en dar valor
a las potencialidades de los distintos departamentos. De esa forma, sí se generan oportunidades de ingresos y empleo
en los

FEDERALISMO: Sistema de gobierno basado en el principio de la autonomía de los subsistemas. El gobierno


nacional ejerce sólo las facultades delegadas por las provincias que conservan un margen amplio de autonomía y, a
su vez, respetan la autonomía de los municipios. Es también una técnica de descentralización decisoria que apunta
a que la producción de la decisión esté lo más cerca posible del punto de aplicación. Es una fórmula política de gran
eficacia cuando un país es demasiado grande y diverso para poder adoptar un sistema unitario. En el sentido de las
definiciones mencionadas, la descentralización administrativa es el elemento común entre autonomía y federalismo.
La diferencia entre estos dos radica más bien en sus orígenes y las motivaciones de su existencia, y en las diferentes
direcciones de entrega de poder. Esquemas de autonomía nacen habitualmente de sistemas centrales que ceden parte
de su poder y lo otorgan a órganos subcentrales (top-down), mientras que la teoría del federalismo parte de la idea
de que territorios ya establecidos cedan parte de su poder y lo entreguen a un gobierno federal (bottom-up).

Sistemas de autonomía o federalismo requieren la creación de estructuras que establecen competencias para órganos
centrales/federales y subcentrales/autonómicas, de una serie de equilibrios entre tendencias centrífugas y
centrípetas, es decir, entre fuerzas que tienden a la “no centralización”, como de aquellas que pretenden mantener
la centralidad de las decisiones políticas.

Cuando estas dos tendencias se presentan en Estados que se encuentran en un proceso de transición para construir
nuevas instituciones democráticas, o instituciones democráticas diferentes de aquellos preexistentes, se observa
habitualmente que ciertas demandas “no centralistas” (autonomía) surgen al mismo tiempo que demandas
“nacionalistas”, que pretenden apuntalar la centralidad de las decisiones a ser tomadas en procesos de
descentralización de las mismas.

Desde un punto de vista económico, las motivaciones políticas o procesos de construcción de las futuras estructuras
de un determinado territorio se dan en un primer momento secundario, siempre y cuando los procesos sean
democráticos y apunten a una mejora de las condiciones económicas o productivas en general. Independientemente
de si los procesos apuntan a modelos federales o de autonomía y si dentro de esta posible autonomía prevalecen
conceptos “no centralistas” o “nacionalistas”, el elemento que en todos los casos determina los resultados
económicos es la descentralización.

III. Condiciones necesarias para una exitosa autonomía y descentralización económica

4
Más allá de los procesos políticos que conllevan a la definición de procesos de autonomía, descentralización o
federalismo con estructuras similares pero diferentes, y más allá de la precondición de la existencia de una plena
democracia que permite ajustar de manera continua el modelo de autonomía a las necesidades del momento, existen
unas condiciones generales económicas que deben cumplirse para asegurar el éxito económico del modelo,
independientemente de sus estructuras, orígenes o motivaciones políticas. El presente capítulo resume las
principales condiciones económicas.

El secreto del éxito de un modelo de autonomía o descentralización fiscal radica principalmente en el equilibro
entre ingresos y gastos, que deben ser suficientes para cumplir con las atribuciones que el proceso de
descentralización otorga a las entidades o territorios autónomos.

Los gobiernos o territorios autónomos deben tener un sistema de financiamiento que guarde proporción con las
atribuciones y competencias que les han sido transferidas por ley, todo ello dentro de un marco de autonomía y de
mayor responsabilidad política (accountability) frente a su propia gestión. Este hecho es relevante, toda vez que los
sistemas fiscales exigen una adecuada separación de los ingresos fiscales por niveles de gobierno. En este sentido,
los impuestos asignados a cada nivel deben ser congruentes con sus correspondientes responsabilidades de gasto.

Cuando nos encontramos bajo un régimen descentralizado, los aspectos de eficiencia y equidad en la Hacienda
Pública deben ser analizados no sólo desde una perspectiva personal, sino también regional. En la mayoría de los
países los modelos de descentralización no son “completos”. Es decir, si bien en la mayoría de los casos existe una
descentralización de funciones correspondiente con sus gastos (servicios), ésta no va acompañada por un grado de
descentralización equivalente en los ingresos (impuestos) necesarios para subvencionar estos gastos. El gobierno
central tiene mayor posibilidad de recaudación y, por tanto, de acuerdo a sus atribuciones normalmente es
“superavitario”, mientras que los gobiernos locales son “deficitarios”. Luego, este modelo obedece a una
centralización de la recaudación y a una descentralización de los gastos, constituyéndose en la razón principal para
la existencia de transferencias intergubernamentales.

Una segunda razón para la existencia de transferencias intergubernamentales, está vinculada con diferencias en la
base tributaria (ingreso o capacidad fiscal) de cada jurisdicción. Una región “rica”, con igual presión tributaria,
podría proveer más bienes públicos locales o una igual cantidad de bienes públicos locales con una menor presión
tributaria, que una comunidad “pobre”. Esta diferencia tiene connotaciones importantes en términos de “equidad
horizontal” regional.

Un proceso de descentralización fiscal totalmente eficiente, requiere que todos los gobiernos locales puedan
autosostener financieramente sus necesidades de gasto. Esta característica está asociada con un modelo de
descentralización total, tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos. Sin embargo, la
incorporación de criterios de equidad implica necesariamente la existencia de un trade–off entre eficiencia-equidad.
El hecho de otorgar concesiones en términos de eficiencia a favor de consideraciones redistributivas, implica la
existencia de transferencias intergubernamentales. Es decir, que las atribuciones de gasto normalmente vienen
acompañadas por unas responsabilidades de recaudación menores.

A medida que las ganancias de eficiencia sean mayores, nos encontraremos en modelos económicamente más
desarrollados y, por tanto, más sostenibles. Los niveles locales de desarrollo son el determinante fundamental de
las divergencias en materia de recaudación local. En este sentido, el nivel urbanismo –característica fundamental
del desarrollo– es la variable principal para definir el tamaño de la base tributaria local y, por consiguiente, las
posibilidades reales de recaudación. Este hecho, en sí mismo, tiene connotaciones importantes en materia de
equidad regional. Se confirma el hecho de que los municipios “ricos” tienen mayores posibilidades en el largo plazo
de alcanzar mayores niveles de autonomía fiscal. Por el contrario, los municipios “pobres” están muy limitados para
alcanzar niveles razonables de independencia fiscal.

