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IBEROGRAFIAS

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NOVAS FRONTEIRAS, OUTROS DIÁLOGOS:
COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL

Coordenação de
Rui Jacinto

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IBEROGRAFIAS

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Colecção Iberografias
Volume 36

Título: Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Coordenação: Rui Jacinto

Autores: Alvaro Ferreira; Ana Júlia França Monteiro; Antonio Nivaldo Hespanhol; Arlete Moysés Rodrigues; César
Andrés Alzate Hoyos; Cristiane Marques de Oliveira; Daniela Machado Millan; Ellen Tamires Pedriali
Colnago; Fernando Manuel Videira dos Santos; Franci Gomes Cardoso; Francisco José Araújo;Igor Breno
Barbosa de Sousa; Joana Capela de Campos; José Borzacchiello da Silva; José Sampaio de Mattos Junnior;
Lúcio Cunha; Maria Amélia de Souza Reis; Maria do Rosário Pinheiro; Maria Madalena Ferreira; Marta
de Alexandria Pereira; Ronaldo Barros Sodré; Rosangela Aparecida de Medeiros Hespanhol; Silvilene de
Barros Ribeiro Morais; Thaís de Oliveira Queiroz; Vítor Murtinho.

Revisão: Ana Margarida Proença e Ana Sofia Martins

Pré-impressão: Âncora Editora

Capa: Âncora Editora


a partir do layout original de Sofia Travassos

Impressão e acabamento: Locape – Artes Gráficas, Lda.

1.ª edição: julho 2019


Depósito legal n.º 423100/17

ISBN: 978 972 780 692 8


ISBN: 978 989 8676 20 7

Edição n.º 41036

Centro de Estudos Ibéricos


Rua Soeiro Viegas n.º 8
6300-758 Guarda
cei@cei.pt
www.cei.pt

Âncora Editora
Avenida Infante Santo, 52 – 3.º Esq.
1350-179 Lisboa
ancora.editora@ancora-editora.pt
www.ancora-editora.pt
www.facebook.com/ancoraeditora

O Centro de Estudos Ibéricos respeita os originais dos textos, não se responsabilizando pelos conteúdos, forma e
opiniões neles expressas.
A opção ou não pelas regras do novo acordo ortográfico é da responsabilidade dos autores.

Apoios:

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Novas Fronteiras, Outros Diálogos 7
Rui Jacinto

COOPERAÇÃO E INICIATIVAS LOCAIS DE DESENVOLVIMENTO

Municipalismo: gestão dos recursos públicos, controle e qualidade de vida 11


Francisco José Araújo

O impacto das variáveis internas e externas para a democratização da 29


África Lusófona
Thaís de Oliveira Queiroz

Questão racial em foco: desafios na produção legislativa do Brasil 43


Ana Júlia França Monteiro

Para uma análise comparativa da dinâmica de classe em Portugal e Brasil, 55


no contexto do Neoliberalismo
Franci Gomes Cardoso

Avaliação do potencial turístico do Forte Real Príncipe da Beira: um 67


monumento histórico colonial indutor de desenvolvimento local
Marta de Alexandria Pereira; Maria Madalena Ferreira

A importância das organizações promotoras de empreendimentos 77


económicos solidários (OPES): o caso da comunidade de catadores de
materiais recicláveis da Vila Princesa (Porto Velho – Rondônia)
Maria Madalena Ferreira; Lúcio Cunha

Perfil dos docentes que lecionavam no distrito da Guarda nos anos 90 do 83


século xx
Fernando Manuel Videira dos Santos

DESENVOLVIMENTO RURAL

Políticas públicas de apoio à agricultura familiar: o caso do Programa de 107


Desenvolvimento Rural Sustentável no Estado de São Paulo – Brasil
Antonio Nivaldo Hespanhol

A política de desenvolvimento territorial e os desencontros institucionais no 123


Vale do Itapecuru/MA
José Sampaio de Mattos Junnior, Ronaldo Barros Sodré, Igor Breno Barbosa de Sousa

Arranjos institucionais e políticas públicas: uma análise do PNAE nos 133


municípios de Dracena e Regente Feijó, Estado de São Paulo, Brasil
Ellen Tamires Pedriali Colnago; Rosangela Aparecida de Medeiros Hespanhol

Redes agroalimentar ias alternativas: un modelo alternativo en una realidad 145


diferenciada – Caso de estudio Medellín-Colombia
César Andrés Alzate Hoyos

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Agricultura urbana e segurança alimentar no Município de Presidente 159
Prudente, Estado de São Paulo, Brasi
Rosangela Aparecida de Medeiros Hespanhol

CIDADE E DESENVOLVIMENTO URBANO

Metropolização, revitalização e gentrificação: realidades urbanas no século XXI 177


Alvaro Ferreira

A propriedade da terra como um elemento da desigualdade territorial nas 195


cidades brasileiras
Arlete Moysés Rodrigues

O património como projeto de intervenção urbana: o caso do Colégio da 207


Trindade da Universidade de Coimbra
Joana Capela de Campos; e Vítor Murtinho

Programa de Educação e Mediação Intercultural em Museus (PEMIM) : a 223


formação de educadores para a constituição de uma comunicação inclusiva
Daniela Machado Millan; Silvilene de Barros Ribeiro Morais; Maria do Rosário
Pinheiro; e Maria Amélia de Souza Reis

As redes das agências de difusão artístico – culturais internacionais e o 237


mercado cultural global: um enfoque Ibero-americano
Cristiane Marques de Oliveira

A emergência de uma metrópole no universo das exposições itinerantes: 251


o caso de Fortaleza
José Borzacchiello da Silva

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Novas Fronteiras, Outros Diálogos

Rui Jacinto
Centro de Estudos de Geografia e Ordenamento do Território (CEGOT)

A XVIIIª edição do Curso de Verão, promovida pelo Centro de Estudos Ibéricos (CEI),
entre 9 e 13 de julho de 2018, sob o lema “Novas fronteiras, outros diálogos: património
cultural, cooperação e desenvolvimento territorial”, ao honrar os compromissos do CEI
com os espaços fronteiriços, (re)afirmou o Centro como uma plataforma com especial
vocação para o diálogo com instituições e investigadores dos Países de Língua Portuguesa.
No ano em que atingiu a maioridade, o Curso de Verão granjeou um reconhecimento que
é atestado pelo número crescente de participantes e pela adesão expressiva de investigado-
res brasileiros participantes na edição deste ano

7 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


A coincidência de se celebrar o VIIIº Centenário da Universidade de Salamanca e
ter sido proclamado Ano Europeu do Património Cultural motivou uma programação
inovadora em termos organizativos e temáticos. O Curso foi concebido para ser itine-
rante, tendo acontecido a sua abertura na Universidade de Coimbra e o encerramento na
Universidade de Salamanca. O eixo científico e cultural que une as cidades de Coimbra,
Guarda e Salamanca, onde os debates tiveram lugar, estruturou a Rota Eduardo Lourenço
– Miguel de Unamuno, patronos cujas obras inspiraram o trabalho de campo e o respe-
tivo livro guia, então publicado, Andanças e reflexões transfronteiriças: Roteiro Miguel de
Unamuno – Eduardo Lourenço (Valentín Cabero, Rui Jacinto). A obra, que reúne reflexões
inspiradoras destes autores sobre os lugares visitados, dum lado e doutro da fronteira,
revela-se importante nas visitas às cidades (Coimbra, Viseu, Guarda e Salamanca), vilas
(Tondela, Penalva do Castelo, Vilar Formoso, Almeida) ou pequenas aldeias (Jarmelo, S.
Pedro do Rio Seco) da região.

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Além das visitas de estudo, onde se apresentaram e debateram temas relacionados
com as diferentes formas que as paisagens e os patrimónios assumem na área fronteiriça
entre Portugal e Espanha (Beira Interior), tiveram lugar conferências, comunicações e
mesas redondas, que se organizaram nos seguintes temas gerais: (i) patrimónios, paisagens
e desenvolvimento local; (ii) dinâmicas socioeconómicas em diferentes contextos territo-
riais; (iii) cooperação e desenvolvimento: novas fronteiras, outros diálogos.
O primeiro volume, já editado, reuniu vários trabalhos apresentados no Curso de
Verão que nos ajudam a compreender tanto a profunda diversidade do território e das pai-
sagens como a importância dos patrimónios, naturais e humanos, materiais e intangíveis,
como fatores críticos a considerar em qualquer estratégia de desenvolvimento territorial.
A presente edição compila comunicações que apontam outros possíveis diálogos entre as
duas margens do Atlântico, estruturados a partir de três coordenadas: cooperação e inicia-
tivas locais de desenvolvimento, desenvolvimento rural e cidade e desenvolvimento urbano.
Estamos, pois, perante temas pertinentes e transversais que importa aprofundar e desen-
volver se houver a preocupação de encontrar, como parece razoável, novos caminhos e
soluções que concorram para promover uma maior justiça e coesão territorial.
Aos autores dos textos é devido um merecido agradecimento pela generosa colabora-
ção, contributo precioso e qualificado que enriquece tanto o património da região como
o conhecimento que o Centro de Estudos Ibéricos tem vindo a capitalizar e a difundir.
8 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

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COOPERAÇÃO E INICIATIVAS
LOCAIS DE DESENVOLVIMENTO

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Municipalismo: gestão dos recursos
públicos, controle e qualidade de vida1

Francisco José Araujo


Professor Dr. Adjunto da Universidade Estadual do Maranhão – UEMA

Introdução

Este trabalho tem como foco a gestão dos recursos nos municípios brasileiros que
foram submetidos às fiscalizações a partir de sorteios públicos, promovidos pela CGU
(Controladoria Geral da União). Optou-se por fazer uma amostra dos municípios envol-
vidos e, com base nesses dados, fazer uma regressão múltipla visando verificar o grau
de determinação da qualidade da gestão dos recursos públicos e a eficiência do sistema
de controle sobre o índice de desenvolvimento humano, sobre a qualidade de vida dos

11 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


cidadãos que residem nesses municípios.
Tem-se como problematização a seguinte questão: O sistema de controle e fiscaliza-
ção, a qualidade da gestão dos recursos públicos em vigor nos municípios possui peso
significativo sobre o índice de desenvolvimento humano encontrado nos municípios
brasileiros?
Com objetivo geral de analisar a responsabilidade e a efetividade do poder local2, o
município, no que tange ao uso e à aplicação adequada dos recursos públicos oriundos de
transferências feitas pela União e as consequências dessas ações sobre a qualidade de vida
dos munícipes. Observa-se ainda se tem tido um fortalecimento ou não de práticas3 e valo-
1
Este artigo é uma versão compilada do meu relatório de pós-doutorado intitulado Poder Local e Governo
Republicano apresentado ao CEGOT, Universidade de Coimbra.
2
Para fins desse trabalho é tratado como unidade mínima de autonomia política e administrativa imerso em
uma dinâmica intergovernamental de três níveis. No caso do Brasil é o município atualmente.
3
No sentido de que orientam suas ações para promoção de valores comunitários. Cf. Araujo (2013).

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res republicanos4 a partir do modelo de descentralização, de tipo municipalista, adotado
no Brasil.
Tal objetivo requer etapas mais fracionadas e concretas que possibilitem seu alcance.
Assim, ficam definidos como objetivos específicos: a) – Comparar o comportamento do
RNT (Ranking Nacional da Transparência do Ministério Público Federal) e do IFGF
(Índice Firjan de Gestão Fiscal) dos municípios da amostra; b) – Relacionar, a partir do
sorteio público da CGU, os níveis de irregularidades e qualidade da gestão municipal
tendo como referência o IFGF e o RNT; c) – testar a regressão múltipla tendo como
variáveis independentes os índices: IFGF e RNT e como variável dependente o IDHM; d)
Identificar e analisar os principais pontos críticos quanto ao uso dos recursos públicos na
esfera municipal tendo como referência os valores republicanos.
A pesquisa tem como base empírica os Sorteios Públicos promovidos pela Controladoria
Geral da União (CGU), na fiscalização de municípios. Diante do volume do número de
sorteios e municípios já sorteados, a investigação incide sobre a sequência que abrange a
1º edição até a 36ª edição do Sorteio Público.

Amostra

Essa série de sorteios (1º ao 36º) corresponde a um volume de 1.965 municípios


fiscalizados, número equivalente a 35,27% dos atuais municípios existentes no Brasil.
Tendo em vista as condições e tempo de pesquisa, fez-se a opção pelo método de
amostragem, tomando os 1.965 municípios fiscalizados como a população e como amos-
tra 300 municípios, o que significa um percentual de 15% da população em estudo.
12 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Dentre os municípios que compõem a amostra 269 foram selecionados de forma


aleatória, obedecendo ao critério de no mínimo 5 e no máximo 9 municípios por sorteio.
No primeiro sorteio o critério foi um município por região do país (5 regiões) e no
segundo sorteio foi um município por unidade da federação (26 Estados-membros, exce-
tuando o Distrito Federal).
Diante do fato do reduzido número de municípios, nos dois primeiros sorteios, e de
terem sido em quantidades singulares (edições únicas) no ciclo de sorteios, optou-se por
os incluir na amostra de forma integral.
Sendo o 1º com 05 municípios e o 2º com 26 municípios, o que os deu um caráter
bastante singular em relação às séries seguintes, já que do 3º ao 9º foi adotado o critério
de 50 municípios por sorteio e do 10º ao 36º sorteio foi adotado o critério 60 municípios
por sorteio.
4
No tocante à devoção ao bem público e primazia do bem comum etc. (virtudes cívicas), Ver Bignotto (2002).

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Os índices IFGF e RNT foram adotados por se voltarem ao comportamento e à efi-
ciência da gestão dos recursos nos municípios e por possuírem indicadores a situação das
contas públicas e grau de responsabilidade correta aplicação dos recursos e competência no
uso dos recursos públicos nos municípios.
Assim, possibilitando ilustrar o comportamento do uso eficaz dos recursos públicos
pelo município na produção de qualidade de vida da população.
Destacaram-se também os percentuais de conceitos muito baixo e baixo dos índices
IFGF, RNT e IDHM, a fim de melhor ilustrar os comportamentos em termos de proxi-
midade ou não dos montantes equivalentes a esses conceitos de avaliação.
Optou-se por essa metodologia de regressão múltipla porque ela possibilita verificar
os efeitos das variáveis explicativas (IFGF e RNT) como previsoras da variável de resposta
(IDHM), o que é significativo para a análise pretendida nesse trabalho.
Os índices adotados para analisar a situação geral dos municípios da amostra são com-
postos de indicadores que compreendem gestão fiscal, controle, grau de investimento e
situação financeiras, longevidade, escolaridade e renda das unidades municipais.
Desta forma, criou-se um quadro amplo de averiguação do sistema de controle e a
eficiência dos municípios na utilização dos recursos públicos, visando aferir a qualidade e
da gestão municipal. Segue a explicitação a partir dos quadros:

Quadro 01
IFGF
Receita Própria Gastos com Pessoal Investimentos Liquidez Custo da Dívida

Pontuação: (menor) 0 – 1 (maior)

13 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Quadro 02
Geral
Receita
Despesa
RNT
Licitações e Contratos
Relatórios
Transparência Passiva, Serviço de Informações ao Cidadão – SIC
Serviço Eletrônico de Informações ao Cidadão e-SIC
Divulgação da Estrutura e Forma de Contato
Boas Práticas de Transparência
Pontuação: (menor) 0 – 10 (maior)

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Quadro 03
IDHM
LONGEVIDADE
ESCOLARIDADE RENDA
Segurança Saúde
Pontuação: (menor) 0,000 – 1,000 (maior)

Fez-se, em seguida, um ajustamento conceitual dos indicadores, isto é, criação de


correspondência e paridade visando comparações e o cruzamento dos dados referentes
aos índices. Para esse fim, adotou-se como referencial a escala de pontuação e os conceitos
utilizados pelo IDHM.
O RNT não adota uma escala de conceitos valorativos distribuídos por faixa de pon-
tuação. Portanto, esse índice com tais atributos é um recurso adotado neste trabalho para
consecução dos seus objetivos.
O IFGF adota faixas estratificadas de pontuação e conceitos valorativos. Nesse caso a
aproximação ou equiparação efetivada foi em relação ao tamanho do intervalo de cada faixa
de pontuação. Desta forma os conceitos originais do IFGF: Excelência (A), Boa (B), Com
Dificuldade (C) e Crítica (D) correspondentes aos valores 0,8 – 1,0; >0,6 – 0,8; >0,4 – 0,6;
0 – 0,4 respectivamente, foram equiparados aos conceitos do IDHM da seguinte forma:

Tabela 01
IDHM IFGF
Conceito Valor Conceito Original Equiparado Valor
Muito Alto 0,800 – 1,000 Excelência Muito Alto 0,8 – 1,0
Alto 0,700 – 0,799 Boa Alto >0,6 – 0,8
14 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Médio 0,600 – 0,699 Médio


Baixo 0,500 – 0,599 Com Dificuldade Baixo >0,4 – 0,6
Muito Baixo 0,000 – 0,499 Crítica Muito Baixo 0 – 0,4

Observação: mesmo o IFGF não possuindo o conceito Médio, a equiparação é plausível


na medida em que os valores correspondentes ao conceito Médio do IDHM (0,600 – 0,699)
estão quase que totalmente no conceito contido no conceito Boa (>0,6 – 0,8).

Sendo o médio uma avaliação minimamente positiva, entende-se compatível essa


equiparação para fins de operacionalização deste trabalho.
Como já discorrido, o RNT não usa nenhum conceito valorativo correspondente à
faixa de pontuação. Todas as faixas estabelecidas para equiparar aos do IDHM são produto
deste trabalho, respeitando os valores adotados originalmente pelo RNT.

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Tabela 02
IDHM RNT
Conceito Valor Conceito atribuído p/ equiparar Valor
Muito Alto 0,800 – 1,000 Muito Alto 8 – 10
Alto 0,700 – 0,799 Alto 7 – 7,9
Médio 0,600 – 0,699 Médio 6 – 6,9
Baixo 0,500 – 0,599 Baixo 5 – 5,9
Muito Baixo 0,000 – 0,499 Muito Baixo 0 – 4,9

Resumo da correspondência construída na forma de tabela:

Tabela 03
Correspondência de Pontuação e Conceitual5
IFGF

Muito Baixo – MBx Baixo – Bx Médio – M Alto – A Muito Alto – MA


0 – 0,4 >0,4 – 0,6 - >0,6 – 08 0,8 – 1,0

RNT

Muito Baixo – MBx Baixo – Bx Médio – M Alto – A Muito Alto – MA


0 – 4,9 5 – 5,9 6 – 6,9 7 – 7.9 8 – 10

IDHM

Muito Baixo – MBx Baixo – Bx Médio – M Alto – A Muito Alto – MA


0,000 – 0,499 0,500 – 0,599 0,600 – 0,699 0,700 – 0,799 0,800 – 1,000

15 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Síntese dos resultados dos relatórios das fiscalizações – CGU

Em termos de resultados, no período entre 2003 a 2010, foram expulsos 2,5 mil fun-
cionários públicos por corrupção. Assim discriminados: a) uso indevido do cargo = 1.471;
b) improbidade administrativa = 817; c) recebimento de propina = 257. Sendo que 2,4
mil sofreram demissão (funcionário efetivo de carreira), 117 sofreram cassação (funcioná-
rio aposentado), 223 receberam destituição (funcionário não de carreira ocupando cargo
em comissão ou função comissionada).
Os Ministérios que registraram maior número de casos de servidores punidos foram o
Ministério da Previdência Social, com 720 servidores; o Ministério da Educação, com 456;
o Ministério da Justiça, com 370 servidores e o Ministério da Fazenda, com 340 servidores6.
5
Elaboração própria
6
Disponível em: http://www.portaldatransparencia.gov.br/expulsoes/entrada

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Tratamento dos dados da amostra

Os trezentos municípios que compõem amostra assim como todos os municípios que
foram fiscalizados pela CGU do 1º ao 36º sorteio (1.965) apresentaram irregularidades.
Segundo a CGU, em correspondência oficial: “Em atendimento a sua solicitação, infor-
mamos que, da 1ª até a 36ª etapa do então chamado ‘Programa de Fiscalização a Partir de
Sorteios Públicos’, todos os municípios fiscalizados tiveram irregularidades apontadas nos
seus respectivos relatórios”7.
Todos municípios fiscalizados pela CGU expressaram irregularidades que abrange
diversas formas e modalidades de atos ilícitos. Mesmo que em graus diferentes de gravida-
de, como sinaliza a CGU, todas as irregularidades concorrem para prejudicar de alguma
maneira o funcionamento e a qualidade dos serviços públicos atentando contra a coisa
pública, particularmente o erário e, consequentemente, os cidadãos.
Fez-se uma comparação do comportamento dos índices IFGF e RNT com o grau de
incidência de irregularidades (usando o conceito de sem Irregularidade relacionado aos
valores Muito Baixo e Baixo) para verificar a existência ou não de correspondência entre o
montante dos valores Muito Baixo e Baixo do IFGF e do RNT.

Tabela 04
Classificação dos municípios por conceito
IFGF
Conceito MA A M Bx MBx
Quantidade de Municípios 1 30 - 118 151 300
RNT
Conceito MA A M Bx MBx
16 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Quantidade de Municípios 53 30 39 40 138 300


Legenda: MBx = muito bom; Bx = baixo; M = médio; A = alto; MA = muito alto

O gráfico (01) expressa os dados acima apresentados, levando-se em consideração que


os 300 municípios da amostra apresentaram irregularidades.

Gráfico 1 – Cruzamento dos Conceitos Baixo e Muito Baixo dos Índices IFGF e RNT
com irregularidades registradas nos municícios

Fonte: FIRJAN/MPF/CGU. Elaboração Própria. Elaboração própria.


7
Processo nº 00075001227/2016 – 51 . Secretaria Federal de Controle Interno,

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Observa-se que há uma alta relação entre a ocorrência de irregularidades8, 100% dos municí-
pios da amostra, e os conceitos Bx (baixo) e MBx (muito baixo) dos índices IFGF e RNT.
Constatou-se que nesse contexto de constantes ou recorrentes irregularidades existe
um alta percentual de municípios com o IFGF e o RNT conceituados na faixa de Muito
Baixo e Baixo: 89,7% e 59,3% respectivamente.

Tabela 05
Classificação por conceito
IFGF
Conceito MA A M Bx MBx
Quantidade de Municípios 1 30 - 118 151 300
RNT
Conceito MA A M Bx MBx
Quantidade de Municípios 53 30 39 40 138 300
IDHM
Conceito MA A M Bx MBx
Quantidade de Municípios 1 86 123 85 5 300

Legenda: MA = muito alto, A = alto, M = médio, Bx = baixo e MBx = muito baixo.

A Tabela 05 é uma ampliação da tabela 05 com a inclusão IDHM. Visando ampliar o


cruzamento dos dados.

Da regressão múltipla

17 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Na sequência, no processo de tratamento dos dados, fez-se teste estatístico9 ANOVA
(análise de variância). Verificou-se, através do teste, que o IDHM sofreu influência de
IFGF e RNT, apresentando P_valor = 0,000. Portanto, muito significativo para o modelo.
Pois, o modelo tem validade quanto menor for o valor de P no limite máximo de 0,05
(valor aceito pela comunidade internacional).

8
Levou-se em consideração todos os tipos de irregularidades independente da gravidade.
9
Com apoio estatístico de Alexandra Margarida de Albuquerque Bernard e consultoria de Edson Diniz
Ferreira Filho, fez-se uso do SPSS para os testes.

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Tabela 06
ANOVAa
Modelo Soma dos Quadrados Gl Quadrado Médio F Sig.
1 Regressão ,356 2 ,178 42,668 ,000b
Resíduo 1,011 242 ,004
Total 1,367 244
a. Variável Dependente: IDHM
b. Preditores: (Constante), IFGF e RNT

A partir dos coeficientes estimados, conforme a Tabela 08, aferimos o seguinte:

(i) Mantendo-se o IFGF constante: estima-se que, para cada acréscimo na uni-
dade de RNT, haverá um acréscimo médio aproximado de 0,008 por unidade em
termos de IDHM. Tal aumento revela-se significativo, pois p-0,000 é menor que os
níveis de significância usuais.
(ii) Mantendo-se o RNT constante: estima-se que, para acréscimo na unidade
de IFGF, haja um aumento médio aproximado de 0,182 na unidade de IDHM.
Revela-se, assim, bastante significativo porque p-0,000 é menor que os níveis de
significância usuais.

Ainda sobre a Tabela 08, constatou-se através do teste t (Student), a alta significância
dos coeficientes relativos ao IFGF e ao RNT (P_valor = 0,000) . Cabe ressaltar que o IFGF
exerce maior influência do que o RNT (0,341>0,307).

Tabela 07
Coeficientesa
18 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Coeficientes
Modelo Coeficientes não padronizados padronizados
B
Erro Padrão Beta T Sig.
1 (Constante) ,528 ,014 37,064 ,000
RNT ,008 ,002 ,307 5,399 ,000
IFGF ,182 ,030 ,341 5,983 ,000
a. Variável Dependente: IDHM

A equação da reta de regressão destes dados é: IDHM = 0,528+0.008 RNT+ 0,182 IFGF.
Isso implica dizer que, através dessa relação, é possível predizer o valor o IDHM
conhecidos os valores do IFGF e RNT.
No entanto, observando-se a Tabela 09, verifica-se que o coeficiente de determinação
ou explicação R² é de 0,261, significando que o IDHM é explicado em 26,1% pelos
índices IFGF e RNT. Ficam 73,9% dependentes de outras variáveis.

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Tabela 08
Sumarização do Modelob
Erro padrão da
Modelo R R quadrado R quadrado ajustado estimativa
1 ,511a ,261 ,255 ,064623

a. Preditores: (Constante), IFGF e RNT;


b. Variável Dependente: IDHM

Diagnóstico do Modelo:

Tabela 09
Diagnóstico de Colinearidadea
Proporções de variância
Índice de
Modelo Dimensão Autovalor condição (Constante) RNT IFGF
1 1 2,812 1,000 ,01 ,02 ,01
2 ,140 4,488 ,08 ,97 ,13
3 ,049 7,582 ,91 ,01 ,86
a. Variável Dependente: IDHM

Através do teste de colinearidade evidenciou-se que as variáveis tomadas como expli-


cativas (IFGF e RNT) apresentaram-se como independentes, pois o valor da multicolinea-
ridade (7,582) foi inferior a 15, caracterizando a independência das variáveis.
As variáveis só são consideradas independentes quando o valor da colinearidade é
menor que quinze. Caso contrário, apresentando elas um alto valor de colinearidade,
implica, considerar-se que o modelo tem menor eficiência.

19 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Tabela 10
Sumarização do Modelob
R quadrado Erro padrão da
Modelo R R quadrado ajustado estimativa Durbin-Watson
1 ,511a ,261 ,255 ,064623 1,760

a. Preditores: (Constante), IFGF, RNT


b. Variável Dependente: IDHM

Utilizando-se o teste de Durbin – Watson , como teste de autocorrelação, verificou-se


a independência dos resíduos. Cuja referência de ausência de problema é a proximidade
dos valores de 2. Em vista do exposto, constatou-se a inexistência de problema.

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Gráfico 02 – Gráfico de dispersão

O gráfico acima ilustra a dispersão dos resíduos em função dos valores preditos padro-
nizados aparecem acentuadamente aleatórios.
Através do teste Kolmogorov-Smirnov, constatou-se que p=0,200, portanto maior que
os níveis de significância normalmente utilizados. O que significar dizer que a distribuição
dos resíduos se mantém normais.
20 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Tabela 11
Testes de Normalidade
Kolmogorov-Smirnova Shapiro-Wilk
Estatística Gl Sig. Estatística gl Sig.
Unstandardized Residual ,052 245 ,200 *
,988 245 ,045

*. Este é um limite inferior da significância verdadeira.


a. Correlação de Significância de Lilliefors.

Análise dos dados

Há um intervalo de tempo significativo entre o primeiro e trigésimo sexto sorteios


públicos para fiscalização dos municípios, exatos 10 anos (2003 – 2013). Nesse arco tem-
poral os relatórios da CGU produziram dados significativos que propiciaram uma melhor

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visão da situação dos recursos transferidos para os municípios. Pode-se, com as informa-
ções colhidas, fazer algumas breves constatações sobre esse período:

(i) – Dentre os municípios que compõem a amostra, 43 deles foram sorteados


mais de uma vez, gerando um percentual de 14,3% de reincidência. Levando-se
em consideração que em todos os sorteios e de forma sucessiva todos os municí-
pios fiscalizados apresentaram algum tipo de irregularidade, é cabível afirmar que os
recursos públicos estão em uma situação de alta vulnerabilidade quanto às práticas
de ilicitude.
(ii) – Os efeitos das fiscalizações não serviram como elemento inibidor. Dos
municípios sorteados 14,3% foram reincidentes em práticas de irregularidades. O
efeito inibidor também não foi percebido nos municípios que ainda não tinham sido
sorteados, pois sucessivamente os municípios sorteados pela primeira vez também
apresentaram irregularidades.
(iii) – As irregularidades cometidas em sua grande maioria são graves e envol-
vem licitações fraudadas, desvios de recursos e contratações irregulares. Em relatório
de 2010, correspondente ao 30º sorteio público, a CGU apresentou o número de
casos de graves dentre os 60 municípios fiscalizados: 95 %; sendo que o montante de
recursos fiscalizados nessa edição foi na ordem de R$ 830,00 Milhões (276 milhões
de dólares – dólar americano).
(iv) – É muito difícil prever o chefe político e o gestor que não incorrerá em
práticas irregulares, ou melhor, que não participará e nem permitirá tais irregula-
ridades. As irregularidades contra os recursos públicos têm diversas motivações e
causas, mas basicamente envolve o enriquecimento ilícito. A Lei da Ficha Limpa (Lei

21 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Complementar nº 135/2010) como um mecanismo de barreira visando impedir
candidatos com uma conduta moral não ilibada (com condenações na justiça) de
concorrem nas eleições para o legislativo e para o executivo, só entrou em vigor em
2010, não abrangendo grande parte do período que cobre os sorteios desta amostra,
o que torna difícil aferir de forma mais segura seu impacto dessa lei na qualidade de
seleção dos políticos (portadores de cargos eletivos no poder legislativo e no poder
executivo).
(v) O montante de irregularidades constatadas a partir das fiscalizações realiza-
das pela CGU e cruzadas com os índices de gestão fiscal e transparência mostrou que
esses índices, em tal contexto, apresentaram números elevados de conceitos baixos
e muito baixo, revelando alta sincronia entre práticas irregulares e baixa qualidade
de gestão e transparência. Revela-se o índice IFGF (de gestão fiscal) o de maior
sincronia.

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Síntese do contexto e dos fatos apurados pela CGU nos municípios envolvendo trans-
ferência de recursos públicos:

Figura 01 – Fonte: CGU, RNT, IFGF. Elaboração própria.

Entende-se que esse contexto de permanente práticas irregulares, constatado traz a


questão sobre a necessidade de implantação de novos mecanismos de controle e de melho-
ria da gestão da gestão municipal para além dos já existentes. Pois essas práticas continua-
das de irregularidades contra os recursos públicos afetam negativamente a produção da
qualidade de vida dos cidadãos.
Outras pesquisas, que utilizaram as fiscalizações da CGU a partir de sorteios, também
apontaram para um quadro grave quanto à gestão municipal. Campos e Castelar (2014),
22 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

por exemplo, estimaram que 56, 93% do total de municípios possuem tendência alta à
corrupção.10 Isto corrobora a necessidade de mudanças no sistema de transferências inter-
governamental, no sistema de controle e no modelo de gestão municipal.

Discussão

Os recursos fiscalizados pelos sorteios da CGU estão inseridos em uma lógica de des-
centralização e as transferências visam garantir o atendimento de demandas sociais através
do poder local.

10
O Maranhão, a Bahia e Alagoas foram os Estados que mais registraram municípios com essa tendência.

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Tornando bem complexa a dinâmica intergovernamental, que é desenvolvida com base
nas competências estabelecidas constitucionalmente (com suas brechas) para cada ente
federado, em um plano que visa horizontalidade como também as inflexões e interesses
políticos partidários, a concorrência pelo poder, a abrangência das políticas governamen-
tais, o nível e a eficácia da institucionalidade existente, as pressões corporativas (fenômeno
de vitalidade e força) que, somadas ao familismo, produzem um efeito de ineficiência nas
instituições, que influenciam simultaneamente as configurações da politics, policy e polity.
Isso tem que ser considerado, porque, no âmbito da área de discricionariedade dos
gastos dos governos estaduais e do governo federal, há desdobramentos direto sobre a
produção da qualidade de vida nos municípios.
Isto implica dizer que as pressões, alinhamentos e dissensões políticas acarretam efeitos
sobre priorização de transferências voluntárias e maior participação na distribuição de
recursos e benefícios promovidas pelos outros níveis de poder (estadual e nacional).
O arranjo federativo criado pela Constituição da República Federativa do Brasil de
1988, que colocou os municípios como ente federados, estabeleceu áreas de competência
compartilhada, ainda sem lei complementar, isto é, sem a devida regulamentação, con-
forme previsto no artigo nº 23 da referida Constituição, e também ficou estabelecido
artigo nº 24 as áreas de competência concorrente, mas os municípios foram destituídos da
competência de legislar, dentre os temas arrolados está o da segurança que faz do indicador
longevidade do IDHM.
No todo, esse arranjo institucional federativo produz tanto omissões como ações
suplementares que afetam para o mal ou para o bem as políticas de construção e produção
da qualidade de vida dos cidadãos nos municípios.
O atual modelo de descentralização brasileira tem muito do que Ferrão (1997) deno-

23 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


mina de descentralização fragmentadora: “contexto marcado por uma dupla ausência: i)
objetivos e prioridades estratégicas definidos em função de um projeto nacional global;
Faz-se sobre esses percentuais as seguintes considerações: mesmo o conceito M prepon-
derando no IDHM e destoando dos outros dois índices (IFGF e RNT), onde predominou
o conceito MBx, o conceito M corresponde a uma aprovação mínima (algo regular), sendo
que o montante ficou 9% abaixo de 50 % do total dos municípios da amostra, isto é, o
conceito M não atingiu a metade dos municípios.
Em estudo analisando as inconsistências apontadas pelo Tribunal de Contas do Rio
Grande do Sul em auditorias municipais, Kronbauer (2011) constatou que o IDHM
médio do grupo de municípios com maior número de inconsistências e do grupo de
municípios com menor número de inconsistências na gestão não apresentaram diferença
estatística significativa.

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Ora, isso possibilita afirmar que IDHM pode apresentar uma diferença quanto aos
conceitos aferidos por outros índices, que focam mais especificamente as competências
e as qualidades da gestão municipal, porque os resultados aferidos sofrem influência dos
diversos níveis de poder e de outros agentes (não estatais), não ficando seu resultado res-
trito à atuação do poder local.
Em termos práticos, as Políticas sociais, de Educação e de Saúde desenvolvidas dire-
tamente pelos governos estaduais e federal podem produzir resultados na qualidade de
vida dos cidadãos, especificamente nos indicadores contemplados pelo IDHM sem exigir
maiores qualidades na gestão pública local.
Esses números vão na direção do que Motta e Morais (2007) afirmaram sobre os
municípios onde as transferências exercem maior peso no orçamento geral, esses autores
constataram através de pesquisa que esses municípios são menos eficientes.
Campos e Castelar (2014), em trabalho sobre a corrupção nos municípios, constatam
que os municípios, que dependem mais das transferências, também são os que, em teste de
probabilidade, foram os que predominaram na classificação de alta tendência à corrupção.
Esse quadro ganha tons mais dramáticos quando somado aos dados sobre Administração
municipal, a partir do levantamento feito pelo DAPP – Fundação Getúlio Vargas11, onde
os municípios aparecem com o menor percentual de servidores estatutários (63,9%) entre
as três esferas de poder, sendo também o que tem o maior percentual de funcionários sob
o regime CLT e não efetivos.
A consequência direta é o aumento de gastos com pessoal combinado com uma redu-
zida capacidade fiscal (da grande maioria dos municípios) gerando uma baixa capacidade
de investimento.
Segundo levantamento da FIRJAN em 201512 a situação fiscal para 87,4% das prefei-
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turas era difícil e crítica, sendo que 1/3 em situação crítica e somente 12,1% em condições
boas e somente 0,5% em condições excelentes.
Essa questão tem importância porque as transferências orçamentárias foram estabele-
cidas sem nenhum condicionante, sem exigir ou estabelecer metas e cláusulas de desempe-
nho no tocante ao desenvolvimento humano, nem incentivo à sustentabilidade e melhoria
fiscal dos municípios.
Além disso, no que se refere ao controle e particularmente à ação fiscalizadora, pre-
ventiva, investigativa e de julgamento e punção, inexiste um órgão exclusivamente voltado
para o combate à corrupção.
Essa diferença não é estranha tendo em vista que o percentual de conceitos simi-
lares, isto é, que coincidiram entre os três índices foi de 76,6%, sendo o percentual de
11
Disponível em: http://dapp.fgv.br/estudo-da-fgvdapp-analisa-estrutura-funcionalismo-publico-brasileiro/
12
Disponível em: http://mongagua.sp.gov.br/wp-content/uploads/2017/08/Firjan.pdf

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coincidência entre o RNT e o IDHM, para cada um dos municípios da amostra, foi de
87,7% e entre o IFGF e o IDHM foi de 94,4%.
No entanto, com base no necessário destacar que a composição do índice RNT pos-
sui indicadores muitos significativos para medir a transparência, mas especificamente no
campo normativo e específico do controle interno.
Notou-se, através da literatura voltada para o controle no setor públicoI, que tem
havido negligência quanto ao sentido mais amplo de controle, que envolva tanto o espaço
Político como um todo e o espaço mais restrito da Administração Pública.
Assim também tem sofrido igual imprecisão o uso da noção de transparência, pois não
fazem as devidas ressalva que identifique transparência em suas peculiaridades distintivas
em relação à accountability.
O outro lado da questão envolve o controle social (não oficializado), onde a informação
nem sempre produz efeito em termos de ação fiscalizadora e os reclames e contestações dos
cidadãos resultam em controle efetivo sobre agentes políticos e da administração pública.
Em vista do exposto, cabe alertar que alguns desses indicadores adotados pelo
Ministério Público Federal para compor o índice Ranking Nacional de Transparência
podem ser cumpridos apenas em termos formais, mas distante de expressar a situação real
ou a “transparência” em torno da coisa pública.
Sabe-se que esses níveis de ação diferem entre as diversas jurisdições, assim como a dinâ-
mica Política, a accountability política, o que torna as diferenças regionais entre as grandes
regiões do país mais evidentes, mas também evidenciam as diferenças intraestadual, o que
agiganta o tamanho do mosaico de disparidades e assimetrias entre os municípios brasileiros.
Como exemplo dessas assimetrias e disparidades pode-se utilizar o déficit de promoto-
res de justiça em alguns Estados, bem como a sobrecarga na tarefa fiscalizadora, não raro

25 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


existe um promotor para fiscalizar 10 municípios.
O CNMP (Conselho Nacional do Ministério Público)13 chama a atenção para as dis-
paridades, exemplificada com o seguinte fato: o Ministério Público da Bahia tem uma
média de 3,9 promotores por 100 mil habitantes e o Ministério Público do Distrito
Federal e Territórios possui uma média 14,62 promotores por cada 100 mil habitantes.
Na política, no que tange ao âmbito governamental e legislativo existem motivações
para além dos marcos legais, disciplinadores dos gastos com pessoal, que freiam a adequa-
da estruturação dos Ministérios Públicos estaduais e sua ampliação.
Há casos emblemáticos como a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 37, de auto-
ria do deputado Lourival Mendes, que recebeu ampla rejeição popular nas Manifestações
de junho de 2013, e, mais recentemente, a emenda apresentada pelo deputado Weverton
13
Disponível em: http://www.cnmp.mp.br/portal/publicacoes/244-relatorios/7425-ministerio-publico-um-
-retrato-2015

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Rocha, em 2016, foi considerada como uma ato que foi de encontro ao teor das 10 pro-
postas contra a corrupção, elaborada pelo Ministério Público.
Das dez propostas enviadas pelo Ministério Público só três foram aprovadas, pois a
quarta proposta aprovada foi a emenda do deputado supracitado que incluiu o crime de
abuso de autoridade para juízes e promotores quando estes atuarem com conduta incom-
patível com o cargo.
Também foi alvo de crítica nas manifestações de junho de 2013 (e a favor da Operação
Lava Jato, que tem investigado casos de corrupção e desvios de recursos públicos), os altos
executivos de empresas estatais e privadas, empresários e políticos (praticamente de todos
os partidos) envolvidos nessa prática ilícita.
O sistema de controle no âmbito de uma República, particularmente o que envolve
virtudes civis de defesa e zelo pela coisa pública, implica aspectos sociais que se vinculam
a um ethos, onde basicamente é preciso existir nesse contexto social indivíduos, em suas
relações diárias, dispostos a vigiar e a defender a coisas pública (o interesse comum) contra
as ações dos viciosos (VIROLI, 2002).
Não é demais lembrar que a literatura ensaísta voltada a interpretar o Brasil, em
diversas matizes, focou a institucionalidade brasileira e o poder local, a municipalidade,
particularmente na ótica da cultura política.
A preocupação com os gastos públicos na então recém-proclamada República Brasileira
teve o pioneirismo de Sílvio Romero (1912), no seu opúsculo A Bancarrota do Regime
Federativo no Brasil, onde, de forma pessimista, descreve o federalismo como um regime
alimentador de oligarquias. Afirma que atuam de forma dissolvente contra a república. Ele
reivindicava a república em um Estado Unitário, uma “vasta descentralização administrativa”
e “unificação da justiça”. E ressalta a que “ ‘Não era esta [sic.] a República que sonhava’. Como
26 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

se fosse possível ser outra cousa se não isso mesmo, dada a antinomia aludida. Como se pudes-
sem existir fenômenos políticos sem causas ethhnicas [sic.], históricas e sociaes [sic.]!” (p.05)
A virtude (cívica), segundo Cícero (2008) “firma-se por completo na prática, e seu
melhor uso consiste em governar a República e converter em obras as palavras que se
ouvem nas escolas”.

Considerações finais

O programa de fiscalização dos municípios brasileiros, através de sorteio público,


executado pela CGU, a partir 2003, possibilitou uma visão mais real da utilização dos
recursos públicos transferidos aos municípios, no que tange à eficácia e à responsabilidade
por parte da gestão municipal.

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Esse programa de fiscalização, através de sorteios, provocou diversos estudos sobre as
finanças públicas municipais (sustentabilidade, dependência e endividamento), o controle e
a qualidade de gestão municipal, enquanto unidade produtora e gerenciadora de qualidade
de vida, bem como o grau de responsabilidade com a coisa pública nessa esfera de Poder.
Como esses recursos fiscalizados são estritamente repasses do Governo federal para os
municípios, pode-se afirmar, sem sombra de dúvidas, que o volume de desvio de recursos
é bem maior, não só pela limitada abrangência da fiscalização realizada pela CGU, mas
também porque existem outras transferências, como as estaduais, além dos recursos de
fontes próprias que certamente não estão isentos das ações criminosas.
Nesse particular depende muito da ação do Ministério Público estadual, mas que,
devido às desigualdades regionais existentes do país e também intraestadual, diversos
municípios ficam praticamente sem a devida fiscalização de seus gestores, dando margem
a um grande volume de desvio de recursos públicos.
Nesta pesquisa foi constatado que a esfera municipal ainda é um espaço de baixo con-
trole quanto ao eficaz e adequado (legal) uso dos recursos públicos na produção de bens e
serviços que atendam às demandas da população, no sentido da promoção da qualidade
de vida dos cidadãos.
Também inexiste nesse tipo de Estado, criado pela Constituição da República Federativa
do Brasil de 1988, um conjunto de instituições tipicamente republicanas capazes de atuar
indistintamente sobre qualquer ente federado (União, Estado, Município) de forma fiscali-
zadora no sentido de coibir, corrigir e punir má utilização dos recursos públicos e além das
ações que lesem o interesse público de forma unificada, coordenada e permanente.
Isso é pertinente, pois na ausência de um órgão exclusivo para combater a corrup-
ção, avulta a existência de uma brecha institucional, pois os órgãos federais só fiscalizam

27 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


os municípios que receberam recursos e programas federais, seja o Ministério Público
Federal, seja a CGU.
O modelo federativo adotado, com essa horizontalização que seguiu o partilhar do exer-
cício do poder entre os entes federados e a ausência de instituições republicanas voltadas
especificamente para o combate à corrupção, tem produzido no Brasil uma economia “polí-
tica” da corrupção, onde, através de transações irregulares, o patrimônio público é dilapidado
em favor do enriquecimento ilícito e da precarização da qualidade de vida de milhões de
cidadãos brasileiros, particularmente nas áreas de saúde, educação, segurança e renda.
O espaço do exercício da atividade legislativa e governamental tem-se configurado,
em grande parte, como plataformas de ascensão social através de enriquecimento ilícito,
promovido pela corrupção e desvio de recursos públicos. O que torna comum o loteamen-
to de órgãos e cargos públicos com base não em acordo programático, mas em trade-off
(visando não ter oposição) e comensalismo através de spoils system.

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As preocupações recorrentes com a participação, supostamente de caráter democrático,
ignoram a necessidade de formação de um ethos em que a defesa do interesse público seja
um valor contra a exacerbado valores corporativistas, privatistas, clientelistas e à corrupção.
A federação, enquanto Estado composto por Estados, com unidades subnacionais
capazes de autogestão, ainda é um modelo estratégico para o Brasil enquanto governos
regionais para coordenar e implementar políticas mais amplas e ser um forte componente
de defesa e de manutenção da integridade nacional.
No entanto, observa-se que o federalismo necessita assumir uma dimensão mais republi-
cana, visto que as brechas institucionais, criadas pela Constituição de 1988, tais como a hori-
zontalidade dos entes federados sem um sistema de controle unificado e abrangente sobre eles,
precisam ser sanadas, o que implica em instaurar entes republicanos fiscalizadores e julgadores
que ultrapassem a compartimentalização federativa, a fim de assegurar os interesses público, a
continuidade da Democracia e o aprimoramento da qualidade de vida dos brasileiros.

