You are on page 1of 54

Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO: de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (aa
ênfase no Orçamento-
Orçamento-Programa é nas realizações do Gover
Governo).
1 Conceitos. O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-
inicia-se
2 Princípios orçamentários. com um texto elaborado pelo Poder Executivo e en
entregue ao Poder Legisla-
Legisla-
3 Orçamento-Programa: conceitos e objetivos. tivo para discussão,
discussão, aprovação e conversão em lei. O docu
documento contém a
4 Orçamento na Constituição Federal. estimativa de arrecadação das receitas fede
federais para o ano seguinte e a
5 Proposta orçamentária: Elaboração, discussão, vota- autorização para a realização de despe
despesas do Governo. Porém, está atre-
atre-
lado a um forte sistema de plane
planejamento público das ações a rea
realizar no
ção e aprovação.
exercício.
6 Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentá-
rias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA. O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orça
Orçamento
7 Lei nº 4.320/64: Da Lei de Orçamento; Da receita; Da Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investi
Investimento
Despesa; Dos Créditos Adicionais; Da execução do das Em
Empresas Estatais Federais.
Federais
Orçamento. Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e
8 Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabili- controle dos Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro
dade Fiscal): Do Planejamento; Da Despesa Pública; na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes
Da Transparência, Controle e Fiscalização. Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsa-
1 Conceitos. bilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos
seguintes projetos de lei:
NATUREZA JURÍDICA
Plano Plurianual (PPA)
Grassa notória divergência entre os doutrinadores no pertinente em se
estabelecer a natureza jurídica do orçamento, alguns destacados estudio- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
sos consideram o orçamento corno simples ato administrativo e outros não Lei de Orçamento Anual (LOA)
menos importantes, consideram-no como uma lei, id est, um ato formal
legal. O PPA é a lei que define as prioridades do Governo pelo período de 4
(quatro) anos. O projeto de lei do PPA deve ser enviado pelo Presidente da
Falar da natureza jurídica de um instituto é identificar o que significa República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano
esse instituto no mundo do dever ser. de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legis
legislativa).
Régis Fernandes noticia que para León Duguit: De acordo com a Constituição Federal, o PPA deve conter “as diretri-
diretri-
“o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo em relação aos zes, objetivos e metas da administração pública federal para as des
despesas
gastos, porque basta mera operação administrativa para despesa e em de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
relação à arrecadação dos tributos, adquire caráter de lei em seu sentido duração continua
continuada”.
material, porque gera obrigações fiscais de conteúdo jurídico para o contri- A LDO é a lei anterior à lei orçamentária,
orçamentária, que define as metas e priori-
priori-
buinte e é geral e abstrata.” dades em termos de progra
programas a executar pelo Governo. O projeto de lei
Para Yves Gandra da Silva Martins, reconhecido tributarista pátrio, e da LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até
Celso Ribeiro Bastos, renomado constitucionalista: o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da
sessão
sessão legislativa).
“orçamento é materialmente constitucional, posto que é essencial ao
Estado de Direito, que se constitui na vida fiscal e nos gastos públicos." De acordo com a Constituição Federal, a LDO estabelece as metas e
prioridades para o exercício financeiro subsequente, orienta a elabo
elaboração
Entretanto, em que pese essas divergências de ordem doutrinária, é do Orçamento (Lei Orçamentária Anual), dispõe sobre altera
alterações na legis-
legis-
indiscutível reconhecer que em nosso ordenamento jurídico o orçamento lação tributária e esta
estabele a política de aplicação das agências financeiras
público é uma Lei em sua natureza, conforme estatui a própria Constituição de fo
fomento.
Federal de 1988 em seus arts. 165 e seguintes.
Com base na LDO aprovada a cada ano pelo Poder Legislativo, a Se-
Daí que, para nós não resta dúvida de que o orçamento é lei em senti- cretaria de Orçamento Federal, órgão do Poder Executivo, consolida a
do formal, posto que previsto na lei maior de nosso ordenamento e que proposta orçamentária de todos os órgãos dos Poderes (Legislativo, Execu-
atende os requisitos do processo legislativo tratado no art. 59 da Constitui- tivo e Judiciário) para o ano seguinte no Projeto de Lei encaminhado para
ção Federal de 1988. Logo o orçamento é uma lei ordinária temporária, haja discussão e votação no Congresso Nacional.
vista ser elaborada para vigorar num determinado exercício financeiro, que
entre nós é de um ano, conforme preceitua o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 Por determinação constitucional, o Governo é obrigado a encaminhar o
de março de 1964. Projeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso Nacional atéaté o dia 31 de
agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislati-
legislati-
O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (apro- va). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na
vado por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas
serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmen- perspectivas.
te um ano).
A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os programas e ações do
Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados orça- governo federal no exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executa-
mentos tradicionais,
tradicionais que se importavam apenas com o gasto (ênfase no da sem estar consignada no Orçamento. No Congresso, deputados e
gasto).
gasto) Eram meros documentos de previsão de receita e autorização de senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a propos-
despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento governa- ta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo
mental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar e modificações que julgar necessárias, por meio de emendas, votando ao
decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo na final o projeto.
alocação dos recursos públicos.
A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprova-
prova-
O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orça-
Orça- do até o final de cada Legislatu
Legislatura (15.12
(15.12 de cada ano). Depois de aprova-
aprova-
mento-
mento-Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero Repúbliica,
do, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da Repúbl
documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um transformando-
transformando-se na Lei Orçamentária Anual.
documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo
A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as des-
pesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o

1
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima 2 Princípios orçamentários.


do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congres-
so Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
ORÇAMENTÁRIOS
Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle
Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse
financeiros para o gasto, abaixo dos limites autorizados pelo Congresso. controle, toma-se necessário que a constituição orgânica do orçamento se
São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despe- vincule a determinadas regras, as quais se acham inseridas nos princípios
sas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária. orçamentários.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Divergem os doutrinadores na fixação dos princípios orçamentários,
Nacional introduziu responsabilidades para o administrador público em sendo que na nossa concepção, os principais são:
relação aos Orçamentos da União, dos Estados e Municípios, como o limite
de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF instituiu a disciplina fiscal para Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, também
os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, estendendo também a denominado princípio da periodicidade, as previsões de receita e despesa
disciplina aos Orçamentos de Estados e Municípios. devem referir-se, sempre a um período limitado de tempo (um ano), segun-
do os arts. 48, II; 165, III, § 50e art. 166 da Constituição Federal. O período
Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro.
mercado e as distorções, visando manter a estabili
estabilidade, melhorar a distri-
distri-
buição de renda, e alocar os recursos com mais eficiência. No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de
eficiência O Orçamento
tem a função de também regular o mercado e coibir abu 1964, o exercício financeiro coincide com o ano civil , que se inicia em
abusos, reduzindo
falhas de mercado primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro.
mercado e externalidades negativas (fatores adversos causados
pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc). Unidade: segundo esse princípio o orçamento deve ser uno, isto é, de-
O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da ve existir apenas um orçamento e não mais que um para cada exercício
política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar financeiro. Busca-se com esse princípio eliminar a existência de orçamen-
preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda. tos paralelos.

Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Eco- Assim, o orçamento deve estar contido numa só peça, contemplando
nomia: todos os poderes e os respectivos órgãos da administração direta e indireta
(art. 165, § 5º,, da Constituição Federal de 1988).
Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além
do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, Universalidade: por esse princípio, a peça orçamentária deve conter
utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da eco- todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União,
nomia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aque- seus fundos. órgãos e entidades da administração direta e indireta, já que o
cer a economia, com uma melhor distribuição de renda. orçamento tem por escopo o planejamento de todas as despesas e receitas
públicas (art. 165, § 5º, II, III, Constituição Federal de 1988).
Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos,
leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os Exclusividade: consoante o princípio da exclusividade, o orçamento de-
recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condu- ve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos,
tas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas o que aliás, está previsto no art. 165, § 8º, da Constituição Federal. A
abusivas, poluição, etc. exceção, a este princípio fica por conta da autorização para abertura de
créditos suplementares e a contratação de empréstimos, como se vê no
Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de dispositivo constitucional citado.
juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e
influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política mone- Especificação: também denominado princípio da especialização, este
tária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc. princípio tem por objetivo as autorizações globais, ou seja, que as despesas
devem ser classificadas de modo preciso, claro e detalhado. Dessa forma
O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se as despesas e receitas orçamentárias devem ser discriminadas por unidade
temos elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavel- administrativa e por elementos. Nos moldes do art. 15 da Lei 11. 4.320, de
mente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada 17 de março de 1964, entende se por elementos, o desdobramento da
melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, despesa com pessoal, material, serviços, etc.
provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no
produto interno bruto. Publicidade: define esse princípio que o conteúdo orçamentário deve
ser divulgado (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação para
O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um or- o conhecimento público e para a eficácia de sua validade, o que é princípio
çamento recessivo. exigido para todos os atos oficiais do governo, preconizado no caput do art.
37, e art. 165, § 3º. da (Constituição Federal de 1998, e mais recentemente
Dentre as funções consubstanciadas no Orçamento Público, destaca- na Lei de Responsabilidade Fiscal. Enfim, deve o orçamento ser público e
mos: notório).
Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não Equilíbrio:
Equilíbrio: pelo princípio do equilíbrio se entende que, em cada
seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meri- exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita
tórios ou semipúblicos) e. criar condições para que bens privados sejam prevista para o período. O equilíbrio é considerado, por muitos doutrina-
oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc) pelos produtores, dores, como uma regra não rígida, embora a ideia de equilibrar receitas e
por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de despesas continue ainda sendo perseguida a médio ou longo prazo. Urna
mercado (oligopólios, monopólios, etc) e corrigir os efeitos negativos de razão fundamentada para defender esse princípio é a convicção de que ele
externalidades. constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais.
Função
Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de Com o recente advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsí- Complementar n. 101 de 4.5.2000), exigindo equilíbrio orçamentário, foi
dios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da elevada em nível de obrigação legal, a ser observada pelos administradores
população, etc. públicos, pelo menos no Brasil.

Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de em- ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
prego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, Três são os tipos de orçamento previstos na Carta Magna de 1988, a
cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles saber:
por leis, limites).

2
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Plano Plurianual: o primeiro tipo de orçamento estatuído na Legislativo, o projeto de Lei Orçamentária Anual deverá ser encaminhado
Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, I, e § 1º, é o Plano ao Congresso Nacional para apreciação, na forma do disposto no art. 166 e
Plurianual (PPA). O mesmo trata-se de um orçamento-programa. de médio seus paragrafos da Constituição Federal.
prazo, com duração de quatro anos, iniciando sua contagem no segundo
ano de cada mandato governamental e estendendo a sua vigência até o Em que pese o princípio orçamentário da unidade, a Constituição
primeiro ano do mandato subsequente, de modo a proporcionar a Federal de 1988 estabelece que a LO ou Lei de Orçamento Anual, será
continuidade da Administração Pública. composta de três orçamentos, a saber:

Trata-se de uni plano, onde são planejadas e ordenadas as ações Primus: o orçamento fiscal, referente aos três poderes do Estado
governamentais, visando alcançar os objetivos e metas fixados pelos (Legislativo, Executivo e Judiciário), bem como aos fundos, órgãos e
governos Federal, Distrital, Estadual e Municipal. entidades da Administração direta e indireta, autárquica e fundacional;

Ex vi da Constituição Federal, a lei que instituir o PPA estabelecerá de Secundus:o orçamento de investimento das empresas em que o
forma regionalizada, as diretrizes, objetivas e metas da Administração Estado (União, Distrito Federal, Estados e Municípios) tenham participação
Pública para as despesas de investimentos e as inversões financeiras e na maioria do capital social, com direito a voto;
outras de natureza correlata, dispondo ainda sobre os programas de Tertius:o orçamento da seguridade social, que abrange todas as
duração continua da, conforme dispõe o art. 12, § 5º, da Lei n. 4.320, de 17 entidades e os órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta,
de março de 1964. bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos com o dinheiro
Há que salientar, por oportuno, que a teor do art. 167, § 1º da público.
Constituição Federal de 1988, nenhum investimento cuja execução Dessa forma a Lei de Orçamento Anual é um orçamento, com o qual os
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem a prévia Poderes Públicos e seus órgãos irão trabalhar durante o exercício
inclusão no PPA, ou em lei específica que autorize a inclusão, sob pena de financeiro, prevendo todas as receitas e fixando todos as despesas
responsabilidade criminal do governante. públicas, de molde a viabilizar o controle gerencial das ações
A duração do PPA, interpreta-se o art. 165, § 1º da Constituição governamentais.
Federal de 1988, c/c o art. 35, § 2º,, I, do ADCT (Ato das Disposições
3 Orçamento-Programa: conceitos e objetivos.
Constitucionais Transitórias), sendo que o plano plurianual, deverá ser
enviado ao Legislativo até 4 (quatro) meses antes do encerramento do
primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento Orçamento-Programa.
da Sessão Legislativa.
O orçamento - programa foi introduzido no Brasil através da Lei
Lei de Diretrizes Orçamentárias: o art. 165, § 2º,, da Constituição 4320/64 e do decreto – lei 200/67. O orçamento – programa pode ser
Federal preceitua que as diretrizes orçamentárias serão instituídas por lei entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da
de iniciativa do Poder Executivo. Esta lei compreende as metas e ação do governo, através da identificação dos seus programas de trabalho,
prioridades da Administração Pública Federal, Distrital, Estadual e projetos e atividades, além dos estabelecimento de objetivos e metas a
Municipal, tendo por finalidade nortear a elaboração dos orçamentos anuais serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados.
dos entes políticos. Por orçamento anual, aqui, compreende-se aqueles, A CF/88 implantou definitivamente o orçamento - programa no Brasil,
porventura preconizados no art. 165, § 5ºº, I, II e III, da Constituição Federal ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do PPA, da
de 1988, quais sejam: orçamento fiscal; orçamento de investimentos das LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o
empresas e o orçamento da seguridade social, obedecidos as regras já planejamento das ações do governo.
estabelecidas no PPA, tratando-se, também, como o PPA, de um
orçamento-programa, não operativo. Orçamento de base zero ou por estratégia.
Igualmente, a LDO, disporá sobre as alterações da legislação tributária Técnica utilizada para a confecção do orçamento – programa, consiste
e estabelecerá a política de apresentação das agências financeiras oficiais basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos
de fomento, ex vi do art. 165, § 2º da Constituição Federal de 1988. órgãos governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaboração
A LDO, na verdade, corresponde a um pré-orçamento, já que cabelhe, da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais
previamente, proceder a indicação das prioridades e dos critérios para necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer
feitura do orçamento anual (LOA). montante inicial de dotação.
Os órgão governamentais deverão justificar anualmente, na fase de e-
O encaminhamento do projeto da LDO ao Legislativo se fará até oito laboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, sendo utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo.
devolvido para sanção ao Executivo, até o encerramento do primeiro
período da Sessão Legislativa, conforme dispõe o art. 35, § 20, II, do Ato ORÇAMENTO-
ORÇAMENTO-PROGRAMA
das Disposições Constitucionais Transitórias — ADCT.
A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 4º estabelece que a Lei O Orçamento evoluiu ao longo da nossa história, desde o Orçamento
de Diretrizes além de atender o disposto no § 2º do art. 165, da tradicional, com ênfase no gasto, passando pelo Orçamento de Desempe-
Constituição Federal de 1988, disporá também sobre equilíbrio entre nho até o que denominamos hoje de Orçamento-programa, com ênfase nas
receitas e despesas, critérios e formas de limitação de empenho, normas realizações.
relativas ao controle de custos e avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos e também um anexo de metas O Orçamento tradicional era caracterizado apenas por uma simples
fiscais, o qual integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias. planilha contendo uma projeção de receitas e despesas, a serem executa-
das no exercício, com a aquisição de bens e serviços públicos. Havia
Lei Orçamentária anual: com previsão no art. 165, III § 5º da ênfase no gasto, e não nas realizações que um Governo pretendia execu-
Constituição Federal de 1988, a Lei Orçamentária Anual (LOA) ou tar. Não havia um planejamento de ações, visando a minimizar ou solucio-
simplesmente o orçamento anual, é um instrumento utilizado para estimar a nar um problema do Estado, como a Educação, a Saúde, etc, com objeti-
receita e fixar a despesa, evidenciando a política econômico-financeira e o vos, propósitos, programas, custos ou, até mesmo, medidas de desempe-
programa de trabalho do Governo, estabelecidos no PPA e na LDO, nho para avaliar estas ações. Era apenas um documento formal, indicando
obedecendo ainda aos princípios orçamentários, e precipuamente, às o que o Governo iria comprar durante o ano, sem qualquer ligação com um
recentes disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal. processo de planejamento ou funções que o Estado deveria desempenhar.
Apenas dotava os órgãos de recursos para pagamentos de materiais ou
A Constituição Federal determina que a Lei Orçamentária Anual
pessoal, sem se importar com os objetivos econômicos ou sociais.
compreenderá o orçamento fiscal, de seguridade social e de investimento
das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto. No concernente ao Processo

3
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

No Orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar o · Melhor controle, identificação das fun
funções, da situação, das so-
so-
processo orçamentário, buscando-se saber onde o Governo gastava o luções, objeti
objetivos, recursos, etc - ênfase no que se realiza e não no que se
recurso. Ou seja, tentou-se, de alguma forma, não apenas projetar receitas gasta.
e despesas, mas saber onde se estava gastando e porque se estava gas-
tando o recurso. Em que pese este orçamento ter representado uma evolu- O Planejamento no Brasil, estruturado pelo Orçamento-Programa, sur-
ção do orçamento tradicional, ainda não poderia ser considerado um giu concomitantemente ao próprio surgimento do Orçamento-Programa
orçamento programa, tendo em vista que lhe faltava uma característica no Decreto-lei nº 200/67. Eram princípios básicos do DL 200/67:
primordial: a vinculação do orçamento a um sistema de planejamento
público. · Plano geral de Governo;
· Programas gerais, setoriais e regionais de duração pluria
plurianual;
O Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, · Orçamento-
Orçamento-programa anual;
consagrou a integração entre o planejamento e o orçamento público, uma · Programação
Programação financeira de desembol
desembolso.
vez que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, · Planejamento, coordenação, controle, descentralização, dedelega-
lega-
antes de executar o Orçamento. Era preciso, antes de fixar as despesas ou ção de compe
competência.
distribuir as receitas, saber quais as reais deficiências ou necessidades da
população e categorizar as ações necessárias visando à correção ou
minimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as
Bibliografias:
realizações, ou seja, interessava o que o governo realizava.
Brasil - Ministério do Planejamento e Orçamento – Secretaria de
Orçamento Base Zero: O Orçamento base zero foi um sistema paralelo
Orçamento Federal
criado no Texas – EUA e não representou uma evolução do orçamento,
como os outros, mas uma simples variação no método de planejamento
naquele país, onde não existiam direitos adquiridos sobre verbas anterior- 4 Orçamento na Constituição Federal.
mente concedidas. No final de cada período orçamentário, os programas
DOS ORÇAMENTOS
existentes eram tecnicamente “zerados” no seu valor, o que obrigava os
órgãos envolvidos a novas demonstrações de custos e benefícios com Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
vistas à priorização, concorrendo por verbas programas em fase de execu-
ção avançada com aqueles iniciados no novo período. I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
A Classificação Funcional Programática representou um grande avanço
na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitia a vinculação das III - os orçamentos anuais.
dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabiliza- § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regi-
dos pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o onalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal
que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra". aos programas de duração continuada.
Os programas, na classificação funcional-programática, eram desdo- § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-
bramentos das funções básicas de governo. Faziam a ligação entre os ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
planos de longo e médio prazos e representam os meios e instrumentos de para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei
ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
programas geralmente representam os produtos finais da ação governa- estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
mental. Esse tipo de orçamento é denominado Orçamento-Programa. fomento.

No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas § 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramen-
categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam to de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios. § 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano pluria-
· Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nual e apreciados pelo Congresso Nacional.
nível de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanen-
tes do Governo. § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
· Um rol de subfunções, como meios e instrumentos de ações or- I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
ganicamente articulados para o cumprimento das funções. Uma subfunção órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
agrega vários programas. instituídas e mantidas pelo Poder Público;
· Um rol de programas, com projetos, atividades e operações es-
peciais representando ações específicas, como subprodutos destes pro- II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
gramas. ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
Em síntese:
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
· As funções representam as áreas de atuação do Governo, divi-
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
didas em subfunções;
· Os programas representam os objetivos que se pretende alcan- § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstra-
çar e estão articulados às funções e subfunções; tivo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
· Os projetos e atividades representam os meios de alcançar os isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financei-
objetivos dos programas. ra, tributária e creditícia.

O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de plane- § 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibili-
jamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar. É um plano de zados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desi-
trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação gualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
dos recursos necessários. A ênfase é nos objetivos a realizar. As caracte- § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à pre-
rísticas principais do Orçamento-Programa são: visão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
· Evolução do orçamento tradicional, vinculando-
vinculando-o ao plane
planejamen-
jamen- operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da
to. lei.

4
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

§ 9º - Cabe à lei complementar: III - a realização de operações de créditos que excedam o montante
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elabo- suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
ração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentá- Legislativo por maioria absoluta;
rias e da lei orçamentária anual;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da adminis- ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
tração direta e indireta bem como condições para a instituição e funciona- referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
mento de fundos. serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes e para realização de atividades da administração tributária, como determi-
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreci- nado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação
ados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas
comum. no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e
Deputados: V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autori-
zação legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro,
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, sem prévia autorização legislativa;
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanha-
mento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos
o art. 58. dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados
elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das no art. 165, § 5º;
duas Casas do Congresso Nacional. IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autoriza-
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos proje- ção legislativa.
tos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de emprésti-
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes mos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Esta-
orçamentárias; duais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com
pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenien- Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
tes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais
a) dotações para pessoal e seus encargos; de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do
b) serviço da dívida; pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata
o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício fi-
nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou
III - sejam relacionadas: sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
a) com a correção de erros ou omissões; ou § 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercí-
cio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. exercício financeiro subsequente.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Con- § 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para
gresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no
alteração é proposta. art. 62.
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentá- § 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos im-
rias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao postos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam
Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou con-
165, § 9º. tragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não
contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias,
legislativo. compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em
do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas corresponden- duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, §
tes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou 9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Esta-
Art. 167. São vedados: dos, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária estabelecidos em lei complementar.
anual; § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remunera-
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que ção, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de
excedam os créditos orçamentários ou adicionais; carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusi-

5
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

ve fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser um período de execução determinado. Deriva do processo de planejamento
feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, da gestão, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em
de 1998) um plano financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o devido
acompanhamento e avaliação da gestão.
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorren- Não é apenas a mera fixação de receitas visando o pagamento de cer-
tes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) tas despesas, mas sim o direcionamento das receitas públicas para cum-
primento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, das diversas dotações orçamentárias, desdobrando-se cada uma delas em
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mis- vários elementos de despesas, atendendo ao princípio da transparência
ta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) orçamentária e possibilitando a fiscalização e o controle eficiente dos
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida nes- gastos públicos pelo Legislativo.
te artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediata- No entanto, o orçamento público não nasceu do modo como o temos
mente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos hoje. Como parte do ordenamento jurídico, que é dinâmico e se modifica
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os conforme a sociedade se evolui, o orçamento público, também, foi se
referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste ar- deixando de ser a simples análise das contas públicas.
tigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, Hoje, o exame do orçamento permite identificar o plano de ação gover-
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes provi- namental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante
dências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo.
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos O nosso intuito, nesse artigo, é demonstrar a evolução do orçamento
em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucio- público desde seu surgimento na Idade Média, passando pela Idade Mo-
nal nº 19, de 1998) derna e chegando à Idade Contemporânea. Mas não é só! Buscaremos
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda demonstrar a evolução principiológica orçamentária brasileira em nossas
Constitucional nº 19, de 1998) Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como é elaborado o orçamento
que, hoje, possuímos.
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não fo-
rem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei Não temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes
complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o considerações que, certamente, irão auxiliar o leitor a compreender os
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especi- programas contidos em nossas leis orçamentárias, e, principalmente, o
fique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colo-
redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) car em prática determinado programa.

§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará Certo é que a Administração é dotada de uma grande parcela de dis-
jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de cricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administração deve
serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) ser positivada, tornando-se um plano de metas, um orçamento, que como já
sabido, deve ser cumprido.
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores se-
rá considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com 2.ASPECTOS HISTÓRICOS DO ORÇAMENTO PÚBLI
PÚBLICO
atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído O estudo do orçamento público, com características contemporâneas,
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) remota à década de 1920 nos Estados Unidos da América, quando a ges-
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas tão empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvol-
na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº vimento de diversas técnicas de gestão e de elaboração do orçamento.
19, de 1998) Desde 1916, o francês JULES HENRI FAYOL, em sua o-
bra Adminstração Industrial e Geral, já defendia que as empresas e-
ram conjuntos de funções (técnicas, comerciais, financeiras, segurança,
O orçamento público brasileiro. contábil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento
empresarial e acadêmico, para efetuar o acompanhamento e controle da
Suas origens, princípios norteadores e forma de execução
função administrativa, era necessário estabelecer mecanismos que propor-
Antônio Carlos da Cunha Gonçalves cionassem bases seguras na condução das atividades empresariais. Nesse
sentido, surgiram as técnicas orçamentárias que conhecemos, dentre elas,
1.INTRODUÇÃO o Orçamento Público.
A relevância do tema em apreço e a sua essencialidade para o Estado Orçamento Público é o instrumento de planejamento e execução das
seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princípios finanças públicas. Na atualidade, tal conceito está intimamente ligado à
destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando previamente previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. Em outras pala-
do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante. vras, o Orçamento Público é o documento legal (ou o cojunto de documen-
O princípio constitucional da legalidade das despesas públicas, corolá- tos legais) contendo aprevisão de receitas e despesas de um gover-
rio do princípio da legalidade tributária, conquistado a duras penas, informa- no, durante um determinado exercício.
nos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prévia aprovação Na verdade, a origem do orçamento advém desde o período de transi-
legislativa. No entanto, não podemos esquecer que todo o poder emana do ção do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o orçamento vincu-
povo e, em última análise, é ele quem acaba aprovando ou reprovando a lou-se às reivindicações da burguesia, que buscava a limitação dos poderes
utilização da receita pública em determinada despesa (!). do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder
Como cediço, é a lei do orçamento que fixa as despesas do exercício, absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o
sendo vedada a concessão de créditos ilimitados. Mas de onde surgiu a próprio ordenamento normativo.
ideia de criar um orçamento para gerir a receita pública? Quais são os Se, hoje, o orçamento se apresenta como um método utilizado pela
princípios que devem ser observados na elaboração de tal planejamento? Administração para coordenar as despesas e receitas públicas, imprimindo-
Como é elaborado o nosso orçamento? Procuraremos responder essas lhe organização e possibilitando um panorama geral dos negócios públicos
perguntas neste ensaio, sem muitas delongas. bem como a avaliação e a correção do emprego dos recursos públicos, fato
Um orçamento, em contabilidade e finanças, é a expressão das recei- é que a origem do orçamento não se deu a partir de um olhar financeiro
tas e despesas de um indivíduo, organização ou governo, relativamente a

6
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

contemporâneo, que é marcado pela técnica e racionalidade financei- existência de um novo panorama filosófico, político e econômico que refleti-
ras [01]. ria na própria concepção orçamentária.
As origens históricas do orçamento têm em conta as características so- Pautado em normas constitucionais, o orçamento liberal tanto assegu-
ciais, políticas e econômicas existentes na Idade Média, que definiam e rava a cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das
contextualizavam o seu aspecto financeiro. despesas dos Estados Nacionais, como garantia, normativamente, a liber-
dade de seus cidadãos.
Como, na época, não existiam os Estados Nacionais, a construção das
relações sociais, econômicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos
relações de subordinação dos servos ao senhor feudal, em troca de alimen- valores advieram do liberalismo, passando o orçamento a ser utilizado para
tos, abrigo e segurança, e nas relações de apoio recíproco deste com o a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas
Rei, essencial à segurança e a manutenção daquela sociedade. O Rei públicas [04].
cobrava dos senhores feudais um valor referente à utilização das terras
reais. Tal preço dominial era o que proporcionava a formação e manuten- O dogma liberal, que era pautado na ideia de que não cabia ao Estado
ção do exército real. a intromissão no setor econômico, estabeleceu um modelo de Estado em
que a preocupação financeira, particularmente a orçamentária, limitava-se a
Na insuficiência dos ingressos dominiais para o atendimento das ne- assegurar a inexistência de déficits fiscais através da harmonização entre
cessidades supervenientes e extraordinárias, o Rei lançava tributos adicio- os recursos gastos e os impostos arrecadados [05].
nais o que, desde já, demonstrava a arbitrariedade na formação e recebi-
mento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de nume- O Estado liberal, identificava-se por um comportamento eminentemente
rários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios negativo, limitando-se à interferência mínima na economia. Escreve ALIO-
reais. MAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que
governasse menos, a melhor despesa a menor possível (...) a sociedade
Tal situação só foi alterada quando se passou a exigir o consentimento como estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente
dos principais vassalos reais para a cobrança dos tributos adicionais, conservadora". [06]
gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos
almejados. Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficiência desse
modelo orçamentário, já que sequer oferecia soluções às reivindicações
A partir de então, a instituição de tributos só seria possível se existisse dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século
um caráter extraordinário e o consentimento dos principais súditos, que se XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que
reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituição do pusessem fim às constantes crises econômicas.
tributo tido como extraordinário e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR
BALEEIRO preleciona que: Aconteceu que o agravamento da crise econômica do Estado e a ne-
cessidade de que este interviesse no domínio econômico possibilitou o
com o tempo, essas assembléias, em cada país, receberam nomes es- advento de um novo modelo de Estado, o Estado de Bem-estar Social.
pecíficos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo,
passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, não
Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam bastava o simples equilíbrio das contas estatais por meio de uma equaliza-
dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar ção entre receitas e despesas; era necessário um, verdadeiro, planejamen-
empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, to financeiro-estatal para atender às novas demandas surgidas.
que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02] Nesse contexto, fotalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN
Diante da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o Rei João- MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da ideia de
Sem-Terra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se um orçamento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na socieda-
tornar o Parlamento inglês), vedando a cobrança de qualquer tributo sem o de e na economia, custeado através do aumento de tributos e da criação de
consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o outras receitas orçamentárias. Atuando funcionalmente, a atividade finan-
sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites, ceira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica,
dentre os quais se incluía a impossibilidade de cobrança arbitrária de sobrepondo-se à iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momen-
tributos. tos de desequilíbrios cíclicos.

