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Conflictividad social y

gobernabilidad en el perú
VÍCTOR CABALLERO MARTÍN

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


1
2 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP)

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA


Internacional)

Edición Digital 2012

CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y GOBERNABILIDAD EN EL PERÚ / Programa


de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral – La Paz - Bolivia: PNUD 2012

El análisis, las opiniones y las recomendaciones de este documento no


reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), de sus Estados Miembros, del
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA
Internacional), de sus respectivas Juntas Directivas, ni del Proyecto de
Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Se trata exclusivamente
de un documento independiente resultado de la colaboración de
prestigiosos consultores del PNUD e IDEA Internacional.

Diseño: SalinaSánchez

Diagramación: Pablo Gallardo Mustafá.

Reproducción: Plural Editores


Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutierrez
www.plural.bo

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


3
Indice
El escenario de la 1
conflictividad social en el periodo
2006-2011
1. La estrategia del diálogo 2
2. Violencia y muerte en los conflictos 4
sociales
3. Las muertes por la violencia senderista y 7
el narcotráfico
La dinámica actual de los 8
conflictos sociales
1. Los conflictos mineros: las nuevas 8
variantes de la conflictividad social
2. Los casos más relevantes 12
3. Conflictos por recursos hídricos 17
4. Los conflictos de gobernabilidad 21
regional y local
5. Los conflictos en los pueblos 24
originarios amazónicos
6. La viabilidad de la gestión de 26
la conflictividad social
7. Perspectivas de la conflictividad social 28
en el corto y mediano plazo
Recomendaciones de políticas 32
sobre conflictos sociales
Fuentes consultadas 34
4 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
El escenario de la
conflictividad social en el
periodo 2006-2011
La circunstancia política actual, con la elección presidencial en segunda
vuelta de Ollanta Humala, de Gana Perú, para el periodo 2011-2016,
tiene cierto parecido con lo acontecido en la elección de Alan García,
en junio de 2006. Aquella vez, el proceso electoral había concluido con
el triunfo, también en segunda vuelta, de Alan García Pérez y el Partido
Aprista Peruano sobre el candidato Ollanta Humala de Unión por el
Perú. El éxito de García, entre otras razones, se debió al respaldo que le
dieron varios líderes políticos y, sobre todo, grupos empresariales que,
temerosos de la propuesta de cambio de Ollanta Humala y, más aún, de
la creciente demanda popular de los movimientos sociales y regionales,
consideraban al candidato del APRA como el mal menor. Para ellos, Alan
García representaba el “cambio responsable”, a pesar de que no olvidaban
el desastroso primer Gobierno aprista entre 1985 y 1990.

Ollanta Humala, por el contrario, expresaba —y canalizaba, en cierta


forma— el descontento social, particularmente de las provincias del
interior, cuya radicalidad en sus manifestaciones había provocado paros
y movilizaciones en protesta contra las privatizaciones de las empresas
públicas, y en oposición a las concesiones mineras y petroleras que
afectaban sus territorios y recursos hídricos. A esta situación, se sumaban
las reacciones de los Gobiernos regionales que demandaban mayores
presupuestos. Dado el radicalismo con el que los movimientos sociales
expresaban estas movilizaciones y demandas de los trabajadores por
incremento de salarios, o en oposición a la política de promoción de las
inversiones privadas, se los calificó de “movimientos antisistema”, con el
claro propósito de ponerlos fuera del marco político institucional.

La elección de Alan García como Presidente de la República para el periodo


2006-2011 fue interpretada, por los que respaldaron su candidatura,
como el triunfo de la moderación frente a la radicalidad, la defensa del
modelo ante el pedido del cambio social, la defensa del sistema contra los
“antisistema”. Por otro lado, debido a la manera en que se había configurado
el mapa electoral, también fue interpretada como el triunfo de Lima sobre
las demás regiones.

Por tanto, concluido el proceso electoral, lo que se imponía era continuar


con el modelo económico, dentro de lo cual correspondía, frente a las
posibles reacciones de los opositores, aplicar “el principio de autoridad”
ante las acciones de paros, huelgas y movilizaciones de los pobladores.
En el entendido de que todo reclamo socavaba las bases del sistema,
era lógico que los ganadores pidieran al nuevo Gobierno que diese las
seguridades del caso ante las amenazas de acciones de protesta, a las que
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
1
acusaron, como ya se dijo, de “antisistema”.

La conflictividad social en el país, sin embargo, no se detuvo, pues había


demandas ciertamente insatisfechas: el Gobierno de Alejandro Toledo había
dejado pendiente el cumplimiento de actas de compromisos firmados con
organizaciones sociales y populares. De igual modo, las empresas mineras
y petroleras habían firmado actas con los pobladores locales, mediante
las cuales se comprometían a construir carreteras, electrificar pueblos,
dar trabajo a los comuneros de la localidad, cumplir con la mitigación
de los pasivos mineros y petroleros, revalorar el precio pagado de tierras
y/o servidumbres, entre otras demandas. Dichos compromisos firmados
tenían plazos, muchos de los cuales ya estaban vencidos.

1. La estrategia del diálogo


El entonces presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo Gálvez,
al inicio de su gestión, consideró que en la negociación de las demandas
debía primar el diálogo con los actores de los conflictos, y que dialogar
era la estrategia más adecuada para prevenirlos. Para ese entonces, los
reportes de la Defensoría del Pueblo, de julio de 2006, daban cuenta de
la existencia de 84 conflictos, de los cuales 10 estaban en condición de
activos, 74 eran latentes y 2 habían sido resueltos. Un mes después, el
número de conflictos se elevó a 91, entre los que se contaban 10 activos,
78 latentes y 3 considerados como resueltos.

Los conflictos sociales no dieron tregua: en los primeros días de agosto de


2006, estallaron movilizaciones y paros de pobladores contra proyectos
mineros en Arequipa (Cerro Verde), Moquegua (Southern) y Cajamarca
(Yanacocha). El 3 de agosto, se produjo un lamentable incidente en
Combayo, Cajamarca, cuando el personal de seguridad de la agencia Forza,
que resguardaba las instalaciones de la empresa Yanacocha, disparó y mató
al comunero Isidro Llanos. Fue la primera víctima; después ocurrieron más
hechos trágicos.

Los conflictos mencionados se produjeron por incumplimiento (o retraso)


de compromisos por parte de las empresas involucradas. La población, sin
esperar agotar el peregrinaje de las negociaciones, se aprestó a realizar
medidas de fuerza. Ante ese hecho, los representantes empresariales se
negaron a dialogar hasta que no se levantaran las medidas extremas de
protesta. Los pobladores, por su parte, buscaron involucrar al Gobierno
nacional para que interviniera e instalase mesas de negociaciones; pero
la forma de hacerlo era imponiendo bloqueos de carreteras y realizando
paros indefinidos. Los movilizados siempre buscaban legitimar por esta
vía su liderazgo y lograr que sus demandas fueran validadas con la firma
de actas de compromiso ante la presencia de los más altos funcionarios
públicos.

Ambas respuestas se repitieron en la mayoría de los conflictos: la negativa


de los representantes empresariales a dialogar bajo amenaza, y la acción

2 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


de la población para involucrar a las autoridades del Gobierno en el curso
de las cuestiones en disputa.

Las cifras de los conflictos crecieron en los cinco años del Gobierno
1 anterior, hasta llegar a un promedio mensual de 230 conflictos sociales, de
Artículo 281: Será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de seis ni
los cuales el 63 % eran activos y el 37 % se encontraban latentes, según el
mayor de diez años, el que crea un peligro
para la seguridad común, realizando cual-
reporte del mes de julio de 2011 de la Defensoría del Pueblo (ver gráfico 1).
quiera de las conductas siguientes:
1. Atenta[r] contra fábricas, obras o insta-

Gráfico 1. Tendencia de los conflictos sociales periodo 2006-2011


laciones destinadas a la producción, trans-
misión, almacenamiento o provisión de

350

300

250

200
Conflictos Activos
150 Conflictos Latentes
100 Total Conflictos

50

0
sep-06

sep-07

sep-08

sep-09

sep-10

sep-11
may-06

may-07

may-08

may-09

may-10

may-11
ene-06

ene-07

ene-08

ene-09

ene-10

ene-11

Fuente: En base a Ter – Minassian, y Jiménez 2011


electricidad o de sustancias energéticas, o
contra instalaciones destinadas al servicio
público de aguas corrientes. 2. Atenta[r]
contra la seguridad de los medios de tele-
La tendencia de los conflictos que se desprende del gráfico, nos muestra
comunicación pública o puestos al servicio
de la seguridad de transportes destinados dos hechos bastante significativos: por un lado, a partir de mayo de 2008,
los conflictos activos superan a los conflictos latentes; y por otro, durante
al uso público. 3. Dificulta[r] la reparación
de los desperfectos en las fábricas, obras o

todo el año 2009, la conflictividad llega a los niveles más altos para luego
instalaciones a las que se refieren los inci-
sos anteriores.
Artículo 283: Entorpecimiento al funcio-
namiento de servicios públicos. El que,
sin crear una situación de peligro común,
decaer, aunque, como es visible, sin llegar a los niveles del 2006.
impide, estorba o entorpece el normal fun-
cionamiento de los transportes, o servicios
públicos de comunicación, o de provisión
de aguas, electricidad o de sustancias ener-
Dado el constante incremento del estado de conflicto social, en el Ejecutivo
géticas similares, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de cuatro ni y en los sectores empresariales afectados por las acciones de violencia,
cobró fuerza la propuesta de aprobar leyes drásticas que intimidaran la
mayor de seis años. En los casos en que el
agente actúe con violencia y atente contra

participación de autoridades locales en los reclamos de los pueblos y que


la integridad física de las personas o cause
grave daño a la propiedad pública o priva-
da, la pena privativa de la libertad será no
menor de seis ni mayor de ocho años.
Artículo 315: Disturbios. El que en una
reprimieran con cárcel efectiva a los dirigentes de las movilizaciones. Al
reunión tumultuaria, atenta contra la inte-
gridad física de las personas y/o mediante
conjunto de normas que aprobaron, lo llamaron “Leyes de criminalización
violencia causa grave daño a la propiedad
pública o privada, será reprimido con pena
de la protesta social”. Esta política, que también se aplicaba en Colombia, se
privativa de libertad no menor de tres ni
mayor de seis años.
inició en el Perú durante el Gobierno de Alejandro Toledo, con la aprobación
2 de la Ley 28820, dirigida a inhibir la participación de autoridades y de
Se refiere a los decretos legislativos n.º 982
(que da inmunidad a las fuerzas policiales
intimidar la intervención de la población en actos violentos. Por esta Ley,
1
y militares en uso de armas reglamentarias
que cause lesiones o muerte), n.º 983 (que se modificaron los artículos 281, 283 y 315 del Código Penal .
regula la declaración de testigos), n.º 988
(que regula el procedimiento para adoptar

No obstante, los conflictos continuaron, al punto de que el Gobierno de Alan


medidas excepcionales de limitación de
derechos en investigaciones fiscales preli-
minares) y n.º 989 (que regula la interven-
ción de la Policía Nacional y el Ministerio
Público en la investigación preliminar del
García consideró endurecer más las sanciones y aprobar nuevos decretos
delito), así como a la Ley 29166 (que es-
tablece reglas de empleo de la fuerza por
legislativos orientados en la misma lógica del control interno.2 Estas normas
parte del personal de las Fuerzas Armadas
en el territorio nacional).
se aprobaron dentro del proceso de adecuación de la legislación peruana
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
3
al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica. Para
el presidente García, era de vital importancia promover las concesiones de
territorios de las comunidades campesinas y de los pueblos originarios.
Así, escribió un encendido artículo, “El síndrome del perro del hortelano”,
para mostrar su predisposición de derrotar (a su estilo) a todos los que se
oponían al progreso en la selva peruana.