El incrementar los recursos propios requiere de varias precondiciones en el ámbito de las dinámicas locales. De
hecho, y tal como se verifica en los modelos planteados en el trabajo, la capacidad institucional, la existencia de

5
una base tributaria, los niveles locales de desarrollo, la capacidad institucional local y la estabilidad política son los
determinantes fundamentales. Sin embargo, existen variables y relaciones no cuantificables, y aunque no de manera
preponderante pueden de cierta manera también definir pautas para el comportamiento fiscal. Estas variables
principalmente se asocian a la predisposición política, la capacidad técnica de las autoridades, la capacidad de
concertación y la dinámica existente entre los actores locales.

Alcance de las competencias


· Artículo 81. (SALUD).
· Artículo 82. (HÁBITAT Y VIVIENDA).
· Artículo 83. (AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO).
· Artículo 84. (EDUCACIÓN).
· Artículo 85. (TELEFONÍA FIJA, MÓVIL Y TELECOMUNICACIONES).
· Artículo 86. (PATRIMONIO CULTURAL).
· Artículo 87. (RECURSOS NATURALES).
· Artículo 88. (BIODIVERSIDAD Y MEDIO AMBIENTE).
· Artículo 89. (RECURSOS HÍDRICOS Y RIEGO).
· Artículo 90. (ÁRIDOS Y AGREGADOS).
· Artículo 91. (DESARROLLO RURAL INTEGRAL).
· Artículo 92. (DESARROLLO PRODUCTIVO).
· Artículo 93. (PLANIFICACIÓN).
· Artículo 94. (ORDENAMIENTO TERRITORIAL).
· Artículo 95. (TURISMO).
· Artículo 96. (TRANSPORTES).
· Artículo 97. (ENERGÍA).
· Artículo 98. (SEGURIDAD CIUDADANA).
· [Artículo 99. (RELACIONES INTERNACIONALES) – competencia exclusiva del gobierno
central]
· Artículo 100. (GESTIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE DESASTRES NATURALES).

VII. Conclusiones

Hemos mostrado cómo descentralización económica (fiscal) y administrativa son elementos comunes de diferentes
estructuras “no centrales”, sean estos federales o autonómicos.
Más allá de diferencias conceptuales, también se fundan en diferentes bases históricas o ideológicas.
Independientemente de estas diferencias, el éxito económico de su implementación depende de la existencia de un
modelo económico abierto y flexible, basado sobre valores democráticos, que es lo suficientemente flexible e
dinámico de ser adaptado a condiciones cambiantes. Fuera cual fuese la condición determinante externa o interna,
la base del éxito económico de un modelo autónomo radica en el equilibrio entre ingresos y gastos, la existencia de
transferencias desde el gobierno central para asegurar este equilibrio y la aplicación del concepto de subsidiariedad,
para evitar desigualdades innecesarias que se generan en un proceso de descentralización económica
automáticamente.

Una breve exploración semántica de la Ley 31/2010 muestra que la palabra autonomía aparece 688 veces en el
texto, la palabra descentralización solamente siete veces, la palabra subsidiariedad aparece una sola vez y,
alternativamente, se menciona el principio de solidaridad 12 veces. Aunque las cifras mencionadas no constituyen
un indicador sólido o profundo, dan una idea de que se trata de una ley de autonomía donde sus demás aspectos
sólo se consideran marginalmente.

Como es de esperar, ya que se trata de un texto legal –y habitualmente textos legales establecen reglas y normas y
no indicadores económicos–, la Ley no establece alcances en cuanto a competencias y financiamiento para su
cumplimiento. Más bien establece normas y reglas, muchas de ellas hasta el momento poco claras en cuanto a sus
consecuencias económicas.

Frecuentemente, la Ley acude al recurso de establecer que una futura ley definirá mayores detalles.

6
Es visible que en el proceso de redacción de la Ley se prestó mucho más importancia a la definición de competencias
que a los aspectos de su financiamiento, o de establecer disposiciones transitorias que garanticen una rápida y
dinámica implementación de la Ley.

Plazos para la implementación no existen (más allá de que las disposiciones financieras tienen vigencia de un año),
la principal instancia para la definición del alcance de competencias concurrentes y compartidas (el futuro Servicio
Estatal de Autonomías) aún no existe (octubre 2010), y tampoco existe un estudio que compara a nivel global o
para determinadas entidades territoriales cuáles serían sus futuros ingresos versus el costo esperado de la
implementación de las competencias exclusivas (obligatorio), además de los probables costos que nacerán de las
competencias concurrentes y compartidas (aún no definido). El mismo nivel de falta de certeza se tiene frente al
Fondo de Solidaridad. No se sabe aún qué nivel de gasto tendrá que asumir y cómo se comporta esta necesidad ante
las posibilidades de financiamiento.

El IDH, también principal fuente de financiamiento para la autonomía fiscal de las entidades territoriales, fue
identificado como fuente de financiamiento para el Fondo Solidario. Se genera de esta manera una competencia
adicional por estos recursos.

El hecho de que, por lo menos hasta el momento, los ingresos por hidrocarburos constituyen la columna financiera
de todo el proceso de autonomía económica es preocupante, en vista de la posible inestabilidad de estos ingresos
en el futuro. En vista de esta inseguridad, se mostraron en el texto algunos ejemplos europeos de creación de
autonomía fiscal por otras fuentes impositivas.

En general, la Ley de Autonomías, desde un punto de vista económico, plantea más inseguridades y preguntas que
ofrece soluciones y seguridades para la toma de decisiones en el futuro. Sin duda, las entidades territoriales
comenzarán a asumir las competencias exclusivas, cuyo cumplimiento es obligatorio, precisamente para dar
cumplimiento a la Ley. Pero, dado de que los procesos de transición no están claros ni claramente establecidos, es
de esperar que se genere una amplia variedad de procesos de transferencia de competencias a otras entidades, que
puedan generar una serie de problemas de prestación de servicios, que tengan impactos económicos y sobre el
desarrollo, negativos.
La visibilidad financiera de las futuras autonomías, por el momento, sólo parece ser viable a través de la
transferencia de impuestos compartidos, más allá de los ya existentes ingresos por hidrocarburos, cuyo futuro nivel
está inseguro.