No Absolutismo, as origens orçamentárias estão identificadas, funda- Ao aumentar as prestações públicas, sobretudo na esfera da previdên-
mentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por meio de cia e seguridade social e dos subsídios, o Estado de Bem-Estar Social criou
pressupostos legais que impediam a cobrança arbitrária de tributos. um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades
sociais.
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas nas Revo-
luções Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos séculos XVII e XVIII, Noutro giro, no campo econômico, o orçamento passava a ser utilizado
através da exigência de autorização parlamentar para a cobrança de tribu- para combater as crises do sistema capitalista e, principalmente, o proble-
tos, por outro, não se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICAR- ma da falta de empregos. É imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi
DO LOBO TORRES, que: fomentada na crise capitalista da terceira década do século XX, período em
que se exigiu do Estado uma maior intervenção sobre o domínio econômi-
esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanente- co, em busca do crescimento econômico, controlando os preços, instituindo
mente passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de monopólios e criando barreiras aos mercados internos.
Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publici-
dade que marca os tributos permanentes. [03] Estudando a forte influência keynesiana sobre o orçamento, ALIOMAR
BALEEIRO, escreveu que o orçamento se inclina a transformar-se em
Com a criação do Estado de Direito, fruto das Revoluções Liberais, foi alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso:
possível organizar e publicizar as finanças públicas, o que possibilitou o
lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, por uma autoridade as idéias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho
fortalecida devido à unidade nacional, além de definir os requisitos e limites para combater fases de depressão e de desemprego, promover investimen-
para a utilização dos recursos públicos. tos, ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técni-
ca orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso
O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de co- dessa tarefa enorme.[07]
brança de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de inter-
mediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade relativa Nesse sentido, o orçamento deixa de ser mero documento financeiro
às finanças públicas. O Estado liberal traçou limites claros ao exercício do ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado.
poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Esta-
garantias individuais, a separação dos poderes em Legislativo, Executivo e do. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no
Judiciário e a criação de um Parlamento permanente demonstravam a domínio econômico. Em resumo, o orçamento deixou de ser um mero

7
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para contrapõem-se tão-somente aos preceitos; as normas jurídicas é que se
se constituir em um documento dinâmico, solene, de atuação do Estado dividem em normas-princípios e normas-disposições. [10]
perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.
Como resultado da história da gestão dos recursos públicos, os princí-
Assim, os governos contemporâneos não se resignam a planejar ape- pios orçamentários foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência,
nas a administração pública e passaram a planejar, também, a economia, permitindo que as normas orçamentárias adquirissem crescente eficácia, ou
colocando-a como centro da política. seja, que produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social e
fossem observadas por seus receptores, em especial o administrador.
Essa nova perspectiva resultou na alteração da perspectiva eminente-
mente política do orçamento, que servia, sobretudo, como escudo de Como princípios informadores do direito, os princípios orçamentários
defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, impli- foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema norma-
citamente, o aumento na tributação e passou a ser utilizado pelos governos tivo, projetando efeitos sobre o processo legislativo, possibilitando a colma-
para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores da eco- tagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na interpreta-
nomia. ção do direito orçamentário, colaborando no exercício da função jurisdicio-
nal ao permitir a aplicação de uma norma a uma situação não regulada
Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO: especificamente.
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao Alguns desses princípios foram adotados determinados momentos por
capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a condizerem com as necessidades da época e posteriormente abandona-
serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de dos, ou pelo menos transformados, relativizados, ou mesmo mitigados, é o
Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos que ocorreu, por exemplo, com o princípio do equilíbrio orçamentário, tão
de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o precioso ao Estado Liberal do século XIX, como visto no Capítulo 1 deste
neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redu- ensaio, e que foi em parte relativizado com o advento do Estado do Bem-
ção de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das estar social no período pós-guerra.
características desse Estado Mínimo. Para outros, a alternativa estaria
fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a Nas décadas de oitenta e noventa, o princípio do equilíbrio orcamentá-
doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. rio foi revigorado com uma nova roupagem em face dos crescen-
Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a tes déficits estruturais advindos da dificuldade do Estado em financiar os
compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em extensos programas de segurança social e de alavancagem do desenvol-
que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei vimento econômico.
de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva.
Nossas Constituições, desde a Imperial até a atual, sempre deram tra-
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor tamento privilegiado à matéria orçamentária. De maneira crescente, foram
interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os sendo incorporados novos princípios orçamentários às várias cartas consti-
setores mais carentes de cidadania. A própria Constitui- tucionais reguladoras do Estado brasileiro, conforme passaremos a anali-
ção Federal de 1988, numa interpretação calcada na vedação do retroces- sar.
so, desautoriza a interpretação que propõe a redução dos gastos sociais.
Contrariamente, os gastos sociais devem ser empregados em maior volume Foi com a Constituição Imperial, outorgada em 25.03.1824, que se ins-
e de forma mais racional. [08] taurou, no Brasil a ordem constitucional. Tal diploma constitucional, de
conturbada elaboração (sendo redigido, às portas fechadas, por um grupo
No Brasil, a partir da Lei nº. 4.320, de 17.03.1964, e com o advento da de dez cidadãos pertencentes ao Partido Português), em seus artigos 171 e
Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000, o orçamento público ganhou 172, instituiu as primeiras normas sobre o orçamento público brasileiro,
o status com de orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabili- estatuindo a reserva de lei - a aprovação da peça orçamentária deveria
dade pública. Em direito administrativo brasileiro, o orçamento público é o observar um regular processo legislativo - e a reserva de parlamento - a
ato administrativo através do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder competência para a aprovação é privativa do Poder Legislativo, sujeita à
Executivo a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o sanção do Poder Executivo - para a aprovação do orçamento. Eis os dispo-
custeio do ente ou a seguir a sua política econômica. sitivos em comento:
O orçamento público brasileiro, conforme estudaremos adiante, com- Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que
preende a elaboração e a execução de três leis básicas: (i) o Plano Pluria- estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica, serão
nual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") e a Lei de annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até
Orçamento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras.
a execução das políticas públicas de cada ente da Federação.
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos ou-
3.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMEN
ORÇAMENTO PÚBLICO tros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições,
BRASILEIRO apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver
reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do
Ensina-nos RICARDO LOBO TORRES, que: anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas
Os princípios, sendo enunciados genéricos que quase sempre se ex- publicas do ano futuro, e da importancia de todas as contribuições, e ren-
pressam em linguagem constitucional ou legal, estão a meio passo entre os das publicas. [11] (SIC)
valores e as normas na escala da concretização do direito e com eles não Inseriu-se, também, o princípio da anualidade ou temporalidade, que
se confundem. Os princípios representam o primeiro estágio de concretiza- significa que a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada
ção dos valores jurídicos a que se vinculam. A justiça e a segurança jurídica ano, pois o orçamento era para viger por um ano, sendo a sua elaboração
começam a adquirir concretitude normativa e ganham expressão escrita. uma competência do Ministro da Fazenda, e cabendo à Assembleia-Geral a
Mas os princípios ainda comportam grau elevado de abstração e indetermi- sua discussão e aprovação.
nação. (...) Os princípios financeiros são dotados de eficácia, isto é, produ-
zem efeitos e vinculam a eficácia principiológica, conducente à normativa Com a inserção da anualidade, fixou-se o princípio da legalidade da
plena, e não a eficácia própria da regra concreta, atributiva de direitos e despesa - advindo do princípio geral da submissão da Administração à lei -
obrigações. [09] onde a despesa pública deve ter prévia autorização legal. Todavia, no
período compreendido entre 1822 e 1829, o Brasil somente teve orçamen-
Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que: tos para a Corte e a Província do Rio de Janeiro, não sendo observado
Os princípios não se colocam, pois, além ou acima do Direito (ou do o princípio da universalidade, o qual previa que o orçamento deveria conter
próprio Direito positivo); também eles - numa visão ampla, superadora de todas as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza, procedên-
concepções positivistas, literalista e absolutizantes das fontes legais - cia ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios.
fazem parte do complexo ordenamental. Não se contrapõem às normas, Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 é que o primeiro or-
çamento geral do Império brasileiro veio a ser aprovado, referente ao

8
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

exercício de 1831/32. Tal orçamento continha normas relativas à elabora- cional, a competência do Poder Executivo para elaboração da proposta,
ção dos orçamentos futuros e dos balanços, à instituição de comissões que passou à responsabilidade direta do Presidente da República.
parlamentares para o exame de qualquer repartição pública e à obrigatorie-
dade dos ministros de Estado apresentarem relatórios impressos sobre a Cabia ao Poder Legislativo a análise e votação do orçamento, que po-
situação dos negócios a cargo das respectivas pastas e a utilização das dia, inclusive, ser emendado. Além disso, a Constituição de 1934 estabele-
verbas sob sua responsabilidade. ceu que a despesa deveria ser discriminada, obedecendo, pelo menos a
parte variável, à rigorosa especialização. Trata-se do princípio da especifi-
A reforma da Constituição Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou o cação, ou especialidade, ou ainda, da discriminação da despesa, que se
funcionamento das assembleias legislativas provinciais definindo-lhes a confunde com a própria questão da legalidade da despesa pública e é a
competência na fixação das receitas e despesas municipais e provinciais, razão de ser da lei orçamentária, prescrevendo que a autorização legislati-
bem como regrando a repartição entre os municípios e a sua fiscalização. va se refira a despesas específicas e não a dotações globais.
Com o advento do governo republicano e a promulgação da Constitui- O princípio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos
ção da República dos Estados Unidos do Brasil, em 24.02.1891, foram créditos orçamentários quanto o quantitativo, vedando a concessão de
introduzidas profundas alterações no processo orçamentário. A elaboração créditos ilimitados. Tal princípio só veio a ser expresso quando promulgada
do orçamento passou à competência privativa do Congresso Nacional a Constituição de 1934, encerrando a explicitação da finalidade e da natu-
(artigo 34, 1º, CR/1891), no entanto, nas palavras de ARIZIO DE VIANA, "a reza da despesa e dando efetividade à indicação do limite preciso do gasto,
iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante ou seja, a dotação. Tal norma de limitação dos créditos orçamentários
entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comissão parlamen- permaneceu em quase todas as constituições subsequentes à reforma de
tar de finanças na confecção da lei orçamentária" [12]. 1926, sendo exceção a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, outor-
gada por Getúlio Vargas em 10.11.1937.
Contudo, a experiência orçamentária da República Velha se revelou i-
nadequada. Os parlamentos, em toda parte, são mais sensíveis à criação Expõe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que:
de despesas do que ao controle do déficit. A reforma Constitucional de
1926 tratou de eliminar as distorções observadas no orçamento da Repúbli- O princípio da especificação tem profunda significância para a eficácia
ca, a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o parto da da lei orçamentária, determinando a fixação do montante dos gastos,
montanha". Buscou-se, para tanto, promover duas alterações significativas: proibindo a concessão de créditos ilimitados, que na Constituição de 1988,
(i) a proibição da concessão de créditos ilimitados e (ii) a introdução do como nas demais anteriores, encontra-se expresso no texto constitucional,
princípio constitucional da exclusividade, ao inserir-se preceito prevendo: art. 167, VII (art. 62, § 1º, "b", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Pode ser
também de caráter qualitativo, vedando a transposição, remanejamento ou
Art. 34. (...) a transferência de recursos de uma catergora (SIC) de programação para
outra ou de um órgão para outro, como hoje dispõe o art. 167, VI (art. 62,
§ 1º As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à §1º, "a", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Ou, finalmente pode o princípio
previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente referir-se ao aspecto temporal, limitando a vigência dos créditos especiais e
criados. extraordinários ao exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se
Não se incluíam nessa proibição (i) a autorização para abertura de cré- o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
ditos suplementares e para operações de crédito como antecipação da exercício, caso em que reabertos nos limites dos seus saldos, serão incor-
receita e a (ii) determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do porados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente, ex vi do atual
modo de cobrir o deficit. art. 167, § 2º (art. 62, § 4º, na de 1969 e sem previsão na de 1946). [13]

O princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, limita o con- Tal princípio, no entanto, não constou da Constituição dos Estados U-
teúdo da lei orçamentária, impedindo que nela se pretendam incluir normas nidos do Brasil de 1937, outorgada em 10.11.1937 (mesmo dia em que foi
pertencentes a outros campos jurídicos, como forma de se tirar proveito de implantado o regime ditatorial do Estado Novo), que previa a aprovação
um processo legislativo mais rápido, as denominadas "caudas orçamentá- pelo Legislativo de verbas globais por órgãos e entidades.
rias" (tackings dos ingleses, os riders dos norte-americanos, ou Nessa Constituição, a elaboração do orçamento continuava sendo de
os Bepackungen dos alemães, ou ainda os cavaliers budgetaires dos responsabilidade do Poder Executivo - agora a cargo de um departamento
franceses). Prática essa denominada por EPITÁCIO PESSOA, em 1922, de administrativo a ser criado junto à Presidência da República - e seu exame
"verdadeira calamidade nacional" e pelo saudoso RUY BARBOSA como e aprovação seria da competência da Câmara dos Deputados e do Conse-
"orçamentos rabilongos", que introduziram o registro de hipotecas no Brasil lho Fiscal.
e até a alteração no processo de desquite propiciaram. Essa foi a primeira
inserção deste princípio em textos constitucionais brasileiros, já na sua Durante o Estado Novo, entretanto, tal prerrogativa não chegou a ser
formulação clássica, segundo a qual a lei orçamentária não deveria conter exercida, uma vez que as casas legislativas não foram instaladas e os
matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvadas: orçamentos do período compreendido entre 1938 e 1945 terminaram sendo
a autorização para abertura de créditos suplementares e para operações de elaborados e aprovados pelo Presidente da República, com o assessora-
crédito como antecipação de receita; e a determinação do destino a dar ao mento do recém criado Departamento Administrativo do Serviço Público
saldo do exercício ou do modo de cobrir o déficit. ("DASP"). Assim, o período do Estado Novo marcou de forma indelével a
ausência do estado de direito, demonstrando cabalmente a importância da
O princípio da exclusividade sofreu duas modificações na Constituição existência de uma lei orçamentária, soberanamente aprovada pelo Parla-
da República Federativa do Brasil de 05.10.1988. Na primeira, não mais se mento, para a manutenção dos poderes constituídos, esteio da democracia.
autoriza a inclusão na lei orçamentária de normas sobre o destino a dar ao
saldo do exercício como o fazia a Constituição da República Federativa do Com o fim do Estado Novo, em 18.09.1946, foi promulgada a Constitui-
Brasil, de 24.01.1967. Na segunda, podem ser autorizadas quaisquer ção dos Estados Unidos do Brasil de 1946, que junto do Ato das Disposi-
operações de crédito, por antecipação de receita ou não. ções Constitucionais Transitórias, de mesma data, consagrou as liberdades
individuais previstas na Constituição de 1934, que haviam sido retiradas
A mudança refletiu um aprimoramento da técnica orçamentária, princi- pela Constituição de 1937 (igualdade de todos perante a lei; liberdade de
palmente, com o advento da Lei nº 4.320, de 17.03.1964, que regulou a manifestação, consciência e crença, inviolabilidade do sigilo de correspon-
utilização dos saldos financeiros apurados no exercício anterior pelo Tesou- dência, separação dos Poderes, dentre outros) e no campo financeiro
ro ou entidades autárquicas e classificou como receita do orçamento o reafirmou a competência do Poder Executivo quanto à elaboração da
produto das operações de crédito. proposta orçamentária, devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934, quanto à análise e aprovação do orçamento, inclusive emendas à proposta
promulgada 16.07.1934, que reformou profundamente a organização da do governo. Além disso, manteve intactos os princípios orçamentários até
chamada República Velha (buscando "organizar um regime democrático, então consagrados.
que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social Sob a égide da Constituição de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei
e econômico", segundo o próprio preâmbulo) restaurou, no plano constitu- nº 4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro
para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos

9
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Estados, dos Municípios e do Distrito Federal". Verdadeiro estatuto das Somente a partir de 1984, com a gradativa inclusão no OGU do OM, e
finanças públicas, com statusde Lei Complementar, que incorporou impor- com a extinção da Conta-movimento, no Banco do Brasil e de outras medi-
tantes avanços em termos de técnica orçamentária, inclusive com a intro- das administrativas, coroadas pela promulgação da Carta Constitucional
dução da técnica do orçamento-programa a nível federal. A Lei nº 4.320/64, de 1988, é que se passou a dar efetividade aos princípios da unidade e da
em seu artigo 15, estabeleceu que a despesa fosse discriminada no mínimo universalidade orçamentária. [17]
por elementos ("Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa
far-se-á no mínimo por elementos." Dispositivo que teve a expressão no A aplicação do princípio da unidade foi elastecido, na Constituição
mínimo vetada pelo Presidente da República João Goulart, veto que foi de 1988. No entanto, embora o parágrafo quinto de seu artigo 165 diga o
derrubado pelo Congresso Nacional, conforme publicado no Diário Oficial que "A lei orçamentária anual compreenderá", deixou de fora do orçamento
do dia 05.05.1964). fiscal as ações de saúde e assistência social, tipicamente financiadas com
os recursos ordinários do Tesouro Nacional, para compor com elas um
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 ("promulga- orçamento distinto, em relação promíscua com as prestações da Previdên-
da" em 15.03.1967, buscando legalizar e institucionalizar o regime militar, cia Social, que também foi merecedora de tratamento em documento
decorrente da Revolução de 1964) registrou pela primeira vez em um texto separado, observadas em seu âmbito a unidade e a universalidade, já que
constitucional o princípio do equilíbrio orçamentário. se trata de um sistema distinto de prestações e contraprestações de caráter
continuado, que deve manter um equilíbrio econômico- financeiro auto-
O axioma clássico de boa administração para as finanças públicas per- sustentado.
deu seu caráter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o equilíbrio
geral e formal, embora não se deixe de postular a busca de um equilíbrio Outra inovação da Constituição de 1988 foi o orçamento de investimen-
dinâmico. Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos com tos das empresas estatais. Não há aqui, entretanto, quebra da unidade
pessoal, acolhidas nas Constituições de 1967 e de 1988 [14] e a vedação à orçamentária, uma vez que se trata, obviamente, de um segmento nitida-
realização de operações de créditos que excedam o montante das despe- mente distinto do orçamento fiscal, a não ser no que se refere àquelas
sas de capital (art. 167, III, da CF/88). Assim, atualmente, não mais se unidades empresariais dependentes de recursos do Tesouro Nacional para
busca o equilíbrio orçamentário formal, mas sim o equilíbrio amplo das sua manutenção, caso em que devem ser incluídas integralmente no orça-
finanças públicas, como nos ensina MARCO NÓBREGA ao analisar a Lei mento fiscal, como vem ocorrendo por força de disposições contidas na
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000) e o últimas LDOs.
princípio do equilíbrio:
A adoção do Orçamento de Investimento nas empresas nas quais a
O grande princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal é o princípio do União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a
equilíbrio fiscal. Esse princípio é mais amplo e transcende o mero equilíbrio voto, nos termos do artigo 165, § 5º, correspondeu a um avanço na aplica-
orçamentário. Equilíbrio fiscal significa que o Estado deverá pautar sua ção do princípio da universalidade dos gastos, ainda que excluídos os
gestão pelo equilíbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que dispêndios relativos à manutenção destas entidades.
ações ou fatos venham a desviar a gestão da equalização, medidas devem
ser tomadas para que a trajetória de equilíbrio seja retomada. [15] O princípio da não afetação de receitas determina que essas não se-
jam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que este-
Os princípios da unidade e da universalidade também sofreram altera- jam livres para sua alocação racional, no momento oportuno, conforme as
ções na Constituição de 1967. Tais princípios são complementares e pre- prioridades públicas. A Constituição de 1967 o adotou, ressalvada a sua
veem que todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes, aplicação nos impostos únicos e naqueles tributos cuja própria Constituição
órgãos e entidades devem estar consignadas num único documento, numa e as leis complementares vedava. A Carta de 1988, por sua vez, restringe a
única conta, de modo a evidenciar a completa situação fiscal para o perío- aplicação de tal princípio aos impostos, observadas as exceções indicadas
do. própria Constituição, não permitindo sua ampliação mediante lei comple-
mentar.
A partir de 1967, a Constituição deixou de consignar expressamente o
mandamento de que o orçamento seria uno, inserto nas Cartas Constitu- A Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 01.03.1994, ao criar o
cionais brasileiras desde 1934. Coincidentemente, foi nessa Constituição Fundo Social de Emergência ("FSE") e desvincular, ainda que somente
que, ao lado do orçamento anual, introduziu-se o orçamento plurianual de para os exercícios financeiros de 1994 e 1995, 20% (vinte por cento) dos
investimentos. Surgia, assim, um novo princípio constitucional- impostos e contribuições da União, demonstrou a necessidade de se permi-
orçamentário, o da programação – a programação constante da lei orça- tir a flexibilidade na alocação dos recursos na elaboração e execução
mentária relativa aos projetos com duração superior a um exercício finan- orçamentária.
ceiro devem observar o planejamento de médio e longo prazo constante de
outras normas preordenadoras. A Constituição de 1988, ainda, inovou em termos de constitucionaliza-
ção de princípios regentes dos atos administrativos em geral e aplicando-os
Sem ferir o princípio da unidade, por se tratar de instrumento de plane- à matéria orçamentária, elevando a nível constitucional os princípios da
jamento complementar à autorização para a despesa contida na lei orça- clareza e da publicidade, a exemplo do previsto no art. 165, § 6º - que
mentária anual, ou o princípio da universalidade, que diz respeito unica- determina que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de de-
mente ao orçamento anual, o princípio da programação veio propiciar uma monstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decor-
ligação entre o planejamento de médio e longo prazo com o orçamento rentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza
anual. O Orçamento Plurianual de Investimentos ("OPI") não chegou a ter financeira, tributária e creditícia - e no art. 165, §3º - que estipula a publica-
eficácia, não encontrando abrigo na Constituição de 1988, que estabeleceu, ção bimestralmente de relatório resumido da execução orçamentária.
ao invés, um Plano Plurianual ("PPA").
4.AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS BRASILEIRAS E A EXE
EXECUÇÃO DO
Não obstante o fato das Constituições e das legislação infraconstitucio- ORÇAMENTO
nal alardearem os princípios da universalidade e unidade orçamentária, na
prática, até a metade da década de 80, parcela considerável dos dispêndios Como cediço e já ressaltado no Capítulo 1 deste ensaio, o orçamento
da União não passavam pelo Orçamento Geral da União ("OGU"). O orça- público brasileiro compreende a elaboração e a execução de três leis
mento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional não incluía os encar- básicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias
gos da dívida mobiliária federal, os gastos com subsídios e praticamente a ("LDO") e a Lei de Orçamento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam
totalidade das operações de crédito de responsabilidade do Tesouro, como o planejamento e a execução das políticas públicas de cada ente da Fede-
fundos e programas. Tais despesas eram realizadas autonomamente pelo ração (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). Nesse capítulo,
Banco Central ("BACEN") e Banco do Brasil ("BB") por intermédio dos analisaremos cada uma das leis, buscando demonstrar a sua função no
denominados Orçamento Monetário ("OM"), do BACEN, e Conta- sistema orçamentário brasileiro, e de que forma respeitam os orçamentários
movimento, do BB. Ainda tinha-se o chamado Orçamento-SEST, que pátrios, vistos no Capítulo 2.
consistia no orçamento de investimento das empresas estatais (empresas 4.1.O Plano Plurianual
públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas
direta ou indiretamente pela União). Todos estes documentos eram aprova- O Plano Plurianual ("PPA"), no Brasil, previsto no artigo 165
dos, exclusivamente, pelo Presidente da República. [16] da Constituição Federal de 1988, e regulamentado pelo Decreto nº 2.829,

10
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

de 29.10.1998, em plena compatibilidade com o princípio do orçamento várias outras situações, além das previstas na Constituição. São elas (i)
investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos estabelecer os critérios para o congelamento de dotações, quando as
pela Administração ao longo de um período (exercício) de quatro anos. receitas não evoluírem de acordo com a estimativa orçamentária; (ii) esta-
belecer controles operacionais e suas regras de atuação para avaliação das
É aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de ações desenvolvidas ou em desenvolvimento; (iii) estabelecer as condições
tramitação e tem vigência do segundo ano de um mandato do Poder Execu- de ajudar ou subvencionar financeiramente instituições privadas, fornecen-
tivo até o final do primeiro ano do mandato seguinte. do o nome da instituição, valor a ser concedido, objetivo etc., sendo impor-
Nele se prevê a atuação do Governo, durante o período mencionado, tante ressaltar que serão nulas as subvenções não previstas na LDO,
em programas de duração continuada já instituídos ou a instituir no médio excluindo casos de emergência; (iv) estabelecer condições para autorizar
prazo, buscando o cumprimento do princípio da continuidade da prestação os entes a auxiliar o custeio de despesas próprias de outros entes, como
do serviço público, em prol do interesse público. por exemplo, gastos de quartel da Polícia Militar, de Cartório Eleitoral,
Recrutamento Militar, de atividades da Justiça etc.; (v) estabelecer critérios
Com a obrigatoriedade do PPA, tornou-se obrigatório o Governo plane- para o início de novos projetos, após o adequado atendimento dos que
jar todas as suas ações e também seu orçamento de modo a não ferir as estão em andamento; (vi) estabelecer critérios de programação financeira
diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em pro- mensal; (vii) estabelecer o percentual da receita corrente líquida a ser retido
gramas estratégicos previstos na redação do PPA para o período vigente. A na peça orçamentária, como Reserva de Contingência.
Constituição, também, sugere que a iniciativa privada volte suas ações de
desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente. Além do estabelecimento e definição dos itens acima, a LDO deverá
ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. Esses Anexos
O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: (i) deverão conter: (i) metas anuais para receitas, despesas, resultados nomi-
objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do projeto, (ii) o nal e primário e montante da dívida para o exercício a que se referirem e
valor, (iii) o prazo de conclusão, (iv) as fontes de financiamento, (v) o indi- para os dois exercícios seguintes; (ii) a avaliação do cumprimento das
cador que represente a situação que o plano visa alterar, (vi) a necessidade metas relativas ao ano anterior; (iii) o demonstrativo das metas anuais,
de bens e serviços para a correta efetivação do previsto, (vii) a regionaliza- instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resulta-
ção do plano, etc. dos pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três últimos exercí-
Cada um desses planos (ou programas), será designado a uma unida- cios, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da
de responsável competente, mesmo que durante a execução dos trabalhos política vigente; (iv) o demonstrativo da evolução do patrimônio líquido nos
várias unidades da esfera pública sejam envolvidas. Também será desig- últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos
nado um gerente específico para cada ação prevista no Plano Plurianual, obtidos com a alienação de ativos; (v) a avaliação financeira e atuarial de
por determinação direta da Administração Pública. todos os fundos e programas de natureza atuarial; (vi) o demonstrativo da
estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expan-
O Decreto nº 2.829, 29.10.1998, que regulamentou o PPA prevê que são das despesas obrigatórias de caráter continuado; (vii) a avaliação dos
sempre se deve buscar a integração das várias esferas do poder públi- passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas, infor-
co (federal, estadual e municipal), e também destas com o setor privado. mando as providências, caso se concretizem, como por exemplo, é impor-
tante verificar os processos judiciais de devolução de tributos questioná-
A cada ano, deverá ser realizada uma avaliação do processo de anda-
veis, ou demanda de reivindicações salariais não concedidas.
mento das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal –
não só apresentando a situação atual dos programas, mas também suge- Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreenderá: (i) a previsão trienal
rindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações não da receita, da despesa, estimando, assim, os resultados nominal e primário;
significativas. Com base nesta avaliação é que serão traçadas as bases (ii) a previsão trienal do estoque da dívida pública, considerando os passi-
para a elaboração do orçamento anual. vos financeiro e permanente; (iii) a avaliação do cumprimento das metas do
ano anterior; (iv) a evolução do patrimônio líquido ou passivo real descober-
A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para sua efeti-
to (resultado patrimonial negativo); (v) a avaliação financeira e atuarial dos
vação, inclusive de pesquisas de satisfação pública, quando viáveis.
fundos de previdência dos servidores públicos; (vi) a Estimativa de com-
Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e pensação da renúncia de receitas (anistias, remissões, isenções, subsídios
necessários para o desenvolvimento sócio-econômico do ente, dentro do etc.) e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter
mesmo devem ser estabelecidos projetos que detêm de maior prioridade na continuado.
sua realização.
4.3.A Lei Orçamentária Anual
4.2.A Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei Orçamentária Anual ("LOA") ou orçamento anual visa concretizar
A Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") tem a finalidade precípua de os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabeleci-
orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de das pela LDO, em conformidade com o princípio da unidade do orçamento
investimento das empresas estatais. Busca sincronizar a Lei Orçamentária público. É uma lei, em sentido formal, elaborada pelo Poder Executivo e
Anual ("LOA") com as diretrizes, objetivos e metas da administração públi- aprovada pelo Poder Legislativo, que estabelece as despesas e as receitas
ca, estabelecidas no PPA, em estrita observância aos princípios do orça- que serão realizadas em determinado ano (princípio da anualidade do
mento investimento e da unidade orçamentária. orçamento). A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e
aprovado até o final de cada Legislatura, sendo competência do Chefe do
De acordo com o parágrafo 2º, do art. 165, da Constituição Federal de Poder Executivo de cada ente público enviar ao órgão legislativo a proposta
1988, a LDO (i) deverá trazer as metas e prioridades da administração do orçamento.
pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subse-
quente, (ii) orientará a elaboração da LOA, (iii) disporá sobre as alterações A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos,
na legislação tributária e (iv) estabelecerá a política de aplicação das agên- a saber: (i) o Orçamento Fiscal, que compreende os poderes da União, dos
cias financeiras oficiais de fomento. Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os Fundos, Órgãos, Autar-
quias, inclusive as especiais, e Fundações instituídas e mantidas pelo ente
Em observância do princípio da anualidade orçamentária, a LDO será público; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de econo-
elaborada, anualmente, pela Administração e aprovada pelo Poder Legisla- mia mista em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a
tivo que, após aprovação, devolverá ao Executivo para sação. É importante maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer
destacar que a Constituição de 1988 não prevê a possibilidade de rejeição recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamen-
do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma vez que prescreve, em tos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de
seu art. 57, §2º, que a sessão legislativa não será interrompida sem a financiamento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da
aprovação do projeto, logo, o projeto após entregue pelo Executivo deverá CF e refinanciamento da dívida externa; (ii) o Orçamento de Seguridade
ser analisado e encaminhado para aprovação. Social, que compreende todos os órgãos e entidades a quem compete
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer
04.05.2000) ampliou a importância da LDO, determinando a previsão de sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e funda-

11
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

ções instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, os Lançamento ("NL"). Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e
demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do Programa de conferência, desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o
Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem reconhecimento da despesa.
com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e (iii)
o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II, Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor de-
parágrafo 5º do art. 165 da CF, que abrange as empresas públicas e socie- verá apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanha-
dades de economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, dete- da da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionário competente
nha a maioria do capital social com direito a voto. atestar o recebimento do material ou a prestação do serviço corresponden-
te, no verso da nota fiscal, fatura ou conta.
4.4.A Execução Orçamentária
O último estágio da despesa é o pagamento, que consiste na entrega
A execução orçamentária ocorre concomitantemente com a financeira! de numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou
Esta afirmativa tem como sustentação o fato de que a execução tanto obrigação. Esse procedimento normalmente é efetuado por tesouraria, que
orçamentária como financeira estão atreladas uma a outra. Havendo orça- deve ter como favorecido o credor do empenho. O pagamento normalmente
mento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido. Se houver
outro lado, havendo recurso financeiro, mas não se podendo gastá-lo, não importância paga a maior ou indevidamente, sua reposição aos órgãos
há que se falar em disponibilidade orçamentária. públicos deverá ocorrer dentro do próprio exercício.
Em consequência, pode-se definir execução orçamentária como sendo Todo esse processo ocorre observando, estritamente, os princípios
a utilização dos créditos na LOA. Já a execução financeira, por sua vez, constitucionais orçamentários, bem como aqueles que regem a Administra-
representa a utilização de recursos financeiros, visando atender à realiza- ção Pública, dentre eles a moralidade, a publicidade e a eficiência, de modo
ção dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias que o interesse público seja sempre garantido.
pelo Orçamento.
5.CONCLUSÃO
Na técnica orçamentária, inclusive, é habitual se fazer a distinção entre
as palavras crédito e recursos. O primeiro termo designa o lado orçamentá- Os argumentos aqui trazidos não dizem respeito somente ao orçamen-
rio e o segundo, o lado financeiro. Crédito e Recurso são duas faces de to público, mas à própria essência do Estado, entendido como provedor de
uma mesma moeda! O crédito é a dotação ou autorização de gasto ou sua bens e serviços, cujas relações com a comunidade são de subordinação e
descentralização, e o recurso é o dinheiro ou saldo de disponibilidade domínio.
bancária. Como submisso, o Estado, ao ordenamento normativo gerado em seu
Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução orça- próprio seio, pela sociedade por ele regulada, a partir do instrumento da
mentária e de programação financeira para o exercício, e lançadas as representação política, deve observar os princípios e normas no momento
informações orçamentárias, cria-se o crédito orçamentário e, a partir daí, de elaboração de suas políticas, com vistas à promover o interesse social.
tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita. Como demonstrado, a relevância do orçamento e sua essencialidade
Executar o orçamento é, portanto, realizar as despesas públicas nele para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com
previstas, ressaltando que para que qualquer utilização de recursos públi- princípios destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando
cos seja efetuada, a primeira condição é que esse gasto tenha sido legal e previamente do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante.
oficialmente previsto e autorizado pelo Poder Legislativo e que sejam Não é preciso chamar a atenção para a importância do orçamento na
seguidos à risca os três estágios da execução das despesas previstos na vida política e administrativa de determinado Estado como o plano das suas
Lei nº 4.320/64, isto é, (i) o empenho, (ii) a liquidação e (iii) o pagamento – necessidades monetárias, em determinado período de tempo, exercendo
atualmente se encontra em aplicação a sistemática do pré-empenho ante- grande influência na vida estatal e produzindo reflexos negativos na tarefa
cedendo esses estágios, já que, após o recebimento do crédito orçamentá- da consecução de suas atividades quando for deficiente ou mal-elaborado.
rio e antes do seu comprometimento para a realização da despesa, existe
uma fase geralmente demorada de licitação obrigatória junto a fornecedo- É através do orçamento que se fixam os objetivos a serem atingidos
res de bens e serviços que impõe a necessidade de se assegurar o crédito pelo Estado. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de inter-
até o término do processo licitatório. venção no domínio econômico.