Referências

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Paulo. Editora: WMF Martins Fontes, 2013.
Bignotto, Newton (org.). Pensar a República. Belo Horizonte (Brasil): Editora UFMG, 2002.
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a partir de microdados. In: Anais do XLI Encontro Nacional de Economia [Proceedings of the
41th Brazilian Economics Meeting]. ANPEC-Associação Nacional dos Centros de Pósgraduação
em Economia [Brazilian Association of Graduate Programs in Economics], 2014.
Cícero, Marcus Tullius. Tratado da República (Da República). Coleção clássicos da política.
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Lisboa (Portugal): Editora Círculo de Leitores/ Temas e Debates, tradução, introdução e notas
Francisco de São José de Oliveira, 2008.
Ferrão, João. Poder central, poder regional, poder local: uma perspectiva histórica. Lisboa: Cosmos, 1997.
Kronbauer, Clóvis Antônio et al. Análise de inconsistências apresentadas pelo TCE/RS em audi-
tórias municipais: estudo do controle externo na gestão pública. Revista de Contabilidade e
Organizações, vol. 5, n 12, 2011, p. 48-71.
Motta, Ronaldo Seroa da. e Moreira, Ajax. Eficiência na Gestão Municipal no Brasil. In.: Texto
para Discussão nº 1301. Rio de Janeiro: Ipea, 2007.
Romero, Sílvio. A bancarrota do Regime Federativo no Brasil. Porto (Portugal): Yyp. À vapor de
Arthur José de Souza & Irmãos, succ., 1912.
Viroli, Maurizio. “Machiavelli and the republican idea of politics”, in.: Q. Skinner, Maurizio Viroli
e Gisela Bock. Machiavelli and republicanism. Cambridge: CUP, 1990.
___, Maurizio e Bobbio, Norberto. Diálogo em torno da república. Os grandes temas da política e
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O impacto das variáveis internas e externas
para a democratização da África Lusófona

Thaís de Oliveira Queiroz

Introdução

O presente artigo tem como objetivo analisar as trajetórias democráticas dos Países
Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP)14 no pós-Guerra Fria, visando a com-
preender o sucesso da democracia nos PALOP insulares (Cabo Verde e São Tomé e
Príncipe) e o seu relativo insucesso nos PALOP continentais (Moçambique, Guiné-Bissau
e Angola). Desse modo, este trabalho almeja contribuir para a literatura sobre as ex-co-
lônias portuguesas na África ao realizar um estudo descritivo e explicativo sobre as suas

29 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


transições para a democracia, avaliando de maneira longitudinal as variáveis que influen-
ciaram o êxito ou fracasso do seu processo democrático. Além disso, também contribuirá
para a teoria de democratização, reforçando o debate existente entre autores da primeira
e segunda geração, avaliando o papel das variáveis domésticas e externas nas transições
democráticas dos PALOP. Destaca-se que este trabalho é uma síntese de alguns dos resul-
tados principais obtidos pela autora na sua tese de doutoramento.
A pergunta central desta pesquisa é: por que a transição democrática obteve sucesso
nos PALOP insulares e (relativo) insucesso nos PALOP continentais? Para responder a esse
questionamento, foi utilizada uma metodologia comparada, na qual os aspectos mais evi-
dentes das democratizações de Cabo Verde, São Tomé e Príncipe, Angola, Moçambique e
Guiné-Bissau foram verificados, identificando os seus padrões de similaridades e diferenças.
14
Desde 2015 a Guiné-Equatorial passou a fazer parte dos PALOP. Devido ao caráter histórico de coloni-
zação portuguesa que se pretende focalizar nessa pesquisa, o referido país não será estudado e não abarcará o
conjunto dos Estados aqui referidos como PALOP.

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Destarte, comprovou-se que o sucesso democrático dos PALOP insulares se explica pri-
mordialmente devido à sua estabilidade social, política e econômica durante o processo de
liberalização e transição democrática. Da mesma forma, o relativo insucesso democrático
dos PALOP continentais é justificado pela sua instabilidade social, política e econômica
durante o processo de liberalização e transição para a democracia nesse mesmo período.
Apesar da importância que a variável externa teve para impulsionar a democratização,
observou-se nos referidos casos que o seu êxito dependeu essencialmente de um conjunto
de variáveis domésticas.
Nesse cenário, os PALOP apresentam três características principais que foram basilares
para a análise proposta: a) a democratização foi impulsionada por uma variável externa,
representada pelas pressões internacionais advindas das potências ocidentais (soft power
originário principalmente dos Estados Unidos e da Europa) após o fim da Guerra Fria;
b) eles compartilham um conjunto de características similares que tornou possível a
comparação pudesse ser realizada de maneira consistente e fidedigna e, finalmente, c) os
resultados da democratização dos cinco PALOP foram diferentes, permitindo uma análise
tipológica em casos de sucesso e de (relativo) fracasso democrático, de modo a evitar o viés
de seleção. Considerando esses aspectos, cada uma dessas características será analisada de
maneira detalhada no modelo exposto a seguir, visando a compreender o referido processo
de escolha dos casos.
30 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Figura 1 – Modelo de análise: democratização e intervenção externa


Fonte: Figura elaborada pela autora utilizando-se como base o modelo de análise desenvolvido na sua
Dissertação de Mestrado (Queiroz, 2012).

A metodologia utilizada para testar o supracitado modelo pautou-se na comparação,


tendo o seu desenho de pesquisa influenciado pelo método da “Mais Semelhança” de
Przeworski e Teune (1970). Dessa forma, construiu-se uma cadeia causal por meio do
process tracing na qual variáveis políticas, econômicas e sociais foram analisadas de maneira
longitudinal em momentos históricos específicos. Nesse contexto, a estrutura de análise
deste artigo será pautada na comparação de todos os PALOP, considerando os resultados de
três estudos de caso. O primeiro deles focalizou-se no período da colonização portuguesa

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entre 1950 e 1975, o segundo, no contexto do sistema monopartidário de influência
soviética e, finalmente, o terceiro abordou o momento da liberalização e transição para a
democracia (pós-1990).
Para realizar a análise da democracia liberal, que se configura como a variável depen-
dente da cadeia causal elaborada para a presente investigação, foram escolhidos três
indicadores: Freedom House (2018), Polity IV (2018) e V-DEM (2018). Além desses
indicadores democráticos, o presente estudo utilizou a base de dados do Banco Mundial
(2018), do African Elections (2018), do Worldwide Governance Indicators (2018) e do
Índice Ibrahim de Governança na África (2018) para mensurar as variáveis políticas, eco-
nômicas e sociais dos PALOP.

Contextualização da democracia nos PALOP

O que faz com que uma democracia seja um sucesso (ou insucesso)? Qual é o papel
que as variáveis internas (tais como questões sociais, políticas e econômicas) e externas
(como intervenções militares e soft power) exercem nos processos de transição democrática
em diversos países ao redor do mundo? O arranjo global que se estabeleceu após a vitória
norte-americana na Guerra Fria resultou na concepção da democracia como o regime polí-
tico desejável para os todos os países do mundo (visto que democracias não entrariam em
conflito entre si15), em um cenário no qual a concomitante implementação do liberalismo
econômico também serviria como uma ferramenta para impulsionar o comércio interna-
cional, intensificando a globalização. Estados que até 1990 se encontravam sob a influên-
cia soviética, encontraram nessa “Nova Ordem Mundial” problemas estruturais novos e

31 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


complexos. A drástica redução dos recursos financeiros advindos da União das Repúblicas
Socialistas Soviéticas (URSS) fez com que eles se encontrassem em maior vulnerabilidade,
compelindo-os a transformar a sua agenda doméstica de modo a se encaixarem nas novas
“regras do jogo” da arena internacional, que se construía pautada no capitalismo e na
democracia liberal.
Tornar-se democrático e promover a abertura econômica passou a ser basilar para
receber ajuda externa, participar do comércio internacional e dos espaços privilegiados
de negociação do arranjo global pós-1990. Como resultado, um conjunto idiossincrático
de ideologias e o modus operandi social, político e econômico que prevaleceu por décadas

15
Este é o preceito basilar da Teoria da Paz Democrática, conforme exposto por Doyle (1995). Para o autor,
a democracia é essencial para o estabelecimento da harmonia e estabilidade do meio internacional. Essa
premissa também é abordada por autores como Fukuyama (1995) quando aborda temas como o “fim da
história” e a relação entre democracia e capitalismo.

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nas antigas nações comunistas tiveram que ser substituídos por premissas democráticas e
relações econômicas profundamente distintas das praticadas por eles durante a maior parte
da segunda metade do século XX.
Entre as dezenas de nações que receberam os mais variados incentivos seletivos para
reestruturarem a sua conjuntura doméstica para o modelo capitalista e democrático, inse-
re-se o idiossincrático conjunto dos Estados lusófonos na África. Ao se adaptarem a esse
cenário singular da arena internacional, cada PALOP edificou de maneira própria a sua
trajetória democrática, que apresentou um complexo cenário de êxitos e insucessos. A
questão que se configurava nesse momento para as antigas colônias portuguesas era: como
participar e se adaptar ao novo tabuleiro mundial? A primeira característica compartilhada
por todos os PALOP refere-se à questão geográfica, tendo em vista que todos se localizam
no continente africano. Destaca-se também que todos foram colonizados por Portugal e
compartilharam o significativo impacto do legado colonial português, que fez com que
eles obtivessem a sua independência de maneira violenta, tardia e em um período de
tempo muito próximo (1973 para Guiné-Bissau e 1975 para os outros PALOP), logo após
a Revolução dos Cravos e a consequente queda da ditadura em Portugal no ano de 1974.
Outro fator importante situa-se no fato de que as lideranças políticas no pós- inde-
pendência governaram esses países sob a égide de partidos marxistas-leninistas, que
foram responsáveis pelas suas respectivas lutas de libertação. Esse cenário resultou na
contundente influência soviética no universo dos PALOP, que instauraram Repúblicas
Populares pautadas em características autocráticas e monopartidárias que perduraram de
1973/1975 até a década de 1990. Nesse sistema de partido único, o Partido Africano para
a Independência da Guiné e Cabo Verde (PAIGC) e o Partido Africano da Independência
de Cabo Verde (PAICV) dominaram Cabo Verde (O PAIGC cedeu lugar ao PAICV
32 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

em 1980), o Movimento para a Libertação de São Tomé e Príncipe (MLSTP) governou


São Tomé e Príncipe, o PAIGC se estabeleceu na Guiné-Bissau, a Frente de Libertação
de Moçambique (FRELIMO) permaneceu no poder em Moçambique e, finalmente, o
Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA) governou Angola.
Após o fim da Guerra Fria, influenciados pelas pressões internacionais supracitadas
decorrentes da estrutura global pós-1990, os cinco países iniciaram, quase que simulta-
neamente, os seus processos de democratização, que foram realizados em um primeiro
momento por meio da liberalização política com a implantação do pluripartidarismo.
Ao contrário de muitos países africanos que tiveram breves experiências liberais no pós-
-independência, os PALOP não vivenciaram qualquer experiência democrática anterior à
década 1990 (Koudawo, 2001).
Além do multipartidarismo, um conjunto de outros direitos políticos e de liberdades
civis passou a fazer parte da Constituição dos PALOP no pós-Guerra Fria. Depois dessas

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mudanças, em todos os cinco países ocorreram “eleições fundacionais” (sufrágio universal
e direto para o pleito presidencial), consideradas por autores como Schneider e Schmitter
(2004) um marco para o início da transição democrática. Essas eleições ocorreram em
1991 em Cabo Verde e em São Tomé e Príncipe, em 1992 em Angola e em 1994 na
Guiné-Bissau e em Moçambique. Dessa forma, já na década de 1990, todos os PALOP
passaram a ter um sistema multipartidário e a realizar eleições periódicas tanto para o
Poder Executivo quanto para o Legislativo. Essas mudanças perduram até a atualidade e
demonstram que alguns parâmetros democráticos mínimos são adotados por esses países,
mesmo nos considerados mais autoritários.
É importante destacar que, no momento da liberalização, todos os PALOP se consti-
tuíam em autocracias baseadas em um regime de partido único pautado em um cenário de
restrições de direitos políticos e de liberdades civis. Entretanto, em 2018, aproximadamente
25 após o início da democratização, cada Estado seguiu uma trajetória democrática distinta,
conforme se observa na figura a seguir de acordo com os dados da Freedom House (2018):

Figura 2 – Escala da democracia nos PALOP em 2018 (Freedom House, 2018)


Fonte: Figura elaborada pela autora.

O Índice Ibrahim de Governança na África (2018) também evidencia os diferentes


níveis da governança por meio de quatro categorias, sendo elas: a) segurança e rule of
law; b) participação e direitos humanos; c) oportunidade econômica sustentável e d)

33 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


desenvolvimento humano. Nos casos de Cabo Verde, São Tomé e Príncipe, Moçambique,
Guiné-Bissau e Angola, os dados obtidos pela instituição se assemelham bastante com os
observados pela Freedom House, no qual o melhor resultado é representado por Cabo
Verde, que possui mais de 70 pontos (de um total de 100 pontos). Em segundo lugar, tem-
-se São Tomé e Príncipe, com aproximadamente 60 pontos. O terceiro lugar é ocupado
por Moçambique, que tem como resultado somente alguns pontos acima da média afri-
cana (50 pontos). Por fim, encontrando-se quase 10 pontos abaixo do valor continental,
estão Guiné-Bissau e Angola.
Um complexo universo de variáveis independentes de caráter social, político e eco-
nômico ajuda a explicar os motivos de serem observados resultados democráticos tão
distintos nas realidades internas dos PALOP. Nesse contexto, a colonização portuguesa
configura-se como uma questão central para a análise, pois impacta de maneira transversal
e longitudinal inúmeros desdobramentos históricos da África lusófona, a saber:

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– Presença de um governo colonial repressor, notadamente após o Ato Colonial de 1930;
– Designação das colônias em territórios ultramarinos após 1951;
– Ausência da negociação das suas independências após a Guerra Mundial;
– Engajamento em lutas pela independência, apesar do conflito armado não ter se
concretizado nos PALOP insulares;
– Enfrentamento de uma forte repressão advinda da metrópole,notadamente depois
do início dos conflitos armados e
– Formação dos seus Estados nacionais realizada por meio dos partidos políticos que
lutaram pela independência (Queiroz, 2017, p. 114).

A conceitualização de democracia deste estudo baseou-se na definição de democracia


liberal (poliarquia) de Robert Dahl (1972), que combina um conjunto de direitos políti-
cos e civis. Dahl (1972) afirma que a igualdade dos indivíduos é o fator chave para a demo-
cracia, em que cada pessoa tem a possibilidade de escolher e expressar as suas preferências
frente à sociedade e ao governo por meio de ações individuais ou coletivas. Essas escolhas,
por sua vez, devem ser analisadas de forma igualitária dentro do escopo dos trâmites buro-
cráticos, não sofrendo discriminação devido ao seu conteúdo ou causa. O autor elabora o
conceito de “procedural mínimo”, que consiste em oito condições principais – garantias
institucionais – que caracterizam determinado Estado como democrático. Essas condições
são as seguintes: 1) liberdade para formar e se juntar organizações; 2) liberdade de expres-
são, 3) direito ao voto, 4) elegibilidade para cargos públicos, 5) direito dos líderes políticos
de competirem por apoio, 6) fontes alternativas de informação; 7) eleições livres e justas e
8) as instituições capazes de realizar políticas governamentais.
Por meio da combinação – em proporções diferentes – da participação com a con-
34 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

testação, é possível analisar variados sistemas políticos que exprimem, em graus distintos,
as condições mencionadas para a democratização. Estes sistemas podem ser exemplifi-
cados pelas hegemonias fechadas, oligarquias competitivas, hegemonias inclusivas e pela
poliarquia. Neste ínterim, quanto maiores forem as contestações e as liberalizações, mais
democrático será o sistema.

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Evolução comparada da democracia nos PALOP: uma análise social,
política e econômica dos períodos colonial, monopartidário e do
pós-Guerra Fria

Os PALOP insulares, ao longo desse estudo, apresentaram uma série de vantagens que
propiciaram a melhor implantação da sua democracia quando comparados aos PALOP
continentais. Essas vantagens foram verificadas desde a questão geográfica e de tamanho
da sua população (microestados insulares), até aspectos relacionados à ausência de recursos
naturais, à presença de elites políticas mais flexíveis e à ausência de conflitos armados.
Dessa forma, o sucesso da democracia nesses arquipélagos lusófonos é explicado pela com-
binação de diversas variáveis que fomentaram um cenário de estabilidade social, política
e econômica no momento da liberalização e transição democrática. Conforme citado
anteriormente, este trabalho dividiu-se em três estudos de caso pautados em momentos
históricos distintos: a) período colonial (1950-1975); b) período unipartidário (1975-
1990) e c) período após o fim da Guerra Fria (após 1990).
Durante o período colonial, nenhum dos PALOP possuía direitos políticos ou liberdades
civis significativas. Além disso, os seus cenários domésticos apresentavam muitas outras simi-
laridades, a saber: os Estados insulares refletiam um desenvolvimento social um pouco melhor
do que o observado nos seus pares continentais, mas todos eles demonstraram um baixo valor
para essa variável de 1950 a 197516. Da mesma forma, todos eles detinham um reduzido cres-
cimento econômico, que se explicava tanto pelas limitações por serem microestados insulares
nos casos de Cabo Verde e São Tomé e Príncipe, quanto pela destruição causada pelas guerras
de independência nos cenários de Moçambique, Guiné-Bissau e Angola17. Destaca-se, tam-

35 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


16
Em 1975, a taxa percentual de crescimento do PIB (Produto Interno Bruto) de Cabo Verde era de 2,53%,
a de São Tomé e Príncipe era de 4,85%, a de Moçambique era de -16,65%, a da Guiné-Bissau era de 1,39
e a de Angola, -37,28%. Esses resultados revelam o impacto destrutivo que as guerras coloniais tiveram
principalmente na economia moçambicana e angolana (V-DEM, 2018).
17
Os valores de desenvolvimento social dos PALOP insulares eram, desde o período colonial, expressivamente
melhores do que os observados nos seus pares continentais. Em 1950, a expectativa de vida era de 47,8 anos em
Cabo Verde, 45,5 em São Tomé e Príncipe, 30,28 em Moçambique, 38,78 na Guiné-Bissau e 29,21 em Angola.
Para fins de comparação, a expectativa de vida em 1950 no Brasil era de 50,04 anos, 58,53 em Portugal, 68,12
nos Estados Unidos, 59,30 no Japão, 46,68 na Coreia do Sul e 43,55 na África do Sul. Em 1975, esse valor era
de 56,98 anos em Cabo Verde, 58,98 em São Tomé e Príncipe, 41,56 em Moçambique, 44,85 em Guiné-Bissau
e 39 em Angola (V-DEM, 2018). No âmbito da mortalidade infantil, em 1960, o valor era de 69 mortes a cada
1000 nascimentos em São Tomé em Príncipe, 183 em Moçambique e 208 em Angola. Para fins de comparação,
a mortalidade infantil em 1960 era de 129,70 no Brasil, 84,40 em Portugal, 84,36 na África do Sul, 30,40 no
Japão, 25,90 nos Estados Unidos e 84,36 na Coreia do Sul. Já em 1975, os valores eram 88,90 para o Brasil,
36,10 para Portugal, 83,3 para a África do Sul, 10,0 para o Japão, 16,0 para os EUA e 22,60 para a Coreia do
Sul. Já em 1975, esse valor era de 83 para Cabo Verde, 52 para São Tomé e Príncipe, 171 para Moçambique,
136 para Guiné-Bissau e 152 para Angola (V-DEM, 2018). No que tange à alfabetização, tem-se que em 1958,
96,97% da população angolana era analfabeta, enquanto esse valor era de 98,85 na Guiné-Bissau, 97,86 em
Moçambique e 78,5 em Cabo Verde (Ferreira, 2014).

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bém, que os PALOP insulares apresentavam populações com maior homogeneidade étnica,
fator que pode ter contribuído indiretamente para o seu histórico de estabilidade social e
política. Por fim, tem-se que a independência da África portuguesa ocorreu em um período
muito próximo, em 1973 na Guiné-Bissau e em 1975 nos outros PALOP. Neste período, a
presença de recursos naturais em Angola (petróleo e diamantes) caracteriza-se como a diferen-
ça basilar entre os PALOP continentais, sendo este um fator que pode ter contribuído para o
prolongamento da sua guerra civil.
No âmbito do regime de partido único, que perdurou de 1975 até a década de 1990,
tem-se que todos os PALOP se tornaram repúblicas populares com uma forte influência
soviética, encontrando-se imersos em um cenário doméstico também caracterizado pela
reduzida presença de direitos políticos e liberdades civis. Nesse contexto, a existência de
guerras civis em Moçambique e Angola fez com que o seu crescimento econômico fosse
limitado e menos estável que o observado nos PALOP insulares18. Também é importante
destacar que o desenvolvimento social cabo-verdiano e são tomense no referido período
apresentou-se significativamente superior aos observados em Moçambique, Guiné-Bissau
e Angola19. Desde o final da década de 1980, que marcou o início das negociações da tran-
sição democrática, destaca-se que os perfis das elites políticas cabo-verdianas, guineenses e
moçambicanas se apresentavam mais flexíveis e propensos à mudança de regime. Ao adotar
posicionamentos mais abertos às transformações em prol da liberalização, esse grupo especí-
fico impactou profundamente a trajetória democrática desses países nas décadas posteriores.
De maneira sintética, tem-se que durante o período do partido único, observou-se que
Cabo Verde e São Tomé e Príncipe apresentaram um conjunto de variáveis independentes
específicas que influenciaram as suas arenas domésticas até 1990 e que ajudam a explicar
o sucesso posterior das suas democratizações, a saber:
36 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

– O fato de Cabo Verde e São Tomé e Príncipe serem microestados insulares;

18
Em 1990, O PIB per capita de Cabo Verde era de US$1.233,45, o de São Tomé e Príncipe era de US$
1.390,74, o de Moçambique era de US$1.113,65, o de Guiné-Bissau era de US$797,20 e, finalmente, o de
Angola era de US$868,07. Verifica-se que, entre 1975 a 1990, os dados referentes ao desenvolvimento econô-
mico nos PALOP insulares eram superiores aos apresentados pelos seus pares continentais (V-DEM, 2018).
19
Em 1990, a expectativa de vida era de 66,08 anos em Cabo Verde, 61,81 em São Tomé e Príncipe, 43,64 em
Moçambique, 49,09 na Guiné-Bissau e 41,15 em Angola. Para fins de comparação, a expectativa de vida em
1975 era de 60,84 anos no Brasil, 68,93 em Portugal, 72,68 nos EUA, 74,41 no Japão, 64,2 na Coreia do
Sul e 54,54 na África do Sul. Já em 1990, os valores era de 66,47 para o Brasil, 74,25 para Portugal, 75,40
para os EUA, 79,04 para o Japão, 71,72 para a Coreia do Sul e 62,10 para a África do Sul (V-DEM, 2018).
No que tange à mortalidade infantil, em 1990 esse valor era de 47,30 em Cabo Verde, 66,60 em São Tomé
e Príncipe, 155,10 em Moçambique, 122,40 na Guiné-Bissau e 126,10 em Angola (V-DEM, 2018). Em
1990, a quantidade de anos de escolaridade dos cidadãos com mais de 15 anos de idade era de 3,85 anos em
Cabo Verde, 4,75 em São Tomé e Príncipe, 1,95 para Moçambique, 1,53 para a Guiné-Bissau e 1,84 para
Angola. Para fins de comparação, em 1990 esses valores eram 6,35 para o Brasil, 5,51 para Portugal, 11,35
para o Japão, 10,28 para a Coreia do Sul, 11,35 para os EUA e 5,68 para a África do Sul (V-DEM, 2018).

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– Inexistência de conflitos armados em seus territórios (tanto guerras de independência
quanto guerras civis), fato que se explica por eles serem microestados insulares;
– Presença de um desenvolvimento social crescente desde a independência;
– Presença de um relativo crescimento econômico (potencial de crescimento em um
contexto sem crises econômicas advindas de conflitos armados em seus territórios);
– Poucas tensões entre as suas elites políticas;
– Elites políticas flexíveis;
– Baixa fragmentação social e
– Ausência de recursos naturais (Queiroz, 2017).

Além de todos esses fatores, que de maneira longitudinal explicam o sucesso da demo-
cracia nos PALOP insulares, destaca-se o desejo da população desses Estados em realizar
a alternância de poder partidário já nas primeiras eleições de 1991. Esse fenômeno foi
observado nos resultados das primeiras eleições legislativas e presidenciais de ambos os
países, nos quais a mudança política foi realizada com a vitória dos partidos de oposição,
representados pelo Movimento para a Democracia (MpD) em Cabo Verde e pela Ação
Democrática Independente (ADI) em São Tomé e Príncipe (destacando-se que a ADI
obteve maior votação no Parlamento, sendo eleito no âmbito presidencial um candidato
independente, mas de oposição ao MLSTP).
Por outro lado, a alternância efetiva de poder partidário não ocorreu tanto em Angola
quanto em Moçambique, que permanecem até a atualidade governados pelo mesmo partido
político. Além disso, houve apenas um momento na Guiné-Bissau no qual o país não foi lide-
rado pelo PAIGC, que ocorreu durante as eleições de 1999/2000. Contudo, a transição não foi
efetiva porque o presidente eleito não foi capaz de terminar o seu mandato, sofrendo um golpe

37 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


de Estado. Dessa forma, a análise das referidas variáveis no âmbito dos PALOP continentais
até 1990 sugere que o (relativo) insucesso das suas democratizações se explica pelos mesmos
motivos expostos anteriormente nos contextos cabo-verdiano e são tomense, sendo eles:
– Existência de conflitos armados em seus territórios (tanto guerras de independência
quanto guerras civis);
– Presença de um desenvolvimento social fragilizado com baixas taxas de crescimento
desde o período colonial;
– Presença de um reduzido crescimento econômico (baixo potencial de crescimento em
um contexto de crises econômicas advindas de conflitos armados em seus territórios);
– Grandes tensões entre as suas elites políticas;
– Elites políticas inflexíveis (nos casos guineense e angolano);
– Fragmentação social e
– Presença de recursos naturais no caso angolano (que é o mais autocrático dos PALOP).

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É importante destacar que Moçambique apresentou os mesmos resultados que Guiné-
Bissau e Angola até o início de 1990. A partir desse momento, o comportamento das elites
do país passou a pautar-se em uma maior flexibilidade, favorecendo a democratização.
Dessa forma, tem-se que esse fenômeno exerceu um grande impacto na sua trajetória polí-
tica, fazendo com que a sua transição para a democracia apresentasse mais sucesso do que a
dos outros PALOP continentais. Como consequência, houve uma ampliação dos direitos
políticos e liberdades civis, bem como o fortalecimento das suas instituições democráticas,
fazendo com que o país obtivesse, no ano de 2018, a classificação da sua democracia como
“parcialmente livre” (Freedom House, 2018).
A análise do período da democratização evidenciou que todos os PALOP sofreram
uma grande pressão internacional para começarem a democratização, iniciando o seu
processo de liberalização política e transição para a democracia praticamente no mesmo
momento: final da década de 1980 e início de 1990. No que tange ao desenvolvimento
econômico, tem-se que todos eles apresentaram um crescimento expressivo (mesmo que
em níveis distintos)20. No âmbito dos PALOP insulares, essa relação pode ser explica-
da pelo recebimento de recursos financeiros internacionais relacionados à sua trajetória
democrática. Já no caso dos PALOP continentais (notadamente Angola e Moçambique),
sugere-se que esses resultados sejam explicados, pelo menos no seu estágio inicial, tanto
pelo angariamento de recursos conectados aos seus ganhos democráticos, quanto, prin-
cipalmente, ao restabelecimento das suas economias com o fim das guerras civis. Nesse
ínterim, destaca-se que a Guiné-Bissau, mesmo com a grave crise econômica perpassada
após o conflito armado em 1998/1999, também apresentou ganhos econômicos nesse
momento analisado.
Já no âmbito do desenvolvimento social, tem-se que Cabo Verde e São Tomé e Príncipe
38 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

obtiveram resultados expressivos durante a democratização. Contudo, ao contrário do


observado na análise do crescimento econômico, o desenvolvimento social de todos os
PALOP continentais apresentou ganhos reduzidos, permitindo concluir que a democrati-
zação e o pós-guerra civil desses países propiciaram uma relativa reestruturação econômica
(notadamente de Angola e Moçambique), não refletindo na melhora significativa da qua-
lidade de vida da sua população.21
20
Em 2016, o PIB per capita de Cabo Verde era de US$6.700, o de São Tomé e Príncipe era de US$3.300, o de
Moçambique era de US$1.200, e da Guiné-Bissau era de US$1.600 e o de Angola era de US$6.800 (V-DEM).
21
Em 2012, a expectativa de vida era de 74,77 anos em Cabo Verde, 66,21 em São Tomé e Príncipe, 49,91 em
Moçambique, 54,05 na Guiné-Bissau e 51,05 em Angola. Para fins de comparação, em 2012 a expectativa
de vida do Brasil era de 73,67 anos, de 79,73 em Portugal, de 78,8 nos EUA, de 81,29 na Coreia do Sul,
de 83,42 no Japão e de 56,27 na África do Sul (VDEM, 2018). Já a mortalidade infantil no ano de 2012
apresentava uma taxa de 18,9 em Cabo Verde, 38,0 em São Tomé e Príncipe, 63,1 em Moçambique, 80,8
na Guiné-Bissau e 99,5 em Angola. Para fins de comparação, em 2012 as taxas de mortalidade infantil eram
de 12,9 no Brasil, 2,9 em Portugal, 6,0 nos EUA, 3,3 na Coreia do Sul, 2,2 no Japão e 33,3 na África do

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Conclusões

Por meio da abordagem comparada utilizada neste estudo, foi possível identificar
alguns dos principais fatores domésticos e externos que ajudam explicam o êxito da
democracia liberal em Cabo Verde e São Tomé e Príncipe, o seu relativo insucesso em
Moçambique, Guiné-Bissau e Angola.
Analisando-se somente a VIP (variável independente principal), que neste estudo é
expressa pela estabilidade social, política e econômica dos PALOP no momento da demo-
cratização, a VEXT (variável externa), denotada pelas pressões internacionais direcionadas
aos PALOP para a democratização no pós-Guerra Fria e a VD (variável dependente),
expressa pelo sucesso da transição democrática, é possível construir a seguinte tabela:

Tabela 1
Análise comparada dos PALOP considerando a variável externa,
a variável independente principal e a variável dependente
Países/ Variáveis VEXT VIP VD
PALOP insulares S S S
Moçambique S N N*
PALOP continentais (Guiné-Bissau e Angola) S N N
Valores: S= presença; N= ausência; N*= ausência relativa
Fonte: Queiroz, 2017, p. 226.

O resultado acima revela que, em contextos nos quais a democratização se encontra


impulsionada por uma variável externa, o sucesso da democracia liberal é explicado também
pela estabilidade social, política e econômica dos países no momento da mudança de regime.

39 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Nesse ínterim, demonstrou-se que a variável externa foi essencial para fomentar a liberaliza-
ção e transição para a democracia, mas não foi suficiente para assegurar o seu êxito.
O fato de Cabo Verde e São Tomé e Príncipe serem microestados insulares influenciou
fortemente a ausência de guerras de independência nos seus territórios, fomentando uma
arena doméstica pacífica e pouco propícia à presença de guerras civis (que nos PALOP
continentais tinham como origem a disputa pelo poder após as guerras de independência).
Dessa forma, a inexistência de conflitos armados nos PALOP insulares ajudou a gerar
maior estabilidade social, política e econômica no seu território, fazendo com que as suas
elites, que já tinham um caráter mais flexível, iniciassem o processo de democratização de
maneira rápida e efetiva. Nesse contexto, a alternância efetiva de poder partidário ajudou
a legitimar a transição democrática, resultando no êxito da sua democracia liberal.
Sul (V-DEM, 2018). Em 2015, a quantidade de anos de escolaridade dos cidadãos com mais de 15 anos
de idade era de 7,54 em Cabo Verde, 9,8 em São Tomé e Príncipe, 2,36 em Moçambique, 2,17 na Guiné-
Bissau e 2,89 em Angola (V-DEM, 2018).

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Seguindo essa mesma lógica de análise, a localização geográfica (continental) de
Moçambique, Guiné-Bissau e Angola permitiu a instauração de guerras de independência
contra os portugueses, que ocorreram por meio de guerrilhas. Nesse contexto, conforme
citado anteriormente, houve uma intensa disputa pelo poder após 1975, resultando em
duradouras guerras civis em Angola e Moçambique logo no pós- independência. No caso
guineense, a guerra civil mostrou-se mais reduzida e ocorreu somente em 1998, mas com
raízes ainda pautadas nas rivalidades de diferentes grupos políticos que se formaram desde
a construção do Estado Nacional na década de 1970. A fragmentação social desses países
refletia-se tanto na sociedade quanto no comportamento das suas elites, que se mostravam
mais inflexíveis e pouco inclinadas a ceder o poder a movimentos de oposição. Como
exceção, tem-se o comportamento das elites moçambicanas, que já no início da democra-
tização mostraram-se bastante flexíveis à mudança de regime político no país. Os conflitos
armados geraram grande instabilidade social, política e econômica nos PALOP continen-
tais, fazendo com que a democratização ocorresse de maneira lenta e repleta de obstáculos.
Nesses cenários, mais de 25 anos depois do início da liberalização, a democracia liberal
representou um relativo sucesso na cena moçambicana, mas poucos avanços em Angola e
Guiné-Bissau.
Realizar previsões sobre o instável mosaico africano não é tarefa fácil. Contudo, por meio
do presente estudo, foi possível perceber que, ao menos nos PALOP insulares, a implanta-
ção da democracia liberal mostrou-se consistente e duradoura, permitindo desde 1990 a
sua inserção na arena global do pós-Guerra Fria. Já nos PALOP continentais, as diversas
transformações democráticas não se constituíram necessariamente como “epidérmicas”, mas
revelaram na sua essência um caráter de maior fragilidade no âmbito dos direitos políticos e
liberdades civis, notadamente em Guiné-Bissau e Angola. Dessa forma, é necessário analisar
40 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

o presente trabalho utilizando uma perspectiva de “otimismo cauteloso”22.

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Dahl, Robert. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press, 1972.

22
O termo “otimismo cauteloso” foi utilizado por Saraiva (2008) no artigo “África na Ordem Internacional do
Século XXI: mudanças epidérmicas ou ensaios de autonomia decisória”.

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Questão racial em foco:
desafios na produção legislativa do Brasil

Ana Júlia França Monteiro

Introdução

O presente artigo tem por objetivo analisar o panorama da questão racial no Brasil
entre janeiro de 1946 e junho de 2013. A partir das lentes teóricas da Acomodação,
Assimilação e Integração foi feita a análise e interpretação dos resumos dos projetos de lei
apresentados por parlamentares da Câmara dos Deputados entre janeiro de 1946 e junho
de 2013 que apresentavam temática racial. A intuito principal deste estudo foi verificar
como os parlamentares abordaram raça na esfera política, a partir do legislativo, bem como

43 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


comentar algumas das leis que permearam esse período histórico brasileiro.
Guiada pela seguinte questão “Como o governo brasileiro lida com uma sociedade
racialmente segregada?”, o presente projeto busca contribuir para o debate sobre a questão
racial no Brasil e as ferramentas utilizadas no debate existente na arena política.

A questão racial no Brasil

O contexto brasileiro é predominantemente caracterizado por uma sociedade patriar-


cal e pela segregação histórica de diversos grupos, como os indígenas e afro-brasileiros. Por
mais de três séculos, a mão-de-obra principal utilizada era escrava e composta por negros
africanos, fato que, posteriormente, levou às profundas desigualdades existentes no país.
Esse histórico dá origem a disparidades onde “classe” não é um conceito suficiente para

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justificá-las. Essa dinâmica remete ao início da colonização, onde o país já era altamente
segregado e as elites político-econômicas concentravam riqueza e poder político. Sendo
assim, a ideia de “raça” é concebida como fruto de uma construção social, ou seja, não
possui respaldo científico-biológico. Mesmo assim, ao longo da história, o conceito de
“raça” serviu para justificar relações de poder e a posição que certos grupos como superio-
res ou inferiores e era altamente influenciado por status, classe, poder político, dominação
cultural etc (Hanchard, 1994).
A ideia de nação e identidade brasileira começa a surgir apenas com o Estado Novo,
em 1930, período em que Getúlio Vargas toma o poder, permanecendo até 1945, em
uma ditadura que durou quinze anos. Apesar de extremamente autoritário, seu governo
conseguiu reduzir, de certa forma, algumas das desigualdades por meio de garantias de
direitos sociais, como a consolidação das leis trabalhistas e a garantia do voto feminino.
É nesse contexto que uma articulação sobre a questão negra/racial começa a tomar forma
pela primeira vez no país. O governo de Vargas possuía como ideologia central uma nação
brasileira onde criava-se o mito de um país unido e igualitário. Dessa forma, a ideia de
uma identidade nacional brasileira tornava difícil a discussão de políticas de integração
para grupos marginalizados da sociedade, pois não havia sequer um reconhecimento da
existência de um problema relacionado à segregação racial. Além disso, apesar da promoção
de uma identidade nacional brasileira, havia intensa perseguição àqueles que promovessem
ideias contrárias, o que significava a supressão de qualquer outro tipo de identidade dentro
das instituições e partidos políticos (Reis, 2000).
Entre 1945 e 1964, a população brasileira teve sua primeira experiência democrática
e articulações sobre a questão racial ressurgem depois de um período de grande repressão.
Seu objetivo primário era a promoção de debates sobre desigualdade racial e discriminação
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na sociedade, pois esses problemas já vinham sendo ignorados pelo Estado por décadas. É
importante ressaltar que o movimento negro não encontrou apoio direto para suas deman-
das em partidos de direita ou de esquerda e que, na época, a única conquista política em
termos legislativos foi a criação da primeira lei anti-discriminação para espaços públicos,
a Lei Afonso Arinos, de 1951. Ainda assim, essa lei foi consequência de um escândalo
internacional envolvendo uma bailarina americana negra que teve sua estada proibida em
um hotel de São Paulo, ou seja, não foi consequência das pressões sociais sobre a questão
racial (Domingues, 2007).
O processo político e social que deu origem à emergência de uma identidade brasileira
não foi espontâneo, mas sim fruto de duas ditaduras, o Estado Novo, entre 1930 e 1945
e, mais tarde, a Ditadura Militar, nos anos 1960 e 1970. No entanto, uma sociedade
democrática e plural de fato somente seria possível caso as desigualdades fossem superadas
(Reis, 2000). Havia, ainda, uma falta generalizada de políticas específicas para integração

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dos negros e pardos na sociedade por parte do governo, já que este pregava que o Brasil era
uma democracia racial, uma sociedade onde não haveria discriminação ou desigualdade
baseada em raça/cor (Fernandes, 1976). Nos anos 2000 o cenário muda e há um maior
enfoque político sobre essas desigualdades socioeconômicas. Em várias universidades
públicas foram adotados os sistemas de cotas para negros, pardos e indígenas e, em 2003,
foi criada a Secretaria Especial de Políticas para a promoção de Igualdade Racial – SEPPIR,
além de outros espaços da esfera pública, dedicados a debater esse tema (Lima, 2010).
Os movimentos sociais contribuíram fortemente para a agenda política e para reformas
relativas à temática durante o século XX. A Frente Negra Brasileira, movimento suprimido
por Getúlio Vargas e o pioneiro deste gênero, chegou a se transformar em partido político
nos anos 1930, porém foi desmantelado em 1937. Após o fim da Era Vargas, nos anos
1940 e 1950, outros grupos começaram a se juntar para discutir desigualdade racial e bus-
car alternativas, como é o caso do Teatro Experimental do Negro – TEN e do Movimento
Negro Unificado – MNU. A marginalização social, política, econômica e cultural do negro
era um dos principais problemas por trás de suas pautas, uma vez que o TEN e o MNU
foram os primeiros movimentos sociais que conseguiram coordenar mais pessoas para
juntar-se a eles (Hanchard, 1994). Deste modo, essas articulações, que vinham surgindo
nos anos 1940 até 1970, podem ser compreendidas como novos atores políticos, gerando
um discurso alternativo ao que já era internalizado, em geral, pela ideologia de uma demo-
cracia racial, e que tentava resgatar a(s) identidade(s) negra(s) reprimidas. Houve a criação
de uma nova arena, onde novas interpretações eram estimuladas para a criação de espaços
com novas significações de sua própria história (Hanchard, 1994).
Abdias do Nascimento foi um dos nomes de grande importância nesse período.
Político, intelectual e uma das lideranças do movimento negro, ele foi um dos fundadores

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do TEN e, em várias de suas obras, procurou denunciar as condições de desigualdade e
segregação da população negra no Brasil, algo anteriormente atribuído exclusivamente à
desigualdade de classe (Nascimento, 1978).

Discussão teórica e Brasil


As lentes teóricas
O presente estudo baseou-se nas teorias de Assimilacionismo, Integracionismo e
Acomodacionismo, usadas para estudar e analisar sociedades plurais. Essas três abrangem
contextos desde a visão Assimilacionista, que procura a construção de uma identidade
comum tanto na esfera pública quanto na privada, até a Integracionista e a Acomodacionista,
geralmente vistas como mais “democráticas”. A Assimilação pode, ainda, ocorrer de duas
maneiras: pela fusão das “identidades fundadoras” que constituiriam uma nova identidade,

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ou pela aculturação, ou seja, a prevalência e uma sobre a(s) outra(s) (McGarry et al, 2008).
Nesse sentido, o Estado pode escolher abordar pluralidade inerente às sociedades, relativa
a diversidade de “raças”, etnias, religiões e outras identidades, de diversas maneiras, que
podem se encaixar nessas teorias. De acordo com a análise feita mais a frente, o Estado
brasileiro utilizou-se das três em maior ou menor medida, nos diferentes períodos políticos
das últimas décadas.
Como visto anteriormente, a Assimilação é a abordagem caracterizada pela desinte-
gração de todas as diferenças seja pela fusão ou pela aculturação. A fusão é representada
pela união dos aspectos de todas as identidades originais, ou seja, a mistura de todas com
o objetivo de criar uma nova. Já a aculturação caracteriza-se pela dominação de uma “mais
forte” sobre a(s) outra(s) “mais fraca(s)”, criando uma hierarquia que, por muitas vezes,
termina por dizimar a “mais fraca”. Dessa forma, ambas as possibilidades de Assimilação
ocorrem por coerção, onde a sociedade ou é obrigada a se transformar em uma nova
identidade ou o grupo “mais fraco” é completamente dizimado e forçado a se adaptar ao
“mais forte” (McGarry et al, 2008).
O Integracionismo e o Acomodacionismo possuem em comum o fato de que não neces-
sariamente utilizam a coerção da forma direta que é observada na Assimilação. Abordagens
Integracionistas prezam fusões ou adaptações que ocorrem “espontaneamente” na socie-
dade e que, em termos de adaptação dentro do contexto plural são consideradas bastante
benéficas para a sociedade. Enquanto abordagens Acomodacionistas aceitam a existência
de espontaneidades, porém seu objetivo principal não é estimulá-la, necessariamente.
A Integração busca a construção de um espaço público comum que extrapola qual-
quer diversidade, onde as instituições públicas transcendem as diferenças. Sendo assim,
a pluralidade é algo que cabe à esfera privada devendo ser, portanto, restrita a esse
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espaço. O objetivo máximo é a igualdade entre os cidadãos e a construção de uma iden-


tidade comum, geralmente calcada no nacionalismo. Acredita-se que o conflito só existe
quando diversidade e política misturam-se, sendo assim, são contra partidos políticos e
instituições públicas originados de segmentações dos grupos, como etnias, por exemplo
(McGarry et al, 2008).
Por outro lado, o Acomodacionismo apoia e promove essas diferenças identitárias da
sociedade tanto na esfera pública quanto na privada. Ao mesmo tempo que se preocupa
com a igualdade dentre os membros de uma sociedade, estimula que cada grupo deve
ter seu espaço garantido no espaço público, o que abre a possibilidade para partidos
políticos baseados em etnias e sistemas de cotas para garantir representação política
(McGarry et al, 2008).