Pese a todas estas limitaciones, en su conjunto, el inicio del proceso de autonomías en


Bolivia, en cuanto a sus aspectos económicos, no parece ser extraordinariamente diferente a otras experiencias en
el mundo, entre ellos el ejemplo de España que, pese a importantes limitaciones económicas iniciales, pudo ser
implementado exitosamente. Más allá de los detalles estructurales, o de alcance de competencias o de aspectos
fiscales, lo que ha asegurado el éxito de la experiencia española a lo largo de dos décadas fue el hecho de tratarse
de un sistema democrático, abierto y sujeto a permanentes cambios y ajustes (principalmente de una continua
ampliación de las autonomías económicas desde el gobierno central hacia las comunidades autónomas, con
consecutiva ampliación de las competencias y de sus fuentes de financiamiento, en la medida en que crecieron las
capacidades de las instituciones autónomas para la implementación de sus competencias, o en la medida en la cual
la dinámica de un desarrollo económico exitoso requería la ampliación de las autonomías.

3. Diagrama transferencias y flujo financiero fiscal (José Antonio Terán)

Es un modelo caracterizado por la descentralización del Gasto y centralización de las Recaudaciones


En este diagrama se demuestra el flujo de transferencias del Gobierno Central a favor de los Gobiernos
Departamentales y municipales, según concepto y fuente,

7
 Coparticipación: trasferencia a los 337 municipios del 20% recaudado por concepto de IVA( Impuesto al
valor agregado) – Ley de Participación Popular (1994)
 IDH: Impuesto directo a los Hidrocarburos ( Ley de Hidrocarburos)
 FCD: Fondo de compensación departamental
 IEHD: Impuesto especial a los hidrocarburos
 Fondos de compensación
 Hipic: fondos provenientes de la condonación de alivio de la Deuda Externa ( Ley del Dialogo)

Sistema de Relaciones Fiscales - Cálculos con base en el


Presupuesto 2010 en MM$

Regalías
Salud
323
60 Educación
IDH 960
Coparticipación
92 IEHD
473 FCD
19 48
IDH
Fondos HIPC
224 20
68

21
20 20 214 10

Operadoras de 10
Endeudamiento
Interno 250 Gob. Departamentales = MM $1,756
Gob. Municipales= MM $1,405
350

4. EL DEBER. 19/12/2017 : En el periodo 2008-2016, el Gobierno central confiscó Bs 18.831


millones a las nueve gobernaciones del país. Ernesto Estremadoiro F.

En ocho años, el Estado confiscó Bs 18.831 millones a las gobernaciones


Se retuvieron por decretos, resoluciones y transferencias. Fueron a parar al TGE (Bs 13.585 millones) y a los
municipios (Bs 5.246 millones). Se afectaron proyectos de salud, educación, seguridad y producción

Por la medida, según la Gobernación cruceña, se dejaron de instalar tendidos para energía eléctrica en
áreas rurales, se paralizó la construcción de más hospitales de tercer nivel y se dejaron sin efecto
proyectos de desarrollo productivo.
Los fondos se retuvieron por medidas emitidas por la Asamblea Plurinacional, por decretos, de
transferencias, recortes al Impuesto Directo de Hidrocarburos (IDH) y aumentos de competencias, pero
sin la asignación de recursos correspondientes.
Solo en Santa Cruz en ocho años, se dejó de percibir Bs 1.938 millones.
Esto frenó la ejecución de proyectos en cuatros sectores claves: salud, educación, seguridad ciudadana y
producción, explicó el asesor general de la Gobernación de Santa Cruz, José Luis Parada.
8
“Las más afectadas fueron los Gobernaciones, obligándolas a realizar una reingeniería de su
presupuesto, retrasar el pago de proyectos y postergar el cumplimiento de algunas competencias”,
afirmó Parada.
Siguiendo su análisis, Parada afirmó que el Gobierno, a través del Decreto Supremo 28421, bajó la
asignación de los recursos del IDH a las gobernaciones de un 56,9% a un 24.3%. El saldo de estos
recursos (32%) fueron redirigidos a los municipios. Además, otro 30% del impuesto se destinó para el
pago de bonos.
“En total, quiere decir que el recorte es del 71% del IDH, y siguen dando competencias, pero sin
recursos”, manifestó.
Destino
De acuerdo con un análisis enviado por la Gobernación de Santa Cruz al servicio estatal de autonomías,
del total confiscado el Tesoro General del Estado (TGE) recibió Bs 13.585 millones.
Estos recursos se usaron para el pago de la Renta Dignidad que antes pagaban las empresas públicas con
sus utilidades. Además, los municipios recibieron Bs 5.246 millones.

Entre el 10 y el 14 de septiembre de 2017, el ministerio de economía remite a las prefecturas de


departamento nuevas asignaciones para los ingresos para el reformulado del presupuesto que incluyen
una reducción del 21% de los ingresos por IDH.
Esto significó que ocho departamentos pasaron de recibir Bs 211 millones a solo Bs 167 millones, pero
la región más afectada fue Tarija que pasó de Bs 283 millones a solo Bs 224 millones.

Para la elaboración de esta nota se llamó al secretario de Economía de Tarija, Manuel Figueroa, pero no
contestó su celular.

En marzo, el gobernador tarijeño, Freddy Oliva, informó de que los recursos del departamento bajaron
de Bs 5.000 millones a Bs 2.000 millones.

En el eje central, La Paz y Cochabamba dejaron de percibir cada uno Bs 1.938 millones.
Consultado sobre el tema, el gobernador de La Paz, Félix Patzi, señaló que mañana dará una conferencia
sobre los recortes sufridos en su región.
“El miércoles vamos a dar un informe con datos y las proyecciones para el 2018; sin los datos a mano no
puedo hablar”, dijo la autoridad paceña.
Por su parte, Camilo Torres, secretario de Administración y Finanzas de la Gobernación de
Cochabamba, señaló que hubo recortes importantes en 2015 y 2016. En estos años se ajustó el
presupuesto de funcionamiento de la administración departamental y se dejaron de lado algunos
proyectos, “para cerrar ese déficit generado por la caída de los precios de los hidrocarburos”.
Torres agregó que este año la administración cochabambina, no tuvo recortes y que esperan recibir
recursos adicionales, los mismos que se destinarán en diversos programas, sobre todo en salud y
proyectos productivos.
Debe haber acuerdos
Para el expresidente del Banco Central de Bolivia (BCB) Armando Méndez, es necesario que se elabore
un pacto fiscal para determinar quién maneja los recursos del Estado.

“Más allá de quién sea el que administre los recursos están llegando a las regiones, de manera directo o
indirecta. Las regiones quieren administrar y eso está bien porque allí se generan. Pero la gran pelea es
quién maneja estos recursos, eso se tiene que discutir”, señaló la exautoridad.