Pois bem, o empenho é o primeiro estágio da despesa e pode ser con- O estudo do orçamento, desde sua origem, e principalmente de seus
ceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria princípios auxiliará o administrador público a não cometer erros no momen-
para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento to da elaboração de sua proposta, ajudará o legislador a aprovar a propos-
de condição. Nele se registra o comprometimento da despesa orçamentá- ta, que se tornará lei, influenciará o administrador na execução das metas e
ria, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que programas lançados na lei orçamentária e trará facilidades ao intérprete do
se faça necessário o reforço ou a anulação desse compromisso. Não se direito no momento da análise da legislação orçamentária.
deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho; Como visto, com o tempo e as evoluções sociais, o orçamento deixou
esta, na verdade, é a materialização daquele, embora, no dia-a-dia haja a de ser um mero documento estático de previsão de receitas e autorização
junção dos dois procedimentos em um único. de despesas para se constituir em um documento dinâmico, solene, de
Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem atuação do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.
assim o Estado se vê obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o Mais do que isso! O orçamento deixou de ser instrumento de reivindicação
implemento de condição poderá estar concluído ou não. Seria um absurdo da burguesia medieval e passou a ser um instrumento de solidariedade,
se assim não fosse, pois a Lei nº 4.320/64 determina que o pagamento de que busca garantir os direitos constitucionais dos cidadãos, em um Estado
qualquer despesa pública, seja ela de que importância for, passe pelo crivo de Bem-estar social.
da liquidação. É nesse segundo estágio da execução da despesa que será Pode-se afirmar que o orçamento faz parte de u-
cobrada a prestação dos serviços ou a entrega dos bens, ou ainda, a ma política de descentralização do governo, que já é prevista
realização da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento na Constituição vigente. Pois, nas diretrizes estabelecidas em cada plano, é
de condição. fundamental a participação e apoio das esferas inferiores da administração
O segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste na pública, que sem dúvida têm mais conhecimento dos problemas e desafios
verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e que são necessários enfrentar para o desenvolvimento sustentável local.
documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja é a comprova- Nesse giro, é interessante notar que os municípios vêm assumindo um
ção de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. novo papel, que era dever do ente Federal e dos Estados: assegurar aos
Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o ob- cidadãos as condições básicas de sobrevivência e também impor limites ao
jeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve processo de exclusão. Esse novo papel é um dos resultado do processo
pagar para extinguir a obrigação e é efetuado pelo documento Nota de de descentralizaçãoadministrativa brasileira, onde a Constituição Federal

12
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

de 1988 outorgou aos governos locais a responsabilidade de definir as sendo elaborada e a despesa para o exercício a que a proposta esta se
novas de políticas públicas, o que se faz por meio do orçamento. referindo. O departamento contábil ou de arrecadação é o responsável por
organizar os demonstrativos das receitas arrecadadas para que sirvam
Por conta disso, os municípios preocupados com seu sucesso e com a como base para a proposta de orçamento, levando-se em consideração e
qualidade de vida de seus cidadãos devem integrar ou alinhar os seus demonstrativo da arrecadação dos últimos 3 (três) anos (art. 30 da Lei
diferentes planejamentos. n.4.320/64).
E para terminar, há que se lembrar que o orçamento público permite ao O Poder Executivo Federal deverá enviar o projeto de lei orçamentária
cidadão identificar o plano de ação governamental, bem como saber se as até 31 de agosto; sendo que, cm regra geral, os demais entes federados
promessas de campanhas do governante eleito estão refletidas ou não obedecem esta data limite. Contudo, se houver previsão nas Constituições
nesse programa de governo, podendo cobrar da máquina administrativa o Estaduais, ou nas Leis Orgânicas Municipais, esse limite poderá ser
cumprimento da lei, continuamente, com transparência, eficiência e morali- ampliado.
dade.
A proposta orçamentária, segundo o art. 22 da Lei n. 4.320, de 17 de
Notas março de 1964, deverá conter:
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª ed. Art. 22. A proposta orçamentária, que o Poder Executivo encaminhará
Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412. ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas constituições e nas Leis
BALEEIRO, op. cit., pg. 43. Orgânicas dos Municípios, compor-se-á de:
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e
Tributário. Volume V, O Orçamento na Constituição. 2ª ed. rev. e atual. Rio I. Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação
de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3. econômico-financeira, documentada com demonstração da divida fundada
BALEEIRO, op. cit., pg. 26. e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros
BALEEIRO, op. cit., pg. 420. compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política
BALEEIRO, op. cit., pg. 26. econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa,
BALEEIRO, op. cit., pg. 423. particularmente no tocante ao orçamento de capital;
SEGUNDO, Rinaldo. Breves Considerações sobre o Orçamento Públi-
co. Artigo publicado no si- II. Projeto de Lei de Orçamento;
te http://jus.com.br/revista/texto/4505">http://jus.com.br/revista/texto/4505"> III.Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e
http://jus.com.br/revista/texto/4505, acessado em 15.06.2009. despesa, constarão, cm colunas distintas e para fins de comparação:
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio
de Janeiro: Renovar, 2002, pg 77. a.a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em
MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1983, que se elaborou a proposta;
pg.199. b.a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;
Constituição Política do Império do Brazil de 25.03.1824.
VIANA, Arizio de. Orçamento Brasileiro. Rio de Janeiro: Edições Finan- e. a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;
ceiras, 1986, pg. 43.
d.a despesa realizada no exercício imediatamente anterior;
SANTA HELENA, Eber Zoehler, Evolução Histórica dos Princípios Or-
çamentário-constitucionais brasileiros. Artigo publicado no site e.a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta;
http://http://jus.com.br/revista/texto/5962">http://jus.com.br/revista/texto/596
2">http://jus.com.br/revista/texto/5962, acessado em 15.06.2009. f. a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.
Vide artigo 169, da Constituição Federal de 1988. IV. Especificação dos programas especiais de trabalho, custeados por
NOBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Orçamentá- dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa
rias. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002, pg. 32. do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de
GUARDIA, Eduardo Refinetti.O processo Orçamentário do Governo justificação econômica, financeira, social e administrativa.
Federal: Considerações sobre o Novo Arcabouço Institucional e a Experi-
ência Recente. São Paulo: Instituto de Economia do Setor Público, 1993, Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada
pg. 5. unidade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades,
GUARDIA, Eduardo Refinetti. op. cit., pg 5. com indicação da respectiva legislação.
Estudo e aprovação: Esta fase é exclusiva do Poder Legislativo, onde o
GONÇALVES, Antônio Carlos da Cunha. O orçamento público brasileiro.
orçamento será discutido, sendo, posteriormente, devolvido ao Poder
Suas origens, princípios norteadores e forma de execução. Jus Navigandi,
Navigandi
Executivo.
Teresina, ano 15, n. 2523, 29 maio 2010 . Disponível
em: <http://jus.com.br/revista/texto/14940>. Acesso em: 1 jun. 2013. O art. 32 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, esclarece que:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas
5 Proposta orçamentária: Elaboração, discussão, Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo
votação e aprovação. considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Ao se discutir a proposta orçamentária, se o Poder Legislativo, quiser
propor emendas, as mesmas só serão aprovadas se observados o disposto
CICLO ORÇAMENTÁRIO no art. 166, § 3º I, II e III, e § 4º da Constituição Federal de 1988.
Segundo Heilio Kohama Art. 166. (omissis)
“o ciclo orçamentário, que é a sequência das etapas desenvolvidas § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos
pelo processo orçamentário, estão consubstanciadas em elaboração, que o modifiquem somente serão aprovadas caso:
estudo e aprovação, execução e avaliação”.
I. Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
Elaboração: consiste no estabelecimento de objetivos que possam ser orçamentárias;
alcançados naquele período, levando-se em conta os recursos necessários
à sua execução. Ex: recursos financeiros; recursos materiais; recursos II.Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes
humanos etc. de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

Cada unidade da Administração Pública, fará propostas parciais, em a) dotações para pessoal e seus encargos;
formulário próprio, devendo conter detalhamento das despesas realizadas b)serviço da dívida;
no exercício anterior; a despesa para o exercício em que a proposta esta

13
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Lei de Diretrizes Orçamentárias


Distrito Federal; ou
No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem como a
III.sejam relacionadas: principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da
seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes
a)com a correção de erros ou omissões; ou Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autarquias.
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual -LOA com as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não Plurianual. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da Constituição
poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. Federal, a LDO:
Se a proposta orçamentária for aprovada pelo Poder Legislativo, a • compreenderá as metas e prioridades da administração pública,
mesma será enviada ao Poder Executivo para a sanção ou veto do seu incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
Chefe. subsequente;
Execução: esta se caracteriza na mobilização de recursos humanos, • orientará a elaboração da LOA;
materiais e financeiros para que sejam alcançados os objetivos propostos.
• disporá sobre as alterações na legislação tributária; e
A execução orientar-se-á no orçamento aprovado.
Avaliação: tem como função orientar a execução do orçamento. Nesta • estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
fase ressalta-se a importância dos sistemas contábil e estatístico, de modo de fomento.
a exercer a controladoria da gestão financeira. Assim, através das A Constituição não admite a rejeição do projeto de lei de diretrizes
informações obtidas junto a todos os setores da Administração Pública, o orçamentárias, porque declara, expressamente, que a sessão legislativa
órgão encarregado do exercício do controle interno, deve proceder uma não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes
avaliação dos objetivos fixados nas Leis Orçamentárias (PPA – LDO – orçamentárias (art. 57, § 2º.).
LOA), diagnosticando, prontamente, as modificações e os problemas
surgidos quando de sua execução. O Processo de elaboração do Orçamento brasileiro

Esta avaliação, que na prática utiliza-se de dados obtidos junto à Trechos de artigos que explicam as etapas do processo orçamentário
contabilidade e o planejamento estatístico da Administração Pública, deve no Brasil.
ser feita de forma ativa e simultânea, de modo a permitir o acompanha- (O trecho abaixo foi retirado do artigo "Programação Fiscal: Sugestões
mento da execução orçamentária e o conhecimento da composição a médio prazo" de Fábio Giambiangi. Ele explica o que são o Plano Pluria-
patrimonial, através de demonstrativos, cuja análise possibilitará a tomada nual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, assim como o papel que eles
de decisões por parte dos dirigentes estatais. desempenham na elaboração do orçamento público no Brasil)
A propósito, convém trazer à lume, os ensinamentos de KOHAMA, O processo orçamentário no Brasil:
Brasil: uma descrição
para quem:
O nosso processo orçamentário obedece aos ditames estabelecidos na
“A constatação do que realiza, e do que deixar de fazer, como é obvio, Constituição (Constituição, 1988; Serra, 1989; Afonso, 1999; Pereira, 1999).
restringir-se somente ao julgamento a posteriori. A avaliação deve ser ativa, A seção II (“dos orçamentos”) do capítulo II (“das finanças públicas”) do
desempenhar um papel importante como orientadora da execução fixar em título VI (“da tributação e do orçamento”) da mesma trata, nos artigos 165 a
bases consistentes as futuras programações, por isso esta fase é simultâ- 169, das disposições gerais que norteiam o referido processo. Em particu-
nea à execução, e a informação que fornece deve estar disponível quando lar, o artigo 165 confere ao Poder Executivo a obrigatoriedade de estabele-
dela se necessitar". cer o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o
É oportuno destacar, também, que esta avaliação é de vital importância orçamento.
para a condução dos negócios públicos, tanto que a Lei de Responsabilida- No referido artigo, define-se que a lei que instituir o PPA deve “estabe-
de Fiscal, estabelece normas de gestão, que obrigam os Administradores lecer ... as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal
Públicos a procederem demonstrativos periódicos, de molde a publicizar a para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
avaliação da execução orçamentária. aos programas de duração continuada”. Enquanto isso, a LDO, submetida
Resumindo: ao Congresso Nacional no início de cada ano, “compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
Na lei orçamentária anual (LOA) estão estimadas as receitas que serão capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da
arrecadadas durante o ano e definidas as despesas que o governo espera lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária
realizar com esses recursos, conforme aprovado pelo Legislativo. A LOA e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
contém três orçamentos, previstos na Constituição Federal: o orçamento fomento”. Por último, define-se também que a lei orçamentária anual, que
fiscal, o orçamento da seguridade social (previdência, assistência e saúde) deve ser enviada ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano,
e o orçamento de investimentos das empresas estatais. “compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União,
O projeto de lei orçamentária é elaborado pela Secretaria de Orçamen- seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusi-
to Federal (SOF) e encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente ve fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento
da República. O Executivo possui exclusividade na iniciativa das leis orça- de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
mentárias. Composto pelo texto da lei, quadros orçamentários consolidados detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da
e anexos dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vincula-
das Empresas Estatais, o projeto de lei deve ser encaminhado para apreci- dos, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
ação do Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano. instituídos e mantidos pelo Poder Público”.

A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) orienta a elaboração e execu- A atribuição pela elaboração do PPA, da LDO e do OGU cabe ao Mi-
ção do orçamento anual e trata de vários outros temas, como alterações nistério de Planejamento e Orçamento (MPO), sendo o primeiro elaborado
tributárias, gastos com pessoal, política fiscal e transferências da União. pela Secretaria de Planejamento e os outros dois pela Secretaria de Orça-
mento Federal (SOF), que deve “preparar as instruções para a elaboração
O plano plurianual (PPA) estabelece os projetos e os programas de das propostas orçamentárias, orientar e coordenar as atividades dos
longa duração do governo, definindo objetivos e metas da ação pública órgãos setoriais e regionais, analisar e consolidar as propostas orçamentá-
para um período de quatro anos. rias dos órgãos setoriais, elaborando a proposta do orçamento geral da
União, bem como disciplinar os critérios de execução das dotações orça-
mentárias no âmbito federal” (Pereira, 1999, páginas 170/171).

14
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Cabe também mencionar, como parte do contexto legal em que se pro- receitas e despesas de cada ministério (pessoal, contribuições previdenciá-
cessa a política fiscal, a recentemente aprovada LRF, que normatiza uma rias, dívidas etc.), do Legislativo e do Judiciário. Na sequência, define os
série de procedimentos a serem obedecidos pelas autoridades nos diferen- parâmetros para todas as demais despesas, inclusive operacionais e de
tes níveis de Governo, dispondo sobre regras de endividamento e de con- investimentos, além de especificar os limites de despesas para cada pro-
trole fiscal em geral. grama que cada um dos órgãos públicos se propõe a desenvolver. Após
considerar esses limites orçamentários, cada ministério e órgão público
Entre outras modificações, essa Lei define: i) que a política fiscal do se- devolve seu projeto à SOF, que fica com a responsabilidade de consolidar
tor público deve obedecer aos limites para a dívida pública consolidada, a tudo em uma proposta única, o PLO, que é então encaminhado ao Con-
serem estabelecidos pelo Senado Federal por proposta do Presidente da gresso.
República; e ii) os limites para o gasto com pessoal por cada um dos três
Poderes, como proporção da receita corrente líquida. É importante notar que é nessa etapa que alguns parlamentares, espe-
cialmente os de mais prestígio e poder político, recorrem às suas redes
Por último, deve ser citada a Lei 4320, de 17 de março de 1964, que políticas dentro dos ministérios e órgãos federais para incluir projetos de
“estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle seu interesse na proposta que o Executivo deve enviar ao Congresso
dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Nacional. Em outras palavras, esses parlamentares saltam um estágio
Distrito Federal” e ainda constitui a referência legal que normatiza os pro- importante das negociações no Congresso, fazendo constar seus pedidos
cedimentos contábeis a serem seguidos na elaboração dos orçamentos. já no projeto enviado pelo presidente da República. É nessa fase que se
(O trecho abaixo foi retirado do artigo "Comportamento estratégico em dão as negociações mais ardilosas dentro do Poder Executivo, com cada
Presidencialismo de Coalizão: As relações entre Executivo e Legislativo na parte buscando alargar seu quinhão do orçamento e o Tesouro procurando
elaboração do orçamento brasileiro" de Carlos Pereira e Bernardo Mueller. conter as reivindicações de todos.
Ele explica as etapas de elaboração da Lei Orçamentária Anual.) Mas o jogo orçamentário não acaba depois que o PLO é aprovado pelo
O processo de Elaboração do Orçamento no Brasil Congresso e sancionado pelo presidente da República. Mesmo esgotadas
essas etapas, ainda é possível modificar o projeto mediante créditos adicio-
Historicamente, o processo de elaboração do orçamento brasileiro tem nais que abrem a possibilidade de introduzir novas emendas com potencial
alternado situações em que o Congresso efetivamente participa e define de redistribuir recursos. Esse mecanismo institucional torna o processo
onde e como os recursos públicos são distribuídos e outras nas quais ele orçamentário quase interminável, convertendo-o emumjogo sequencial em
tem pouca ou nenhuma influência direta (ver Serra, 1994; Bezerra, 1999). que Executivo e Congresso interagem em mais de uma ocasião. Conforme
Atualmente, mesmo quando os parlamentares têm um papel efetivo, este demonstraremos adiante, o Executivo participa desse jogo em uma posição
se limita essencialmente à proposição de emendas ao projeto de lei orça- mais favorável, pois se utiliza da assimetria de informações e de mecanis-
mentária que visam direcionar para suas bases eleitorais programas e mos institucionais que lhe outorgam consideráveis poderes discricionários.
projetos de interesse local.
Há três tipos de créditos adicionais: suplementares, especiais e extra-
A Constituição de 1988 gerou um novo conjunto de normas complexas ordinários. Os créditos suplementares reforçam as alocações orçamentárias
para regulamentar o processo decisório do orçamento federal. O principal já incluídas na LOA quando o montante original de recursos é insuficiente
objetivo dessas inovações foi criar um sofisticado sistema hierárquico de para concluir o projeto. Se essa mudança está dentro dos limites estabele-
coordenação e planejamento para um período de quatro anos, ampliando, cidos pela LOA, os créditos suplementares significam basicamente uma
assim, o ciclo orçamentário para além da formulação do projeto de lei anual redistribuição de recursos sem implicar novas despesas. Por essa razão, o
(Rocha e Machado, 1995). Foram criados três instrumentos institucionais crédito é autorizado por decreto presidencial e não requer aprovação do
responsáveis pela regulamentação, planejamento e distribuição dos recur- Congresso, o que confere ao Executivo um instrumento adicional para
sos federais: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - recompensar ou punir os parlamentares em função de como votam no
LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. Pela Constituição, esta tríade se Congresso.
liga hierarquicamente em diferentes etapas.
Se a mudança desejada pelo Executivo ultrapassa o limite autorizado
As metas e diretrizes definidas pelo PPA e pela LDO são utilizadas pe- pela LOA, ou se corresponde a uma atividade ou projeto inteiramente
lo Executivo para elaborar o Projeto de Lei Orçamentária - PLO. Este novos, isto é, um gasto não associado a uma alocação orçamentária, é
projeto de orçamento estima o total das receitas e fixa as despesas para o necessário que se crie um crédito especial. Nesse caso, é preciso enviar ao
exercício fiscal subsequente, ou seja, a proposta detalha programas e Congresso um novo projeto de lei que, por sua vez, deve ser aprovado pela
atividades específicas que devem estar de acordo com os dois instrumen- Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização-CMPOF.
tos mencionados. O presidente da República está obrigado a enviar para o Esta, todavia, não tem poderes nem para alterar a destinação de recursos
Congresso o PLO até 30 de agosto e o prazo que este tem para emendar e nem para mudar a soma total do crédito proposto. Além disso, o crédito
aprovar o projeto se estende até 15 de dezembro. O exame da proposta é especial tem de ser aprovado por maioria simples do Congresso Nacional,
realizado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscali- o que não é difícil para um governo que possua uma maioria confortável de
zação - CMPOF, sendo em seguida apreciado pelas duas Casas do Con- votos, como não raro tem acontecido.
gresso. O PLO, posteriormente, é devolvido ao Executivo para sanção, com
ou sem vetos. Finalmente, o crédito extraordinário somente é utilizado em casos ur-
gentes e não previstos tais como guerra, desastres naturais ou situação
A Lei Orçamentária Anual é composta de três orçamentos diferentes: semelhante, e é autorizado por Medida Provisória. Em resumo: enquanto o
fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. O orçamento crédito suplementar redistribui as despesas dentro dos limites previstos
fiscal abrange impostos e as despesas de toda a administração pública, pela LOA, o crédito especial implica uma reformulação do orçamento,
incluindo os três Poderes e as fundações mantidas pelo Estado. O orça- exigindo novas negociações com os parlamentares. As verbas a ser do
mento da seguridade social corresponde à ação do governo em três seto- cancelamento de despesas previstas na LOA, de excedentes da arrecada-
res: saúde, previdência e assistência social. Por último, o orçamento de ção tributária e de empréstimos. Observe-se que o Executivo leva vanta-
investimentos das estatais é responsável pelo montante total das receitas gem no processo por concentrar as informações sobre a disponibilidade de
de capital5 (de origem não fiscal) a ser investido pelos órgãos públicos. recursos no Tesouro Nacional.
Como será mostrado adiante, a rubrica "investimentos", constante nos três
orçamentos, é um dos componentes mais importantes do orçamento fede- A participação dos parlamentares no ciclo orçamentário tem lugar, so-
ral, porque é basicamente aqui que se dá a participação dos parlamentares bretudo, na CMPOF. Rocha (1997:108), ao comparar o número de emen-
com a apresentação de emendas individuais e coletivas. A participação dos das aprovadas pela CMPOF e pelo plenário do Congresso, chama a aten-
congressistas depende, portanto, da disponibilidade de recursos de inves- ção para o fato de que o Congresso não modifica substancialmente o
timentos, os quais se baseiam nas receitas de capital. relatório ratificado pela comissão. De acordo com esse autor, a Comissão
de Orçamento é o principal lócus decisório do orçamento no âmbito do
O Executivo é responsável pela coordenação e elaboração da Proposta Congresso (ver, também, Castro Santos e Machado, 1995). Trata-se da
de Orçamento Anual - POA, mais especificamente, compete à Secretaria de comissão mais numerosa, com 84 membros efetivos e 84 suplentes, 63 dos
Orçamento Federal - SOF, do Ministério do Planejamento, Orçamento e quais são deputados e 21 senadores. Sua composição baseia-se na pro-
Gestão, a coordenação e detalhamento da POA. A SOF estima o total de porção de cadeiras que cada partido político detém no Congresso, daí que

15
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

os grandes partidos têm uma representação maior na mesma. Segundo as tante ter em mente, entretanto, que, ao compartilhar ou dar um uso indivi-
normas internas do Congresso, os líderes partidários são responsáveis não dual às emendas coletivas, os parlamentares conseguem extrapolar esse
só pela indicação dos membros da CMPOF, como também têm considerá- teto de R$ 2 milhões reservados para as emendas individuais.
vel influência na escolha do presidente e dos três vice-presidentes. Essas
funções hierárquicas, mais a de relator, são alternadas a cada ano entre A Resolução nº 2/95-CN também estabeleceu novos limites ao número
representantes do Senado e da Câmara dos Deputados. Dada a importân- de emendas coletivas: cinco para as comissões permanentes, cinco para as
cia desses cargos, as prerrogativas dos líderes partidários na composição bancadas regionais e dez para as bancadas estaduais. Contudo, mesmo
da comissão representam, para eles, um importante instrumento de contro- com esse limite de valor e de número de emendas, os parlamentares não
le do processo de elaboração do orçamento, assim como um meio de têm certeza de que suas propostas serão aprovadas pela Comissão Mista
recompensar ou punir seus membros. do Orçamento e, por isso, ainda precisam negociar com os relatores e
líderes para que seus pedidos sejam aprovados na LOA, já que muitos são
A CMPOF estrutura-se ainda em subcomissões temáticas formadas simplesmente deixados de lado.
por, no máximo, sete parlamentares. Cada subcomissão tem um sub-relator
setorial cuja responsabilidade é preparar um relatório parcial contendo as Outra importante mudança institucional introduzida em 1995 foi a des-
emendas aprovadas por seus membros. O relator geral da CMPOF consoli- centralização do poder dentro da CMPOF, com o aumento da autonomia
da todos esses relatórios. As funções de relator geral e de relator setorial dos relatores das subcomissões em relação ao relator geral da comissão, o
são de grande influência e dependem de indicação do presidente da comis- qual perdeu a prerrogativa de apresentar emendas de relator e o direito de
são, respeitando-se a norma da entre os partidos. reapresentar emendas rejeitadas. Vale notar que a distribuição de poder
dentro da comissão e das subcomissões não é equilibrada e depende da
Quando um projeto de lei chega à CMPOF, o relator geral apresenta quantidade de recursos disponíveis. Assim, as subcomissões responsáveis
um parecer preliminar baseado nas negociações realizadas entre as lide- pela definição da alocação de recursos para educação, saúde e infra-
ranças dos partidos. Um dos aspectos mais importantes desse parecer é estrutura são muito mais disputadas. Os parlamentares muitas vezes
definir os parâmetros e prazos finais para que os parlamentares proponham contam com o apoio de seus prefeitos e governadores para fazer lobby dos
emendas coletivas e individuais. Isto faz com que eles travem acirradas seus pedidos no Congresso.
disputas para integrar a comissão e, principalmente, para ser nomeados
para as principais funções hierárquicas, de relator e sub-relator. Seus As mudanças introduzidas no funcionamento da comissão visando
ocupantes têm a prerrogativa de propor a redistribuição de verbas, já que o descentralizá-la, o aumento do poder dos sub-relatores e o estabelecimento
processo de aprovação de emendas é centralizado no relator. Além disso, de limites ao número de emendas tiveram o propósito de reduzir os custos
somente os membros das comissões podem intitular as emendas durante o de transação e os problemas de ação coletiva entre os congressistas. A
processo de votação no plenário da comissão. intenção era redistribuir o poder no sentido de viabilizar o acesso equitativo
aos recursos, aumentando com isso a probabilidade de aprovação mútua
Embora os parlamentares tenham direito de propor emendas aos proje- de emendas por acordo de apoio recíproco entre parlamentares [logrolling].
tos de lei, cujo encaminhamento ao Congresso Nacional é direito exclusivo
do presidente da República, eles somente podem fazê-lo se as emendas Entretanto, todos esses passos e complexas negociações para aprovar
forem compatíveis com o Plano Plurianual elaborado pelo Executivo e com emendas não garantem que um projeto, uma vez aprovado e sancionado
a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Ademais, o Congresso pode não autori- pelo presidente da República, seja realmente implementado. Embora os
zar despesas que excedam a receita orçamentária. As normas sobre o parlamentares tenham o direito de propor emendas individuais e coletivas
processo de apresentação de emendas ao PLO têm variado muito nos ao orçamento anual, cabe ao Executivo determinar quais delas serão
últimos anos. Em 1992, somente eram aceitas emendas propostas indivi- executadas, na dependência dos recursos disponíveis no Tesouro Nacio-
dualmente pelos parlamentares. Em 1993, também as bancadas estaduais nal.
e outros grupos de congressistas podiam apresentar emendas coletivas. A grande maioria dos parlamentares lança mão dessa prerrogativa pa-
Para os orçamentos de 1994 e 1995, foram aceitos quatro tipos de emen- ra propor emendas destinadas a beneficiar suas principais bases eleitorais,
das: de comissões permanentes, de partidos políticos, de bancadas esta- isto é, essa estratégia é utilizada por uma política clientelista com o objetivo
duais e de parlamentares individuais. Com a Resolução nº 2/95-CN, de de maximizar o futuro eleitoral e a carreira do parlamentar. Dessa maneira,
1996, as comissões permanentes, as bancadas estaduais e regionais e os é plausível supor que o Executivo, que tem grande poder discricionário na
parlamentares podem propor emendas. execução do orçamento anual, use este poder para fazer pressão sobre a
As emendas coletivas têm mais chances de aprovação porque têm o atuação dos parlamentares (Pereira, 2000).
apoio não só de indivíduos mas de um grupo que chegou a um acordo É a falta de sincronia entre a arrecadação fiscal e as despesas previs-
coletivo. Porém, a admissão de emendas coletivas não quer dizer que as tas que permite ao Executivo agir estrategicamente ao contingenciar a
individuais tenham desaparecido ou perdido importância. Não é raro que liberação das emendas à disponibilidade de recursos. Em consequência
parlamentares entrem em acordo com políticos nos estados e municípios disso, o Executivo usa de extrema flexibilidade e arbítrio na negociação
para propor emendas individuais - conhecidas como "rachadinhas" - disfar- com os parlamentares, ao não aplicar critérios homogêneos quando decide
çadas de coletivas, pois consistem na apresentação de emendas genéricas sobre as emendas que serão de fato executadas. As evidências apresenta-
ao orçamento, sem indicação do município onde será aplicado o recurso. das neste artigo demonstram que o presidente da República recompensa
Depois de aprovada a emenda, entretanto, os parlamentares enviam para o os parlamentares que sistematicamente votam a favor dos projetos de
ministério responsável pela obra uma lista de municípios que deverão ser interesse do governo, autorizando a execução de suas emendas individu-
contemplados na hora da liberação da verba. De acordo com o deputado ais, e, ao mesmo tempo, pune os que não votam nesses projetos simples-
Sérgio Miranda (PC do B-MG), integrante da CMPOF, mente não executando as emendas propostas por eles. O artigo afirma
"[...] é óbvio que há uso eleitoral, pois vincula a obra ao deputado ou ainda que, mantidas constantes as demais condições, quanto maior o valor
senador. E são todas obras localizadas e em geral de baixo valor em di- das emendas executadas deumcongressista, maiores são suas chances de
nheiro e grande apelo popular. Isso é uma distorção do espírito da emenda reeleição (Pereira, 2000; Pereira e Rennó, no prelo).
coletiva, criada para atender obras estruturais nos estados. Esta prática Em outras palavras, em face desse arcabouço institucional, não admira
vem aumentando consideravelmente nos últimos anos, onde quase 40% que alguns parlamentares votem sistematicamente nos projetos do gover-
das emendas coletivas estão sendo usadas para atender a obras eleitorais no, porque sabem que tal comportamento aumenta a probabilidade de os
de deputados e senadores no Orçamento da União de 2002"(Folha de S. seus pedidos serem atendidos pelo chefe do Executivo. Por outro lado, os
Paulo, Caderno Brasil, 13/11/2001). parlamentares que não acompanham com tanta frequência as preferências
Até 1993 não havia limite ao número de emendas que cada parlamen- do governo têm menos possibilidades de implementar programas e projetos
tar podia propor. A Resolução nº 1/93 restringiu esse número a cinquenta que beneficiem seu eleitorado.
por parlamentar, em uma tentativa de racionalizar o processo, dando priori- Aqui, procuramos responder por que os parlamentares se contentam
dade às emendas coletivas e refreando os numerosos conflitos entre os com um papel tão reduzido no processo de elaboração do orçamento e por
congressistas. Em 1995, a Resolução nº 2/95-CN reduziu-o a vinte e esta- que a maioria dos parlamentares não tenta alcançar um melhor equilíbrio
beleceu um teto de R$ 1,5 milhão como valor total de emendas por parla- no que diz respeito ao acesso aos recursos públicos. A resposta é que esse
mentar. Recentemente, este valor foi elevado para R$ 2 milhões. É impor-

16
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

papel, mesmo que limitado, proporciona altos retornos eleitorais, pois ELABORAÇÃO
quanto mais emendas individuais são executadas, maiores serão as chan-
ces de reeleição do parlamentar. A elaboração do orçamento, de conformidade com o disposto na lei de
diretrizes orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para
ORÇAMENTO-
ORÇAMENTO-PROGRAMA: CONCEITOS E OBJETIVOS. o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materi-
ais e financeiros, necessários à sua materialização e concretização.
CONCEITO DE ORÇAMENTO-PROGRAMA
Como consequência desta etapa, devemos providenciar a formalização
Orçamento-Programa é aquele que enfatiza o que o governo faz, rea- de um documento onde fique demonstrada a fixação dos níveis das ativida-
liza, e não aquilo que o governo adquire. É o que se chamou de orçamento des governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das
de realizações ou desempenho onde apresenta os propósitos e objetivos unidades administrativas, e que, em última análise, constituirá a Proposta
para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas Orçamentária.
propostos para atingir àqueles objetivos e dados quantitativos que meçam
as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa. Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Con-
gresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentá-
Diante desta definição, viu-se que os elementos essenciais do Orça- rias e as propostas de orçamento.
mento-Programa são:
Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa,
• os objetivos e propósitos, perseguidos pela instituição e cuja consecu- descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respecti-
ção são utilizados os recursos orçamentários; va legislação.
• os programas, como instrumentos de integração dos esforços gover- ESTUDO e APROVAÇÃO
namentais no sentido da concretização dos objetivos;
Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu significado
• os custos dos programas medidos através de identificação dos meios e está configurado na necessidade de que o povo, através de seus represen-
insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários tantes, intervenham na decisão de suas próprias aspirações, bem como na
para obtenção dos resultados; e maneira de alcançá–las. Caso, o Poder Legislativo não receba a proposta
no prazo constitucional, será considerada como proposta a Lei Orçamentá-
• medidas de desempenho com a finalidade de medir realizações (produ-
ria vigente no próprio exercício.
to final) e os esforços despendidos na execução dos programas.
“As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que
A MENSURAÇÃO E OS CUSTOS NA TÉCNICA DO ORÇAMENTO-
o modifiquem, somente podem ser aprovados caso: (Art. 166, § 3º, CF/88)
PROGRAMA.
��sejam compatíveis com o Plano plurianual e com a LDO;
O Orçamento-Programa se destaca por ter como consequência de sua
aplicação, a mensuração das ações de governo, consistindo na medição • indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes
dos trabalhos governamentais. Através de um sistema que meça o rendi- de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre:
mento do trabalho através dos quais se buscam objetivos. Performance - dotações para pessoal e seus encargos;
Budget (apud Giacomoni, 1998:145)
- serviços da dívida
Segundo a Organização das Nações Unidas, os objetivos básicos da
mensuração são os seguintes: - transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal
"...medir fisicamente o trabalho e seus resultados e estabelecer re rela-
ções pertinentes com o empre emprego de recursos a fim de obter dados que • sejam relacionadas:
sejam úteis para formular e apresentar as propostas orçamentá
orçamentárias, dotar - com a correção de erros ou omissões; ou
pessoal e distribuir fundos aos órgãos encar encarregados de executar planos
aprovados, e verifi
verificar o progresso alcançado
alcançado na consecução dos objetivos - com os dispositivos do texto do projeto de lei.
da política e metas dos programas e traba trabalhos. Tais medidas contribu
contribuem
para modificar os planos e programas de modo que a administração possa O Presidente da República, além de sancionar a Lei Orçamentária, de-
adaptá-
adaptá-los às exigências conjun
conjunturais fazendo face, também, a aconteci-
aconteci- verá promulgá–la e fazê–la publicar no DOU. Se houver veto – total ou
mentos imprevi
imprevis
vistos. Além disso, servem para comparar as realizações de parcial – ele será votado em sessão conjunta do Congresso Nacional.
operações semelhan
semelhantes e avaliar a eficiência relativa de unidades adminis-
adminis- EXECUÇÃO
trativas de práti
práticas e méto
métodos."
A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos
Dentro da estrutura organizacional que é composta de vários níveis, e- e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento
xistem várias exigências no que concerne à mensuração. integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e finan-
Níveis superiores de governo - estão as decisões das grandes estraté- ceiros.
gias de governo envolvendo os campos de desenvolvimento administrativo, AVALIAÇÃO
econômico e social, e sofrem diretamente a ação da política do momento.
Neste nível poderão ser vistas medidas como renda per capita, por exem- A avaliação refere–se à organização, aos critérios e trabalhos destina-
plo. dos a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações
nele ocorridas durante a execução; à eficiência com que se realizam as
Níveis intermediário de governo - onde estão as direções de unidades ações empregadas para tais fins e grau de racionalidade na utilização dos
administrativas e ou entidades descentralizadas a mensuração é feita com recursos correspondentes.
base nos programas. Durante a elaboração da proposta orçamentária, são
imputados aos programas metas ou produtos que, durante a execução e Outras características sobre o ciclo
ciclo orçamentário
especialmente na avaliação final do orçamento, indicarão se estes objetivos ELABORAÇÃO, DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APRO
APROVAÇÃO DA LEI DO
foram alcançados, medindo-se, assim a eficácia da instituição.(Giacomoni, ORÇAMENTO
1998 : 157).
O processo de elaboração e discussão da proposta orçamentária de-
Nos níveis executivos - ou nível operacional, estão os projetos e/ou as senvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de permitir que o orça-
atividades e é o lugar onde a mensuração ocorre. Esta mensuração indica a mento seja executado a partir do início do exercício financeiro seguinte. As
eficiência com que os setores executivos se comportam, através do seu fases da discussão, votação e aprovação são prerrogativas exclusivas do
esforço para obtenção do resultado final e neste nível é possível se verificar Poder Legislativo amparado pelo artigo 166 da CF/88 que diz “ Os projetos
e acompanhar os custos de cada etapa de trabalho. http://www.eps.ufsc.br/ de lei relativas ao Plano Plurianual, às Diretrizes orçamentárias, ao orça-
orça-
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA: ELABORAÇÃO, DISCUSSÃO, VO
VOTA- mento anual e aos créditos adicionais, serão apreciados pela duas Casas
ÇÃO E APROVAÇÃO. do Congresso Nacional, na forma do re regimento comum”