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Assimilação, integração e acomodação e a questão racial no Brasil
Após a abolição da escravidão no Brasil as abordagens políticas eram baseadas na mis-
cigenação da sociedade que esperava-se que automaticamente resolveria os problemas de
segregação racial ao promover o embranquecimento da população. Essa ideia demonstra-
ria um alinhamento mais próximo do projeto Assimilacionista. Entre 1888 e 1930 não
havia preocupação em promover educação ou integração para a população negra recém
liberta e a maioria dos abolicionistas e intelectuais da época acreditava que o problema
desapareceria com o tempo e estímulo à miscigenação para as gerações futuras.
Havia uma crença geral de que o “povo brasileiro” seria o fruto da mistura entre
os povos e que qualquer problema racial desapareceria. Nesse sentido, a política oficial
de governo pode ser considerada de Assimilação pela fusão das identidades existentes.
Todavia, na prática observou-se um processo de aculturação, onde o branco oprimia o
não-branco, como é exemplificado pelas perseguições policiais das Rodas de Samba dos
anos 1920, gênero originalmente da cultura afro-brasileira (Vianna, 1995). A ideia de
um Brasil onde havia uma democracia racial foi firmada tanto por artistas na produção
literária, quanto nas Ciências Sociais com Gilberto Freyre e Sérgio Buarque de Holanda.
Além disso, fortaleceu-se com a ditadura Varguista dos anos 1930, que, de certa forma,
garantiu igualdade formal de negros e pardos na sociedade. Não obstante, Vargas não se
preocupou em trabalhar os problemas de preconceito e uma desigualdade racial crescente
(Guimarães, 2001; Reis, 2000).
O projeto político da época utilizava as teorias desenvolvidas por Freyre como mapa
da sociedade brasileira. Freyre sugeria que o caso do Brasil seria diferente devido à misci-
genação racial, pois isso teria gerado uma “harmonia racial” e o “mulato” seria o símbolo e
evidência da inexistência de discriminação racial no país. O mito fundador da nação estava

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associado aos três personagens-chave que deram origem ao “brasileiro”: o negro, o branco
e o indígena. Com uma forma bastante simples, o projeto político conseguiu promover
uma sociedade onde esses três teriam gerado um novo elemento, uma nova identidade
(Skidmore, 1976). O branqueamento da sociedade, também parte do projeto político,
não se restringia apenas à miscigenação física da sociedade, mas também se referia a um
“branqueamento cultural”, uma forma de imperialismo liderado pela elite branca, onde
a miscigenação era um tipo de assimilação. Ou seja, aculturação e miscigenação baseadas
na ideia de inferioridade do negro. Essa assimilação cultural foi tão efetiva que, mesmo
hoje, a cultura Afro-Brasileira ainda se choca-se com as ideologias brancas de dominação
(Nascimento, 1978).
Os anos do governo de Getúlio Vargas são mais complexos a nível de análise por não
serem puramente Assimilacionistas ou Integracionistas. Em geral, as políticas almejavam a

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construção de um país unificado, com uma arena pública comum e neutra, livre de expressão
de identidades particulares, inclusive a identidade negra/afro-brasileira. Apesar disso, houve
perseguição direta a quaisquer movimentos que desviassem do ideal de nação brasileira. Nesse
sentido, as práticas de governo aproximavam-se mais da abordagem de Integração, com a
manutenção da pluralidade na esfera privada, oficialmente. Todavia, houve perseguições
deliberadas de expressões artísticas da cultura negra, como a repressão de rodas de samba,
anteriormente mencionada, além da dissolução de todos os partidos políticos, inclusive uma
das primeiras articulações negras, a Frente Negra Brasileira (Vianna, 1995; Domingues,
2007). A supressão de movimentos e a perseguição justificavam-se pela preservação da uni-
dade e pela promoção de uma identidade nacional. No entanto, causaram a perseguição e
supressão da população e cultura negras brasileiras (Guimarães, 2001). Devido a esse caráter
coercivo, essas medidas se encaixariam melhor como Assimilacionistas.
Nos anos 1940, com a primeira experiência democrática vivida no país, o Teatro
Experimental do Negro surge e Abdias do Nascimento é uma de suas lideranças. Foi ali
que se começou a questionar a suposta democracia racial e a ideia da necessidade de se afir-
mar a cultura afro-brasileira cresce (Domingues, 2007). Por outro lado, o Estado brasileiro
ainda insistia que a democracia racial era real e, nesse sentido, não houve abordagem direta
que possa ser enquadrada nas lentes teóricas sugeridas.
A lei Afonso Arinos, de 1951, mencionada anteriormente, foi a primeira no âmbito
político brasileiro que proibia discriminação racial. Contudo, não foi bem-sucedida, pois
não se concretizou na prática. Ou seja, a população negra ainda estava à margem da socie-
dade, com pouca ou nenhuma representação nos canais oficiais de tomada de decisão do
país (Nascimento, 1978).
A abordagem integracionista teve uso bastante evidente durante a ditadura militar,
48 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

pois promovia-se um projeto político baseado na identidade brasileira e na “neutralidade”


do espaço público, no sentido de manifestação de diversidade. Sendo assim, em 1988,
quando se dá início o segundo período democrático do país, é que vai surgir a possibilida-
de de inclusão das demandas do movimento negro /na pauta política.
Ainda hoje, a desigualdade racial mostra-se profunda, no entanto, houve mais mudan-
ças legislativas como a instauração de sistemas de cotas para universidades e serviços
públicos (Brasil, 2012; 2014). Após o fim da ditadura militar, os movimentos negros
conseguem incluir diversas discussões na agenda política. Questões de reconhecimento,
cidadania, políticas redistributivas e respeito às expressões culturais e religiosas africanas,
bem como legislação mais apropriada para discriminação racial (Guimarães, 2001). Essa
mudança mais recente, encaixa-se na visão Acomodacionista, onde o Estado, mesmo que
por influência da sociedade civil, garante o espaço público onde a comunidade negra
consegue trazer suas demandas e ter algum tipo de representação.

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As articulações do movimento negro que ocorreram no século XX, especialmente na
segunda metade, demonstram-se em muitos aspectos e, de muitas formas, suas pautas
associavam-se com uma abordagem Acomodacionista. O sistema educacional centrava-se
majoritariamente na história dos Estados Unidos e Europa e mencionava precariamente
a memória e cultura africanas. De fato, uma das conquistas importantes do movimento,
foi a tentativa de resgatar uma identidade que, por muito tempo, foi deixada de lado dos
projetos políticos centrais. Lutou-se pela prevalência da cultura e religião negras e contra
a perseguição de sua identidade racial e cultural, conseguindo, em alguma medida, pre-
servá-la e torná-la visível no espaço público (Nascimento, 1978). Um importante exemplo
de sua eficácia após anos de movimentação, foi a criação, em 2008, da lei ordinária 11.645
tornou o ensino de história africana e afro-brasileira obrigatório na agenda básica das escolas.
A memória coletiva encontrava-se dominada pela versão dessa sociedade harmônica
constituída por uma democracia racial, que libertou os escravos sem conflito violento.
Nesse sentido, o movimento negro encontra obstáculos devido à reprodução da suposta
democracia racial que, ao mesmo tempo, engana a sociedade e reprime a herança da cultura
africana. Por isso era necessário pensar estratégias para combater essa hegemonia e colocar
as práticas culturais como protagonistas na arena política. Essa luta por reconhecimento
marca a mudança de projetos Integracionistas e Assimilacionistas para outros considerados
mais Acomodacionistas (Pinho, 2002).
Símbolos culturais, geralmente, tem por objetivo conectar as pessoas com passado
em presente (Pinho, 2002). Sendo assim, simbologias como “quilombos”, “Palmares”
e “Zumbi”, ganham novos significados, tornando-se símbolos de resistência e oposição
dentro a ideologia dominante e essas manifestações precisavam estar presentes na arena
pública (Leite, 1999). É importante notar que a presença de símbolos resgatados pelo

49 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


movimento negro em oposição ao senso comum, representado pela democracia racial e
por uma versão lapidada da abolição, trazem a essência das práticas Acomodacionistas e
Integracionista-assimilacionistas para esse contexto, respectivamente.
Em 1988, foi celebrado o Centenário da Abolição Escravidão, o que trouxe à tona
várias ideias divergentes relacionadas à questão racial no país. Esse movimento não se
restringia somente à “Sociedade/Estado versus o Movimento Negro”, mas também dentro
do(s) próprio(s) movimento(s). Não obstante, conseguiu ressaltar seus símbolos, como a
narrativa de Zumbi, como um herói da resistência, por exemplo.
O centenário da abolição, do lado da oposição, estava mais preocupado em negar a
crença geral de democracia racial para entender raça no Brasil. Um grande caso análogo
é demonstrado pelo debate de datas comemorativas. De um lado, o tradicional 13 de
maio, data em que a princesa Isabel assinou a declaração de abolição da escravatura e que,
posteriormente, foi marcado como celebração do fim da escravidão. Do outro, há o 20 de

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novembro, data em que Zumbi dos Palmares foi assassinado. O centenário proporcionou
a chance de o Movimento Negro criticar o 13 de maio que, ainda hoje, está associado
ao combate do racismo, em contraposição ressaltando a importância do 20 de novem-
bro, escolhido para representar o Dia da Consciência Negra (Hanchard, 1994). Nos anos
2000, outras demandas Acomodacionistas tomam o cenário político, sendo respondidas
pela criação da SEPPIR (Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial), bem
como outros espaços para debate da questão racial brasileira (Gomes, 2011).
Através da observação dos aspectos históricos mencionados, tentou-se mostrar como
as teorias de Acomodacionismo, Assimilacionismo e Integracionismo, possuem símbolos
dentro do contexto brasileiro. Dessa forma, é possível entender melhor as articulações em
torno da questão racial e a evolução do pensamento sobre ela tanto dentro do movimen-
to negro, quanto na sociedade, mesmo ao perpassar tantos conflitos no que tange a sua
representação frente à sociedade, as influências identitárias e como Estado lida com essas
questões (Omi e Winant apud Hanchard, 1994).

Legislativo e análise
Processo legislativo brasileiro
O processo legislativo brasileiro segue as regras internas da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal, além da Constituição Brasileira de 1988. O Congresso Nacional é uma
instituição bicameral composta pela câmara baixa, a Câmara dos Deputados e pela câmara
alta, o Senado. Ambos trabalham de forma autônoma e, quando uma proposição nova é
apresentada, esta é analisada por uma e revisada pela outra (Pacheco, 2013). O poder de
definição da agenda política pode ser favorecido em certos cargos. Nesse sentido, os presi-
50 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

dentes da Câmara e do Senado são personagens-chave, pois têm o poder de influenciar as


pautas a serem discutidas e definir a agenda.
A constituição brasileira explica superficialmente o processo legislativo e o Regimento
Interno de cada casa estabelece detalhadamente como o processo deve ser conduzido, cada
vez que um projeto de lei é apresentado, bem como os direitos e deveres dos parlamentares.
Há vários tipos de propostas que podem ser apresentadas ao Congresso Nacional, dentre elas
emendas constitucionais, projetos de lei, projetos de lei complementar, entre outras. No entan-
to, como este estudo foi baseado nos projetos de lei, a explicação a seguir focar-se-á nestas.

Base de dados
O principal questão era explicar como o Brasil lidou com a questão racial em uma
sociedade historicamente segregada tendo por base as teorias de Assimilação, Acomodação

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e Integração, nas últimas décadas. Para tanto, foi feita análise empírica dos projetos de
lei apresentados na Câmara dos Deputados entre 1946 e 2013, bem como buscou-se
interpretar as abordagens governamentais e políticas de diversos períodos após a abolição
da escravidão. Nesse sentido foram traçadas diversas hipóteses que podem ou não ser
observadas na classificação das proposições de lei.
A análise dessa pesquisa teve como fonte uma base de dados composta por 183
projetos de lei, criada em 2014, a partir das proposições apresentadas na Câmara dos
Deputados entre janeiro de 1946 e junho de 2013 (Machado et al, 2015). Na altura,
foram selecionados os projetos de lei que apresentavam a temática racial em seus resumos
e este estudo buscou enquadrá-los nas três teorias supracitadas. A intenção era verificar
como as proposições trataram a temática racial através dessas lentes teóricas. É importante
ressaltar que muitos dos projetos foram classificados em mais de uma abordagem, devido
à complexidade de escolher apenas uma para descrevê-los. Dessa forma, há propostas que
foram classificadas como “Assimilação e Integração” ou “Integração e Acomodação”, bem
como puramente “Acomodacionistas” ou “Integracionistas”. Também foi feita uma con-
sulta para saber o status de cada projeto, podendo ser aprovado, ou seja, tornou-se uma lei;
arquivado, rejeitado, esperando despacho ou retirado pelo autor.
Antes da apresentação dos resultados, é importante destacar as expectativas para essas
classificações. A primeira era possibilidade de que projetos Acomodacionistas estivessem
mais presentes em períodos democráticos e associados a partidos de esquerda, enquanto
projetos Integracionistas e Assimilacionistas restringir-se-iam, majoritariamente, a perío-
dos ditatoriais e estariam mais conectados com partidos de direita.
Sendo assim, alguns dos importantes achados estão apresentados a seguir. A maioria
dos projetos de lei foi classificado como Acomodação, somando um total de 63% de todos

51 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


e, dentre os 183, 19 projetos de lei que foram aprovados (tornaram-se leis) entre 1946 e
2013. Nesse contexto 58% destas leis também foram classificadas como Acomodação, de
acordo com a tabela abaixo.
Partidos considerados de esquerda, centro e direita apresentaram majoritariamente
proposições Acomodacionistas. Este resultado opõe-se à hipótese inicial, na qual parti-
dos de direita estariam associados a proposições Integracionistas ou Assimilacionistas.
Outro ponto interessante é que, mesmo com o histórico calcado no mito da democra-
cia racial, onde pregava-se a salvação do brasileiro por meio da miscigenação de raças,
não houve proposição Assimilacionista aprovada. Além disso, apenas uma proposição
foi classificada como Assimilacionista e Integracionista e esta data de 1971, período
em que o Brasil viveu a ditadura dos militares em sua mais forte repressão. Por outro
lado, dentre as proposições Integracionistas, 14% destas foram aprovadas, enquanto das
Acomodacionistas, houve 10%.

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Tabela 1. Classificação geral dos projetos de lei e aprovados
Aprovados Total
10% 100%
Acomodação 11 115
58% 63%
0% 100%
Assimilação 0 1
0% 1%
14% 100%
Integração 5 35
26% 19%
10% 100%
Integração e Acomodação 3 31
16% 17%
0% 100%
Integração e Assimilação 0 1
0 1%
10% 100%
Total
19 183
100% 100%

(fonte: a autora, a partir da base de dados Machado et al, 2015)

No geral, também houve um crescimento em relação à quantidade de proposições que


eram apresentadas no parlamento desde 1946 até 2013, como é ilustrado na tabela 2, que
mostra a distribuição dos projetos em relação ao tempo e o presidente de cada época. No
segundo período democrático e, principalmente após 1990, há um aumento significativo,
principalmente de propostas Acomodacionistas.
52 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Gráfico 1: Proposições, por período e presidente

(fonte: a autora, a partir da base de dados Machado et al, 2015)

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Considerações finais

Após a análise pode-se dizer que, embora a grande maioria das proposições tenha sido
classificada como Acomodacionista, não se pode afirmar que a abordagem geral dos gover-
nos seguiu integralmente a teoria. Os projetos se demonstraram muito híbridos tendo,
por vezes, a Acomodação muito associada à Integração. Não houve, no entanto, projetos
classificados simultaneamente como Acomodacionistas e Assimilacionistas, o que pode
mostrar indícios de que ambas as teorias estariam em lados opostos, quando comparadas.
Dentre os projetos apresentados durante quase sete décadas em relação aos que de fato
foram aprovados, há uma grande diferença. Apenas 10% dos projetos de temática racial
foram aprovados, dentre os 183.
Outro fato importante é observar que o aumento de propostas Acomodacionistas
tanto nos anos 60 e, depois, nos anos 90, pode estar associado às pressões apresentadas
pelas articulações do(s) movimento(s) negro(s) desse período.
Finalmente, as teorias de Acomodação, Assimilação e Integração servem, no presente
estudo, como instrumento para compreender melhor a realidade do legislativo brasileiro
através dos anos no que tange o debate sobre a questão racial nessa esfera. Apesar de ideo-
logias fortemente Integracionistas e, por períodos, Assimilacionistas, a classificação dos
projetos demonstra que as abordagens Acomodacionistas predominaram mesmo quando
associadas à Integração. Portanto, a abordagem do Estado, do ponto de vista legislativo,
neste período, esteve fortemente associada à Integração e à Acomodação.

Referências

53 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


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Para uma análise comparativa da dinâmica
de classe em Portugal e Brasil, no contexto
do Neoliberalismo

Franci Gomes Cardoso


Professora no Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas (UFMA)
e em Desenvolvimento Socioespacial e Regional na Universidade Estadual
do Maranhão (UEMA)

Introdução

Neste momento histórico de expressiva barbárie mundial, em particular no Brasil


onde as regressões do trabalho se ampliam, acirrando sua alienação e exploração ineren-
tes ao capitalismo e avançando, perversamente, na destruição das conquistas trabalhistas
e previdenciárias dos trabalhadores, este trabalho objetiva contribuir no debate sobre a
precariedade das condições de trabalho das classes subalternas e a relação entre o avanço
do neoliberalismo e a renovação das lutas sociais. Para tanto, a sistematização de parte

55 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


dos resultados dos meus estudos, aqui estruturada em forma de artigo, compõe-se de dois
grandes itens: no primeiro, debato o conceito de classe social, a partir de Marx e busco
precisar o meu entendimento sobre classes subalternas, inspirada, fundamentalmente, em
Gramsci e nas contribuições de Sartriani; no segundo, apresento, a partir do pensamento
de Ruy Braga23, elementos para uma análise comparativa da dinâmica de classe, sob o neo-
liberalismo, no “Sul global” 24 tais como: concepção sobre “precariado”, seus determinante
e determinações constitutivas no seu processo de formação, formas de convergências,
divergências e direção dessas lutas no Brasil e em Portugal e as particularidades em cada
um desses países. Concluo a exposição recuperando aspectos relevantes da dinâmica de
23
Ruy Braga: é doutor em Ciências Sociais pela UNICAMP, professor livre-docente e chefe do Departamento
de Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo (FFLCH).
24
A expressão “Sul global” é interpretada por Braga, para além da dimensão geográfica, como algo semelhante
à espoliação social, capaz de abarcar tanto os processos de exploração nacional, quanto as lutas por projetos
alternativos de mudança social e política.

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classe, em particular do confronto das classes subalternas com o Estado e classe dominante
no processo de construção de um novo bloco histórico.
Como suportes teórico-metodológicos, assumo a perspectiva marxiana e a tradição
marxista, destacando como base histórico-conceitual, as categorias analíticas: classe social/
classes subalternas, precariado, exploração/espoliação, lutas sociais. Utilizo, como referên-
cias, autores clássicos e contemporâneos de obras sobre os núcleos temáticos constitutivos
do objeto de estudo.
Com essa direção teórico- metodológica, reafirmo o caráter histórico do trabalho,
destacando processos que se acrescentam às suas relações tradicionais, considerando, por-
tanto, a precariedade que hoje se constitui a regra das relações de trabalho no contexto do
neoliberalismo.
É possível que, em face do fracasso das experiências socialistas no final do século XX,
levantem-se questões quanto à pertinência das perspectivas teórica e política assumidas,
bem como quanto à possibilidade que teria o pensamento maxiano e o de Gramsci, de
contribuírem para o desvelamento de questões postas, hoje, pela ordem social. Mas essas
questões podem ser efetivamente respondidas. Gramsci inclui-se entre os pensadores cuja
proposta está fundada no pensamento de Marx e muitas das ideias difundidas, tanto na
produção gramsciana quanto na marxiana, podem estar insuficientes para esclarecer pro-
blemas deste século. Entretanto, isso não significa que as teorias por eles fundadas tenham
deixado de ser um instrumento fundamental para apreender a realidade atual. A perspecti-
va teórico-metodológica dos dois teóricos revolucionários é a que permite o conhecimento
das determinações da vida social na ordem burguesa, desvelando os processos que a engen-
dram e as totalidades que a constituem.
No contexto dessa opção teórico-metodológica e política, a prioridade dada a esses
56 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

teóricos se justifica pela contemporaneidade de seu pensamento. As contribuições, de


Marx e de pensadores da tradição marxista constituem referências básicas e genéricas para
pensar a realidade social como totalidade histórica e para apreender o movimento do real
e reproduzi-lo idealmente. Priorizei, neste estudo, as fontes bibliográficas de pesquisa,
entendendo que: se é verdade que a história de um problema é um problema da história,
ou seja, que a história do tratamento de um objeto passa a fazer parte desse objeto, então
as reproduções ideais também se materializam, o teórico se converte em objeto prático.
Concluo a exposição dos resultados do estudo recuperando aspectos relevantes da
dinâmica de classe, com destaque ao confronto das classes subalternas com o Estado e
classe dominante, no processo de construção de um novo bloco histórico.

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Classes sociais e classes subalternas
Do conceito clássico ao debate contemporâneo, como fundamentos
históricos-conceituais
Tanto na literatura universal quanto na nacional há profundas divergências sobre a
questão das classes, seja em termos de sua conceituação, seja quanto à sua existência. Daí,
a importância da investigação e debate desse conceito.
Parto, inicialmente, das formulações de Marx, sobre classe social, por ser este teórico
revolucionário a fonte mais relevante dessa relação conceitual e histórica e amplio a discussão
com o conceito de classes subalternas e com outras formulações contemporâneas que per-
tencem ao mesmo campo teórico, enquanto procedentes de analistas da tradição marxista.
Entre 1844 e 1846 Marx vincula-se ao movimento operário, tanto do ponto de vista
político quanto do teórico. Com essa vinculação começa a surgir a determinação de um
projeto revolucionário que se destaca como ponto fundamental no itinerário de Marx. É
naquele período que se verificam os encontros de Marx com a economia política, com a
possibilidade de revolução e com a ultrapassagem da filosofia especulativa. Surgem aqui,
as categorias de classe e revolução.
No Manifesto Comunista, 1848, a acepção usada, por Marx, do termo classe refere-se
aos amplos conjuntos de sujeitos históricos que se constituem segundo um critério obje-
tivo: por manterem relações similares com os meios de produção. Dito de outra forma, o
termo classe, no Manifesto Comunista, refere-se aos
[...] agrupamentos de exploradores e explorados que, em virtude de razões pura-
mente econômicas são encontrados em todas as sociedades humanas que ultrapassas-
sem a fase primitiva comunal e, como argumentaria Marx, até o triunfo da revolução
proletária. (Hobsbawm, 1988, p.36).

57 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


São classes diferentes e antagônicas que emergem com a dissolução das comunidades
primitivas: a burguesa constituída pelos capitalistas modernos, proprietários dos meios
de produção que empregam o trabalhador assalariado; e o proletariado constituído pelos
trabalhadores assalariados modernos, que, não possuindo meios de produção próprios, são
obrigados a vender a sua força de trabalho para sobreviver.
Nessa acepção de Marx, sobre classe social, dois elementos importantes se destacam: a pro-
priedade dos meios de produção e a consequente condição de assalariamento de setores da
sociedade que não possuem esses meios. É, portanto, a partir das relações econômicas que esses
grupos se definem enquanto classes. Numa segunda acepção usada por Marx ele introduz um
elemento subjetivo no conceito de classe – a consciência de classe – cuja discussão é feita em O
Dezoito Brumário de Luís Bonaparte. Com esse elemento, uma classe, em sua acepção plena só
vem existir no momento histórico em que começa a adquirir consciência de si como tal.

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Partindo dessas reflexões e reafirmando meu ponto de vista quanto à existência das
classes sociais, minha referência neste estudo, é a concepção de classes sociais como
Grupos que se definem, enquanto classe, pelas relações de propriedade com os
meios de produção (proprietários ou não proprietários) e pela identidade no modo
de pensar e de agir, consolidando-se, efetivamente, como tal, à medida que desen-
volvem sua consciência de classes. Ou seja, à medida que o movimento da história
é tornado consciente pelo conhecimento dos grupos antagônicos de sua situação de
classe. (Cardoso, 1995, p.61).

Sobre as classes subalternas, para precisar meu entendimento, parto da premissa de


que a condição de subalternidade é determinada pelo lugar que segmentos dessas classes,
numa sociedade capitalista, ocupam no conjunto das relações de produção e nas relações
de poder. Segundo Sartriani,
Quando nos ocupamos de uma sociedade em que os meios de produção são
propriedade privada, a distinção primeira e fundamental que se opera é entre classe
capitalista [...] a que detém a propriedade dos meios de produção e classe proletária
[...] que não possuindo tal propriedade, é constrangida a vender a sua força de tra-
balho aos detentores do capital, com isso se alienando (produzindo mais valia para a
outra classe por meio do trabalho alienado). (Sartriani, 1986, p.98).

Feita essa distinção, acrescenta, ainda, a necessidade de inclusão dos trabalhadores


improdutivos, os desempregados e desocupados, os quais se encontram à margem da
própria divisão classista da sociedade burguesa, mas, a meu ver, na condição de subal-
ternidade. Nesse ponto de vista, incluem-se no âmbito das classes subalternas, todos os
58 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

segmentos da sociedade capitalista que não possuem os meios de produção e estão, portan-
to, sob o domínio econômico, político e ideológico das classes que representam o capital
no conjunto das relações de produção e das relações de poder: assalariados dos setores
caracterizados como primário, secundário e terciário (elementos dos setores produtivo e
improdutivo); os que exercem atividade manual e os que exercem atividade não manual
e intelectual. Incluem-se, ainda, os segmentos não incorporados ao mercado de trabalho,
que são os trabalhadores em potencial, inclusive o exército industrial de reserva, que é um
segmento extremamente funcional para o capitalismo.
No pensamento gramsciano, a dinâmica da relação entre classes dominantes, clas-
ses dirigentes e classes subalternas só se explicita quando se tomam, dialeticamente, as
categorias sociedade política ou Estado e sociedade civil. Gramsci estabelece duas gran-
des esferas na superestrutura: a esfera da sociedade civil e outra da sociedade política ou
Estado. Ambas as esferas superestruturais formam, em conjunto, o que Gramsci define

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como “Estado no sentido integral: ditadura + hegemonia”, ou, como o próprio teórico
revolucionário escreve em outro contexto, “sociedade política + sociedade civil”. Assim
concebendo, as duas esferas do Estado
Servem para conservar ou promover uma base econômica de acordo com os
interesses de uma classe fundamental. Mas o modo de encaminhar essa promoção
ou conservação varia nos dois casos: no âmbito e através da sociedade civil as classes
buscam exercer sua hegemonia, ou seja, buscam ganhar aliados para suas posições
mediante a direção política e o consenso; por meio da sociedade política, ao contrá-
rio, as classes exercem sempre uma ditadura, ou, mais precisamente, uma dominação
mediante a coerção. (Coutinho, 1988, p.77).

Quando uma classe controla o Estado e impõe-se às demais classes através do apa-
rato jurídico-político, ela se torna dominante. Mas pode, também, ser dirigente quando
estabelece relações orgânicas com a sociedade civil. É a capacidade que tem uma classe de
ser, ao mesmo temo tempo dominante e dirigente, hegemônica, que consolida a unidade
histórica de determinada(s) classe(s).
As classes subalternas necessitam, de modo geral, dessa unidade histórica porque não
dispõem do controle sobre o Estado nem exercem a hegemonia sobre as demais classes.
Entretanto, essa unidade é construída e a sua consolidação supõe, inclusive, que as classes
se tornem dirigentes, antes mesmo de serem dominantes.
Para Gramsci, entre os grupos subalternos um tenderá a exercer a hegemonia sobre os
demais através do partido, concebido como intelectual coletivo. O grupo a que Gramsci se
refere é o proletariado industrial, à medida que consegue criar um sistema de aliança com
os demais grupos e frações de classes afins e mobilizar o conjunto dessas classes contra o

59 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


capitalismo e o Estado burguês.

Alguns elementos para análise da dinâmica de classe sob o neoli-


beralismo, no Brasil e em Portugal, a partir do pensamento de Ruy
Braga

Em sua obra “A Rebeldia do Precariado – trabalho e Neoliberalismo no Sul global”


Ruy Braga analisa as lutas sociais destacando uma nova força social – o precariado – no
âmbito de um pensamento político global, questionando a respeito das “possibilidades
da emancipação em escala planetária, quando isso se mostra possível, ou ao menos, na
escala de alguns países, quando isso fornece uma ferramenta analítica mais prontamente
utilizável”. (Braga, 2017, p. 14).

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O autor de referência não distingue totalmente o “precariado” da classe trabalhadora,
mas considera-o como parte dela, definindo-a como “a fração mais mal paga e explora-
da do proletariado urbano e dos trabalhadores agrícolas” (BRAGA, 2012, p.19), que se
diferencia de setores de profissionais mais qualificados e melhor remunerados da classe
trabalhadora, quanto da população pauperizada e do lumpem-proletariado.
Na análise comparativa feita pelo autor, entre as políticas implementadas no Brasil,
África do Sul e Portugal, no movimento global do capitalismo contemporâneo, a noção
de precariedade laboral se coloca como central no seu processo investigativo, haja vista a
dimensão que ganhou nos últimos trinta anos, principalmente a partir do enfraquecimen-
to do sindicalismo fordista, cuja crise se constitui do ponto de vista das classes subalternas,
um dos mais notáveis subprodutos da globalização capitalista. Trata-se de uma crise do
poder associativo dos trabalhadores, que tem desdobramentos sobre os partidos reformis-
tas ligados, em termos gerais, com o sindicalismo fordista.
O autor considera, também, que embora tal realidade seja desigual entre os países, é
necessário partir da constatação de que
As formas de representação das classes trabalhadoras atravessam uma transição
na qual as velhas estruturas organizativas fordistas já não são mais eficazes para alte-
rar os rumos desse declínio, enquanto novas experiências organizativas estão ainda
em seus estágios embrionários. (Braga, 2017, p.26).

Esse momento de transição está diretamente relacionado à transformação da pró-


pria composição da classe trabalhadora em escala global. Acrescenta a esse fato, que a
crescente deterioração da relação salarial fordista e o aumento do desemprego em vários
regiões e países implicaram o crescimento da informalidade laboral, o que afasta os tra-
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balhadores da proteção trabalhista, intensifica a rotatividade, estimula o trabalho inter-


mitente e os contratos de trabalho se tornam cada vez mais precários e individualizados.
Considerando esse quadro, não deixa de ser surpreendente que o encontro entre a neolibe-
ralização da economia, a precarização do trabalho e o crescimento global da força de trabalho
tenha sido acompanhado pela intensificação das lutas sociais em diferentes regiões do planeta.
A respeito dessas lutas, Braga (2017) acrescenta que os protestos atuais se desenvol-
vem em torno da mercantilização do trabalho, da terra e do dinheiro, dos cortes salariais,
dos ataques à previdência social, das reformas regressivas dos sistemas de aposentadoria
e de saúde e precarização do trabalho. Os novos movimentos protagonizados por jovens
trabalhadores desempregados, ou subempregados, representam um desafio à relação con-
flituosa entre regulação política e acumulação econômica, determinada, sobretudo, pelo
aprofundamento da mercantilização do trabalho, que tem sido uma fonte de precarização
da condição proletária e estímulo aos contra movimentos sociais em escala nacional.

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Na análise desses processos políticos e econômicos, nos países do Sul global, a premissa
geral do autor, da qual compartilho, é que o crescimento precário, isto é, o aprofundamen-
to da precarização da condição proletária nesses países.
Tem tensionada a regulação burocrática criada pelos Estados nacionais e pelo
sindicalismo tradicional para absorver os antagonismos classistas nos limites da cida-
dania salarial, multiplicando conflitos insolúveis no interior do regime de acumula-
ção pós-fordista e financeirizado. (Braga, 2017, p.31).

Esse crescimento do precariado global tem sido acompanhado por uma violência,
também crescente, com o objetivo de assegurar a reprodução ampliada da exploração e da
espoliação social.
Na análise da inquietação social do precariado pós-crise da globalização no Sul global,
segundo a análise de Braga (2017), é de que a característica mais marcante da acumulação
capitalista é a permanente transição da centralidade de acumulação por exploração eco-
nômica para a centralidade da mercantilização do trabalho, da renda e do dinheiro e vice-
-versa. Com essa concepção, busca apoio em Harvey (2004; 2016) que, em seu projeto
de reconstrução da teoria de Marx à luz das contradições do capitalismo contemporâneo,
defende a tese de que “no centro daquilo que define fundamentalmente o capitalismo,
existe uma economia baseada na espoliação”. (Harvey, apud Braga, 2017, p. 246).
Para Harvey (2016), a acumulação capitalista apoia-se em dois processos mutuamen-
te dependente: a exploração econômica do trabalho assalariado nos locais de produção
de mais valor (o salário representa cada vez uma fração menor do valor produzido) e a
espoliação violenta dos setores não totalmente mercantilizados da economia (o desapa-
recimento progressivo dos antigos direitos trabalhistas, os ataques ao sistema público de

61 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


saúde, ao seguro desemprego, aos direitos à aposentadoria, etc.).
Em síntese, a natureza específica da mercantilização contemporânea torna-se mais
definida com o emprego do conceito de espoliação, para interpretar a neoliberalização
que desorganizou os sistemas de proteção social do fordismo. Para Braga (2017), a van-
tagem adicional em empregar a teoria da acumulação por espoliação, consiste em acolher
a afinidade dialética entre a mercantilização e a exploração do trabalho, evitando tanto a
relativa homogeneização dos diferentes tipos de intervenção do Estado quanto a ausência
de uma teoria dos movimentos sociais capaz de servir como referência para a apreensão da
estrutura do contra movimento.
A esse respeito, uma das conclusões do autor, após analisar os três países – Portugal,
África do Sul e Brasil – é que
A teoria do duplo movimento segundo a qual a devastação mercantil é seguida
por um único contra movimento em favor da de mercantilização regulada deveria

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ser transferida de sua atual posição hegemônica na agenda dos estudos sobre a classe
trabalhadora global para uma posição subsidiária à teoria marxista da acumulação
capitalista. (Braga, 2017, p. 247).

Na análise de Braga (2017), o neoliberalismo se constitui uma forma de dominação


apoiada na espoliação não só do excedente econômico, quanto dos direitos sociais dos
trabalhadores. Assim, nesses três países analisado o neoliberalismo vertebra um tipo de
política, cujo objetivo é ampliar a mercantilização de setores da produção e da vida social
por meio de medidas adotadas pelo próprio Estado.
Foram observadas ainda, na análise do autor, intervenções Estatais que promovem o
mercado regulador com ataques aos direitos universais, ampliando o campo do protesto
social. Assim, nas manifestações contra o acesso insuficiente aos bens essenciais que a limi-
tação ou mesmo eliminação de direitos promove, as classes subalternas são violentamente
reprimidas pelo Estado.
No momento atual de crise da globalização, as políticas de espoliação implementadas
pelo Estado neoliberal tendem a promover crises de regulação com capacidade de estimu-
lar revoltas contra as formas de mercantilização do trabalho, da terra e do dinheiro.

Nesse quadro, a hipótese perseguida pelo autor é a de que


A resistência às políticas de espoliação, ou seja, os movimentos insurgentes em
escala nacional que se multiplicaram pelo Sul global após 2008, se apoiam, sobretu-
do, nos setores precários das classes trabalhadoras nacionais. (p.223).

Braga (2017), identifica tensões entre o precariado urbano e a burocracia sindical,


62 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

entretanto argumenta não existir uma contradição de fundo que oponha os interesses
dos trabalhadores precários aos trabalhadores organizados. Em sua análise, aponta que do
mesmo modo que ocorreu em Portugal, quando a mobilização de jovens precários desa-
fiou o sindicalismo tradicional, o exemplo sul-africano revelou que, mesmo em condições
de fusão do aparelho sindical ao Estado, uma ação sindical renovada pela mobilização
das bases é capaz de alcançar vitórias em questões de interesses dos trabalhadores. Se em
Portugal o precariado deparou com um sindicalismo permeável aos movimentos sociais,
na África do Sul os trabalhadores terceirizados enfrentaram um poder refratário à partici-
pação democrática, além de centralizado pelo Estado. Mesmo assim, em ambos os casos
é possível identificar que será por meio da pressão dos jovens trabalhadores precários que
o sindicalismo encontrará recursos para superar sua crise. “A reinvenção democrática do
movimento sindical fortalecerá a mobilização do precariado, elevando-o a um patamar
superior em termos de organização política”. (Braga, 2017, p. 222).

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No caso brasileiro, o autor considera um exemplo intermediário entre a mobilização de
precários com relação subjetiva orgânica e objetivamente alinhada aos interesses do movimento
sindical e uma relação inorgânica subjetiva e objetivamente contrária aos interesses burocrá-
ticos de um sindicalismo sob o controle do Estado e do mercado, como no caso sul-africano.
Ainda referindo-se ao Brasil, o autor argumenta que, em contraste com os casos portu-
guês e sul-africano, a atual ação coletiva dos trabalhadores precários no país caracteriza-se
por ser, em termos gerais, subjetivamente inorgânicas, porém objetivamente alinhada aos
interesses dos sindicatos no país.
Há, de fato, a formação e ampliação do precariado pós-fordista, claramente perceptível
nas tendências relativas ao aumento da terceirização e deterioração das condições de traba-
lho impostas pelo regime de acumulação, às classes subalternas, mas no que tange à ação
coletiva desses trabalhadores, o mesmo não pode ser afirmado. Neste particular, Ruy Braga
analisa as jornadas de junho, como desafio do precariado e argumenta que essas jornadas
evidenciaram um protagonista social – o jovem precariado urbano – o que se aproxima
da tradição de mobilização das classes subalternas no país. Trata-se, de uma tradição, cuja
tendência é aproximar o jovem precariado urbano dos setores mais organizados da classe
trabalhadora brasileira, em especial os sindicatos.
Na análise de Braga
(2017), da qual compartilho, o ciclo de protestos iniciado em junho de 2013 ajudou
não apenas a alimentar movimentos grevistas dos grupos mais precários e periféricos de
trabalhadores organizados, como ele próprio evoluiu em sua dinâmica. As manifestações
em praças e avenidas principais atraíram a participação de moradores das periferias e,
ao perderam força no Rio de Janeiro e em São Paulo, mantiveram-se ativos, embora em
menor escala, em cidades como Porto Alegre, Recife, Fortaleza e São Luís. Braga (2017)

63 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


destaca, ainda, em sua análise, que esse ciclo de protestos de junho de 2013, se constituiu
a maior onda de mobilização popular da história brasileira.
Como fortes determinantes desse movimento, destacam-se: as políticas de espoliação
implementadas pelo Estado neoliberal, a partir da década de 1990, que tendem a impul-
sionar revoltas contra a combinação dos modos de mercantilização do trabalho, da terra
e do dinheiro; aumento da taxa de terceirização e flexibilização; condições salariais do
trabalho; avanço do agronegócio; repressão policial, etc.
Tudo isso provocou a manifestação da insatisfação de amplos setores da juventude
(em 17/06 reuniram 75000) formada por trabalhadores jovens inseridos no mercado em
condições precárias de trabalho, dentre outros fora mercado.

Sobre processos revolucionários importantes nas lutas sociais por projetos alternativos
de mudança social, em Portugal, Braga (2017) destaca um vigoroso ciclo de mobilização

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que se inicia no final da década de 1960 e que, após o 25 de abril de 1974 ( a Revolução
dos Cravos), ganhou impulso culminando com a vitoriosa greve de 12 de setembro do
mesmo ano.
Com essa revolução de 25/04, teve início um período de intensas iniciativas demo-
cráticas, até mesmo de democracia direta com um grande protagonismo da classe tra-
balhadora. Tal período ficou conhecido como processo revolucionário em curso (Prec),
durante o qual foi iniciada a reforma agrária no Alentejo, surgindo as Unidades Coletivas
de Produção. O Prec durou apenas dezenove meses, pois o processo de luta de classe que
se seguiu a ele, convergiu para a constituição de uma frente ampla reunindo o partido
socialista (PS), a igreja, setores do movimento das forças armadas (MFA) e alguns grupos
conservadores a fim de enfrentar o projeto socialista em construção.
Assim, esse processo contrarrevolucionário culminou com o golpe militar de
25/11/1975 e inaugurou um regime democrático e liberal que coroou a vitória das forças
conservadoras sobre os setores socialistas insurgentes. Apesar do golpe, permaneceu em
Portugal a presença dos direitos econômicos e sociais, assim como dos mecanismos de
participação democrática previstos constitucionalmente e conquistados pela Revolução
dos Cravos. Entretanto, a guinada neoliberal do projeto de integração continental, no final
de 1980, inviabilizou a cidadania salaria prometida no continente europeu, ampliando a
inquietação social, particularmente manifestada entre o precariado.
Mas, a despeito de inegáveis progressos desencadeados pela integração continental, em
que Portugal teve papel pioneiro no tocante à modernização da infraestrutura nacional e
aos avanços nas áreas de educação e saúde, a sociedade portuguesa tem atravessado, con-
temporaneamente, um período de aprofundamento das desigualdades sociais entre classes,
condição bastante convergente com a situação do Brasil, cujo resultado é o aumento da
64 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

inquietação social e da polarização política em ambos os países.


Para enfrentamento dessa realidade de acirramento das desigualdades sociais, a ten-
dência dos movimentos sociais impulsionados pelo precariado global, segundo Braga
(2017), é de se aglutinarem na defesa de uma agenda universalista dos direitos sociais e
trabalhistas, que continua sendo o embrião de qualquer projeto internacionalista operário,
pela sua capacidade de articular as forças de proteção e participação, contrárias às ameaças
da mercantilização. O avanço desse projeto depende da capacidade de superação, pelo pre-
cariado, de suas limitações estratégicas e da internacionalização de sua experiência política.
Ruy acrescenta, ainda, que no Sul global coube ao precariado em aliança com o traba-
lho organizado, “a tarefa de impulsionar tanto o movimento de emancipação, quanto o de
proteção social contra as investidas da mercantilização do trabalho, da terra e do dinheiro,
ainda que os resultados colhidos sejam muito desiguais”. Enfim, deve ser reconhecida
tanto a situação defensiva em que se encontra inserido o movimento sindical, quanto a

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centralidade política das novas lutas de resistência dos trabalhadores. Tal perspectiva, além
de reconhecer a importância das insurgências contemporâneas contra a dominação do
capital financeiro, tem a vantagem de valorizar a interação entre a proteção e a emancipa-
ção na agenda das forças sociais do trabalho.

Conclusão

A apreensão feita das questões aqui expostas, me permitem concluir pensando a atua-
lidade da sociedade brasileira que vivencia, neste momento histórico, uma profunda crise
estrutural e, fundamentalmente política, onde a luta das classes se tornou mais explicita
com o excessivo avanço do pensamento conservador das elites reacionárias do país.
Essas elites reacionárias têm o Estado sob controle e impõe-se às demais classes, em
particular às classes subalternas, através do aparato jurídico-político e coercitivo, man-
tendo-se dominante pela força e atos golpistas, destruindo processos democráticos com
argumentos farsantes de combate à corrupção, da qual são os principais protagonistas.
Estendendo tal reflexão aos países do “Sul global”, mas resguardando as suas particu-
laridades, concluo que o efeito dos movimentos protagonizados pelo precariado urbano é
desigual, mas, de modo geral tem pressionado as formas tradicionais de organização dos
trabalhadores, sobretudo os sindicatos e os partidos políticos, na direção de lutas sociais
mais amplas. Trata-se de uma transformação em termos de protagonismo político que,
embora perdendo o foco na produção, alcançou certa relevância, conectando-se à esfera da
vida cotidiana das classes subalternas em diferentes contextos nacionais.
Trata-se da atualização do conhecido argumento, segundo o qual em países semiperifé-

65 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


ricos como Portugal e Brasil, o autoritarismo estatal, o despotismo fabril e os baixos salários,
acabariam promovendo um sindicalismo de movimento social. BRAGA, 2017, p.34).
Reafirmo, ainda, que compartilho da ideia de Braga (2017), no que tange ao potencial
mobilizador das ações coletivas articulada por essa nova força social – o precariado – esti-
mulando revoltas contra as políticas de espoliação implementadas pelo Estado neoliberal e
direcionadas tanto à emancipação quanto `proteção social do trabalho.

Referências

Braga, Ruy. Rebeldia do Precariado – trabalho e neoliberalismo no Sul global. São Paulo: Boitempo,
2017.
___A política do precariado: do populismo à hegemonia lulista. São Paulo: Boitempo, 2012.

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Rdoso. Franci Gomes. Organizações das classes subalternas: um desafio para o Serviço Social. São
Paulo: Cortez/Editora da Universidade Federal do Maranhão, 1995.
Coutinho, C. N. E Nogueira, M. A. Gramsci e a América Latina, 2. Ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988.
Gramsci, Antônio. A questão meridional. Trad. Carlos Nelson Coutinho e Marco Aurélio Nogueira.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987.
Harvey, David. 17 Contradições e o fim do capitalismo. São Paulo: Boitempo, 2016.
___O novo imperialismo. São Paulo, Loyola, 2004.
Hobsbawm, (org). História do Marxismo. Vol. VI. “O marxismo na época da Terceira Internacional:
da internacional comunista de 1919 às frentes populares”, trad. Carlos Nelson Coutinho, Luiz
Sérgio N. Henriques e Amélia Rosa Coutinho. 2. Ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra 1988.
Marx, Karl. Para a crítica da economia política. Trad. José Arthur Giannotti e Edgar M. São Paulo:
Abril Cultural, 1978 (Coleção Os Pensadores).
Marx, Karl & Engels, F. A ideologia alemã. São Paulo: Hucitec, 1991.
Sartriani, Luigi M. Lombardi. Antropologia cultural e análise da cultura subalterna, trad. Josildeth
Gomes Consorte. São Paulo, Hucitec, 1986.
66 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

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Avaliação do potencial turístico do Forte
Real Príncipe da Beira:
um monumento histórico colonial indutor
de desenvolvimento local
Marta de Alexandria Pereira
Orientanda do Bacharelado em Geografia na Universidade Federal de Rondônia

Maria Madalena Ferreira


Professora da Universidade Federal de Rondônia

Introdução

Este artigo tem como objetivo apresentar o monumento histórico Forte Real Forte
Príncipe da Beira, também conhecido como Fortaleza do Príncipe da Beira, localizado
à margem direita do rio Guaporé, atual município de Costa Marques, no Estado de
Rondônia, fronteira do Brasil com a República da Bolívia, como um testemunho do
período colonial na Amazônia Ocidental construído de forma estratégica durante o Brasil
Colônia, resultante da política pombalina de demarcações de fronteira no Brasil pela

67 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Coroa Portuguesa contra a expansão da Coroa Espanhola na América do Sul, conforme
tratados firmados entre as duas Coroas entre 1750 e 1777.
O Município de Costa Marques está localizado a uma latitude 12º26’42” sul e a
uma longitude 64º13’38” oeste, em terrenos variando de 100 a 200 metros de altitude.
De acordo com o IBGE25, sua população em 2010 era de 13.700 habitantes, onde está
localizado o importante monumento histórico, o Real Forte Príncipe da Beira ou Fortaleza
do Príncipe da Beira (Figura 1), o qual que reúne potencialidade como ponto turístico, não
só para o município, como também para o Estado de Rondônia.