9
Las retenciones vulneran la constitución política del estado
La Constitución Política del Estado, en su artículo 146, establece claramente que los recursos de los tesoros
tanto departamentales como municipales no pueden volver a ser centralizados, esto significa que los
recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) no pueden ser usados por el Gobierno central,
afirmaron expertos consultados.
Para el analista Henry Oporto, dos son los móviles que lleva al Gobierno a transgredir esta norma: el
económico y político.
En el ámbito político, según Oporto, el Ejecutivo necesita recursos para sostener su administración, luego
de la caída de las exportaciones de los hidrocarburos. En el aspecto político, dijo que las regiones más
afectas por los recortes son opositoras que no podrán ejecutar sus proyectos.
Según la Ley Nº 3058 (Ley de Hidrocarburos), los recursos asignados los gobiernos subnacionales
(Prefecturas y Municipios) deben ser usados en inversión en educación, salud, infraestructura caminera y
todo lo que genere fuentes de empleo, pregunta que tuvo una aprobación de más del 90% de toda la
población boliviana.

5. El Programa “ Bolivia Cambia Evo Cumple” Fragmentos de Oscar Ortiz: Informe de


Fiscalizacion UPRE, 2017 . Documento extenso incluido en Archivo Documentos Base
Comunes Adjunto.

PRESENTACIÓN

La Unidad de Proyectos Especiales (UPRE), depende del Ministerio de la Presidencia y administra lo que
se conoce como el Programa Bolivia Cambia - Evo Cumple. Se ha constituido en un fondo de manejo
arbitrario de los recursos públicos con un marco legal que le permite asignar fondos discrecionalmente
para financiar proyectos y obras, en los distintos niveles del Estado, y para realizar transferencias a
ciudadanos y entidades particulares, como si se tratara de una libre asignación de recursos de carácter
benéfico y personal por parte de la Presidencia del Estado. Estas consideraciones me llevaron a realizar
una fiscalización, en el marco de las atribuciones que la Constitución Política del Estado nos otorga a los
senadores, a fin de analizar cómo se han administrado los recursos públicos asignados a esta entidad. Toda
la información aquí presentada está basada en las respuestas remitidas por el Ministerio de la Presidencia,
el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y el Ministerio de Planificación del Desarrollo; por lo
tanto, este análisis se fundamenta en información de carácter público y oficial, con relación a las gestiones
de la UPRE entre los años 2011 y 2015. Al mismo tiempo, sólo comprende a los 606 proyectos sobre los
cuales informó el Ministerio de la Presidencia, a pesar que el Ministerio de Planificación del Desarrollo
señala que la UPRE ha financiado más de 3.000 proyectos. Como la ciudadanía podrá apreciar, este es
un nuevo ejemplo de las equivocadas políticas gubernamentales, con una sucesión de decretos supremos
que configuran un

marco legal arbitrario y difuso, por el cual la Presidencia del Estado puede decidir libremente qué financiar
y a quiénes transferir recursos públicos, los cuales han alcanzado un monto de Bs. 9.657.856.605,66
presupuestados y Bs. 4.550.877.347,6 ejecutados, entre las gestiones 2011 y 2015. Como ya constituye
una política general del gobierno del presidente Evo Morales, la mayor parte de estas obras son
adjudicadas bajo la modalidad de contratación directa, con lo cual se elimina la transparencia que debe
caracterizar la gestión de los recursos estatales. Otros aspectos que complementan la discrecionalidad
sistémica de la administración de la UPRE, son los grandes incrementos en cada año entre los recursos

10
presupuestados originalmente y los recursos adicionales con los que se aumentó el presupuesto de la
Unidad en cada gestión. Igualmente, mediante Decreto Supremo se autorizó a la UPRE a realizar, con
toda libertad, modificaciones en sus presupuestos institucionales, lo que contradice a las normas públicas
(artículo 4 de la Ley 2042 de Administración Presupuestaria) que rigen al conjunto del sector público,
dado que como sucede en toda democracia, el Presupuesto General de la Nación, es aprobado por una ley
nacional, por lo que las distintas instituciones del Estado no debieran poder modificar sus presupuestos de
forma discrecional, como sucede en este caso, invadiendo las competencias del Órgano Legislativo, así
como tampoco la Asamblea Legislativa Plurinacional puede delegar sus facultades en el Ejecutivo como
viene sucediendo en el gobierno del MAS.

Por otro lado, el manejo de la UPRE refleja la utilización política de los recursos públicos, los cuales se
incrementaron notablemente entre los años 2013, 2014 y 2015, periodos en los que se realizaron
sucesivamente las elecciones nacionales, departamentales y municipales, así como el año previo al
referéndum en el cual el gobierno procuró cambiar la Constitución para habilitar la tercera reelección del
presidente Evo Morales.

Este manejo político de los recursos se aprecia también en la distribución territorial de los mismos, que
refleja claramente los intereses políticos de las organizaciones sociales/sindicales que forman parte
orgánica del Movimiento al Socialismo, al igual que la distribución de recursos observada en el Fondo
Indígena. Con relación al destino de los recursos, la UPRE comprueba nuevamente que el gobierno ha
utilizado estos recursos en obras de corto plazo y alta rentabilidad electoral, como canchas de césped
sintético, coliseos, estadios, mercados, sedes sindicales y otros proyectos (Bs. 1.430.433.134,42) que
representan una inversión mayor en estas áreas que las destinadas a escuelas y hospitales (Bs.
1.263.694.696,78). Esto ratificaría nuevamente que para el gobierno del MAS la educación y la salud, no
son una prioridad. Presentaré este informe a la Contraloría General del Estado y a las entidades
establecidas por la ley para velar por la correcta administración de los recursos públicos, aunque soy
consciente, por denuncias e informes anteriores, que probablemente se intente ocultar la información.
Razón por la que difundiré ante la opinión pública procurando el juicio ciudadano que, al final es el que
importa, para dejar constancia de todos los abusos cometidos durante una gestión de gobierno que
derrochó los ingresos en una de las mejores coyunturas económicas de la historia nacional.

Oscar Ortiz Antelo Senador La Paz, enero 2017

IV. OBSERVACIONES

1. De los proyectos “en ejecución”

De los 606 proyectos analizados, se puede hacer una clasificación entre los que se encuentran concluidos
y los que todavía se encuentran en fase de ejecución. En consecuencia, se evidencia que 454 proyectos se
encuentran concluidos y el resto, un total de 152, están todavía en fase de ejecución.