17
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Em seu parágrafo 1º, o artigo 166 da CF/88 designa essa apreciação a APROVAÇÃO - Como nas demais leis a aprovação do orçamento é
uma “Comissão Mista perma
permanente de Senadores e Deputados”, que detém formalizada através dos seguintes atos:
uma série de responsabilidades conforme previsto neste artigo.
a) decretação pelo Poder Legislativo
A resolução nº 1, de 17/05/1991, do Congresso nacional, alterada pela
nº 1, de 2/06/1993, dispôs sobre a Comissão Mista, composta de sessenta b) sanção pelo chefe do Executivo; e
e três deputados e vinte e um senadores,
senadores que passou a denominar-se c) promulgação por um ou outro poder
Comissão mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fisca
Fiscalização.
A decretação revela toda decisão, tomada por uma pessoa ou por uma
A mesma resolução criou subcomissão permanente incumbida de a- instituição, a que se conferem poderes especiais e próprios para decidir ou
companhar e fiscalizar a execução orçamentária. julgar, resolver ou determinar.
ELABORAÇÃO A sanção representa a concordância do chefe do Executivo com os
Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Con- termos da lei decretada pelo Legislativo.
gresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentá- A promulgação é o ato que sucede à decretação ou a sanção como e-
rias e as propostas de orçamento (CF, art. 84, inciso XXIII). lemento indispensável ao início da exigibilidade das regras e princípios
Esta fase do ciclo orçamentário é de competência exclusiva do Poder contidos na lei que se divulga. É a própria divulgação ou publicação do
Executivo, que tem como Órgão responsável central do sistema de orça- texto legal, de modo solene.
mento, a Secretaria de Orçamento Federal – SOF, do Ministério de Orça- Poderão ocorrer as seguintes situações quanto a aprovação do orça-
mento e Gestão. mento (CF, art. 66):
Cabe a ela a compatibilização final das propostas de todos os outros 1) O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado (decretado) pelo
poderes, inclusive a do Ministério Público, para então remeter ao Congres- Legislativo e, concordando com seus termos, sanciona-o.
so Nacional a proposta da Lei Orçamentária.
2. O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado pelo Legislativo e,
Uma vez enviada essa proposta ao Congresso Nacional, a regra geral julgando-o no todo ou em parte inconstitucional ou contrário ao interesse
é a de não se admitirem emendas que aumentem a despesa prevista (CF, público, poderá vetá-lo total ou parcialmente. Para isso o Executivo terá o
art. 63, inciso I), uma vez que os projetos da lei orçamentária e os que a prazo de 15 dias úteis a contar da data do recebimento do projeto, além de
modifiquem são de iniciativa exclusiva do Presidente da República. 48 horas para comunicar ao presidente do Senado as razões do veto. O
Entretanto, em matéria orçamentária, os poderes do Legislativo se am- veto parcial ou total deverá ser apreciado em sessão do Congresso Nacio-
pliaram consideravelmente, há ampla margem de manobra para a apresen- nal e votado num prazo não superior a 30 dias. Com o voto da maioria
tação de emendas,
emendas mediante a anulação de despesas, ou mesmo reestima- absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto, o veto será
tiva de receitas, respeitando contudo as condições especificadas no art rejeitado, e o projeto aprovado anteriormente pelo Legislativo retornará ao
166, § 3º, CF. Executivo para promulgação, que terá quarenta e oito horas para promulgá-
la ou em caso de silêncio será promulgado pelo Presidente do Senado ou
Essa emendas estão previstas na CF/88 nos termos e condições do Vice Presidente do Senado, após 48 horas.
art. 166, §§ 2º, 3º e 4º.
No caso de manutenção de veto parcial, o projeto será promulgado pe-
O Presidente da República poderá, utilizando de sua prerrogativa ex- lo Executivo sem a parte vetada. Alexandre Vasconcellos
clusiva, alterar o projeto da lei orçamentária, enviando ao Congresso Na-
cional mensagem para propor alteração no projeto original, porém deverá Breves considerações sobre o Orçamento Públi
Público
respeitar o prazo previsto no § 5º do art. 166 da CF, que diz: “O Presidente Texto extraído do Jus Navigandi
da República poderá enviar mensagem
mensagem ao ConCongresso Nacional para propor http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4505
odificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a Rinaldo Segundo
votação, na Comissão Mista, da parte cuja alte
alteração é proposta” . bacharel em Direito em Cuiabá (MT)
Enquanto não entrar em vigor a lei complementar prevista no art. 165 § Sumário: 1. Aspectos históricos. 2. A natureza Instrumental do Orça-
9º da CF, vigorarão os prazos previstos no Ato das Disposições Constitu- mento. 3. Valores e Princípios Jurídicos. 4. Critérios de distinção e a peculi-
cionais Transitórias em seu art. 35 § 2º. aridade dos Princípios em Relação às Regras Jurídicas. 4.1. Princípios
Na União, o projeto de lei orçamentária anual deve ser enviado pelo Jurídicos Orçamentários. 5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentá-
Presidente da República ao Congresso Nacional até quatro meses antes do rias). 5.1. Plano Plurianual – PPA. 5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias –
início do exercício financeiro seguinte. Como esse coincide com o ano civil, LDO. 5.3. Lei Orçamentária Anual. 6. Vedações Orçamentárias. 7. Elabora-
o projeto deve ser encaminhado até 31 de agosto de cada ano. ção e Tramitação Legislativa do Orçamento. 7.1. Iniciativa. 7.2. Comissão
Mista Permanente de Deputados e Senadores. 7.3. Tramitação Legislativa.
Caso, entretanto, este prazo não seja respeitado pelo Executivo, ou se- 7.4. Emendas Parlamentares. 7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de
ja, se o Poder Legislativo não receber a proposta orçamentária no prazo Lei Orçamentária. 8. Fiscalização Orçamentária. 9. Conclusão.
constitucional, será considerada como proposta, a lei orçamentária vigente
no próprio exercício (Lei 4.320/64, art 32. 1. Aspectos históricos

DISCUSSÃO E VOTAÇÃO A concepção de Orçamento sofreu alterações – assim como as pró-


prias finalidades e objetivos almejados pelo Estado – desde o período de
No Congresso Nacional, o projeto de lei do orçamento anual é recebido transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais.
pela Comissão Mistas de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
Integrada por 84 congressistas e subdividida em oito subcomissões setori- A concepção inicial de orçamento vincula-se às reivindicações da então
ais, a Comissão analisa e emite parecer sobre o projeto de lei, assim como revolucionária classe burguesa, desejosa de que houvesse limitações aos
recebe e pronuncia-se sobre as emendas apresentadas. poderes exercidos pelo Soberano que, no Absolutismo, era visto como
fonte de poder divino (absoluto), acarretando que a vontade de Sua Majes-
A discussão e votação da proposta oriunda do Executivo, assim como tade se confundisse com o próprio ordenamento legal.
das emendas aprovadas no âmbito da Comissão mista, deve dar-se em
sessão conjunta das duas casas do Congresso Nacional, as emendas só Se, atualmente, o orçamento se apresenta como um verdadeiro méto-
podem ser votadas na Comissão Mista, logo o Plenário aprova ou rejeita o do utilizado pela administração para coordenar comparativamente despe-
projeto como um todo. Até o encerramento da sessão legislativa, o projeto sas e receitas públicas imprimindo-lhe organização, ao possibilita a elabo-
devidamente aprovado deve ser encaminhado ao Presidente da República ração de um panorama geral dos negócios públicos bem como a avaliação
para sanção. e a correção do emprego dos recursos públicos, todavia, a origem do
orçamento não é encontrada a partir de um olhar financeiro contemporâ-
APROVAÇÃO E PUBLICAÇÃO DA LEI DO ORÇA
ORÇAMENTO neo, marcadamente impregnado pela técnica e racionalidade financeira (1).

18
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

As origens históricas do orçamento devem ter em conta as característi- Constitucional, as garantias individuais, a separação dos poderes em
cas sociais, políticas e econômicas existentes na sociedade medieval que Legislativo, Executivo e Judiciário e a criação de um Parlamento permanen-
definem e contextualizam o seu aspecto financeiro. As relações sociais te demonstram a existência de um novo panorama filosófico, político e
eram estabelecidas, basicamente, no espaço destinado aos feudos. Como econômico que refletiria na própria concepção orçamentária.
não havia cidades, era ali que florescia a organização social, centralizada
na figura do senhor feudal, detentor de terras e propriedades, que estabele- Alçado à disciplina constitucional, o orçamento liberal tanto assegura a
cia uma relação de dependência aos servos. Estes, reservados aos traba- cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas
lhos do campo e submetidos à autoridade feudal, geravam a riqueza do dos Estados Nacionais, quanto garante normativamente a liberdade de
feudo, em troca de pão, abrigo e proteção. seus cidadãos. O preço à cobrança de tributos permanentes parece ter sido
às restrições à discricionariedade da autoridade em elevar impostos aos
De seu turno, o senhor feudal mantinha vínculos de recíproco apoio pa- súditos ou cidadãos. Lembra bem Ricardo Lobo Torres, referindo-se à
ra com o monarca, garantindo-lhe a utilização das terras reais, em troca do Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão francesa que proclama:
cumprimento do dever de lealdade com o rei, além do pagamento de ren- "todos os cidadãos têm o direito de constatar, por eles mesmos ou por seus
dimentos dominiais referentes às terras reais (2). Lembre-se que, nesse representantes, a necessidade da contribuição pública, de a consentir
período, não havia, ainda, Estados Nacionais, portanto, a construção de livremente, de lhe acompanhar o emprego e de lhe determinar a quantida-
relações sociais, econômicas e militares que estabelecessem laços entre o de, a base, o recolhimento e a duração". (6)
monarca e o rei era essencial à segurança e a manutenção daquela socie-
dade, de outro modo, a arrecadação de recursos mediante o pagamento Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito conforme
pelo uso das terras reais proporcionaria ao monarca condições de manu- ao valores do liberalismo, passando o Orçamento a ser utilizado para a
tenção da estrutura real e a formação de exércitos. avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas públi-
cas (7). O dogma liberal, pautado na ideia de que não cabia ao Estado a
Sendo insuficientes os ingressos dominiais para o atendimento das ne- intromissão no setor econômico (já que o mercado poderia ser um auto
cessidades supervenientes e extraordinárias, o rei deveria lançar impostos instrumento de regulação devido à concorrência entre os comerciantes),
adicionais o que, em princípio, significava a arbitrariedade na formação e estabeleceu o modelo de um Estado em que a preocupação financeira,
recebimento dos recursos reais, ou seja, o rei podia dispor de numerários particularmente a orçamentária, se limitava a assegurar a inexistência de
obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios reais. Tal déficits fiscais através da harmonização entre os recursos gastos e os
situação alterou-se, passando-se a exigir o consentimento dos principais impostos arrecadados. (8)
vassalos reais para a cobrança de impostos adicionais, gerando a impossi-
bilidade do poder real, direta e coativamente, arrecadar os impostos alme- O Estado liberal, também denominado de Guarda Noturno, identificava-
jados. se por um comportamento eminentemente negativo, limitando-se a interfe-
rência mínima na economia. Ensina Aliomar Baleeiro que para o liberalismo
O lançamento de tributos pelo monarca só se justificaria diante de seu "o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a
caráter extraordinário e do consentimento de seus principais súditos que se menor possível", sendo tal concepção designada como a das finanças
reuniam através de conselhos ou Assembleias, quando presente o caráter neutras. Essa neutralidade é duvidosa, já que "deixando a sociedade como
extraordinário do lançamento tributário. Aliomar Baleeiro preleciona que estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente
"com o tempo, essas Assembleias, em cada país, receberam nomes espe- conservadora". (9)
cíficos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo,
passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade A insuficiência desse modelo orçamentário ficaria evidente ante a crise
Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam do Estado Liberal que nem oferecia soluções às reivindicações dos direitos
dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século XIX , nem
empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que pusessem fim
que pretendiam falar em nome dos contribuintes" (3). às constantes crises econômicas.

Fruto da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o rei João- O agravamento da crise econômica do Estado e a necessidade de que
Sem-Terra a se submeter ao parlamento, vedando a cobrança de qualquer este interviesse no domínio econômico (10) possibilitou a edificação do
tributo sem o consentimento do conselho do reino/Parlamento, a assinatura Estado de Bem-estar Social. (11) Agora, para que o Estado cumprisse o
da Magna Carta, em 1215, na Inglaterra, externou o sentimento de que o seu novo papel, não bastava o equilíbrio das contas estatais por meio de
poder real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se incluía uma equalização entre receitas e despesas, impondo-se o planejamento
a impossibilidade de cobrança arbitrária de tributos. financeiro estatal para atender às novas demandas surgidas.

Durante o Absolutismo, portanto, as origens orçamentárias estão identi- A teoria geral de Keynes rompia com a ideia de um orçamento neutro,
ficadas, fundamentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por procurando ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custe-
meio de pressupostos legais que impedissem a cobrança arbitrária de ado através do aumento de impostos e da criação de outras receitas orça-
tributos. mentárias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia
orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica, sobrepondo-se à
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas na emer- iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momentos de desequilí-
gência das Revoluções Liberais européias ocorridas, sobretudo, nos sécu- brios cíclicos.
los XVII e XVIII, através da exigência de autorização parlamentar para a
cobrança de tributos, por outro, não se pode deixar de reconhecer que Do ponto de vista social, ao aumentar as prestações públicas, sobretu-
"esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanentemente do no esfera da previdência e seguridade social e dos subsídios, o Estado
passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de Go- de Bem-Estar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava
verno, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicida- reduzir as desigualdades sociais.
de que marca os tributos permanentes" (4). De outro turno, no campo econômico, o orçamento passa a ser utiliza-
Fruto das Revoluções Liberais, a criação do Estado de Direito possibili- do para combater as crises cíclicas do capitalismo e a falta de empregos.
tou a organização (5) e a publicização das finanças públicas, seja por Recorde-se que a teoria keynesiana é fomentada no ardor da crise capita-
possibilitar o lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, agora, lista dos anos 30, período em que se exige do Estado mais atividade na
por uma autoridade fortalecida devido à unidade nacional, independente- intervenção sobre o domínio econômico, atuando como promotor do cres-
mente de sua natureza real ou republicana, seja pela definição de requisitos cimento econômico, controlando os preços, instituindo monopólios, criando
e limites para a utilização dos recursos públicos. barreiras aos mercados internos.

O fortalecimento da autoridade, expressa na possibilidade de cobrança Analisando a influência keynesiana sobre o orçamento, ensina Aliomar
de tributos direta e permanentemente aos cidadãos, sem necessidade de Baleeiro que depois da Segunda Guerra, o orçamento se inclina a transfor-
intermediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade mar-se em alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso,
relativa às finanças públicas. Explique-se. O Estado liberal traçou limites "as ideias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho para
claros ao exercício do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria combater fases de depressão e de desemprego, promover investimentos,
ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técnica

19
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso uma declaração de receitas e despesas puramente exemplificativa das
dessa tarefa enorme". (12) intenções dos poderes estatais, já que resultando do conjunto de inter-
relações sociais, o orçamento representa a compatibilidade dos interesses
Como salientado por Régis Fernandes de Oliveira (13), o orçamento das diversas forças sociais dispostas contabilmente, efetuadas após o
"deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o cumprimento de requisitos legais para a sua constituição.
instrumento de ação do Estado. Através dele é que se fixam os objetivos a
serem atingidos. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de Observado isso, a função processual ou instrumental do orçamento se
intervenção no domínio econômico. Em suma, deixa de ser mero documen- revela no instante em que abriga previsões de resultados financeiros sobre
to estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se determinado período de tempo, possibilitando tanto a definição e o direcio-
constituir no documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a namento das prioridades estatais, quanto o controle sobre as finanças
sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos". públicas. O sentido da expressão instrumental ou processual é utilizada
para designar a impossibilidade do orçamento dirigir a administração públi-
Os governos contemporâneos não se resignam a planejar apenas a ca ou garantir os resultados econômicos previstos, contrariamente, a fun-
administração pública. Querem planejar a economia e colocá-la como ção processual representa a baliza, o limite da ação pública definidos na
centro da política. Essa nova perspectiva resulta na alteração da perspecti- peça orçamentária. Cumpre-se a função processual, portanto, quando o
va eminentemente política do orçamento, que servia, sobretudo, como orçamento realiza o "servir", imanente a qualquer instrumento que, ressalte-
escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamen- se, só tem razão de existir quando útil à realização de um objetivo fora de
tais e, implicitamente, o aumento na tributação dos próprios contribuintes. si.
Dotado, agora, de uma finalidade econômica, o orçamento é utilizado pelos
governos para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores De outro modo, a condição instrumental imanente ao orçamento requer
da economia. a organização do instrumental orçamentário a fim de que se confira manu-
seabilidade e eficiência capazes de justificar a existência do próprio orça-
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao mento. A organização do instrumental orçamentário está disposta na Cons-
capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a tituição Federal e em normas infra-constitucionais (Lei 4.320/64), onde se
serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de definem os elementos, momentos e requisitos do processo orçamentário.
Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos
de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o Na verdade, esse instrumento só se realiza e mede a sua utilidade a
neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redu- partir da organização que é dada pelos elementos/requisitos que o consti-
ção de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das tuem que, diga-se, parecem ter sido construídos tendo em vista a utilidade
características desse Estado Mínimo. Para outros (14), a alternativa estaria que propiciará aos órgãos públicos e à própria sociedade. Interessante
fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a observar que na própria expressão processo orçamentário, subsiste a ideia
doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. de um conjunto de etapas, elementos e procedimentos organizados que o
Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a informam e o caracterizam. Ser instrumento, portanto, exige a própria
compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em organização do instrumento, no caso o processo orçamentário. A Lei nº
que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei 4.320/64 e a Constituição Federal, como se mencionou, regulam a temática
de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva. orçamentária e disciplinam os seus principais institutos.
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor 3. Valores e Princípios Jurídicos
interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os
setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de Saliente-se que ser considerado instrumental não significa a inexistên-
1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a cia de valores e princípios (18) que informam o orçamento público. Em
interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os verdade, não há contradição no fato do orçamento ser um instrumento e, ao
gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais mesmo tempo, ser informado por valores e princípios.
racional. A instrumentalidade define-lhe o aspecto e a finalidade estrutural. Por
2. A natureza Instrumental do Orçamento sua vez, o aspecto valorativo a que está submetido o orçamento (particu-
larmente, neste aspecto, consubstanciado em princípios e regras jurídicas
Diferentes momentos históricos gerando diferentes concepções sobre a dada a condição do valor ser essencialmente abstrata) é observado por
atividade financeira e orçamentária do Estado. Apesar disso, identifica-se meio da definição de características essenciais para que o orçamento
uma característica que parece estar ínsita à própria concepção de orça- público cumpra sua função de instrumentalidade.
mento: o seu caráter instrumental (15). É assim que durante a transição do
Absolutismo para as Monarquias Constitucionais, a lei orçamentária visou Além disso, o reconhecimento da existência de valores que imantam a
criar obstáculos ao arbítrio do Monarca - que a seu bel-prazer aumentava temática orçamentária contribui para a definição dos contornos diante dos
impostos -, tornando requisito para tanto a aprovação pelo Parlamento. Do quais se situa o orçamento público, permitindo-se o reconhecimento de
mesmo modo, a característica instrumental está presente no liberalismo, eventuais desvios ocorridos, em seu manejo, para além das fronteiras
onde o orçamento cumpria a função de compatibilizar receitas e despesas. valorativas estabelecidas.
E, ainda, no modelo inaugurado pelo Estado de Bem-Estar Social, quando É possível traçar um paralelo com a relação existente entre o processo
o orçamento possibilitou o aumento dos gastos públicos e a intervenção no (civil, penal) e o direito material. Nesse caso, o direito material representa o
domínio econômico. direito subjetivo invocado pela parte em uma determinada lide (direito civil)
Servindo de instrumento das diferentes concepções sobre a atividade ou o direito conferido ao Estado de punir aqueles que desrespeitam as leis
financeira e sobre a própria organização do Estado e da sociedade, o penais (direito penal). Aí, o papel desempenhado pelo direito processual
orçamento inseriu-se no contexto ideológico de cada época permitindo a também não se esgota em si mesmo, pois, o que se visa ao final é a aplica-
implementação de diretrizes econômico-sociais. Esta a razão do processo ção do direito material. Isso não significa identificar o processo hermetica-
do orçamento, juntamente com os processos político e econômico, inserir- mente. O processo possui princípios e finalidades intrínsecas que propiciará
se no processo histórico da nação. (16) a facilitação da implementação do direito material.

O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é Dizer, portanto, que o orçamento público possui característica proces-
um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora sual ou instrumental não é, de modo algum, negar a existência de valores e
de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a princípios que o informam. A esse respeito, informa-nos Ricardo Lobo
atualização dos programas e do planejamento governamental. (17) Torres: "o direito orçamentário, embora instrumental, não é insensível aos
valores nem cego para com os princípios jurídicos. Apesar de não ser
Frise-se: a característica instrumental não significa que o orçamento fundante de valores, o orçamento se move no ambiente axiológico, eis que
seja uma fórmula garantidora das previsões que o contém, isto é, o orça- profundamente marcado por valores éticos e jurídicos que impregnam as
mento não pode garantir que as previsões orçamentárias sejam realizadas próprias políticas públicas. A lei orçamentária serve de instrumento para a
concretamente. Estas dependem do desempenho econômico e de decisões afirmação da liberdade, para a consecução da justiça e para a garantia e
políticas que a confirmem. Daí não se pode concluir que o orçamento é

20
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

segurança dos direitos fundamentais. Por isso mesmo torna-se objeto de Natureza normogenética: os princípios são fundamento de regras, isto
conhecimento teórico específico". (19) é, são normas que estão na base ou constituem a ratio de regras jurídicas,
desempenhando por isso, uma função normogenética fundamentante.
A incorporação da temática dos valores ao direito propõe, grosso mo-
do, a reaproximação entre ética e direito dentro do que se denomina de Interessante classificação de normas jurídicas é proposta por Dworkin
"virada kantiana". (20) Isso significa o enfraquecimento do ideário positivis- (27), chamando de "diretrizes as pautas que estabelecem objetivos a serem
ta, segundo o qual o direito se confunde com o direito posto pelo Estado. alcançados, geralmente referidos a algum aspecto econômico, político ou
social (ainda que observa alguns objetivos sejam negativos, na medida em
Em uma jurisprudência dos valores, o direito não significa exclusiva- que definem que determinados aspectos presentes devem ser protegidos
mente legalidade, já que exige-se que as soluções adotadas atendam à contra alterações adversas). Denomina princípios, por outro lado, as pautas
finalidade última do próprio direito: a pessoa humana. O retorno da temática que devem ser observadas não porque viabilizem ou assegurem a busca
moral ao direito, como não poderia deixar de ser, abrange também a dis- de determinadas situações econômicas, políticas ou sociais que sejam tidas
cussão sobre a questão orçamentária. (21) como convenientes, mas sim porque a sua observância corresponde a um
4. Critérios de distinção e a peculiaridade dos Princípios em Relação às imperativo de justiça, de honestidade ou de outra dimensão da moral".
Regras Jurídicas Para Dworkin, os direitos fundamentais são direitos morais reconheci-
A questão do valor é proposta diante da constatação de que um orde- dos no seio de uma comunidade política cujos integrantes são tratados com
namento jurídico jamais será integrado exclusivamente por regras (22), igual respeito e consideração (equal protection). (28) O ponto crucial para a
subsistindo, ainda quando se trata de regras, valores que informam o compreensão do sistema jurídico proposto por Dworkin é a noção de princí-
ordenamento jurídico, situação que requer uma apreciação subjetiva do pio que, inevitavelmente, importa em uma revisão da separação entre
operador do direito para além do conhecido método de subsunção. A Direito e Moral, fortemente cristalizada pelo positivismo. (29)
distinção entre valores, princípios e regras é fundamental para que se Analisando as diferenças entre princípios e regras do sistema jurídico
alarguem as possibilidades de realização do ordenamento jurídico. proposto por Dworkin, Ricardo Lobo Torres (30) estabelece dois aspectos
As regras jurídicas, por estarem mais carregadas em concretude, ao principais dessa diferença: "1º. As regras são aplicadas segundo o critério
menos em comparação com princípios e valores jurídicos, limitam-se quan- de tudo-ou-nada (all-or-nothing), ou seja, tanto que válidos atingem o fato
to à sua possibilidade de ampliação valorativa, situação que acarreta a nelas previstos, comportando apenas as exceções nelas próprias listadas;
impossibilidade de discussão acerca de sua verdade ou falsidade, restando, já os princípios são enunciados genéricos, em que inexiste enumeração de
tão somente, a aferição de sua vigência e/ou eficácia. exceções, de modo que se abrem para incontáveis casos inimagináveis; 2º.
Enquanto os princípios tem diferentes pesos e podem ser escolhidos em
Por sua vez, os princípios jurídicos podem ser entendidos como "pro- razão de sua importância maior ou menor, as regras não têm tal dimensão,
posições descritivas (e não normativas), através dos quais os juristas pois a diferente importância que possam possuir não conduz a que o confli-
referem, de maneira sintética, o conteúdo e as grandes tendências do to entre elas se resolva pelo peso relativo de cada qual".
direito positivo". (23) O fato é que os princípios permitem a criação, a apli-
cação ou a interpretação do direito. (24) A importância da diferenciação entre regras e princípios vem sendo ex-
posta reside no fato de que princípios morais - para utilizar uma leitura de
As limitações presentes nas regras jurídicas lhes são inerentes já que é Dworkin - foram incorporados ao sistema de direitos fundamentais e à
possível, desde o ato de sua criação, a previsão da produção dos seus própria Constituição, devendo a legislação infraconstitucional e as decisões
efeitos, que já estão definidos e delimitados em seu comando, isto é, é judiciais observar tal incorporação e guardar compatibilidade com os valo-
possível identificar previamente, apenas a partir do dispositivo normativo, res por eles enunciados. Resulta daí uma postura ativa e construtiva a ser
um conjunto de resultantes provenientes daquele comando. A lógica de praticada pelo aplicador do direito, "caracterizada pelo esforço de interpre-
aplicações das regras jurídicas é bem definida pela expressão cunhada por tar o sistema de princípios como um todo coerente e harmônico dotado de
Dworkin do "tudo ou nada". (25) integridade". (31)
Diferentemente, todos os efeitos dos princípios jurídicos não podem ser Saliente-se que os mencionados princípios são incorporados na ordem
visualizados desde o momento de sua definição (até porque o reconheci- jurídica através de um processo legislativo autorizado por um reconheci-
mento da normatividade e do caráter imperativo dos princípios é fenômeno mento social, contudo, a identificação dos princípios não se limita à decisão
recente). Isto porque possuem maior grau de abstração que as regras, parlamentar realizada por meio de um processo legislativo. Há, verdadei-
consequentemente, detém maior variabilidade e possibilidade de manipula- ramente, princípios que transcendem a norma legal (ex: direitos fundamen-
ção, o que refletirá inegavelmente sobre os seus efeitos. Fato é que, no tais), prescindindo de qualquer processo legislativo ou reconhecimento
caso dos princípios, seus efeitos não podem ser antevistos desde já, como oficial. Isso se justifica sob determinadas circunstâncias excepcionais,
ocorre com as regras jurídicas. podendo ser a desobediência civil o meio utilizado para a superação da
Canotilho, citado por Ana Paula de Barcellos, (26) distingue regras e injustiça imposta por uma norma contrária a um desses princípios transcen-
princípios a partir dos seguintes critérios: dentes. (32)

Grau de abstração:
abstração: os princípios são normas que possuem maior grau Ao mesmo tempo em que permite a abertura de um novo campo de
de abstração comparadas às regras; manipulação ao operador do direito, a distinção entre regras e princípios
jurídicos, todos de caráter normativo, insere-se no movimento de retomada
Grau de determinabilidade na aplicação do caso concreto: os princí- da questão do valor. Explica-se. Como os valores jurídicos são ideias
pios, por serem vagos e indeterminados, não se adequam ao esquema de essencialmente abstratas, jamais traduzidos em uma linguagem jurídica
submissão fato-norma, requerendo mediação concretizadora. O mesmo que lhes confira eficácia direta, impõe-se que haja um mecanismo de
não ocorre com as regras que são suscetíveis de aplicação direta; vinculação/concretização desses valores que ocorre através de princípios
jurídicos. Estes apresentam menor grau de abstração comparados aos
Grau de fundamentalidade no sistema das fontes de direito: devido à
valores, contudo, vinculam-se à eles ao lhes "representarem" com maior
sua posição hierárquica no sistema das fontes (ex.: princípios constitucio-
grau de concretude.
nais) ou à sua importância estrutural dentro do sistema jurídico (ex.: princí-
pio do Estado de Direito), os princípios são normas de natureza ou com um A distinção entre princípios e regras significa o reconhecimento da
papel fundamental no ordenamento jurídico, não se podendo dizer o mes- normatividade dos princípios, compreendendo, também, o próprio reconhe-
mo das regras; cimento das limitações impostas pelo positivismo ao direito, já que ao
identificá-lo com a estatalidade, o direito seria identificado apenas com as
Proximidade da ideia de direito: os princípios são paradigmas juridica-
leis produzidas no âmbito estatal desde que atendessem aos requisitos
mente vinculantes radicados nas exigências de "justiça" (Dworkin) ou na
formais de produção legislativa. A lógica positivista, ao não reconhecer a
"ideia de direito" (Larenz), enquanto as regras podem ser vinculativas de
normatividade dos princípios, reduz a atividade do operador do direito à
um conteúdo meramente funcional;
mera subsunção entre o fato social e a regra jurídica. É como se existisse
absoluta objetividade entre os acontecimentos sociais e as previsões legais,
desconhecendo-se a complexidade dos fatos sociais que inevitavelmente