Los gobernantes y legisladores pensaron que con la configuración de


un marco normativo orientado a “criminalizar la protesta social”, se iba a
detener la conflictividad existente. Los decretos legislativos mencionados
se terminaron de aprobar en junio de 2008 (en realidad, el trabajo de
aprobación se inició en el 2007). En ese mismo mes, se produjo el quiebre
de la tendencia de las confrontaciones sociales: por primera vez, los
conflictos activos superaron en número a los pasivos.

Lo que vino después fueron enfrentamientos sin control ni liderazgos


visibles. ¿Quién o quiénes lideraban las protestas? Los que asumían
a su modo la confrontación, ya no eran los dirigentes de los partidos,
gremios u organizaciones sociales, sino grupos operativos desligados o
desvinculados de toda forma orgánica. Eso se vio con mucho más claridad
en los enfrentamientos en Moquegua, Tacna, Bagua y Cusco, entre otras
regiones.

2. Violencia y muerte en los conflictos


sociales
Uso la denominación de “muerto por violencia social” para identificar
los decesos producidos por enfrentamientos de manifestantes contra la
policía durante los bloqueos de carretera o invasiones de terrenos, los
enfrentamientos entre pobladores por posesión de las tierras o las disputas
de comunidades por linderos en desacuerdo. En el caso de la violencia en
la lucha contra Sendero Luminoso y el narcotráfico, he incluido los muertos
en los operativos contra el mencionado grupo subversivo y las bandas de
narcotraficantes. No incluyo en este registro las muertes producidas por
acción de la delincuencia común ni las ocurridas por enfrentamiento entre
bandas3

3
Las muertes (asesinatos, la mayo-
ría de ellos) entre los trabajadores
de construcción civil, los he consi-
derado como acciones de bandas
delincuenciales; por tanto, no
forman parte de los fallecidos por
conflictos sociales. Según el diario
Perú.21, en el 2009 se produjeron
treinta muertos, y a tan solo dieci-
siete días de iniciado el año 2010,
el número ascendía a tres muertos
más por enfrentamientos entre
facciones de los sindicatos de tra-
bajadores de construcción, ya por
cupo de trabajadores en las obras,
ya por grupos que se disputaban
el cobro de los cupos (Perú.21, 17
de enero de 2010. Disponible en
http://peru21.pe/noticia/399485/
obras-lima-manos-mafias).

4 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


Cuadro 1. De violencia y muertes en el perú por conflictos
4
sociales periodo 2006-2011
VIOLENCIA SOCIAL VIOLENCIA SUBVERSIVA
POLICÍAS POLICÍAS TOTAL
AÑOS
CIVILES Y TOTAL CIVILES Y TOTAL GENERAL
MILITARES MILITARES
2006 16 1 17 43 5 48 65
2007 27 1 28 27 12 39 67
2008 27 8 35 31 29 60 95
2009 39 27 66 18 26 44 110
2010 34 1 35 22 13 35 70
2011 (*) 10 10 5 2 7 17
TOTAL 153 38 191 146 87 233 424

(*) Periodo: enero-abril


Fuente: Cuadro elaborado por el autor sobre la base de la información de los reportes men-
suales de la Defensoría del Pueblo y consulta en los diarios nacionales

Si hacemos el recuento de los casos producidos durante el periodo que


va del 2006 a los primeros cuatro meses del 2011, la cifra de 191 muertes
por conflictos sociales es elevada. Tan solo en los primeros ciento veinte
días del 2011, el número de muertes producidas por los enfrentamientos
con la policía, o entre pobladores o grupos antagónicos, alcanzaba ya una
decena, sin contar las muertes generadas por la delincuencia terrorista.

Si en un primer momento, el Gobierno pensó que la penalización de los


conflictos iba a detener esta tendencia, vemos por los hechos que tal
medida no paralizó el curso de la violencia.

¿Cómo explicar el lamentable y sostenido incremento de agresividad y


muerte en los conflictos sociales? ¿Cómo explicar los muertos civiles y
policiales en esta vorágine de violencia?

No hay explicaciones sencillas a esta pregunta. No satisface la denuncia de


la presencia de “agitadores antisistema”, la cual suelen usar los medios de
prensa y líderes de opinión vinculados a grupos empresariales. Tampoco
sirve para entender este proceso, la afirmación que hacen los dirigentes
4 sindicales y populares en la cual culpan a los “infiltrados”.
Para elaborar el registro de las
muertes por violencia social y
muertes por violencia senderista La violencia no es un problema nuevo en el Perú, como no lo es la muerte
insensata de miles de peruanos producto de la cruel guerra interna que
y del narcotráfico, he seguido los
siguientes criterios: a) considero
como “muerto por violencia so-
cial” a cada una de las víctimas asoló al país durante las dos últimas décadas del siglo pasado. Luego de
civiles y policiales que resultan de
enfrentamientos con la policía o
este periodo, se esperaba que la caída de la dictadura de Alberto Fujimori
entre pobladores o comunidades;
b) considero como “muertos por
permitiría que el país se recuperara de sus heridas y retomara el camino
enfrentamientos contra Sendero
Luminoso y las bandas de narco-
democrático para la solución de los problemas sociales generadores de
traficantes” a los civiles y policías conflictos.
fallecidos tanto por ataques pro-
ducidos por estos grupos como
por acciones en operativos po-
liciales en la selva peruana: Alto
Huallaga y el VRAE.

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


5
El problema no es la violencia —dice Yoannis Pretenderis5 —, sino que
“estriba en la legalización de la violencia de quienes la consideran parte
del juego”. Si aplicamos esta reflexión a la experiencia peruana, podemos
encontrar suficientes motivos para señalar que lo que se está presentando
en la escena política nacional es una suerte de banalización de la
violencia, con una justificación de actos violentos apelando a la ley o a
ritos y costumbres. La incapacidad de nuestros líderes políticos y sociales
para entender el actual curso de los conflictos, no hace sino evidenciar la
polarización creciente. Ello nos plantea, además, otro problema: que las
posibilidades para detener esta tensa situación y las causas que la generan
son, por ahora, limitadas.

La violencia con muertos y heridos entre el personal policial y militar se


ha incrementado por la capacidad de confrontación de pequeños grupos
que se preparan para tal fin, se organizan y movilizan sin temor. “¡El miedo
se acabó!”, grito característico en este tipo de acciones, no es una simple
frase, sino que, a juzgar por las cifras de víctimas, grafica una voluntad
de enfrentamiento que moviliza a la población. En todos estos casos, los
pobladores, o mejor, los grupos de choque, estuvieron decididos a dejar
sus vidas y buscaron el enfrentamiento, conscientes del riesgo de quedar
muertos en las calles o carreteras, o discapacitados para siempre; pero,
también, dispuestos a matar a los policías, como se nota en el número
creciente de efectivos que murieron.

No todos los casos de policías fallecidos se explican por el conflicto de


Bagua, aun cuando este fue uno de los más espeluznantes. Como vimos
en el Cuadro 1, la cifra de efectivos heridos fue creciendo en los años 2006
y 2007, y la de policías muertos se incrementó durante el 2008 y el 2009,
año letal, a juzgar por la referida estadística. Esto evidencia que existe una
lógica de buscar el enfrentamiento y la violencia a cualquier costo por
parte de los grupos involucrados en los conflictos sociales.

No solo la confrontación entre agentes del orden y manifestantes es la


causante de la pérdida de vidas entre policías y civiles. Al revisar los casos
de muertes y destrucción, encontramos que un buen número de víctimas
se debió a disputas de tierras entre comuneros, a enfrentamientos de estos
contra mineros informales y de comunidades de pueblos originarios contra
colonos; asimismo, por acción de manifestantes contra pobladores que se
encontraban circunstancialmente en la zona de conflicto, por el estrés de
un funcionario que creía que un joven estaba saqueando o destruyendo
un bien público, y por descuidos de pobladores que realizaban actividades
de minería informal, sin dejar de mencionar asesinatos por encargo.

5
“Yoannis Pretenderis, acerca
de la banalidad de la violencia”.
TOBHMA, martes, 8 de diciem-
bre de 2009. Consulta: < http://
w w w. tov i m a . gr / o p i n i o n s /
article/?aid=303657>.
Resumen en español en Euro/
Topics. Consulta:<http://www.eu-
rotopics.net/es/home/autorenin-
dex/autor_pretenderis_i/>

6 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


3. Las muertes por la violencia
senderista y el narcotráfico
El hecho de que el 56,7 % de los muertos sea a consecuencia de los
enfrentamientos producidos en el marco de la lucha contra Sendero
Luminoso y el narcotráfico, evidencia que ambos flagelos de la sociedad
han alcanzado un nivel de respuesta eficaz a los operativos policiales y
militares. De ahí, el alto número de víctimas mortales, sobre todo en el
2009.

Cabe señalar, sin embargo, que la mayor cantidad de civiles muertos por
la violencia subversiva y del narcotráfico, no se produjo como resultado de
los enfrentamientos contra la policía y los militares, sino, sobre todo, por
la acción directa de Sendero Luminoso contra la población. Así, durante
el año 2009, el 72 % de los muertos civiles corresponde a los asesinatos
perpetrados por esa organización armada, cuyas víctimas eran comuneros,
comuneras y jóvenes pobladores de caseríos de extrema pobreza. Estos
crímenes, en su mayoría, fueron ejecutados al mismo estilo con el que solían
hacerlo en la época del terror senderista: de un balazo en la cabeza delante
de sus familiares y colocándoles un cartel advirtiendo a la población de su
destino en caso de que se atrevieran a rebelarse o acusarlos.