Sin embargo, lo que llama la atención en este apartado es que de los 152 proyectos que se encuentran
todavía en ejecución, existen un total de 107 proyectos que se ejecutaron entre las gestiones 2012 y 2014,
y que representan un valor de Bs. 842.221.846,11. En consecuencia resulta llamativo, por ejemplo la
construcción de la Unidad Educativa Sócrates Parada en el Beni, que tiene un costo de Bs. 6.130.090,14
obra que se empezó a construir en la gestión 2012 continúe aun en “Ejecución” o la construcción del
Tecnológico Popular Igualitario Andrés Ibáñez en Santa Cruz en el año 2013, (del cual resultan

11
beneficiarios una Junta de Padres de Familia), obra que demandó una inversión de Bs. 7.087.000,00 y
según la información remitida por el Ministerio de la Presidencia hasta ahora no ha sido entregada. Estos
proyectos en ejecución tienen un promedio de Bs. 7.871.232,22 y representan cerca del 31% de los
recursos de la UPRE.

Existe la susceptibilidad de que estos proyectos hubieran sido abandonados a medio construir causando
un daño económico al Estado. El hecho de que todos los proyectos de la UPRE fueron adjudicados bajo
la modalidad de contratación directa muestra una discrecionalidad en el manejo de los recursos. Es
importante averiguar si previa adjudicación y firma del contrato se exigió a la empresa adjudicataria la
presentación de una Boleta de Garantía y si, en caso de un hipotético incumplimiento del contrato, estas
boletas fueron ejecutadas para recuperar el dinero invertido. Consecuentemente, se debe investigar si, en
caso de incumplimiento de contrato y posterior daño económico al Estado, se han iniciado acciones legales
en contra de los representantes legales de las empresas así como a los funcionarios públicos que hubieran
cometido irregularidades en sus funciones de fiscalización.

2. De las empresas adjudicadas

El hecho de que todos los procesos de contratación de los proyectos de la UPRE se hubieran realizado
bajo la modalidad de Contratación Directa ofrece cierta direccionalidad en el manejo de los recursos y
deja cierta suspicacia en cuanto a la elección de las empresas que se han adjudicado los proyectos, es
decir, si existió una competencia sana entre las empresas que se presentaron a los procesos, si se escogió
el precio más bajo o a la empresa mejor calificada para un proyecto específico, velando por la salud
económica del Estado. En resumen, no existe la certeza de que el manejo de estos recursos se realizó con
la transparencia y publicidad que ameritan.

Esta incertidumbre aumenta, si se evidencia que de los 606 proyectos analizados, existen 40 empresas
que se han adjudicaron al menos tres contratos cada una. En total, estas empresas se adjudicaron más de
200 proyectos de los 606 analizados, superando los Bs. 750.000.000, es decir, se adjudicaron un 28% de
los Bs. 2.713.521.208,49 analizados en este informe.

Luego de hacer una comparación entre las respuestas del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y
el Ministerio de Planificación del Desarrollo a las Peticiones de Informe que realizamos se puede
comprobar que entre estos dos Ministerios se pasaron la responsabilidad de responder sobre el presupuesto
de la Unidad de Proyectos Especiales. Razón por la cual, hasta la fecha de la publicación de este informe,
no se cuenta con la información completa que nos brinde datos fidedignos sobre el presupuesto de la
Unidad de Proyectos Especiales así como la de su ejecución.

Por la información remitida en los anexos que brinda el Ministerio de Planificación del Desarrollo en su
respuesta MPD/DGAJ/EXT Nº 443/2016 se puede evidenciar una lista de mas de 3700 proyectos
financiados con recursos de la UPRE, es decir un diferencia aproximada de 3000 proyectos con relación
a los informados por el Ministerio de la Presidencia en su informe MP-VCGG-DGGLPNº444/2016, a
través del cual solo se informa de la ejecución de 606 proyectos, sobre los cuales este informe basa su
análisis.

Esto concuerda con la respuesta del Ministerio de Economía que en su nota MEFP/DM/JG1799,
especifica que la asignación de recursos de la partida “77530 otras” corresponden a “transferencia de
capital a los Gobiernos Autónomos Municipales e Indígenas Originario Campesino por subsidio o

12
subvenciones” lo que hace prever que estos proyectos fueron ejecutados directamente por los Gobiernos
Autónomos Municipales, sin embargo son proyectos financiados por los recursos de la UPRE, por lo tanto
debieron ser informados por el Ministerio de la Presidencia.

Asimismo, en respuesta a nuestra Petición de Informe Nº355/2016-2017, a través de la nota


MEFP/DM/JG1799 con fecha de recepción 9 de abril de 2016, el Ministerio de Economía y Finanzas
Publicas nos responde textualmente: Respuesta a los puntos 2, 4 y 7 en el marco de la normativa vigente,
el Órgano Rector de la Inversión Pública es el Ministerio de Planificación del Desarrollo en este contexto
y considerando las competencias del Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, se adjunta los reportes
del SIGMA referente al presupuesto de gasto corriente de la Unidad de Proyectos Especiales
correspondiente a las gestiones solicitadas.

El presupuesto asignado a dicha unidad en la gestión 2015 representa el 0,3% del total de recursos
asignados al Ministerio de la Presidencia. Respuesta a los puntos 3 y 5: En el marco de la normativa
vigente se aclara que el Ministerio de Economía y Finanzas no es el Órgano Rector de la Inversión Pública
por lo que se sugiere que las consultas sean remitidas a las instancias competentes.

Como la respuesta del Ministerio de Economía y Finanzas Publicas dio a entender que las preguntas debían
ser dirigidas al Ministerio de Planificación del Desarrollo, se realizó una tercer Petición de Informe, Nº
844/20162017 dirigida al Ministerio de Planificación del Desarrollo, en el que se hicieron las mismas
preguntas que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas se había abstenido a responder objetando
falta de competencia.

En respuesta, a través de la nota MPD/DGAJ/ EXT Nº 443/2016 con fecha de recepción del 23 de
septiembre de 2016, el Ministerio de Planificación del Desarrollo nos hace llegar la siguiente información:
Con relación al presupuesto programado y aprobado para dicha institución (gestiones 2011 a 2016), por
competencia le corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas brindar la información y
documentación de respaldo solicitada.

El análisis evidencia la falta de coordinación y abstenerse de responder no los libera ni de la


responsabilidad ni de la obligación de coordinar.