21
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

exigem uma análise subjetiva. A busca da neutralidade e objetividade Princípio da Exclusividade: segundo esse princípio, a lei orçamentária
jurídicas pelo positivismo necessariamente impunha o afastamento de não conterá dispositivos estranhos à previsão da receita e à fixação da
alternativas que conduzissem a análises mais subjetivas, representada, por despesa (art. 165, § 8º, CF).
exemplo, pela inclusão da manipulação dos princípios no ordenamento
jurídico. Isso significa que as leis orçamentárias não podem conter dispositivos
estranhos, não relacionados às finanças públicas. Régis Fernandes de
Mediante a retomada dos valores e dos princípios jurídicos, a crítica ao Oliveira (40) afirma que "a exclusividade significa que não pode o texto da
positivismo pretende fundamentar moralmente o direito a partir da desmisti- lei orçamentária estabelecer a instituição de tributo" para concluir que "nem
ficação da pretensa neutralidade jurídica estabelecida pelo discurso positi- qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão
vista, densamente fundado em bases ideológicas, resultando na redução da de receita e fixação de despesa".
apreciação e das possibilidades do direito. (33) Devido à isso, impõe-se que
o direito seja repensado sob o paradigma ético, o que necessariamente Esse princípio significou uma reação à prática de deputados e senado-
requer a existência de princípios e valores que o informem. Sob esta pers- res da República Velha que inseriam, por meio de emendas à proposta do
pectiva, direito e justiça se confundem e o respeito aos direitos morais de Executivo, dispositivos totalmente estranhos ao direito financeiro, "o que
todas as pessoas da sociedade passa a ser uma das finalidades desse gerava as chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos rabilongos na
direito renovado. Resulta daí que o respeito e a efetivação dos direitos expressão de Ruy Barbosa". (41)
fundamentais ocupa posição de destaque no ordenamento jurídico. Há duas exceções expressamente previstas no texto constitucional,
A esse respeito leciona José Garcia Añón (34): "Assim, os direitos hu- não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
manos como direitos morais seriam aquelas exigências éticas, bens, valo- suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por
res, razões ou princípios morais de especial importância gozados por todos antecipação de receita. Em verdade, em tais casos, não há que se falar em
os seres humanos, pelo simples fato de serem seres humanos, de tal forma exceções haja vista que tanto os créditos suplementares, quanto as opera-
que permitem supor uma exigência ou demanda frente o resto da socieda- ções de crédito tem natureza orçamentária. (42)
de..." Princípio da Não Afetação: é encontrado no art. 167, IV, CF/88, precei-
Como se pode observar, a exposição das principais distinções e pecu- tuando a vedação da vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou
liaridades atinentes aos princípios e às regras contribui para a afirmação da despesa. A vedação atinge apenas os impostos, sendo possível a vincula-
existência e da normatividade dos princípios no ordenamento jurídico, não ção de taxas e contribuições.
prosperando mais a afirmação de sua inexistência ou de não normativida- Tal princípio se justifica pois pretende garantir disponibilidade de recur-
de. É certo, assim, que o processo orçamentário se estrutura por regras sos orçamentários para que a própria administração, discricionariamente,
jurídicas, mas também por valores, princípios e sub princípios (35) que decida a melhor maneira de se efetuar a execução orçamentária, não se
comporão, do ponto de vista constitucional, o sub sistema temático atinente podendo "colocar o Estado dentro de uma camisa de força, minguando
às finanças públicas. Instrumental e fundado em valores, o orçamento seus recursos, para que os objetivos traçados não fiquem ou não venham a
público proporciona a organização e o planejamento das finanças públicas, ser frustrados". (43)
estando vinculado aos valores e princípios que informam em última instân-
cia o ser humano como finalidade última da ação estatal. A vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa possui
as seguintes exceções:
A partir da contribuição de autores como Canotilho, Dworkin e Ricardo
lobo Torres parece óbvio que a questão orçamentária encontra-se permea- a) a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se refe-
da pela discussão acerca dos valores e efetuada sob a perspectiva dos rem os arts. 158 e 159 da CF;
direitos fundamentais. A sua natureza instrumental, portanto, não descarta b) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saú-
o elemento ético. de e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado,
Como leciona Ricardo Lobo Torres: "a opção em torno da tributação e respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e 212;
dos gastos públicos é sempre valorativa: a quem se deve distribuir o dinhei- c) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
ro do orçamento? As decisões orçamentárias, portanto, incorporam a receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
reflexão filosófica sobre os valores". (36) artigo;"
4.1. Princípios Jurídicos Orçamentários. Princípio da Anualidade: o orçamento público é lei com prazo determi-
A doutrina diverge acerca dos princípios orçamentários. Estevão Hor- nado de vigência. Cumpre os requisitos formais de qualquer lei, mas apre-
vath e Régis Fernandes de Oliveira, no Manual de Direito Financeiro (37), senta peculiaridades quanto à sua duração no tempo e à contínua necessi-
identificam cinco princípios orçamentários: universalidade, anualidade, dade de renovação mediante autorização do Parlamento.
exclusividade, unidade e não afetação. Diverge a doutrina (44) quanto ao fato da exigência da anualidade ser
Já Ricardo Lobo Torres, no Tratado de Direito Constitucional, Financei- um princípio financeiro, sendo, antes, periodicidade do orçamento que –,
ro e Tributário, volume V, o orçamento na Constituição (38), identifica três como veículo que reúne os gastos e receitas públicas, as metas e progra-
grandes grupos de princípios: os fundantes (soberania, cidadania, dignida- mas governamentais – necessita ser atualizado a cada certo intervalo de
de da pessoa humana, trabalho, livre iniciativa e pluralismo político), os tempo, o qual, normalmente, tem sido estabelecido em um ano na maioria
específicos (liberdade, justiça, equidade e segurança) e os gerais (equilíbrio das legislações estrangeiras e é adotado no Brasil desde a Constituição do
orçamentário, separação de poderes, igualdade, devido processo legal, Império. (45)
federalismo, eficiência, subsidiariedade, responsabilidade, ponderação e A lei orçamentária anual, prevista no art. 165, III e § 5º tem a vigência
razoabilidade). de um ano a partir do ano subsequente à sua aprovação, coincidindo, no
Por sua vez, na obra Uma Introdução à Ciência das Finanças (39), Ali- caso brasileiro, ao ano civil já que o exercício financeiro vai de 1º de janeiro
omar Baleeiro enumera a anualidade, a unidade, a universalidade, a discri- a 31 de dezembro conforme a lei 4.320/64.
minação da despesa, a não especialização das receitas, a proibição do Com a incorporação do plano plurianual (art. 165, I) ao ordenamento
estorno, a sinceridade e o equilíbrio como princípios orçamentários. constitucional brasileiro, com vigência durante os quatro anos seguintes à
Cada doutrinador formula critérios que para a escolha e fundamentarão sua aprovação, reconhece-se um novo princípio orçamentário, o princípio
dos princípios orçamentários, gerando diferentes classificações. Elenca-se da plurianualidade das despesas de investimento. É que, de acordo com o
abaixo os princípios orçamentários que julgamos serem vitais à organiza- artigo 167, § 1º, CF, "nenhum investimento cuja execução ultrapasse um
ção orçamentária, advertindo-se, todavia, acerca da existência de princípios exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano pluri-
gerais que fundam o sistema constitucional brasileiro, tais como, a sobera- anual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabi-
nia, a dignidade da pessoa humana e a cidadania. lidade".
O fato é que a subsistência do princípio da anualidade no ordenamento
jurídico brasileiro permite o controle anual pelo parlamento e, em tese, pela

22
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

população sobre a atividade financeira dos órgãos públicos bem como a Princípio do Equilíbrio Orçamentário: erigido a partir do dogma liberal,
avaliação e o redirecionamento dos investimentos. segundo o qual receitas e despesas públicas deveriam estar compatibiliza-
dos numericamente, o princípio de equilíbrio financeiro gozou de enorme
Princípio da Universalidade: o § 5º do artigo 165 da CF preceitua que: prestígio nas finanças clássicas, tendo sido, inclusive, expresso na Consti-
"a lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos tuição de 1967 no art. 166, § 3º, sendo depois eliminado pela Emenda
poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta 001/69.
e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II -
o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou Um orçamento desequilibrado era totalmente condenado pela libera-
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o lismo, devendo-se tomar todas as medidas necessárias para mantê-lo em
orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgão a equilíbrio anual. Lembre-se que os efeitos do orçamento sobre a economia
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e em geral eram desconsiderados. (51)
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público".
O desequilíbrio orçamentário ocorria em duas hipóteses:
Isso significa que a lei orçamentária deve conter a previsão de todas as
receitas e despesas públicas, sem exceção, conforme a redação da Consti- a) quando a despesa autorizada superava a receita estimada, operava-
tuição Federal de 1988. O mencionado princípio contém a regra do produto se o déficit;
bruto ou orçamento bruto, segundo a qual receitas e despesas devem ser b) quando a receita estimada era superior à despesa, observava-se o
previstas em sua totalidade sem que haja deduções ou compensações superávit.
entre uma e outra.
A contestação ao princípio do equilíbrio orçamentário é efetuada a par-
Princípio da Unidade: busca-se com este princípio a reunião de todos tir de Keynes diante dos efeitos da Grande Depressão de 1929, propondo,
os orçamentos em um único documento. O § 5º, art. 165 CF prevê a cria- a substituição de um orçamento "neutro", equilibrado anualmente por uma
ção de três orçamentos: o fiscal, o de investimento das empresas e o da política orçamentária que interviesse na economia, sobretudo, nos períodos
seguridade, dessa forma, tais orçamentos devem ser agrupados em um de crise do capitalismo por meio de orçamentos deficitários que possibili-
único documento. tassem a reativação da economia.
Conforme Founrouge, (46) "el principio de unidade prescipuestaria Para Keynes, afigurava-se impossível a pretensão de nivelamento do
consiste en la reunión o agrupación de todos los gastos y recursos del orçamento anualmente, tanto nos anos bons quanto nos anos maus, situa-
Estado en un documento único". A utilidade fundamental de tal princípio ção que provocava profundas flutuações nos programas governamentais de
consistiria na apresentação de dados relativos aos gastos e receitas públi- gastos, seguidos de variações muitas vezes perturbadoras nas alíquotas
cas de tal modo que permitisse a verificação mediante operações matemá- dos tributos, agravando as flutuações da atividade econômica privada, com
ticas do total e da possível existência de um equilíbrio entre receitas e todas as implicações. (52)
despesas.
Desde esse período, o princípio do equilíbrio orçamentário seria con-
José Afonso da Silva (47) manifesta o entendimento da impossibilidade testado, inaugurando-se o período do Estado de Bem Estar Social, com
do cumprimento desse princípio tal como formulado. Isso se deve, basica- forte presença estatal na economia. Contudo, esse modelo de Estado e de
mente, ao surgimento de orçamentos paralelos de entidades da administra- economia entra entra em crise no fim dos anos 70, resultando na retomada
ção indireta e paraestatais e à a criação de "orçamentos" dentro do orça- do princípio do equilíbrio econômico a partir de uma agenda liberal.
mento geral. Esta multiplicidade teria gerado a distinção entre orçamento
ordinário e orçamento extraordinário, orçamento corrente e orçamento de Mesmo não tendo reconhecido explicitamente o referido princípio, pa-
capital, orçamento anual e orçamento plurianual. rece que a Constituição Federal de 1988, implicitamente, o fez na medida
em que existem inúmeros dispositivos que induzem o equilíbrio orçamentá-
A consequência disso é que à pretensão unidocumental, o orçamento rio, tais como:
moderno torna-se necessariamente multidocumental. Daí a conclusão de
José Afonso da Silva: "o princípio da unidade orçamentária, na concepção a) reserva de lei complementar para as normas gerais sobre a dívida
de orçamento-programa, não se preocupa com a unidade documental; ao pública externa e interna, sobre a concessão de garantias pelas entidades
contrário, desdenhando-a, postula que tais documentos se subordinem a públicas e sobre a emissão e resgate de títulos da dívida pública (art. 163,
uma unidade de orientação política, numa hierarquização dos objetivos a II, III e IV);
serem atingidos e na uniformidade de estrutura do sistema integrado". (48) b) proibição do Banco Central conceder empréstimos ao Tesouro (art.
Princípio da Legalidade: o artigo 5º, II da CF estabelece que: "ninguém 164, §2º);
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da c) obrigatoriedade de depósito no Banco Central das disponibilidades
lei". Isso significa, a contrario sensu, que o administrador público sujeita-se de Caixa da União (art. 164, §3º);
aos mandamentos legais, deles não se podendo afastar sob pena de se
praticar ato inválido que pode acarretar e expor-se a responsabilidade d)transparência na concessão de incentivos e nas renúncias de receita
disciplinar, civil e criminal. (art. 165, §6º);
Cumpre o referido princípio a função de limitar o poder estatal e de ga- e) Proibição de realização de despesas ou assunção de obrigações di-
rantir a indisponibilidade do interesse público já que não há que se falar em retas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II).
vontade pessoal no trato da coisa pública. Isso significa que a ação estatal (53)
deve ser exercida nos contornos da autorização parlamentar consubstanci-
ada no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias, na lei orçamen-
5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentárias)
tária anual ou em qualquer outra modalidade exigida de autorização legisla- Denominamos processo orçamentário as leis orçamentárias previstas
tiva relativa à temática orçamentária. Ex.: operações de abertura de crédito, constitucionalmente que pretendem garantir a realização de ações articula-
instituição de fundos. das do planejamento e da organização financeira estatal. Para isso, estabe-
lecem momentos independentes, contudo, relacionados entre si.
Saliente-se que o órgão estatal, responsável pela execução do orça-
mento, deve cingir-se à autorização contida no sistema legal. Exemplar é a O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a
lição de Celso Antonio Bandeira de Mello para quem "a legalidade de Lei Orçamentária Anual (LOA) compõe as leis que regulam a atividade
oposição à lei, mas pressupõe autorização dela, como condição de sua orçamentária dos entes públicos federal, estaduais e municipais. Apesar de
ação". (49) se constituírem de etapas distintas, cada uma daquelas leis possui vínculos
recíprocos, estabelecendo nexos entre si e possibilitando que se possa
Não se confunda, (50) contudo, o respeito às normas legais no momen-
denominar a ação articulada dessas leis de processo orçamentário.
to da execução orçamentária (de cunho eminentemente administrativo) com
a legalidade orçamentária propriamente dita, observada no momento de O modelo orçamentário constitucional, prevendo o Plano Plurianual, a
elaboração da norma orçamentária. Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, se encontra na
ideia de orçamento-programa já que "abre amplas possibilidades à implan-

23
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

tação de um sistema integrado de planejamento do orçamento-programa, tenha eficácia quanto à realização das despesas. Nesse sentido, a elabora-
de sorte que o orçamento fiscal, os orçamentos de investimento das em- ção do orçamento anual pelo legislador não está vinculado ao Plano, consti-
presas e o orçamento da seguridade social passam a constituir etapas do tuindo mera programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo
planejamento de desenvolvimento econômico e social, ou, se se quiser, poder executivo na elaboração das leis orçamentárias. (58)
conteúdo dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, na
medida em que estes têm que compatibilizar-se com o plano plurianual... 5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
(54). Inspirada nas constituições da República Federal da Alemanha e da
A ideia é que o plano plurianual, a LDO e a LOA, ao se integrarem, França (59), a Lei de Diretrizes Orçamentárias está prevista no §2º, art.
permitam um planejamento estrutural das ações governamentais com 165, CF/88, compreendendo as metas e prioridades da administração
repercussões no plano econômico. pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subse-
quente. Além disso, cabe a lei orçamentária anual orientar a elaboração da
5.1. Plano Plurianual - PPA lei orçamentária anual, dispor sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
O plano plurianual é uma lei que regula os projetos governamentais de fomento.
longa duração, ou seja, aqueles programas tenham existência temporal
superior a um exercício financeiro. Como existem obras/ações/projetos A partir disso, identificam-se quatro conteúdos básicos desse novo ins-
governamentais desenvolvidos em um intervalo de tempo superior a um tituto jurídico introduzido pelo constituinte originário:
ano, a criação do plano plurianual pretende responder a essa necessidade
assegurando-se o planejamento e a transparência por meio de uma disci- a) definição das metas e prioridades da administração
administração pública: perce-
plina legal que regule tais casos. be-se aí que o orçamento não é um visa alcançar fim em si mesmo, daí por
que as disposições constantes do orçamento devem ser comparadas com
A previsão do plano plurianual encontra-se no artigo 165, I CF e a sua as metas e prioridades da administração pública. Isso permitiria se auferir
abrangência no §1º do mesmo artigo que dispõe: "§ 1º - A lei que instituir o se o discurso governamental traduzido em suas metas e prioridades po-
plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objeti- dem, de fato, ser realizadas a partir dos dispositivos financeiros e econômi-
vos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e cos previstos na lei orçamentária anual;
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada". b) orientação à elaboração da lei orçamentária anual: essa é uma fina-
lidade genérica que incluiria, inclusive, as metas e prioridades da adminis-
Esse dispositivo define duas modalidades de despesas que devem o- tração pública, as alterações na legislação tributária e a política de aplica-
brigatoriamente estar previstas no plano plurianual. A primeira delas é ção das agências oficias de fomento. As diretrizes para a elaboração da lei
relativa às despesas de capital que compreende os investimentos, as orçamentária, caracteriza a LDO como "um plano prévio, fundado em
inversões financeiras e as transferências de capital. (55) considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta
orçamentária do Executivo, do Legislativo (art. 51, IV e 52, XIII), do Judiciá-
A segunda despesa a ser considerada na elaboração do plano pluria- rio (art. 99, § 1º) e do Ministério Público". (60)
nual é a dos programas de duração continuada, ou seja, todos aqueles que
tiverem a sua duração prolongada por mais de um exercício financeiro. A ação estatal é concebida pelo constituinte originário baseada em um
planejamento estrutural, requerendo ações articuladas que permitam a
Inserindo-se dentro da ideia de planejamento financeiro estatal, o plano definição de objetivos a serem alcançados, mas também a avaliação acerca
plurianual qualifica este planejamento de estrutural na medida em que da efetividade dessa ação. Diante disso, apesar de ser um plano prévio
todos os planos e programas têm suas estruturas ordenadas conforme para a elaboração da lei orçamentária, possuindo, portanto, natureza formal
aquele (art. 165, §4º, CF). Disso resultaria a concepção de que o sistema (a LDO orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, porém, esta não
orçamentário concebido pela constituição adotou o orçamento-programa, está vinculada à elaboração daquela), a LDO estimula o planejamento da
prevendo a integração do orçamento público com o econômico e garantindo ação estatal, permite maior abertura para se discutirem as prioridades e
a necessária coordenação da política fiscal (intervencionismo indireto) com programas governamentais além de permitir que se avalie a seriedade com
a política econômica (intervencionismo indireto). (56) Certo é que o plano que o executivo define a sua política financeiro-orçamentária.
plurianual é modalidade de planejamento conjuntural criado para promover
o desenvolvimento econômico, o equilíbrio entre as diversas regiões do c) disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tributos
País e a estabilidade econômica. (57) deixaram de ser encarados especificamente em seu aspecto fiscal, ou seja,
destinados à obtenção de recursos para suprir as demandas governamen-
O constituinte originário confiou na importância do plano plurianual e tais. Atualmente, os tributos são utilizados pelos governos para interferir na
buscou a sua efetividade, determinando, por exemplo, que nenhum inves- economia indiretamente, estimulando e inibindo comportamentos com o
timento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser inicia- objetivo de alcançar as finalidades governamentais previstas. Sobre esse
do sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a prisma e tendo-se em vista que o planejamento estrutural envolve o aspec-
inclusão sob pena de crime de responsabilidade, conforme redação do art. to econômico, fiscal, financeiro, é natural que os governos utilizem as
167, § 1º, C.F.. possibilidades tributárias para alcançar os seus objetivos governamentais;
Normatizando as principais características do instituto inovador, deixou d) estabelecimento da política de aplicação das agências financei
financeiras o-
a Constituição à atribuição do legislador ordinário a tarefa de regular a ficiais de fomento: tais agências atuam estimulando o desenvolvimento
vigência e os prazos do plano plurianual mediante Lei Complementar (art. econômico e social do país, representando, desse modo, repercussões na
165, § 9º C.F). Entretanto, como o referido diploma legal ainda não foi economia. A obrigatoriedade de estarem contidas na LDO evita a ausência
elaborado, aplica-se o disposto no art. 35, § 2º, I, do ADCT. Tem-se assim de controle sobre os gastos que serão efetuados;
que este plano deve ser elaborado no primeiro ano de mandato do chefe do
poder executivo (presidente, governador ou prefeito), devendo ser encami- e) Art. 169, § 1º,
1º, II: além das hipóteses acima elencadas, observe-se
nhado até quatro meses antes encerramento do primeiro exercício financei- outro conteúdo disposto no mencionado artigo: "a concessão de qualquer
ro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e
Tendo vigência por quatro anos, inicia-se a execução do plano plurianual a funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou
partir do segundo ano de governo até o final do primeiro ano no exercício contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da
financeiro do mandato subsequente. administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo poder público, só poderão ser feitas:I – (...); II - se houver autorização
Saliente-se que os programas nacionais, regionais e setoriais previstos específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas
no art. 43, § 1º, II da C.F. devem guardar consonância com o Plano Pluria- públicas e as sociedades de economia mista."
nual (art. 165, § 4º). Aqueles planos visam articular a ação da União em um
mesmo complexo geoeconômico e social, visando desenvolver regiões e A Lei de Diretrizes Orçamentárias é anual, devendo ser elaborada an-
reduzir desigualdades regionais (art. 43). tes da Lei Orçamentária Anual, já que tem a natureza de um plano prévio.
Segundo José Afonso da Silva (61), isso se deve à própria natureza da lei:
Um aspecto interessante a ser observado refere-se a característica
formal da lei do plano plurianual dependendo do orçamento anual para que

24
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

"porque ela é que vai dar as metas e prioridades que hão de constar do c) o orçamento da seguridade social - Previsto no art. 165, § 5º III, C.F.,
orçamento anual". o orçamento da seguridade social abrange todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
Ante a inexistência da Lei Complementar referida no art. 165, § 9º, I e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
II, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido É um orçamento que detalha os gastos relativas à saúde, à previdência
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa e à assistência social que serão efetuadas através do montante das recei-
(art. 35, § 2º, II, C.F.). tas vinculadas aos gastos da seguridade social – especialmente as contri-
buições sociais previstas no artigo 195, CF –, bem como outras que lhe
Saliente-se, ao final, que sendo a Lei Orçamentária Anual um veículo sejam asseguradas ou transferidas do orçamento fiscal. (66)
capaz de conduzir à efetivação de direitos, a Lei de Diretrizes Orçamentá-
rias - que pode ser alterada através de emendas parlamentares - pode A seguridade social, conforme o artigo 194, C.F. "compreende um con-
sinalizar ao Executivo o desejo da sociedade de que a Lei Orçamentária junto integrado de ações de iniciativas dos poderes públicos e da socieda-
Anual inclua objetivos e metas que realizem direitos. de, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social".
5.3. Lei Orçamentária Anual - LOA
A saúde é entendida como direito de todos e dever do Estado, devendo
Expostos os principais aspectos que caracterizam o Plano Plurianual e ser garantida através de políticas sociais e econômicas que reduzam o
a Lei de Diretrizes Orçamentárias, cabe agora analisar a Lei Orçamentária risco de doença e outros agravos. Visando a promoção, proteção e recupe-
Anual, isto é, o instrumento legal que reúne a previsão de receitas e despe- ração, há que se ter acesso universal e igualitário às ações e serviços. Já a
sas governamentais para o ano subsequente, além de orientar a ação previdência social, fundada na ideia de solidariedade social, deve ser
estatal e permitir a criação de parâmetros que possibilite a fiscalização. organizada sob a forma de um regime geral, sendo este de caráter contribu-
Osvaldo Maldonado Sanches define-a como uma "lei de natureza es- tivo e filiação obrigatória. Quanto à assistência social, apresenta caracterís-
pecial – em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é tica de universalidade já que será prestada a quem dela necessitar, inde-
definida pela Constituição –, por meio da qual são previstas as receitas, pendentemente de contribuição à seguridade social.
autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica finan- Mencione-se o princípio da exclusividade que norteará a elaboração do
ceira e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de orçamento, pois, "a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho
flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar". (62) à previsão da receita e à fiscalização da despesa, excetuando-se a autori-
O conteúdo da LOA é encontrada no § 5º, do art. 165, C.F.: zação para abertura de créditos suplementares e contratação de operações
de crédito" (art. 165, § 8º, C.F.).
"§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
O prazo para envio da Lei Orçamentária Anual é encontrado no art. 35,
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, ór- § 2º, ADCT, C.F já que, como já explicado, a lei complementar mencionada
gãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações no art. 165, § 9º, I e II ainda não existe. Sendo assim, "o projeto de lei
instituídas e mantidas pelo Poder Público; orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encer-
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; ramento da sessão legislativa".

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades 6. Vedações Orçamentárias


e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os Um dos objetivos do sistema orçamentário inaugurado pela Constitui-
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público." ção Federal de 1988 é exatamente o de permitir o controle sobre os recur-
Consagrando o princípio da universalidade, que exige que todas recei- sos públicos e o equilíbrio orçamentário. Talvez por isso, o art. 167, CF
tas e despesas do Poder Público (Poderes Legislativo, Executivo e Judiciá- elenca vedações orçamentárias que, de algum modo, não possibilitariam
rio), fundos, órgãos, entidades da administração direta e indireta estejam alcançar-se o controle dos recursos ou o equilíbrio orçamentário. Dentre
incluídas na Lei Orçamentária Anual, tem-se que a LOA deve conter: elas se destacam:

a) o orçamento fiscal - Previsto no art. 165, §5º, I da C.F., o orçamento a) programas e projetos não podem se iniciados sem que estejam in-
fiscal é especificado na Lei 4.320/64, que disciplina o conteúdo, as classifi- cluídos na lei orçametária anual; (67)
cações (63), a elaboração, o exercício financeiro, a disposição contábil b) a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas não
além de outros aspectos relativos ao direito financeiro. podem exceder os créditos orçamentários ou adicionais;
Na acepção dada pela Constituição Federal de 1988, que divide a lei c) a realização de operações de crédito não podem exceder o montan-
orçamentária anual em três orçamentos – Fiscal, de Investimentos de te das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
Estatais e da Seguridade Social – a expressão orçamento fiscal significa o suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
detalhamento do conjunto de receitas a serem obtidas pelo estado median- Legislativo por maioria absoluta;
te o exercício do poder fiscal a ela conferido, bem como a programação das
despesas que serão despendidas por seu intermédio, sendo que esse d) abertura de créditos suplementares ou especial está condicionada à
orçamento refere-se tanto à administração direta quanto à indireta. (64) prévia autorização legislativa e a indicação dos recursos correspondentes;

b) o orçamento de investimentos das empresas estatais - Previsto no e) impõe-se autorização legislativa para a transposição, o remaneja-
art. 165, § 5º, II C.F., o orçamento de investimento das empresas estatais mento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação
engloba todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, para outra ou de um órgão para outro;
detenha a maioria do capital social com direito a voto. Esse orçamento é f) a concessão ou utilização de créditos é limitada.
composto exclusivamente pelos investimentos das empresas estatais que,
por sua vez, podem ser definidos como as "dotações para o planejamento e Impondo limites às iniciativas do Executivo, ambos dispositivos preten-
a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis consi- dem limitar o gasto público ao previsto no orçamento, que é valorizado na
derados necessários à realização destas últimas, bem como para os pro- medida em que limita a ação do Poder Executivo.
gramas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e
material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que 7. Elaboração e tramitação Legislativa do Orçamento
não sejam de caráter comercial ou financeiro"(art. 12, §4º, lei nº 4.320/64). 7.1. Iniciativa
Restringindo-se às despesas de capital, não atingido as de custeio es- A elaboração do PPA, LDO e LOA cabe ao chefe do poder executivo
sa novidade constitucional visa impedir as transferências dos recursos do (Presidente da República, Governador do estado e Prefeito Municipal
tesouro e as emissões inflacionárias para suprir a ineficiência das empresas conforme o nível de governo seja nacional, estadual ou municipal). Não é
estatais. (65) preciso dizer que a elaboração da peça orçamentária deveria ser precedida

25
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

de um amplo diagnóstico de cada pasta governamental, indicando-se as Fernandes de Oliveira entende que "adquire o Legislativo, com a atual
preementes deficiência serem priorizadas e as principais virtudes que redação, nova dignidade no tocante às emendas sobre o texto do projeto
poderiam potencializar a resolução das demandas públicas. Evidentemente tanto da lei anual como da de diretrizes" (70), enquanto Ricardo Lobo
que o ato de elaboração orçamentária é de decisão política que mão signifi- Torres constata que a possibilidade de iniciativa parlamentar na apresenta-
ca por isso, de modo algum, arbitrariedade para que o administrador públi- ção de emendas dirigidas à Comissão Mista permitiu a escandalosa corrup-
co decida as prioridades públicas sem atenção a um quadro diagnóstico ção revelada pela CPI do Orçamento no ano de 1993. (71) Vive-se o dilema
que lhe indique quais as medidas solucionariam as deficiências. constitucional de, ao mesmo tempo em que se permite a apresentação de
emendas por deputados e senadores, estas se sirvam à malversação do
Evidentemente que os demais poderes elaboram as respectivas pro- dinheiro público ou ao atendimento de privilégios pessoais, por exemplo.
postas orçamentárias, garantindo-se ao judiciário e legislativo a autonomia
relativa para a elaboração orçamentária, devendo o projeto unificado ser As emendas parlamentares que alteram tais projetos podem ser pro-
sistematizado pelo poder executivo, sendo, a seguir, remetido ao Poder postas após a remessa dos projetos orçamentários à Comissão Mista
Legislativo para discussão e votação. Permanente de Deputados e Senadores (em se tratando de orçamento da
União). Cumpre, contudo, atender a algumas exigências constitucionais.
No plano federal, tais projetos de lei (incluindo-se os créditos adicio- Primeiro, os parlamentares devem apresentar as suas emendas junto à
nais) serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma Comissão Mista, que emitirá parecer sobre elas. A seguir, tais emendas são
do regimento comum. No plano estadual, a apreciação e deliberação com- apreciadas pelo plenário nas duas Casas do Congresso Nacional na forma
pete às Assembleias legislativas, enquanto no plano municipal, a compe- regimental.
tência é das Câmaras Municipais.
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual (ou os projetos que o
Até a votação das leis orçamentárias nas comissões municipais ou es- modifiquem) só poderão ser aprovadas se:
taduais ou na comissão mista, no caso de orçamento federal, o chefe do
poder executivo pode propor alterações nos referidos projetos conforme a) apresentarem compatibilidade entre o plano plurianual e a lei de di-
redação do art. 166, § 5º, C.F.: "o Presidente da República poderá enviar retrizes orçamentárias;
mensagem ao Congresso Nacional propondo modificação nos projetos a
que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na comissão b) indicarem os recursos necessários, através da anulação de outras
mista, da parte cuja alteração é proposta". despesas previstas na lei orçamentária. Porém, em hipótese alguma, a
anulação de despesa incidirá sobre:
7.2. Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores
b.1) dotações para pessoal e seus encargos;
Esta comissão existe no âmbito federal, devido à existência de duas
casas no Congresso Nacional, o Senado Federal e a Câmara dos Deputa- b.2) serviço da dívida;
dos. Pode-se dividir a atribuição da Comissão Mista permanente de sena- b.3) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios
dores e deputados em dois grandes grupos: e Distrito Federal.
a) a primeira delas inclui o exame e a emissão de parecer sobre o PPA, Emendas parlamentares podem ser propostas, ainda, para corrigirem
a LDO e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na erros ou omissões da lei orçamentária anual ou guardarem relação com os
Constituição Federal; dispositivos do texto do projeto de lei.
b) exercer atividade de controle sobre as contas apresentadas anual- Tem-se assim que: o modelo orçamentário brasileiro inicia-se com a
mente pelo Presidente da República e o acompanhamento e a fiscalização elaboração da lei orçamentária anual pelo Executivo, cabendo ao Legislati-
orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congres- vo emendá-la desde que efetuada dentro de limites que têm claros objeti-
so Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o artigo 58 da Consti- vos de:
tuição Federal.
a) reafirmar o planejamento estrutural do sistema orçamentário inaugu-
A apreciação de referidos projetos pelas duas Casas do Congresso rado pela CF/88, resultando daí a necessidade de compatibilização das
Nacional, através de uma Comissão Permanente de Senadores e Deputa- emendas parlamentares à LOA com o PPA e a LDO.
dos, repercutirá na votação das leis em conjunto efetuada pelas duas casas
legislativas, "até porque deverá se cifrar sobre os pareceres da Comissão b) impedir a realização de compromissos prioritários dos entes federa-
Mista". (68) tivos que poderiam ocorrer ante a anulação de dotações orçamentárias
referentes ao pagamento de pessoal e encargos, ao serviço da dívida e às
No âmbito estadual e municipal, não se concebe a existência de uma transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito
comissão mista de parlamentares. Federal.
7.3. Tramitação Legislativa Observe-se que as emendas parlamentares à lei de diretrizes orçamen-
Ressalte-se que não há um rito específico para a tramitação dos proje- tárias somente podem ser aprovadas se apresentarem compatibilidade com
tos orçamentários, aplicando-se as normas do processo legislativo estabe- o plano plurianual (art. 166, § 4º).
lecidas no artigo 59 e seguintes. É o que dispõe o § 7º do art. 166: "Apli- 7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de Lei Orçamentária
cam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o
disposto nesta Seção, as demais normas relativas ao processo legislativo". Discute-se no âmbito doutrinário sobre as consequências da rejeição,
A exceção nesse caso fica por conta dos dispositivos específicos previstos parcial ou total, ao projeto de lei orçamentária submetido ao parlamento.
no art. 166 da C.F., tais como, as condições de elaboração de emendas Qual seria a solução adequada? A prorrogação do orçamento ou outra
pelos parlamentares (art. 166, § 3º). Isso significa que a tramitação das solução?
emendas acompanha o processo legislativo de forma geral e, em particular, O impasse tem origem no julgamento do Supremo Tribunal Federal que
os dispositivos específicos constantes da Seção II, Capítulo II, Título VII, da entendeu inconstitucional o dispositivo da Constituição do Estado de São
Constituição Federal. Paulo de 1969 que previa a manutenção da lei do orçamento anual em
Seguindo o rito genérico do processo legislativo previsto na C.F. (arts. caso de rejeição da LOA. A decisão do STF foi a de entender não devolvido
59 a 69), conclui-se pela necessidade de "promulgação (atestação da o projeto enviado ao Congresso Nacional, aproximando-se da solução dada
existência da lei), da sanção (aprovação pelo Executivo) ou veto (rejeição pela Constituição Federal de 1967 com a Emenda 01/69 que em caso de
do Executivo)" das leis orçamentárias. (69) não devolução da peça orçamentária, preceituava que o projeto de orça-
mento seria promulgado como lei: "Entendia-se que a disposição valia tanto
7.4. Emendas Parlamentares para a hipótese de não devolução, como para a de rejeição". (72)
Após anos de impossibilidade para a apresentação de emendas, à o- A Constituição Federal de 1988 parece não permitir a mesma interpre-
casião do regime autoritário, a CF/88 legitimou a possibilidade de apresen- tação. É o que defende José Afonso da Silva, citado por Régis Fernandes
tação de emendas pelos parlamentares. A efetiva utilidade inaugurada pelo de Oliveira, para quem "a consequência mais séria da rejeição do projeto
modelo orçamentário previsto na CF/88 é discutível na doutrina. Régis de lei orçamentária anual é que a administração fica sem orçamento, pois