25
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística é um instituto público da administração federal brasileira
criada em 1934 e instalada em 1936 com o nome de Instituto Nacional de Estatística (Portal do IBGE).

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América do Sul - Brasil - Rondônia

Figura 1- Localização do Município de Costa Marques no Estado de Rondônia – Brasil – América do Sul
Elaboração: Marta Pereira Alexandria, 2018

Atualmente economia do município de Costa Marques predomina a agricultura fami-


liar, extrativismo e turismo com pesca esportiva, e o festival de praia que acontece anual-
mente em Costa Marques, e o centro urbano sobrevive do funcionalismo público. Outro
incentivo econômico é o comercio de compras na Bolívia onde os visitantes movimentam
68 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

o transporte fluvial com a travessia em pequenas embarcações para compras de diversas


mercadorias em datas comemorativas, feriados e final de ano. O município possui duas
Reserva Extrativista a de Curralinho de onde extraem o látex da seringueira (Hevea brasi-
liensis26) é uma planta de ciclo perene, de origem tropical, nestas localidades são nativas,
de onde retiram a borracha vegetal. Sua madeira é branca e leve, e a Reserva Extrativista
de Pedras Negras com a extração da castanha-do-pará (a Bertholletia excelsa) popularmente
conhecida como castanha-do-brasil, castanha-da-Amazônia, castanha-do-acre, castanha-
-do-pará, noz amazônica, noz boliviana, tocari ou tururi, é uma árvore de grande porte,
muito abundante no norte do Brasil e na Bolívia, cujo fruto contém a castanha, que é sua
semente (Embrapa-RO,2010).

26
IPEF - Instituto de Pesquisas e Estudos Florestais e Embrapa Agrossilvipastoril.

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Assim, o estudo da região, tendo como referência a Fortaleza do Príncipe da Beira (FRPB),
se faz fundamental, para subsidiar o planejamento do município, visando a definição de
políticas voltadas para o desenvolvimento local, com fomento ao turismo, como uma gran-
de oportunidade de alavancar a economia do município, uma vez que existe uma demanda
local, nacional e internacional, faltando organizar e instalar infraestrutura e logística para
um turismo sustentável a longo prazo com oferta de serviços com qualidade para o turista.
O Forte, além de marco histórico guarda em si a potencialidade para o Turismo
Regional, sendo um importante destino turístico27, como representante da história da
colonização portuguesa/hispano, visto que a finalidade da sua construção era defender a
fronteira contra o avanço dos espanhóis no Oeste na Amazônia Ocidental.

Breve histórico

O Forte foi construído de forma estratégica e imponente protegendo e guarnecendo


a fronteira do Brasil de oeste com a República da Bolívia. É considerada uma das maiores
obras de engenharia erigidas pela Engenharia Militar enquanto Brasil colônia, em territó-
rio brasileiro, resultado da política pombalina de demarcações com a Coroa espanhola na
América do Sul, definido pelos tratados firmados entre as duas Coroas entre 1750 e 1777.
O nome “Príncipe da Beira” faz referência a um dos herdeiros dos Reis de Portugal, e
assim foi batizado em homenagem ao príncipe D. José, neto de D. João V (1705-1750).
Em 1759-1760). A construção do forte foi uma nova tentativa de recuperar a margem
direita do Guaporé da presença física das forças espanholas que incursionavam sobre a
posição portuguesa em Santa Rosa Velha, cuja defesa Rolim28 de Moura acorreu novamen-

69 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


te com forças procedentes de Vila Bela da Santíssima Trindade (localizada na Província de
Mato Grosso). Nesse contexto, a fortificação de Santa Rosa Velha foi construída para ser
fortim, com planta no formato pentagonal (Figura.3) (BORZACOV, 1981:67).
O forte foi construído na localidade onde existiu o Presídio de Nossa Senhora da
Conceição, certamente erguido em faxina e terra, era cercado por uma paliçada de madeira
e, em poucos anos, se encontrava em ruínas, diante das renovadas incursões espanholas,
entre as quais se sobressaiu a de abril de 1762. Na ocasião, forças espanholas (800 ou 1.200
homens), em quarenta canoas pelo rio Itonamas, atacaram o forte, guarnecido com cerca
27
É chamado de destino turístico para uma área geográfica localizada em um lugar distante e que é visitado
por turistas, tem limites de natureza física, contexto político e percepção do mercado. Do ponto de
vista empresarial, estratégico e organizacional, o perímetro do destino é constituído pelas relações que se
constroem entre o conjunto de unidades produtivas que participam da atividade turística.
28
Dom Antônio Rolim de Moura Tavares, primeiro Capital-General do Mato Grosso. Em nome da Coroa
Portuguesa Fundou e foi o primeiro governador de Vila Bela da Santíssima Trindade.

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de duzentos homens, levando o Governador Rolim de Moura a retirar-se com seu efetivo,
em busca de reforços e suprimentos para desalojar os espanhóis.
Para esse fim, Rolim de Moura equipou a sua flotilha fluvial de canoas com artilharia
leve, solicitando auxílio a Cuiabá, a Vila Boa de Goiás e a Belém do Pará. Suspeitando
que a intenção dos espanhóis era a de lhe cortar as comunicações e suprimentos de Vila
Bela, determinou que um pequeno efetivo de vinte homens, sob o comando do tenente de
Dragões Francisco Xavier Tejo, subisse o curso do rio Baurés, atingindo a Missão de San
Miguel. Ali foram capturados os padres Juan Romariz e Francisco Espino, rendendo-se
com eles um contingente de 600 a 700 indígenas, sem resistência. Daí o pelotão português
partiu para Vila Bela, em busca dos reforços e de víveres necessários. Com eles, Rolim
de Moura voltou ao ataque, conseguindo ultrapassar a primeira paliçada do forte, sendo
rechaçado na segunda. Após uma hora e meia de combate encarniçado, de parte a parte,
os portugueses foram vitoriosos, tendo sofrido vinte e quatro baixas contra mais de uma
centena pelo lado espanhol (Borzacov, 1981:68).
Este estudo se justifica em função de uma demanda urgente de medidas para o apro-
veitamento da potencialidade do “Forte” como monumento histórico colonial e indutor
de desenvolvimento, subsidiando o gestor público para a instalação dos equipamentos e
formalização de parcerias com o setor privado para a viabilização da infraestrutura e logís-
tica da atividade turística, principalmente a definição de um calendário turístico levando
em conta a dinâmica climática de Rondônia que é caracterizada por altas temperaturas
70 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Figura 02. Vista Parcial do Forte Príncipe da Beira, as margens do Rio Guaporé.
Fonte: Governo do Estado de Rondônia- Brasil

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durante o ano todo com dois períodos diferenciados: seco e chuvoso, sendo que no perío-
do chuvoso, as atividades turísticas poderiam mudar de perfil, tornando-se de aventura,
devido à dificuldade de acesso a alguns trechos no território do município em função das
fortes chuvas e inundações ao longo dos rios, portanto a importância do mapeamento das
áreas de enchentes e das que permanecem o ano todo inundadas em virtude da planura dos
terrenos nas proximidades do forte (Figuras 2).
A avaliação da potencialidade dos elementos geo-turísticos da área onde está inserido o
“Forte” possibilitará um mapeamento de detalhe visando identificar e caracterizar o ambien-
te físico, tais como, relevo, hidrografia, trilhas, caminhos das populações tradicionais e rema-
nescentes indígenas e quilombolas para indicar a qualidade das áreas tangíveis ou intangíveis,
para mensurar o risco de acesso do turista na floresta que margeia o rio Guaporé.
Além do monumento histórico do FRPB, existem áreas como comunidades quilom-
bolas as quais há possibilidades de alavancar um turismo voltado para o ecoturismo e ou
turismo de vivencia, fomentando assim o desenvolvimento participativo da comunidade
local, gerando emprego e renda, dinamizando a economia desta região do estado, contri-
buindo para um desenvolvimento de forma equilibrada, mantendo e conservando o bem
natural existente, buscando criar alternativas para organizar o uso das potencialidades da
região, cujo desmatamento avança sobre o leito do rio Guaporé.
De acordo com Ministério do Turismo, “o Ecoturismo possui entre seus princípios
a conservação ambiental aliada ao envolvimento das comunidades locais, devendo ser

71 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Figura 03. Vista Parcial do Forte Príncipe da Beira.


Fonte: Governo do Estado de Rondônia- Brasil

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desenvolvido sob os princípios da sustentabilidade, com base em referenciais teóricos e
práticos e respeito o suporte legal. O desenvolvimento sustentável é um conceito que visa
harmonizar o crescimento econômico com a promoção da igualdade social e preservação
do patrimônio natural, garantindo que as necessidades das atuais gerações sejam satisfeitas
sem, contudo, comprometer o atendimento às necessidades das gerações futuras”.

Referencial teórico e conceitual

Seguindo alguns conceitos abordados pelo Ministério do Turismo29 (Mtur 2006/2011),


sobre a realização de Inventário da Oferta Turística citamos os conceitos: “local” consi-
derado no turismo, não só como espaço geográfico e sim como território, impregnado
de valores culturais intrínsecos (história, patrimônio, paisagem, tradições, crenças, mitos,
símbolos, modos econômicos, relações sociais) onde o cidadão guarda o sentimento de
pertencimento e de ser usuário e guardião;
O segundo conceito a ser considerado trata-se das “redes humanas e institucionais
participativas e compartilhadas”, a noção de arranjo produtivo, de atividades de segui-
mentos econômicos provocadores de desenvolvimento, em que a inter-relação conduz ao
desenvolvimento sustentável. O terceiro conceito entende-se local como particular, em
contraponto ao global e massificado, gerando produtos e serviços distintos, personalizados
que permitem ao usuário o sentimento de ser ele, também, uno e particular.
Observamos que os conceitos apresentados pelo Ministério do Turismo (2006) uni-
ficam todo um conjunto de costumes, saberes, vivencias e comportamentos em um meio
como um todo entre o homem e o meio ambiente e suas inter-relações com o espaço em
72 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

que se vive. Em 2011 o Ministério do Turismo concebeu novas políticas que propõem a
atividade turística como um “setor estratégico com capacidade para criar postos de traba-
lho; contribuir para a valorização e a proteção do nosso patrimônio; dinamizando outros
setores econômicos; melhorando a qualidade de vida das cidades, populações e comunida-
des visitadas; além da geração de divisas e rendas”30. Ficando da seguinte forma a contex-
tualização para a caracterização da coleta de dados para o Inventário da Oferta Turística:
Inventariar significa registrar, relacionar, contar e conhecer aquilo de que se
dispõe e gerar informação, para pensar de que maneira se pode atingir determinada
meta. No caso do turismo, o inventário consiste em levantar, identificar, registrar e

29
O Ministério do Turismo é uma organização governamental criada para desenvolver e estimular o turismo. Cabe
também ao Ministério Público fiscalizar e fazer com que a cidade e os cidadãos se sintam beneficiados com o turismo.
30
BRASIL, Ministério do Esporte e Turismo/EMBRATUR. Inventário da Oferta Turística – metodologia.
Brasília: Embratur, 2001. p. 26

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divulgar os atrativos, serviços e equipamentos turísticos, as estruturas de apoio ao
turismo, as instâncias de gestão e outros itens e condições gerais que viabilizam a
atividade turística, como base de informações para que se planeje e gerencie ade-
quadamente o processo de desenvolvimento. O intuito é dar conhecimento do que
um município tem que seja passível de utilização para fins turísticos para embasar as
ações de planejamento, gestão, promoção e incentivo à comercialização do turismo
a partir da adoção de uma metodologia-padrão para inventariar a oferta turística no
país, de modo a disponibilizar aos planejadores, gestores e visitantes informações
confiáveis e atuais. (Ministério do Turismo, 2011).

Esta área de fronteira é uma região inexplorada para vários segmentos do turismo de
observação ou do ecoturismo. Os estudos que estão sendo realizados contribuirão para
identificar outros seguimentos do turismo, por exemplo o comunitário, para as diver-
sas comunidades tradicionais existentes neste trecho de fronteira, beneficiada pelo clima
quente e úmido e que apresentam belas paisagens compostas pelos rios, lagos, grutas,
floresta de grande porte e campos dentre outros elementos da flora e fauna riquíssima,
proporcionando ao visitante um turismo de contemplação ou de intervenção, visto que o
extrativismo ainda predomina nas comunidades, com a caça e pesca, não predatórias e que
poderão ser experiências: turismo de vivencia.
Devido as praias fluviais que se formam entre abril e setembro de cada ano, o governo
local desenvolve eventos nas praias ao longo do Rio Guaporé. Este ano 2018 acontecerá
o xviii festival31 de praias, evento este que é tradicional na Cidade de Costa Marques,
contudo, o monumento histórico Forte Príncipe estar candidato como patrimônio da
humanidade, este espaço tende a receber um contingente bem maior de pessoas para

73 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


prestigiar o evento. O que caracteriza inicialmente como um turismo de massa, sendo
assim, essa prática de atividade turística dentro desse espaço ecológico com uma vasta
biodiversidade, corre riscos de ocorrer severos prejuízos ao meio ambiente (http://www.
jornalcorreiodovale.com.br).
Para tanto, é necessário a realização de um trabalho de conscientização para a preserva-
ção do lugar tanto na comunidade local, como para quem a visita, independente de haver
festivais ou não. E conforme Cruz (2003) representa muito bem quando descreve que:
“Os espaços são diferentemente valorizados pela sociedade, dois fatores que
condicionam a eleição de determinado espaço para uso turístico: sua valorização
(cultura) pela prática social do turismo e a divisão social e territorial do trabalho.
Como a valorização dos espaços pelo turismo é dada em função de valores culturais
31
http://www.jornalcorreiodovale.com.br/noticia/festival-de-praia-de-costa-marques-sera-realizado-de-27-a-
30-de-setembro,geral,22125.html

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e a cultura é própria de cada grupo social e mutável no tempo, território eleitos hoje
pelo turismo hoje não correspondem necessariamente aos territórios turísticos de
amanhã”. (R. de C. A. da Cruz, 2003, p. 13)

Para evitar transformações predatórias o estudo contribuirá para subsidiar o planeja-


mento instrumentalizando os gestores locais a fim de manter, preservar e conservar toda a
biodiversidade do ecossistema, além do patrimônio histórico existente, e não permitir que
deixe de ser um atrativo histórico e natural.
Em 1994 com a publicação das Diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo
pela EMBRATUR32 e Ministério do Meio Ambiente, o “turismo ecológico” passou a ser
conceituado como:
“Ecoturismo é um segmento da atividade turística que utiliza, de forma susten-
tável, o patrimônio natural e cultural, incentiva sua conservação e busca a formação
de uma consciência ambientalista por meio da interpretação do ambiente, promo-
vendo o bem-estar das populações”. (Ministério do Turismo, 1994).

Existem diversas definições e interpretações quanto à conceituação para o Ecoturismo,


no entanto nesta pesquisa utilizar-se-á o conceito a seguir, por ser referência em todo o
país, e por tratar-se de um segmento que não abrange somente o meio ambiente, mas
também diversas áreas do conhecimento tanto ambiental como social, isto porque o
Ecoturismo assenta-se no tripé: interpretação, conservação e sustentabilidade. De acordo
com a Organização Mundial do Turismo, o Turismo associado à sustentabilidade significa:
Turismo Sustentável é o que relaciona as necessidades dos turistas e das regiões recep-
toras, protegendo e fortalecendo oportunidades para o futuro.
74 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Contempla a gestão dos recursos econômicos, sociais e necessidades estéticas, manten-


do a integridade cultural, os processos ecológicos essenciais, a diversidade biológica e os
sistemas de suporte à vida. (Organização Mundial do Turismo, 1999).
Neste estudo os procedimentos metodológicos utilizados até a presente data, foram
entrevistas, levantamento bibliográficos e coleta de fotografias, levantamento de docu-
mentação histórica sobre o forte, disponíveis em Rondônia e que se mostraram precárias,
sendo necessário continuar a pesquisa no setor de Documentação em Cuiabá-MT e em
outros museus que guardam a memória da Colonização Portuguesa e Espanhola no oeste
do Brasil. Para o mapeamento o método principal será utilizado o modelo de “levanta-
mento de Inventário da oferta turística desenvolvido pelo Ministério do Turismo”, além

32
A EMBRATUR criada em 18 de novembro de 1966 como Empresa Brasileira de Turismo, tinha o objetivo
de fomentar a atividade turística ao viabilizar condições para a geração de emprego, renda e desenvolvimento
em todo o país.

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do modelo contido na cartilha “caminhos e trilhas” (seguido de outros procedimentos
metodológicos complementares) para que sejam efetivamente atingido os resultados dese-
jados: resposta técnica para suporte ao planejamento da atividade no município, para que
este município venha a se tornar mais do que um destino indutor33 de desenvolvimento
turismo regional.

Os resultados obtidos são preliminares e o resgate histórico elaborado já permite inferir


que o fomento do turismo tendo o Forte Real Príncipe da Beira, como ponto central, incluin-
do a potencialidade da floresta em seu entorno, além do turismo de contemplação e vivencia
levará à pratica do Turismo de Florestania (Flora e Fauna), onde o turista não visitará apenas
uma fortaleza com sua história e sua contribuição na fronteira, mas vivenciará a dinâmica na
floresta, através da convivência com o extrativista, com o pescador, com o quilombola e com
os pequenos camponeses do entorno, numa troca experiências e de cultura.

Referências

Borzacov, Yêdda Maria Pinheiro. Forte Príncipe da Beira. apud: Governo de Rondônia/Secretaria
de Educação e Cultura. Calendário Cultural 1981/85. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado,
1981.
Brasil. Ministério do Turismo. Ecoturismo: orientações básicas. Ministério do Turismo, Secretaria Nacional
de Políticas de Turismo, Departamento de Estruturação, Articulação e Ordenamento Turístico,
Coordenação Geral de Segmentação. 2. ed. – Brasília: Ministério do Turismo, 2010. 90p.; 24 cm.
___, Ministério do Turismo. Segmentação do turismo e o mercado. Ministério do Turismo,
Secretaria Nacional de Políticas de Turismo, Departamento de Estruturação, Articulação e

75 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Ordenamento Turístico, Coordenação Geral de Segmentação. – Brasília: Ministério do
Turismo, 2010. 170p.; 24 cm.
Cruz, Rita de Cássia Ariza da. Introdução à geografia do Turismo. 2 ed. São Paulo: Roca, 2003
Embrapa. Portal: https://www.embrapa.br/agrossilvipastoril
Governo do Estado de Rondônia – Portal: https://www.rondonia.ro.gov.br/
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Portal: https://biblioteca.ibge.gov.br/
Lima, Ana Clévia Guerreiro (Coordenadora). Inventário da Oferta Turística. Brasília: Ministério
do Turismo, 2011. 38p
Revista Brasileira de Pesquisa em Turismo, vol. 8, núm. 2, mayo-agosto, 2014, pp. 222- 237.
zeferino, Augusto Cesar e outros. Caminhos das Trilhas de Florianópolis. Florianópolis: IPUF;2001

33
Os destinos indutores do desenvolvimento turístico regional são aqueles que possuem infraestrutura básica e
turística além de atrativos qualificados e são capazes de atrair e/ou distribuir significativo número de turistas
para seu entorno e dinamizar a economia do território em que está inserido. (Site do Ministério do Turismo).

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A importância das organizações promotoras
de empreendimentos económicos solidários
(OPES): o caso da comunidade de catadores
de materiais recicláveis da Vila Princesa
(Porto Velho – Rondônia)
Maria Madalena Ferreira
Professora na Universidade Federal de Rondônia- Porto Velho

Lúcio José Sobral Cunha


Professor Catedrático na Universidade de Coimbra e Investigador do Centro
de Estudos de Geografia e Ordenamento do Território (CEGOT)

Introdução

A Vila Princesa (área deste projeto) está localizado à 15 Km do centro da cidade de


Porto Velho e à 3 km de distância do Campus da Universidade Federal de Rondônia (BR
364 – Saída para o Acre); surgiu imediatamente após a instalação do “aterro controlado34”
em 1988; este aterro dois anos após se transformou em um “lixão35 a céu aberto”. Desde
então ocorreram várias tentativas de organização de cooperativas e associações de mora-
dores; apenas em 2010 foi constituída a CATANORTE36 , cooperativa que vem tentando

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aglutinar cooperados e a associação de mulheres (ASCOMVIP37) criada em 2009, quatro
anos após sua constituição entrou em declínio e o terreno onde estava instalada foi cedido
à uma Igreja Evangélica. Desde então as mulheres não tem nenhuma forma de articula-
ção carecendo de estímulos para reorganização das mesmas, sendo estas as que sofrem
diretamente os impactos das crises de preço da revenda dos produtos coletados, que é

34
www.g1.globo.com/ro/rondonia/rondonia-tv/videos/v/porto-velho-nao-tem-prazo-para-construir-aterro-
sanitario/6272349/
35
www.newsrondonia.com.br/noticias/vila+princesa+a+favela+onde+400+familias+vivem+do+lixo/107973
36
Cooperativa de Reciclagem de Catadores e Catadoras de Materiais Recicláveis e Reutilizáveis da Rede
de Economia Solidaria-CNPJ- 12.543.027/0001-00- Natureza jurídica, 207-0 - Sociedade Empresária em
Nome Coletivo- Endereço- R Estrada da REMA, S/N, KM 11 da BR 364, Bairro VILA PRINCESA-
Cidade Porto Velho- CEP 76.808-695
37
Associacao Comunitaria das Mulheres da Vila Princesa

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definido entre a cooperativa e os “prepostos ou atravessadores” representantes da empresa
que compra os materiais reciclaveis.
Quanto à vila se caracteriza como uma aglomeração subnormal, conforme IBGE
(2010) inserida em ambiente vulnerável em permanentemente risco, principalmente de
incêndios devido à proximidade com o Lixão; é desprovida de saneamento básico, fornci-
mento de água potável e energia, de forma permanente, entre outras serviços.
A população moradora da Vila Princesa é composta por catadores, em torno a 400
famílias e apresenta alto índice de violência, consumo de álcool e drogas, problemas de
saúde, principalmente doenças da mulher e crianças. A única escola municipal38 fornece
atendimento precário, onde as crianças não são monitoradas quanto à frequência e não
há creche para as “mães catadoras” deixarem seus filhos39. protegidos durante o tempo em
que passam dentro do lixão coletando seus materiais, acabam por leva-los ao local de tra-
balho. Há constantes casos de abuso sexual de meninas e desaparecimento de jovens, com
indícios característicos das ocorrências de tráfico40 de pessoas, facilitado pela proximidade
com a Bolívia; fronteira indicada pelo Ministério da Justiça como um portal41 de entrada
e saída para este “crime invisível”. A evasão de jovens entre 12 e 18 anos é bastante alta
nesta escola por falta de atrativos. Na vila não há área de lazer coletivo e outros espaços de
vivencia para a populacao, à exemplo de praças e parques. O único posto de saúde, ofe-
rece um serviço precário e limita-se ao atendimento de segunda a sexta-feira (em horário
comercial), sendo que nem sempre o médico plantonista comparece em seu plantao.
As mulheres e crianças são os usuários mais afetados pela precariedade do posto medi-
co; situaçao que se extende à oferta de remédios gratuitos da rede pública, encaminhamen-
tos de exames preventivos de oncologia feminino ou doenças crônicas, tuberculose, DSTs,
leptospirose, malária, dengue, chicungunha entre outras doenças tropicais. Não há pronto
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socorro para emergencias de acidentes com algum catador ou morador, provocados pelo
não uso de EPIs42 por desconhecimento da obrigatoriedade de uso para sua segurança;
o Pronto Socorro oficial da cidade está localizado à 15 Km de distancia e o transporte
costuma ser feito com os veiculos da cooperativa ou de qualquer morador (quando em
condiçoes de trafegar); em sua maioria são veículos sucateados, adquiridos para transporte
dos materiais coletados no lixao ou nas ruas da cidade improprios para esta funçao.
Esta população é conhecida pela comunidade academica da Universidade Federal de
Rondônia (UNIR) desde 1988, e ao longo do tempo, tem desenvolvido atividades de

38
Escola Municipal, de Ensino Fundamental João Afro Vieira, localizada na Vila Princesa em Porto Velho/RO
39
Delegacia Especializada de Proteção à Criança e ao Adolescente de Porto Velho/RO (DEPCA) (2009)
40
Decreto nº 5.948/2006, Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, Ministério da Justiça/Brasil
41
Tráfico de Pessoas na Fronteira, ENAFRON (2012)
42
Equipamentos de Proteção Individual

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alfabetização para jovens acima de 14 anos e adultos (pelo projeto EJA43) entre diversos
outros projetos pontuais em diversas áreas do conhecimento, tal como participaçao dos
cursos de Biologia e Enfermagem. Atualmente, a urgência está centrada na necessidade do
fortalecimento da comunidade, no que tange à gestao de suas atividades, sendo necessário
o empoderamento das mulheres visto que sobre elas, recaem as responsabilidade da família
e da sobrevivência na comunidade.
Neste projeto, pretende-se “fortalecer o grupo” e equipá-los para a autonomia e con-
trole da atividade da coleta seletiva e aproveitamento de alguns produtos recicláveis, a par-
tir da capacitacao em serviço, visando o “aprender fazendo” para treinar multiplicadores
para lutarem pelos seus direitos previstos na Lei 12.305/2010 e inclusão do catador nas
políticas públicas municipais, no setor da coleta seletiva através dos exemplos das OPES;
uma vez organizados e representados coletivamente terão mais defesa de suas pautas junto
ao gestor público ou empresarial.
Quanto à conceituação das OPEES (Organizações Promotoras de Empreendimentos
Economicos Solidários) também são conhecidas como IPEPS (Incubadora Pública de
Empreendimentos Populares Solidários). Os fundamentos legais estao baseados no Plano
Nacional de Economia Solidária e na Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010)
em seu Art. 7o – “São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos: XII – integração
dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilida-
de compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; VI – incentivo à indústria da reciclagem,
tendo em vista fomentar o uso de matérias-primas e insumos derivados de materiais reci-
cláveis. Quanto aos segmentos, estão inseridas nos grupos das Associações Comunitarias,
Cooperativas, Empresas Autogestionárias, Grupos de Produção, Clubes de Troca, Grupos
Informais, Redes e Centrais, conforme princípios previstos no PNES/SENAES44 (2015):

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“A prática das atividades econômicas solidarias, devem ter como principios basi-
cos a Cooperação: ao invés de competir, todos deve trabalhar de forma colaborativa,
buscando os interesses e objetivos em comum, a união dos esforços e capacidades, a
propriedade coletiva e a partilha dos resultados; Autogestão: as decisões nos empreen-
dimentos são tomadas de forma coletiva, privilegiando as contribuições do grupo
ao invés de ficarem concentradas em um indivíduo. Todos devem ter voz e voto. Os
apoios externos não devem substituir nem impedir o papel dos verdadeiros sujeitos
da ação, aqueles que formam os empreendimentos; Ação Econômica: sem abrir mão
dos outros princípios, a economia solidária é formada por iniciativas com motivação
econômica, como a produção, a comercialização, a prestação de serviços, as trocas,
o crédito e o consumo; Solidariedade: a preocupação com o outro está presente de
43
Educação de Jovens e Adultos
44
www.portal.mte.gov.br/ecosolidaria/secretaria-nacional-de-economia-solidaria/acessado em 14 de setembro 2018

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várias formas na economia solidária, como na distribuição justa dos resultados alcan-
çados, na preocupação com o bem-estar de todos os envolvidos, nas relações com a
comunidade, na atuação em movimentos sociais e populares, na busca de um meio
ambiente saudável e de um desenvolvimento sustentável”(PNES, 2015).

As estratégias de implantação de uma OPEES estão baseadas nos métodos pedagógicos


para uma educação inclusiva para a vida, onde qualquer intervençao deve ser levado em
conta a “realidade do público alvo a partir do aproveitamento do seu saber, de suas tec-
nologias sociais desenvolvidas ao longo do tempo”, saberes que podem ser replicados em
diversos contextos (Paulo Freire,1996). Os primeiros passos partem da alfabetizacao até a
inclusão socio-economica, com distribuição de renda visando a autonomia de populacoes
excluidas no país, neste caso de uma “aglomeracao sub-normal de catadores e catadoras da
Vila Princesa. Portanto a instalacao de uma OPES subentende-se ações e articulações que
devem ser desenvolvidas a partir do cotidiano da comunidade visando criar novas posturas
e mentalidades e desejo de mudança, baseado no próprio potencial e recursos existentes na
comunidade a partir do conhecimento da sua dinamica, seus direitos legais e deveres sociais.
Trata-se de um projeto de intervenção45, tendo por objetivos à capacitação de catadores
e catadoras residentes na vila, para a auto gestão através da criação e fortalecimento da
OPEES, partindo da compreensao e funcionamento do contexto imediato do Lixao (local
de trabalho e vivencia) do conhecimento e aplicabilidade da Lei 12.305/2010, pouco aten-
dida no estado de Rondônia e particularmente na cidade de Porto Velho, sobre direitos
e deveres disciplinados pelas políticas públicas municipais; compreender como funciona
o mercado de reciclagem e cadeia produtiva, levando-os a identificar e eliminar a figura
do atravessador (principal espoliador da atividade) com o intuito de atingir a autonomia,
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gerar emprego e renda visando a sustentabilidade das famílias.


Quanto aos objetivos específicos; a) elaborar um diagnóstico prévio, para identificar as
estratégias de sobrevivência desta comunidade, suas prioridades, grau de escolaridade e
acesso aos serviços públicos disponiveis na vila e na cidade de Porto Velho (principalmente
o atendimento à mulher e à criança); b) como funciona a dinamica da coleta e a relacao dos
catadores e catadoras com as cooperativas e associaçoes de moradores entre outras deman-
das que serao apresentadas pela comunidade, c) realizar “sessão de estudos” visando a com-
preensao das legislações pertinentes ao setor e identificação das políticas públicas aplicaveis
ao contexto do público alvo; d) definição de um GTp (grupo de trabalho permanente)
45
Com a parceria da Universidade Federal de Rondônia, através de Depto de Geografia e Dpto de Letras,
cooperativas, associação de moradores e voluntários de diversas áreas de conhecimento que atuam junto
o FLC (Fórum Lixo e Cidadania) um grupo de especialistas e cidadãos criado para acompanhar de forma
sistemática as ações 8de interesse do setor) no âmbito do governo estadual e da Prefeitura de Porto Velho,
para a efetivação das politicas publicas direcionadas aos catadores de todo o Estado de Rondónia.

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para realizar oficinas de planejamento participativo e definição de uma agenda coletiva de
trabalho para a instalação da OPEES visando o funcionamento experimental durante a
execucao do projeto.
Quanto aos procedimentos metodológicos, inicialmente, foram propostas as seguintes
etapas para a realização do projeto. A primeira fase (1º semestre de 2017) correspondeu
à realização do chamamento, apresentação do projeto e sensibilização de voluntários em
participar do projeto como “grupo focal”, onde estes foram treinados para atuarem junto
aos seus pares como multiplicadores. A segunda fase tratou-se da elaboração do diagnóstico
sócio econômico através da aplicação de questionários visando identificar o tamanho real da
população, numero de familias, de filhos e de agregados com a identificaçao das demandas
e emergências da comunidade: momento de definiçao de prioridades. A terceira fase cor-
responde à realização de oficinas de planejamento participativo utilizando as metodologias
Zopp e Metaplan (Planejamento de Projeto Orientado por Objetivos) (momento do apren-
der fazendo) e compreensão da cadeia produtiva dos materiais recicláveis e como funciona
o mercado dos RSUs no Brasil e em Rondônia. A quarta fase, instalação e estruturação da
OPEES, elaboração do estatuto, diretoria e definição da “agenda positiva” para continuidade
dos trabalhos após o término deste, donde espera-se da comunidade a replicação e melhorias
das ações de forma que atinjam a autonomia fisico-financeira e de qualidade de vida.
A guisa de conclusões preliminares, o diagnóstico elaborado em 2017 apresentou as
prioridades dos moradores da vila, a saber: continuidade dos programas de alfabetização
de adultos, fortalecimento do atendimento à saúde (ênfase ao atendimento às mulheres,
devido à diversidade de doenças a que são acometidas), cursos profissionalizantes para os
jovens para evitar a evasão escolar, com atividades práticas à exemplo das incubadoras;
maior transparência no controle da produção do ponto de vista quantitativo, qualitati-

81 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


vo e precificação da produção; apoio à melhoria das habitações; instalação de serviços e
equipamentos públicos; e ffortalecimento do papel das mulheres, apoiando à instalação
de creche para evitar que as mães catadoras carreguem seus filhos para dentro do lixão;
e funcionamento da escola em tempo integral para evitar a “evasão dos adolescentes e
jovens”; atendimento in locus para emissão de documentos de adultos e principalmente
“registro de nascimentos dos filhos” que chegam em idade escolar sem documentos legais;
e orientação para o acesso às políticas públicas em vigência, à exemplo do Cad-Único e
bolsa família entre outras demandas.
Quanto aos produtos desejados neste projeto piloto espera-se que entre as 400 famílias
identificadas, seja realizado o “treinamento” para 60 moradores (20 homens catadores, 20
mulheres catadoras e 20 jovens) para atuarem como multiplicadores dentro da comunidade,
sensibilizados e comprometidos com suas respectivas causas e atividades de coleta seletiva e
informados o suficiente sobre: os aspectos legais do setor, compreender o funcionamento

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da cadeia produtiva e a dinâmica do mercado da reciclagem; ao qual estão inseridos e
motivados o suficiente para realizarem o aproveitamento dos materiais coletados à exem-
plo dos PETs, pneus, plásticos, alumínio, papelão, pallets, para transformação em novos
objetos a serem desenvolvidos em incubadoras. E que seus produtos, com incentivo dos
programas federais do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e Secretaria Nacional da
Economia Solidaria (SENAES), possam ser negociados em feiras dentro e fora do Estado
de Rondônia.

Referências

DRZ Geotecnologia e Consultoria Ltda, Panorama dos Resíduos Sólidos de Rondônia, Porto
Velho, 2014
EIA/RIMA, Aterro Sanitario – Municipio de Porto Velho, Rondônia, 2013
Freire, P, A Importância do Ato de Ler, em três artigos que se completam, Coleção Polemica dos
Nossos Tempos-4- 23a edição, Cortez Editora/Autores Associados, São Paulo, 1989;
___, Pedagogia do Oprimido, Editora: Paz e Terra, 2011
Governo Brasileiro, Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e SENAES/PNAES, 2013 e 2015
Máximo, Maria Auxiliadora, Violência Infantil: Um Olhar Foucaultiano na Comunidade Vila
Princesa em Porto Velho/RO, Campo Grande-MT, 2009

Sites visitados
www.portalresiduossolidos.com
www.planodiretor.portovelho.ro.gov.br
www.portovelho.ro.gov.br
82 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

www.trabalho.gov.br/trabalhador-economia-solidaria
www.capacidades.gov.br

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Perfil dos docentes que lecionavam no
distrito da Guarda nos anos 90 do século XX

Fernando Manuel Videira dos Santos


Investigador Doutorado Integrador do CEIS20 – Centro de Estudos
Interdisciplinares do Século XX da Universidade de Coimbra e Investigador
Colaborador do Centro de Estudos em Educação e Inovação

Introdução

Ao rebuscar a minha estante à procura de textos e de investigações feitas por mim há


algum tempo, dou com uma daquelas que nunca foi apresentada publicamente nem tão
pouco publicada. As razões porque não foi apresentada e publicada não se prendem com
questões de qualidade nem da pertinência da mesma, mas sim, por falta de oportunidade
e algumas vezes de tempo. Mas tenho que salientar e referir aqui que há uma que me
parece central. A vida de um investigador que viva nos chamados – territórios de baixa

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densidade – não é fácil. É bastante difícil para um investigador que vive e teima em viver
por cá ter acesso a um conjunto de oportunidades que outros que vivam nos centros popu-
lacionais mais densamente povoados, em centros em que estejam presentes Universidades
ou Estabelecimentos de Ensino Superior, Centro de Investigação ou outras organizações
afins. Porventura, quem vive nesses territórios têm ao seu dispor outros meios, outros
recursos, acessos diversos a outros meios, em suma, mais e melhores oportunidades.
Neste contexto, lembrei-me de sugerir ao CEI ao seu Conselho Científico, que faz
a seriação das comunicações para serem apresentadas no Curso de Verão, abordar este
assunto e assim, poder publicar este artigo na prestigiada Coleção Iberografias, que reúne,
entre outros, os textos resultantes das comunicações realizadas durante o XVIII Curso de
Verão 2018, como já vai sendo hábito.
Falar no perfil dos professores do ensino básico e do ensino secundário que lecciona-
vam no Distrito da Guarda no ano letivo 1996/1997 é, quiçá, falar um pouco de história

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e de memória. História, uma vez que é uma reflexão fundada em dados cientificamente
comprovados com recurso a técnicas de investigação validadas e confirmadas através do
método científico e, ao mesmo tempo, recorrer à memória do investigador e dos leitores
que vivenciaram esse tempo e por isso têm ainda presente eventos e vivências que alimen-
tam a experienciação do vivido.
Foi neste contexto e com estes fundamentos que apresentamos esta comunicação que
deu origem a este texto enquadrado no Curso de Verão do Centro de Estudos Ibéricos no
ano de 2018.

Breve enquadramento dos anos 90

Este estudo foi realizado nos anos 90 do século XX. Por conseguinte, são passados 22
anos. Se 22 anos parecem pouco tempo, o certo é que num tempo em que é o tempo do
digital, da fibra óptica, do acontecimento em direto visível de forma global, num tempo
de uma sociedade que evolui de forma alucinante, então, poderemos dizer que 22 anos, é
de facto muito tempo. No entanto, será oportuno lembrar, que o tempo é uma grandeza
relativa, como o demonstrou Albert Einstein.
Será pois essencial aqui e agora referir e fazer o enquadramento, ainda que de forma
breve, dos anos 90 do século XX.
Assim, lembramos que os anos 90 foram marcados por factos muito marcantes para
todos nós e que nos ajudaram a progredir na história humana cheia de vicissitudes e de
descobertas que ainda hoje estão presentes no nosso dia-a-dia. Será lícito referir que mais
precisamente no ano de 1990 a África do Sul, um Estado importante em que vigorava um
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regime marcado pela segregação racial, uma sociedade anacrónica em que havia uma injus-
ta e injustificada descriminação de brancos e negros devido a um conjunto de factores que
passavam por questões históricas e privilégios completamente injustificados da raça branca
– uma minoria no país – sobre a raça negra, acaba oficialmente com o regime de apartheid
já então condenado pela Comunidade Internacional. Ainda ligado a este tema poderemos
dizer que em 1994 o Mundo assiste a um facto muito importante e que marcará de forma
indelével a história humana pois é nessa data que se concretiza a eleição democrática de
um negro como Presidente da República da África do Sul. Foi ele, Nelson Mandela que
havia sido condenado a prisão perpétua. Este esteve encarcerado durante 28 anos e só foi
libertado devido às circunstâncias já atrás referidas – o fim do apartheid.
Sobre os anos 90, poderemos ainda dizer que ficam marcados pelo desenvolvimento
científico e tecnológico. Assim, é de salientar o enorme crescimento da utilização da inter-
net. Esta tornou-se mais acessível aos cidadãos e daí, encurtou distâncias e democratizou

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mais o acesso ao conhecimento, ao contacto com outras realidades e facilitou mais as
comunicações entre as pessoas, em suma, o mundo ficou mais pequeno.
Foi também nos anos 90, mais precisamente em 1997 que se deu um acontecimento
trágico e que marcou a sociedade Britânica e mundial uma vez que a morte da Princesa
Diana – a princesa do Povo – foi marcada com excepcionais expressões públicas de tristeza,
e o seu funeral na Abadia de Westminster em 6 de setembro de 1997 atraiu três milhões de
pessoas, bem como uma cobertura televisiva em direto nunca antes vista.
Há ainda de salientar, que Portugal nos anos 90 foi palco de uma grande Organização
Mundial e que lhe deu grande destaque a nível global. Portugal foi notícia em todo o
Mundo por boas razões, pois em 1998, mais concretamente em Lisboa, numa zona da
Cidade completamente degradada palco até então de num amontoado de estruturas
industriais abandonadas, depois de um processo de recuperação intensivo com muita qua-
lidade arquitectónica, é inaugurada a 22 de maio e decorreu até 30 de Setembro de 1998
a Exposição Internacional de Lisboa (Expo 98). Foi uma grande iniciativa Portuguesa que
põe a nu a capacidade de Portugal e dos Portugueses da sua arquitetura, engenharia bem
como da sua capacidade organizativa.
Em contexto regional e local para melhor contextualizarmos os anos 90 do século
passado será bom relacionar, lembrar, alguns factos que na nossa opinião marcaram o
Distrito da Guarda. Um acontecimento muito importante que destacou toda esta região
no País e quiçá no Mundo foi o facto de pela primeira vez em Portugal se ter parado a
construção de uma barragem – já em construção – que se destinaria à produção de energia
elétrica na foz do Rio Côa na localidade de Vila Nova de Foz Côa. Os factos falam por si.
Uma barragem de milhões em construção é parada por causa do aparecimento de umas
gravuras rupestres no leito do rio. Interesses económicos poderosos em jogo é certo, em

85 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


contrapeso, umas gravuras no leito do rio Côa. O aparecimento de um movimento de
jovens apoiados por alguns professores e investigadores que as haviam posto a descoberto
com o slogan “as gravuras não sabem nadar” conseguiram o que parecia impossível. Este
movimento conseguiu desenvolver um conjunto de ações locais e nacionais e até interna-
cionais com impacto mediático que acabaram por levar o Governo da República a tomar
uma posição, a de suspender a construção da barragem e à preservação das gravuras, evento
fraturante na sociedade Portuguesa e na população local, pois também havia uma parte
da população que estava a favor da continuação da construção da barragem. No entanto,
mais tarde, a declaração por parte da UNESCO das gravuras de Vila Nova de Foz Côa
como Património da Humanidade reconhecendo assim a sua importância, bem como,
a implementação pelas autoridades Nacionais e Locais de um plano estratégico para as
tornar visitáveis, definindo um conjunto de percursos para concretizar esta bela ideia foi
muito importante para todos. Foi ainda levado a cabo a construção do Museu do Côa,

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uma obra emblemática para toda esta Região, que em conjunto com as gravuras podem e
devem ser uma âncora de desenvolvimento sustentável através do turismo histórico, aliado
ao Douro, ao vinho e às várias potencialidades endógenas que toda esta Região possui,
estas, podem e devem ser factor de desenvolvimento económico e social.
Ainda há a salientar no contexto regional – porque é muito relevante e que nos permite
hoje iniciativas de índole cultural de relevância nacional e internacional, tornado possível
hoje estarmos aqui na produção e reflexão de várias temáticas de interesse regional e não
só. Refiro-me à criação de uma Organização na Guarda – O Centro de Estudos Ibéricos.
Esta Organização nasceu da ideia do ensaísta Eduardo Lourenço que na sessão solene
comemorativa do oitavo Centenário do Foral da Guarda lançou a semente que outros
com “engenho e arte” levaram a bom porto e hoje é reconhecido internacionalmente pelo
meritório trabalho que vem desenvolvendo a partir da Guarda uma cidade plantada num
território de baixa densidade que é capaz de concretizar projetos desta natureza e prestar
relevantes serviços a todos nós.

Enquadramento metodológico

Falar do perfil dos professores que lecionavam no Distrito da Guarda nos anos 90 é o
nosso propósito. Esta é uma questão que foi então tratada por nós e para isso recorremos
a um conjunto de indicadores que ao tempo nos pareceram adequados. Num texto com
estas características e estas limitações espaciais e temporais, tivemos que fazer opções relati-
vamente ao que destacar, pois esta questão foi analisada na altura num trabalho mais vasto
com muitos e variados indicadores que foi necessário seriar. É pois neste contexto que aqui
86 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

será abordada esta problemática.


Como muito bem afirmam Quivy & Campenhoudt (1992, p. 160), o campo de
análise de qualquer investigador “deve ser muito claramente circunscrito” referindo ainda os
autores que, “um erro muito frequente nos investigadores principiantes consiste em escolher um
campo demasiado amplo”, (ibidem).
Também nesta investigação tivemos em conta o que ficou dito e por isso, tentámos
delimitar o nosso estudo ao Distrito da Guarda. Quivy & Campenhoudt (1992, p. 160)
afirmam o seguinte: ”Não é de estranhar que a maior parte das vezes o campo de investigação se
situe na sociedade onde vive o próprio investigador”. Estes autores referem ainda, que tal facto,
“não constitui à priori nem um inconveniente, nem uma vantagem”. É de referir que nasci,
cresci e vivo na Cidade de Pinhel, que, como se sabe, pertence ao Distrito da Guarda.
Conhecer a realidade que me rodeia é uma prioridade para mim. É também de referen-
ciar que estas terras para além dos problemas endógenos que nos afetam a todos, uma das

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questões que também nos atingem é que, não há grandes estudos que nos ajudem a fazer
uma radiografia do território, nomeadamente, em questões relativas à Educação e à Escola.
Por conseguinte, o universo considerado para este estudo é o dos Professores do 2º
Ciclo, 3º Ciclo e Secundário que leccionaram no ano lectivo de l996/1997 no Distrito da
Guarda, que, segundo dados conseguidos junto do Centro da Área Educativa da Guarda,
eram os seguintes:
– Lecionavam no Ensino Preparatório (2º Ciclo) 396 e no sector do 3º Ciclo e
Secundário 1107 o que dá um total de 1503 Professores.
A nossa amostra é constituída por 256 Professores o que nos parece ser bem represen-
tativa do universo, ou seja dos docentes do 2º Ciclo, 3º Ciclo e Secundário que lecciona-
ram no ano lectivo de 1996/1997 em diferentes escolas públicas do Distrito da Guarda.
Na constituição da amostra, tivemos em conta a obtenção de respostas em número
suficiente o que foi conseguido. Tivemos ainda a preocupação de obter respostas tendo em
atenção alguns contextos, a saber:
Que os sujeitos lecionassem em Escolas com um número elevado, médio e baixo de Alunos;
Zona geográfica: Que as Escolas dos sujeitos estivessem implantadas na zona da fron-
teira e fora da zona da fronteira com a vizinha Espanha;
Sector de Ensino: Que as Escolas dos sujeitos pertencessem ao 2º, 3º Ciclos e Secundário;
Grupo Disciplinar: Que o grupo disciplinar leccionado pelos sujeitos fosse o mais diversificado;
Que o mesmo se verificasse em relação à Idade, ao Género, à Categoria Profissional e ao
número de Anos de Serviço Docente.
Acauteladas estas premissas, vamos em seguida descrever os resultados que obtivemos,
sem antes fazermos um breve enquadramento do Distrito da Guarda embora passados
estes 22 anos, algumas alterações poderão ser notadas. No entanto, os problemas persistem

87 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


e até poderão ter-se agravado, nomeadamente, quanto ao despovoamento que teima em se
agudizar em toda esta região.