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


7
La dinámica actual de
los conflictos sociales
en el perú
La intensidad de la conflictividad social en el Perú ha construido nuevos
escenarios que resulta fundamental analizar para proponer políticas
adecuadas a su tratamiento. Por otro lado, es vital entender también cuáles
son los procesos sociales que han dinamizado los conflictos en la sociedad
y han llevado al país a esta crítica situación, que puede afectar, sin duda, la
gobernabilidad democrática.

Considero que, dada la diversidad de expresiones y de actores presentes


en los conflictos sociales en el periodo 2006-2011, es posible considerar la
existencia de los siguientes procesos en la sociedad peruana:

1. Los conflictos mineros: las nuevas


variantes de la conflictividad social
La política de promoción de las inversiones mineras se diseñó durante
el Gobierno de Alberto Fujimori en la década de 1990. A partir de esa
administración, se fue construyendo el marco normativo institucional
para la promoción de las inversiones petroleras y gasíferas en las regiones
del interior. Definida como una de las más importantes políticas dentro
del modelo de desarrollo, las inversiones mineras se constituyeron
en dinamizadoras de la economía nacional. Quizá la expresión más
intransigente de esta política la expresó el presidente García en sus
artículos “El perro del hortelano”, con los que ponía de manifiesto su
voluntad de imponer al país la necesidad de priorizar las concesiones (y
también la venta) de las tierras de comunidades campesinas y de pueblos
originarios, donde se encontraban las riquezas naturales codiciadas por
los inversionistas privados.

Las cifras de concesiones mineras y petroleras, son espectaculares:


en el periodo 2006-2011, se aceptaron 48 904 petitorios mineros que
cubrieron gran parte de las regiones del país; asimismo, se concesionaron
261 564 hectáreas de lotes petroleros para la ejecución de proyectos de
exploración efectiva. Aunque no necesariamente una superficie concedida
es, luego, puesta en operación, lo cierto es que el despliegue de técnicos,
operadores y vehículos de diversa índole en territorios de las comunidades
campesinas y de pueblos originarios, generó una sensación de “invasión
de territorios”, lo cual derivó en desconfianza y temor (reales o infundados)
de que su modo de vida quedara definitivamente alterado.

8 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


La inversión minera constituía una de las principales fuentes de ingresos
del presupuesto de la nación, distribuida luego a los Gobiernos regionales
y locales. Sin duda, fue la actividad económica más dinámica. Por ejemplo,
solo en el periodo 2007-2011, las inversiones en este rubro fueron 10
937 millones de dólares. El canon minero, las regalías y los aportes
voluntarios, igualmente, sirvieron para que los Gobiernos regionales y
locales financiaran sus respectivos presupuestos (en el año 2010, por este
concepto, las regiones recibieron 3961 millones de dólares, y en lo que va
del presente año, 380 000 dólares).

A pesar de que las cifras mostraban que los proyectos mineros y petroleros
tenían éxito en tanto lograban iniciar luego sus operaciones, la resistencia a
la presencia de este tipo de inversiones fue creciendo y generando mayores
conflictos sociales. Estos pusieron en evidencia los gruesos y lamentables
errores que el Estado y las empresas mineras y petroleras cometieron en
todo el proceso de concesiones y ampliación de operaciones.

El análisis de los graves enfrentamientos, cuyos saldos trágicos hemos visto


en el capítulo anterior, permitió evidenciar los siguientes puntos críticos:

a) Estudios de impacto ambiental (EIA), cuya aprobación depende del


Ministerio de Energía y Minas. El cuestionamiento a los procedimientos de
aprobación de los EIA ha generado una crisis de credibilidad respecto de
las capacidades técnicas de la Dirección General de Asuntos Ambientales
Mineros (DGAAM) de la citada entidad gubernamental. El punto más
álgido se presentó en el reciente conflicto ocurrido en la provincia de Islay,
con el cuestionamiento al proyecto minero “Tía María”.

b) Talleres informativos de presentación de los EIA, que generó


reacciones contrarias de la población por considerar que no eran
realmente procedimientos participativos y deliberantes. En su reacción,
las autoridades locales y los pobladores reclamaban la “realización de
las consultas ciudadanas” como medio alternativo a los procedimientos
de participación ciudadana de aprobación de los EIA que estableció el
Ministerio de Energía y Minas.

c) Derechos de uso de agua del suelo y subsuelo, otorgados por


la Autoridad Nacional del Agua (ANA), que generó cuestionamientos
por parte de las juntas de usuario y comisiones de regantes, quienes
demandaban, por su lado, mayores inversiones para incrementar la oferta
hídrica destinada a las actividades agropecuarias. Este conflicto polarizó
la situación entre los que favorecen la minería y quienes promueven la
agricultura, confrontación que no tuvo visos de solución entre las partes.

d) “Zonificación ecológica y económica” y el “Plan de ordenamiento


territorial”, los cuales, siendo instrumentos legales para proceder a un
manejo ordenado del territorio por parte de los agentes económicos y
sociales, derivó en una confrontación entre las autoridades de las regiones
y el Gobierno central, respecto de la competencia de los Gobiernos
regionales para paralizar procesos de inversión minera en marcha.

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


9
e) La fiscalización de la actividad minera y petrolera y los problemas
generados por el impacto ambiental de las explotaciones en este
sector. Las críticas a la actuación de OSINERGMIN (y ahora, a la de la
nueva entidad supervisora: Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental —OEFA—, dependiente del Ministerio del Ambiente 6 ) por
su debilidad y poca capacidad de fiscalización a las empresas mineras y
petroleras ante los daños ocasionados al ambiente, han incrementado la
desconfianza respecto de los impactos negativos de las actividades de
las industrias extractivas, por vertimientos de desecho y relaves mineros
y por fallas en la seguridad en el transporte de minerales, petróleo y gas.
Es, básicamente, esta pérdida de credibilidad de la fiscalización ambiental,
la que ha incentivado el surgimiento de los frentes antimineros, los cuales
usan la contaminación y falta de control como principal argumento en
la formación de alianzas de poblaciones para oponerse a la política de
promoción de las inversiones mineras y petroleras.

2. Los casos más relevantes


Este complejo proceso de enfrentamientos entre la población y las
empresas mineras, evidenció, además, tres nuevos tipos de conflictos
sociales, con orientaciones muy diferentes a las ya mencionadas. Estos son:

a) El conflicto con la minería artesanal y la minería informal

Este se ha convertido en uno de los puntos más críticos de la confrontación


social, motivada, sobre todo, por el boom de la minería aurífera, el cual
estimuló a decenas de miles de pequeños productores y mineros informales
para que se trasladaran masivamente a terrenos donde se encontraban
vetas o yacimientos, generando ello una enorme presión social en las
poblaciones rurales y graves daños al medio ambiente 7. Esta situación ha
consolidado grupos económicos fuertes que tienen gran capacidad de
movilización y confrontación.

El conflicto social con los mineros artesanales y mineros informales se tornó


violento no solo por las invasiones de terrenos concesionados a empresas
formales, sino por las disputas con las comunidades campesinas y grupos
de agricultores que veían amenazadas sus propiedades y producción
agropecuaria. Contribuyó a esta situación, la poca eficiencia del Estado
en formalizar una actividad que no solo evadía el pago de tributos, sino
que también generaba graves y profundos daños al medio ambiente. 6
Cuando el Gobierno decidió la formalización correspondiente y dio los Decreto Supremo n.º
001-2010-MINAM, del 21 de enero

decretos legislativos 1010 y 1040, la respuesta de los mineros informales y de 2010.

artesanales fue de confrontación, con trágicos saldos de muertos y heridos. 7


Aunque no se tiene un registro
Sin embargo, este conflicto tenía también otras expresiones, como detallado del número de produc-
tores mineros, formales e informa-
la postura contraria a la actividad minera informal por parte de las les, las cifras oficiales constituyen
un aproximado. Según el MINEM,
comunidades campesinas, donde el enfrentamiento no era en contra del a mayo del 2011, se tenían re-

Gobierno central, sino en oposición a las direcciones regionales de minería


gistrados 3934 titulares como
pequeños productores mineros, y

de los Gobiernos regionales, las cuales eran los órganos encargados de 3123 como productores mineros
artesanales. Respecto del número

otorgar las concesiones. A continuación, nos referimos a los casos más de mineros informales, según la
misma fuente, estos llegan a ser
críticos que se han presentado. cerca de 10 000.

12 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


• La cuenca del Río Ramis y la oposición de las comunidades campesinas
de Azángaro y Huancané a los mineros informales de Rinconada. A pesar
de ser un conflicto antiguo, en el cual se han organizado comisiones de
trabajo, grupos de análisis y mesas de negociación, este se mantiene activo.
Es uno de los de mayor envergadura. No hay términos de conciliación.

• La minería informal de la zona de Huaypetue en Madre de Dios. El intento


del Gobierno de prohibir el uso de dragas en la cuenca del río Huaypetue
y de avanzar en la formalización de la minería artesanal ha generado
niveles de violencia que se han extendido a otras zonas del país con saldos
trágicos.

• El conflicto de Cajabamba (Cajamarca), entre los mineros informales


que invadieron el cerro Algamarca, de propiedad de una empresa minera
(Sulliden-Shahuindo).

• El enfrentamiento de invasores del cerro el Toro contra la empresa minera


San Manuel (Santiago de Chuco-La Libertad).

• El conflicto de los comuneros de Pomacocha (Páucar del Sara Sara-


Ayacucho) contra los invasores informales del cerro Luicho.

• El enfrentamiento de los agricultores del valle de San Lorenzo y de la


población de Tambogrande (Sullana-Piura) contra los mineros informales
que se han posesionado en el distrito de Las Lomas. Los agricultores
exigen que el valle de San Lorenzo se declare como área protegida, debido
a la amenaza de contaminación de las aguas que afectaría seriamente la
exportación de los productos de la zona.

En todos estos conflictos sociales contra la minería informal, lo más


relevante es que se evidencia la poca efectividad de los intentos por lograr
la formalización de dicha actividad y la regulación de la minería artesanal,
a fin de garantizar no solo el cumplimiento de las normas de protección
ambiental, sino también la regularización del pago de impuestos y tributos
al Estado. Los saldos trágicos de estos enfrentamientos y la magnitud de
la confrontación, han evidenciado la extrema debilidad de los Gobiernos
regionales para el ordenamiento y formalización de los mineros artesanales.
No hay forma de encontrar solución dialogada a este conflicto, porque
toda formalización pasa por la definición de las concesiones, por un mayor
control ambiental en el uso de insumos altamente contaminantes y, por
supuesto, por el pago de tributos, lo que ha generado la resistencia de las
organizaciones de mineros informales en diferentes puntos del país. Ellas
exigen su propuesta alternativa de formalización, que incluye legalizar sus
operaciones en terrenos concedidos a las comunidades o de propiedad de
estas.