26
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

não pode ser aprovado outro. Não é possível elaborar orçamento para o sobre as formas de procedimento da despesa, atendendo-se ao atingimen-
mesmo exercício financeiro". (73) to dos objetivos traçados". (77)
Nesse caso, a solução possível, encontrada a partir da técnica do direi- e) Patrimonial: objetiva a preservação dos bens públicos de modo que
to orçamentário, seria a abertura de créditos especiais para as despesas as autoridades públicas não dêem utilização ímproba no patrimônio público.
que não podem efetivar-se senão devidamente autorizadas, prévia e espe-
cificamente, pelo Legislativo, garantindo-se, desse modo, o direito do poder Os destinatários da fiscalização orçamentária são tanto as pessoas da
legislativo rejeitar totalmente o projeto de lei orçamentária. administração direta, quanto as entidades da administração indireta e,
ainda, pessoas físicas que recebam recursos públicos. É a interpretação do
Em caso de rejeição parcial do projeto de lei orçamentária ou de ativi- parágrafo único do art. 70, "prestará contas qualquer pessoa física, física
dade de emenda parlamentar que resulte a alteração do projeto de lei do ou jurídica e administração direta ou indireta, pública ou privada, que utilize,
orçamento anual, acarretando sobra de receitas, logicamente, esta receita arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos
sobrante não se perderia, podendo ser utilizada mediante a abertura de ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obriga-
créditos especiais ou suplementares, desde que haja prévia e específica ções de natureza pecuniária".
autorização legislativa.
Isso significa uma ampliação das pessoas submetidas ao controle em
8. Fiscalização Orçamentária relação à constituição anterior, onde apenas as autarquias (além dos entes
da administração direta) eram mencionadas explicitamente como objetos de
Aprovado o projeto de lei orçamentária anual pelo parlamento, inicia-se controle e fiscalização. Tem-se assim que estão sob controle:
a execução orçamentária pelo efetuada executivo a partir do ano seguinte.
Tais despesas implementadas por meio de recursos públicos não podem a) as entidades da administração direta, incluindo-se aí o Executivo
estar imunes à fiscalização, matéria que é, inclusive, disciplinada constitu- (secretarias e ministérios), o Legislativo, o Judiciário, o Tribunal de Contas
cionalmente na Seção IX , Capítulo I, Título IV intitulada Da Fiscalização e o Ministério Público;
Contábil, Financeira e Orçamentária, disposta nos artigos 70 à 75.
b) a administração indireta: abrange as autarquias, as empresas públi-
O artigo 70 da C.F./88 traça as linhas gerais da sistema de fiscalização cas, as sociedades de economia mista, as fundações instituídas e mantidas
constitucional ao preceituar que: "a fiscalização contábil, financeira, orça- pelo poder público;
mentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da adminis-
tração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, c) a pessoa física/entidades
física/entidades privadas que utilize, arrecade, guarde, ge-
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Con- rencie ou administre bens e valores públicos.
gresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle A mencionada fiscalização verifica se no emprego dos recursos públi-
interno de cada poder". cos foram observados a:
Verifica-se aí que a fiscalização dos recursos orçamentários abrange a) Legalidade: a despesa executada deve ter guardado compatibilidade
cinco áreas: com o disposto na peça orçamentária. Além disso, há requisitos legais (ex.
a) Contábil: através da contabilidade, busca-se instrumentalizar o con- lei nº 4.320/64) e constitucionais para que a despesa tenha sido realizada
trole. O art. 83, da Lei 4.320/64 informa que "a contabilidade evidenciará que em ser considerados;
perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, b) Legitimidade: é fundamental que a despesa pública atenda às reais
arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela necessidades públicas, "efetuando-se o contraste da norma com as finali-
pertencentes ou confiados". O dispositivo obriga que os registros contábeis dades encampados no sistema financeiro, para saber-se do atingimento do
sejam efetuados claramente, possibilitando a identificação daqueles que bem jurídico que se pretendeu alcançar". (78)
estejam relacionados com a arrecadação, guarda e administração de bens
e valores da administração pública. c) Economicidade: a despesa pública deve alcançar o máximo da efeti-
vidade, devendo a racionalidade, representada pela relação custo-
É uma atividade eminentemente técnica, pois mediante registros con- benefício, pautar a ação do agente público.
tábeis e balanços deve possibilitar a compreensão do registro das opera-
ções realizadas, por exemplo, no momento da execução orçamentária, d) Aplicação das subvenções - também será objeto de controle interno
quando deverá permitir o seu acompanhamento, o conhecimento da com- e externo pelo poder público. Entende-se que o constituinte originário
posição do patrimônio da administração pública, a determinação dos custos pretendeu com essa medida evitar a concessão indiscriminada de subven-
dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a ções e subsídios que ocorria no sistema constitucional anterior.
interpretação dos resultados econômicos e financeiros (art. 85, lei nº Subvenções são os auxílios e as transferências concedidas pelo poder
4.320/64). Todavia, tal contabilidade reveste-se de conteúdo jurídico na público às entidades públicas ou privadas sem finalidade lucrativa objeti-
medida em que há "um verdadeiro Direito da Contabilidade Pública, embu- vando atender as suas despesas de custeio que devem atender à finalida-
tido no Direito Orçamentário e no Direito Financeiro". (74) des relevantes e de interesse público.
b) Financeira: compreende a descrição das despesas e receitas orça- e) Renúncias de receita: o poder público deve exigir as receitas públi-
mentárias após o momento posterior à arrecadação e à execução. cas a que tem direito, todavia, em algumas situações, o poder público
c) Orçamentária: a partir dos dados concernentes à receita arrecada e renuncia a receita a que teria direito. Isso é o que ocorre no caso das
à despesa realizada, verifica o adequado emprego dos recursos públicos deduções, quando há a diminuição da alíquota ou da base de cálculo de
conforme as leis orçamentárias aprovadas, analisando a compatibilidade determinado imposto, tendo a natureza de uma isenção parcial, pela dis-
das despesas aprovadas com as efetivamente realizadas na execução.Vem pensa do pagamento de uma parcela. (79)
daí a necessidade de estar manifesta nos registros contábeis da adminis- Há dois tipos de controle dos recursos públicos. O primeiro deles, o
tração pública, o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa controle externo, é efetuado pelos órgãos que não estão diretamente envol-
empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as vidos na execução orçamentária, a saber, o Congresso Nacional e o Tribu-
dotações disponíveis (art. 90, lei nº 4.320/64). nal de Contas; o segundo, o controle interno, é efetuado pelo próprio órgão
Essa modalidade fiscalização é exercida sobre a execução do orça- gestor dos recursos gastos. O sistema de fiscalização construído pela
mento, objetivando, através da contabilidade, das análises e das verifica- CF/88 adota as duas modalidades de controle. Veja-se quais são as princi-
ções, mensurar o nível de concretização das previsões constantes da lei pais características de um e outro modelo.
anual. (75) Controle externo: é realizado pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo
d) Operacional: há certa dificuldade doutrinária para a definição dessa Tribunal de Contas da União. É externo por que não é a entidade que
modalidade de fiscalização. Ricardo Lobo Torres entende que essa modali- executa o orçamento que o fiscaliza, contrariamente, a fiscalização é efetu-
dade de fiscalização "visa ao controle das operações de crédito e de des- ada por instituições alheias à arrecadação ou gasto dos recursos públicos,
pesas que não constem da previsão orçamentária" (76), por sua vez, Régis com atribuições específicas que lhes conferem poderes de fiscalização. O
Fernandes de Oliveira vincula a operacionalidade a um "rigoroso controle

27
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

controle externo é efetuado posterior, contemporânea ou simultaneamente sustação deve ser comunicada à Câmara dos Deputados e ao Senado
à execução orçamentária. Federal (art. 71, X).
a) Controle posterior: é aquele efetuado após a prática do ato adminis- Saliente-se que no caso de contrato, o ato de sustação será adotado
trativo ou do encerramento do exercício financeiro. diretamente, pelo Congresso Nacional, que solicitará imediatamente as
medidas cabíveis ao Poder Executivo. Em noventa dias, caso o Congresso
O Tribunal de Contas tem papel importante nessa modalidade de con- Nacional ou o Poder Executivo efetivem as medidas cabíveis, o TC decidirá
trole quando: aprecia as contas prestadas anualmente pelo Presidente da a respeito.
República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta
dias a contar de seu recebimento (art. 71, I, CF/88); julga as contas dos Controle interno: é realizado por cada um dos poderes públicos res-
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores ponsáveis pela gestão de recursos públicos, fulcrada na probidade, legali-
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e socie- dade, legitimidade e economicidade.
dades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daque-
les que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que Basicamente, as finalidades do controle interno são:
resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II, CF/88); aprecia, para fins de a) a avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual,
registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União (art. 74,
administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e manti- I, CF/88).
das pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provi-
mento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, O próprio órgão gestor se incumbe de controlar o adequado processa-
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem mento da "gestão econômica e financeira e se exerce, à diferença do
o fundamento legal do ato concessório (art. 71, III, CF/88); fiscaliza as controle externo, durante a própria execução orçamentária". (81) Como a
contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a ação dos órgãos públicos deve ser planejada, impõe-se a avaliação do
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitu- planejamento de programas e ações estatais que permitiam a verificação
tivo (art. 71, V, CF/88); fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repas- do atingimento das finalidades previstas, contribuindo para a correção dos
sados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos eventuais erros e desajustes do planejamento ainda no curso da execução
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município (art. 71, VI, orçamentária.
CF/88). b) comprovação da legalidade e avaliação dos resultados da gestão or-
Exemplo de controle posterior é encontrado também no art. 51, II, çamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administra-
CF/88 onde se estabelece a competência da Câmara dos Deputados para ção federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não direito privado (art. 74, II, CF/88).
apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a Verifica-se, aí, a repetição do disposto no enunciado do art. 70, caput,
abertura da sessão legislativa. CF, que, naquele caso, era efetuada por um órgão externo à execução
b) Controle contemporâneo: também é realizado posteriormente à exe- financeira. No presente caso, quer o legislador que a fiscalização empreen-
cução orçamentária, porém, em um intervalo menor de tempo, ou seja, o dida no momento da execução poupe recursos e evite desvios que podem
controle é feito quase ao mesmo tempo à execução orçamentária. ser acarretados senão detectados a tempo.

Exemplificam essa modalidade a competência do Tribunal de Contas c) exercício do controle das operações de crédito, avais e garantias,
para a realização de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, bem como dos direitos e haveres da União (ar. 74, III, CF/88).
orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos A finalidade deste inciso é estender o controle interno a todos os direi-
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas no tos e haveres da União (plano federal), não havendo direito ou interesses
art. 71, II, CF/88 (80), por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do dos órgãos públicos sobre os quais não recaia o controle interno.
Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito (art. 71, IV, CF/88) ou
para a prestação das informações solicitadas pelo Congresso Nacional d) apoio ao controle externo no exercício de sua missão institucional
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patri- (art. 74, IV, CF/88).
monial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas (art. 71, VII,
Tanto o controle interno quanto o controle externo pretendem atingir a
CF/88).
racionalidade da execução orçamentária. É lógico, portanto, que haja apoio
Também o Congresso Nacional (no plano federal) tem competência pa- recíproco entre ambas as entidades responsáveis por cada controle. Sendo
ra "fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os assim, o referido inciso deve ser entendido de modo a permitir o intercâm-
atos do Poder Executivo, inclusive os da administração indireta" (art. 49, X), bio de informações e dados, a cooperação entre os órgãos responsáveis
incluindo-se aí a possibilidade de formação de comissões que investiguem pelo controle externo e pelo controle interno.
os gastos orçamentários.
Além disso, os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhe-
Saliente-se que em tais casos a fiscalização empreendida pelo Tribunal cimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao
de Contas ou Parlamento deve ser realizada contemporaneamente à exe- Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária (art.
cução do orçamento. 74, §1º, CF/88).
c) Controle simultâneo:: é realizado ao mesmo tempo em que se de- Ressalte-se que qualquer cidadão, partido político, associação ou sin-
senvolve a execução do orçamento. É realizada pela Comissão Mista dicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades peran-
Permanente de Deputados e Senadores que, diante de indícios de despe- te o Tribunal de Contas da União na forma da lei (art. 74, §2º, CF/88). Tal
sas não autorizadas, pode solicitar esclarecimentos da autoridade gover- dispositivo é um incentivo para que o cidadão denuncie irregularidades e
namental responsável no prazo de cinco dias. exerça o seu direito de cobrar ações estatais ímprobas, eficazes, legais e
legítimas.
Diante da insuficiência dos esclarecimentos ou da negativa da autori-
dade responsável em prestá-la, a Comissão solicitará ao Tribunal de Con- 9. Conclusão.
tas pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
a) A concepção de Orçamento sofreu alterações desde o período de
Com o pronunciamento do Tribunal seja pela irregularidade da despe- transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais. Contudo,
sa, a Comissão Mista proporá ao Congresso Nacional a sustação das a natureza instrumental é um aspecto em comum em que pese as diferen-
despesas autorizadas desde que causem dano irreparável ou grave lesão à tes concepções;
economia pública (art. 72, CF).
b) Ao lado da característica instrumental, há valores e princípios infor-
Entendemos, também, que o controle simultâneo se verifica na compe- mando o orçamento público. A distinção entre princípios e regras possibilita
tência do Tribunal de Contas em sustar a execução de ato impugnado. a retomada da questão do valor, resultando como um dos seus efeitos a
Evidentemente, isso só ocorrerá se a autoridade responsável pelo ato não juridicidade a que estão submetidos os princípios orçamentários;
ter atender á solicitação do Tribunal de Contas. Sendo assim, a decisão de

28
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

c) Os princípios da Exclusividade, da Não-Afetação, da Anualidade, da se refere à impossibilidade do Estado suprir todas as necessidades recla-
Universalidade, da Unidade, da Legalidade e do Equilíbrio Orçamentário madas pelos seus cidadãos, devendo estar, portanto, vinculado às escolhas
informam o processo orçamentário; que melhor reflitam o paradigma de que o homem é o fim do Estado, em
outras palavras, a temática atinente aos direitos humanos e a pessoa
d) As leis orçamentárias englobam o plano plurianual, a lei de diretrizes humana está incorporada no debate orçamentário.
orçamentárias e a lei orçamentária anual. Tais leis estão submetidas à
tramitação legislativa e possuem prazos definidos para a sua aprovação. GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 78.
Compõe àquilo que se denomina de processo orçamentário. GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 79.
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 78.
NOTAS
BARCELLOS, Ana Paula de. "O Mínimo Existencial e Algumas Funda-
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à ciência das finanças. 16ª ed. mentações: John Rawls, Michael Walzer e Robert Alexy", In: Legitimação
Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412. dos Direitos Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar,
BALEEIRO, op. cit., pg. 412. 2002, pg. 77.
BALEEIRO, op. cit., pg. 43. BARCELLOS, Ana Paula de. Op. Cit., pg. 47.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 86.
Tributário, volume V, o orçamento na Constituição. 2. ed. rev. e atual. Rio TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 244.
de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.
BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 83.
A observação do Professor Ricardo Lobo Torres sobre esse assunto
merece ser destacada: "O Estado[liberal] se restringia ao exercício do TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 129-130.
poder de polícia, da administração da justiça e da prestação de uns poucos BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 85.
serviços públicos, não necessitava de sistemas tributários amplos, por não BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 84.
assumir demasiados encargos na via da despesa pública e por não ser o Não há que se esquecer também que atribui-se às possibilidades inau-
provedor da felicidade do povo, como acontecia no patrimonialismo" TOR- guradas pelo discurso positivista, a utilização do direito para a violação dos
RES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 11. direitos humanos, particularmente, durante a Segunda Guerra Mundial,
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 04. pelos regimes fascista e nazista.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26. SILVA, Fernanda Duarte Lopes Lucas da. "Fundamento os Direitos
"A opinião pública, nos séculos XVII e XVIII, contemplava com justifica- Humanos: um Breve Inventário". In: Legitimação dos Direitos Humanos.
do horror as despesas públicas. Reis absolutos estavam sempre embara- Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002. A autora traduz
çados por dinheiro para guerras de puro interesse dinástico. As aventuras livremente excerto de José Garcia Añon no artigo "Los Derechos Humanos
galantes dos reis de França, através da vasta galeria de favoritos famosos como Derechos Morales: Aproximación a unas Teorias com Problemas de
e ostensivos, como a La Vallière, Montespon, Maistenon, Dubarry e Pom- Concepto, Fundamento y Validez". In: BALLESTEROS, JESUS (Ed.).
podour, as dissipações de Maria Antonieta e outros fatos dessa época, Derechos Humanos. Madrid: Tecnos, 1992, pg. 61.
concorreram para explicar a hostilidade dos contribuintes que nenhum GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 78.
proveito quase recebiam do funcionamento da opressora e parasitária TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 106.
máquina do governo" BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.420. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 91-94.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 140-141.
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 6ª BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 436.
ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 15.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93.
Em que pese a enorme controvérsia acerca da existência do Estado de
Bem-estar social em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 704.
não se pode negar que a partir do pós guerra o Estado viria desempenhar Lembre-se que conforme o artigo 41, lei nº 4.320/64 "Os créditos adi-
um papel ativo tanto no domínio econômico, quanto na oferta de prestações cionais classificam-se em: I - suplementares, os desti
destinados a refôrço de
públicas (seguridade social, saúde...) através, sobretudo, do aumento das dotação orçamentária;"
orçamentária (negrito nosso). Ou seja, a natureza do crédito
receitas tributárias. suplementar é a de reforçar a despesa que fora prevista de modo insufici-
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 423. ente na lei orçamentária anual, incorporando, portanto, a sua natureza. Por
sua vez, as operações de crédito mantém a mesma natureza orçamentária
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Manual de Direito haja vista que se tratam de uma antecipação de receita.
Financeiro. 5ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, pg. 89.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 94.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 56-57.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 92.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 89.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 706.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 2.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93. In:
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 39. FOUNROUGE, Giuliano. Derecho Financiero. 2ª ed. Buenos Aires: Depal-
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 109. ma. V. I.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 109. SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 708.
BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdição constitucional brasileira: legi- SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 708.
timidade democrática e instrumentos de realização. Rio de Janeiro: Reno- MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.
var, 2001, p. 76. 13ª ed. rev., atual. e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 37.
A discussão sobre o custo dos direitos é um exemplo de como o valor TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 245.
permeia a questão orçamentária. Historicamente, tal discussão tem signifi-
cado um obstáculo à possibilidade de exigibilidade dos direitos sociais TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 245.
enquanto um direito subjetivo. O argumento era o de que os direitos civis e SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 715. IN: LANE, Felipe Herrera,
políticos, enquanto prestações estatais negativas, não eram custosas e, Fundamentos de la política fiscal, Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1965, p.
portanto, desde logo, exigíveis; contrariamente, os direitos sociais e eco- 129.
nômicos, enquanto prestações estatais positivas, eram onerosos ao Estado TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 286. Esses exemplos são elenca-
devendo, portanto, estar submetidos à reserva do possível. Atualmente, dos pelo autor.
parece ter sido reforçada a tese daqueles que defendiam ser a restrição à SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16.
exigibilidade dos direitos sociais e econômicos fundada em argumento ed. rev. e atual. São Paulo, Malheiros, 1999, pg. 711.
ideológico. O debate polêmico sobre a questão do custo dos direitos se A definição destes institutos jurídicos encontra-se no art. 12, §§4º, 5º e
associa diretamente às escolhas trágicas, expressão que representa as 6º, Lei nº 4.320/64. In verbis: "§ 4º Classificam-se como investimentos as
escolhas políticas constantes da peça orçamentária e ao fato de que existi- dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destina-
rão interesses legítimos não escolhidos. Em breve síntese, o aspecto ético

29
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

das à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.
últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 121.
instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumen- TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 122.
to do capital de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financei-
ro. § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 335.
a: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aqui- "Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exer-
sição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de cido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...); II
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
do capital; III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprê- bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as
sas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal,
bancárias ou de seguros. § 6º São Transferências de Capital as dotações e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregula-
para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito ridade de que resulte prejuízo ao erário público;"
público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 351.
direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 16ª ed.
especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida Rio de Janeiro: Forense, 2002.
pública".
BARCELLOS, Ana Paula de. O mínimo existencial e algumas funda-
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 711. O autor cita Alejandro mentações: John Rawls, Michael Walzer e Robert Alexy. In: Legitima Legitimação
Ramirez Cardona, Sistema de hacienda pública, Bogotá, Themis, 1970, p. dos Direitos Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar,
484. 2002.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pgs. 61-62. BARBOSA, Ana Paula Costa. A fundamentação do principio da digni-
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 64. dade humana. In: Legitimação dos Direitos Hu Humanos. Ricardo Lobo Torres
Ricardo Lobo Torres entende que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
trouxe mais distorções e desajustes que vantagens. Isto porque tendo sido BARROSO, Luis Roberto. O direito constitucional e a efetividade de
transplantada de países de sistema parlamentarista, não poderia ter se suas normas: limites e possibilidades da Constitu
Constituição brasileira.
brasileira 6ª ed.
adaptado com facilidade ao sistema presidencialista brasileiro. No caso dos atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
sistemas parlamentaristas europeus, a Lei de Diretrizes Orçamentárias BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdição constitucional brasileibrasileira: legi-
legi-
possui um caráter regulador da atividade administrativa, o que não ocorre timidade democrática e instrumentos de realirealização. Rio de Janeiro: Reno-
no caso brasileiro onde é o próprio Presidente da República quem elabora o var, 2001.
projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias. TORRES, Ricardo Lobo. Op.
cit., pg. 71. BRASIL. Inesc. Políticas públicas sociais: um novo olhar sobre o orça- orça-
mento da União 1995/1998.
1995/1998 Brasília, 1999.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 67.
GALDINO, Flávio. O Custo dos Direitos. In: Legitimação dos Direi Direitos
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 710. Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento, Planeja- GENRO, Tarso; SOUZA, Ubiratan de. Orçamento participativo: a ex expe-
mento e Áreas Afins. 1ªedição. Brasília: Prisma, 1997, pg. 145. riência de Porto Alegre. 2ª ed. São Paulo: Editora Fundação Perseu Abra-
A Lei 4.320/64 dispõe sobre a classificação das receitas e despesas mo, 1997.
públicas que constarão no orçamento anual, adotando a classificação por GIACOMONI, James. Orçamento público.público São Paulo, Atlas, 1996.
categorias econômicas quanto à receita pública, dividindo-as em receitas
correntes e receitas de capital. O §§ 1º e 2º do art. 11, lei 4.320/64 estabe- GRAU, Eros Roberto. A Ordem econômica na Constituição de 1988. 6ª
lecem que: "§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contri- ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.
buições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, JACINTHO, Jussara Maria Moreno. A participação popular e o pro proces-
ces-
as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de so orçamentário. Rio de Janeiro, Editora de Direito, 2000.
direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classifi- LARENZ, Karl. Metodologia da ciência do direito. 3ª ed. Lisboa: Funda-
cáveis em Despesas Correntes;" "§ 2º - São Receitas de Capital as prove- ção Calouste Gulbenkian, 1997.
nientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de LEMES, Fábio Nogueira. Orçamentos municipais e procedimenprocedimentos le- le-
dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebi- gislativos: orçamentos, procedimentos, legisla
legislação. Bauru, SP: Edipro, 1995.
dos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender LONGO, Carlos Alberto. Por um orçamento confiável. Belém: CEJUP,
despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do 1990.
Orçamento Corrente". Quanto à despesa pública, a Lei 4.320/64 prevê que
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo.
direito administrati
a Lei Orçamentária Anual adote a classificação por unidade orçamentária,
13ª ed. rev., atual. e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.
que é definida no art. 14 da lei nº 4.320/64 como sendo "o agrupamento de
serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consig- MELO, Carlos Antonio de Almeida. Temas de direito constitucioconstitucional.
nadas dotações próprias". Cuiabá: Edições FESMP, 2001.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 171. OLIVEIRA, Régis Fernandes. Responsabilidade fis fiscal. São Paulo: Re-
vista dos Tribunais, 2001.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 81.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Manual de direi direito
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 170.
financeiro. 5ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.
A esse respeito Régis Fernandes de Oliveira disserta: "Visa o dispositi-
vo evitar que a mudança de governo ou mesmo a orientação demagógica PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos e o direito constitucional in interna-
terna-
cional. 5ª ed. São Paulo: Max Limonad, 2002.
de algum político possam adulterar o orçamento. Da mesma forma, evita a
ausência de planos e veda a improvisação administrativa". OLIVEIRA, RAWLS, John. Uma teoria da justiça. São Paulo: Martins fontes, 1997.
Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 110. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de orçamento, planeja planejamen-
men-
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 315. to e áreas afins. 1ªedição. Brasília: Prisma, 1997.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 108. SILVA, José A. da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. rev.
e atual. São Paulo, Malheiros, 1999.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 108.
SILVA, Roberto da. Direito do menor X direito da criança. Disponível
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 318.
em http://www.direitoejustiça.com. Consultado em 20 de maio de 2002.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 109.
TORRES, Ricardo Lobo. A Legitimação dos Direitos Humanos e os
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 109. Princípios da Ponderação e da Razoabilidade, In: Legitimação dos Direi Direitos
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332. Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
Huma
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.

30
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

TORRES, Ricardo Lobo. Os fundos especiais. Disponível em Governo, durante o período mencionado, em programas de duração
http://www.direitoejustiça.com. Consultado em 20 de maio de 2002. continuada já instituídos ou a instituir no médio prazo.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financei
financeiro e Com a adoção deste plano, tornou-se obrigatório o Governo planejar
Constituição. 2. ed. rev. e atual. Rio de
tributário, volume V, o orçamento na Constitui todas as suas ações e também seu orçamento de modo a não ferir as
Janeiro: Renovar, 2000. diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em
Informações bibliográficas: programas estratégicos previstos na redação do PPA para o período
SEGUNDO, Rinaldo. Breves considerações sobre o Orçamento Público . vigente. Conforme a Constituição, também é sugerido que a iniciativa
Jus Navigandi,
Navigandi Teresina, ano 8, n. 135, 18 nov. 2003. Disponível em: privada volte suas ações de desenvolvimento para as áreas abordadas pelo
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4505>. Acesso em: 10 maio plano vigente.
2010.
O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter:
6 Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias
objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do projeto, valor,
– LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA.
prazo de conclusão, fontes de financiamento, indicador que represente a
situação que o plano visa alterar, necessidade de bens e serviços para a
correta efetivação do previsto, ações não previstas no orçamento da União,
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO. regionalização do plano, etc.
A LDO tem a finalidade precípua de orientar a elaboração dos orça- Cada um desses planos (ou programas), será designado a uma
mentos fiscal e da seguridade social e de investimento das empresas unidade responsável competente, mesmo que durante a execução dos
estatais. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual -LOA com as diretrizes, trabalhos várias unidades da esfera pública sejam envolvidas. Também
objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no PPA. De será designado um gerente específico para cada ação prevista no Plano
acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da CF, a LDO: Plurianual, por determinação direta da Administração Pública Federal. O
• compreenderá as metas e prioridades da administração pública, inclu- decreto que regulamentou o PPA prevê que sempre se deva buscar a
indo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; integração das várias esferas do poder público (federal, estadual e
municipal), e também destas com o setor privado.
• orientará a elaboração da LOA;
A cada ano, será realizada uma avaliação do processo de andamento
• disporá sobre as alterações na legislação tributária; e das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal – não só
apresentando a situação atual dos programas, mas também sugerindo
• estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações não
de fomento significativas. Sobre esta avaliação é que serão traçadas as bases para a
elaboração do orçamento federal anual.
Lei Orçamentária Anual.
A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para sua
Lei Orçamentária Anual - LOA efetivação, inclusive de pesquisas de satisfação pública, quando viáveis.
O orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e
PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. necessários para o desenvolvimento sócio-econômico do Brasil, dentro do
A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos mesmo já são estabelecidos projetos que detêm de maior prioridade na sua
da União, a saber: realização.

Orçamento Fiscal: compreende os poderes da União, os Fundos, Ór- Pode-se afirmar que o Plano Plurianual faz parte da política de
gãos, Autarquias, inclusive as especiais e Fundações instituídas e mantidas descentralização do governo federal, que já é prevista na Constituição
pela União; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de vigente. Nas diretrizes estabelecidas em cada plano, é fundamental a
economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria participação e apoio das esferas inferiores da administração pública, que
do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos sem dúvida têm mais conhecimento dos problemas e desafios que são
que não sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de necessários enfrentar para o desenvolvimento sustentável local.
serviços prestados, transferências para aplicação em programas de financi-
amento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da CF e
refinanciamento da dívida externa; LEI No 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964.
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos
b) Orçamento de Seguridade Social: compreende todos os órgãos e orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
entidades a quem compete executar ações nas áreas de saúde, previdên- Federal.
cia e assistência social, quer sejam da Administração Direta ou Indireta,
bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Públi- Faço saber que o Congresso Nacional
Naciona decreta e eu sanciono a se-
co; compreende, ainda, os demais subprojetos ou subatividades, não guinte Lei;
integrantes do Programa de Trabalho dos Órgãos e Entidades menciona-
DISPOSIÇÃO PRELIMINAR
dos, mas que se relacionem com as referidas ações, tendo em vista o
disposto no art. 194 da CF; e Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elabora-
ção e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
c) Orçamento de Investimento das Empresas Esta Estatais: previsto no inci-
Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso
so II, parágrafo 5º do art. 165 da CF, abrange as empresas públicas e
XV, letra b, da Constituição Federal.
sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto. TÍTULO I
Plano Plurianual - PPA. Da Lei de Orçamento

O Plano Plurianual,
Plurianual no Brasil, – previsto no artigo 165 da Constituição CAPÍTULO I
Federal, e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998 – Disposições Gerais
estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pelo Governo
Federal ao longo de um período de quatro anos. Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e des-
pesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de
É aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e
tramitação. Tem vigência do segundo ano de um mandato presidencial até anualidade.
o final do primeiro ano do mandato seguinte. Também prevê a atuação do
§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:

31
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do § 3° O código geral estabelecido nesta lei não prejudicará a adoção de
Governo; códigos locais.
II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categori- CAPÍTULO II
as Econômicas, na forma do Anexo nº. 1;
Da Receita
III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
Art. 9º Tributo e a receita derivada instituída pelas entidades de direito
IV - Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração. publico, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos
da constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinado-se o
§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento: seu produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exercidas por
I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos essas entidades (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
fundos especiais; Art. 10. (Vetado).
II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos ns. 6 a Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômi-
9; cas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. (Redação dada pelo Decreto
III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, Lei nº 1.939, de 20.5.1982)
em termos de realização de obras e de prestação de serviços. § 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições,
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá Todas as receitas, inclusi- patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as
ve as de operações de crédito autorizadas em lei. provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito
público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as em Despesas Correntes. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de
operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel- 20.5.1982)
moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros
. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) § 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recur-
sos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá Todas as despesas próprias espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de
dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por inter- direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em
médio os se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°. Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corren-
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destina- te. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)
das a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços § 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento
de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a
artigo 20 e seu parágrafo único. que se refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentá-
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento ria. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)
pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. § 4º - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esque-
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a ma: (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)
outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a RECEITAS CORRENTES
transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
RECEITA TRIBUTÁRIA
§ 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o calculo
das cotas terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior Impostos
aquele em que se elaborar a proposta orçamentária do governo obrigado a Taxas
transferência. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Contribuições de Melhoria
Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo
para: RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES
I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedeci- RECEITA PATRIMONIAL
das as disposições do artigo 43; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
RECEITA AGROPECUÁRIA
II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de
crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa. RECEITA INDUSTRIAL

§ 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de RECEITA DE SERVIÇOS


recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua TRANSFERÊNCIAS CORRENTES
cobertura.
OUTRAS RECEITAS CORRENTES
§ 2° O produto estimado de operações de crédito e de alienação de
bens imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras forem RECEITAS DE CAPITAL
especificamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que juridica- OPERAÇÕES DE CRÉDITO
mente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício.
ALIENAÇÃO DE BENS
§ 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no
tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orçamen- AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS
to.
TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL
Art. 8º A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão
OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL
do Governo ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º,
incisos III e IV obedecerá à forma do Anexo n. 2. CAPÍTULO III
§ 1° Os itens da discriminação da receita e da despesa, mencionados Da Despesa
nos artigos 11, § 4°, e 13, serão identificados por números de códigos
decimal, na forma dos Anexos ns. 3 e 4. Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econô-
micas: (Vide Decreto-lei nº 1.805, de 1980)
§ 2º Completarão os números do código decimal referido no parágrafo
anterior os algarismos caracterizadores da classificação funcional da des- DESPESAS CORRENTES
pesa, conforme estabelece o Anexo n. 5.