O DISTRITO DA GUARDA
Distrito da Guarda,
Região das duas Primaveras:
A da Neve e a das Flores.
Barroco, M. (1978, p. 14)

O Distrito da Guarda é constituído por catorze concelhos, a saber:


Guarda, Aguiar da Beira, Almeida, Celorico da Beira, Figueira de Castelo Rodrigo,
Fornos de Algodres, Gouveia, Manteigas, Mêda, Pinhel, Sabugal, Seia, Trancoso e Vila
Nova de Foz Côa.

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Este Distrito que fica situado na denominada Região da Beira Alta. É limitado a
Norte pelo Distrito de Bragança, a Sul pelo Distrito de Castelo Branco, a Oeste pelo
Distrito de Viseu e Coimbra e a Leste pela Espanha mais propriamente pela Província
Espanhola Castela-Lyon. São vários rios que banham este Distrito. O Douro com as suas
belezas naturais, o Mondego e o Zêzere que aqui têm a sua origem, o Côa com todo o seu
património arqueológico.
Território montanhoso onde abunda o granito. Os terrenos são pouco férteis. Nos
vales desenvolve-se uma agricultura não muito desenvolvida. As suas principais produções
são os produtos ligados à vitivinicultura, à olivicultura, e à fruticultura de altitude, bem
como alguns cereais e hortícolas. A pecuária tem tido algum incremento. A indústria é
quase inexistente pois as unidades de lanifícios que outrora floresceram, são poucas as que
vão resistindo à globalização da economia. Há a evidenciar a indústria de componentes
para automóveis que tem vindo a ganhar raízes com grande sucesso no mercado interna-
cional devido à sua avançada componente tecnológica. No entanto, o seu principal recurso
são as suas gentes. Com uma população estimada em 181 680 habitantes dos quais 86 730
são do sexo masculino e 94 950 do sexo feminino, o Distrito da Guarda perde população
a olhos vistos.
A estrutura etária desta população é caracterizada pelo envelhecimento.
Com o forte fluxo migratório que se verificou nos anos 60, com o decréscimo das
populações que se verificou segundo fonte do I.N.E. entre 1981 e 1991, o Distrito da
Guarda perdeu 8,9% da sua população.
De acordo com os dados de 1991, 17% da sua população tinha mais de 65 anos de idade.
É comum, ouvir-se dizer que o “Distrito da Guarda caminha para um lar de Terceira
Idade“, como era referido no Jornal Terras da Beira de 23/07/1993.
88 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Esta é a realidade deste Distrito e por isso vale a pena partir dela, pois, é bom ter em
conta que para promover uma política estruturada do desenvolvimento sustentado de uma
qualquer região tem que se partir do domínio e conhecimento estruturado da realidade
objectiva dessa mesma região.
Assim sendo, as questões da cultura e do ensino tornaram-se fundamentais para a
promoção desse desejado desenvolvimento, e assim, inverter este caminho que nos levará,
por certo, a mais despovoamento e abandono deste vasto território.
O Distrito em termos de estruturas de ensino detém um moderno e bem apetrechado
Instituto Politécnico na Cidade da Guarda, com um Pólo em Seia. Tinha, ao tempo, o
Instituto Superior de Administração e Comunicação (ISAC) – entretanto extinto por falta
de alunos.

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Com três Escolas E.B. 2, dezoito Escolas E.B. 2/3 e nove Escolas Secundárias – estes
dados foram-nos fornecidos pelo C. A. E da Guarda, uma estrutura descentralizada do
Ministério da Educação que havia ao tempo e que foi entretanto extinta.
O desenvolvimento urge nestes territórios, mas, esse desenvolvimento passa necessa-
riamente pela valorização académica das nossas gentes, pela formação profissional e tudo
isto carece do estreitamento das relações entre as Escolas dos vários escalões de formação
com o meio envolvente, com as suas Organizações para o desenvolvimento de um trabalho
colectivo, focado em objetivos muito claros assente numa rede flexível e articulada, com vista
à fixação de técnicos nesta região que possam ajudar a promover todo o nosso potencial.
Vamos de seguida apresentar alguns dados estatísticos que foram recolhidos e tratados
seguindo metodologias recomendadas e validadas por autores de referência.
Assim, apresentaremos de seguida um quadro que nos indica as escolas que colabora-
ram neste estudo e a sua localização geográfica.

Escolas

As Escolas em que passámos os questionários foram as que descrevemos no quadro


seguinte:
Quadro 1
Escolas em que passámos os questionários
ESCOLA FREQUÊNCIAS %
Preparatória de Pinhel 27 10,55%
C+S de Vila Franca Naves 28 10,94%

89 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


EB2 3 de Trancoso 29 11,33%
EB2 3 de Vilar Formoso 36 14,06%
EB2 3 de Almeida 14 5,47%
Secundária de Trancoso 16 6,25%
Preparatória de Figueira de Castelo Rodrigo 17 6,64%
Afonso de Albuquerque – Guarda 4 1,56%
E. B. 2/3 Santa Clara – Guarda 1 0,39%
EB2 3 de Aguiar da Beira 27 10,55%
E. B. 2/3 de Celorico da Beira 29 11,33%
Secundária de Pinhel 27 10,55%
C+S de S. Miguel – Guarda 1 0,39%
Totais 256 100,00%

Como poderemos constatar, quer as escolas quer a sua localização geográfica são bem
representativas do contexto escolar do Distrito da Guarda.

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Por conseguinte, para posterior tratamento estatístico e com recurso ao teste do Qui-
quadrado, agrupámos as Escolas dos respondentes da seguinte forma o que nos facilitou o
seu tratamento estatístico e ao mesmo tempo revelam um pouco da sua dimensão tendo
por base o número de alunos que as frequentam.

Quadro 2
Escolas onde passámos os questionários agrupadas em função do número de Alunos
ESCOLAS FREQUÊNCIAS %
Escolas com frequência até 250 Alunos
Preparatória de Pinhel 27 10,55%
C+S de Vila Franca Naves 28 10,94%
Preparatória de Fig. Castelo Rodrigo 17 6,64%
Sub -Total 72 28,13%
Escolas com frequência de 251 a 500 Alunos
EB 2 3 de Almeida 14 5,47%
EB 2 3 de Trancoso 29 11,33%
EB 2 3 de Vilar Formoso 36 14,06%
EB 2 3 de Aguiar da Beira 27 10,55%
Sub-Total 106 41,41%
Escolas com frequência superior a 501 Alunos
Secundária de Trancoso 16 6,25%
EB 2 3 de Celorico da Beira 29 11,33%
Secundária de Pinhel 27 10,55%
C+S de S. Miguel 1 0,39%
Afonso de Albuquerque Guarda 4 1,56%
EB 2 3 Santa Clara 1 0,39%
Sub -Total 78 30,46%
Totais 256 100,00%

Como poderemos verificar no quadro anterior, subdividimos os nossos respondentes em


90 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

três grupos tendo em conta o número de alunos por cada escolas. Assim, temos um grupo de
escolas que têm um número de alunos a frequentá-la que é mais reduzido, até 250 alunos,
que corresponde, na nossa amostra a um total de 72 docentes e um valor percentual de
28,13%. Temos depois um grupo de docentes 106, a que corresponde um valor percentual
de 41,41% que leciona num grupo de escolas designadas por nós de escolas médias – tendo
em consideração o seu número de alunos – entre 251 e 500 alunos – seguindo-se um grupo
de escolas maiores cuja frequência de alunos é superior a 501 a que corresponde na nossa
amostra a 78 docentes e a um valor percentual que se cifra em 30,46%.
Em seguida vamos analisar o que corresponde à distribuição geográfica dos nossos
respondentes por localidades.

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Localidades

A composição da nossa amostra por localidades é a que vamos descrever no quadro 3


que se apresenta de seguida:

Quadro 3
Localidades onde passámos os questionários
Localidades FREQUÊNCIAS %
Pinhel 54 21,09%
Vila Franca das Naves 28 10,94%
Trancoso 45 17,58%
Aguiar da Beira 27 10,55%
Almeida 14 5,47%
Figueira Castelo Rodrigo 17 6,64%
Vilar Formoso 36 14,06%
Guarda 6 2,34%
Celorico da Beira 29 11,33%
Totais 256 100,00%

Para posterior tratamento estatístico por recurso ao teste do Qui-quadrado, agrupá-


mos as localidades dos respondentes da forma que mostramos no quadro 3, tendo em
conta que queríamos verificar, isto é, dados relativos aos docentes que leccionavam na zona
de fronteira – raia e aos que leccionavam fora dessa zona.

Quadro 4
Localidades onde passámos os questionários agrupadas
LOCALIDADE FREQUÊNCIAS %

91 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Localidades da linha de fronteira 67 26,17%
Localidades fora da linha de fronteira 189 73,83%
Totais 256 100,00%

Assim, este estudo incidiu sobre 67 sujeitos que exerciam a profissão de professores
em estabelecimentos da raia espanhola o que corresponde a uma percentagem de 26,17%
e a 189 sujeitos que exerciam a sua profissão de professor fora dessa zona da raia a que
corresponde a um valor percentual de 73,83%.

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Por sector de ensino

As respostas que obtivemos são as que seguidamente vamos apresentar no quadro 5:

Quadro 5
Escolas por sector de ensino
SECTOR DE ENSINO FREQUÊNCIAS %
2º Ciclo 119 46,48%
3º Ciclo 46 17,97%
Secundário 91 35,55%
Totais 256 100,00%

Como poderemos constatar da leitura do quadro 5, a maior parte dos responden-


tes pertencem ao 2º ciclo, com 119 sujeitos a que corresponde um valor percentual de
46,48%. Segue-se o setor dos docentes que lecionam no Ensino Secundário cujo valor se
cifra nos 91 respondentes, a que corresponde um valor percentual de 35,55%, o grupo
mais pequeno são os docentes do 3º ciclo cujo valor é de 46 sujeitos a que corresponde um
valor em percentagem de 17,97%.

Por grupo disciplinar

Quisemos saber a que grupo disciplinar pertenciam os respondentes ao nosso estudo.


Assim, depois de termos tratado estatisticamente os dados recolhidos, obtivemos os
seguintes resultados46:
92 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Quadro 6
Grupos disciplinares a que pertencem os sujeitos
GRUPO DISCIPLINAR FREQUÊNCIAS %
1º Preparatório 21 8,20%
2º Preparatório 16 6,25%
3º Preparatório 11 4,30%
4º Preparatório 26 10,16%
5º Preparatório 16 6,25%
E. Musical 9 3,52%
T.T.M. 5 1,95%
T.M.F 7 2,73%
Educação Física 15 5,86%

46
A especificação dos Grupos Disciplinares estão de acordo com o mapa III (Ensino Preparatório) e mapa IV (Ensino
Secundário) publicados no Diário da República – II Série, N.º 40, p. 2044-(42) de 17-02-1997. Aviso de abertura dos
concursos de Professores dos Ensinos Básico (2º e 3º Ciclos) e Secundário.

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E.M.R.C. 7 2,73%
1º Secundário 12 4,69%
2ºA 3 1,17%
4ºA 11 4,30%
4ºB 2 0,78%
5º 1 0,39%
6º 2 0,78%
7º 3 1,17%
8ºA 11 4,30%
8ºB 20 7,81%
9º 5 1,95%
10º A 9 3,52%
10º B 4 1,56%
11ºA 19 7,42%
11º B 10 3,91%
12º A 2 0,78%
12º C 1 0,39%
12º F 1 0,39%
Educação Física (Secundário) 6 2,34%
Informática 1 0,39%
Totais 256 100,00%

Como poderemos observar facilmente pelos resultados espelhados no quadro anterior


os grupos disciplinares a que pertencem os sujeitos são bastante diversificados, dando-nos
assim alguma garantia da sua representatividade.
No entanto, para posterior tratamento estatístico, resolvemos agrupar os mesmos, com
recurso ao teste do Qui-quadrado. Realizámos uma nova recodificação em que agrupámos
os mesmos da forma que apresentamos no quadro 7, que a seguir apresentamos:

Quadro 7

93 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Grupos disciplinares dos sujeitos agrupados
GRUPO DISCIPLINAR FREQUÊNCIAS %
Humanidades
1º Preparatório 21 8,20%
2º Preparatório 16 6,25%
3º Preparatório 11 4,30%
E.M.R.C. 7 2,73%
8ºA 11 4,30%
8ºB 20 7,81%
9º 5 1,95%
10º A 9 3,52%
10º B 4 1,56%
Sub – total 104 40,62%
Ciências
4º Preparatório 26 10,16%
1º Secundário 12 4,69%

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2ºA 3 1,17%
4ºA 11 4,30%
4ºB 2 0,78%
6º 2 0,78%
7º 3 1,17%
11ºA 19 7,42%
11º B 10 3,91%
12º A 2 0,78%
12º C 1 0,39%
Informática 1 0,39%
Sub – total 92 35,94%
Artes e Desporto
5º Preparatório 16 6,25%
E. Musical 9 3,52%
T.M M. 5 1,95%
T.M.F 7 2,73%
Educação Física 15 5,86%
5º 1 0,39%
12º F 1 0,39%
Educação Física (Secundário) 6 2,34%
Sub – total 60 23,44%
Totais 256 100,00%

Como poderemos verificar, a maior parte dos respondentes pertencem ao grupo que
designámos como pertencentes às Humanidades. São no total deste grupo 104 docentes,
a que corresponde um valor em percentagem de 40,62%. Segue-se o grupo de docentes
que agrupámos e designámos de Ciências, com um total de 92 sujeitos a que corresponde
um valor em percentagem de 35,94%, e o grupo mais pequeno pertence ao grupo que
designámos, de Artes e Desporto com um total se 60 docentes a que corresponde um valor
94 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

em percentagem de 23,44%.
Fizemos este tipo de agrupamentos porque temos a convicção de que agrupámos
grupos com algumas características que considerámos comuns nas suas especificidades
científica.
Em seguida vamos analisar as idades dos docentes.

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Idades dos docentes

Quisemos saber a idade dos respondentes. Assim, os resultados que obtivemos


são os expressos no quadro 8 e histograma que apresentamos de seguida cujas idades são
apresentadas totalmente descriminadas:

Quadro 8
Idades dos sujeitos
IDADES FREQUÊNCIAS %
23 6 2,34%
24 11 4,30%
25 9 3,52%
26 15 5,86%
27 12 4,69%
28 15 5,86%
29 11 4,30%
30 9 3,52%
31 14 5,47%
32 12 4,69%
33 12 4,69%
34 5 1,95%
35 17 6,64%
36 14 5,47%
37 5 1,95%
38 7 2,73%
39 5 1,95%
40 5 1,95%
41 7 2,73%
42 6 2,34%
43 4 1,56%

95 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


44 7 2,73%
45 9 3,52%
46 8 3,13%
47 4 1,56%
48 7 2,73%
49 4 1,56%
50 3 1,17%
51 1 0,39%
52 1 0,39%
53 2 0,78%
55 1 0,39%
56 1 0,39%
57 1 0,39%
59 2 0,78%
60 2 0,78%
63 1 0,39%
67 1 0,39%
Totais 256 100,00%

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Como poderemos verificar as idades dos docentes é bastante diversificada. Realçamos
no entanto, que a classe docente é relativamente nova embora se possa constatar que há uma
faixa relativa de docentes com mais idade o que é natural pois está de acordo com o envelhe-
cimento da população do Distrito. É pois de supor que estes docentes com mais idade são na
sua grande maioria oriundos desta região, uma vez que há uma certa tendência para o corpo
docente estabilizar na sua zona de residência. Também é de supor que os decentes mais novos
sejam de outras zonas do país, uma vez que os jovens, de uma forma geral, não se querem
instalar nesta região por causa das assimetrias com as grandes metrópoles e a falta de futuro. É
ainda de realçar, como poderemos verificar com uma análise atenta aos resultados, da leitura
do histograma que a Moda é de 35 anos, a Média é de 35,492 anos e a Mediana é 34 de idade.

Por género

A nossa amostra é constituída por 152 mulheres e 104 homens. Assim, podemos
verificar que foram as mulheres que responderam maioritariamente ao nosso questionário,
o que é coerente com a distribuição do universo estudado uma vez que há mais mulheres
como docentes do que homens.
Assim a Moda é mulheres.

Situação profissional

Como se pode verificar no quadro 9, a maior parte dos nossos respondentes são do
96 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

quadro de nomeação definitiva, são 149 sujeitos, que representam 58,20% dos nossos
respondentes. Docentes contratados responderam 92 sujeitos a que corresponde um valor
em percentagem de 35,94%, seguem-se os sujeitos pertencentes ao quadro de zona peda-
gógica, foram os que responderam em menor número, 15 no total, a que corresponde um
valor percentual de 5,86%.
Esta realidade observada pode ser constatada no quadro 9 que se segue:

Quadro 9
Situação profissional dos sujeitos
SITUAÇÃO PROFISSIONAL FREQUÊNCIAS %
Quadro de Nomeação Definitiva 149 58,20%
Quadro de Zona Pedagógica 15 5,86%
Contratado 92 35,94%
Totais 256 100,00%

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Moda – Professores do Quadro de Nomeação Definitiva
Como se poderá depreender a profissão docente é marcada por uma grande instabili-
dade profissional uma vez que existe uma percentagem muito acentuada de docentes sem
vínculo à profissão mas que a exercem o que causa alguma instabilidade nas escolas.

Anos de serviço docente

Perguntámos aos nossos respondentes há quantos anos leccionavam. Os resultados das


respostas podem ser constatados quer no quadro 10 e ainda no histograma que de seguida
se apresentam:

Quadro 10
Anos de serviço docente dos sujeitos
ANOS DE SERVIÇO FREQUÊNCIAS %
0 8 3,13%
1 17 6,64%
2 21 8,20%
3 22 8,59%
4 12 4,69%
5 12 4,69%
6 16 6,25%
7 10 3,91%
8 8 3,13%
9 7 2,73%
10 19 7,42%
11 6 2,34%

97 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


12 16 6,25%
13 7 2,73%
14 5 1,95%
15 4 1,56%
16 9 3,52%
17 8 3,13%
18 3 1,17%
19 4 1,56%
20 4 1,56%
21 9 3,52%
22 6 2,34%
23 6 2,34%
24 7 2,73%
25 3 1,17%
26 1 0,39%

Iberografias_36_21jun2019.indd 97 21/06/2019 13:57:57


27 2 0,78%
28 1 0,39%
30 1 0,39%
31 1 0,39%
33 1 0,39%
Totais 256 100,00%

Para posterior tratamento estatístico recorremos ao teste do Qui-quadrado e agrupá-


mos os docentes tendo em consideração os anos de serviço docente para que ficássemos
apenas com dois grupos diferenciados, uma vez que, da forma tão discriminada como são
apresentados no quadro anterior, seria difícil tratar os dados recolhidos. Assim, resolvemos
formar dois grupos. Um que reunisse os respondentes com tempo de serviço até 10 anos
de serviço, e outro que agrupasse os docentes com mais de 10 anos de serviço como se
pode comprovar no quadro que se apresenta de seguida:

Quadro 11
Anos de serviço docente dos sujeitos – agrupadas
ANOS DE SERVIÇO FREQUÊNCIAS %
Até 10 anos de serviço docente 153 59,76%
Mais de 10 anos de serviço 103 40,24%
Totais 256 100,00%

Ora, como poderemos verificar analisando o quadro anterior, poderemos constatar


que, 153 docentes a que corresponde um valor percentual de 59,76% têm como tempo de
serviço letivo até 10 anos e 103 a que corresponde 40,24% tem mais de 10 anos de serviço
docente. Numa análise mais fina do histograma acima apresentado, poderemos dizer que
98 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

a Moda é de 3 anos de serviço docente, a Média dos anos de serviço dos respondentes é de
10,113 anos e a Mediana é de 9 anos.
Estes dados confirmam o que havíamos referido anteriormente quando abordámos a
idade dos docentes que lecionavam no Distrito da Guarda no ano letivo de 1996/1997.

Realização profissional

A realização Profissional dos sujeitos é, como é bem sabido, uma questão muito importante
quer para os sujeitos, quer para as organizações em que os mesmos exercem as suas atividades.
Por isso, quisemos saber se os nossos respondentes se sentiam realizados profissionalmente ou
não. Os resultados brutos que obtivemos são os que se descrevem no quadro 12 que se segue:

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Quadro 12
Realização profissional dos sujeitos
REALIZAÇÃO PROFISSIONAL FREQUÊNCIAS %
Não responderam 1 0,39%
Nada realizado 3 1,17%
Pouco realizado 11 4,30%
Assim/Assim 81 31,64%
Realizado 128 50,00%
Totalmente realizado 32 12,50%
Totais 256 100,00%

Para posterior tratamento estatístico e com recurso ao teste do Qui-quadrado agrupá-


mos os nossos respondentes da forma que poderemos verificar no quadro seguinte:

Quadro 13
Realização profissional apresentada de modo agrupado
REALIZAÇÃO PROFISSIONAL FREQUÊNCIAS %
Nada realizado; Pouco realizado e Assim/Assim 95 37,11%
Realizado; Totalmente realizado 161 62,89%
Totais 256 100,00%

Por conseguinte, descriminando os dados que podemos observar no quadro anterior,


é possível apurar que a maioria dos docentes, 161 a que corresponde um valor percentual
de 62,89% refere que se sente realizado/totalmente realizado no exercício da sua função, e
95 sujeitos a que corresponde um valor em percentagem de 37,11% menciona que não se
sente realizado/pouco realizado ou assim-assim no exercício das suas funções.

99 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


É de realçar este facto, uma vez que é muito importante, em particular para a classe
docente, sentir-se realizado no exercício da sua profissão.

Conhecimento do regulamento interno da escola

Questionámos os sujeitos no sentido de tentarmos saber qual era o seu conhecimento


do regulamento interno da escola onde lecionavam. Um investigador não pode nem deve
partir para uma qualquer investigação com ideias feitas, isto é, predeterminadas. O certo
é sou professor e no nosso dia-a-dia na escola vamo-nos apercebendo da sua realidade.
Partimos para esta questão com essa experiência do vivido, considerando e constatado
que esse importante instrumento de gestão não é suficientemente divulgado nas nossas

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escolas, pelo que, entendemos a questão aludida como muito pertinente. Tal facto poderia
constituir uma variável relevante e a ter em conta.
Assim, as respostas dadas pelos sujeitos são as que seguidamente estão espelhadas nos
quadros que seguem:

Quadro 14
Conhecimento do regulamento interno das escolas pelos Docentes
CONHECIMENTO DO REGULAMENTO INTERNO FREQUÊNCIAS %
Não responderam 2 0,78%
Não conheço 6 2,34%
Conheço mal 29 11,33%
Conheço bem 157 61,33%
Conheço muito bem 62 24,22%
Totais 256 100,00%

O quadro anterior retrata as respostas dadas pelos docentes em estado puro o que
nos permite fazer uma leitura da realidade objetiva. No entanto, para posterior tratamento
estatístico agrupámos as respostas – como se revela no quadro que a seguir apresentamos
– uma vez que agrupados desta forma poderá tornar os mesmos mais esclarecedores:

Quadro 15
Conhecimento do regulamento Interno com os sujeitos agrupados
CONHECIMENTO DO REGULAMENTO INTERNO FREQUÊNCIAS %
Não conheço / Conheço mal 34 13,39%
Conheço bem / Conheço muito bem 220 86,61%
Totais 254 100,00%
100 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Como poderemos verificar, os nossos respondentes na sua grande maioria, isto é, 220
sujeitos a que corresponde um valor percentual de 86,61% referiu que conhece bem/conhece
muito bem, o regulamento interno da escola onde trabalha. Uma minoria, que se cifra em 34
sujeitos a que corresponde um valor percentual de 13,39% refere que não conhece/conhece
mal o regulamento interno da escola onde desenvolve a sua atividade docente.
Ora, com estes números tão elucidativos poderemos dizer que os docentes conhecem
bem o regulamento interno das escolas a que estão vinculados o que é um bom presságio
para que os mesmos o possam divulgar junto dos seus alunos e todos em conjunto possam
assim contribuir para que a escola possa desenvolver bem o seu papel como organização
edificadora do futuro. Isto é, contribuir para o desenvolvimento de uma sociedade mais
instruída e cada vez mais responsável.

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Conclusão

Como poderemos constatar, quer as escolas quer a sua localização geográfica são bem
representativas do contexto escolar do Distrito da Guarda.
Por conseguinte, para organizar o nosso trabalho e podermos retirar algumas conclusões
importantes para concretizar o nosso projeto de investigação, subdividimos as escolas em
três grupos, tendo como baliza a sua dimensão considerando o número de alunos que as
frequentam. Assim, temos um grupo de escolas que têm um número de alunos mais reduzi-
do, isto é, escolas que têm até 250 alunos. Os professores da nossa amostra que aí lecionam
correspondem, a um total de 72 docentes, cujo valor percentual é de 28,13%. Temos depois
um grupo de docentes cujo número é de 106 docentes, a que corresponde um valor per-
centual de 41,41% que leciona num grupo de escolas designadas por nós de escolas médias
tendo em consideração o seu número de alunos – entre 251 e 500 alunos – seguindo-se um
grupo de escolas maiores, cuja frequência de alunos é superior a 501 a que corresponde na
nossa amostra a 78 sujeitos que aí lecionam e a um valor percentual que se cifra em 30,46%.
Quisemos saber ainda como se distribuíam os docentes considerando a localização
geográfica das escolas, docentes que lecionam na zona da raia espanhola e fora dessa zona.
Assim, pelos dados recolhidos foi-nos dado constatar que 67 sujeitos exerciam a pro-
fissão de professores em estabelecimentos da raia espanhola o que corresponde a uma
percentagem de 26,17%, e constatou-se que 187 sujeitos exerciam a sua profissão fora
dessa zona da raia a que corresponde a um valor percentual de 73,83%.
No que respeita à distribuição dos docente por setor de ensino, foi possível constatar
que a maior parte dos respondentes pertencem ao 2º ciclo, 119 sujeitos a que corresponde
um valor percentual de 46,48%. Seguem-se os do setor do Ensino Secundário cujo valor

101 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


se cifra nos 91 respondentes a que corresponde um valor percentual de 35,55%. O grupo
mais pequeno são os docentes do 3º ciclo cujo valor é de 46 sujeitos a que corresponde um
valor percentual de 17,97%.
Relativamente aos grupos disciplinares de docência dos sujeitos, poderemos verificar
que a maior parte dos respondentes pertencem ao grupo que designámos como pertencen-
tes às Humanidades. São no total deste grupo, 104 docentes a que corresponde um valor
em percentagem de 40,62%. Segue-se o grupo de docentes que agrupámos e designámos
de grupo que leciona disciplinas ligadas às Ciências, com um total de 92 sujeitos a que
corresponde um valor em percentagem de 35,94%, e o grupo mais pequeno pertence ao
grupo que designámos, de Artes e Desporto com um total de 60 docentes a que correspon-
de um valor em percentagem de 23,44%.
No que diz respeito há idade dos docentes, como poderemos verificar é bastante diver-
sificada. Realçamos que a classe docente, relativamente aos dados obtidos, denota alguma

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juventude, embora se possa constatar que há uma faixa relativa de docentes com mais
idade o que é natural pois está de acordo com o envelhecimento da população do Distrito.
É pois de supor que estes docentes, com mais idade, serão, na sua grande maioria, oriun-
dos desta região, uma vez que há uma certa tendência para o corpo docente estabilizar na
sua zona de residência. Também é de supor que os decentes mais novos sejam de outras
zonas do País, uma vez que os jovens de uma forma geral não se querem instalar nesta
região. É ainda de realçar, como poderemos verificar com uma análise atenta aos resultados
da leitura do histograma que, a Moda é de 35 anos, a Média é de 35,492 anos e a Mediana
é 34 de idade.
No que diz respeito ao género dos docentes, a nossa amostra é constituída por 152
mulheres e 104 homens. Assim, podemos verificar que foram as mulheres que responde-
ram maioritariamente ao nosso questionário – o que é coerente com a distribuição do uni-
verso estudado uma vez que há mais mulheres como docentes do que homens. Portanto,
como poderemos constatar a Moda é mulheres.
É histórica a insegurança dos professores no que diz respeito ao seu vínculo profissio-
nal com o Ministério da Educação. Assim, depois de uma leitura dos dados estatísticos
obtidos nesta investigação, poderemos verificar que a maior parte dos docentes da nossa
amostra são do Quadro de Nomeação Definitiva, 149 sujeitos que representam 58,20%.
Docentes contratados responderam 92 sujeitos a que corresponde um valor em percenta-
gem de 35,94%, seguem-se os sujeitos pertencentes ao Quadro de Zona Pedagógica. Estes
foram os que responderam em menor número 15 no total, a que corresponde um valor
percentual de 5,86%.
No que diz respeito aos anos de serviço na profissão, é possível verificar que 153
docentes a que corresponde um valor percentual de 59,76% têm como tempo de serviço
102 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

letivo até 10 anos e 103 a que corresponde 40,24% têm mais de 10 anos de serviço
docente. Numa análise mais fina do histograma poderemos dizer que a Moda é de 3 anos
de serviço docente, a Média de anos de serviço dos respondentes é de 10,113 anos e a
Mediana é de 9 anos.
Estes dados confirmam o que havíamos referido anteriormente quando abordámos a
idade dos docentes que lecionavam no Distrito da Guarda no ano letivo de l996/1997, isto
é, os docentes são relativamente jovens.
É sabido e são vários os estudos que têm vindo a demostrar a importância que a
realização profissional desempenha na motivação e desempenho dos profissionais seja
qual for a área de actividade. Nestes termos, tentámos saber como se sentiam os docentes
relativamente a este indicador. Assim, analisando os resultados obtidos, é possível apurar
que a maioria dos docentes, 161 a que corresponde um valor percentual de 62,89% refere
que se sente realizado/totalmente realizado no exercício da sua função, e 95 sujeitos a que

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corresponde um valor em percentagem de 37,11% menciona que não se sente realizado
ou pouco realizado ou assim-assim no exercício das suas funções.
Embora a escola seja uma organização, a verdade é que não é uma organização qual-
quer. Assim, temos que compreender a escola como uma organização de referência é uma
organização que ajuda a construir o futuro. Nestes termos, é necessário vincar esta quali-
dade de forma bem notória e dizer que as Leis que a regulamentam são muito específicas
e carecem de regulamentação particularizada que cabe às próprias escolas e aos seus órgãos
de governo produzir. É necessário deixar também bem claro que esses regulamentos, que
em princípio, devem estar conformados ao meio em que as mesmas se inserem bem como
aos objectivos a que as escolas querem atingir.
Por conseguinte, um dos instrumentos de gestão mais relevante das escolas é o seu
regulamento interno. Poderá, para quem não está muito familiarizado com estas temáticas,
pensar que este é mais um assunto administrativo e burocrático. Ora, nada mais engana-
dor. Numa escola todos os documentos de gestão são iminentemente pedagógicos, dando
assim provimento ao que a Lei de Bases do Sistema Educativo determina. Assim sendo,
é de primordial importância a sua divulgação e o seu conhecimento, bem como a sua
observância no dia-a-dia por todos os interessados, nomeadamente o seu corpo docente.
Considerando tudo o que ficou anteriormente dito, desejámos saber qual era o conhe-
cimento que os nossos respondentes tinham do regulamento interno das escolas aonde
lecionavam. Portanto, pela análise dos resultados obtidos, na sua grande maioria, isto é, 220
sujeitos a que corresponde um valor percentual de 86,61% referiu que conhece bem/conhece
muito bem, o regulamento interno da escola onde trabalha. Uma minoria, que se cifra em
34 sujeitos, a que corresponde um valor percentual de 13,39% refere que não conhece ou
conhece mal o regulamento interno da escola onde desenvolve a sua atividade docente.

103 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Por conseguinte, com estes números tão elucidativos, poderemos dizer que os docentes
conhecem bem o regulamento interno das escolas a que estão vinculados o que é um
bom presságio para que os mesmos o possam divulgar junto dos seus alunos e todos em
conjunto possam assim contribuir para que a escola possa desenvolver bem o seu papel de
instrução bem como o de construtora de futuro. Isto é, contribuir para o desenvolvimento
de uma sociedade mais instruída e cada vez mais responsável, em que os valores de uma
cidadania ativa tenha em conta o bem comum e o respeito por todas as diferenças e opções.
Como nota final diremos que este desafio, o de publicar um artigo com alguns
anos mantendo a sua autenticidade é fazer um exercício de rever a história e relembrar a
memória. Como anteriormente foi dito, os anos 90 do século XX foram anos de grande
desenvolvimento social e tecnológico. Foram também anos de afirmação de Portugal no
mundo. Foram ainda anos em que o Distrito da Guarda e as suas gentes tiveram algum
relevo e novos caminhos se abriram para a sua afirmação e reconhecimento. Diremos que

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foi pouco, pode ser verdade. Mas também é verdade, que as gentes da Guarda e do seu
Distrito são “gente rija”, gente persistente e por isso que não desiste da sua Terra e do seu
território o que é uma esperança em dias melhores no futuro.
É de salientar que os problemas mais agudos que esta região padecia nos anos 90
persistem ou até se agudizaram. O principal problema era e é, na nossa modesta opinião, o
despovoamento que teima e que cada dia que passa mais acentuado se torna. Urgem polí-
ticas públicas com substância, que uma vez implementadas, terão eco na sociedade civil e
neste território. Muitos diagnósticos têm sido feitos, é certo. Mas a questão central será,
olhar para esta parte da Nação como uma parte de facto e não como um fardo onde vivem
uns poucos e por isso não vale a pena investir, apostar… uma vez que só se elegem 4 depu-
tados, o que, em 230 não tem qualquer significado em termos dos resultados eleitorais.
Este tem sido o nosso principal problema e só se resolve quando o poder central tiver
vontade política para o resolver.

Referências

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___, Vala, J., Formosinho, J. O., (1986), “Factores motivacionais e representações sociais na atri-
buição causal do insucesso escolar” in Alves – Pinto, C., Alçada, I., Silva, J., eds., Análise Social
e Organizacional da Educação, Lisboa, ESE, pp. 103-113.
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104 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

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Volume, Fundão, Jornal do Fundão.
Silva, M., (1993), Educação e Sociedade de Risco, Lisboa: Gradiva.

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DESENVOLVIMENTO RURAL

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Políticas públicas de apoio à agricultura
familiar: o caso do Programa de
Desenvolvimento Rural Sustentável
no Estado de São Paulo – Brasil

Antonio Nivaldo Hespanhol


Universidade Estadual Paulista

Introdução

As políticas de apoio à agricultura familiar passaram a ter existência concreta no Brasil


somente a partir de 1996, quando foi instituído o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF). Os recursos destinados à agricultura familiar amplia-
ram-se significativamente durante os dois mandatos do Presidente Luiz Inácio Lula da
Silva (entre 2003 e 2010), em virtude de terem sido estruturadas ações que passaram a
articulá-la com os mercados institucionais de alimentos.

107 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Os Programas de Microbacias Hidrográficas foram criados em alguns estados da fede-
ração nos anos 1980 com o intuito de combater processos erosivos. No Estado de São
Paulo, o referido programa foi instituído na segunda metade dos anos 1980, mas tornou-se
efetivo somente a partir do ano 2000, quando passou a ser parcialmente financiado pelo
Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD -Banco Mundial).
A segunda edição desse programa no Estado de São Paulo, iniciada no ano de 2011,
teve como foco o apoio à ampliação dos níveis de inserção dos agricultores familiares ao
mercado, passando a haver forte convergência entre essa política pública e os mercados
institucionais, especialmente com o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e com o
Programa Nacional de Alimentar Escolar (PNAE).
O presente texto tem como objetivo analisar os resultados do “Projeto de
Desenvolvimento Rural Sustentável – Microbacias II – acesso ao mercado (PDRS)”, que
se constitui na segunda edição do Programa de Microbacias Hidrográficas paulista, nos

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21 municípios que integram o Escritório de Desenvolvimento Rural (EDR) de Presidente
Prudente, Estado de São Paulo, evidenciando as articulações existentes entre o referido
projeto e os mercados institucionais de alimentos.
Para a consecução do objetivo da investigação foram realizados levantamentos biblio-
gráfico e documental sobre o PDRS, além de levantamentos de dados de fontes primária e
secundária. Os dados de fonte primária foram obtidos por meio da realização de entrevis-
tas com o Diretor do Escritório de Desenvolvimento Rural (EDR) de Presidente Prudente
e com dez presidentes ou vice-presidentes de associações e cooperativas de produtores
rurais que tiveram planos de negócios apoiados pelo PDRS na referida região. Os dados
de fonte secundária foram levantados em publicações da Fundação Sistema Estadual de
Análise de Dados (SEADE), do Banco Central do Brasil (BACEN) e da Coordenadoria
de Assistência Técnica Integral (CATI), órgão vinculado à Secretaria da Agricultura e
Abastecimento (SEAB) do Estado de São Paulo.
O texto está estruturado em três itens, além dessa introdução, das considerações finais
e referências. No item subsequente trata-se do reconhecimento oficial da agricultura fami-
liar, seguido do item que apresenta as características gerais do PDRS e do item que analisa
os resultados do referido projeto na Região de Presidente Prudente.

Reconhecimento oficial da importância da agricultura familiar no Brasil

O estudo desenvolvido por Lamarche (1993) evidenciou a diversidade e a importância


desempenhada pela agricultura familiar em vários países, inclusive no Brasil. A Organização
das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO) e o Instituto Nacional de
108 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Colonização e Reforma Agrária (INCRA), em estudo publicado no ano de 1994, demons-


traram a relevância da agricultura familiar tanto na produção de alimentos como na absorção
da mão de obra ocupada nas zonas rurais do Brasil (Hespanhol, 2007).
Algumas organizações de pequenos produtores rurais e movimentos sociais passaram a
reivindicar a criação de políticas públicas voltadas ao atendimento específico da agricultura
familiar. No ano de 1996, o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), em resposta às
reinvindicações, instituiu o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF). Desde então, vem sendo disponibilizado volume crescente de recursos para
o custeio, investimento e a comercialização das safras. Para classificar e reconhecer oficial-
mente os agricultores familiares foram estabelecidos os seguintes critérios: a) explorar parcela
de terra individualmente ou com a ajuda da família, podendo recorrer apenas eventualmente
à contratação de mão de obra; b) explorar área inferior a quatro módulos fiscais, dimensão
que é estabelecida por município, de acordo com o tipo de exploração predominante, a qual

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pode variar de cinco até 110 hectares; c) pelo menos 80% da renda bruta anual ser obtida
a partir de explorações agropecuárias ou extrativas; d) residir na própria área explorada ou
em aglomerado urbano ou rural situado nas proximidades. Ao longo do tempo foram feitos
ajustes nos critérios para o enquadramento dos agricultores familiares.
Para operacionalizar a referida política pública foi criada a Declaração de Aptidão ao
PRONAF (DAP), documento que reconhece oficialmente o agricultor familiar como tal e
lhe credencia a acessar os financiamentos do PRONAF, bem como a outras políticas que pas-
saram a ter os agricultores familiares como beneficiários, à exemplo do PAA, PNAE e PDRS.
Com a institucionalização do PRONAF passou-se a estimular a participação dos agri-
cultores familiares e de suas organizações coletivas na operacionalização de políticas vol-
tadas ao meio rural, conforme ressaltaram Ortega e Mendonça (2007), sendo repassadas
várias atribuições aos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR).
Os recursos alocados no financiamento da agricultura familiar cresceram significati-
vamente desde a instituição do PRONAF. No entanto, o volume de recursos destinado
a agricultura não familiar foi mantido em patamar bem mais elevado, situando-se entre
cinco e sete vezes superior ao volume concedido à agricultura familiar.
Na Tabela I são apresentados dados nominais referentes ao volume de recursos destina-
do ao financiamento da agricultura familiar e não familiar no período compreendido entre
os anos agrícolas 2003/04 e 2016/17, ficando evidente o maior incremento no montante
de recursos destinado à agricultura não familiar do que o concedido à agricultura familiar.
O valor nominal alocado no financiamento da agricultura familiar aumentou 455%
entre os anos agrícolas 2003/04 e 2016/17, enquanto que o valor disponibilizado para a
agricultura não familiar elevou-se 648%. Ao se deflacionar os dados, com base no Índice
Geral de Preços do Mercado (IGP-M), considerando o período compreendido entre 1º

109 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


de setembro de 2003 e 30 de agosto de 2017, verifica-se que o volume real de recursos
disponibilizado à agricultura familiar cresceu 147,4%, enquanto que para a agricultura
não familiar foi incrementado em 233,3%.

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Tabela I
Brasil: financiamento concedido à agricultura
familiar e não familiar entre os anos agrícolas 2003/04 e 2016/17
Anos agrícolas Agricultura Agricultura Agricultura Agricultura Partic. da Agri-
Familiar Familiar Não Familiar Não Familiar cultura Familiar
(Em bilhões de Índice (Em bilhões de Índice no total (%)
reais) (2003/04 = 100) reais) (2003/04 = 100)
2003/04 5,4 100 27,1 100 19,9
2004/05 7,0 129 39,4 145 17,8
2005/06 9,0 166 44,3 163 20,3
2006/07 10,0 185 50,0 184 20,0
2007/08 12,0 222 58,0 214 20,7
2008/09 13,0 240 65,0 239 20,0
2009/10 15,0 277 92,5 341 16,2
2010/11 16,0 296 100,0 369 16,0
2011/12 16,0 296 107,0 408 15,0
2012/13 22,0 407 115,0 424 19,1
2013/14 21,0 388 136,0 501 15,4
2014/15 24,0 444 156,0 575 15,4
2015/16 28,9 535 187,7 692 15,4
2016/17 30,0 555 202,8 748 14,8

Fonte: Banco Central do Brasil (BACEN)

No ano de 2006, o PRONAF foi convertido em política de Estado, por meio da


instituição da Lei da Agricultura Familiar (Lei 11.326), constituindo-se critérios para o
enquadramento dos agricultores nessa categoria.
110 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

De acordo com o Artigo 3º da Lei 11.326:


[...] considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pra-
tica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
I – não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais;
II – utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades eco-
nômicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
III – tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas
vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento;
III – tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômi-
cas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder
Executivo; (Redação dada pela Lei nº 12.512, de 2011);
IV – dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.

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A agricultura familiar teve a sua importância oficialmente reconhecida em meados dos
anos 1990, contudo, a sua inserção na agenda política ampliou-se significativamente nos anos
2000, em decorrência da criação do PAA, em 2003, e das mudanças feitas no PNAE, em 2009.
Com a institucionalização do PAA, o governo federal passou a contar com a base
legal necessária para adquirir produtos diretamente dos agricultores familiares sem realizar
procedimentos licitatórios. Os órgãos públicos federais ligados à administração direta e
indireta puderam adquirir alimentos diretamente das organizações de agricultores familia-
res sem licitação.
No ano de 2009 foi aprovada a Lei 11.947 estabelecendo que, no mínimo, 30%
dos recursos repassados aos municípios, por intermédio do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) para financiar o PNAE, fossem alocados na aqui-
sição direta de alimentos dos agricultores familiares e de suas organizações. Diariamente
são fornecidas mais de 40 milhões de refeições a estudantes do ensino básico matriculados
nas escolas públicas de todo o país.
O PRONAF tem sido importante para o financiamento da agricultura familiar, apesar
dos agricultores menos capitalizados e socialmente menos organizados continuarem tendo
dificuldades para acessar os recursos do programa. Grisa e Schneider (2015) e Saron e
Hespanhol (2017) demonstram que os agricultores familiares mais organizados e com maior
inserção ao mercado residentes no sul e sudeste do país têm realizado proporcionalmente
mais empréstimos do PRONAF do que os agricultores familiares pobres, menos organizados
e com reduzida inserção ao mercado residentes nas regiões norte e nordeste do Brasil.
A criação dos mercados institucionais de alimentos foi importante para absorver parte
expressiva da produção dos agricultores familiares, amenizando o problema da dificuldade
de inserção dos produtos dos agricultores familiares no mercado, incrementando, assim,

111 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


a renda dessa categoria de produtores. Há que se ressaltar, no entanto, que o PAA perdeu
importância a partir de 2011, em virtude de denúncias de desvios de recursos públicos, e
principalmente depois de 2014, com o aprofundamento das crises econômica e política
que redundaram no impeachement da Presidente Dilma Roussef.
À despeito de tais problemas, Hespanhol (2016, p. 20) salienta que os mercados
institucionais:
[...] ao apresentarem uma perspectiva mais integrada das políticas de segurança
alimentar e nutricional e de fomento à agricultura familiar no país, valorizam, na
escala local, a pequena produção agroalimentar diversificada, reforçam a importân-
cia das organizações coletivas, como as associações de produtores rurais, os circuitos
curtos de comercialização que aproximam os produtores dos consumidores, valo-
rizam os hábitos alimentares regionais e favorecem a formação de redes de atores e
instituições que extrapolam a escala municipal.