A la fecha, el punto crítico se ha centrado en dejar sin efecto los decretos


legislativos 1010 y 1040, así como en la derogatoria de los decretos de
urgencia 012-2010, 04-2011 y 07-2011. La fuerte resistencia de los mineros
informales busca, precisamente, paralizar la aplicación de la norma que
crea una zona de exclusión minera en Madre de Dios.
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
13
Las mesas de diálogo que se constituyeron para canalizar estas demandas,
finalmente no tuvieron resultados positivos. La FENAMARPE se retiró de las
reuniones, y hoy el tema de la minería informal es uno de los puntos críticos
que puede estallar en cualquier momento, frente al cual los mecanismos
institucionales resultan poco eficientes para su solución.

b) La confrontación de Gobiernos regionales contra el Ministerio de


Energía y Minas por competencias en torno a las concesiones mineras,
lotes petroleros y gasíferos

Actualmente, los consejos regionales de Cusco, Puno, Cajamarca y Arequipa


tienen proyectadas ordenanzas regionales que entran en colisión con las
competencias del Ministerio de Energía y Minas, en relación con la facultad
de otorgar concesiones de nuevos proyectos mineros en el territorio
nacional.

En el sur, los conflictos presentados en proyectos como los de Tía María


en Arequipa, Quellaveco en Moquegua y Santa Ana en Puno, entre los
más recientes, así como la intención de las ordenanzas ya descritas
para impedir que se otorguen nuevas concesiones mineras y petroleras
dentro de sus regiones, han evidenciado que los Gobiernos regionales,
respaldados o presionados por los frentes de defensa de sus respectivas
jurisdicciones, están buscando una salida política y administrativa como
forma de impedir que prosperen los mencionados proyectos y lograr su
retiro de la zona.

Las implicancias políticas de esta medida aún no están claramente


evaluadas; no obstante, es probable que se esté gestando una
confrontación de Gobiernos regionales que cuentan con recursos mineros
y petroleros contra el Gobierno nacional y la política de promoción de la
inversión minera, petrolera y de gas en el territorio peruano.

c) La confrontación en torno a los estudios de impacto ambiental (EIA)

El grado de enfrentamiento alcanzado en el distrito de Cocachacra, provincia


de Islay, Arequipa, contra el proyecto minero Tía María de la Southern Perú
Cooper Corporation (SPCC), así como la violencia desatada en el distrito de
Chugur, provincia de Hualgayoc, Cajamarca, por la población que se opone
al proyecto Tantahuatay de la empresa Coimolache, tienen como centro
del conflicto el cuestionamiento al proceso establecido de participación
ciudadana en la presentación de los EIA por parte de los proyectos de
inversión minera8.
Los que se oponen a estos proyectos, en su intento por imponer un
contrapeso a la competencia del Ministerio de Energía y Minas, han
desarrollado las siguientes iniciativas:

i) La convocatoria de las municipalidades distritales a consultas ciudadanas


a los vecinos para decidir si aceptan la presencia de los proyectos mineros.
Aunque tales consultas no tienen carácter vinculante, vale decir, no pueden 8
El proceso de participación ciu-

afectar el proceso de aprobación de los EIA y de los permisos para el inicio, dadana está normado por Reso-
lución Ministerial n.º 304- 2008-
en la práctica han paralizado los proyectos en aquellos casos donde se MEM/DM

14 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


realizaron. Así ocurrió en el distrito de Tambogrande, Sullana, Piura; en la
provincia de Huancabamba, Piura, y en el distrito de Cocachacra, provincia
de Islay, Arequipa. En todas ellas, el grado de violencia alcanzado llegó a
su clímax luego de que los pobladores aprobaran, por mayoría absoluta,
la negativa a la presencia del proyecto minero en sus respectivos distritos.

ii) El cuestionamiento a la DGAAM en la aprobación de los EIA. Los


pobladores y las autoridades municipales que se oponen a los proyectos
de exploración han buscado anteponer al procedimiento de aprobación de
los EIA, las ordenanzas locales que declaran zonas de reservas protegidas
municipales a las lagunas y fuentes de agua de su circunscripción. Estos
casos se han presentado en el reciente conflicto del distrito Chugur,
provincia de Hualgayoc, Cajamarca, contra la empresa Coimolache, y
antes en la disputa de la Municipalidad Provincial de Cajamarca en torno
al proyecto minero en el cerro Quilish, entre los más importantes 9.

d) La zonificación ecológica económica y ordenamiento territorial


como instrumento de control de las concesiones mineras y petroleras

También, como elemento para la aprobación de los proyectos de exploración


minera y petrolera. Este argumento ha sido usado por las autoridades de los
Gobiernos regionales de Cajamarca, Puno y, recientemente, del Cusco, con
el objetivo preciso de contrapesar las decisiones del Ministerio de Energía
y Minas respecto de la promoción de las inversiones mineras, petroleras y
gasíferas en el territorio nacional. Aunque no se han oficializado todavía
ordenanzas regionales de aprobación del “Plan de ordenamiento territorial
y de zonificación ecológica” y económica”, en realidad este argumento está
confrontando a los Gobiernos regionales con el Gobierno nacional.

Uno de los resultados de este proceso de confrontación entre autoridades


regionales y municipales contra la DGAAM y la política de promoción de
las inversiones mineras, petroleras y gasíferas ha sido, en la práctica, la
paralización de los proyectos de exploración; pero quizá lo más crítico sea el
debilitamiento y la pérdida de credibilidad de la referida Dirección General
y de los organismos de control y supervisión ambiental. Lo acontecido
en torno a la aprobación del proyecto Tía María, puede ser ilustrativo: la
DGAAM cedió a la presión social (se entiende, luego de la trágica muerte
de tres pobladores) y rechazó el EIA. Lo pudo hacer antes, pero no lo hizo.
9
En el caso del reciente conflic-
to en Chugur, la municipalidad e) Los conflictos por la redistribución del canon
de ese distrito había aproba-
do la Ordenanza Municipal
001-2001-CMDCH, que declara
zona de reserva protegida muni- El cuestionamiento a la norma que regulaba la distribución del canon
cipal a las lagunas Las Auroras y
Las Gradas, nacientes de los ríos
minero ha sido fuente permanente de conflictos sociales que ha enfrentado
Sinchao, Perlamayo, Chugurano,
Colorado y El Azufre.
a las regiones.
10
La Ley 29281 modifica el artículo Además de estos enfrentamientos, se pueden considerar como expresión
5 de la ley 27507 e incorpora un
acápite por el cual se separan las de la lucha por la redistribución del canon los casos siguientes:
cuentas de las minas Cuajone
(Moquegua) y Toquepala (Tacna)
y se establece que en adelante el
canon minero se distribuirá por el • El conflicto entre Moquegua y Tacna, con saldos trágicos, que obligó
valor de venta del mineral concen-
trado y su equivalente procedente
al Congreso y al Gobierno a modificar la Ley del Canon para aplicar otro
de cada concesión.
criterio en la distribución10. Sin embargo, los enfrentamientos entre ambas
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
15
regiones no cesaron, sino que se trasladaron hacia otro tipo de demandas,
al punto de que las tensiones se podrían reanudar, ya sea por la definición
de límites territoriales o por la propiedad de fuentes hídricas y recursos
mineros.

• El conflicto entre las provincias de Cañete (Lima) y Chincha (Ica) por los
límites territoriales, que tiene como base la disputa del terreno donde se
asienta el complejo gasífero Pampa Melchorita del Consorcio Perú LNG11.
Esta demanda, al no estar canalizada, ha devenido en un tema de límites
territoriales donde el centro poblado Nuevo Ayacucho, que está en ambos
lados de la línea de disputa, es el escenario de sorprendentes acciones de
destrucción de infraestructuras de canales.

f ) La alta conflictividad social como expresión de la mala relación de


empresas que concentran conflictos con su entorno social

Aunque no existe una relación detallada y pormenorizada de empresas


mineras que enfrentan conflictos sociales con las poblaciones de su
entorno, se puede establecer —según los reportes de la Defensoría del
Pueblo, la Oficina General de Gestión Social del Ministerio de Energía y
Minas y la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la PCM— que, en
términos generales, son cerca de ochenta empresas mineras y petroleras
(en fase de proyectos de exploración o proyectos de operación) las que
han enfrentado conflictos con comunidades y organizaciones sociales del
ámbito territorial en donde se encuentran asentadas.

No todas las confrontaciones, por supuesto, tienen la misma causa, ni


son contrarias a la presencia del proyecto minero. Lo significativo, en
estas situaciones, es la evidencia de dos tipos de casos: a) empresas que
concentran más de cuatro conflictos con comunidades de su entorno
social, y b) empresas que mantienen conflictos de larga duración.

Respecto de las empresas que más enfrentamientos concentran, hemos


identificado a once (11), cuyos conflictos se presentan en sus distintas
zonas de operación y que evidencian, en cierta medida, una equivocada
estrategia de relación con las poblaciones y organizaciones sociales de su
entorno. Es probable que estas empresas arrastren un pasivo desfavorable
entre los pobladores, ya sea por incumplimiento de compromisos o
porque no se construyeron relaciones de confianza y seguridad, necesarias
para cimentar una imagen empresarial proactiva con el desarrollo de la
localidad.
11
El conflicto se inició desde el mo-
mento en que la empresa PERU
LNG adquirió un terreno de 522
hectáreas para construir una plan-
ta de licuefacción de gas para su
exportación, ubicado en Pampa
Melchorita (km 169 de la Paname-
ricana Sur), entre las provincias de
Cañete y Chincha. Ambas reclama-
ron la pertenencia de los terrenos
y pronto estas demandas, en
enero del 2005, devinieron en en-
frentamiento entre los pobladores
de Nuevo Ayacucho, ubicado en la
zona en conflicto, azuzados por los
alcaldes de las dos provincias.

16 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


3. Conflictos por recursos hídricos
La disputa por este recurso natural, ha estado presente siempre en las
comunidades y poblaciones rurales en todo el país. Ha enfrentado a
distintos actores sociales, toda vez que constituye un bien escaso y,
al mismo tiempo, esencial para las actividades productivas agrarias,
industriales y mineras, así como para el funcionamiento de la vida en
general. Los conflictos de este tipo han tenido la particularidad de ser
reiterativos, han perdurado en el tiempo y han generado divisiones
entre comunidades, distritos, provincias y, ahora, regiones. Los precarios
consensos y equilibrios logrados luego de las disputas, volvían siempre
a activarse cuando escaseaba este recurso o se ponía en entredicho los
derechos de uso del agua de los ríos y lagunas; no obstante, la peculiaridad
de estos enfrentamientos es que no trascendían los espacios locales o de
cuenca en los que se presentaban.

Lo nuevo en estos conflictos por el agua, es que se producen dentro del


desarrollo de dos dinámicas del crecimiento económico del país.