CONCLUSIONES:

1. Se asignaron potestades de administración y ejecución presupuestaria de forma totalmente


arbitraria y discrecional, al Ministerio de la Presidencia a través de la UPRE, lo que significa que
pueden incrementar, modificar y ejecutar de manera totalmente discrecional y hasta arbitraria los
recursos del Estado Boliviano, pasando por encima la Ley de Administración Presupuestaria 2042,
y todas las Leyes Financiales promulgadas desde que entró en funcionamiento la UPRE. Además
de sobrepasar la autoridad financiera y de inversión de los Ministerios de Economía y Finanzas
Públicas como del Ministerio de Planificación del Desarrollo, que básicamente actúan como
“registradores” de las acciones que realiza la UPRE a través del Ministerio de la Presidencia,
contraviniendo estos ministerios exigir el cumplimiento de la Ley SAFCO en sus sistemas de
Presupuestos, Tesorería, e Inversión, tal como se exige a cualquier otra entidad del sector público.
En síntesis, la UPRE puede realizar incrementos de recursos y la ejecución sin control alguno de
los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas y de Planificación del Desarrollo.

13
2. Se evidencian inusuales modificaciones presupuestarias en las partidas de la UPRE, aumentando
su presupuesto anual por ejemplo de Bs. 348.287.636 a Bs.3.217.609.836,58 en la gestión 2014.
En inobservancia a lo que establece el Decreto Supremo 29881 de Reglamento de Modificaciones
Presupuestarias.
3. 3.- Si se agrupa los recursos destinados a la construcción de mercados, estadios, coliseos, canchas
de césped sintético, sedes sindicales y otros proyectos suman en total Bs. 1.430.433.134,42 queda
claro la UPRE prefirió invertir en estos sectores en lugar de invertir en escuelas y hospitales (Bs.
1.263.694.696,78).
4. De la revisión de los proyectos analizados se puede concluir que las gestiones 2013 y 2014 son en
las cuales la Unidad de Proyectos Especiales realizó la mayor cantidad de proyectos, se advierte
que existe una relación directa entre el aumento exponencial de recursos y los años electorales.
Asimismo, la ambigüedad en cuanto a las funciones específicas de la UPRE predispone a que ésta
entidad pueda desenvolverse bajo intereses políticos, como un instrumento para influir en las
decisiones políticas de acuerdo a la coyuntura.
5. No existió un equilibrio regional en cuanto a la distribución de los recursos de la UPRE, pues en
el departamento de La Paz se ejecutaron obras por Bs. 748.667.669,10, es decir el 27,6% de los
recursos de la UPRE, mientras que a Potosí solo les llegó el 2,6% del presupuesto, equivalentes a
Bs. 69.208.167,91 .
6. Se realizaron entregas de dinero a entidades privadas (comerciantes de Camiri, liga de fútbol de
Kupini, habitantes del distrito 12 de la ciudad de Cochabamba, entre otros) además de personas
naturales; lo cual debe ser esclarecido por la UPRE puesto que se menciona a las mismas como
beneficiarios.
7. Un total de 54 entidades entre la sociedad civil y los movimientos sociales, fueron beneficiados
con la construcción de sus sedes sindicales, lo que demandó una inversión de Bs. 134.864.489,49
representando un 5% de los recursos de la UPRE. Entre los beneficiarios destacan cooperativas
mineras, sindicatos de transporte y la Federación de campesinos del trópico cochabambino.
8. De los 606 proyectos analizados, se identificaron un total de 107 proyectos que se ejecutaron entre
las gestiones 2012 y 2014 y que todavía están en “Ejecución”, lo que despierta la susceptibilidad
de que estas obras fueron dejadas a medio construir causando un daño económico al Estado. Estos
107 proyectos identificados suman Bs. 842.221.846,11.
9. La posibilidad de que la Unidad de Proyectos Especiales pueda realizar sus contrataciones bajo la
modalidad de Contratación Directa, dio lugar a un manejo discrecional de los recursos, hay
empresas que se han adjudicado más de 30 proyectos.
10. El marco legal sobre el cual la Unidad de Proyectos Especiales desarrolla sus funciones es bastante
difuso lo cual crea una situación de incertidumbre en cuanto a las funciones de debe realizar la
UPRE.
11. La información que remite el Ministerio de la Presidencia detalla 606 proyectos, cotejando con la
información del Ministerio de Planificación del Desarrollo existen cerca de 3700 Proyectos que
fueron financiados con recursos de la UPRE. Si bien se entiende que estos proyectos fueron
ejecutados directamente por los Gobiernos Autónomos Municipales, no excluye que estos
proyectos debieron ser informados por el Ministerio de la Presidencia, por ser recursos
provenientes de una unidad que esta bajo su dependencia.
12. No existió la voluntad política por parte de los Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y de
Planificación del Desarrollo quienes esquivaron responder sobre el presupuesto de la Unidad de
Proyectos Especiales y la ejecución del mismo.
13. Existe el incumplimiento de todas las normas de administración y ejecución presupuestaria,
apoyándose en decretos supremos que se asignan potestades que están establecidas en Leyes del
Estado.

14
6. NUEVA CRONICA Y BUEN GOBIERNO. 1 de abril de 2014 - Número 141 Por qué es necesario
un Pacto Fiscal en Bolivia Herbert Müller*

¿Qué es un “pacto fiscal”? Es la posible y deseable concertación política de un modelo para la generación,
distribución y uso de los dineros públicos. Se supone que en Bolivia ese “pacto” hay que hacerlo (así lo manda la
Ley Marco de Autonomías), pero suponer que se lo hará es demasiado: hasta hoy, el gobierno masista no ha dado
señales de querer cumplir con tal compromiso. Las razones están a la vista: precisamente en un momento de
inusuales ingresos fiscales (el Estado recibió siete veces más dinero en 2013 que en 2005), el manejo de ese dinero
público se ha caracterizado, en múltiples niveles, por una beneficiosa discrecionalidad sólo comparable a la que
hizo famoso al gobierno de René Barrientos. Hoy, según los últimos escándalos, hasta los clanes familiares para-
estatales están de regreso. En este texto, Müller explica por qué es necesario organizar un proceso político de
concertación que conduzca a un Pacto Fiscal, qué agenda debería discutirse en ese proceso y cómo se podría hacer
todo esto, hoy.

¿Es necesario un pacto fiscal?