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Com o reconhecimento da importância da agricultura familiar pelo Estado brasileiro
e a implementação de políticas de apoio a essa categoria de produtores na escala federal,
algumas unidades da federação, a exemplo do Estado de São Paulo, passaram a insti-
tuir políticas para, direta ou indiretamente, fortaleceram os agricultores familiares e as
suas organizações coletivas. Este é o caso da segunda edição do Programa de Microbacias
Hidrográficas que passou a apoiar planos de negócios submetidos por organizações coleti-
vas de agricultores familiares com o intuito de agregar valor aos produtos, ampliar a inser-
ção no mercado e resolver ou amenizar problemas ligados ao transporte, armazenamento
ou processamento de produtos agropecuários.
No que concerne aos mercados institucionais especificamente, o governo paulista
criou o Programa Paulista de Agricultura de Interesse Social (PPAIS), em moldes simi-
lares ao PNAE, mas as suas ações e abrangência foram apenas pontuais, não tendo, até o
momento, maior expressividade no contexto da agricultura familiar estadual.

O programa de microbacias hidrográficas no Estado de São Paulo

Os Programas de Microbacias Hidrográficas começaram a ser instituídos no Brasil nos anos


1980, como resultado do aprimoramento de programas e ações voltados ao combate à erosão.
As microbacias hidrográficas são superfícies territoriais de dimensões variáveis situadas
“entre os fundos de vale e os espigões divisores de água e são limitadas por divisores natu-
rais, considerando-se a menor unidade territorial capaz de enfocar as variáveis ambientais
de forma sistêmica” (SABANÉS, 2002, p. 79).
A partir de 1981, o recorte territorial das microbacias hidrográficas passou a ser uti-
112 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

lizado pelo Instituto Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER-PR)


para gerir os recursos naturais das propriedades rurais de forma integrada. Entre 1989 e
1997 o Programa de Microbacias Hidrográficas do Estado do Paraná passou a ser con-
templado com recursos do BIRD-Banco Mundial e recebeu a denominação de “Projeto
Paraná Rural”. O Estado de Santa Catarina também recebeu financiamento do mesmo
banco para financiar o seu programa de microbacias hidrográficas, sob a denominação de
“Projeto de Recuperação, Conservação e Manejo de Recursos Naturais em Microbacias
Hidrográficas”, cuja primeira edição foi executada entre 1991 e 1999.
No Estado de São Paulo, o Programa de Microbacias Hidrográficas foi criado no ano
de 1987, mas as suas ações tornaram-se efetivas somente a partir do ano 2000, quando
também passou a contar com financiamento do BIRD-Banco Mundial. Entre os anos 2000
e 2008 foi implementada a primeira edição do Programa de Microbacias Hidrográficas
paulista, com o apoio do referido banco.

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Os recursos investidos na primeira edição do Programa de Microbacias Hidrográficas
paulista foram da ordem de 124 milhões de dólares, dos quais 55% provieram do Banco
Mundial e o restante do tesouro estadual. A previsão era de que o programa fosse concluí-
do no ano de 2006, mas houve atrasos na sua execução e o cronograma de desembolso
das parcelas do empréstimo se estendeu até o mês de setembro de 2008. Foram atendidos
prioritariamente produtores rurais que exploravam áreas inferiores a 50 hectares e que
possuíam unidades produtivas nas microbacias selecionadas. Naquela edição do programa
não foi adotada a classificação oficial de agricultura familiar.
O principal objetivo do Programa de Microbacias Hidrográficas paulista foi estimular os
pequenos produtores rurais a realizar o manejo adequado dos recursos naturais disponíveis e
a atenderem à legislação ambiental, especialmente no que concerne ao plantio de mudas de
espécies nativas nas áreas de proteção permanente (APPs), ao manejo integrado dos solos e
das águas para conter processos erosivos e ao estímulo para fortalecer as organizações coleti-
vas de pequenos agricultores, notadamente as associações (NEVES NETO, 2013).
A segunda edição do Programa de Microbacias Hidrográficas paulista foi executada
entre janeiro de 2011 e setembro de 2018 e teve como objetivo incrementar a competi-
tividade dos agricultores familiares, por meio do apoio a planos de negócios submetidos
por associações e cooperativas visando, principalmente, a agregação de valor aos produtos
e a ampliação do nível de inserção ao mercado. Essa edição do Programa de Microbacias
Hidrográficas paulista foi denominada de “Projeto Estadual de Desenvolvimento Rural
Sustentável – Microbacias II – Acesso ao Mercado (PDRS)” e passou a adotar a classifica-
ção oficial de agricultura familiar para atender o seu público beneficiário.
As ações do referido projeto deixaram de ter as microbacias hidrográficas como recorte
territorial e o seu principal foco passou a ser econômico.

113 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Em linhas gerais, o PDRS buscou ampliar a inserção da agricultura familiar no mercado
por meio do apoio à implementação de planos de negócios vinculados às cadeias produtivas
com forte participação dessa categoria de produtores nas diferentes regiões paulistas.
O valor global do PDRS foi de US$ 130 milhões, sendo US$ 78 milhões financiados
pelo BIRD-Banco Mundial (60% do total) e US$ 52 milhões (40% do total) pelo governo
estadual. Inicialmente a segunda edição do Programa de Microbacias Hidrográficas paulis-
ta deveria se estender até o ano de 2015, mas foi prorrogada por três vezes consecutivas e
as últimas parcelas do empréstimo foram liberadas somente no mês de setembro de 2018.
A meta do PDRS era beneficiar diretamente 22.000 famílias de agricultores familia-
res integrantes de 300 organizações coletivas, comunidades indígenas e quilombolas. No
entanto, até o início do ano de 2018, o PDRS havia beneficiado pouco mais de 14.000
agricultores familiares, estando, de acordo com os dados da Coordenadoria de Assistência
Técnica Integral (CATI), distante de atingir a meta estabelecida.

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Os beneficiários do PDRS foram classificados em três categorias: agricultores fami-
liares, médios agricultores e grandes agricultores. A classificação foi feita em consonância
com o que estabelece a Lei 11.326, de 2006.
Os agricultores familiares que integram os planos de negócios aprovados pela CATI
puderam acessar os subsídios individuais previstos no PDRS, enquanto que os médios e
grandes agricultores puderam participar apenas das propostas de negócio, mas não tiveram
acesso aos subsídios individuais, conforme demonstrado no Quadro 1.
O PDRS foi organizado em três componentes principais: 1) apoio as iniciativas
de negócios dos agricultores familiares; 2) fortalecimento das instituições públicas e da
infraestrutura municipal; e 3) gestão ambiental. Os dois primeiros componentes subdivi-
dem-se em dois e três subcomponentes, respectivamente, como se verifica no Quadro 2.

Quadro 1
Requisitos para o enquadramento e para o acesso aos recursos do PDRS pelos agricultores
Categorias de agricultores Requisitos para o enquadramento Acesso aos benefícios do PDRS
Explorar áreas inferiores a 4 módulos fiscais;
Ter renda familiar proveniente predomi- Integralmente habitados ao acesso aos be-
nantemente das atividades agropecuárias e nefícios individuais e coletivos do projeto
Agricultores familiares
não agropecuárias da área explorada; desde que devidamente justificado no Plano
Utilizar predominantemente trabalho da de Negócio aprovado.
própria família.
Possuir e/ou explorar área entre 4 e menos
de 15 módulos fiscais;
Ter renda familiar proveniente predominante-
mente das atividades agropecuárias e não agro- Não podem ser beneficiários dos incentivos
Médios agricultores
pecuárias da área explorada ou que possua e/ individuais do projeto, mas podem partici-
ou explore área total até 4 módulos fiscais, mas par dos empreendimentos coletivos (Plano
que não atendam os demais requisitos para o de Negócio).
enquadramento como agricultor familiar.
114 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Possuir e/ou explorar área de 15 e mais mó-


Grandes agricultores
dulos fiscais;

Fonte: Coordenadoria de Assistência Técnica Integral (CATI) – 2012

Para o apoio às iniciativas de negócios dos agricultores familiares foi prevista a alocação de
US$ 58,8 milhões, o equivalente a 45,2% do valor global do PDRS, sendo US$ 45 milhões dis-
ponibilizados para os investimentos nas iniciativas de negócios e US$ 13,8 milhões para apoiara
as associações e cooperativas. A maior parte dos recursos do PDRS se destinaria ao fortalecimen-
to das instituições e das infraestruturas. A previsão era alocar US$ 61,6 milhões nessa que foi
a segunda componente do PDRS, a qual se subdividiu em três subcomponentes vinculadas às
atividades de monitoramento do mercado, fortalecimento da infraestrutura municipal e a sus-
tentabilidade ambiental. A terceira componente do PDRS foi a gestão ambiental, sendo prevista
a alocação de apenas US$ 9,6 milhões, o que representaria 7,4% do valor global do projeto.

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Quadro 2
Volume de recursos previsto para alocação no PDRS,
por componentes e subcomponentes (Em milhões de dólares)
BIRD
Estado de Total
COMPONENTES E SUBCOMPONENTES -Banco
São Paulo
Mundial
1. Apoio às iniciativas de Negócios dos Agricultores Familiares 37,6 21,2 58,8
1.1. Investimento às iniciativas de Negócios dos Agricultores Familiares 32,0 13,0 45,0
1.2. Fortalecimento das Organizações de Produtores rurais 5,6 8,2 13,8
2. Fortalecimento das Instituições Públicas e Infraestruturas 36,5 25,1 61,6
2.1. Políticas Públicas, monitoramento de mercado e extensão rural 9,5 6,4 15,9
2.2. Fortalecimento da Infraestrutura municipal 15,0 6,2 21,2
2.3. Sustentabilidade Ambiental 12,0 12,5 24,5
3. Gestão Ambiental 3,9 5,7 9,6
TOTAL 78,0 52,0 130,0

Fonte: Coordenadoria de Assistência Técnica Integral (CATI) – 2012

Para o apoio às iniciativas de negócios dos agricultores familiares foi prevista a alocação
de US$ 58,8 milhões, o equivalente a 45,2% do valor global do PDRS, sendo US$ 45
milhões disponibilizados para os investimentos nas iniciativas de negócios e US$ 13,8
milhões para apoiara as associações e cooperativas. A maior parte dos recursos do PDRS
se destinaria ao fortalecimento das instituições e das infraestruturas. A previsão era alocar
US$ 61,6 milhões nessa que foi a segunda componente do PDRS, a qual se subdividiu em
três subcomponentes vinculadas às atividades de monitoramento do mercado, fortaleci-
mento da infraestrutura municipal e a sustentabilidade ambiental. A terceira componente

115 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


do PDRS foi a gestão ambiental, sendo prevista a alocação de apenas US$ 9,6 milhões, o
que representaria 7,4% do valor global do projeto.
Os recursos financeiros disponibilizados por meio do PDRS puderam ser alocados
pelas associações e cooperativas de produtores rurais nos seguintes bens e serviços coleti-
vos: máquinas, equipamentos ou serviços de colheita ou processamento e armazenagem
dos produtos; construção de barracões para instalação de máquinas e equipamentos ou
serviços de infraestrutura (energia elétrica, comunicação) fundamentais para a implan-
tação do negócio proposto; serviços de montagem de equipamentos; certificações das
propriedades dos produtores ou sistemas de produção; investimentos em logística para
transporte e comercialização dos produtos e consultorias especializadas para auxiliar na
implantação do empreendimento, podendo ser nas áreas de tecnologia de processamento
ou em estratégias de mercado.

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Os agricultores familiares puderam acessar os benefícios individuais do PDRS desde que
relacionados à proposta de iniciativa de negócio aprovada, sendo reembolsadas parcialmente
as despesas necessárias para os investimentos visando à melhoria da eficiência operacional
e da infraestrutura da propriedade associada ao negócio proposto. Puderam ser alocados
recursos: a) em sistemas de irrigação, máquinas e equipamentos agropecuários, entre outros;
b) na adequação da propriedade às responsabilidades sociais e ambientais; c) na realização de
mudanças orientadas para a melhoria tecnológica do negócio proposto; d) na implantação
de práticas agrícolas sustentáveis; e, e) na recuperação de áreas degradadas e conservação dos
recursos naturais (controle de erosão, recuperação de APP etc.) (SÃO PAULO, 2015).
Para receber o apoio, a associação ou cooperativa teve que apresentar proposta de negó-
cio envolvendo todos os associados ou cooperados ou apenas parte deles. O grupo envolvido
com a proposta deveria ter, no mínimo, 15 produtores rurais organizados em associações ou
cooperativas, dos quais mais de 50% deveriam ser classificados como agricultores familiares,
de acordo com a Lei 11.326 de 2006. O percentual de apoio do PDRS ao plano de negócio
dependeu do número de agricultores familiares, conforme se verifica no Quadro 3.

Quadro 3
Beneficiários e valores máximos de apoio dos planos de negócios no PDRS

Valor Máximo % de Caracterização dos proponentes da


Beneficiários
Apoiado R$ Apoio proposta de iniciativa de negócio

Proposta de iniciativa de negócio constituí-


Até 70% da por grupo com mais de 70% de agricul-
Associações ou tores familiares (> 70%)
Cooperativas de 800.000,00
Produtores Rurais Proposta de iniciativa de negócio constituí-
Até 50% da por grupo com mais de 50% e até 70%
de agricultores familiares (> 50 a 70%)
116 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Associações ou Cooperativas
de Comunidades Tradicio- Projetos comunitários de comunidades
200.000,00 99%
nais (Indígenas e Quilombo- tradicionais (Indígenas e Quilombolas)
las)

Fonte: Coordenadoria de Assistência Técnica Integral (CATI) – 2015

O apoio financeiro individual se restringiu aos agricultores familiares. Nesse caso, o


reembolso foi de até 70% do valor do bem ou serviço adquirido, limitado a um teto de R$
10.000,00 por agricultor familiar durante todo o período de vigência do projeto.
Nas seis chamadas públicas realizadas pelo PDRS no Estado de São Paulo foram aprova-
dos 344 planos de negócio, com destaque para a última chamada, na qual foram aprovados
134 planos de negócios, o que representa 39% do total, conforme se verifica na Tabela 1.

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Tabela 1
Projeto de Desenvolvimento Rural Sustentável (Microbacias II): Chamadas Públicas
Chamadas Planos Invest.
Data % sobre o Total
Públicas Aprovados em Milhões de Reais
Agosto de 2011 1° 33 13,4 6,6
Setembro de 2012 2° 36 14,0 10,5
Abril e Maio de 2013 3° 29 12,5 8,4
Novembro de 2014 4° 51 21,7 14,8
Setembro de 2014 * 5° 61 23,5 17,7
Julho de 2015 6° 134 58,0 39,0
TOTAL 344 143,1 100,0

Fonte: Coordenadoria de Assistência Técnica Integral – 2018

Neves Neto (2013, p. 201) ressalta que o PDRS, a exemplo de outras políticas públicas foi:
[...] altamente seletivo e excludente, por priorizar um grupo pequeno de pro-
dutores (inseridos num plano de negócio) e por focar as organizações rurais mais
capitalizadas e que não dependem da ajuda do estado.

A definição, elaboração e avaliação criteriosa dos planos de negócios pela CATI e a exi-
gência de contrapartida financeira dos beneficiários requereram elevados níveis de organiza-
ção coletiva, capacidade empreendedora e propensão ao risco, o que dificultou a participação
dos agricultores familiares menos capitalizados e não vinculados à organizações coletivas
consolidadas e bem estruturadas. Apesar das suas limitações, o PDRS tem apoiado planos
de negócios importantes em todas as regiões do Estado de São Paulo, inclusive na área de
atuação do Escritório de Desenvolvimento Rural (EDR) de Presidente Prudente.

117 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Os resultados do projeto de desenvolvimento rural sustentável (PDRS)
– microbacias ii na região de Presidente Prudente

O EDR de Presidente Prudente se situa na porção oeste do Estado de São Paulo e é


constituído por 21 municípios, conforme se verifica na figura 1.
Com exceção de Presidente Prudente que é a sede regional e tem efetivo populacional
superior a 200 mil habitantes, os demais municípios que integram o EDR possuem popu-
lação inferior a 30 mil habitantes, sendo que a maioria possui efetivo populacional inferior
a 5000 habitantes, conforme se verifica no Quadro 4.

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Figura 1 – Escritório de Desenvolvimento Rural de Presidente Prudente
(Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE - 2010)

Quadro 4
Dimensão do efetivo populacional dos municípios que integram o Escritório de
Desenvolvimento Rural de Presidente Prudente – SP
Estratos populacionais
Número Municípios
(em mil habitantes)
Mais de 200 1 Presidente Prudente
Entre 20 e 30 4 Rancharia, Pirapozinho, Martinópolis e Álvares Machado
Entre 10 e 20 2 Regente Feijó e Presidente Bernardes
Entre 5 e 10 3 Iepê, Tarabai e Taciba
118 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Indiana, Narandiba, João Ramalho, Sandovalina, Caiabu, Alfredo Marcondes,


Até 5 11
Anhumas, Emilianópolis, Nantes, Santo Expedito e Estrela do Norte.
Fonte: Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE) – 2018

No EDR de Presidente Prudente foram aprovados 10 planos de negócios pelo PDRS,


conforme se verifica no Quadro 5. Dentre os planos apoiados, seis se voltam à agregação
de valor ou à modernização da cadeia produtiva do leite, por meio da instalação de uma
miniusina, de duas agroindústrias e de três projetos voltados à melhoria da logística de
transporte. Também estão sendo implantados dois packings houses, vinculados à fruticul-
tura e a olericultura, e um silo para o armazenamento de grãos.
Menos da metade dos municípios integrantes do EDR de Presidente Prudente pos-
sui projetos aprovados e executados com apoio do PDRS. A implementação de projetos
comunitários requer grande capacidade de articulação e de organização dos agricultores
familiares, sendo necessário que participem ativamente das suas organizações coletivas

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(associações e cooperativas) formalmente constituídas. Também é necessário que haja
convergência para definir a natureza dos planos de negócios que, embora possam receber
até 70% de financiamento à fundo perdido, requerem disponibilidade financeira para a
contrapartida dos 30% restantes ou condição e predisposição para contrair dívidas.
Trata-se, portanto, de uma operação que demanda requisitos que não são facilmente
encontrados na Região de Presidente Prudente, onde se destacam a pecuária de corte e
o cultivo de cana-de-açúcar praticados em grandes propriedades e que a sua agricultura
familiar é frágil e possui baixo nível de organização e de inserção ao mercado.
As primeiras propostas de planos de negócios da Região de Presidente Prudente foram
submetidas somente no ano de 2013, quando da realização da 3ª chamada pública pela
CATI. A maioria das propostas foi submetida somente no ano de 2015, quando da reali-
zação da última chamada pública do projeto.

Quadro 5
Planos de negócios apoiados pelo PDRS no EDR de Presidente Prudente
Cadeias
Nome da organização Município Empreendimento
produtivas apoiadas
Associação dos Produtores Rurais Estrela do Aquisição de uma mini usina de
Leite
do Bairro Rebojo Norte pasteurização de leite
Associação dos Produtores Rurais
Indiana Leite Implantação de agroindústria
do Bairro 7 Copas e Indiana
Associação dos Produtores Rurais João Instalação de silo metálico para
Grãos
do Município de João Ramalho Ramalho armazenamento de grãos
Fruticultores Associados do Oeste
Narandiba Fruticultura Estruturação de packing house
Paulista – FAOP
Cooperativa da Agricultura Fami-
Presidente Olericultura e
liar de Presidente Prudente – Estruturação de packing house
Prudente fruticultura
COAF

119 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


Associação dos Produtores Rurais Aquisição de um Caminhão com
Rancharia Leite
de Agissê tanque resfriador
Associação dos Produtores de Leite
Regente Feijó Leite Logística de transporte
de Regente Feijó

Associação dos Pequenos Produto- Infraestrutura para melhoria da


Regente Feijó Café
res Rurais do Bairro Palmitalzinho qualidade

Associação da Microbacia Timbó


Santo Expedito Leite Implantação de agroindústria
Expeditense
Associação dos Produtores Rurais Aquisição de um Caminhão com
Tarabai Leite
de Tarabai tanque resfriador
Fonte: Escritório de Desenvolvimento Rural de Presidente Prudente

De acordo com o Diretor do EDR de Presidente Prudente, houve resistência e difi-


culdades de articulação das organizações coletivas de agricultores para participarem do
PDRS. Os agricultores e dirigentes de cooperativas e associações se sentiram mais seguros
e estimulados a participar do projeto somente quando os prefeitos da região, por meio da

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União dos Municípios do Pontal do Paranapanema (UNIPONTAL), passaram a estimular
e a demandar que as associações e cooperativas situadas nos seus municípios submetessem
propostas de negócios para serem analisadas pela CATI.
O interesse dos prefeitos na participação das organizações coletivas de agricultores das suas
localidades no PDRS se explica porque, pelas regras de desembolso estabelecidas no projeto,
somente os municípios que possuem planos de negócios aprovados poderiam acessar recursos
para realizar a adaptação de estradas rurais, reformar prédios e as instalações onde estão instala-
das as Casas da Agricultura, adquirir equipamentos e veículos para atender as necessidades dos
técnicos extensionistas, além de outras ações, previstas no Componente 2 do PDRS.
O investimento total nos 10 planos de negócios aprovados na Região de Presidente
Prudente atingiu oito milhões de reais, dos quais 5,5 milhões foram disponibilizados pelo
PDRS, a fundo perdido, e os 2,5 milhões restantes se constituíram contrapartida das
cooperativas e associações.
De acordo com os presidentes das associações e cooperativa entrevistados na Região
de Presidente Prudente, os maiores problemas enfrentados pelas organizações coletivas
de agricultores em relação ao PDRS foram os seguintes: a) dificuldades para conseguir os
recursos financeiros exigidos em contrapartida; b) grande demora dos órgãos ambientais
para aprovar os projetos; e c) desconfiança dos agricultores vinculados às cooperativas e
associações em relação às políticas públicas e aos órgãos oficiais.
A dificuldade para conseguir os recursos exigidos em contrapartida foi amenizada, em
parte, a partir do ano de 2015, quando foi disponibilizada a linha de crédito específica pelo
Fundo de Expansão do Agronegócio Paulista (FEAP). O FEAP criou uma linha de crédito
para apoiar pequenas agroindústrias e para financiar máquinas e equipamentos comunitários,
com quatro anos de prazo, além de dois anos de carência. As taxas de juros anuais oferecidas
120 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

foram de apenas 3% ao ano e nos casos das parcelas pagas em dia é concedido rebatimento
de 0,75 ponto percentual na taxa de juros, reduzindo-a para 2,25% ao ano.
A demora em analisar e aprovar os projetos pelos órgãos ambientais persistiu, mas
não ocorreu apenas com os empreendimentos apoiados pelo PDRS e sim com qualquer
empreendimento que necessitou da aprovação pela Companhia Ambiental do Estado de
São Paulo (CETESB). A desconfiança dos agricultores em relação às políticas públicas e
aos órgãos oficiais diminuiu a partir do momento em que os prefeitos passaram a estimular
a participação das associações e cooperativas instaladas nos seus municípios a submeterem
planos de negócio, concedendo-lhes o apoio técnico necessário e algumas facilidades, a
exemplo da doação de áreas para a instalação dos empreendimentos comunitários.
Uma vez implantados os empreendimentos, o grande desafio que se coloca é o de
geri-los, tendo em vista tanto as vicissitudes do mercado, quanto às próprias dificuldades
e limitações dos agricultores que participam dos empreendimentos em termos de disponi-
bilidade de tempo e de experiência de gestão de negócios.

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Considerações finais

A agricultura familiar passou a receber tratamento diferenciado das políticas públicas


somente a partir de 1996, quando foi criado o PRONAF. A partir do ano 2003 outras
políticas públicas passaram a se articular com a agricultura familiar, destacando-se os mer-
cados institucionais de alimentos.
A segunda edição do Programa de Microbacias Hidrográficas paulista, que recebeu a
denominação de PDRS, deu maior ênfase ao estímulo à implantação de empreendimentos
comunitários voltados à agregação de valor aos produtos e a ampliação do nível de inserção
da agricultura familiar ao mercado. O PDRS apoiou implementação de empreendimentos
comunitários por associações e cooperativas de produtores rurais, o que resultou na sua con-
vergência com os mercados institucionais de alimentos, tendo em vista que a execução desses
programas junto aos seus beneficiários é realizada pelos técnicos que atuam nos municípios,
apesar do PAA e do PNAE serem programas federais e o PDRS ser um projeto estadual.
No caso da Região de Presidente Prudente, onde foram implementados 10 planos de
negócios em 10 diferentes municípios, as associações e cooperativas que tiveram os seus
planos de negócios aprovados pelo PDRS, não somente participaram dos mercados insti-
tucionais de alimentos (PAA e/ou PNAE), como foram por eles fortalecidas e viabilizadas
nos últimos anos, propiciando-lhe, inclusive, as condições necessárias para submeterem as
propostas de planos de negócios ao projeto paulista gerido pela CATI.
Constatou-se, portanto, que a aprovação dos projetos pelas cooperativas e associações
de produtores rurais na Região de Presidente Prudente, correlacionou-se fortemente com
a participação dessas mesmas organizações nos mercados institucionais de alimentos, espe-
cialmente no PNAE, tendo em vista que nos últimos anos, tanto o volume de recursos

121 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


quanto o número de projetos aprovados pelo PAA foram significativamente reduzidos em
todo o país, inclusive na região estudada.
Conclui-se que, apesar dos seus limites em termos de municípios contemplados com
planos de negócios aprovados e de agricultores atendidos, o PDRS foi importante para
fortalecer associações e cooperativas de agricultores familiares que puderam contar com
um aporte financeiro para implementar projetos que têm propiciado a agregação de valor
aos produtos e a inserção das organizações coletivas de agricultores familiares ao mercado.

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A política de desenvolvimento territorial
e os desencontros institucionais no Vale
do Itapecuru/MA

José Sampaio de Mattos Junior


Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento
Socioespacial e Regional (PPDSR) da Universidade Estadual do Maranhão (UEMA)
Ronaldo Barros Sodré
Discente do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade
Federal do Pará (UFPA)
Igor Breno Barbosa de Sousa
Discente do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Socioespacial
e Regional (PPDSR) da Universidade Estadual do Maranhão (UEMA)

Introdução

O processo de afastamento que levou a deposição do Partido dos Trabalhadores (PT)


no Brasil, trouxe consigo um governo de agenda neoliberal, que na gangorra de buscar a
recuperação da economia (queda da inflação, redução da taxa de juros, equilíbrio das con-
tas públicas), relegou direitos e políticas públicas conquistadas pelos movimentos sociais.

123 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


O cenário político após 2013, levou a vitória da direita nas eleições de 2018, indicando
a um desmonte ainda maior das estruturas de apoio à agricultura familiar tais como: a
recriminação aos movimentos sociais, aos povos e populações tradicionais e a proteção de
recursos da biodiversidade.
Ainda que sejam reconhecidas a importância e a transformações proporcionadas pelas
políticas de desenvolvimento territorial no Brasil nos últimos treze anos, cabe também
uma reflexão sobre a forma como os programas e projetos foram pensados e executados,
havendo em muitos casos um longo distanciamento entre esses dois processos.
A partir de 2010, analisamos as políticas de desenvolvimento territorial no Território Vale
do Itapecuru47, onde apontamos críticas à condução e a ausência de diálogo de instituições

47
Localizado na Mesorregião Norte do Maranhão, conforme uma área de 8.932,20 Km², composta por
dez municípios: Anajatuba, Cantanhede, Itapecuru Mirim, Matões do Norte, Miranda do Norte, Nina
Rodrigues, Pirapemas, Presidente Vargas, Santa Rita e Vargem Grande.

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civis e de diferentes esferas governamentais (Mattos Júnior & Costa, 2016; Mattos Júnior,
Sodré & Maciel, 2017; Mattos Junior, Sousa & Mendes, 2017.). Neste texto, refleti-
mos sobre o que poderemos denominar de encontros, desencontros e descontinuidades
institucionais e seus impactos sobre os projetos produtivos dentro do Território Vale do
Itapecuru. Para tanto, realizamos uma revisão bibliográfica dos resultados obtidos a partir
dos nossos projetos de pesquisas.

A agricultura familiar e as políticas de desenvolvimento territorial

O desenvolvimento da agricultura familiar em termos mundiais está relacionado à for-


mulação das políticas públicas de acordo com as especificidades e singularidades de cada
nação. Compreender a agricultura nos possibilita relacionar as transformações históricas e
geográficas de uma atividade com práticas e instrumentos milenares, assim, categorizar ou
mesmo homogeneizar a agricultura torna-se uma tarefa excludente de diversas variantes
pois, as formas de agricultura variam de uma localidade a outra e de uma época para a
outra (Mazoyer; Roudart, 2010).
Estabelecer as práticas agrícolas historicamente é também, ressaltar a importância da
produção de alimentos e os resultados direcionados ao âmbito da segurança alimentar.
Desde as práticas milenares das produções de arroz na China, além das atividades pró-
ximas a grandes rios tais como: o Rio Nilo, Tigres e Eufrates; são exemplos mundiais
históricos, mas que a prática agrícola está intimamente ligada ao sistema agrário e suas
formas de desenvolvimento.
É nesta perspectiva que esta cadeia de resultados promove, dentro da percepção agrá-
124 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

ria, o desenvolvimento desigual e contraditório. Ou seja, destacar a sobrevalência de certos


estabelecimentos através da aquisição de novos meios de produção no sentido de progres-
são mais rápida em comparação aos outros e os que não progridem tendem a conviver com
a regressão (Mazoyer; Roudart, 2010). É nesta configuração comparativa de progressão e
regressão que se estabelece a crise de um sistema agrário.
No Brasil, a questão da produção de alimentos está fortemente relacionada a uma
complexa questão agrária, sem a qual não se pode entender a formação social e territo-
rial do país. Historicamente o quadro fundiário desigual se perpetua por meio de novas
estruturas orquestradas pelas mesmas mãos. A produção agrícola de commodities no país
está em contínuo crescimento, voltada principalmente a atender o mercado externo. Essa
estrutura é apresentada pelos dados das Organizações das Nações Unidas por meio da Food
and Agriculture Organization (FAO) Gráfico 01:

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Land Use - 1961-2016

Gráfico 01: Área dedicada a agricultura no Brasil de 1961 a 2016 (Fonte: FAO, 2018.)

A observação para esta dedicação de terras para a agricultura poderia ser explicada a par-
tir dos vários contextos políticos configurados no Brasil, principalmente quando se parte das
relações técnicas da agricultura com a indústria aprofundadas no período do regime militar,
ou seja, fortemente aplicada à modernização conservadora (Delgado, 2005).
Ainda assim:
Este processo de modernização técnica da agricultura e de integração com a
indústria é caracterizado “por um lado pela mudança na base técnica de meios de
produção utilizados pela agricultura, materializada na presença crescente de insu-
mos industriais (fertilizantes, defensivos, corretivos do solo, sementes melhoradas e
combustíveis líquidos etc.), e de máquinas industriais (tratores, colhedeiras, imple-
mentos, equipamentos de irrigação etc.). De outro lado, ocorre uma integração de
grau variável entre a produção primária de alimentos e matérias-primas e vários

125 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


ramos industriais (oleaginosos, moinhos, indústrias de cana e álcool, papel e pape-
lão, fumo, têxtil, bebidas etc.)” (Delgado, 2005, p. 58).

A partir desta prerrogativa de uma suposta modernização do campo brasileiro, esta


seria apenas uma medida que justificasse a inserção do capitalismo no campo, onde per-
mitiria a acentuação da concentração fundiária pois, os ideais desenvolvimentistas de um
Estado de caráter militar e autoritário subsidiara a partir de incentivos fiscais os grandes
proprietários. No entanto, não podemos isolar este fato na história do Brasil, uma vez que
a manutenção da concentração fundiária faz parte de contextos históricos no país.
O desenvolvimento de uma agricultura capitalista naquele período sob forte influência
financeira do setor público, mediante um Estado intervencionista, proporcionou os deba-
tes acerca da exigência de direitos por parte dos pequenos produtores impulsionados pelas
reinvindicações dos movimentos sociais. Tal fato este, apenas se conseguirá nos moldes do

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período da redemocratização, com o fim do regime militar, mas é de suma importância
destacarmos que as atuações do Estado desenvolvimentista iniciaram as primeiras discus-
sões de ideias e/ou projetos neoliberais.
A importância de entendermos a atuação do Estado capitalista nos possibilita refletir-
mos as formulações das políticas de planejamento direcionadas à agricultura. Os entrepas-
ses de uma abordagem regional influente nestas políticas nos faz observar as disparidades
regionais acentuadas por estes planejamentos datados a partir do fim da década de 1940.
Embora, a categoria território apareça atualmente nas políticas de desenvolvimento rural,
esta não abdica totalmente das práticas de governos anteriores.
Assim, este desenvolvimento territorial está calcificado, conforme Leite (2006) na
“atratividade do território”, onde se destacou as potencialidades, especificidades e singu-
laridades a partir de uma escala local e consequentemente, visando a atração do grande
capital. De acordo com Mattos Júnior, Sodré & Maciel (2017) as políticas públicas vol-
tadas a promoção do desenvolvimento territorial da agricultura familiar no Brasil datam
de tempos recentes, mais precisamente da segunda metade da década de 1990, quando se
agrava uma conjuntura de tensões sociais no campo e é criado um conjunto de Programas
com o objetivo de minimizar os conflitos sociais.
No âmbito destas mudanças estruturais nas estratégias de formulações de políticas pelo
Estado, o programa nacional de fortalecimento da agricultura familiar (pronaf )
é um desses programas que surge enquanto estratégia direcionada ao pequeno agricultor,
tendo em vista que, os grandes proprietários e detentores do agronegócio conseguem se
manter e aumentar a sua produtividade a partir de seus pacotes tecnológicos subsidiados.
Embora, a criação do PRONAF tenha se revelado no Brasil, apenas como uma medida de
compensação para atender a agricultura familiar em conjunto com outra política compen-
126 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

satória de implantação de assentamentos rurais denominado de Plano Nacional de Reforma


Agrária. Na verdade, o PRONAF apenas apaziguou as discussões da concentração fundiária
com esta democratização ínfima de acesso à terra, ou seja, o problema estrutural agrário de
concentração jamais fora enfrentado e sempre se manteve postergado (Mesquita, 2011).
É importante destacarmos que nesta reflexão não desmerecemos a aplicabilidade do
PRONAF, tendo em vista que a criação deste programa impulsionou a produção de 70%
dos alimentos, ocupando 74% da mão de obra no campo e é responsável por 10% do
Produto Interno Bruto (PIB) do país, a partir dos dados do Ministério do Desenvolvimento
Social (MDS). Embora, não tratamos neste texto as conflitualidades entre o agronegócio
e a agricultura familiar, é importante ponderar que os privilégios mantidos pelo Estado
Neoliberal, na década de 1990, direcionados ao capital produtivo/especulativo48 resulta na
48
Ora, destacar os processos de produção e especulação no ambiente capitalista é destacar também a espoliação do
agricultor familiar pois, conforme Harvey (2016) o trabalho social produzido no local de produção é apenas um fio

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exposição desleal da agricultura familiar perante à concorrência interna e externa, princi-
palmente pela política de valorização do câmbio do Mercosul (Mesquita, 2011).
O montante de recursos dos Plano Safra destinados a agricultura empresarial e a agri-
cultura familiar, conforme pode ser observado no Gráfico 02, mostra uma histórica sele-
tividade do Estado por um modelo de desenvolvimento rural pautado na lucratividade,
resguardando ao Brasil a posição de país agroexportador.

Recursos do Plano Safra (2001-2019)

Gráfico 02. Recursos do Plano Safra em Bilhões (R$) (2001 – 2019) (Fonte: Mapa, 2018.)

Ainda de acordo com as informações do Gráfico 02, desde 2016 há uma estagnação
dos recursos destinados a agricultura familiar por meio do plano safra. Enquanto isso a

127 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


agricultura empresarial apresentou no plano de 2016/2017 perda de 5 bilhões em relação
ao ano anterior, o primeiro decréscimo na série histórica. Contudo, os recursos destina-
dos a agricultura empresarial são muitos superiores a agricultura familiar, no plano de
2018/2019 esses números são mais de 6 vezes superiores.
A agricultura familiar está em conexão ao desenvolvimento rural e as dinâmicas ter-
ritoriais mediante as políticas públicas. Para tanto, mencionar a década de 1990 como
parte importante do processo de remodelação de estratégias do Estado e concomitante-
mente a isto, o debate acadêmico em torno da agricultura familiar e o desenvolvimento
rural (Favareto, 2010). Com isto, o cerne das discussões do Estado em prol da agricultura

de toda a trama da espoliação, ou seja, apenas sustenta a apropriação e a acumulação de grande parcela da riqueza
comum seja de “pessoas” privadas (Entidades legais) e/ou o Estado. Assim, refletir a partir desta configuração
capitalista nos faz reiterar que este modo de espoliação é originário do sistema capitalista diante de sua acumulação
primitiva, ou seja, são os trabalhadores de aluguel e os seus meios de trabalho em capital (Marx, 1984).

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familiar está voltado a partir da identificação das dinâmicas territoriais como parte fun-
damental da perspectiva da agricultura familiar, bem como a formulação de programas
auxiliares da política de desenvolvimento territorial.

Reflexões sobre a contribuição das políticas desenvolvimento territorial


no Vale do Itapecuru

Como mencionado anteriormente, a partir das décadas de 1980 e 1990 e mais preci-
samente em 1996, o PRONAF, foi a principal fonte de crédito de acesso aos recursos por
parte dos pequenos agricultores se tornando em um dos instrumentos para institucionali-
zações das políticas públicas voltadas para o campo.
No caso da pesquisa realizada, verificou-se que vários fatores contribuíram para desen-
contros na política social voltada para o campo e descontinuidades de programas. Nesse
sentido, estudar e analisar qual seria o papel da Política de Desenvolvimento Territorial no
processo de articulação de programas e de ações que tivessem como objetivo principal a
reversão do quadro da pobreza rural, passou a ser o nosso principal objetivo. E o território
escolhido para a pesquisa foi o Vale do Itapecuru constituído por um mosaico formado por
dez municípios que historicamente pertencem à divisão geográfica do Estado, localizada
na Mesorregião Norte, possuindo 54 assentamentos rurais, 5557 famílias assentadas em
uma área de 135.273 hectares aproximadamente, com oito projetos produtivos construí-
dos entre os anos de 2007 e 2010 como Abatedouro de caprinos, casa do Mel, fábrica de
sabonetes, fábrica de gelo, centro de referência da agricultura familiar, centro de comer-
cialização, centro de inclusão digital e outros que foram implantados. E com a escolha
128 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

do território foram também surgindo os questionamentos na medida em que levou-se


em consideração os programas e ações a partir de 2003, verificando-se que os projetos
produtivos foram resultados das discussões sobre política de desenvolvimento territorial
incorporadas pelas ações da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT).
Toda essa conjuntura reforçou ainda mais a busca pela compreensão da realidade,
procurando observar que a correlação de força entre os movimentos sociais e instituições
públicas que repercutiram significativamente nas áreas alvo contribuiu para não efetivação
de programas e políticas públicas que atingissem seus objetivos de forma planejada. Ou
seja, o peso na aprovação dos projetos pensados passava pela força dos secretários parti-
cipantes como representantes formais do poder público no colegiado territorial e dessa
forma o pensamento setorial ainda se sobressai na aprovação das estruturas.
Essa nova configuração e forma de discutir as políticas voltada para o campo, que foi
utilizada para sistematizar todas as ações em torno das demandas pensadas não na escala

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municipal, mas com um novo formato propondo adequações das políticas federais, aper-
feiçoando mecanismos de participação e controle social, neste caso, o colegiado territorial,
como novo arranjo institucional, parecia ter um papel fundamental na avaliação dos pro-
jetos que deveriam surgir para corrigir rumos equivocados e apontar novos caminhos para
os processos produtivos por meio do monitoramento e gestão dos programas de desen-
volvimento rural sustentável. Porém, constatamos que o tempo para a consolidação das
etapas de todo esse processo foram mínimas. Dois anos de discussão para a concepção dos
projetos sem atentar para o processo de gestão desses empreendimentos levou a equívocos
na fase de conclusão e possibilidades de organização das entidades para o planejamento das
atividades e para o real funcionamento do projeto.
É importante ressaltar que analisar a Política de Desenvolvimento territorial, no Vale do
Itapecuru, foi fundamental para se conhecer as estratégias utilizadas na Política Territorial,
os projetos produtivos pensados e as discussões oriundas das demandas dos movimentos
sociais. E foi relevante para verificar as coerências institucionais que se articularam para a
implantação das propostas tanto de cunho produtivo como social.
Identificamos que as articulações teóricas começaram, na prática, a apresentar alguns
pontos de estrangulamento que contribuíram para o endividamento das famílias em rela-
ção ao PRONAF.
Nesse sentido, ficou claro o nosso problema da pesquisa que passava pelas discussões
sobre encontros e articulações dos setores públicos dentro do colegiado territorial para
definição dos projetos pensados.
Percebemos que as atividades pensadas na esfera local, nada mais eram que estrutu-
ras produtivas que tinham como objetivo uma articulação setorial. As discussões sobre
políticas públicas, território, política de desenvolvimento territorial que dariam suporte

129 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


técnico e político para o fortalecimento da agricultura familiar e consolidação da Política
Nacional de Reforma Agrária, não amadureceram o suficiente para termos a possibilidade
de mudanças significativas nos indicadores sociais. De 2003 a 2015, são menos de 20
anos, tempo insuficiente para se reverter quadros de pobreza em ambientes historicamente
dominados pela oligarquia agrária.
As desarticulações e os desencontros marcam as propostas e os projetos produtivos no
território Vale do Itapecuru. No entanto, ao longo do tempo as articulações entre os movi-
mentos sociais foram importantes para a continuidade das discussões, principalmente, no
que tange as políticas sociais e as políticas de segurança alimentar como forma de resistên-
cia ao processo de desmonte que extinguiu as estruturas de apoio à agricultura familiar.

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Considerações finais

Refletir acerca das políticas de desenvolvimento territorial e seus direcionamentos para a


agricultura nos fez permitir apontar o quão as políticas públicas estão alinhadas às vontades
e desejos do Estado capitalista. É fato que o planejamento é um instrumento do Estado, mas
o torna suscetível à lógica do capital, este que o subverte para a sua (re)produção.
Partindo desta premissa, então, o que compreendemos a partir de nossas pesquisas
sobre “encontros, desencontros e descontinuidades”?
A palavra “encontro” foi utilizada para evidenciar a forte presença dos movimentos
nos eventos promovidos pelo colegiado o que propiciou uma relação mais coesa dentro do
território Vale do Itapecuru. Atualmente, mesmo sem o funcionamento dos projetos com
a desarticulação institucional na escala federal, as pessoas, que faziam parte do colegiado
territorial, continuam se comunicando e discutindo problemas das suas comunidades.
O termo “desencontro” foi utilizado para demonstrar como nas diversas escalas insti-
tucionais houve sobreposição de atividades que tinham o mesmo objetivo, não havendo
uma interlocução com o município. Pensar a escala do projeto produtivo, a ser contempla-
do com recurso público sem realmente dimensionar com o território pode ser considerado
um desencontro institucional.
A utilização do termo “descontinuidades”, serviu para evidenciar as fases em que os
projetos se encontravam no desenrolar da pesquisa. Temos projetos com a infraestrutura
concluída e sem funcionamento é o caso do Centro de Referência da Agricultura Familiar
no município de Itapecuru e temos projetos não concluídos na sua infraestrutura, esse é
o caso do abatedouro de caprinos no município de Cantanhede. Todos com inúmeros
problemas que estão relacionados a falta de liberação de recursos públicos como também
130 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

à discussão sobre a gestão dos empreendimentos.

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131 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

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Arranjos institucionais e políticas públicas:
uma análise do PNAE nos municípios de
Dracena e Regente Feijó, Estado de São
Paulo, Brasil
Ellen Tamires Pedriali Colnago
Mestranda em Geografia na FCT-UNESP, campus de Presidente Prudente

Rosangela Aparecida de Medeiros Hespanhol


Docente dos Cursos de Graduação e de Pós-graduação em Geografia, na
FCT-UNESP, campus de Presidente Prudente

Introdução

As ações implementadas pelo Estado brasileiro, na década de 1990, sofreram trans-


formações em virtude da promulgação da Constituição Federal de 1988. A partir da sua
institucionalização, diversas práticas do Governo Federal, entre elas, a execução de polí-
ticas públicas, como o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), foram des-
centralizadas, cabendo aos estados e municípios a responsabilidade de operacionalizá-las. .
Estabelecido na década de 1950 como um programa voltado para atender a alimentação

133 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


escolar, o PNAE, até o final dos anos de 1980, foi marcado por um conjunto de ações que
foram totalmente controladas pelo governo federal, em que o abastecimento era realizado
por empresas internacionais ou nacionais. Tais condições se mantiveram até os anos 1990,
quando o programa foi alterado e a gestão do PNAE foi transferida para os municípios.
Nesse processo, se passou a estimular a participação da sociedade civil e de outros atores
sociais para a implementação do programa, como representantes da prefeitura municipal,
de modo a fazê-lo funcionar na escala local. A aquisição de gêneros alimentícios de esta-
belecimentos comerciais locais também foi estimulada, de forma que as condições postas
para o funcionamento do PNAE trouxeram a valorização de cada realidade municipal e a
conjuntura nela existente.
Nos anos 2000, em razão da preocupação governamental em diminuir o problema
da fome no Brasil, o PNAE foi reestruturado novamente e, a partir da institucionalização
da Lei nº 11.947/2009, se passou a adquirir produtos da agricultura familiar local e a

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valorizar a produção proveniente diretamente do campo para o abastecimento das unidades
de ensino.
Com a aplicação desta lei, os produtores rurais puderam ser reconhecidos como sujei-
tos sociais importantes no oferecimento de produtos saudáveis para a alimentação escolar,
de modo a promover a Segurança Alimentar e Nutricional (SAN).
Com isso, novos atores sociais ligados aos agricultores familiares, tornaram-se impor-
tantes para o desenvolvimento do programa, que aliados a órgãos municipais e pessoas
envolvidas com o funcionamento do PNAE, puderam ampliar o entendimento sobre a
sua execução na escala local, garantindo o cumprimento da lei e a inserção dos produtores
rurais na alimentação escolar.
As transformações ocasionadas na década de 1990 e nos anos 2000 mostraram, por-
tanto, que o PNAE funciona a partir de um conjunto de ações que são promovidas local-
mente por pessoas e instituições envolvidas com esse programa.
É preciso que, em cada município, se constituam arranjos institucionais que são entendi-
dos como um conjunto de atores sociais que são participativos e possuem capacidade política
de implementar e garantir resultados no âmbito das políticas públicas (Pires, Gomide, 2014).
Para tanto é necessário, no caso do PNAE, que setores da alimentação escolar, assim
como representantes da agricultura familiar local estejam envolvidos de modo a criar con-
dições para que o programa tenha seu pleno desenvolvimento, e constitua assim o arranjo
institucional local necessário para o funcionamento do programa.
Visto a relevância da constituição dos arranjos institucionais para a execução de polí-
ticas públicas como o PNAE, este texto tem como objetivo principal apresentar o funcio-
namento do PNAE em dois municípios, Dracena e Regente Feijó, localizados no Estado
de São Paulo, Brasil (mapa 1), de modo a se analisar as ações empregadas pelos arranjos
134 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

institucionais em cada localidade.