Por un lado, se encuentra el dinamismo de los proyectos agroindustriales


de exportación, lo cual requiere mayores volúmenes de agua para poner
en producción las nuevas tierras agrícolas incorporadas, así como el
crecimiento del número de regantes que ha requerido mayores obras de
infraestructura de riego. Este incremento de la demanda por más agua, no
solo ha reactivado tensiones entre comunidades y comités de regantes,
sino que también ha reavivado rivalidades entre aquellas regiones que se
disputan la administración de proyectos de infraestructura hídrica.

Por otro lado, está la creciente importancia de las inversiones mineras y


de infraestructura hidroenergética, para cuya concreción es necesario
obtener los derechos sobre cuencas, lagunas y aguas de subsuelo, lo que
puede llevar, en algunos casos, al desplazamiento de poblaciones de sus
lugares de origen. El problema central es, pues, la presión ejercida por
los proyectos mineros para conseguir la propiedad de derechos de uso
del recurso hídrico. Si a eso le añadimos los conflictos generados por la
contaminación de ríos y fuentes de agua que han producido algunas
operaciones mineras, podemos concluir que los enfrentamientos por
el agua han adquirido una dimensión política mayor que pone en
cuestión, incluso, determinadas estrategias de desarrollo económico del
12 país. El hecho de que las inversiones en este rubro se hayan convertido
Por ejemplo, para el periodo 2011-
2115, hay 51 proyectos mineros en la principal fuente de ingresos para el Estado, y que existan políticas
que tienen previsto invertir aproxi-
madamente 42 451 millones de
preferenciales para beneficiar la inversión minera, ha sensibilizado a las
dólares. Sin embargo, de este to-
tal, 12 proyectos, que comprome-
poblaciones rurales que se han movilizado con inusitada violencia contra
ten un total de 20 227 millones de
dólares, se encuentran actualmen-
estos proyectos12.
te en riesgo de no ejecutarse o de
retrasarse por la oposición de co-
munidades y poblaciones rurales Estas dos grandes tendencias han puesto en alerta a diferentes actores de
que ven en ellos una competencia
real por los derechos de agua y, so- la sociedad rural peruana, preocupados ciertamente por la posibilidad de
bre todo, una fuente peligrosa de
contaminación de las cuencas. Ver que el agua sea contaminada por las operaciones mineras o que se agote
Anexo 1. Datos extraídos del por-
tal www.minem.gob.pe (Consulta:
debido al crecimiento de la demanda, sin que exista realmente un balance
16 de mayo de 2011).
de la oferta hídrica en la mayoría de las cuencas. Ello explica el incremento
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
17
de este tipo de conflictos en los últimos tres años: en enero de 2008, la
Autoridad Nacional del Agua registró 94 enfrentamientos por este recurso;
en el 2010, la cifra se incrementó a 244. Es probable, sin embargo, que dicho
registro considere disputas entre regantes de un comité o controversias
en las juntas de usuario de riego de diferentes cuencas, que no llegan a
ser propiamente conflictos sociales. No obstante eso, si consideramos los
casos de enfrentamientos que se han presentado en las cuencas y que
han motivado una intervención de diferentes instituciones regionales
y del Gobierno nacional, podemos encontrar que en 35 cuencas se han
registrado conflictos sociales en los últimos tres años, algunos de ellos
con graves y trágicas consecuencias13. Es importante destacar la intensidad
con la que se presentan estos casos, en torno a los cuales la convocatoria
a diversos actores sociales levanta reivindicaciones regionalistas o de
contraposición de la agricultura con la minería, en un claro afán de
oposición de una actividad productiva contra otra.

Según la Autoridad Nacional del Agua, un conflicto por dicho recurso es una
disputa entre usuarios de riego por la administración de los comités, por
los turnos en el uso del agua o por intereses antagónicos que se presentan
dentro de las juntas de usuarios de riego. Pero, visto desde la perspectiva
del control de los recursos hídricos y de la defensa del agua, considerada
como de propiedad de una región o de una provincia, los conflictos
adquieren otra dimensión. Enfrentan, tanto a comunidades campesinas
contra proyectos de inversión minera o petrolera que les disputan los
derechos de agua, como a regiones por la ejecución o administración de
proyectos de infraestructura hídrica y a poblaciones por la defensa de
cabeceras de cuencas a las que consideran intangibles.

a) La nueva institucionalidad y sus limitaciones

La radicalidad con la que se manifiestan estos conflictos y su persistencia


en el tiempo, nos lleva a preguntarnos respecto de por qué son de difícil
tratamiento. A pesar de haberse constituido una nueva institucionalidad
para la gestión del líquido elemento (la Ley de Recursos Hídricos, que
instituye la Autoridad Nacional del Agua) y habiéndose elaborado normas
que permiten la participación ciudadana en los procesos de aprobación de
los proyectos de inversión en exploraciones mineras o de construcción de
infraestructura hidroeléctrica, los conflictos por el agua no logran aún ser
canalizados ni resueltos por los mecanismos formales establecidos.

Una razón que explica este hecho es ciertamente el problema de la


debilidad institucional de los dispositivos existentes y la desconfianza
en la actuación de las instituciones públicas encargadas de autorizar las
concesiones mineras y de aprobar los estudios de impacto ambiental. 13
Las cifras fueron tomadas de de-
Lo más significativo de esta crisis de credibilidad, es que los opositores claraciones a Perú.21 (octubre de
2008), El Comercio (enero de 2010)
a los proyectos de inversión minera exigen que no se otorguen nuevas y RPP (10 de marzo de 2010) for-
muladas por funcionarios y auto-
concesiones sin antes haber definido la zonificación ecológica y ridades de la Autoridad Nacional

económica y el ordenamiento del territorio para determinar si se admite


del Agua. Las correspondientes
al año 2010 fueron atribuidas al

el otorgamiento de ellas. Este nuevo giro en la solución de los conflictos, entonces jefe de dicha entidad,
Francisco Palomino. En ninguna

sin embargo, no resuelve el problema, sino que lo ubica en otro plano: de las declaraciones, se anexan
los informes que fundamenten las
en la confrontación de las competencias del Gobierno nacional con cifras que hemos referido.

18 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


las facultades de los Gobiernos regionales respecto de la ejecución de
políticas mineras o hidroenergéticas.

Otra razón es que en ese conflicto, lo que se ha puesto en cuestión son


los mecanismos de toma de decisiones en los procesos de aprobación
de los proyectos de inversión en minería, petróleo, gas o proyectos
hidroenergéticos. Es obvio que la población no acepta los procedimientos
establecidos por los reglamentos y normas de participación ciudadana para
aprobar los estudios de impacto ambiental. En su lugar, han confrontado
estos mecanismos con la convocatoria a consultas ciudadanas que
adquieren un carácter plebiscitario.

La consulta ciudadana, convocada por las autoridades municipales, se ha


convertido en un instrumento de validación de la protesta social sin que
medie en su tratamiento el debate técnico. En el fondo, la disputa pone
en cuestión el rol de la autoridad administrativa del Ejecutivo: Ministerio
de Energía y Minas, Ministerio del Ambiente, Autoridad Nacional del Agua
(ANA). De esta manera, lo que hoy está en cuestión ya no es solo el tema
de la aprobación de los EIA, sino el traslado de la decisión de una instancia
administrativa del Ministerio de Energía y Minas, o de otras entidades del
Ejecutivo, a la población y a sus autoridades municipales locales.

Este es, quizá, el principal resultado de una larga experiencia de conflictos


por el recurso hídrico que ha enfrentado a las poblaciones rurales con los
proyectos mineros.

Para una mejor comprensión de las particularidades de los enfrentamientos


que se presentan en torno al uso o gestión del agua, hemos identificado
dos tipos de conflictos:

i) Conflictos contra proyectos de exploración minera por uso de fuentes


de agua y contaminación de las cuencas, que enfrentan a comunidades
campesinas, agricultores de los valles y autoridades locales regionales
contra empresas mineras. Estos enfrentamientos se orientan a cuestionar
los procedimientos de concesiones mineras y derechos de agua, los
medios para la aprobación de los estudios de impacto ambiental y la
demanda de la población en relación con la consulta previa para otorgar
la “licencia social”. Los casos más críticos de este tipo se han presentado en
el sur: Arequipa, Moquegua, Tacna, Cusco y Puno; en el norte: Cajamarca y
Piura, y en el centro: Áncash.

ii) Conflictos contra proyectos de inversión hídrica, que enfrentan a


regiones que se disputan derechos de uso del agua de una cuenca y
que han involucrado a las autoridades de Gobiernos regionales. Son
conflictos que han adquirido el carácter de reivindicaciones regionalistas
o afirmaciones localistas con el objetivo de afirmarse en su demanda. Los
casos más críticos se han presentado en torno al proyecto Majes Siguas II,
que ha enfrentado a los Gobiernos regionales de Arequipa y Cusco. Este
último, a su vez, ha involucrado al Gobierno regional de Apurímac, con el
fin de generar mayor presión para impedir que se ejecute la construcción
de dicho proyecto. Pero existen otros que se reactivan periódicamente y
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
19
que adquieren mayores niveles de violencia cuando se presentan, como
es el caso del conflicto en torno al proyecto especial Tambo-Ccaracocha
(PETACC), que enfrenta a las regiones de Huancavelica e Ica por el uso
de las aguas del sistema de Choclococha, asignado para el valle de Ica.
Los pobladores de Huancavelica exigen el uso compartido y el manejo
integrado de dichas aguas, así como la recategorización del proyecto
como birregional. Las autoridades iqueñas y la administración técnica del
PETACC se oponen a ello porque consideran que esa obra fue realizada
y financiada por el Gobierno regional de Ica. Otro de los casos es el del
conflicto por la presa Ancascocha, que enfrenta a comuneros de Cora
Cora, Ayacucho, quienes reclaman por el uso de las aguas de dicha obra
que, desde su construcción (1889), ha beneficiado solo al valle de Yauca,
Arequipa, y a los usuarios de la localidad de Chaviña.

Este conflicto por el agua ha generado otras situaciones que podemos


resumir en los siguientes puntos:

• Los conflictos han fortalecido la certeza de la propiedad del recurso


hídrico o de la cuenca por parte de una comunidad, una provincia o una
región, lo cual, llevado a nivel de sentimiento localista o regionalista que se
consolida en la mentalidad de los pobladores y las autoridades regionales,
ha ido construyendo liderazgos y organizaciones de corte muy radical en
la confrontación.

• Los conflictos por la representatividad y legitimidad de las organizaciones


de usuario de riego, forman parte de la construcción de liderazgos dentro
de la nueva institucionalidad del agua (autoridades administrativas del
agua y los consejos de cuencas hidrográficas14). Sin embargo, una forma de
legitimar esos liderazgos es tomando parte activa en los enfrentamientos
contra las concesiones mineras dentro de las cuencas donde estas
funcionan.