32
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Despesas de Custeio DESPESAS DE CAPITAL


Transferências Correntes Investimentos
DESPESAS DE CAPITAL Obras Públicas
Serviços em Regime de Programação Especial
Investimentos Equipamentos e Instalações
Inversões Financeiras Material Permanente
Transferências de Capital Participação em Constituição ou Aumento de Capital
de Empresas ou Entidades Industriais ou Agrícolas
§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para
manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a Inversões Financeiras
atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. Aquisição de Imóveis
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para Participação em Constituição ou Aumento de Capital
despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou de Empresas ou Entidades Comerciais ou Financei-
serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à ras
manifestação de outras entidades de direito público ou privado. Aquisição de Títulos Representativos de Capital de
Empresa em Funcionamento
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transfe- Constituição de Fundos Rotativos
rências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficia- Concessão de Empréstimos
das, distinguindo-se como: Diversas Inversões Financeiras
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou Transferências de Capital
privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
Amortização da Dívida Pública
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas Auxílios para Obras Públicas
ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. Auxílios para Equipamentos e Instalações
§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planeja- Auxílios para Inversões Financeiras
mento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de Outras Contribuições.
imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços
para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equi- subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas
pamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de dotações próprias. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
Parágrafo único. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destina- a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão.
das a:
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; mínimo por elementos. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou § 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com
entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a admi-
importe aumento do capital; nistração publica para consecução dos seus fins. (Veto rejeitado no D.O.
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que 05/05/1964)
visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias § 2º Para efeito de classificação da despesa, considera-se material
ou de seguros. permanente o de duração superior a dois anos.
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou SEÇÃO I
inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado
devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou Das Despesas Correntes
serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, se- SUBSEÇÃO ÚNICA
gundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente
anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública. Das Transferências Correntes
Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discrimi- I) Das Subvenções Sociais
nação ou especificação da despesa por elementos, em cada unidade
administrativa ou órgão de Governo, obedecerá ao seguinte esquema: Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras
a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essen-
DESPESAS CORRENTES ciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplemen-
tação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se
Despesas de Custeio mais econômica.
Pessoa Civil Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será
Pessoal Militar calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou
Material de Consumo postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de
Serviços de Terceiros eficiência previamente fixados.
Encargos Diversos
Art. 17. Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem
Transferências Correntes julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas
Subvenções Sociais subvenções.
Subvenções Econômicas II) Das Subvenções Econômicas
Inativos
Pensionistas Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públi-
Salário Família e Abono Familiar cas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econô-
Juros da Dívida Pública micas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da
Contribuições de Previdência Social União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal.
Diversas Transferências Correntes.

33
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada uni-
econômicas: dade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com
indicação da respectiva legislação.
a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de
mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou CAPÍTULO II
outros materiais;
Da Elaboração da Proposta Orçamentária
b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores
de determinados gêneros ou materiais. SEÇÃO PRIMEIRA

Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qual- Das Previsões Plurienais
quer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subven- Art. 23. As receitas e despesas de capital serão objeto de um Quadro
ções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial. de Recursos e de Aplicação de Capital, aprovado por decreto do Poder
SEÇÃO II Executivo, abrangendo, no mínimo um triênio.

Das Despesas de Capital Parágrafo único. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital


será anualmente reajustado acrescentando-se-lhe as previsões de mais um
SUBSEÇÃO PRIMEIRA ano, de modo a assegurar a projeção contínua dos períodos.
Dos Investimentos Art. 24. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital abrangerá:
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento I - as despesas e, como couber, também as receitas previstas em
segundo os projetos de obras e de outras aplicações. planos especiais aprovados em lei e destinados a atender a regiões ou a
setores da administração ou da economia;
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua nature-
za, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execu- II - as despesas à conta de fundos especiais e, como couber, as
ção da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas receitas que os constituam;
entre as Despesas de Capital.
III - em anexos, as despesas de capital das entidades referidas no
SUBSEÇÃO SEGUNDA Título X desta lei, com indicação das respectivas receitas, para as quais
forem previstas transferências de capital.
Das Transferências de Capital
Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Aplica-
Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos ção de Capital sempre que possível serão correlacionados a metas objeti-
que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins vas em termos de realização de obras e de prestação de serviços.
lucrativos.
Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se preten-
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de dem obter com a realização de cada programa.
capital à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de
aplicação. Art. 26. A proposta orçamentária conterá o programa anual atualizado
dos investimentos, inversões financeiras e transferências previstos no
TÍTULO II Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital.
Da Proposta Orçamentária SEÇÃO SEGUNDA
CAPÍTULO I Das Previsões Anuais
Conteúdo e Forma da Proposta Orçamentária Art. 27. As propostas parciais de orçamento guardarão estrita confor-
Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará midade com a política econômica-financeira, o programa anual de trabalho
ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de
Orgânicas dos Municípios, compor-se-á: cada unidade administrativa.
I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação Art. 28 As propostas parciais das unidades administrativas, organiza-
econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada das em formulário próprio, serão acompanhadas de:
e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compro- I - tabelas explicativas da despesa, sob a forma estabelecida no artigo
missos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico- 22, inciso III, letras d, e e f;
financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no
tocante ao orçamento de capital; II - justificação pormenorizada de cada dotação solicitada, com a
indicação dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras públi-
II - Projeto de Lei de Orçamento; cas, para cujo início ou prosseguimento ela se destina.
III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e Art. 29. Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação orga-
despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de comparação: nizar demonstrações mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas,
a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele para servirem de base a estimativa da receita, na proposta orçamentária.
em que se elaborou a proposta; Parágrafo único. Quando houver órgão central de orçamento, essas
b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta; demonstrações ser-lhe-ão remetidas mensalmente.
c) A receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; Art. 30. A estimativa da receita terá por base as demonstrações a que
se refere o artigo anterior à arrecadação dos três últimos exercícios, pelo
d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior; menos bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras, que
e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.

f) A despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta. Art. 31. As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coorde-
nadas na proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas
IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por circunstâncias.
dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa
do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de TÍTULO III
justificação econômica, financeira, social e administrativa. Da elaboração da Lei de Orçamento

34
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas de mora, de acordo com preceitos legais pertinentes aos débitos tributá-
Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo rios. (Incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
§ 4º - A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos
Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento parágrafos anteriores, bem como os valores correspondentes à respectiva
que visem a: atualização monetária, à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam
o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do
a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando Decreto-lei nº 1.645, de 11 de dezembro de 1978. (Incluído pelo Decreto
provada, nesse ponto a inexatidão da proposta; Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja § 5º - A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria
aprovado pelos órgãos competentes; da Fazenda Nacional. (Incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que TÍTULO V
não esteja anteriormente criado;
Dos Créditos Adicionais
d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados
em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subven- Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não
ções. computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
TÍTULO IV Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
Do Exercício Financeiro I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dota-
ção orçamentária específica;
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas,
I - as receitas nele arrecadadas; em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
II - as despesas nele legalmente empenhadas. Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas lei e abertos por decreto executivo.
não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da
não processadas. existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida
Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com de exposição justificativa. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
vigência plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados § 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não
como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito. comprometidos: (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orça- I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício
mento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para anterior; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os
Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhe- II - os provenientes de excesso de arrecadação; (Veto rejeitado no
cidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos D.O. 05/05/1964)
à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por
elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica. III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentá-
rias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; (Veto rejeitado no D.O.
Art. 38. Reverte à dotação a importância de despesa anulada no 05/05/1964)
exercício, quando a anulação ocorrer após o encerramento dêste conside-
rar-se-á receita do ano em que se efetivar. IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que
juridicamente possibilite ao poder executivo realiza-las. (Veto rejeitado no
Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não D.O. 05/05/1964)
tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem
arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (Redação dada pelo § 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o
Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979) ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos
créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vincula-
§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do das. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria,
como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e § 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo,
certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título. (Incluído pelo o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação
Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979) prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercí-
cio. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa
natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos § 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de
adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da excesso de arrecadação, deduzir-se-a a importância dos créditos extraordi-
Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, nários abertos no exercício.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder
exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos
públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício
definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações financeiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em
em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra contrário, quanto aos especiais e extraordinários.
garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Incluído Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a
pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979) espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde fôr possível.
§ 3º - O valor do crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira TÍTULO VI
será convertido ao correspondente valor na moeda nacional à taxa cambial
oficial, para compra, na data da notificação ou intimação do devedor, pela Da Execução do Orçamento
autoridade administrativa, ou, à sua falta, na data da inscrição da Dívida
CAPÍTULO I
Ativa, incidindo, a partir da conversão, a atualização monetária e os juros

35
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Da Programação da Despesa do término do mandato do Prefeito. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397,
de 10.12.1976)
Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e
com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro § 3º As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos
de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autori- casos comprovados de calamidade pública. (Parágrafo incluído pela Lei nº
zada a utilizar. 6.397, de 10.12.1976)
Art. 48 A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá § 4º Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos prati-
aos seguintes objetivos: cados em desacordo com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo,
sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do Art. 1º, inciso
a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de V, do Decreto-lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967. (Parágrafo incluído
recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)
anual de trabalho;
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
b) manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio
entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao § 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dis-
mínimo eventuais insuficiências de tesouraria. pensada a emissão da nota de empenho.
Art. 49. A programação da despesa orçamentária, para feito do dispos- § 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante
to no artigo anterior, levará em conta os créditos adicionais e as operações não se possa determinar.
extra-orçamentárias.
§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras,
Art. 50. As cotas trimestrais poderão ser alteradas durante o exercício, sujeitas a parcelamento.
observados o limite da dotação e o comportamento da execução orçamen-
tária. Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado
"nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a
CAPÍTULO II importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação
própria.
Da Receita
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado
Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o após sua regular liquidação.
estabeleça, nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autoriza-
ção orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o impôsto lançado por Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito
motivo de guerra. adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobató-
rios do respectivo crédito.
Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer
outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contra- § 1° Essa verificação tem por fim apurar:
to.
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
Art. 53. O lançamento da receita, o ato da repartição competente, que
verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e II - a importância exata a pagar;
inscreve o débito desta. III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
Art. 54. Não será admitida a compensação da observação de recolher § 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços
rendas ou receitas com direito creditório contra a Fazenda Pública. prestados terá por base:
Art. 55. Os agentes da arrecadação devem fornecer recibos das I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
importâncias que arrecadarem.
II - a nota de empenho;
§ 1º Os recibos devem conter o nome da pessoa que paga a soma
arrecadada, proveniência e classificação, bem como a data a assinatura do III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva
agente arrecadador.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) do serviço.

§ 2º Os recibos serão fornecidos em uma única via. Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade
competente, determinando que a despesa seja paga.
Art. 56. O recolhimento de Todas as receitas far-se-á em estrita obser-
vância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmenta- Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em
ção para criação de caixas especiais. documentos processados pelos serviços de contabilidade (Veto rejeitado no
D.O. 05/05/1964)
Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3. desta
lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou
Todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários creden-
crédito, ainda que não previstas no Orçamento. (Veto rejeitado no D.O. ciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.
05/05/1964) Art. 66. As dotações atribuídas às diversas unidades orçamentárias
CAPÍTULO III poderão quando expressamente determinado na Lei de Orçamento ser
movimentadas por órgãos centrais de administração geral.
Da Despesa
Parágrafo único. É permitida a redistribuição de parcelas das dotações
Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade com- de pessoal, de uma para outra unidade orçamentária, quando considerada
petente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não indispensável à movimentação de pessoal dentro das tabelas ou quadros
de implemento de condição. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) comuns às unidades interessadas, a que se realize em obediência à legis-
Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos lação específica.
créditos concedidos. (Redação dada pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976) Art. 67. Os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de
§ 1º Ressalvado o disposto no Art. 67 da Constituição Federal, é sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e
vedado aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, à conta dos créditos respectivos, sendo proibida a designação de casos ou
mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento vigen- de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos
te. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976) para esse fim.

§ 2º Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assu- Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas
mir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a

36
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo,
realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal
aplicação. emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento.
Art. 69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a res- Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder
ponsável por dois adiantamento. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas
dos Municípios.
Art. 70. A aquisição de material, o fornecimento e a adjudicação de
obras e serviços serão regulados em lei, respeitado o princípio da concor- § 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legis-
rência. lativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
TÍTULO VII § 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão
equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores
Dos Fundos Especiais para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.
Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas TÍTULO IX
que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços,
facultada a adoção de normas peculiares de aplicação. Da Contabilidade
Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a turnos CAPÍTULO I
especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou
em créditos adicionais. Disposições Gerais

Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo Art. 83. A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a
positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem
exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo. despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.

Art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas Art. 84. Ressalvada a competência do Tribunal de Contas ou órgão
peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem de qualquer equivalente, a tomada de contas dos agentes responsáveis por bens ou
modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão dinheiros públicos será realizada ou superintendida pelos serviços de
equivalente. contabilidade.

TÍTULO VIII Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a


permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento
Do Controle da Execução Orçamentária da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços indus-
triais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos
CAPÍTULO I resultados econômicos e financeiros.
Disposições Gerais Art. 86. A escrituração sintética das operações financeiras e patrimoni-
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: ais efetuar-se-á pelo método das partidas dobradas.
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou Art. 87. Haverá controle contábil dos direitos e obrigações oriundos de
a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obriga- ajustes ou contratos em que a administração pública fôr parte.
ções; Art. 88. Os débitos e créditos serão escriturados com individuação do
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis devedor ou do credor e especificação da natureza, importância e data do
por bens e valores públicos; vencimento, quando fixada.
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos Art. 89. A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração
monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. orçamentária, financeira patrimonial e industrial.
CAPÍTULO II CAPÍTULO II
Do Controle Interno Da Contabilidade Orçamentária e Financeira
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se Art. 90 A contabilidade deverá evidenciar, em seus registros, o mon-
refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou tante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a
órgão equivalente. despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponí-
veis.
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária
será prévia, concomitante e subsequente. Art. 91. O registro contábil da receita e da despesa far-se-á de acordo
com as especificações constantes da Lei de Orçamento e dos créditos
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando institu- adicionais.
ída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levanta-
mento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens Art. 92. A dívida flutuante compreende:
ou valores públicos. I - os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;
Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária II - os serviços da dívida a pagar;
ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso
III do artigo 75. III - os depósitos;
Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando fôr o caso, em termos IV - os débitos de tesouraria.
de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade.
Parágrafo único. O registro dos restos a pagar far-se-á por exercício e
Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes por credor distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.
verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a
cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse Art. 93. Todas as operações de que resultem débitos e créditos de
fim. natureza financeira, não compreendidas na execução orçamentária, serão
também objeto de registro, individuação e controle contábil.
CAPÍTULO III
CAPÍTULO III
Do Controle Externo
Da Contabilidade Patrimonial e Industrial

37
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Art. 94. Haverá registros analíticos de todos os bens de caráter per- § 4º O Passivo Permanente compreenderá as dívidas fundadas e
manente, com indicação dos elementos necessários para a perfeita carac- outras que dependam de autorização legislativa para amortização ou resga-
terização de cada um deles e dos agentes responsáveis pela sua guarda e te.
administração.
§ 5º Nas contas de compensação serão registrados os bens, valores,
Art. 95 A contabilidade manterá registros sintéticos dos bens móveis e obrigações e situações não compreendidas nos parágrafos anteriores e
imóveis. que, imediata ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimônio.
Art. 96. O levantamento geral dos bens móveis e imóveis terá por base Art. 106. A avaliação dos elementos patrimoniais obedecerá as nor-
o inventário analítico de cada unidade administrativa e os elementos da mas seguintes:
escrituração sintética na contabilidade.
I - os débitos e créditos, bem como os títulos de renda, pelo seu valor
Art. 97. Para fins orçamentários e determinação dos devedores, ter-se- nominal, feita a conversão, quando em moeda estrangeira, à taxa de câm-
á o registro contábil das receitas patrimoniais, fiscalizando-se sua efetiva- bio vigente na data do balanço;
ção.
II - os bens móveis e imóveis, pelo valor de aquisição ou pelo custo de
Art. 98. A divida fundada compreende os compromissos de exigibilida- produção ou de construção;
de superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orça-
mentário ou a financeiro de obras e serviços públicos. (Veto rejeitado no III - os bens de almoxarifado, pelo preço médio ponderado das com-
D.O. 05/05/1964) pras.

Parágrafo único. A dívida fundada será escriturada com individuação e § 1° Os valores em espécie, assim como os débitos e créditos, quando
especificações que permitam verificar, a qualquer momento, a posição dos em moeda estrangeira, deverão figurar ao lado das correspondentes impor-
empréstimos, bem como os respectivos serviços de amortização e juros. tâncias em moeda nacional.

Art. 99. Os serviços públicos industriais, ainda que não organizados § 2º As variações resultantes da conversão dos débitos, créditos e
como empresa pública ou autárquica, manterão contabilidade especial para valores em espécie serão levadas à conta patrimonial.
determinação dos custos, ingressos e resultados, sem prejuízo da escritu- § 3º Poderão ser feitas reavaliações dos bens móveis e imóveis.
ração patrimonial e financeiro comum.
TÍTULO X
Art. 100 As alterações da situação líquida patrimonial, que abrangem
os resultados da execução orçamentária, bem como as variações indepen- Das Autarquias e Outras Entidades
dentes dessa execução e as superveniências e insubsistência ativas e Art. 107. As entidades autárquicas ou paraestatais, inclusive de previ-
passivas, constituirão elementos da conta patrimonial. dência social ou investidas de delegação para arrecadação de contribui-
CAPÍTULO IV ções para fiscais da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Fede-
ral terão seus orçamentos aprovados por decreto do Poder Executivo, salvo
Dos Balanços se disposição legal expressa determinar que o sejam pelo Poder Legislati-
Art. 101. Os resultados gerais do exercício serão demonstrados no vo.
Balanço Orçamentário, no Balanço Financeiro, no Balanço Patrimonial, na Parágrafo único. Compreendem-se nesta disposição as empresas com
Demonstração das Variações Patrimoniais, segundo os Anexos números autonomia financeira e administrativa cujo capital pertencer, integralmente,
12, 13, 14 e 15 e os quadros demonstrativos constantes dos Anexos núme- ao Poder Público.
ros 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16 e 17.
Art. 108. Os orçamentos das entidades referidas no artigo anterior
Art. 102. O Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e despesas vincular-se-ão ao orçamento da União, dos Estados, dos Municípios e do
previstas em confronto com as realizadas. Distrito Federal, pela inclusão:
Art. 103. O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa I - como receita, salvo disposição legal em contrário, de saldo positivo
orçamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza previsto entre os totais das receitas e despesas;
extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do
exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte. II - como subvenção econômica, na receita do orçamento da beneficiá-
ria, salvo disposição legal em contrário, do saldo negativo previsto entre os
Parágrafo único. Os Restos a Pagar do exercício serão computados totais das receitas e despesas.
na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa
orçamentária. § 1º Os investimentos ou inversões financeiras da União, dos Estados,
dos Municípios e do Distrito Federal, realizados por intermédio das entida-
Art. 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as des aludidas no artigo anterior, serão classificados como receita de capital
alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da destas e despesa de transferência de capital daqueles.
execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.
§ 2º As previsões para depreciação serão computadas para efeito de
Art. 105. O Balanço Patrimonial demonstrará: apuração do saldo líquido das mencionadas entidades.
I - O Ativo Financeiro; Art. 109. Os orçamentos e balanços das entidades compreendidas no
II - O Ativo Permanente; artigo 107 serão publicados como complemento dos orçamentos e balanços
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal a que estejam
III - O Passivo Financeiro; vinculados.
IV - O Passivo Permanente; Art. 110. Os orçamentos e balanços das entidades já referidas, obede-
cerão aos padrões e normas instituídas por esta lei, ajustados às respecti-
V - O Saldo Patrimonial; vas peculiaridades.
VI - As Contas de Compensação. Parágrafo único. Dentro do prazo que a legislação fixar, os balanços
§ 1º O Ativo Financeiro compreenderá os créditos e valores realizáveis serão remetidos ao órgão central de contabilidade da União, dos Estados,
independentemente de autorização orçamentária e os valores numerários. dos Municípios e do Distrito Federal, para fins de incorporação dos resulta-
dos, salvo disposição legal em contrário.
§ 2º O Ativo Permanente compreenderá os bens, créditos e valores,
cuja mobilização ou alienação dependa de autorização legislativa. TÍTULO XI
§ 3º O Passivo Financeiro compreenderá as dívidas fundadas e outros Disposições Finais
pagamento independa de autorização orçamentária.

38
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Art. 111. O Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, funda-
da Fazenda, além de outras apurações, para fins estatísticos, de interesse ções e empresas estatais dependentes;
nacional, organizará e publicará o balanço consolidado das contas da
União, Estados, Municípios e Distrito Federal, suas autarquias e outras II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
entidades, bem como um quadro estruturalmente idêntico, baseado em III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da
dados orçamentários. União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas
§ 1º Os quadros referidos neste artigo terão a estrutura do Anexo n. 1. dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

§ 2 O quadro baseado nos orçamentos será publicado até o último dia Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
do primeiro semestre do próprio exercício e o baseado nos balanços, até o I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada
último dia do segundo semestre do exercício imediato àquele a que se Município;
referirem.
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com
Art. 112. Para cumprimento do disposto no artigo precedente, a União, direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;
os Estados, os Municípios e o Distrito Federal remeterão ao mencionado
órgão, até 30 de abril, os orçamentos do exercício, e até 30 de junho, os III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do
balanços do exercício anterior. ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com
pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso,
Parágrafo único. O pagamento, pela União, de auxílio ou contribuição aqueles provenientes de aumento de participação acionária;
a Estados, Municípios ou Distrito Federal, cuja concessão não decorra de
imperativo constitucional, dependerá de prova do atendimento ao que se IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de
determina neste artigo. contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transfe-
rências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
Art. 113. Para fiel e uniforme aplicação das presentes normas, o
Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por
atenderá a consultas, coligirá elementos, promoverá o intercâmbio de determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas
dados informativos, expedirá recomendações técnicas, quando solicitadas, na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constitui-
e atualizará sempre que julgar conveniente, os anexos que integram a ção;
presente lei. b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determina-
Parágrafo único. Para os fins previstos neste artigo, poderão ser ção constitucional;
promovidas, quando necessário, conferências ou reuniões técnicas, com a c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servido-
participação de representantes das entidades abrangidas por estas normas. res para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as
Art. 114. Os efeitos desta lei são contados a partir de 1º de janeiro de receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201
1964 para o fim da elaboração dos orçamentos e a partir de 1º de janeiro da Constituição.
de 1965, quanto às demais atividades estatuídas. (Redação dada pela Lei § 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os
nº 4.489, de 19.11.1964) valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de
Art. 115. Revogam-se as disposições em contrário. 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Dispo-
sições Constitucionais Transitórias.
Brasília, 17 de março de 1964; 143º da Independência e 76º da Repú-
blica. § 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito
Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000. União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsa- art. 19.
bilidade na gestão fiscal e dá outras providências. § 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Na- arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as
cional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar: duplicidades.

CAPÍTULO I CAPÍTULO II

DISPOSIÇÕES PRELIMINARES DO PLANEJAMENTO

Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públi- Seção I


cas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Do Plano Plurianual
Capítulo II do Título VI da Constituição.
Art. 3o (VETADO)
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de Seção II
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas Da Lei de Diretrizes Orçamentárias
de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condi-
ções no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pesso- Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do
al, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, opera- art. 165 da Constituição e:
ções de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garan-
tia e inscrição em Restos a Pagar. I - disporá também sobre:

§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os a) equilíbrio entre receitas e despesas;
Estados, o Distrito Federal e os Municípios. b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas
§ 3o Nas referências: hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no
inciso II do § 1o do art. 31;
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão
compreendidos: c) (VETADO)

a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribu- d) (VETADO)


nais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados
dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

39
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a § 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade
entidades públicas e privadas; imprecisa ou com dotação ilimitada.
II - (VETADO) § 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com
duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano
III - (VETADO) plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no §
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de 1o do art. 167 da Constituição.
Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores § 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orça-
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e mentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos
primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assis-
para os dois seguintes. tência aos servidores, e a investimentos.
§ 2o O Anexo conterá, ainda: § 7o (VETADO)
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; Art. 6o (VETADO)
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodo- Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a consti-
logia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as tuição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e
com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistên- será transferido até o décimo dia útil subseqüente à aprovação dos balan-
cia delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; ços semestrais.
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercí- § 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o
cios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a aliena- Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orça-
ção de ativos; mento.
IV - avaliação da situação financeira e atuarial: § 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União.

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza § 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão
atuarial; notas explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do
Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União.
e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continua-
do. Seção IV

§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo deRiscos Fiscais, Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas
onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos
afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto
caso se concretizem. na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a progra-
§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em mação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua
variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente. vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o
Seção III ingresso.

Da Lei Orçamentária Anual Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da


receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compa- primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes
tível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes neces-
normas desta Lei Complementar: sários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimenta-
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programa- ção financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentá-
ção dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de rias.
que trata o § 1odo art. 4o; § 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-
165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; § 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obri-
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e mon- gações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao
tante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes
lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: orçamentárias.

a) (VETADO) § 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério


Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os
fiscais imprevistos. critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (Vide ADIN 2.238-5)
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou con- § 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder
tratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual. Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada
quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art.
§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na
166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e
lei orçamentária e nas de crédito adicional.
municipais.
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinan-
§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semes-
ciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de
tre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comis-
diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.
sões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumpri-
mento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial,

40
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas
demonstrados nos balanços. no mencionado inciso.
Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiá- § 3o O disposto neste artigo não se aplica:
rios de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabili-
dade e administração financeira, para fins de observância da ordem crono- I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos
lógica determinada no art. 100 da Constituição. I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;

CAPÍTULO III II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos


respectivos custos de cobrança.
DA RECEITA PÚBLICA
CAPÍTULO IV
Seção I
DA DESPESA PÚBLICA
Da Previsão e da Arrecadação
Seção I
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na
gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os Da Geração da Despesa
tributos da competência constitucional do ente da Federação. Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que
para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.
impostos. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governa-
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e mental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos
últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem ade-
referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. quação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibi-
lidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será
admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. § 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dota-
poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei ção específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de
orçamentária.(Vide ADIN 2.238-5) forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a
realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os
§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos de- limites estabelecidos para o exercício;
mais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo
final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentá-
as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da rias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e
corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo. metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas dispo-
sições.
Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão des-
dobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com § 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada
a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para § 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada
cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
tributários passíveis de cobrança administrativa.
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
Seção II
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução
Da Renúncia de Receita de obras;
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natu- II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art.
reza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompa- 182 da Constituição.
nhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em
que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na Subseção I
lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condi-
Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado
ções:
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada
corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo
na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que
que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período
não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei
superior a dois exercícios.
de diretrizes orçamentárias;
§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período
o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art.
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da
16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tributo ou contribuição. § 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de
comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito pre-
de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo
sumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota
seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo
ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de
aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a trata-
mento diferenciado. § 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita
o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo,
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de
majoração ou criação de tributo ou contribuição.
que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o

41
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, § 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com
conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do
exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder
§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da os seguintes percentuais:
implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o ins-
trumento que a criar ou aumentar. I - na esfera federal:

§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo,
serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que incluído o Tribunal de Contas da União;
trata o inciso X do art. 37 da Constituição. b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executi-
por prazo determinado. vo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal
Seção II decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constitui-
ção e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma pro-
Das Despesas com Pessoal porcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos,
em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios
Subseção I financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Comple-
Definições e Limites mentar;

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;
despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação II - na esfera estadual:
com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos,
cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas
quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, do Estado;
fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pen-
sões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhi- c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
das pelo ente às entidades de previdência.
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;
§ 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se
referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabi- III - na esfera municipal:
lizados como "Outras Despesas de Pessoal". a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas
§ 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realiza- do Município, quando houver;
da no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.
adotando-se o regime de competência.
§ 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das
a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verifica-
da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente das nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publica-
líquida, a seguir discriminados: ção desta Lei Complementar.
I - União: 50% (cinqüenta por cento); § 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão:
II - Estados: 60% (sessenta por cento); I - o Ministério Público;
III - Municípios: 60% (sessenta por cento). II - no Poder Legislativo:
§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União;
não serão computadas as despesas:
b) Estadual, a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas;
I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;
c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do
II - relativas a incentivos à demissão voluntária; Distrito Federal;
III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do
da Constituição; Município, quando houver;
IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período III - no Poder Judiciário:
anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Ro-
raima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.
dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda
§ 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a
Constitucional no 19;
cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão
VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custe- estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1o.
adas por recursos provenientes:
§ 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios,
a) da arrecadação de contribuições dos segurados; os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão,
respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por
b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Cons- cento).
tituição;
§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por
tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos
bem como seu superávit financeiro. neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.

42
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

§ 6o (VETADO) § 1o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de


despesa decorrente de:
Subseção II
I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilita-
Do Controle da Despesa Total com Pessoal ção prevista na legislação pertinente;
Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despe- II - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;
sa com pessoal e não atenda:
III - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar
I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o dispos- o seu valor real.
to no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição;
§ 2o O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde,
II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores
pessoal inativo. públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas.
Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte CAPÍTULO V
aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteri-
ores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
art. 20.
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transfe-
Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos rência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente
arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre. da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que
não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% Sistema Único de Saúde.
(noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão
referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: § 1o São exigências para a realização de transferência voluntária,
além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de
remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou I - existência de dotação específica;
de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso
X do art. 37 da Constituição; II - (VETADO)

II - criação de cargo, emprego ou função; III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despe- IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
sa; a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à presta-
a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou ção de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do saúde;
§ 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de
orçamentárias. operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das d) previsão orçamentária de contrapartida.
medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado
nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, § 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade
adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. diversa da pactuada.
169 da Constituição. § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferên-
§ 1o No caso do inciso I do §
3º do art. 169 da Constituição, o objetivo cias voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas
poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5) CAPÍTULO VI
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO
adequação dos vencimentos à nova carga horária.(Vide ADIN 2.238-5)
Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir
§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser
perdurar o excesso, o ente não poderá: autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de
I - receber transferências voluntárias; diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos
adicionais.
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
§ 1o O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta,
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de
refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despe- suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do
sas com pessoal. Brasil.
§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa § 2o Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financia-
total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano mentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a
do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20. composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em
Seção III constituição ou aumento de capital.