Mapa 1: Localização dos municípios de Dracena e Regente Feijó no Estado de São Paulo, Brasil.

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Para se alcançar esse objetivo se adotaram como procedimentos metodológicos: revi-
são bibliográfica sobre os arranjos institucionais e o PNAE; pesquisa de campo, através da
realização de entrevistas, tanto em Dracena como em Regente Feijó, com atores sociais
locais, como a nutricionista responsável pela alimentação escolar, engenheiros agrônomos
do Escritório de Desenvolvimento Rural (EDR) e Casas da Agricultura dos municípios,
membros do Conselho de Alimentação Escolar (CAE), entre outros.
O texto está dividido em duas partes além desta introdução, das considerações finais e
referências. Na primeira parte, de cunho mais teórico, tratamos de compreender a forma-
ção dos arranjos institucionais e sua importância para a execução do PNAE. Na segunda
parte, abordaremos a realidade empírica de Dracena e Regente Feijó, procurando, a par-
tir de um estudo comparativo, analisar o funcionamento do PNAE em cada localidade,
considerando a importância do arranjo institucional para se compreender os resultados
alcançados com essa política pública nas referidas localidades.

Arranjo institucional como meio de se alcançar o desenvolvimento do


PNAE na escala municipal

Perante os acontecimentos históricos que marcaram as transformações do Estado bra-


sileiro no final dos anos de 1980, com a promulgação da Constituição federal, que culmi-
nou no processo de descentralização política e administrativa, os municípios conquistaram
autonomia política e receberam novas atribuições em relação à gestão das políticas públicas
de âmbito federal (Pires, Gomide, 2014).
Tornou-se, assim, segundo Pires e Gomide (2014a, p.9), “mais complexo o ambiente

135 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


institucional para a formulação, coordenação e execução de políticas no Brasil”, uma vez
que, a participação democrática, entendida como algo importante no momento e requeri-
da por todos, foi algo que, do ponto de vista dos entes subnacionais, não ocorreu de modo
homogêneo, e do ponto de vista da aplicação de políticas públicas, ficou dependente da
capacidade e do interesse dos municípios em gerenciá-las (Farah, 2001).
Nesse sentido, os resultados alcançados dependiam e dependem, em muitos casos, da
pressão que as sociedades civis conseguiam (e ainda conseguem) exercer sobre o governo
local, do projeto político da gestão municipal em investir em determinados programas,
da capacidade financeira e técnica e de pessoas aptas e interessadas em se envolver com as
políticas públicas (Farah, 2001; Nicoletti, 2017).
Enfim, os resultados ficam claramente dependentes da importância que se dá à polí-
tica pública, ou seja, da “feição de cada localidade em que [é] [ e [são] [...] implantados”

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(Farah, 2001, p.134), sendo esta adesão e interesse assumidos por livre iniciativa, ou pela
necessidade de cumprimento constitucional.
Quando falamos da livre iniciativa definida localmente por atores sociais necessários
para que a política pública se desenvolva associada ao cumprimento institucional, podemos
afirmar que essas práticas culminam na formação dos arranjos institucionais (Farah, 2001).
Os arranjos institucionais rompem com a gestão centralizada das políticas públicas e
articulam Estado e sociedade civil de modo a alcançar os resultados almejados, fortalecen-
do a ação política localmente (Farah, 2001).
Ou seja, na formação dos arranjos institucionais existe a presença de atores sociais49
que são importantes para que os programas governamentais funcionem, sendo capazes
de estabelecer diálogos e cooperações entre os órgãos municipais necessários para que a
política pública tenha sua plena execução.
Isso promove, através das relações estabelecidas, a construção de territórios, que pode ser
entendido além das limitações territoriais definidas pelo Estado, considerando as ações deter-
minadas entre os atores e sujeitos sociais localmente, em que a atuação humana apresenta
distintos poderes (Carriere, Cazella, 2006; Brandão, 2007; Flores; 2008).
Tratar da formação do arranjo institucional local envolve pessoas, entendidas no caso
dos atores sociais, como responsáveis por implementar determinadas políticas e dos sujei-
tos como os beneficiários dos programas governamentais.
No caso do PNAE, podemos afirmar que as transformações pelas quais o programa
passou ao longo de sua execução e, sobretudo, a partir da criação da Lei nº 8.913 em 1994,
que valorizou a escala municipal para a sua execução e, desse modo, tornou-se importante
para a criação de arranjos institucionais locais para operacionalizá-lo.
A partir da promulgação desta lei, o programa deixou de ser controlado única e exclusi-
136 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

vamente pelo governo federal, e passou a ter a gestão municipal dos recursos enviados para
a alimentação escolar. Tornou-se necessária a fiscalização da execução do programa e, desse
modo, neste período, também se consolidou a criação do CAE (Conselho de Alimentação
Escolar), de forma a acompanhar a aplicação dos recursos financeiros (Turpin, 2008).
Os cardápios também deveriam ser elaborados pela nutricionista, incluindo na ali-
mentação escolar produtos in natura como frutas, legumes, tubérculos, comprados de
estabelecimentos comerciais “secos e molhados” presentes no município (Turpin, 2008).
Tais iniciativas demonstram a presença de atores sociais como os membros do CAE e
a nutricionista que até hoje são importantes para o desenvolvimento do PNAE. Contudo,
somente nos anos 2000, com a inserção da agricultura familiar como um dos públicos do

49
Entendemos por atores sociais, aqueles que expressam uma ação capaz de transformar os espaços onde
agem, no caso especifico deste trabalho, no plano municipal, buscando implementar as políticas públicas,
como o PNAE (Wautier, 2001; Di Méo e Buléon, 2007).

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PNAE é que tivemos uma mudança significativa no programa, a partir da inserção de novos
atores e sujeitos sociais necessários para o cumprimento da Lei nº 11.957 de 2009. Por essa
lei ficou estabelecido que, no mínimo, 30% dos recursos destinados pelo FNDE (Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação), aos municípios, Estados e Distrito Federal para
a alimentação escolar, deveriam ser gastos com produtos oriundos da agricultura familiar.
Desse modo, os produtores rurais ganharam destaque no programa como sujeitos sociais
importantes no processo de abastecimento de produtos in natura, de modo a ofertar uma
alimentação saudável às crianças e adolescentes do ensino público. Isso possibilitou, por um
lado, a garantia da SAN, já que no período em que a legislação do PNAE possibilitou a inser-
ção dos agricultores familiares no programa, havia preocupação por parte do governo federal
em diminuir r o problema da fome no país e os produtores rurais poderiam contribuir abas-
tecendo localmente as escolas (Paz, 2016). Por outro lado, a entrada da agricultura familiar
no programa, trouxe a possibilidade de venda garantida para um mercado institucionalizado,
de modo a trazer benefícios comerciais também para este segmento social.
De qualquer modo, podemos inferir que com a criação da Lei 11.957/2009 e a inser-
ção da agricultura familiar no PNAE, novos atores sociais tiveram que se mobilizar nos
municípios para cumprir a legislação e poder inserir os produtores rurais no programa.
Entre esses atores temos as instituições de Assistência Técnica e Extensão Rural que, na
figura dos agrônomos, podem ofertar apoio aos produtores interessados em participar
deste programa. Do mesmo modo que temos as organizações coletivas de produtores rurais
como as associações e cooperativas que podem se mobilizar e servir de apoio à participação
daqueles que possuem vínculos com estas organizações.
A formação dos arranjos institucionais locais e a presença desses atores sociais para o
desenvolvimento do PNAE, contudo, não é uma realidade presente em todos os municípios

137 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


brasileiros, uma vez que a criação desse arranjo depende da participação e articulação dos
diferentes representantes institucionais ou da sociedade civil para poder executar o PNAE.
A própria Constituição Federal de 1988, se por um lado, possibilitou o processo de
descentralização da execução de políticas públicas, por outro, não concedeu total autono-
mia aos municípios, uma vez que a formulação em termos da legislação e dos parâmetros
de como deve funcionar a política pública, bem como os próprios recursos destinados, tem
total controle do governo federal (Arretche, 2012).
Segundo Arretche (2012), essa forma de descentralização das políticas públicas limita
a autonomia dos governos locais quanto às decisões tomadas sobre as políticas públicas
implementadas, havendo uma lógica de repasses de recursos federais para a execução de
programas governamentais. Isso acaba limitando, muitas vezes, a participação dos muni-
cípios em determinadas políticas públicas como o PNAE, não cumprindo a legislação, já
que a fiscalização é falha.

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Villar et al (2013), ao pesquisarem sobre o PNAE em 613 municípios do Estado de
São Paulo, observaram que apenas 288 (46,9%) haviam implantado o programa em todas
as suas etapas, ao que condiz com a inserção dos produtores rurais desde 2009. Os demais
325 (representando 53,1%) tinham pendências em sua execução, mostrando assim, que
nem todos os municípios tinham capacidade e, portanto, um arranjo institucional forma-
do e articulado para executar a política pública. Essa é uma realidade existente não apenas
no Estado de São Paulo, mas no Brasil.
Quando um município apresenta dificuldades para a operacionalização do PNAE é
por que nem todos os atores sociais necessários para o seu desenvolvimento atuam como
deveriam, ou seja, temos casos em que o CAE pode não ser atuante em sua fiscalização, ou
há pouca participação ou envolvimento de outras instituições, como os próprios órgãos de
assistência técnica e extensão rural, as organizações coletivas como associações e cooperati-
vas dos produtores, e até representantes do setor municipal da alimentação escolar, como
a nutricionista.
Esses problemas e/ou a falta de articulação entre os atores sociais prejudicam a forma-
ção de um arranjo institucional que possa promover transformações na realidade local a
partir da execução do PNAE. A articulação desses atores sociais na escala local busca gerar
resultados positivos e, assim, beneficiar os produtores rurais, mas, principalmente, os alu-
nos das escolas com o abastecimento de produtos de qualidade. Um arranjo institucional
forte, que tenha plena participação dos atores sociais, pode ter resultados importantes do
ponto de vista da execução do PNAE.
Deste modo, visto a importância que a formação dos arranjos institucionais tem para
o desempenho de políticas descentralizadas como o PNAE, trataremos de apresentar, no
próximo item, os resultados obtidos a partir de um estudo comparativo entre os municí-
138 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

pios de Dracena e Regente Feijó.


Buscamos, assim, sinalizar qual é a atuação dos arranjos institucionais nestas localida-
des e que diferenças podemos observar na implementação desta política pública, quando
eles são atuantes e temos atores sociais envolvidos, capazes de operacionalizar e gerar resul-
tados positivos em âmbito municipal.

O arranjo institucional formado nos municípios de Dracena e Regente


Feijó para a execução do PNAE

Podemos afirmar que, tanto em Dracena como em Regente Feijó, temos a constituição
de arranjos institucionais que compreendem um conjunto de atores sociais que são res-
ponsáveis pela execução e pelo desenvolvimento do PNAE nestas localidades.

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Em Dracena, temos como atores sociais fundamentais, os agrônomos do EDR
(Escritório de Desenvolvimento Rural) e os da Casa da Agricultura local; a nutricionis-
ta responsável pela alimentação escolar, os membros do CAE e a presidente da APRD/
COOPADRA (Associação dos Produtores Rurais de Dracena/Cooperativa dos Produtores
Agropecuários de Dracena), e que se constitui como uma liderança importante entre os
produtores rurais associados/cooperados.
Em Regente Feijó, o arranjo institucional é constituído pela presença dos agrônomos
do EDR de Presidente Prudente e da Casa da Agricultura, da nutricionista e mais dois
profissionais da Cozinha Piloto50, e a participação dos produtores rurais por meio de um
grupo informal.
Existem algumas diferenças e similitudes que marcam a atuação dos atores sociais
presentes em Dracena e Regente Feijó na constituição dos arranjos institucionais para a
execução do PNAE.
A respeito da atuação dos agrônomos do EDR de Dracena e Presidente Prudente,
podemos afirmar que estes trabalharam na composição do arranjo institucional presente
em cada município, ao fomentarem a institucionalização do programa, e estabelecerem as
articulações necessárias entre os atores locais para o funcionamento do PNAE.
Em Dracena, a atuação dos engenheiros agrônomos do EDR para executar o progra-
ma na escala municipal ocorreu desde o ano de 2009, quando foi instituída a Lei 11.947,
que permitiu a aquisição de gêneros alimentícios da agricultura familiar.
Buscando inserir os produtores locais, o agrônomo do EDR de Dracena intermediou as
relações estabelecidas entre a nutricionista, responsável pela elaboração do cardápio e compra
de produtos para a alimentação escolar, e a presidente da APRD/COOPADRA. A partir das
organizações coletivas no município, via APRD e COOPADRA, priorizou-se pela participa-

139 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


ção dos agricultores vinculados a essas organizações para a entrega de produtos no programa.
O contato estabelecido pelo responsável do EDR de Dracena, entre o Setor da
Alimentação Escolar e a presidente da APRD/COOPADRA, representando os produtores
rurais, permitiu que, desde 2009, o PNAE alavancasse neste município e atingisse em
2010, os 30% exigidos pela lei para aquisições da agricultura familiar.
Em Regente Feijó, por sua vez, o representante do EDR de Presidente Prudente não
se mostrou tão atuante, considerando o processo de intermediação entre os diferentes
atores necessários para a execução do PNAE. Em 2009, ele fez um processo de divulgação,
cabendo ao município, com condições próprias, a busca por alavancar o desenvolvimento
do PNAE que, por sua vez, não alcançou resultados positivos até o ano de 2013.

50
Em Regente Feijó, além da presença da nutricionista, existe a Chefe da Alimentação Escolar e da sua
secretária, como membros da Cozinha Piloto, que juntas trabalham para o fornecimento de alimentos às
escolas do município.

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Neste ano (2013), tivemos uma reviravolta no município que foi possível em virtu-
de de um conjunto de atores sociais atuantes, a começar pelo próprio responsável pelo
EDR de Presidente Prudente que, na época, direcionou um sociólogo da CODEAGRO
(Coordenadoria de Desenvolvimento dos Agronegócios), que foi realocado para trabalhar
neste EDR, e que o direcionou para fomentar a participação dos produtores no PNAE em
Regente Feijó.
O sociólogo designado fez um trabalho importante no município de Regente Feijó,
pois no ano de 2013, junto com a atuação da agrônoma da Casa da Agricultura51 e os
membros da Cozinha Piloto, organizaram um grupo informal de produtores rurais para
entregar seus produtos no PNAE. Assim, no ano de 2015, o município atingiu os 30%
exigidos pela lei de compras da agricultura familiar.
Os agrônomos da Casa da Agricultura, tanto de Dracena, como de Regente Feijó, tam-
bém realizaram trabalho de apoio à inserção dos produtores rurais no PNAE. Enquanto
os agrônomos dos EDRs, ainda que em períodos distintos, fizeram um trabalho de arti-
culação entre os atores sociais importantes em cada município para executar o programa,
os agrônomos das duas Casas da Agricultura trabalharam diretamente com os agricultores
familiares, de modo a facilitar a participação destes no PNAE.
Em Dracena, podemos afirmar que a principal assistência oferecida pela Casa da
Agricultura ocorreu em relação à APRD/COOPADRA, a partir de auxílios oferecidos na
elaboração dos primeiros projetos de venda52, para formalizar a compra de produtos dos agri-
cultores familiares que, após os treinamentos oferecidos para a presidente e funcionários da
associação, eles próprios passaram a elaborar e fazer a tramitação burocrática junto ao PNAE.
Em Regente Feijó, por sua vez, a criação de um grupo informal de produtores para
participar do PNAE em 2013 e a ausência de uma organização coletiva demandou uma
140 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

participação mais intensa da agrônoma da Casa da Agricultura para inseri-los no PNAE.


A agrônoma da Casa da Agricultura de Regente Feijó foi responsável pela elaboração do
primeiro projeto de venda, seguindo até hoje com essa tarefa. Do mesmo modo que ela é res-
ponsável, em cada início de ano, pela mobilização e organização do grupo informal de pro-
dutores rurais e também acompanha as reuniões com os membros da Cozinha Piloto53, e um
produtor representante do grupo informal, para decidir os tipos de produtos a serem entregues,
a quantidade e os preços a serem pagos aos agricultores familiares participantes do programa.

51
As Casas da Agricultura são estabelecimentos pertencentes ao governo do Estado de São Paulo, que se
localizam nos municípios, afim de oferecer assistência técnica e extensão rural aos produtores rurais.
52
Para participarem do programa, independente se é por meio de uma organização coletiva ou grupo infor-
mal, os agricultores familiares devem elaborar um projeto de venda, que formaliza a compra deste segmento
social e no qual devem conter os nomes dos produtores, os tipos de produtos, a quantidade e o preço a ser
pago pelo que vai ser comercializado no PNAE.
53
Nutricionista, Chefe da Alimentação Escolar e secretária da Chefe da Alimentação Escolar.

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No caso de Dracena, as reuniões feitas para decidir que tipos de produtos serão adqui-
ridos e os preços a serem pagos aos agricultores familiares, são discutidos pela nutricio-
nista e a presidente da associação – que atualmente também é presidente da cooperativa.
Portanto, não há um envolvimento do agrônomo da Casa da Agricultura de Dracena nesse
processo, uma vez que a própria organização coletiva tem autonomia para organizar a
parte burocrática do projeto de comercialização e os agricultores participantes.
A nutricionista em Dracena e as funcionárias da Cozinha Piloto54 em Regente Feijó
sempre apoiaram a aquisição de produtos oriundos da agricultura familiar para compor o
cardápio da alimentação escolar.
A única dificuldade constatada na atualidade no município de Dracena em relação
ao PNAE refere-se ao fato de não se poder contar com a contribuição dos recursos da
prefeitura municipal55 para comprar produtos e abastecer as unidades de ensino, como
existe no município de Regente Feijó.
Com a disponibilidade do recurso municipal para a alimentação escolar associada aos
provindos do governo federal via FNDE era possível adquirir maior volume de produtos
da agricultura familiar. Assim, os valores das aquisições dos produtos da agricultura fami-
liar alcançaram no ano de 2014, o equivalente a 50% dos recursos e atualmente se mantém
em 30%, de acordo com a Lei de 2009.
Em Regente Feijó, desde que os gastos com as compras da agricultura familiar atingiram
30% em 2015, essa porcentagem só se ampliou, havendo uma participação dos recursos
municipais, pois passaram a adquirir mais produtos não perecíveis, ficando um valor maior
dos repasses federais para a compra de gêneros in natura da agricultura familiar local.
Quanto à atuação do CAE nos dois municípios, podemos sinalizar que, tanto em
Dracena como em Regente Feijó, existe a formação deste conselho, todavia, com diferen-

141 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


ças sobre o desenvolvimento de suas funções.
Tanto em Dracena como em Regente Feijó, existe o trabalho dos membros do CAE
para fiscalizar os recursos enviados pelo governo federal e a sua aplicação na alimentação
escolar pelas prefeituras municipais. Quando se trata das visitas e acompanhamentos que
devem ser realizados nas escolas, estas só ocorrem no município de Dracena, uma vez que
não há membros do CAE em Regente Feijó que realizem esses procedimentos.
Apesar de termos no CAE, nos dois municípios, o número de participantes exigidos
pela lei, nem todos são atuantes em Regente Feijó, fato exemplificado pela ação do conse-
lho que se restringe à função de prestação de contas.
Também há no CAE de Regente Feijó, a ausência de renovação dos membros que
deveria ter ocorrido no ano de 2016 e, por conta da falta de interessados, não ocorreu,
54
Nutricionista, Chefe da Alimentação Escolar e secretária da Chefe da Alimentação Escolar.
55
Em razão de uma crise financeira que atingiu a Prefeitura municipal.

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mostrando, portanto, alguns desafios que esse conselho enfrenta para o seu completo fun-
cionamento nesta localidade.
De qualquer modo, mesmo que tenhamos um CAE atuante em diversas funções em
Dracena, nos dois municípios encontramos problemas estruturais, como a ausência de
uma sede própria para os conselhos e de meios de transporte para facilitar a fiscalização
da alimentação escolar, dificultando, portanto, esta etapa que é executada em Dracena,
porque a presidente do conselho utiliza carro particular para realizar visitas às escolas.
Quanto à participação dos produtores rurais no PNAE como sujeitos sociais impor-
tantes no arranjo institucional, podemos sinalizar que em Dracena, a presidente da
APRD/COOPADRA realiza um papel fundamental ao inserir os produtores para parti-
ciparem não somente do PNAE, mas também em outras políticas públicas, a exemplo do
Microbacias II56.
Por meio deste programa foi possível que a associação também operasse como uma
cooperativa, além de adquirir equipamentos para o mínimo processamento de legumes e
hortaliças, despolpadeira de frutas e a pasteurização do leite, agregando valor aos produtos
in natura, para serem entregues não somente no PNAE, mas também em outras políticas
públicas, como o PPAIS57 e outros mercados, concorrendo por meio de licitação.
Em Regente Feijó, a ausência de uma organização coletiva inibe a participação dos
produtores rurais em outras políticas públicas, permanecendo uma parte pequena deles
apenas no PNAE, com a entrega de produtos in natura, mostrando, deste modo, que a
presença de uma associação ou cooperativa pode expandir as opções de comercialização
dos produtores rurais.
De qualquer forma, podemos inferir que os municípios analisados apresentam algu-
mas diferenças e semelhanças quanto à execução do PNAE. As ações dos atores sociais
142 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

moldam a realidade de funcionamento do programa na escala local, e manifestam, assim, a


criação de territórios que apresentam suas próprias características, de acordo com os atores
e sujeitos sociais presentes e as relações de poder estabelecidas.

56
O Microbacias II é um programa criado pelo governo do Estado de São Paulo, com execução desde 2011.
O objetivo principal desse programa é proporcionar aos agricultores familiares, o acesso ao mercado, através
do melhoramento da competividade daqueles organizados em associações ou cooperativas, segundo recursos
provenientes do governo do estado, e de acordos firmados com o Banco Mundial, as prefeituras e as orga-
nizações formais dos produtores rurais (SÃO PAULO, 2017). Para mais informações acessar: http://www.
cati.sp.gov.br/microbacias2/
57
Programa Paulista de Agricultura de Interesse Social. Para mais informações acessar: http://www.itesp.
sp.gov.br/br/parceria.aspx

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Considerações finais

Podemos observar que as transformações no cenário brasileiro a partir da promulgação


da Constituição Federal de 1988, refletiram diretamente na descentralização das políticas
públicas, entre elas o PNAE.
Considerado como um programa voltado para a alimentação escolar, a partir da ins-
titucionalização da Lei 8.913, no ano de 1994, se passou a exigir a contratação pelas
prefeituras municipais da nutricionista para elaborar os cardápios, além da criação do CAE
como uma forma de fiscalizar os recursos do FNDE para a execução do programa, e que se
mantiveram centralizados sob o comando do governo federal até aquele momento.
A partir de então, cada município passou a se preocupar mais incisivamente com o
desenvolvimento deste programa e com a formação de arranjos institucionais locais para
o funcionamento do programa e a inserção dos agricultores familiares de cada localidade.
Todavia, essa articulação local tornou-se mais evidente nos municípios a partir de 2009
com a institucionalização da Lei 11.947, quando os agricultores familiares se tornaram um
dos públicos beneficiários deste programa, e sujeitos sociais importantes no processo de
abastecimento de produtos in natura das escolas estaduais e municipais de ensino.
Novos atores sociais vinculados a este segmento social passaram a ser importantes na
escala local, como os agrônomos que prestam assistência técnica e extensão rural e orga-
nizações coletivas (formais e informais) de produtores rurais, de modo que, juntos com o
CAE e as nutricionistas presentes em cada município, formam um grupo importante na
constituição do arranjo institucional para a implantação do PNAE.
Podemos observar que em Dracena há a existência de todos esses atores sociais articu-
lados, o que justifica a plena execução do programa neste município e o envolvimento de

143 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


cada um deles com a implementação do programa nesta localidade.
Em Regente Feijó, por sua vez, não se verificou a presença de um CAE que executa
todas as suas funções e a ausência de uma organização coletiva formal de produtores rurais,
o que limita a atuação do programa nesta localidade. Todavia, temos a existência de um
grupo informal de produtores rurais, que possui assistência dos agrônomos presentes na
escala local e que vem participando do PNAE de modo a alcançar resultados positivos,
destacando-se a aquisição de gêneros alimentícios dos agricultores familiares .
É importante ressaltar que essa não é uma realidade presente em todos os municípios
brasileiros, uma vez que o arranjo institucional e sua constituição parte do interesse local dos
próprios atores sociais em fomentá-lo para inserir os agricultores familiares e executar o PNAE.
Portanto, o estudo comparativo entre Dracena e Regente Feijó mostrou que apesar
de algumas diferenças existentes em cada município para o funcionamento do programa,
existe a formação de um arranjo institucional, constituído por atores sociais empenhados,
que buscam agir de modo a operacionalizar o PNAE, e a construir territórios.

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Referências

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144 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

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http://www.itesp.sp.gov.br/br/parceria.aspx

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Redes agroalimentarias alternativas: un mo-
delo alternativo en una realidad diferenciada
– Caso de estudio Medellín-Colombia

César Andrés Alzate Hoyos


Dotorado en Geografía na Universidade Estadual Paulista (UNESP) - Campus de
Presidente Prudente/SP – Brasil, Becario de la Fundação de Amparo à Pesquisa
do Estado de São Paulo – FAPESP

Redes agroalimentarias alternativas en el contexto del sistema


agroalimentario global

Las Redes Agroalimentarias Alternativas hacen parte de experiencias organizadas que


componen un sinnúmero de movimientos de contestación y resistencia frente a un sistema
dominante y hegemónico, que algunos autores llaman de sistema (agro) alimentario global
¿Cuáles serían los principales elementos que componen este sistema? ¿Por qué cambian
con el tempo los centros de poder, sus agentes y estrategias de control? ¿Cuál sería la verda-

145 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


dera capacidad de estas iniciativas de contraponerse a la extensiva dinámica de apropiación
de discursos alternativos utilizados a favor de las lógicas de acumulación de capital dentro
del cada vez más integrado mercado mundial?
Evidentemente la pérdida de autonomía de un territorio para decidir cómo enfren-
tar problemas relacionados a la seguridad y soberanía alimentaria, es cada vez mayor,
sobre todo, cuando el proceso de integración mundial ha implicado no solo un mercado
más exigente, sino una serie de mecanismos externos que han transformado los sistemas
agroalimentarios nacionales y locales cada vez más dependientes, esto principalmente a
través de los patrones de consumo, comercialización, así como diferentes patrones técnicos
asociados a estándares de calidad y demandas específicas.
Dentro de la formación social histórica del ser humano, el proceso de urbanización y
industrialización ha venido distanciando la relación entre producción y consumo, cuando
se rompe ese vínculo original se descaracteriza la agricultura como una actividad inherente

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a la subsistencia del ser humano, para configurar una estructura industrial, comercial y
financiera, como afirma Paula (2017, p. 16, 23, traducción del autor) “[...] la alimentación
asume una expresión mercantil por excelencia, y como tal, un acto monetizado”. Una
vez que el mercado asume el papel de principal instancia para la realización del lucro, se
coloca la alimentación al “[…] interior de las relaciones sociales de producción en toda la
extensión de la economía”, y claro, con la integración de los mercados, el sistema agroali-
mentario, otrora nacional, pasa a constituir un engranaje global.
Para analizar el funcionamiento del sistema agroalimentario global Friedmann e
McMichael (1989), acuñan el concepto de régimen alimentar, “de modo formal, el con-
cepto de régimen alimentar define un orden mundial capitalista regido por las reglas que
estructura la producción y el consumo de alimentos en escala mundial” (Friedmann,
1993, p. 30-31, traducción del autor). Lo cual significa que, “un régimen en particular es
definido por un principio organizador que expresa una forma de dominio o hegemonía
(McMichael, 2016, p. 38 traducción del autor). De manera muy sucinta, se identifican
tres regímenes con una marcada distinción del eje central hegemónico, de acuerdo con
McMichael (2016, p. 38, traducción del autor), “Cada régimen incorpora una institucio-
nalización de fuerzas políticas y sociopolíticas que estructuran las relaciones agroalimenta-
rias internacionales en aquel momento”.
El primer régimen bajo la hegemonía británica entre 1870 y 1930, se denominó
workshop of the world el cual se caracterizó por establecer un vínculo comercial y político-ins-
titucional entre Europa (sobre todo las metrópolis) y sus colonias con el fin de alimentar el
emergente sector industrial a través de alimentos baratos como granos y carne, dentro de una
lógica, claro, depredadora y violenta de libre comercio que expandía su frontera agrícola en
detrimento de los pueblos originarios y con la marginalización de diferentes clases sociales
146 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

(Paula, 2017; Friedmann, 2005; McMichael, 2016; Holt-Giménez; Shattuck, 2011). Con
este primer régimen, aparece una conexión secuencial “[...] centrada en el intercambio de la
guarda Imperial de Gran Bretaña por el más poderoso Estado colonial, los Estados Unidos”,
desplazando una economía capitalista en declive – el imperio británico –, para la economía
norte-americana que se consolidaba con la “domesticación” del continente (McMichael,
2016, p. 16, traducción del autor). Este segundo régimen, desplaza el centro de poder para
los Estados Unidos entre 1950-1970, lo cual sería decisivo para el panorama geopolítico del
siglo XX, principalmente en la posguerra, un una nueva reestructuración y reordenamiento
económico que redefiniría las nuevas potencias hegemónicas y su papel en la división terri-
torial del trabajo.
El segundo régimen alimentario tiene un modelo agroindustrial claramente definido,
en que la supremacía en el mercado por parte de los Estados Unidos dentro del proyecto
neoliberal, existe dentro de su propia contradicción, marcando siempre su papel y posición

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privilegiada, aprovechando y creando las oportunidades dentro de la crisis (como fue el
caso de la reconstrucción de Europa y el Plan Marshall como pieza esencial en la geopo-
lítica, que permitió a los Estados Unidos evacuar su producción excedentaria), alterando
el nuevo orden mundial y, creando y rediseñando órganos multilaterales con una marcada
función reguladora del comercio internacional en función de los intereses del Norte Global,
bajo las premisas de la eficiencia agrícola, de los procesos de descolonización y las políticas
de contención del nuevo cuadro hegemónico, a través de la proclamada Revolución Verde
y su influencia en la alteración de los modelos de producción locales, no solamente con
excedentes de alimentos, también cambiando los patrones de consumo y aprovechando la
realidad de las crisis de alimentos con el discurso paradójico de la seguridad alimentaria.
Entre las principales características de este régimen se destacan: La relación entre el dis-
curso de crecimiento demográfico y escasez de alimentos (malthusianismo); la alimentación
como instrumento geopolítico (lo que permitió expandir la industria estadounidense); la
contradicción entre la liberación progresiva del mercado global y los incentivos privilegia-
dos de la agricultura proteccionista de los EUA y Europa (la falacia del mercado totalmente
desregulado y el agronegocio subvencionado) con uso sistemático del denominado dumping
(práctica comercial que vende a precios inferiores a los costos de producción); economía
especializada en commodities; internacionalización de un modelo agroindustrial con uso
intensivo de tecnologías, maquinaria e insumos (agricultura monopolizada, excedentaria,
dependiente y controlada, propia de la Revolución Verde y sus inputs agrícolas); alteración
en los patrones de consumo (universalización del consumo basado en un complejo protei-
co); la contracción de los discursos de eficiencia y seguridad alimentaria frente a la mone-
tarización de los alimentos y las lógicas de subordinación Norte-Sul Global, con pérdidas
significativas en la autodeterminación, autosuficiencia y soberanía de los países, etc. (Paula,

147 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


2017; McMichael, 2016; Friedmann, 2005; George, 1986).
En América Latina, y específicamente el proyecto de modernización de la agricultura
en Colombia, el cual tuvo un crecimiento en el gasto público de 50 veces entre 1950
y 1972, contó con programas de crédito de inversiones, asistencia técnica, inversión en
infraestructura, etc. (Burbach; Flynn, 1980), sin que esto haya significado una disminu-
ción en el papel importador de Colombia. En el “[...] Tercer Mundo la mayoría de las
unidades agrícolas familiares de subsistencia eran de pequeños productores de commodities
[...], y con las reformas la mayor parte de esas tierras pasa a manos de grandes propietarios
(Araghi, 2009, p. 127-28, traducción del autor), lo que implicó un aumento significativo
no solo en la concentración de tierras, también en el papel que los latifundistas ganaban
en la agroindustria (McMichael, 2016). Tanto para países como Colombia y Kenia en la
industria de flores, Brasil con los agrocombustibles e Indonesia con la producción de azú-
car, soja y aceite, dichos productos propios de la agroindustria penetraron en la estructura

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agraria y el mercado interno, sustituyendo así alimentos de subsistencia por productos de
la industria agroexportadora (NFFC, 2008).
Como era de esperarse, el cuadro hegemónico iría a desplazarse de nuevo. Dentro
de la misma lógica de acumulación y expansión del capital, las llamadas distorsiones del
mercado se revelarían como parte de las contradicciones internas del capitalismo, que en
su propio proceso readaptativo aprovecharía las condiciones dadas en el régimen anterior,
para superar sus obstáculos a partir del papel protagónico de las corporaciones. No obstan-
te, este régimen “alimentario corporativo” o “régimen alimentario corporativo-ambiental”,
este último formulado por Friedmann (2005), no reduciría ni el papel hegemónico del
Norte Global, ni su enraizada contradicción libre mercado e intervencionismo estatal.
El régimen corporativo, como afirma McMichael, (2016, p. 64, 18, traducción del
autor), “[...] demarca la era subsecuente a el colapso del sistema monetario de Bretton
Woods – una era regida de modo creciente por la financiarización y por la defensa neolibe-
ral de las reglas de mercado –”, mientras los dos regímenes anteriores eran regidos por los
“[...] principios de libre comercio y apoyo al desarrollo [...] respectivamente, el último sis-
tema de comercio ha sido regido por principios neoliberales, apoyando ambas libertades”.
Como principales características de este régimen, tendríamos por un lado una evidente
subordinación del Sur Global a las principales directrices de un modelo neoliberal, como
son la liberación del mercado vía aplicación de políticas que definen las reglas del mercado
internacional establecidas por organismos multilaterales, sin embargo, y de manera muy
paradójica, dicha liberación del mercado no significa en la práctica una anulación de las
políticas proteccionistas, lo cual ya es bastante contradictorio con el principio proclamado
de autorregulación del mercado, por el contrario, dichos organismos, como la Organización
Mundial del Comercio (OMC) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) terminan sir-
148 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

viendo de manera privilegiada a los intereses del Norte Global, lo cual permite de manera
desigual, la aplicación de subsidios – lo cual permite la sofisticación del dumping, empleado
a través de diferentes categorías –, así como la realización de acuerdos comerciales bilaterales
Norte-Sur, que tienden a pronunciar el desequilibrio en la balanza comercial de los países
menos desarrollados económicamente. De igual manera, dichos acuerdos existen precisa-
mente para superar algunos obstáculos propios de las operaciones del multilateralismo.
Cuando hablamos de subordinación del Estado a las reglas del mercado, sería adecua-
do partir de los Programas de Ajuste Estructural (PAE) instaurados en la década de los
80, estas políticas adoptadas por el FMI y el Banco Mundial y aplicadas en países en vía
de desarrollo, las cuales dentro de un contexto conmocionado por la crisis del petróleo a
finales de los 70 y la recesión económica del Norte Global, obligaron a los países deudores
a pagar tasas de impuestos más altas precisamente cuando los precios habían perdido valor
en el mercado. Dentro de este contexto, y aprovechando la crisis económica, el Banco

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Mundial impone los PAE (Holt-Giménez; Patel; Shattuck, 2010). En términos prácticos,
la aplicación de dichos programas significaron una transferencia de poder por parte de los
Estados en detrimento de su soberanía, ya que estas políticas neoliberales son en la práctica
“[...] más que el Estado” (Cerny, 1995, p. 618, traducción del autor).
De manera muy sucinta, a diferencia del régimen anterior en el que se ejercía control a
partir de los excedentes de los Estados Unidos, ahora el instrumento es vía deuda fiscal del
Sur Global (McMichael, 2016). Entre la importación de alimentos y el habitual pago de
la deuda están representados la mayoría de los recursos de las deudas obtenidas, el PAE era
una condición para otorgar más prestamos (Machado; Torres, 1987). En este panorama
de expansión del modelo neoliberal, fue a través del Consenso de Washington y bajo el
pretexto de la estabilidad macroeconómica, que se ejecutan, entre las políticas más repre-
sentativas: 1) apertura de la inversión extranjera directa; 2) privatización de las empresas
públicas y; 3) seguridad de los derechos de propiedad privada (Pradilla; Márquez, 2017;
Holt-Giménez; Patel; Shattuck, 2010). En últimas estas políticas se tradujeron en más de
70 naciones del Hemisferio Sur que pasaron por ajuste estructural en la década de 1980,
entrando a la década de 1990 con un 61% más de deuda que la que tenían en 1982 (Bello
et al.,1994), y un déficit en el año 2000 de US$ 11 billones/año, lo que en la década de
1970 en los países en vía de desarrollo era superávit comercial de US$ 1billon/año.
En este aspecto, se podrían resaltar dos características que moldearon el sistema
agroalimentario global. Por un lado, los ya mencionados acuerdos bilaterales de libre-co-
mercio (los Free Trade Agreements – FTAs) y con la creación de la Organización Mundial
del Comercio (OMC) en 1995, los Acuerdos sobre Agricultura que determinarían las
reglas del comercio internacional en la agricultura y su desregulación estatal, teniendo
consecuencias directas sobre la concentración de tierras, despojo de campesinos que no

149 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


tenían la capacidad de operar sobre esta nueva lógica del mercado, y un detrimento de la
seguridad y soberanía alimentaria soportada, sobre todo, en los sistemas agrícolas locales.
Por otro lado, el régimen alimentario corporativo continúa expandiendo el “complejo
proteico” que responde a una universalización de los patrones de consumo de alimentos, lo
que significa aprovechar las cadenas agroexportadoras de granos, su conexión con el sector
energético y la llamada “revolución supermercadista” (Holt-Giménez; Shattuck, 2011).
Se abre así un agronegocio con su centro gravitacional en la industria de alimentos proce-
sados y sobre las cadenas supermercadistas que componen el sistema de abastecimiento y
comercialización de alimentos.
Finalmente, si el sistema agroalimentario global como un todo, que opera sobre la
lógica del mercado, ha tenido la capacidad de reconfigurar los propios sistemas produc-
tivos nacionales, ¿Sobre qué dimensiones operan diferentes iniciativas contra-hegemóni-
cas? ¿Qué discursos aún no han sido reapropiados? Para ello es importante entender la

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capacidad que el capitalismo tiene de adaptar propriedades del “régimen corporativo
ambiental” formulado por Friedmann (2005), y hasta cierto punto sería necesario delimi-
tar los movimientos, redes, actores y experiencias que no estarían dentro de la racionalidad
del discurso del “capitalismo verde”, que no hayan sido capturadas por la industria de
alimentos y las nuevas tendencias del mercado especializado, como ha ocurrido con los
alimento orgánicos, que no excluyen de ninguna manera la participación de la grande
distribución y, por el contrario, sabe usufructuar del carácter “alternativo” que tiende a
insertarse en una valoración fetichista y elitista.
A partir de los movimientos ambientalistas de la década de los 80, los mercados verdes
han venido en ascenso. A partir de entonces los alimentos orgánicos pasan a ser regidos por
un marco legislativo que regula y estandariza toda la cadena productiva, insertando así a
los movimientos relacionados con los alimentos orgánicos en la industria. Bajo las nuevas
exigencias ambientales y laborales se presiona a los pequeños productores a adherirse a esta
nuevas tendencias, lo que Campbell y Coombe (1999), llaman de “proteccionismo verde”
exigido por el Norte y forzando patrones más elevados que responden a los consumidores
de más alta renta (Friedmann, 2005, traducción del autor). Según McMichael (2016, p.
23), aunque el poder en cada régimen ha sido disímil, el trazo unificador de organiza-
ción de la producción y circulación mundial de alimentos, arraigada en una dinámica de
acumulación, permite llegar a dos aserciones: 1) el capitalismo no sigue una trayectoria
lineal, pero envuelve ciclos políticamente organizados de acumulación; y 2) “[...] relacio-
nes alimentarias son esenciales para tales ordenes políticos en la medida en que sustentan
requisitos materiales y de legitimidad”.
En esta secuencia, algunas categorías utilizadas por Holt-Giménez y Shattuck (2011),
delimitadas en tres posibles tendencias de los movimientos agroalimentarios. Como sugiere
150 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Polanyi (2013 [1994]) habría una tensión entre autorregulación del mercado y oposición
social que el autor llama de “doble movimiento” (derivada de la crítica respecto a el ascenso
del modelo de liberalismo económico en Gran Bretaña del siglo XIX, y la justificación de
la propia existencia del Estado liberal y el grado de intervencionismo que este ha tenido
dentro de los ciclos del capitalismo).
“[...] bajo presión social, inclusive los regímenes alimentarios fuertemente
liberales pueden pasar por un cambio político sustantivo y regulatorio” (Holt-
Giménez; Shattuck, 2011, p. 113, traducción del autor), la Sociedad Civil y su
naturaleza política de oposición social, ejerce una fuerte contestación, tanto a las
clases dominantes, como al propio Estado en su ejercicio de instrumento ideológico.
Este doble movimiento va a depender no solo del régimen alimentario y sus conse-
cuencias sociales, económicas y ambientales, como también de la naturaleza política
de los movimientos sociales y, sobre todo, el “[...] equilibrio de fuerzas dentro de

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los movimientos alimentarios que probablemente determinarán la naturaleza y la
ejecución de la reforma o transformación posible dentro del doble movimiento del
régimen” (Holt-Giménez; Shattuck, 2011, p. 113, traducción del autor).