• Por ejemplo, la Junta Nacional de Usuarios de Riego del Perú (JNUDRP),


que ha realizado dos movilizaciones nacionales con saldos trágicos
en cada una de ellas, centra sus demandas en el cuestionamiento a las
normas que crean la institucionalidad del agua. Pide la derogatoria del
Decreto Legislativo n.º 1081, que instituye el Sistema Nacional de Recursos
Hídricos, el Decreto Legislativo n.º 1083 y la parte pertinente del Decreto
Legislativo n.° 997 que crea la ANA; asimismo, solicita una concertación y
un plan nacional para fomentar el manejo eficiente del agua15.

• Las comunidades campesinas, por su parte, tienen otras preocupaciones 14


relacionadas con los temores de la contaminación del agua por las Con la nueva Ley se crean “14
Autoridades Administrativas del
actividades de extracción minera y petrolera, así como por la pérdida de Agua (AAA) que van a constituir
los Consejos de Cuencas Hidro-
sus tierras debido a la puesta en marcha de los grandes proyectos mineros gráficas, que, al decir del ANA,
serán foros o espacios de concer-
e hidroeléctricos. Eso es lo que explica las explosivas movilizaciones en tación y participación donde se
planificará la gestión del recurso
Arequipa, Cusco, Puno, Tacna, Moquegua, Huancavelica, Cajamarca y hídrico”. Declaraciones del jefe de

Piura, entre las regiones con más conflictos. la Autoridad Nacional del Agua,
Francisco Palomino (El Comercio,
enero de 2010).

• El temor de que la actividad minera modifique la hidrografía de las 15


JNUDRP, Comunicado. Lima, 14 de
partes altas de las cuencas, es razón suficiente para que los comuneros y enero de 2009.

20 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


pobladores de las zonas de los valles, pongan reparos a las concesiones
en las cabeceras de cuenca. Esto explica las violentas manifestaciones de
los pobladores de Huancabamba contra el proyecto Majaz, en Piura; o las
movilizaciones de los ronderos en Cajamarca, Hualgayoc y Santa Cruz, en
la región Cajamarca.

4. Los conflictos de gobernabilidad


regional y local
Los conflictos en los espacios regionales y locales, se originan por las
demandas al Gobierno nacional de las regiones que piden más recursos
y competencias; no obstante, gran parte de la actual conflictividad social
en el interior del país, está basada en la oposición de la población y los
grupos sociales organizados contra sus propias autoridades municipales
provinciales y distritales, así como contra sus autoridades regionales.

Los ejes de conflictos han evidenciado la existencia de tensiones sociales y


políticas cuyos puntos más críticos son:

a) Regionalización y transferencias de competencias

Este conflicto ha sido llevado por la Asamblea Nacional de Gobiernos


Regionales, que demandó al Gobierno nacional mayores competencias y
atribuciones en la administración del uso de sus recursos, básicamente,
de presupuesto. La tensión existente con el Ejecutivo, si bien no generó
conflictos activos con movilizaciones sociales, canalizó, sin embargo, las
demandas de las poblaciones y sus autoridades regionales. No obstante,
el tema crítico en la relación de los Gobiernos regionales con el Gobierno
central, se mantiene en la medida en que no existe contrapeso en las
regiones a las políticas nacionales que aprueba el Ejecutivo. Como
sabemos, durante la gestión del presidente García, el Consejo Nacional
de Descentralización devino en una Secretaría de Descentralización
dependiente de la PCM, sin poder de decisión y sin la influencia del caso
en el Consejo de Ministros.

Esta reducción del poder político de los presidentes regionales frente a las
decisiones del Ejecutivo, ha llevado a que las autoridades regionales no
asuman posiciones en los conflictos generados en sus regiones por políticas
nacionales. Los casos más significativos —como los acontecimientos de
Bagua, los conflictos con las concesiones mineras y petroleras, así como
la oposición a megaproyectos hidroenergéticos— evidenciaron que
la ausencia de los Gobiernos regionales se debía a que no se sentían
identificados con dichas políticas.

Hoy en día, se aprecia un giro que será uno de los puntos medulares de la
oposición a las concesiones mineras y petroleras. Se trata de un conflicto
por dar paso a los procesos de zonificación ecológica y económica para el
ordenamiento territorial, iniciado por las regiones, como condición básica
para las concesiones mineras, petroleras o gasíferas. Este proceso, que
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
21
paraliza los proyectos de inversión, ha sido planteado ya por los Gobiernos
regionales de Cajamarca, San Martín, Arequipa, Cusco y, recientemente,
Puno. Es probable que a corto plazo se aprueben ordenanzas regionales
(y municipales, también) que pongan en situaciones límite las relaciones
existentes entre las regiones y el Ejecutivo. Si bien estos no serán
propiamente conflictos de gobernabilidad, pondrán en tensión constante
el proceso de descentralización.

b) Los conflictos locales y la crisis de gobernabilidad regional y local

Este tipo de conflictos ha enfrentado a grupos de oposición con las


autoridades regionales y municipales, motivados por casos de corrupción,
de mala gestión o de abuso de autoridad (reales o supuestos). Han sido
enfrentamientos que se dieron en diversas regiones y localidades del país,
cuya expresión máxima de violencia se produjo con el asesinato colectivo
del alcalde de Ilave.

En todos los casos de conflictos regionales y locales contra sus autoridades,


lo relevante no es la ausencia de mecanismos de fiscalización y control
(que los hay), ni las salidas políticas a la oposición a una autoridad (que
existe mediante las revocatorias16), sino la intensa disputa por el poder local
entre grupos sociales o líderes locales.

Uno de los argumentos más usados en este tipo de conflictos, es la


permanente sospecha de la población respecto del mal uso de los fondos
públicos y los delitos de corrupción. Estos últimos, por cierto, constituyen
el principal argumento para la confrontación política. Pero la población
asocia corrupción con prácticas autoritarias, con actitudes de manipulación
en procesos electorales y, sobre todo, con la pasividad y confabulación
de las instituciones con la práctica corrupta, con lo cual extiende el acto
deshonesto del individuo o de la autoridad política. Por eso, cuando las
denuncias estallan con inusitada violencia, se convierten inevitablemente
en conflictos que afectan seriamente la gobernabilidad local y debilitan la 16
Los procedimientos legales para
17
credibilidad en las instituciones políticas de alcance regional y nacional . vacar a autoridades existen y fun-
cionan. Los casos en que las po-
blaciones han logrado conseguir
que las autoridades se sometan a
Si bien ahora existen dispositivos legales para la participación ciudadana la consulta popular de revocatoria
son muchos, así como los casos
en la fiscalización y en la toma de decisiones acerca del gasto público, la que culminaron con éxito. Por
ejemplo, en el periodo de gestión
desconfianza de la actuación de la autoridad ha fortalecido la percepción del 2002-2006, el total de provin-
cias y distritos que convocaron
de la impunidad en el delito. Se ha reforzado la “cultura de la sospecha”, a consulta de revocatoria fueron

que impulsa los ánimos fiscalizadores y moralizadores de la población por 203; para el periodo 2007-2010
fueron 245. En el periodo 2002-

encima de los mecanismos legalmente existentes. 2006, el número de autoridades


vacadas era 381, y en el periodo
2006-2010, se redujo a 172.

La particularidad en estos enfrentamientos (como en el caso anterior) es 17


En el periodo 2006-2010, los con-
el empoderamiento en la confrontación de los líderes que representan a flictos de gobernabilidad local
han devenido en “golpes de Es-
asambleas, frentes o comités de revocatorias, que se convierten en grupos tado”, como los que presentaron
en las provincias de Oyón (Lima)
de presión sobre las autoridades locales y asumen capacidades de decisión y San Juan del Oro (Puno), donde

por fuera de las instancias formalmente establecidas, lo que termina los alcaldes tuvieron que trasladar
sus oficinas administrativas a otras

debilitando la legitimidad de las autoridades electas. Ciertamente, este localidades porque los regidores o
sus opositores se posesionaron del
tipo de conflictos sociales tienen este matiz: imposición de contrapesos Palacio Municipal (en unos casos,
tapiaron las puertas y ventanas; en
al poder local, que entre otros objetivos busca la vacancia del presidente otros, incendiaron el mencionado
local) para impedir el ingreso de la
regional o del alcalde provincial. El resultado termina fortaleciendo autoridad cuestionada.

22 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


instancias de poder como las asambleas de los frentes de defensa, los
comités de rondas, entre otras formas de organización.

Dada la debilidad de las instituciones políticas, y debido al hecho de que


gran parte de las autoridades electas no tienen partido ni organización
social que los respalde, se han producido casos donde las disputas por el
poder local o regional se inician en los concejos municipales o consejos
regionales, donde el alcalde o presidente regional pierde mayoría por la
ruptura con su partido o movimiento. El caso tiende a ser más crítico ahora
por el hecho de que en algunas regiones los presidentes regionales no
tienen mayoría en sus respectivos consejos.

c) Las disputas por la propiedad y usufructo de los recursos naturales

La particularidad de este tipo de enfrentamientos es que se producen


debido al interés creciente de las poblaciones y autoridades regionales de
afirmar las identidades locales (o regionales) por encima de otros intereses.
Se sustentan en la indefinición de linderos entre regiones, provincias
y distritos. Estos conflictos, cabe precisar, se han producido dentro del
proceso de descentralización y transferencia de competencias y recursos a
los Gobiernos regionales y locales.

Fueron enfrentamientos que movilizaron a centenares de pobladores


liderados por las autoridades de sus respectivas regiones, sostenidas por
frentes de defensa, comités de rondas o de autodefensa, y que derivaron
en confrontaciones entre pobladores y contra la policía. Los casos más
conflictivos, en este sentido, fueron los que enfrentaron a Moquegua
con Arequipa, Tacna y Puno, así como el conflicto de Arequipa con Cusco,
basados en una tensa disputa por el agua. Todos ellos han terminado
debilitando la integración regional.

Una variante de este tipo de conflictos, es la que se presenta en los casos


de las disputas por la demarcación territorial y la delimitación de linderos.
Cabe resaltar que los problemas de límites están presentes en la mayor
parte de los distritos del país18.

El rasgo más saltante de estos conflictos ha sido el fortalecimiento de


liderazgos alternativos a las autoridades regionales y municipales, los
cuales pasaron a ser los referentes en la conducción y negociación de los
conflictos. Así, los presidentes de los frentes de defensa se legitimaron
como los interlocutores válidos de la población. ¿En qué medida esta
insurgencia de los liderazgos radicales en la conducción de este tipo
de conflictos entre regiones por la propiedad de los recursos o por la
modificación de las normas del canon, fue un factor que debilitó aún más
los movimientos regionales?