Das Despesas com a Seguridade Social Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa
física, ou jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto, os
Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferio-
poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de res aos definidos em lei ou ao custo de captação.
custeio total, nos termos do § 5o do art. 195 da Constituição, atendidas
ainda as exigências do art. 17. Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específica as pror-
rogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito,

43
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

bem como a concessão de empréstimos ou financiamentos em desacordo da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos
com o caput, sendo o subsídio correspondente consignado na lei orçamen- limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no
tária. inciso I do § 1o deste artigo.
Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados § 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas altera-
recursos públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer institui- ções conterão:
ções do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de
empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência
acionário. com as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos
da política fiscal;
§ 1o A prevenção de insolvência e outros riscos ficará a cargo de
fundos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das
Financeiro Nacional, na forma da lei. três esferas de governo;

§ 2o O disposto no caput não proíbe o Banco Central do Brasil de III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera
conceder às instituições financeiras operações de redesconto e de emprés- de governo;
timos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias. IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
CAPÍTULO VII § 2o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também
DA DÍVIDA E DO ENDIVIDAMENTO poderão ser apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando a
forma e a metodologia de sua apuração.
Seção I
§ 3o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados
Definições Básicas em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e
aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem,
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as constituindo, para cada um deles, limites máximos.
seguintes definições:
§ 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadrimes-
duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas tre.
em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de
operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses; § 5o No prazo previsto no art. 5o, o Presidente da República enviará ao
Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de
II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos manutenção ou alteração dos limites e condições previstos nos incisos I e II
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e do caput.
Municípios;
§ 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políti-
de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financi- cas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar
ada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos
termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações limites.
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
§ 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orça-
IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação mento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para
financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele fins de aplicação dos limites.
vinculada;
Seção III
V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para
pagamento do principal acrescido da atualização monetária. Da Recondução da Dívida aos Limites
§ 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar
ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cum- o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzi-
primento das exigências dos arts. 15 e 16. da até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo
menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
§ 2o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à
emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil. § 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:
§ 3o Também integram a dívida pública consolidada as operações de I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa,
crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do
orçamento. principal atualizado da dívida mobiliária;
§ 4o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao
ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma
anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento do art. 9o.
para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização mone-
tária. § 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto
perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferên-
Seção II cias voluntárias da União ou do Estado.
Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito § 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da
dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato
Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Com- do Chefe do Poder Executivo.
plementar, o Presidente da República submeterá ao:
§ 4o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos
I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobili-
dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que esta- ária.
belece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condi-
ções relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo; § 5o As normas deste artigo serão observadas nos casos de descum-
primento dos limites da dívida mobiliária e das operações de crédito inter-
II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o nas e externas.
montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48

44
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Seção IV § 3o Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou consti-


tuída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3o do art.
Das Operações de Crédito 23.
Subseção I § 4o Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao
Da Contratação excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constitui-
ção, consideradas as disposições do § 3o do art. 32.
Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e
condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Subseção II
Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indire- Das Vedações
tamente.
Art. 34. O Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida pública
§ 1o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em a partir de dois anos após a publicação desta Lei Complementar.
parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-
benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente
seguintes condições: da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação
ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da admi-
I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no nistração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou
texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica; postergação de dívida contraída anteriormente.
II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos § 1o Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações
provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas
de receita; entidades da administração indireta, que não se destinem a:
III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;
IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição conce-
operação de crédito externo; dente.
V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição; § 2o O disposto no caput não impede Estados e Municípios de com-
VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Com- prar títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades.
plementar. Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financei-
§ 2o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no ra estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiá-
texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de proces- rio do empréstimo.
so simplificado que atenda às suas especificidades. Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira
§ 3o Para fins do disposto no inciso V do § 1o, considerar-se-á, em controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender
cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União
ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguin- para aplicação de recursos próprios.
te: Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:
I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou
forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do
promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da disposto no § 7odo art. 150 da Constituição;
Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste;
II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder
II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com
concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;
valor da operação será deduzido das despesas de capital;
III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação
III - (VETADO) assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante
§ 4o Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação
Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrô- a empresas estatais dependentes;
nico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, garan- IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com
tido o acesso público às informações, que incluirão: fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.
I - encargos e condições de contratação; Subseção III
II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e Das Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária
mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias.
Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a
§ 5o Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusu- atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as
la que importe na compensação automática de débitos e créditos. exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:
Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício;
ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa,
deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o
limites estabelecidos. dia dez de dezembro de cada ano;
§ 1o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Com- III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a
plementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa
mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais básica financeira, ou à que vier a esta substituir;
encargos financeiros.
IV - estará proibida:
§ 2o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos
recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não inte-
exercício seguinte. gralmente resgatada;

45
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito § 5o É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Sena-
Municipal. do Federal.
§ 1o As operações de que trata este artigo não serão computadas para § 6o É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas
efeito do que dispõe o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com
liquidadas no prazo definido no inciso II do caput. recursos de fundos.
§ 2o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas por § 7o O disposto no § 6o não se aplica à concessão de garantia por:
Estados ou Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto
à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico I - empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à presta-
promovido pelo Banco Central do Brasil. ção de contragarantia nas mesmas condições;

§ 3o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamento II - instituição financeira a empresa nacional, nos termos da lei.
e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos § 8o Excetua-se do disposto neste artigo a garantia prestada:
limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.
I - por instituições financeiras estatais, que se submeterão às normas
Subseção IV aplicáveis às instituições financeiras privadas, de acordo com a legislação
Das Operações com o Banco Central do Brasil pertinente;

Art. 39. Nas suas relações com ente da Federação, o Banco Central II - pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza finan-
do Brasil está sujeito às vedações constantes do art. 35 e mais às seguin- ceira por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de
tes: seguro de crédito à exportação.

I - compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado, § 9o Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia
ressalvado o disposto no § 2o deste artigo; prestada, a União e os Estados poderão condicionar as transferências
constitucionais ao ressarcimento daquele pagamento.
II - permuta, ainda que temporária, por intermédio de instituição finan-
ceira ou não, de título da dívida de ente da Federação por título da dívida § 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União
pública federal, bem como a operação de compra e venda, a termo, daque- ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédi-
le título, cujo efeito final seja semelhante à permuta; to, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total
liquidação da mencionada dívida.
III - concessão de garantia.
Seção VI
§ 1o O disposto no inciso II, in fine, não se aplica ao estoque de Letras
do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das institu- Dos Restos a Pagar
ições financeiras, que pode ser refinanciado mediante novas operações de Art. 41. (VETADO)
venda a termo.
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos
§ 2o O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa
emitidos pela União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parce-
vencendo na sua carteira. las a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibi-
§ 3o A operação mencionada no § 2o deverá ser realizada à taxa lidade de caixa para este efeito.
média e condições alcançadas no dia, em leilão público. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão
§ 4o É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final
federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com do exercício.
cláusula de reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária. CAPÍTULO VIII
Seção V DA GESTÃO PATRIMONIAL
Da Garantia e da Contragarantia Seção I
Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito Das Disponibilidades de Caixa
internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art.
32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão
pelo Senado Federal. depositadas conforme estabelece o § 3o do art. 164 da Constituição.

§ 1o A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragaranti- § 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social,
a, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplên- geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos
cia da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão
garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte: depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente
e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e
I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio condições de proteção e prudência financeira.
ente;
§ 2o É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1o em:
II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou
pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações
tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências consti- e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da
tucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o Federação;
respectivo valor na liquidação da dívida vencida. II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder
§ 2o No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro Público, inclusive a suas empresas controladas.
internacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse Seção II
de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além
do disposto no § 1o, as exigências legais para o recebimento de transferên- Da Preservação do Patrimônio Público
cias voluntárias.
Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da aliena-
§ 3o (VETADO) ção de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financia-
mento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de
§ 4o (VETADO) previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.

46
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e dimento licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de
as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente 2009).
atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação
do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orça- II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita
mentárias. das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordiná-
rios. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao
Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão
relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no
neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação. órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação
pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urba-
no expedido sem o atendimento do disposto no § 3o do art. 182 da Constitu- Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrati-
ição, ou prévio depósito judicial do valor da indenização. vos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento,
incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especi-
Seção III ficando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriun-
dos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências
Das Empresas Controladas pelo Setor Público financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se no exercício.
estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de Seção II
autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto
no inciso II do § 5o do art. 165 da Constituição. Da Escrituração e Consolidação das Contas
Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balanços Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública,
trimestrais nota explicativa em que informará: a escrituração das contas públicas observará as seguintes:
I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que
preços e condições, comparando-os com os praticados no mercado; os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identi-
ficados e escriturados de forma individualizada;
II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especificando
valor, fonte e destinação; II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segun-
do o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o
III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de emprésti- resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
mos e financiamentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes
dos vigentes no mercado. III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjunta-
mente, as transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da
CAPÍTULO IX administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal
DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO dependente;
Seção I IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em
demonstrativos financeiros e orçamentários específicos;
Da Transparência da Gestão Fiscal
V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais demais formas de financiamento ou assunção de compromissos junto a
será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a
público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as pres- variação da dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza
tações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da e o tipo de credor;
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos. VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à
origem e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também median-
te: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009). § 1o No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as opera-
ções intragovernamentais.
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públi-
cas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de § 2o A edição de normas gerais para consolidação das contas públi-
diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº cas caberá ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não
131, de 2009). implantado o conselho de que trata o art. 67.

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da socieda- § 3o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a
de, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso públi- patrimonial.
co; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e contro- junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos
le, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação,
Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Comple- inclusive por meio eletrônico de acesso público.
mentar nº 131, de 2009). § 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do Executivo da União nos seguintes prazos:
art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Esta-
jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei Comple- do, até trinta de abril;
mentar nº 131, de 2009).
II - Estados, até trinta e um de maio.
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gesto-
ras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, § 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até
com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do corres- que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transfe-
pondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa rências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas
física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao proce- ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
Seção III

47
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Admi-
nistração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos
Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165
da Constitui- órgãos do Poder Judiciário;
ção abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até
trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de: IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.
I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades
as: responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem
como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido
a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como no art. 20.
a previsão atualizada;
Art. 55. O relatório conterá:
b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o
exercício, a despesa liquidada e o saldo; I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar,
dos seguintes montantes:
II - demonstrativos da execução das:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionis-
a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão tas;
inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimes-
tre, a realizada no exercício e a previsão a realizar; b) dívidas consolidada e mobiliária;
b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despe- c) concessão de garantias;
sa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas
empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício; d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;

c) despesas, por função e subfunção. e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;

§ 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultra-
constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas passado qualquer dos limites;
despesas com amortização da dívida. III - demonstrativos, no último quadrimestre:
§ 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de de-
sanções previstas no § 2o do art. 51. zembro;
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:
a:
1) liquidadas;
I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV
do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o 2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das
final do exercício; condições do inciso II do art. 41;

II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do 3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da
art. 50; disponibilidade de caixa;

III - resultados nominal e primário; 4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos
foram cancelados;
IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;
c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV
V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, do art. 38.
os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.
§ 1o O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III
§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será acom- e IV do art. 54 conterá apenas as informações relativas à alínea a do inciso
panhado também de demonstrativos: I, e os documentos referidos nos incisos II e III.
I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, § 2o O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do
conforme o § 3o do art. 32; período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por
II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e meio eletrônico.
próprio dos servidores públicos; § 3o O descumprimento do prazo a que se refere o § 2o sujeita o ente
III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a à sanção prevista no § 2o do art. 51.
aplicação dos recursos dela decorrentes. § 4o Os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados
§ 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas: de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo
conselho de que trata o art. 67.
I - da limitação de empenho;
Seção V
II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à
sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscaliza- Das Prestações de Contas
ção e cobrança. Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo inclui-
Seção IV rão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art.
Do Relatório de Gestão Fiscal 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo
Tribunal de Contas.
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos
Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado § 1o As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito:
pelo:
I - da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos
I - Chefe do Poder Executivo; Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais;
II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consoli-
equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo; dando as dos demais tribunais.

48
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

§ 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no §
1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas esta- Art. 60. Lei estadual ou municipal poderá fixar limites inferiores àque-
duais e municipais. les previstos nesta Lei Complementar para as dívidas consolidada e mobili-
ária, operações de crédito e concessão de garantias.
§ 3o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das
contas, julgadas ou tomadas. Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escritura-
dos em sistema centralizado de liquidação e custódia, poderão ser ofereci-
Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo dos em caução para garantia de empréstimos, ou em outras transações
sobre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro não previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme definido pelo Ministé-
estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas rio da Fazenda.
municipais.
Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de
§ 1o No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham competência de outros entes da Federação se houver:
menos de duzentos mil habitantes o prazo será de cento e oitenta dias.
I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária
§ 2o Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto anual;
existirem contas de Poder, ou órgão referido no art. 20, pendentes de
parecer prévio. II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação.

Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arreca- Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a cinqüenta
dação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no mil habitantes optar por:
âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de I - aplicar o disposto no art. 22 e no § 4o do art. 30 ao final do semes-
recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como tre;
as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribui-
ções. II - divulgar semestralmente:

Seção VI a) (VETADO)

Da Fiscalização da Gestão Fiscal b) o Relatório de Gestão Fiscal;

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribu- c) os demonstrativos de que trata o art. 53;
nais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministé- III - elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo de
rio Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complemen- Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentá-
tar, com ênfase no que se refere a: rias e o anexo de que trata o inciso I do art. 5o a partir do quinto exercício
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentá- seguinte ao da publicação desta Lei Complementar.
rias; § 1o A divulgação dos relatórios e demonstrativos deverá ser realizada
II - limites e condições para realização de operações de crédito e em até trinta dias após o encerramento do semestre.
inscrição em Restos a Pagar; § 2o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao ou à dívida consolidada, enquanto perdurar esta situação, o Município
respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; ficará sujeito aos mesmos prazos de verificação e de retorno ao limite
definidos para os demais entes.
IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recon-
dução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira
limites; aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tribu-
tária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo das normas desta Lei Complementar.
em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar;
§ 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio
quando houver. à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de
§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos amplo acesso público.
no art. 20 quando constatarem: § 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e
I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do valores, o financiamento por intermédio das instituições financeiras federais
art. 4o e no art. 9o; e o repasse de recursos oriundos de operações externas.

II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Con-
(noventa por cento) do limite; gresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na
hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das opera-
ções de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90% I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabe-
(noventa por cento) dos respectivos limites; lecidas nos arts. 23 , 31 e 70;

IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limita-
limite definido em lei; ção de empenho prevista no art. 9o.

V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de
ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária. defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.

§ 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplica-
limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. dos no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto
20. (PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro
trimestres.
§ 3o O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento do
disposto nos §§ 2o, 3o e 4o do art. 39. § 1o Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acumu-
lada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por cento), no período
CAPÍTULO X correspondente aos quatro últimos trimestres.

49
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

§ 2o A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Instituto Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição,
Brasileiro de Geografia e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la, até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor
adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB nacional, estadual e desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e
regional. órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita
corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior,
§ 3o Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido
previstas no art. 22. na forma do art. 20.
§ 4o Na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos
das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente
prazo referido nocaput do art. 31 poderá ser ampliado em até quatro qua- líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar,
drimestres. até o término do terceiro exercício seguinte.
Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão
política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conse- punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de
lho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e 1940 (Código Penal); a Lei no1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei
esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas repre- no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992;
sentativas da sociedade, visando a: e demais normas da legislação pertinente.
I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação; Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato
II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao
alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições
controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal; estabelecidas nesta Lei Complementar. (Incluído pela Lei Complementar nº
131, de 2009).
III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padroni-
zação das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumpri-
gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais mento das determinações dispostas nos incisos II e III do parágrafo único
simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao do art. 48 e do art. 48-A: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
controle social; I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Muni-
IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos. cípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Com-
plementar nº 131, de 2009).
§ 1o O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação
e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cin-
meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a quenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Complemen-
prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complemen- tar nº 131, de 2009).
tar. III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cin-
§ 2o Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do quenta mil) habitantes. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
conselho. Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo serão contados
Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispo-
Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência sitivos referidos no caput deste artigo. (Incluído pela Lei Complementar nº
e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento 131, de 2009).
dos benefícios do regime geral da previdência social. Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento dos prazos previs-
§ 1o O Fundo será constituído de: tos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágrafo
único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do
I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do § 3o do art. 23. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Seguro Social não utilizados na operacionalização deste;
Art. 74. Esta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publica-
II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que ção.
lhe vierem a ser vinculados por força de lei;
Art. 75. Revoga-se a Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999.
III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, previs-
tas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituição; Brasília, 4 de maio de 2000; 179o da Independência e 112o da Repú-
blica.
IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica
em débito com a Previdência Social;
V - resultado da aplicação financeira de seus ativos; PROVA SIMULADA
VI - recursos provenientes do orçamento da União. Testes 1 a 50 - Profº Alexandre Vasconcellos
§ 2o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na
forma da lei. 01) Os princípios básicos da Administração Pública, no Brasil, segundo o
Art 37 da Constituição Federal são:
Art. 69. O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime a) universalidade, anualidade, moralidade e legalidade;
próprio de previdência social para seus servidores conferir-lhe-á caráter b) legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;
contributivo e o organizará com base em normas de contabilidade e atuária c) economicidade, eficiência e eficácia;
que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial. d) bem-servir, auto controle, eficiência e economia;
Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com e) nenhuma das alternativas é correta.
pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei Complementar
estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 deverá enquadrar- 02) Os princípios orçamentários consagrados pela literatura e pelo uso,
se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando o excesso, gra- tidos como fundamentais, são:
dualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinqüenta por cento ao ano), a) legalidade, praticidade, exclusividade, unidade e exclusividade;
mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23. b) legalidade, periodicidade (anualidade), exclusividade, unidade e univer-
salidade;
Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo c) honestidade, anualidade, exclusividade, verdade e legalidade;
fixado, sujeita o ente às sanções previstas no § 3o do art. 23. d) exclusividade, legalidade, obrigatoriedade, equilíbrio;

50
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

e) equilíbrio, correcção, legalidade e exclusividade e temporariedade. 11) O orçamento é peça que agrupa todas as receitas e despesas que
serão utilizadas pela administração pública, sendo assim:
03) O princípio, segundo o qual, a lei orçamentária não conterá dispositivo I - A lei orçamentária anual não conterá matéria estranha a previsão da
estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, é: receita e fixação da despesa.
a) anualidade; II – O orçamento de cada ente da unidade de federação, conterá as recei-
b) unidade; tas e despesas dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e todos os
c) universalidade; orgãos da administração direta e indireta.
d) legalidade; III – As receitas e despesas extra-orçamentárias estarão contidas no orça-
e) nenhuma das respostas. mento.
a) Todas as afirmativas estão corretas
04) O princípio, segundo o qual, o Poder Executivo deve submeter a pro- b) Somente as afirmativas I e II estão corretas
posta orçamentária ao Poder Legislativo para o ser votada, a cada ano, é: c) Somente a afirmativa I está correta.
a) exclusividade; d) Todas as afirmativas estão erradas
b) legalidade;
c) anualidade; 12) O princípio orçamentário que consagra que o orçamento público deve
d) unidade; conter todas as receitas e despesas do estado é:
e) nenhuma das respostas. a) Unidade
b) Anualidade
05) O princípio, segundo o qual, todas as receitas e despesas do Governo c) Exclusividade
devem compor um único orçamento, evitando-se a pluralidade de orçamen- d) Universalidade
tos, é: e) Equilíbrio
a) anualidade;
b) universalidade; 13) O princípio orçamentário que se caracteriza como fator neutro da eco-
c) legalidade; nomia e pelo total das despesas igual ao todas das receitas é:
d) unidade; a) Unidade
e) nenhuma das respostas b) Universalidade
c) Equilíbrio
06) O princípio, segundo o qual, o orçamento deve abranger todas as d) Publicidade
receitas e despesas do governo, evitando-se a prática das despesas extra-
orçamentárias, é: 14) O princípio orçamentário que determina que o orçamento não pode
a) universalidade; conter matéria estranha a previsão da receita e a fixação da despesa:
b) tipicidade a) Unidade
c) exclusividade b) Anualidade
d) unidade; c) Exclusividade
e) nenhuma das respostas d) Universalidade
e) Equilíbrio
07) Analise o proposto nos itens seguintes, depois responda.
I – O princípio da Legalidade define que orçamento dever ser compatível 15) O princípio orçamentário que determina que as receitas e despesas
com a Constituição Federal, a lei do PPA e a da LDO. devem ser detalhadas de forma que pormenorizadamente se possa saber a
II – O princípio da Exclusividade determina que a lei orçamentária deve sua composição, chama-se:
tratar tão-somente da arrecadação da receita e execução da despesa. a) Unidade
III – O princípio da Periodicidade exige que o orçamento deve ser proposto, b) Discriminação
elaborado e executado em períodos predefinidos, geralmente um ano. c) Equilíbrio
a) Só os itens II e III estão corretos. d) Universalidade
b) As três alternativas estão corretas.
c) Só as alternativas I e II estão corretas. 16) Quanto ao aspecto político o orçamento brasileiro se classifica como:
d) Nenhum dos itens está correto. a) Executivo
b) Legislativo
08) A ausência de informações no Orçamento Público relativa a alguma das c) Judiciário
suas Receitas ou Despesas: d) Misto
a) gera um déficit orçamentário e) Presidencialista
b) gera um superávit orçamentário
c) promove o desequilíbrio financeiro 17) A lei do orçamento poderá conter autorização do Executivo para:
d) fere o princípio da unidade I - Abrir créditos suplementares até determinada importância
e) fere o princípio da universalidade II – Realizar operações de crédito, inclusive por antecipação da receita.
III – Abrir créditos extraordinários
09) O princípio da ANUALIDADE, contido no orçamento, indica que ele IV – Abrir créditos para despesas não computadas
deverá ser: Com base nas assertivas marque a opção correta:
a) anualmente votado para ter vigência de 01 janeiro a 31 de dezembro a) Apenas a opção III é falsa
b) anualmente votado para ter vigência a partir do mês de fevereiro b) Apenas a opção II é falsa
c) votado e aprovado pelo Poder Executivo um mês antes de sua execução c) As opções III e IV são falsas.
d) anualmente votado para ter início em 01 janeiro a 30 de novembro d) As opções II e III são falsas.
e) semestralmente aprovado e) Todas as opções são corretas.

10) Orçamento tradicional ou ortodoxo é aquele: 18) Acerca dos princípios orçamentários, podemos afirmar:
a) Que põe em destaque as metas, os objetivos e as intenções do governo. I - O princípio da anualidade está previsto na Lei n° 4.320/64.
b) Planejamento estratégico com vigência de quatro anos. II - O princípio da universalidade está implicitamente contido na Constitui-
c) Trata-se de um simples relacionamento das receitas a arrecadar e das ção Federal.
despesas de custeio, não tem cunho de planejamento. III- No Brasil, a legislação não obriga o princípio da especificação.
d) Abrange todas as entidades e órgãos da administração direta e indireta a) Todas as alternativas estão corretas.
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público. b) Somente I e III estão corretas.
c) Somente II e III estão corretas.
d) Nenhuma das respostas acima satisfaz a questão.

51
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

c) é procedida a licitação da despesa como objetivo de verificar, entre os


19) Quando se diz que as receitas e despesas devem constar na lei de vários fornecedores habilitados, quem oferece condições mais vantajosas.
orçamento, sem d) através de ato emanado de autoridade competente, é criada para o
quaisquer deduções, isto decorre da aplicação do princípio: Poder Público uma obrigação de pagamento.
a) da universalidade;
b) da exclusividade; 28) A Dívida Fundada compreende:
c) do orçamento bruto; a) os compromissos provenientes de débitos de funcionamento.
d) da exatidão b) os empréstimos realizados para amortização a curto prazo.
e) da totalidade c) os empréstimos realizados para atender a imediata insuficiência de
caixa, fundamentada no fluxo de caixa.
20) O crédito adicional que, segundo a Lei nº 4.320/64 não precisa da d) os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos
indicação dos recursos compensatórios com fonte de cancelamento total ou para atender desequilíbrios orçamentários ou financiamento de obras e
parcial de dotações orçamentárias, para ser aberto, é o: serviços públicos.
a) suplementar;
b) especial; 29) Utilizando o dígito 1 para Despesas Correntes e o dígito 2 para Despe-
c) extraordinário; sas de Capital, assinale a opção que indica a correta classificação econô-
d) extra-orçamentário. mica das seguintes despesas públicas:
- subvenções sociais ( )
21) As autorizações de despesas não computadas no orçamento anual ou - subvenções econômicas ( )
dotadas de forma inferior, constituem créditos e se classificam em: - material de consumo ( )
a) suplementar, especial e extraordinário; - aquisição de imóveis ( )
b) suplementar, especial e extra-orçamentário - concessão de empréstimos ( )
c) orçamentário, especial e extraordinário. - amortização da dívida pública ( )
d) orçamentário, corrente e extra-orçamentário a) 1 – 1 – 1 – 2 – 2 – 2
e) corrente, especial e extra-orçamentário b) 1 – 2 – 1 – 2 – 1 – 2
c) 1 – 2 – 1 – 2 – 2 – 2
22) Os créditos especiais, autorizados pela Constituição, dependem de d) 2 – 2 – 1 – 2 – 2 – 2
autorização legislativa, uma vez que tal situação não foi prevista no pro- e) 2 – 1 – 2 – 1 – 1 – 1
grama de trabalho do governo.
Essa autorização será expressa em: 30) Os recursos para execução dos programas de trabalhos do governo
a) Lei complementar são especificados no orçamento anual através de:
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias a) Créditos orçamentários
c) Lei específica b) Receita orçamentária
d) Decreto do Poder Executivo c) Receita de operações de crédito
d) Transferências correntes
23) Não é considerada Receita Corrente:
a) a alienação de bens; 31) Para cobrir despesas não previstas no orçamento, autorizadas com a
b) a receita tributável; indicação de recursos disponíveis, poderão ser criados créditos adicionais
c) a receita industrial; denominados:
d) a receita patrimonial. a) especiais
b) suplementares
24) São consideradas Receitas de Capital, exceto: c) extraordinários
a) as operações de crédito; d) superavitários
b) as alienações de bens; e) iniciais
c) as receitas de serviços;
d) as amortizações de empréstimos. 32) Assinale a(s) alternativa (s) correta (s)
a) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na
25) As afirmativas abaixo estão CORRETAS, exceto:
exceto Constituição serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e
a) Entende-se como arrecadação a fase do estágio da receita onde o apreciados pelo Congresso Nacional.
credor se habilita ao recebimento do valor e concede ao poder público a b) O demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de
plena quitação através da emissão do recibo. isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financei-
b) Dentre os estágios da receita temos o lançamento de receita. É o estágio ra, tributária e creditícia deverá acompanhar a Lei de Diretrizes Orçamentá-
onde se descrimina a espécie, o valor e o vencimento do tributo de cada rias.
um. c) É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia
c) O recolhimento é a fase onde os agentes arrecadadores (públicos ou autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.
privados), entregam ao tesouro público o produto da arrecadação. d) Em caso de guerra, as emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orça-
d) A dívida ativa é a composição das importâncias relativas a tributos, mentárias poderão ser aprovadas ainda que incompatíveis com o Plano
multas e créditos fazendários lançados, mas não cobrados ou não recebi- Plurianual.
dos no prazo de vencimento.
33) A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existên-
26) A receita orçamentária decorrente de um empréstimo tomado pelo cia de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de
Governo é classificada na subcategoria econômica: exposição justificativa.
a) Receita Patrimonial. Considera(m)-se recurso(s)para atender a esta abertura dos créditos su-
b) Transferência de Empréstimos. plementares e especiais, desde que não-comprometidos, entre outros:
c) Operações de Crédito. a) o superávit patrimonial apurado em balanço orçamentário do exercício
d) Amortização de Empréstimos. anterior;
b) o superávit do orçamento corrente;
27) A despesa orçamentária é constituída por três estágios: empenho, c)os resultantes de anulação de créditos especiais anteriormente aprova-
liquidação e pagamento. O estágio da liquidação é aquele em que: dos;
a) se verifica o direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e d) as transferências intergovernamentais para despesas de capital;
documentos comprobatórios do respectivo crédito. e) o superávit do orçamento de capital.
b) o credor comparece perante o agente pagador, identifica-se, recebe seu
crédito e dá a competente quitação.

52
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

34) O projeto, na classificação funcional-programática, entre outras, tem a c) se verifica o direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e
seguinte característica: documentos comprobatórios do respectivo crédito;
a) envolver um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e d )é procedida a licitação da despesa com o objetivo de verificar, entre os
permanente, necessário à manutenção da ação do Governo; vários fornecedores habilitados,quem oferece condições mais vantajosas;
b)envolver um conjunto de operações, limitadas no tempo, que concorrem e) através de ato emanado de autoridade competente. é criada fiara o
para a expansão ou o aperfeiçoamento dá ação do Governo; Poder Público, obrigação de pagamento, com emissão de nota de empe-
c) ser um instrumento de programação financeira que compõe a Lei Orça- nho.
mentária Anual;
d) compreender, pelo menos, exercícios financeiros, integrando o Plano 42) A prescrição relativa a Restos a Pagar ocorre:
Plurianual, quando envolver despesas de capital; a) no final do exercício subseqüente;
e) ter objetivos que podem ser avaliados quantitativamente e/ou qualitati- b) quando tiver havido cancelamento da inscrição, sem manifestação do
vamente. credor, n os 90 dias seguintes;
c) por decreto do Poder Executivo, nos casos de conveniência e oportuni-
35) A Constituição veda a realização de crédito que excedam as despesas dade para a Administração;
capital, mas ressalva as autorizadas mediante créditos suplementares ou d) quando o credor se tornar inadimplente de suas obrigações contratuais,
especiais com finalidade precisa, aprovadas pela maioria absoluta do por mais de 90 dias;
Legislativo. Justifica-se o dispositivo: e) após 5 anos contados a partir da data de inscrição, excetuando-se os
a) considerando-se o quorum qualificado exigido para matérias de que casos em que haja interrupções decorrentes de atos judiciais.
decorra aumento do nível de endividamento;
b) para impedir o endividamento com a finalidade de atender a despesas de 43) As despesas empenhadas, mas não pagas ate 31 de dezembro consi-
custeio; deram-se:
c) pois as receitas de capital devem estar vinculadas a despesas de capital; a) Sobras de Caixa;
d) pois é vedado ao Executivo comprometera utilização de receitas corren- b) Restos a Pagar;
tes futuras à liquidação de compromissos anteriormente assumidos; c) Restos a receber;
e) em virtude de tal autorização não poder constar da Lei Orçamentária d) Inversões financeiras.
Anual, tendo em vista o princípio da exclusividade.
44) O ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado
36) Os restos a pagar são classificados em: obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição
a) orçamentários e extra-orçamentários; denomina-se:
b) processados e não processados; a) empenho;
c) do ano anterior e de outros exercícios; b) crédito pessoal;
d) direto e indireto c) crédito extraordinário;
d) lançamento
37) Não são passíveis de realização através de suprimento de fundos as
despesas com: 45) Para cada empenho será extraído um documento que indicará o nome
a) diligências especiais; do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedu-
b) aquisição de material permanente; ção desta do saldo da dotação própria. Tal documento recebe o nome de:
c) viagens ao exterior; a) crédito tributário
d) missão oficial; b) nota de crédito
e) despesas miúdas de pronto pagamento. c) nota de empenho
d) crédito de empenho
38) No segundo estágio da despesa orçamentária, ocorre:
a) o empenho da despesa; 46) Assinale a alternativa correta.
b) a extinção da obrigação do Estado; a) As despesas serão classificadas por categorias sociais.
c) o lançamento contábil da despesa; b) O custeio é uma despesa de capital.
d) a verificação do direito adquirido pelo credor. c) Os investimentos são despesas correntes.
d) As inversões financeiras são despesas de capital.
39) Quando se tratar de despesa cujo montante não se possa determinar,
deve-se utilizar o empenho (§ 2°, art. 60 da Lei n° 4.320/64): 47) As dotações para despesas, às quais não corresponda contraprestação
a) global; imediata de bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções
b) estimativa; destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público
c) ordinário; ou privado, denomina-se:
d) especial. a) despesas de custeio;
b) transferências correntes;
40) Deverá ser efetuada a liquidação da despesa quando do recebimento c) transferências de capital,
do material, da execução da obra ou da prestação do serviço,inclusive d) inversões financeiras.
aquela inscrita em Restos a Pagar, com base:
I - no contrato, convênio, acordo ou ajuste, se houver; 48) As transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidade
II- no empenho da despesa; oficiais recebe o nome de:
III – em Nota Fiscal ou documento equivalente a) subvenções;
IV – no documento de recebimento do objeto do contrato. b) gerações de crédito;
Assinale a alternativa correta. c) transferências de capital;
a) Todas as alternativas estão corretas. d) transferências correntes.
b) Somente a afirmativa I está correta.
c) Somente as afirmativas I e IV estão corretas. 49) Acerca das despesas públicas podemos afirmar:
d) Somente a afirmativa IV está incorreta. I - A aquisição de um terreno para doação a uma instituição de caridade
classifica-se como Inversão Financeira
41) A despesa orçamentária obedece a 3 estágios: empenho, liquidação e II – Subvenções sociais podem ser classificadas como despesas de custei-
pagamento. O estágio da liquidação é aquele em que: o.
a) o Tesouro Público entrega aos agentes pagadores os meios de paga- III - Quando a União aumenta o capital da Petrobrás para que esta consiga
mento; amortizar seus débitos no exterior, tal despesa não se caracteriza como
b) o credor comparece perante o agente pagador, identifica-se, recebe seu despesa com investimentos.
crédito e dá a competente quitação; a) ( ) Todas as alternativas estão corretas.

53
Domina Concursos Tornando Você um Vencedor

b) ( ) Somente I e III estão corretas. _______________________________________________________


c) ( ) Somente I e II estão corretas.
d) ( ) Somente II e III estão corretas. _______________________________________________________
e) ( ) nenhuma das respostas acima satisfaz a questão. _______________________________________________________
50) O Poder Executivo é responsável pela elaboração da proposta orça- _______________________________________________________
mentária, que deve ser entregue ao Poder Legislativo em prazo adequado. _______________________________________________________
A nível federal, o prazo para encaminhamento da proposta orçamentária ao
poder legislativo é até: ______________________________________________________
a) 15 de abril
b) 15 de agosto
_______________________________________________________
c) 30 de setembro _______________________________________________________
d) 31 de agosto
_______________________________________________________
RESPOSTAS _______________________________________________________
01. B 11. D 21. A 31. A 41. C
02. B 12. D 22. C 32. A/C 42. E _______________________________________________________
03. E 13. C 23. A 33. C 43. B _______________________________________________________
04. C 14. C 24. C 34. B 44. A
05. D 15. B 25. A 35. B 45. C _______________________________________________________
06. A 16. D 26. C 36. B 46. D
07. A 17. C 27. A 37. B 47. B _______________________________________________________
08. E 18. B 28. D 38. D 48. A _______________________________________________________
09. A 19. A/C 29. A 39. B 49. E
10. C 20. C 30. A 40. A 50. D _______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
___________________________________
_______________________________________________________
___________________________________
_______________________________________________________
___________________________________
_______________________________________________________
___________________________________
_______________________________________________________
___________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________

54