Un Pacto Fiscal es necesario por tres razones: a) la Ley de Autonomías y Descentralización así lo dispone; b) por
motivos de eficiencia económica y c) porque es una oportunidad excepcional para realizar una serie de urgentes
tareas: modificar el sistema impositivo para hacerlo más progresivo y, en consecuencia, más justo; asegurar la
continuidad de los equilibrios fiscales; acordar los criterios de coparticipación tributaria y, finalmente, priorizar la
inversión y el gasto público recogiendo los datos de la realidad socio-económica que proporcionará, esperemos
que pronto, el Censo de Población y Vivienda de 2012 (del que todavía seguimos esperando resultados). Al
momento de consensuar este Pacto Fiscal, se deberán tener en mente las siguientes exigencias: la igualdad, la
justicia, la institucionalidad, el equilibrio fiscal, el endeudamiento público, los equilibrios verticales y horizontales
y, finalmente, pero no por ello menos importante, el crecimiento económico.
Este texto quiere contribuir al debate sobre el Pacto Fiscal. Es decir, “al acuerdo político de los distintos sectores
sociales mediante el cual parte de la agenda pública es convertida en programas y en políticas públicas” (2), sin
descuidar los equilibrios macroeconómicos, sin los cuales no existiría la estabilidad que permita la construcción
de una sociedad más justa e igualitaria. El objetivo aquí es dirigirse a la construcción de un país más homogéneo
en términos de bienestar, según criterios de convergencia e igualdad territorial y dentro de un proceso eficiente de
descentralización. Para ello, pongo en consideración de los actores políticos y sociales algunos elementos de
juicio que podrían ayudar a ordenar el debate nacional sobre este tema.

Lo que hay que hacer primero

El Pacto Fiscal implica, claro, un proceso de negociación de los temas de fondo, pero, con carácter previo, de los
temas de forma: las reglas de juego, los criterios de evaluación de los resultados y los actores que participarán.
Ambas etapas son fundamentales, ya que se trata de un tema conflictivo en el que los distintos grupos corporativos
de la sociedad y de las regiones tienen intereses contrapuestos. El resultado que se obtenga estará en función de la
habilidad de los actores de llegar a un acuerdo que respete los intereses legítimos de los distintos sectores de la
sociedad, que resuelva aquellos aspectos conflictivos que existan entre los distintos sectores y regiones que
conforman el país, de manera justa, estructural y considerando el bien del país en su conjunto.

Todos quieren lo mismo: máximos beneficios, mínimos sacrificios

Así como el interés de las regiones es el de obtener la mayor cantidad de recursos con el menor esfuerzo fiscal
para financiar los bienes y servicios que el gobierno local debe proveer a su región, por su parte, los ciudadanos
desean acceder a la mayor cantidad de bienes públicos con el mínimo sacrificio fiscal. Esta situación se agrava
por el hecho de que, para la definición de políticas públicas, los políticos basan sus decisiones, casi siempre,
subalternizando la racionalidad del largo plazo a la coyuntura política.
De la misma manera, los empresarios, buscan maximizar sus utilidades, minimizando el pago de impuestos; los
universitarios intentan disminuir el pago de la matrícula; los ciudadanos desean acceder a servicios de salud y

15
educación gratuitos y de calidad, así como a los de saneamiento básico, agua potable, infraestructura caminera,
seguridad ciudadana, orden, seguridad jurídica, estabilidad económica, social, empleo, etc.

El Pacto Fiscal: ¿qué supone al final del día?


De lo que se trata al final del día es de definir quién proveerá los bienes y servicios públicos que demanda la
población y a qué precios. Dicho de otra manera, el debate debería dirigirse a decidir sobre lo que debe proveer el
Estado (y esto hace a su tamaño), cómo se financiará eso que proveerá, qué es lo que debe ser provisto por el
sector privado y con qué reglas de juego se hará todo esto.
En la coyuntura de hoy –que se caracteriza por los elevados precios de las materias primas que se exportan y que
permiten una importante apropiación pública del excedente que se genera en la explotación y comercialización del
gas y los minerales– resulta difícil convencer a la sociedad que pague mayores precios por los bienes y servicios
que produce el Estado (como ocurre en el caso de los combustibles y la energía eléctrica o, por algunos bienes
básicos, como el transporte y el pan, por citar algunos ejemplos).
Al parecer, los ciudadanos están dispuestos a considerar el tema del financiamiento de la provisión de bienes y
servicios –sea por el lado de los precios, en el caso de bienes y servicios provistos por el sector privado, o el de
los impuestos, cuando se trata de bienes y servicios producidos por el Estado– solamente cuando se atraviesa por
situaciones de escasez y/o de crisis económica-financiera. Lo evidente es que en la actualidad no se puede hablar
ni de escasez ni de crisis, aunque obviamente ello no significa que los servicios de educación y salud –en términos
de cobertura y de calidad– o la provisión de agua potable y saneamiento básico sean óptimos o simplemente
adecuados.

¿Por qué concertar un Pacto Fiscal es difícil ahora?


La “teoría de juegos” indicaría que la mayor parte de la población no está dispuesta a incurrir en sacrificios –
mayor pago de impuestos o precios más altos– con el fin de garantizar el abastecimiento de bienes, la continuidad
de la estabilidad, minimizar los eventuales ajustes fiscales del futuro o introducir mecanismos de redistribución
del ingreso, como el impuesto progresivo a la renta de personas y empresas. En general, se asume que los bienes y
servicios públicos que provee el Estado y los esfuerzos para la reducción de la pobreza se deben financiar con las
rentas que se generan a partir de la producción y comercialización de los minerales y del gas. En el imaginario
colectivo, para eso se creó la Renta Dignidad, el Bono Juancito Pinto, el Bono Juana Azurduy, el Programa
Bolivia Cambia, Evo Cumple, las regalías y el idh (Impuesto Directo a los Hidrocarburos).
Esta es la razón por la cual la construcción de un Pacto Fiscal es difícil, por decir lo menos, y por esa razón se
corre le riesgo de perder la oportunidad para realizar ajustes al sistema tributario; mejorar el sistema de
coparticipación tributaria; definir un programa de inversión pública que refleje de mejor manera las necesidades
de las distintas regiones; asegurar un proceso eficiente de descentralización que acompañe la voluntad política de
varias regiones del país de obtener una mayor autonomía y que todo ello se plasme en una reducción sostenible de
la pobreza y del fortalecimiento de la democracia en el país.
Un pacto depende de sus actores políticos
Se debe estar consciente de que el Pacto Fiscal dependerá de la habilidad, capacidad y disposición que demuestren
los actores para discutir sus intereses, respetando los principios y dejando de lado las posiciones de orden político-
partidista, ideológico, sectorial o regional. De esta manera, se podrá generar un conjunto de opciones de política
para encontrar las que más se adecúen a las necesidades del país. Empero, el Pacto dependerá, sobre todo, de la
actitud del Poder Ejecutivo, en general, y del Presidente del Estado Plurinacional, en particular.
Aunque el presidente Evo Morales es quien ha promulgado la ley que establece la necesidad de un Pacto Fiscal
después de la realización del Censo de Población y Vivienda de 2012, en una entrevista concedida al periódico El
Deber (2) de Santa Cruz señalaba lo siguiente:
“El censo no sólo ha sido para tener más recursos, no ha sido para pacto fiscal, no ha sido para escaños... el
censo ha sido para saber cómo estamos y cómo vamos a avanzar al bicentenario. La plata, como está definida
por población, se va a respetar. Pero, ¿qué es pacto fiscal?, ¿quieren quitar la plata a Tarija? En la
Gobernación de Santa Cruz hablan de desconcentrar parte del 88% de los recursos que ahora maneja el
Gobierno central. [¿Qué significaría eso?]. Que ellos se agarrarán del tema de salud y educación, que toda la
plata que el Gobierno paga se vaya a las gobernaciones. Eso es prácticamente descuartizar el tema educación y
salud, descuartizar la policía, descuartizar las ff.aa., que lo que paga la Policía y ff.aa. esté en las