18
En el 2003, se diagnosticó que el
92 % de las provincias y el 79,8
% de los distritos del país, no se
encontraban adecuadamente de-
limitados.

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


23
5. Los conflictos en los pueblos
originarios amazónicos 19

La geografía de los conflictos sociales de las comunidades amazónicas


muestra que, en cuatro años (2006-2010), 23 zonas fueron escenarios de
intensos enfrentamientos. En ese mismo periodo, se realizaron dos huelgas
nacionales indefinidas, en Loreto y Amazonas, de las cuales la última fue el
conflicto más prolongado (55 días) y trágico por la muerte de 34 personas
(24 policías y 10 pobladores originarios). Loreto tuvo el mayor número
de casos, aunque las regiones de Amazonas y Madre de Dios tuvieron los
casos de conflictos más violentos e intensos.

Cuadro 2. Conflictos sociales de las comunidades de los pueblos


indígenas 2006-2010
Regiones Número
Amazonas 3
Cusco 1
Junín 2
Loreto 11
Madre de Dios 2
San Martín 2
Ucayali 2
20
Total 23

Si bien algunos de los casos venían desde la década de 1960 (caso del Río
Corrientes y las comunidades achuares), otros se activaron en la década
de 1990. El impulso a la radicalidad de la movilización de las poblaciones
indígenas amazónicas ha sido el temor (real o infundado) de perder sus
tierras ante la presencia o intención de empresas petroleras y de gas por
explorar en sus territorios comunales; temor que fue corroborado por los
decretos legislativos 1015, 1013, 1064 y 1090, que abrían la posibilidad de
que dichos pobladores fueran despojados de sus tierras.
19
El temor, como hemos dicho, tenía también bases reales. Desde finales de Utilizo el término “pueblos ori-
ginarios” en lugar de “nativos” e
la década de 1990, el despliegue inusitado de colonos, técnicos, equipos “indígenas”. En el caso de “nativos”,

y maquinarias por los territorios de comunidades campesinas, fueron porque es un término impreciso,
pues, según el DRAE, “nativo”

despertando inquietudes entre los jefes de los pueblos originarios. En significa ‘Perteneciente o relativo
al país o lugar en que alguien ha

algunos lugares, como la cordillera del Cóndor, ya se habían asentado nacido’ o ‘Nacido en el lugar de
que se trata”. Por lo tanto, somos
grupos de mineros informales, lavadores de oro, quienes empezaron a nativos todos los peruanos naci-
dos aquí. En el caso, de “indígena”,
ingresar con sus equipos a sacar el preciado metal de los ríos. En otros sitios, lo reemplazo debido a toda la car-
ga racista y de desprecio que este
comenzaron a llegar funcionarios y técnicos de empresas petroleras que término ha adquirido a lo largo de
la historia.
recientemente habían adquirido las concesiones de lotes para explorar y
buscar petróleo y gas en el subsuelo. 20
Estas cifras no incluyen las dos
huelgas amazónicas que se desa-
rrollaron, respectivamente, en no-
viembre de 2008 y entre los meses
de abril y junio de 2009.

24 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


Para ver la magnitud de este proceso, podemos mencionar que solo en
la selva norte se habían autorizado veintisiete contratos de exploración,
seis convenios de evaluación técnica y un convenio de hidrocarburos
no convencionales. Todos estos contratos se adjudicaron en condición
de exploración de lotes petroleros con una extensión de 27,6 millones
de hectáreas en la cuenca del Marañón y Santiago. En total, a marzo de
2009, el Estado había dado en concesión 72 850 771 hectáreas a empresas
petroleras y de gas.

Cuadro 3. Hectáreas concesionadas por tipo de contrato.

Tipos de contratos Número de Superficie


contratos Hectáreas
Contratos de operación 3 781 307
Contratos de exploración 27 18 535 513
Convenios de evaluación técnica 6 5 633 920
Convenio de hidrocarburos no 1 2 725 517
convencionales
27 676 257

Fuente: PERUPETRO. Mapa del Perú. Lotes de contratos de operaciones petroleras, cuencas
sedimentarias. Fecha: 31 de mayo de 2009. Plano PP-001

Como hemos dicho, el mencionado conjunto de decretos legislativos fue


el catalizador de un descontento larvado desde hacía tiempo, pues las
comunidades de pueblos originarios ya se venían movilizando contra la
presencia de las empresas petroleras en su territorio, aunque lo hacían
de forma aislada, localista. Pero la segunda huelga amazónica del 2009
generó un mayor despliegue de poblaciones urbanas y originarias de las
ciudades y pueblos de la selva, con una contundencia y radicalidad nunca
antes vista.

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


25
6. La viabilidad de la gestión de
la conflictividad social
1. La intención del Gobierno, desde sus inicios, fue el diseño de una
estrategia de prevención de conflictos sociales para resolver, mediante el
diálogo y la negociación, las demandas de la población organizada. Para
tal fin, la Presidencia del Consejo de Ministros constituyó primero una
Unidad de Prevención de Conflictos Sociales, como instancia del Ejecutivo
para liderar la estrategia de prevención y diálogo. Luego, constituyó la
Comisión Multisectorial de Prevención de Conflictos Sociales, que integró
a los representantes de doce ministerios para diseñar la estrategia y
convertirse en la instancia que conduciría el proceso de negociación.
En una primera fase de este proceso de conflictos, la presencia y acción
protagónica del presidente del Consejo de Ministros sirvió para que desde
la PCM se condujeran las negociaciones. Esta entidad ganó así liderazgo
y protagonismo. Se firmaron actas de compromiso, se negoció con la
participación de las organizaciones y los gremios empresariales, durante
el proceso que duró hasta julio de 2009, aun cuando en la práctica culminó
trágicamente un mes antes con los acontecimientos de Bagua. A partir
de entonces, se impuso otra orientación en la gestión de los conflictos
sociales: la PCM dejó de ser la instancia protagónica y se determinó que
los casos de confrontación social sean atendidos específicamente por
los ministerios involucrados en la atención de las demandas. Para ello, se
promulgó el Decreto Supremo n.º 056-2009-PCM, que amplió la cantidad
de ministerios que integran la Comisión y decidió la conformación de
oficinas de prevención de conflictos en cada ministerio.

La mencionada norma, si bien derivó el tratamiento de los conflictos


a cada sector en cuestión, no tuvo, sin embargo, impacto alguno en la
prevención, puesto que la mayor parte de estos enfrentamientos requerían
de soluciones políticas que solo se podrían concretar con la participación
de la Presidencia del Consejo de Ministros.

2. Dada la complejidad de los conflictos sociales y, sobre todo, por los


saldos trágicos luego de un periodo de intensas confrontaciones, lo que
se requiere no es solo la mejora del instrumento de gestión de conflictos
sociales, sino el acuerdo político de los movimientos u organizaciones
partidarias, sociales y empresariales, para construir con el Gobierno
nacional y los Gobiernos regionales un nuevo consenso sobre políticas
fundamentales.

Estos nuevos consensos deben girar en torno de los siguientes ejes:

• La promoción de las inversiones en las industrias extractivas como


actividad estratégica para la generación de ingresos al Estado.

• La definición de los mecanismos para los procesos de consultas


ciudadanas en los espacios regionales y locales, para las autorizaciones de
los proyectos de exploración minera y petrolera.

26 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


• El fortalecimiento de la instancia de coordinación de los Gobiernos
regionales para la resolución de controversias sobre los recursos hídricos,
los proyectos de riego y la autodeterminación de las poblaciones como
forma de resolver las controversias de límites.

3. Siendo la violencia uno de los principales factores de crisis dentro


del proceso de conflictos sociales, se requiere que las organizaciones y
autoridades locales fortalezcan su capacidad de liderar los procesos de
negociación, toda vez que mediante las acciones de violencia se imponen
liderazgos autoritarios que impiden la construcción de acuerdos estables
y se debilitan los liderazgos de las organizaciones naturales y de las
autoridades legítimas.

4. Dado el hecho de que se requiere fortalecer las capacidades de los


técnicos, funcionarios y autoridades en relación con la estrategia que
asuma el Estado para la prevención y gestión de conflictos sociales, la
Presidencia del Consejo de Ministros debe recuperar su rol de conductor
de dicha estrategia. Para ello, es conveniente que el Estado capacite,
con la presencia de expertos nacionales e internacionales, a los equipos
relacionados con estos casos.

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


27
7. Perspectivas de la conflictividad
social en el corto y mediano plazo
CASO 1: Conflicto amazónico, caso de Bagua y el tema de las
concesiones petroleras

TEMAS DE CONFLICTOS ZONAS CRÍTICAS PROBABLES IMPACTOS


Los acuerdos de las mesas de  Provincia de Maynas, distrito Es poco probable que se reanude
trabajo del grupo amazónico no de Putumayo. Oposición de nueva huelga amazónica, aunque es
han sido firmados por AIDESEP. comunidad de pueblo indigena posible que se activen paros o huelgas
El conflicto se mantendrá activo Matsés a exploración en lotes localizadas. El impacto que pueden
en torno a los siguientes puntos: petroleros 135, 137, 142 y 152, tener tales acciones serán:
 D.L. 1090: Ley Forestal y concesionados a Pacific Stratus  La paralización de actividades
de Fauna Silvestre. Si bien Energy Ltd. y Occidental Oil & económicas en Bagua, Loreto,
hay consensos en la and Gas of Perú. Satipo y Madre de Dios.
propuesta presentada,  Provincia de Alto Amazonas,  Los proyectos de exploración
AIDESEP puede Morona, Loreto: comunidades y minera y petrolera pueden
desconocerla con el federaciones de pueblos detenerse, caso de las empresas
argumento de exigir la originarios se oponen a Pluspetrol y Camisea.
derogatoria del paquete de empresa Talismán Petrolera del  El corte de suministro de
decretos legislativos121. Perú LLC (lote 64). petróleo y gas puede afectar
 La consulta a los pueblos  Madre de Dios, Tambopata. seriamente las actividades
amazónicos. El Congreso Comunidades de pueblos productivas y de transporte de
aprobó una Ley que luego originarios se oponen al petróleo y gas en la selva norte
el Ejecutivo observó. Está proyecto petrolero de Hunt Oil y en la zona de Cusco y
pendiente de discusión en (lote 76). Ayacucho.
el Legislativo la  Puno, Cusco y Madre de Dios:  La participación de frentes de
modificación o la oposición al proyecto de la defensa y rondas campesinas
insistencia en la central hidroeléctrica de con experiencia en
propuesta. El Congreso Inambari enfrentamientos en bloqueos y
puede aprobar su Ley de  Provincias de Condorcanqui y movilizaciones puede dar
Consulta. Bagua, en torno al tema de las mayor radicalidad y violencia a
 La oposición a proyectos indemnizaciones y la libertad las protestas de comunidades
de exploración minera y de los pobladores indígenas de pueblos originarios.
petrolera y su demanda de detenidos por los sucesos del 5  Debido a la existencia de una
titulación de territorios de de junio de 2009. plataforma internacional muy
pueblos amazónicos puede sensible a los temas
ser un factor de ambientales y de protección de
movilización en los derechos de los pueblos
próximos meses. originarios, es posible que una
 La demanda de protección acción mal realizada pueda
de zonas de reservas generar el desgaste
naturales puede generar internacional del nuevo
una presión nacional e Gobierno.
internacional a los
proyectos de inversión.