De esta forma, Holt-Giménez y Shattuck (2011) proponen cuatro tendencias que


componen el marco discursivo y operativo, tanto político como organizacional, de este
doble movimiento, las dos primeras tendencias como inherente del régimen corporativo,
y las dos últimas, aunque se posicionen en contra del sistema hegemónico, su existencia
depende del mismo; coexistenten, aunque dentro de un contra-discurso.
La primera tendencia, bajo el discurso de “empresa alimentaria”, incorpora elementos
del modelo neoliberal, con las tradicionales características del liberalismo económico, con
sus órganos multilaterales (BM, FMI, OMC, etc.,), que opera a favor de la sobrepro-
ducción, concentración de capital, entre otros aspectos plenos del régimen corporativo.
La segunda tendencia, abanderada sobre la “seguridad alimentaria”, emplea políticas
reformistas con el propósito de mitigar externalidades sociales y ambientales, aquí entran
en juego la FAO, y organizaciones centradas en el Comercio Justo, con algún grado de
impacto positivo, sin embargo, todavía presa en la lógica de nichos de mercado más espe-
cializados. Como tercera tendencia y, compuesta por políticas de corte más progresistas, el
discurso de justicia ambiental, sin dejar de lado la seguridad alimentaria, sería un principio
orientador de la gran mayoría de casos que forman las llamadas Redes Agroalimentarias
Alternativas. Contrario a la última tendencia, sus limitaciones no son necesariamente ideo-
lógicas, pero sí de actuación política, pues su principal espacio de actuación es el mercado,
así como su (re)construcción social. Dentro de este calidoscopio de experiencias, es posible
agrupar algunas prácticas de agroecología, o en su forma más simplificada, orgánicas o

151 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


biológicas, redes alimentarias comunitarias, el movimiento Slow Food, Comercio Justo
Alternativo, as ASC (o en inglés, Community Supported Agriculture [CSA]), Consejos de
Política Alimentaria, coalición de trabajadores, etc. (Holt-Giménez; Shattuck, 2011).
El retorno social y ambiental en esta tendencia es evidente, se defiende la producción
local y agroecológica, el mejoramiento de las condiciones de trabajo y distribución del lucro,
por ejemplo, como ocurre dentro de las organizaciones de economía popular y solidaria.
Finalmente, la cuarta tendencia es de corte radical, incluye el discurso de la soberanía
alimentaria como principio de lucha y resistencia, eso explica porque su mayor exponente
sea Vía Campesina, claro, sin dejar de lado otros movimientos sociales independientes
representados en la reforma agraria. De hecho su posicionamiento contra-hegemónico,
exige respuestas estructurales tanto en el sistema agroalimentario global – como una fac-
ción propia de la reproducción del capital – como de la propia redistribución de tierras
(reforma agraria), dentro de este panorama, se lucha en contra del agronegocio, a favor de

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los bienes comunes, la democratización del sistema agroalimentario, agroecología y mer-
cados campesinos, protección contra dumping, entre otros. Si bien la actuación política
de esta última tendencia está mejor definida que las anteriores, esto no significa que no
se den diferentes interfaces con las tendencias anteriormente mencionadas, por ejemplo,
muchas experiencias de la tendencia progresista, es una base material e inmaterial con
acciones concretas que sintetizan varias de las conquistas contracorrientes al actual modelo
de desarrollo, inclusive si estas son todavía puntuales y localizadas.
Para abordar algunas experiencias de las Redes Agroalimentarias Alternativas (RAA),
es importante consignar aquí algunas de las principales características encontradas en la
literatura. ¿Qué serían entonces las RAA? De acuerdo con Dansero y Puttilli (2013, p. 78,
traducción del autor), estas “[...] comprenden una variedad de prácticas unidas al objetivo
de proponer una nova relación entre producto, consumidor y productor respecto a la
siempre más marcada separación entre lugar, tempo y modos de producción y consumo”.
Entrando en juego el papel de las narrativas locales en la propia construcción de “calidad”
(más una cualidad), los valores de justicia y construcción social del mercado. De este
modo, como proponen Dansero y Puttilli (2013), dos abordajes pueden ser identificados,
uno de tipo “formal”, en que las redes se estructuran en sus fases de producción, distribu-
ción y consumo en una dimensión espacial, por ejemplo: face-to-face, spatial proximity y
spatially extended. El segundo abordaje es llamado de “sustancial”, en que se le da mayor
énfasis al producto (origen, procedencia y cualidad), o sea, a las características intrínsecas
de las RAAS como aquellas de índole social, ambiental, cultural e histórico.
Cualquiera sea el enfoque, en los últimos años el debate se ha centralizado en la
conexión entre productores y consumidores, sobre todo en términos de proximidad (no
exclusivamente del espacio geográfico), ampliando la discusión a preocupaciones ambien-
152 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

tales, económicas y de justicia social, siempre con una visión alternativa a la globalización
dominante (Fornazier; Belik, 2013). Las RAA, retomando las ideas de Cunha (2003, p. 9,
traducción del autor), serian de tipo descentralizadas, ya que los “[...] patrones de compa-
tibilidad son determinados conjuntamente por los productores, proveedores y usuarios”
y no “[...] exclusivamente por el control de un único agente”. Estas redes que entran en
debate a partir de la década los 90, se caracterizan por asumir posturas antagónicas y de
contestación al modelo convencional de producción, distribución y consumo (Perinazzo,
2013).

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Estructuras alternativas de comercialización en la ciudad de Medellín

Medellín es la capital del departamento de Antioquia y está localizada en el norocciden-


te de Colombia, que junto con otros nueve municipios conforma el Área Metropolitana
del Valle de Aburrá (la segunda región metropolitana del país), en la cual Medellín con-
centra el 65% de la población. Gosso modo, Medellín como punto de gravitación de la
Ciudad-Región, concentra los principales servicios e infraestructura que dinamizan los
circuitos de comercialización en la composición de su sistema agroalimentario. Se podrían
destacar como principales características que: el departamento de Antioquia participa del
29,53% de los alimentos que ingresan a Medellín (principalmente las sub-regiones de
Oriente, Urabá y Norte), sobre todo al núcleo más representativo, la Central Mayorista de
Antioquia (CMA) que junto con otros componen los circuitos largos de comercialización
y distribución (que implica la intermediación de por lo menos dos actores antes de llegar al
consumidor, que ente caso representa el 51,4% del volumen total de la comercialización),
que se evidencia en el alto grado de intermediación de las grandes superficies, con un mar-
gen de utilidad bruta de 71% y 44% en el sistema informal agroalimentario concentrado
en el circuito inferior de la economía urbana, siendo el primero, 2,25 veces superior en
lucro, pues se debe llevar en la cuenta que los costos operacionales de las grandes cadenas
de comercialización son menores (Maná-Fao, 2016, 2015; FAO, 2010).
Si se coloca en consideración que el 58,6% de las familias de Medellín tienen algún
grado de inseguridad alimentaria (leve 36,7%, moderada 13,7% y severa 8,2%), además
de que estas familias reciben en media menos de un salario mínimo y gastan 60,6% en la
alimentación (Alcalde de Medellín, 2015), lo cual es muy diciente, ya que el 79,8% de la
población de Medellín está en el rango de baja renta (estratos socioeconómicos 1, 2 y 3)

153 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


(FAO, 2010) y, sumado a esto, cabe subrayar que las cadenas largas de comercialización
tienen un costo social y energético enorme, eso sin hablar de la capacidad de concentrar en
unos pocos agentes grandes cantidades de capital, ya que implican muchos segmentos con
mayor capacidad técnica, logística y financiera (además de apropiarse mayoritariamente
de las plusvalías derivadas de la producción social de la ciudad), apropiándose así de una
mayor porción de la cadena de valor. En esta perspectiva ¿Qué experiencias conformarían
circuitos de proximidad en términos espaciales y relacionales, que puedan priorizar la
producción local y diriman las asimetrías en términos de acceso, disponibilidad y calidad
de los alimentos con agregación de valor social, ambiental y cultural?
De manera general, en Medellín se pueden encontrar tiendas especializadas de pro-
ductos orgánicos como Vita Integral, Yerba Buena, Espiritu Libre, Ecotienda/Restaurante,
Ceres Mercado Organico, Saludpan Ecotienda, etc. Algunas iniciativas como Siembra
Viva, de carácter privado e independiente, le apuestan a las ventas online, comercializando

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a través de la venta directa con sus propios núcleos de producción. Cabe resaltar aquí que
dentro de las ventas directas, la iniciativa de las canastas entregadas en diferentes puntos
de la ciudad por la RECAB de la cooperativa ASOCAMPO y la Red de Biocomercio, que
reúnen productores del Oriente Antioqueño. Por otro lado, se pueden resaltar mercados
más institucionales como los Mercados Campesinos (Figura 1), que nacen en 1988 como
una estrategia de proximidad entre los productores más pobres y los consumidores, esta
iniciativa, como el caso más representativo de la alcaldía de Medellín, hoy repartidos en
20 puntos (Figura 2), como explica Martha Alicia Cadavid, profesora nutricionista de
la Universidad de Antioquia “en su origen se parece más con un mercado tradicional de
alimentos, ellos serían el tránsito más evidente entre lo tradicional y lo alternativo”. Pero,
¿Quién conforma los Mercados Campesinos? Productores, principalmente individuales
(aproximadamente 80%), y algunas organizaciones, microempresas de transformación de
alimentos o alimentos preparados in situ. Cabe destacar que, de acuerdo con Espinosa
(2016), en estos Mercados el 20% son productores agroecológicos, 50% en transición y
30% cultivan con Buenas Prácticas Ambientales.
De manera muy sintética, se podría decir que los Mercados Campesinos desempeñan
un papel muy importante en la ciudad, no solo en la visibilidad que se le da a la agricultura
familiar con su producción local y venta directa, como también a la refuncionalización
del espacio público y su rol como espacio de encuentro e intercambio y, claro, a la sen-
sibilización por una alimentación saludable que es vital en este proyecto. No obstante,
este proyecto institucional tiene la característica mantener al productor más como indi-
viduo que como miembro de alguna organización, a su vez, conforme algunas entrevistas
154 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Figura 1. Medellín, Colombia. Mercado Campesino en el parque La Presidenta. (Fuente: Fotos del autor, 2018)

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realizadas, no se permite ningún tipo de publicidad, así como cualquier tipo de distintivo,
pronunciamiento o posicionamiento discursivo por parte de estas.
Por otro lado, podrían ser resaltadas algunas experiencias sin ningún tipo de inter-
mediación, por ejemplo desde la iniciativa pública el Mercado Verde de Corantioquia y
el Mercado Agroecológico de la Universidad de Antioquia, así como desde la iniciativa
privada, el Mercado Ecológico da RECAB, la Comercializadora Sembradores (especializa-
da en la comercialización de productos orgánicos) y Colyflor Tienda de Comercio Justo.
Esta última iniciativa, Colyflor, nace en el 2010 como parte de un engranaje mayor,
la Corporación Cultural Penca de Sábila, la organización de productores Campo Vivo y
la organización de productores ACAB. Desde sus inicios la corporación ha desempeñado
un papel preponderante en la construcción de un modelo alternativo de agricultura, como
expone Wiliam Álvares (administrador de Colyflor), “para nosotros es satisfactorio decir
que antes de vender aprendimos a comer, y a intercambiar antes de comercializar”, pues
a partir de un proceso paulatino de reconversión agrícola sin agrotóxicos, este proyecto
toma la decisión estratégica de fortalecer la parte productiva y organizacional, con una
base social campesina y agroecológica asentada en los corregimientos (división político
administrativa rural) de Medellín, y como estrategia de mercado, la puesta en escena de
Colyflor Tienda de Comercio Justo, generando un punto de encuentro entre el campo y
la ciudad (corregimientos y área metropolitana), además de alianzas estratégicas con otras

155 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Figura 2. Mapa de los Mercados Campesinos y algunos puntos de comercialización de alimentos orgánicos en
Medellín-Colombia.

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organizaciones más allá del área de influencia de Medellín, y defendiendo procesos de
soberanía y seguridad alimentaria, incorporando prácticas de economía solidaria, equidad
de género, alternativas tecnológicas, educación y formación, así como de aproximación
de los consumidores a los procesos y sujetos que componen el espacio de producción,
generando de este modo lazos de confianza, sensibilización y participación en toda la
cadena productiva.

Conclusiones

Las Redes Agroalimentarias desde la literatura europea y anglosajona demuestran


haber tenido un desarrollo principalmente promovido desde el consumidor, y este como
un actor que termina reorganizando una facción del sector productivo, es decir, una apro-
ximación cada vez más estrecha con los procesos de co-producción. La realidad latinoame-
ricana es un poco diferente. Por un lado el nivel de organización de los consumidores así
como de manera más conceptual, el consumo en sí mismo, no consigue alcanzar el estatus
de “acto político”. Por ejemplo los llamados Community Supported Agriculture (CSA)58,
nacidos en Estados Unidos en la década de los 60 que conforman circuitos cortos a partir
de la organización de los consumidores que compran directamente producción de base
ecológica, son todavía en Medellín iniciativas pequeñas y dispersas.
De algún modo, el apoyo institucional a nivel nacional ha sido insipiente. Un buen
ejemplo de cómo los mercados institucionales han sido determinantes en el proceso de
organización y visibilidad de la agricultura familiar, es Brasil, en que el Programa de
Adquisição de alimentos (PAA) y el Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE),
156 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

no solo han sido estrategias para mejorar los indicadores de inseguridad alimentaria, han
sido respuestas con protagonismo y presión ejercida desde la sociedad civil organizada
y han crecido junto con un marco normativo-institucional mucho más robusto con
evidentes mejoras en las condiciones del campo brasilero. Por el contrario los Mercados
Campesinos de Medellín, ha sido un proyecto institucional muy interesante, pero al igual
que las tiendas especializadas de productos orgánicos, quienes consumen en estos espacios
son sobre todo familias de clase media alta con algún grado de educación superior y moti-
vadas en su mayoría, por temas de salud.

58
Estas experiencias se han venido dando en diferentes partes del mundo: Association pour le Maintien de
l’Agriculture Paysanne (AMAP) en Francia; Agriculture Soutenue par la Communauté en Quebec –Canadá;
Reciproco en Portugal; Gruppi di Acquisto Solidale (GAS) en Italia; Agricultura de Responsabilidad
Compartida (ARCO) en España; Associação para o Desenvolvimento da Agropecuária Orgânica (ADAO)
de Fortaleza – CE; Associação de Consumidores de Produtos Orgânicos do Paraná (ACOPA).

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Iniciativas por ejemplo como Colyflor o Sembradores han asumido el compromiso de
no caer en la lógica de un consumo elitista, por el contrario buscan un consumo directo
que promueva la organización comunitaria y los procesos de soberanía. O sea, que son los
procesos co-direccionados de base social los que tienen alguna posibilidad de salvaguardar
en sus prácticas socioespaciales, algún grado de narrativas cualificadoras y no discursos en
falso que son fácilmente reapropiados bajo la lógica del mercado, de ahí que su construc-
ción social, como mercado, deba ser una re-construcción de lo “próximo” en su sentido
más relacional.

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158 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

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Agricultura urbana e segurança alimentar
no Município de Presidente Prudente,
Estado de São Paulo, Brasil59

Rosângela Aparecida de Medeiros Hespanhol


Professora do Departamento de Geografia da Faculdade de Ciências
e Tecnologia da UNESP Campus de Presidente Prudente, Estado de São Paulo

Introdução

O cultivo de vegetais e a criação de animais nas cidades são atividades que vêm sendo
realizadas desde o surgimento das primeiras aglomerações urbanas (Mougeot, 2000;
Madaleno, 2001). Entretanto, no final do século XX e início do XXI, essas atividades,
genericamente denominadas de agricultura urbana, ganharam maior relevância em virtude
das suas potencialidades para se constituir como alternativa para amenizar diversos proble-
mas (desemprego, crises econômicas e alimentícias, resíduos sólidos etc.) que estão cada

159 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


vez mais presentes nas cidades, particularmente dos países em desenvolvimento.
A ampliação da importância atribuída à agricultura urbana esteve associada, de manei-
ra geral, a dois conjuntos de fatores: um vinculado às crises econômicas e ao aumento da
desigualdade social e outro relacionado à tomada de consciência política do agravamento
de problemas associados aos alimentos consumidos e aos efeitos negativos sobre a saúde
das pessoas e o ambiente. Poderia se acrescentar nesse segundo conjunto de fatores, pers-
pectivas mais recentes que vislumbram na agricultura urbana uma forma de retomada
da ocupação dos espaços públicos, sem edificações, das/nas cidades. É importante des-
tacar que esses dois conjuntos de fatores não podem ser considerados isoladamente, mas
de forma articulada, já que nos diferentes países em que a agricultura urbana ganhou
59
Essa pesquisa faz parte de uma investigação mais ampla intitulada “Políticas públicas, mercados institucionais
e agricultura urbana/periurbana”, coordenada pelo Prof. Dr. Antonio Nivaldo Hespanhol e que conta com
recursos financeiros da CAPES, por meio do Programa de Apoio à Pesquisa e à Pós-Graduação Científica e
Tecnológica em Desenvolvimento Socioeconômico no Brasil (PGPSE).

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relevância, o que variou, além das particularidades locais, foi a intensidade com que os
mesmos atuaram sobre os distintos territórios.
Neste artigo trataremos de uma experiência de política pública de âmbito municipal
que estimulou, nos anos 1990, a formação de hortas comunitárias em bairros da periferia de
Presidente Prudente, uma cidade de porte médio para os padrões brasileiros (com população
total de 214 mil habitantes), que se localiza na porção oeste do Estado de São Paulo.
Foram realizados levantamento, seleção e leitura de material bibliográfico e de docu-
mentos oficiais sobre a agricultura urbana; feita coleta e sistematização de dados de fonte
secundária nos sites do IBGE e da Fundação SEADE; e executada pesquisa empírica, por
meio de entrevista, com base em roteiro semiestruturado, ao ex-responsável pela Secretaria
de Desenvolvimento Econômico de Presidente Prudente (SEDEPP).
O texto está estruturado além dessa introdução, das considerações finais e referencias,
em duas partes. Na sequência, no item 2, é abordada a agricultura urbana no contexto das
migrações campo-cidade no país e a importância que as políticas públicas do governo fede-
ral, destinadas a essa forma de produção, assumiram no período recente e suas limitações.
No item 3 se enfoca a experiência do Programa “Alimente Prudente” destinada a apoiar
a agricultura urbana em Presidente Prudente (SP) e as características dos agricultores que
participaram dessa iniciativa local, bem como os efeitos da descontinuidade do programa.

Migrações campo-cidade, agricultura urbana e políticas públicas

A intensificação da migração campo-cidade, intensificada no Brasil a partir de meados


dos anos 1960, e as dificuldades para a inserção de parte da população no mercado de
160 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

trabalho urbano fizeram com que a agricultura realizada nas cidades ganhasse importância,
pois parte expressiva dessa nova população urbana possuía forte vinculação com o meio
rural e com as atividades agropecuárias.
Entretanto, como destacam Mattos et al. (2015, p. 8):
É ainda importante considerar que, a cada dia, moradores urbanos de diferentes
classes sociais que não tiveram vivência anterior no campo, se interessam e passam a
se dedicar às práticas agrícolas como busca por um modo de vida mais saudável, evi-
denciando uma memória rural presente nas pessoas da cidade e nos seus antepassados.

Dessa forma, os cultivos e a criação de animais em quintais ou em terrenos sem edi-


ficações sempre foi uma prática comum, sobretudo nos bairros periféricos e carentes das
cidades; embora a plantação de ervas medicinais, condimentos, flores etc. em pequenos

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vasos ou canteiros nas residências também tenha se constituído numa possibilidade de
contato e lida com a terra muito praticada pelos citadinos de diferentes classes sociais.
O poder público nas diferentes escalas (federal, estadual ou municipal), nunca vislum-
brou na prática da agricultura urbana uma alternativa para facilitar o acesso da população
mais pobre à alimentação ou à geração de renda no Brasil, apesar da fome e da desnutrição
se constituir num grave problema do país, atingindo parcela expressiva da população. Tal
fato pode ser atribuído, entre outros elementos, à (falsa) ideia de que a produção agroali-
mentar e de matérias-primas, de grande escala e destinada ao mercado externo, sempre
estimulada no país, deveria ser realizada no campo e de que o país ainda teria muita terra
a ser ocupada dada sua vasta extensão territorial.
De acordo com Madaleno (2001, p. 1), embora a agricultura urbana “tenha sempre
existido nas cidades e em seus arredores, muitas vezes ela é esquecida e – ainda pior – é
excluída do planejamento urbano formal, subestimada nas políticas de gerenciamento
urbano, e invisível para muitos pesquisadores”.
Nas duas últimas décadas, entretanto, ocorreram mudanças importantes no contexto
político que amenizaram a fome e a desnutrição que assolava parte da população brasileira
em situação de pobreza. De acordo com o Relatório de 2014 da Organização das Nações
Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO/ONU), o Brasil saiu do mapa da fome,
tendo atingido antecipadamente algumas das metas estabelecidas em 2000, no documento
que ficou conhecido como “Objetivos de Desenvolvimento do Milênio” e que deveriam
ser alcançadas pelos países signatários até o ano de 2015.
A implementação de políticas de segurança alimentar e nutricional, tais como o Programa
de Aquisição de Alimentos (PAA) e de outras ações60 do governo federal, como o Programa
Bolsa Família, contribuíram para a redução do número de pessoas em situação de fome e

161 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


subnutrição, despertando o interesse de outros países que convivem com esses problemas
para as iniciativas efetivadas no Brasil61. É claro que essas ações e programas associados à
política de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), apesar de ainda serem insuficientes
e necessitarem de continuidade e aprimoramento, apresentaram resultados importantes até
pelo menos o ano de 2016. Assim, entre os anos de 1992 e 2013, o número de brasileiros
que passava fome reduziu 40%, diminuindo de 22,8 milhões para 13,6 milhões, e o número
de brasileiros subnutridos também reduziu nos últimos 20 anos, decaindo de 15% da popu-
lação total para 6,9% (Anuário Brasileiro da Agricultura Familiar, 2014).
60
Dentre essas ações podemos destacar as políticas de transferência de renda (Bolsa Família), o aumento real
do valor do salário mínimo, os investimentos em infraestrutura (Programa de Aceleração do Crescimento –
PAC I e II) e o favorecimento do crescimento econômico por meio do estímulo ao consumo.
61
Com base na experiência brasileira, no ano de 2012, a FAO/ONU lançou o PAA África, abrangendo países
como Etiópia, Maláui, Moçambique, Níger e Senegal (ONU, 2014). Mais recentemente, se divulgou que pelo
menos em vinte países da África e da Ásia há programas similares ao Fome Zero instituído no Brasil em 2003.

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Em relação à segurança alimentar e nutricional, desde o final da década de 1980 e,
sobretudo no início dos anos 1990, com a Campanha “Ação da Cidadania contra a Fome,
a Miséria e pela Vida”, essa temática ganhou relevância, sendo recolocada para a sociedade
civil e o governo (nos seus diferentes níveis) a necessidade de ações políticas visando retirar
da miséria e da fome milhões de brasileiros (Belik, 2003).
A problemática da fome, que já vinha sendo tratada de forma localizada regional-
mente e com viés fortemente assistencialista desde a década de 1970, ganhou relevância
política a partir de 2003, com a eleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (Takagi,
2006). Nesse governo foi criado, em termos institucionais, o Ministério Extraordinário
de Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA), reativado o Conselho Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) e lançado o Programa Fome Zero.
O princípio norteador de segurança alimentar e nutricional do Programa Fome Zero
e as demais ações implementadas pelo MESA foi o de que todas as famílias tivessem “con-
dições de se alimentar dignamente com regularidade, quantidade e qualidade necessárias à
manutenção de sua saúde física e mental, sem comprometer o acesso a outras necessidades
essenciais” (IPEA, 2004, p. 37).
Coube ao MESA formular e coordenar a Política Nacional de Segurança Alimentar
e Nutricional, com o objetivo de garantir o direito humano à alimentação no território
nacional, assim como promover a articulação entre as políticas e os programas dos gover-
nos federal, estadual e municipal e as ações da sociedade civil ligadas à produção alimen-
tar, à alimentação e à nutrição, ficando responsável também pelo Fundo de Combate e
Erradicação da Pobreza.
No primeiro mandato do governo Lula (2003-2006), o Fome Zero foi o “carro-chefe”
das políticas de segurança alimentar do país. Para alcançar o seu principal objetivo, que
162 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

era erradicar a pobreza e, consequentemente a fome no país, o Fome Zero integrava 25


programas e 60 ações, distribuídos em quatro eixos de intervenção (Eixo 1 – Acesso à
alimentação; Eixo 2 – Geração de renda; Eixo 3 – Fortalecimento da agricultura familiar;
e Eixo 4 – Articulação, mobilização e controle social) (Chmielewska et.al., 2010).
Verifica-se que no Eixo 1 – Acesso à Alimentação, nos programas de alimentação e nutri-
ção, estava contemplado a agricultura urbana/hortas comunitárias, que poderiam ser incen-
tivadas pelo governo federal por meio da disponibilização de recursos públicos. Com base
nesse objetivo, no ano de 2006 o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) financiou a
pesquisa “Identificação e Caracterização de Iniciativas de Agricultura Urbana e Peri-urbana
(AUP) em Regiões Metropolitanas Brasileiras”, tendo sido identificadas 635 iniciativas de
agricultura urbana e periurbana nas seguintes regiões metropolitanas: Porto Alegre (RS),
Curitiba (PR), São Paulo (SP), Rio de Janeiro (RJ), Belo Horizonte (MG), Salvador (BA),
Recife (PE), Fortaleza (CE), Belém (PA), Brasília (DF) e Goiânia (GO) (BRASIL, 2007).

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Do total de experiências pesquisadas, constatou-se que 396 ocorreram na cidade sede das
regiões metropolitanas e 247 em outros municípios. Nas regiões Sul/Sudeste estavam 59%
destas experiências, seguida pelo Centro-Oeste (23%) e Nordeste (18%). Quanto ao investi-
mento do governo federal, as liberações anuais para o programa foram de aproximadamente
10 milhões de reais (o que à época equivalia a aproximadamente 4,3 milhões de dólares
americanos) aplicados em projetos de desenvolvimento de hortas comunitárias, visando à
segurança alimentar e nutricional e à geração de trabalho e renda (Brasil, 2007).
Com a publicação do Edital nº 05/2008, o MDS destinou recursos financeiros da
ordem de R$ 6,7 milhões (o que à época equivalia a 2,9 milhões de dólares americanos) para
redes de gestores apoiarem os agricultores urbanos e periurbanos na produção de alimentos
saudáveis para o autoconsumo e o abastecimento alimentar dos consumidores das cidades
em que seus projetos foram executados. O MDS repassou 540 mil reais (o que à época
equivalia a 234 mil dólares americanos) para que seus parceiros oferecessem serviços públicos
para os agricultores urbanos e periurbanos das regiões metropolitanas de Belém (PA), Brasília
(DF), Belo Horizonte (MG), Curitiba (PR), Florianópolis (SC), Natal (RN), Maringá (PR),
Rio de Janeiro (RJ), Teresina (PI), Maceió (AL), Salvador (BA), Porto Alegre (RS), São Luís
(MA) e São Paulo (SP). Os recursos financeiros destinados pelo MDS para 2008/2009 des-
tinavam-se a cerca de 10 mil famílias nestas regiões metropolitanas (Brasil, 2008).
Em 2011, o MDS lançou um novo Edital (nº 4/2011), para o Apoio a Projetos de
Agricultura Urbana e Periurbana, num valor total de 11,1 milhões de reais (o que à época
equivalia a 5,8 milhões de dólares americanos). Foram recebidas 107 inscrições, mas ape-
nas 42 (39,2% do total) tiveram aprovação, sendo 17 da Região Nordeste, dez (10) da
Região Sul, oito (8) do Sudeste, quatro (4) do Centro-Oeste e três (3) do Norte.
Os projetos aprovados, de acordo com informações constantes no site do MDS,

163 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


[...] incentivam a produção orgânica em áreas ociosas nas cidades, com o plantio
de hortaliças, ervas medicinais e aromáticas, (...) implantação de miniagroindustrias
etc. A produção se destina ao autoabastecimento das famílias, mas pode também
abastecer Cozinhas Comunitárias e Restaurantes Populares. O excedente poderá ser
comercializado em feiras populares (Brasil – MDS, 2011, s.p).

A implantação dos projetos, de acordo com o site do MDS, ocorreram no sistema de co-fi-
nanciamento, sendo que todos os proponentes deveriam dar uma contrapartida financeira.
Apesar das iniciativas do governo federal vinculadas ao Programa Fome Zero, o
apoio institucional à agricultura urbana e periurbana foi bastante pontual e limitada.
Dessa forma, o desenvolvimento da agricultura urbana, na maior parte do país, está
estruturado em iniciativas locais, as quais, na maioria dos casos, não recebem qualquer
apoio oficial.

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Experiência de política pública destinada a apoiar a agricultura urbana
em Presidente Prudente (SP)
Localização e contexto socioeconômico do Município de Presidente
Prudente

O município de Presidente Prudente está localizado na porção oeste do Estado de São


Paulo, no Planalto Ocidental Paulista, constituindo-se na sede da Região Administrativa,
que é composta por 53 municípios, como se verifica na Figura 1.
A sede do município, localizada na sua porção sul, situa-se a 558 km da capital do
estado de São Paulo. O território municipal ocupa atualmente (2018) área de 560,637
km², sendo que 16,560 km² se constituem no perímetro urbano do distrito sede e o
restante se distribui, de acordo com a legislação brasileira, em sede dos distritos (que recebe
a denominação de Vila) e áreas rurais.
164 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Figura 1: Localização do Município de Pres. Prudente na Região Administrativa.


Fonte: Pedro e Miyasaki (2011)

O município de Presidente Prudente se destaca no contexto da sua Região Administrativa


por concentrar mais de ¼ da população regional62, como se verifica na tabela 1.
62
Em 1991, Presidente Prudente concentrava 22,2% da população total regional; em 2000, era de 23,9%;
em 2010 era de 24,9%; e em 2018, era de 25,5%. Verifica-se, assim, o aumento (relativo) da importância
da sua população no contexto da sua Região Administrativa no Estado de São Paulo.

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Tabela 1
Evolução demográfica do município de Presidente Prudente
e da sua Região Administrativa (1991-2018)
1991 2000 2010 2018
Urbana 156.896 184.997 203.375 214.086
Presidente Prudente Rural 5.447 3.952 4.235 4.458
Total 162.343 188.949 207.610 218.544
Urbana 598.443 672.515 739.927 774.970
R. A. de Presidente Prudente Rural 134.359 115.046 93.193 82.773
Total 732.802 787.561 833.120 857.743

Fonte: Censos Demográficos do IBGE – 1991, 2000 e 2010. Perfil Municipal do SEADE (2018).

Essa concentração populacional se deve à maior centralidade desempenhada por


Presidente Prudente na rede urbana regional, em virtude da expressiva oferta de serviços
públicos e privados (hospital regional, clínicas médicas e odontológicas especializadas,
universidades etc.) e pela forte presença de atividades comerciais (hipermercados, shoppings
centers etc.) e de serviços.
Como destaca Spósito (1983), o crescimento urbano de Presidente Prudente não
ocorreu em virtude do seu processo de industrialização, mas do intenso êxodo rural que
provocou a expansão do efetivo populacional e do território da principal cidade da região.
Em termos econômicos, em 2015, a participação do setor agropecuário no valor adi-
cionado total era de 0,44% (no Estado de São Paulo a participação do setor agropecuário
no valor adicionado total era de 1,62% no mesmo ano), a indústria perfez 16,27% (no
estado era de 21,93%) e os serviços eram de 83,29% (no estado era de 76,45%) (SEADE,
2015). Esses dados evidenciam a grande importância (econômica e social) do setor de ser-
viços não somente para a população de Presidente Prudente, mas de toda a região, a qual

165 // Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial


costuma se deslocar com frequência até à cidade para trabalhar, estudar, realizar consultas
médicas, exames laboratoriais etc.
O setor agrícola que foi a base da economia do município, pelo menos até os anos
1950/1960, perdeu progressivamente sua importância econômica para a pecuária bovina,
estruturada de forma extensiva e com base em grandes propriedades rurais (Hespanhol,
2000). Mais recentemente, houve a expansão das lavouras de cana-de-açúcar sobre parte
das áreas de pastagens. Essas mudanças no uso do solo – e a consequente concentração
fundiária – associadas à precariedade da infraestrutura das áreas rurais, resultaram numa
grande migração campo-cidade. Além disso, a cidade de Presidente Prudente recebeu
muitos migrantes provenientes dos municípios do entorno que, por serem menores, têm
menos oportunidades de ocupação e renda para seus habitantes.
Associa-se a esse processo de migração para Presidente Prudente, a atuação do poder
público (municipal), dos agentes imobiliários e dos proprietários fundiários interessados

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na criação de condomínios residenciais para as classes média e alta na porção sul e na
implantação de loteamentos urbanos e de conjuntos habitacionais para população de baixa
renda, particularmente na porção norte da cidade, como o João Domingos Netto, criado
em 2015, com aproximadamente 3.500 unidades habitacionais (Aristides, 2017).
É importante destacar que nesse contexto de expansão territorial urbana desordenada
e sem a implantação de infraestrutura, de equipamentos coletivos, de saneamento básico
etc., muitas áreas anteriormente utilizadas para o cultivo de lavouras e hortas localizadas
no entorno da cidade, vão sendo rapidamente transformadas em terras para uso urbano e
são incorporadas à malha urbana.
Nesse processo crescente de expansão da malha urbana, que ocorre de forma desigual
e fragmentada sobre o território, há ainda a presença de áreas utilizadas para a criação de
gado e o cultivo de pequenas lavouras e hortas. Nos bairros mais distantes da área central,
nos quais os lotes normalmente são maiores, a densidade de construções é menor e ainda
há terrenos sem edificações, é comum a ocorrência de hortas, sejam domésticas, para o
autoconsumo familiar, sejam comerciais.
Segundo Aquino e Assis (2007) é por meio das diversas experiências de agricultura urba-
na que se têm demonstrado, no período atual, a oportunidade que os espaços urbanos sejam
(re)valorizados como áreas destinadas à produção de alimentos para autoconsumo e eventuais
excedentes para a comercialização. A partir dessas experiências, verifica-se também o impor-
tante papel que a produção agrícola urbana pode representar na dieta alimentar das famílias
envolvidas, aliada ao favorecimento à (re)inserção social de populações marginalizadas, bem
como em melhorias nas condições ambientais e na própria ocupação de espaços ociosos.
Apesar da importância que a agricultura urbana poderia desempenhar na escala
local, se verificou, por meio de entrevista63 com o então responsável pela Secretaria de
166 //Novas Fronteiras, Outros Diálogos: Cooperação e Desenvolvimento Territorial

Desenvolvimento Econômico (SEDEPP) do município de Presidente Prudente, que a


prefeitura não dispunha de informações sistematizadas sobre essa atividade, seja em rela-
ção ao total de áreas (lotes) urbanas ocupadas, ao número de agricultores urbanos, tipos
de cultivos realizados, volume produzido, sistemas de produção utilizados e destinação da
produção (Informação verbal de C.M, 2016).
Segundo o entrevistado, como a prefeitura municipal não dispõe de funcionários com
nível técnico suficiente para prestar assistência técnica aos produtores rurais do município,
fica difícil obter informações sistematizadas sobre o desenvolvimento da agricultura urba-
na e periurbana no município (Informação verbal de C.M., 2016).
De acordo com o entrevistado, há conhecimento da presença de cultivos e criação de
animais em vários bairros periféricos da cidade, tais como no Brasil Novo, Aeroporto, Terras de
63
Entrevista realizada em 22/08/2016 com o titular da Secretaria de Desenvolvimento Econômico de
Presidente Prudente.

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Imoplan, Gramado, ao longo da Rodovia Julio Budinski, Distrito de Montalvão e Bairro Rural
Sete Copas, além da Horta Municipal. A presença de hortas domésticas e comerciais nesses
bairros periféricos ocorre em virtude dos terrenos serem maiores e haver menor densidade de
construções, o que facilita o cultivo e a criação de pequenos animais pelos seus moradores.
Há também no município o Projeto Cidade Escola em que se realizam várias ativida-
des, como de música, aulas de inglês, horticultura, nas escolas públicas de tempo integral,
além da horta municipal situada no Bairro Jardim Novo Bongiovani.
De acordo com o ex-secretário municipal, nos anos 1990, na administração municipal
do prefeito Mauro Bragato (1997-2000), foi criado o Programa “Alimente Prudente”, com
o objetivo de incentivar a agricultura urbana em bairros periféricos.
Entretanto, com a descontinuidade do programa pelos outros prefeitos que assumiram
a gestão municipal, restou apenas um lote sendo cultivado no bairro Brasil Novo, enquanto
que os demais, como o entrevistado nos informou, foram abandonados (Informação verbal
de C.M., 2016).

O Programa Alimente Prudente: do incentivo às hortas comunitárias à


produção individual
Em virtude do crescimento populacional, houve significativa expansão da malha urba-
na de Presidente Prudente por meio da incorporação de áreas com usos agrícolas para
a implantação de loteamentos. Nos bairros mais distantes da área central e com menor
densidade de construções é frequente o cultivo em quintais e de hortas comerciais.
Na gestão do prefeito Mauro Bragato, entre os anos de 1997 e 2000, foi instituído o
Programa “Alimente Prudente”, com o objetivo de estimular o aproveitamento de terrenos

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públicos, sem edificações, para o cultivo de hortaliças por famílias de baixa renda. Pretendia-
se incluir nesse programa cerca de 200 famílias residentes em bairros carentes da cidade.
Segundo Madaleno (2001), esse programa tinha como objetivos principais, melho-
rar a segurança alimentar e nutricional das famílias carentes, além de manter limpas e
conservadas as áreas públicas, sem edificações, que a prefeitura, em virtude da escassez de
recursos financeiros e de funcionários, não conseguia cuidar. Pretendia-se, também, com
esse programa, incentivar a organização coletiva das famílias por meio do associativismo e
o trabalho coletivo nas hortas.
De acordo com o autor que pesquisou o programa em Presidente Prudente, a Secretaria
de Agricultura do município fornecia à época:
[...] um trator e ajuda no preparo do solo, as primeiras sementes e (...) apoio técni-
co. (...) Os técnicos fornecem também apoio legal no sentido de ensejarem a assinatura
de contratos de arrendamento entre agricultores urbanos e proprietários privados. Cada

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família apoiada pela Prefeitura cultiva um ou mais lotes, registrando-se hortas familiares
com áreas compreendidas entre 500 e 3000 m2. (Madaleno, 2001, s.p.)

Como foi verificado por esse pesquisador em levantamento realizado no ano de 1999,
eram os aposentados e os desempregados, especialmente os homens, que cultivavam e pro-
duziam nesses terrenos, de modo extensivo. Dentre os produtos cultivados destacavam-se
a batata-doce, a mandioca e uma grande variedade de hortaliças folhosas, sendo utilizados
apenas fertilizantes orgânicos. A prefeitura municipal, por sua vez, fornecia gratuitamente
arados, água para irrigação, bombas d’água e sementes para a primeira semeadura, sendo
proibida a criação de gado bovino nos lotes públicos. Além da produção para o autocon-
sumo e da comercialização dos excedentes, cada família participante do programa deveria
doar parte dos produtos cultivados para escolas e creches dos bairros vizinhos.
Os objetivos iniciais do programa foram apoiar a horticultura organizada de forma
comunitária, melhorar o acesso das famílias a alimentos com maior valor nutricional,
propiciar às pessoas mais idosas uma ocupação com efeitos terapêuticos e criar postos
de trabalho para os excluídos, combatendo a fome e o desemprego ao mesmo tempo
(Madaleno, 2001).
Dois anos após o início do programa, segundo o autor, havia 50 famílias oficialmente
ligadas a ele, porém, como se soube depois, muitos outros beneficiários, que iniciaram
seus plantios apoiados pelo programa (no acesso a terreno para plantar e com incentivos
técnicos e instrumentais iniciais), continuavam plantando, mas desvinculados do progra-
ma e realizando seus cultivos de forma individual (ou familiar) em cada lote e não mais de
forma coletiva (Madaleno, 2001).
Os horticultores da cidade que ocupavam lotes privados, somente solicitavam ajuda
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à municipalidade quando queriam aumentar a área de seus cultivos – que variava de 500
a 2000 m². A Secretaria Municipal de Agricultura fornecia a assessoria legal gratuita na
elaboração dos contratos entre os horticultores e os proprietários dos terrenos privados
(Madaleno, 2001).
Uma alteração que ocorreu no programa em relação aos objetivos iniciais foi a desis-
tência do trabalho hortícola em bases comunitárias, já que as pessoas preferiram traba-
lhar individualmente ou então apenas com membros de suas famílias nos lotes cedidos
(Madaleno, 2001).
O programa previa inicialmente a utilização de 40.000 m² de terras públicas, distribuí-
das em cultivos de mandioca, feijão e milho (10.000 m² cada), e de batata-doce e abóbora
(5.000 m² cada). No final de 1999, se verificou que 42 áreas produtivas apoiadas oficial-
mente pelo programa estavam sendo utilizadas para o cultivo diversificado, sendo que
oito terrenos eram utilizados exclusivamente para produção de hortaliças. Os resultados

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do programa foram além dos indiscutíveis benefícios alimentar e econômico, pois houve
o aumento do interesse pela agricultura e pelos produtos orgânicos nas vizinhanças mais
pobres, e redução das queixas de moradores sobre a proliferação de vetores, tais como
insetos e ratos dentro dos limites da cidade (Madaleno, 2001).
O prefeito Agripino de Oliveira Lima Filho que governou Presidente Prudente entre
2001 e 2004, assim como os seus sucessores, pouco investiram no programa, fazendo com
ele perdesse relevância em virtude da falta de recursos, de assistência técnica e apoio do
poder público municipal.
Entretanto, o cultivo das hortas em espaços públicos, mesmo sem o apoio da prefeitura
municipal continuou, como constataram Hirata, Golla e Hespanhol (2010), em pesquisa
realizada sobre a agricultura urbana em Presidente Prudente. As autoras conseguiram loca-
lizar e entrevistar dez beneficiários remanescentes do Programa Alimente Prudente e que
continuavam cultivando as hortas urbanas, mesmo sem o apoio do poder público muni-
cipal. Dentre os dez agricultores urbanos entrevistados, seis eram responsáveis por hortas
urbanas organizadas em terrenos públicos e quatro cultivavam em áreas particulares.
As referidas autoras constataram que 80% dos agricultores urbanos entrevistados eram
homens, dos quais 25% declararam que as esposas ou companheiras auxiliavam nas ativi-
dades da horta. Quanto à origem, 60% dos entrevistados afirmaram ser provenientes de
outros estados da federação e 40% do próprio Estado de São Paulo, sendo que apenas um
(representando 10%) havia nascido em Presidente Prudente. Entretanto, no momento de
realização da pesquisa, 70% dos entrevistados residiam na cidade de Presidente Prudente
há mais de 20 anos e 90% informaram ter origem rural. Quanto à idade dos entrevistados,
60% tinham entre 60 e 79 anos e 40% entre 50-59 anos, evidenciando que esse “tipo
de atividade é exercida, em sua maioria, por pessoas mais idosas, sendo que 70% são

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aposentados, 20% estão em licença saúde e 10% não têm outra ocupação” (Hirata, Golla.
Hespanhol, 2010, p. 37).
Com relação à escolaridade dos agricultores urbanos entrevistados, verificou-se que
90% possuíam apenas o ensino fundamental completo ou incompleto e 10% o ensino
médio incompleto (Hirata, Golla. Hespanhol, 2010).
Quanto à relação desses agricultores urbanos com o bairro onde se localizava a horta,
70% dos entrevistados informaram que morava nas proximidades da horta, o que facilita-
va o deslocamento diário até a área de cultivo.
Nenhum dos entrevistados participava de organizações coletivas, tais como associação
de moradores ou de produtores, verificando-se, assim, que um dos objetivos do programa
que era estimular o associativismo não foi efetivo, mesmo com o apoio fornecido pela
prefeitura municipal. Outro objetivo do programa que era incentivar o trabalho coletivo
(comunitário) também não se concretizou, já que foi constatado que cada lote cultivado,

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no momento da pesquisa, tinha apenas um responsável pela produção e comercialização
(Hirata, Golla, Hespanhol, 2010).
Verificou-se com a pesquisa de campo que a maioria (60%) dos entrevistados, que
utilizava terreno cedido pela prefeitura por meio do programa, iniciou suas atividades na
horta quando esta já estava implantada, ocupando os lotes vagos de outras pessoas que,
por motivos diversos (desistência, doenças etc.), deixaram de cultivar. Segundo os entre-
vistados, muitos desses antigos responsáveis pelas hortas repassaram sua parcela de terra na
horta informalmente a amigos ou parentes (Hirata, Golla, Hespanhol, 2010).
Quanto aos principais cultivos realizados, destacavam-se as hortaliças folhosas, como
alface, almeirão, cebolinha e salsinha que eram produzidas em todas as hortas pesquisadas,
enquanto a couve era cultivada em 90% destas (Hirata, Golla, Hespanhol, 2010).
Em relação ao principal destino dado à produção, se verificou que em 80% das hor-
tas urbanas pesquisadas pelas autoras parte dos produtos era comercializada. Em 60%
das hortas, em que os terrenos eram públicos, também se doava parte da produção para
creches, escolas e entidades filantrópicas do município. Essa doação de parte da produ-
ção ocorria como contrapartida “ao fornecimento da água, do terreno ou da assistência
técnica, que são disponibilizados pela municipalidade em 50% das hortas pesquisadas”
(Hirata, Golla, Hespanhol, 2010, p. 39). A maioria (70%) dos entrevistados informou que
a comercialização da produção era realizada na própria horta, enquanto que 30% disseram
que, além dessa forma de comercializar os produtos, também vendiam seus produtos nas
ruas dos bairros próximos.
Quanto aos principais problemas elencados pelos entrevistados, que poderiam indicar
mais de um, verificou-se que 60% destacaram o acesso à água; 30% a falta de união entre
os produtores; 20% dificuldades de comercialização; e 10% o acesso aos insumos utiliza-
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dos nas hortas (Hirata, Golla, Hespanhol, 2010).


Em relação à renda obtida com a comercialização dos produtos das hortas, 60% dos
entrevistados afirmaram que esta representava entre 20% e 30% da renda monetária fami-
liar; para 20% dos pesquisados contribuía com 10% a 15% e para outros 20% contribuía
de 40% a 50% da renda familiar. De acordo com as autoras, o que se pode observar é que,
[...] de modo geral, a agricultura urbana não é responsável pela renda principal,
mas contribui com parte significativa do orçamento familiar. Destaca-se também o
fato de que ao ter acesso aos produtos para o autoconsumo familiar, há uma eco-
nomia monetária expressiva, pois certos alimentos deixaram de ser comprados nos
mercados locais (Hirata, Golla, Hespanhol, 2010, p. 40).

É importante destacar que o programa ao incentivar e apoiar o cultivo em terrenos


ociosos, sejam estes públicos ou privados, trouxe melhorias em termos alimentares e

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nutricionais não apenas para os agricultores e suas famílias, mas também para as demais
pessoas que conseguiam adquirir produtos frescos a preços menores que os praticados
no mercado e as crianças que recebiam os alimentos por meio das doações efetuadas às
creches e escolas. A ocupação produtiva dos terrenos ociosos com cultivos diversificados
foi outra consequência importante para melhorar as condições ambientais e paisagísticas
dos bairros em que estavam localizadas as hortas. Destaca-se também a importância da
ocupação de parte dos moradores dos bairros periféricos (aposentados, desempregados
etc.) que estavam fora do mercado de trabalho, possibilitando a sua inserção produtiva, a
interação social e a geração de renda monetária, mesmo que de forma complementar no
âmbito familiar.
Entretanto, não obstante a relevância social e econômica do programa, as gestões
municipais que sucederam à do prefeito Mauro Bragato não deram continuidade e muitos
terrenos públicos, ao longo do tempo, deixaram de ser cultivados. Aquelas pessoas que,
mesmo sem o apoio do poder público municipal, continuaram produzindo, como é o
exemplo de um agricultor que cultiva hortaliças num terreno público situado no Bairro
Brasil Novo – numa das áreas mais pobres da cidade -, enfrentam várias dificuldades,
sobretudo relacionadas à obtenção de água para poderem irrigar os cultivos e lavar as
verduras colhidas.

Considerações finais