16
gobernaciones. El pacto fiscal es un descuartizamiento de Bolivia”.
A partir de esa declaración, ya sea por razones de orden político o por desconocimiento del tema, es evidente que
no existe la voluntad política de parte del Presidente del Estado para concretar un Pacto Fiscal en Bolivia. Esto
también demuestra que si se lo logra, existe una alta probabilidad de que se genere una brecha entre lo que es
óptimo y necesario y lo que es viable desde el punto de vista político.

Una agenda mínima para el Pacto Fiscal


Independientemente de su viabilidad política, es una responsabilidad ineludible de los economistas poner sobre la
mesa de debate lo que se debería hacer desde el punto de vista de la racionalidad económica. Aunque será el
Poder Ejecutivo el que, en última instancia, determinará lo que es políticamente viable. Y lo hará previsiblemente
en función de la coyuntura, de la necesidad de reproducir el poder, de ganar adeptos para las próximas elecciones
y de las demandas de largo plazo de los bolivianos. El equilibrio que se logre en este proceso definirá la talla de
los gobernantes y su cualidad de estadistas.
Desde el punto de vista técnico, la agenda mínima que se debería poner en consideración de los actores políticos y
sociales es una que incluya, al menos, estos temas: i) la reformulación del sistema impositivo; ii) la conveniencia
de crear un Fondo de Estabilización y otro de Compensación Regional; iii) la redefinición de los criterios de
redistribución de los ingresos fiscales a nivel departamental y municipal y; iv) la priorización del gasto y la
inversión pública, cuyo alcance dependerá de la disposición y posibilidad de incluir dentro del debate del Pacto
Fiscal el rol de los sectores público y privado en la inversión.

¿Quiénes deberían participar en esta discusión?


Los actores principales que deberían ser convocados a debatir el Pacto Fiscal son, en lo político, los partidos, la
Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo. A nivel departamental, los alcaldes y los gobernadores. Y a nivel de la
sociedad civil, deberían participar, al menos, los empresarios privados, trabajadores, gremialistas, transportistas,
los agricultores (incluida la Federación de Sindicatos Campesinos del Trópico de Cochabamba), los
universitarios, el magisterio, el sector de salud y los cooperativistas mineros.
En cuanto al procedimiento, éste debería ser participativo e inclusivo, similar al que dio lugar a los Acuerdos del
Diálogo 2000. Pero, además, los distintos actores deberán ponerse de acuerdo sobre los principios y el alcance del
Pacto Fiscal, lo que implicará definir, entre otras cosas, conceptos como el de la equidad.

Desigualdad y Pacto Fiscal


Estoy consciente de que cualquier criterio de equidad, igualdad, solidaridad y justicia que se determine deberá ser
debatido en términos políticos. Por eso el debate sobre el reparto de los recursos financieros será intenso,
apasionado y, en algunos casos, es posible que se exacerben las tensiones regionales y, en otros, las diferencias
sectoriales.
En todo caso, como señalan algunos autores, desigualdad puede ser analizada desde tres puntos de vistas: (a) La
desigualdad como una variable dependiente que, por eso, concentra los esfuerzos analíticos en averiguar las
causas que la generan, y si aumenta con el crecimiento económico y si se comporta de una manera determinada a
medida que la economía se desarrolla. (b) O se analiza la desigualdad como una variable económica: lo que se
pretende es determinar si ésta es buena o mala para el crecimiento, para una mejor gobernabilidad, para atraer
inversión extranjera, para ampliar la educación en la población, etc. Es decir, lo que interesa es saber si la
desigualdad mejora o empeora los resultados económicos esperados. Y (c), la desigualdad es analizada desde un
punto de vista ético-moral.
Más allá de estas diferentes maneras de entenderla, es claro para todos que la desigualdad, a partir de un cierto
punto, perjudica el desarrollo económico de los países: genera el descontento de los grupos mayoritarios, que
puede canalizarse por la vía de las protestas e inestabilidad política (lo que a su vez afecta el clima de inversión o,
en su defecto, induce cambios severos en el régimen tributario de un país, lo que desincentiva la inversión privada
y, por consiguiente, limita las posibilidades de crecimiento de la economía).
Pero discutir y analizar el concepto de igualdad en un país que no crezca, o que no tenga capacidad de generar
excedentes, es poco relevante. Por eso, el debate sobre la igualdad –que es un debate central en cualquier Pacto
Fiscal– debe estar complementado con otro igualmente importante: lo que se debe hacer para asegurar un
desarrollo económico sustentable en el tiempo. Y eso exige discutir la importancia de la institucionalidad, sobre

17
todo en un país como el nuestro donde la informalidad es una de las formas frecuentes de organización social.
Ya autores como Acemoglu y Robinson han tratado de explicar por qué unos países crecen a un mayor ritmo que
otros, mas allá de las variables de la inversión, los recursos humanos y el desarrollo tecnológico. Y llegan a la
conclusión que la diferencia en los niveles de crecimiento no se explica por factores geográficos o culturales o de
educación: se debe a que algunos países atrasados optan por cursos de acción que generan pobreza y, por ende,
desigualdad. Dicho de otra manera, las instituciones económicas, es decir las reglas de juego, son fundamentales
para impulsar o frenar el crecimiento económico, y son los políticos y las instituciones políticas los que
determinan el tipo de instituciones económicas de un país.
Ojalá tengamos aquí la lucidez de adoptar las adecuadas. Ojalá.®
* Economista.
 1.Eugenio Lahera P. “Un nuevo Pacto Fiscal: La propuesta de la cepal”. Revista Internacional de Presupuesto
Público. aip. Nº 27 (42). Marzo-abril 2000.
 2.Entrevista concedida por el Presidente Evo Morales al periódico El Deber de Santa Cruz, en fecha 5 de
diciembre de 2012.

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