21
Los decretos legislativos cuestionados son
el D.L. n.º 994, que promueve la inversión
privada en proyectos de irrigación para la
ampliación de la frontera agrícola; el D.L.
n.º 1064, el cual señala el régimen jurídico
para el aprovechamiento de las tierras de
uso agrario; el D.L. n.º 1079, que establece
medidas que garanticen el patrimonio de
las áreas naturales protegidas; el D.L. n.º
1081, el cual crea el Sistema Nacional de
Recursos Hídricos; el D.L. N.º 1089, que es-
tablece el régimen temporal extraordinario
de formalización y titulación de predios
rurales, y el D.L. N.º 1090, el cual aprueba la
Ley Forestal y de Fauna Silvestre.

28 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


CASO 2: Conflictos con proyectos de inversión minera, petrolera y de
centrales hidroeléctricas
TEMAS DE CONFLICTOS ZONAS CRÍTICAS PROBABLES IMPACTOS
 Los proyectos mineros  Proyectos mineros en riesgo:  Los planes de inversión minera
disputan derechos de agua Southern-Toquepala (Moquegua), para el periodo 2012-2014 y los
con comunidades de Tía María (Arequipa), 33 proyectos hidroeléctricos,
agricultores. Cotabambas (Apurímac), pueden generar procesos de
Cuestionamiento a la Empresa Chinalco (Junín) y conflictos sociales en las
Autoridad Nacional del Majaz (Piura). regiones. Actualmente, no hay
Agua, MINEM y MINAM por  Proyectos de exploración minera capacidad para la generación de
el otorgamiento de derechos en Cusco y Apurímac en riesgo, movimientos sociales de carácter
que comprenden reservas debido a los acuerdos tomados nacional contra tales proyectos.
de agua: conflicto con por autoridades y gremios que No obstante, los conflictos de
comunidades y poblaciones rechazan proyectos mineros. carácter local y regional pueden
rurales.  Proyectos hidroeléctricos generar un clima de inestabilidad
 Empresas denunciadas por cuestionados: Inambari- en los espacios regionales.
incumplimiento de Paquitzanango, Chaglla.  Las zonas donde se están
compromisos de inversión y  Proyecto Majes Siguas II y el concentrando el mayor número
empleo a pobladores enfrentamiento entre las regiones de conflictos de este tipo es en el
locales. de Arequipa y Cusco por las sur. A ello se suma el eje Piura-
 Conflictos por reubicación aguas del río Apurímac y la Cajamarca, que tiene graves
de pobladores debido a represa de Angostura. problemas no resueltos entre las
operaciones mineras y de  Proyecto Minero Santa Ana- empresas mineras y las rondas
centrales hidroeléctricas. Yunguyo. Frente de Defensa de campesinas.
 Exigencia de la consulta los Recursos Naturales de Puno  El empoderamiento de los líderes
previa y consentida para la encabeza oposición a este de los frentes de defensa, como
aprobación de los estudios proyecto y a las concesiones interlocutores del conflicto, corre
de impacto ambiental y los mineras en toda la región. el riesgo de debilitar a las
permisos de exploración o autoridades legítimamente
de ampliación. elegidas y generar mayor
inestabilidad en los Gobiernos
regionales y locales.

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


29
CASO 3: Conflictos de gobernabilidad regional y local
TEMAS DE CONFLICTOS ZONAS CRÍTICAS PROBABLES IMPACTOS
 La Asamblea de Gobiernos  Puno: conflicto abierto entre el  No obstante, es probable que este
Regionales del Perú plantea Consejo Regional y el presidente tema sea una bandera de agitación
incrementar competencias en de dicha región por el tema y movilización de los frentes de
materia de concesiones y de minero. Es probable que el tema defensa y movimientos sociales.
recaudación fiscal. Es un de la renuncia del presidente se  Es probable también que los
tema controversial que afecta convierta en el catalizador de conflictos internos de las regiones
políticas nacionales y la otros descontentos locales. terminen por generar un clima de
disciplina fiscal impuesta por  Cajamarca: la oposición a los violencia que afectará las
el Estado. proyectos mineros es encabezada actividades económicas: turismo y
 En los Gobiernos del interior por el Gobierno regional. El punto servicios públicos.
del país, existe inestabilidad crítico del conflicto es la decisión  La presión mediática y de los
política en regiones donde de las autoridades de la región parlamentarios regionales, puede
presidentes no tienen mayoría para emitir una ordenanza de centrar su actuación en el MEF
en sus consejos. Es probable aprobación del ordenamiento para exigir transferencia de
que bajo demandas de territorial que paraliza los recursos.
transparencia o de ejecución procesos de concesiones mineras y  La reducción de los ingresos por
de proyectos, se escondan proyectos de exploración. canon, sobrecanon y regalías
intereses grupales de disputa  Huancavelica: conflicto al interior mineras puede ser un tema de
del poder local o regional. de la región que tiene en el tema movilización de los municipios
 La consolidación de líderes de la construcción de contra el Gobierno regional, lo
de frentes de defensa, como universidades el motivo de la cual generaría un clima de
liderazgos alternativos a las polarización interna. ingobernabilidad en las regiones.
autoridades locales, pone en  Cusco: el Gobierno regional
riesgo la gobernabilidad encabeza confrontación contra
local y regional, puesto que proyectos hidroeléctricos (Chaglla
construyen un contrapeso e Inambari). Se ha movilizado
político en el conflicto. Su contra el proyecto Majes Siguas II.
legitimidad se construye en la  Las zonas de conflictos
confrontación. interregionales que pueden
 Se han recrudecido conflictos activarse en este periodo son
por límites y propiedad de Ayacucho-Ica, Arequipa-
recursos que pueden ser un Moquegua, Tacna-Moquegua,
factor de inestabilidad Puno-Moquegua y Piura-
macrorregional. Lambayeque (por la disputa de las
aguas del río Huancabamba y los
proyectos de Olmos y del Alto
Piura).

30 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


CASO 4: Demandas laborales de trabajadores privados y servidores
públicos, incluyendo a los de la Policía y las Fuerzas Armadas
TEMAS DE CONFLICTOS ZONAS CRÍTICAS PROBABLES IMPACTOS
 Las centrales y federaciones  FENDUP, docentes universitarios  Federaciones y sindicatos de los
sindicales critican la política con más de cuatro meses en huelga. servidores públicos tienen anuncios
económica. En sus puntos  SUTEP, maestros de las regiones de paros nacionales con la
concretos, está el pedido de que se oponen a las pruebas y siguiente plataforma: la
incremento de sueldos, oposición a la Carrera Pública derogatoria de las normas que
jubilación, sindicalización, Magisterial. regulan el servicio civil122, la
entre otros.  SUNAT, MINSA y trabajadores de conformación del Consejo Nacional
 Los sindicatos que mayor otros sectores por nombramientos y de los Trabajadores de la
conflicto han producido con derechos laborales. Administración Pública, el
altos índices de delincuencia  CGTP, Federación Minera y de nombramiento de trabajadores y el
son los de construcción civil. Construcción Civil y frentes de incremento de sueldos, salarios y
Esta peligrosa asociación de defensa por incremento de pensiones de jubilación.
bandas armadas con remuneraciones, sindicalización y  El 2011, los gremios y federaciones
sindicatos se ha convertido en jubilación. de los servidores públicos han
el principal factor de violencia realizado huelgas y paros de
en el movimiento sindical. carácter nacional. Han manifestado
 Las demandas de nivelación capacidad de articular acciones
salarial, nombramientos y el nacionales, aunque sectoriales.
incremento de pagos  No hay un cálculo económico de los
previsionales han generado costos al Estado de las
presión en los Gobiernos paralizaciones de los servidores
regionales y en los pliegos públicos. Solo se mide el impacto
presupuestales de instituciones en los servicios de turismo,
públicas. Actualmente, hay transporte y los daños a la
incumplimiento de pagos. propiedad.
Puede que en los primeros
meses de la nueva gestión se
reactiven las presiones de los
servidores públicos, activos y
jubilados.

22
Los Decretos Legislativos cuestio-
nados son el D.L. 1023, que crea
la Autoridad Nacional de Servicio
Civil; el D.L. 1024, que crea y regula
el cuerpo de gerentes públicos; el
D.L. 1025, que aprueba normas de
capacitación y rendimiento para
el sector público; el D.L. 1026, que
establece el Régimen Especial
Facultativo para los gobiernos
regionales y locales que deseen
implementar procesos de Moder-
nización Institucional Integral, y el
D.L. 1057, que regula el Régimen
Especial de Contratación Adminis-
trativa de Servicio (CAS).

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


31
Fuentes consultadas:
- Reportes mensuales de conflictividad. Defensoría del Pueblo. Periodo:
enero 2006-abril 2011. Lima 2011

- El peruano, diario oficial. Ley 28820; Decreto Supremo n.º 001-2010-MINAM;


Decreto Supremo n.º 056-2009-PCM; Resolución Ministerial n.º 304- 2008-
MEM/DM. Disponibles en http://www.elperuano.pe/Edicion/

- García Pérez, Alan, “El síndrome del perro del hortelano”. El Comercio,
2007. Disponible en http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2007-10-
28/el_sindrome_del_perro_del_hort.html

- Perú 21. 17 de enero de 2010. Disponible en http://peru21.pe/


noticia/399485/obras-lima-manos-mafias

- Pretenderis, Yoannis, “Acerca de la banalidad de la violencia”. TOBHMA,


martes, 8 de diciembre de 2009. Disponible en: http://www.tovima.gr/
opinions/article/?aid=303657

- Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú. Comunicado


del 14 de enero de 2009. Lima.

- Agencia Nacional de Hidrocarburos, PERUPETRO. Mapa del Perú. Lotes de


contratos de operaciones petroleras, cuencas sedimentarias. Disponible
en http://www.perupetro.com.pe/wps/wcm/connect/perupetro/site/
InformacionRelevante/MapaLotes/Mapa%20de%20Lotes

- Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países


Independientes. Disponible en http://www.cdi.gob.mx/transparencia/
convenio169_oit.pdf

32 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo