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CENTRO DE I NVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y PRESUPUESTARIA, A.C.

Judith Méndez Méndez;


Adrián García Gómez,
Alejandro Limón Portillo
judithmendez@ciep.mx;
adriangarcia@ciep.mx;
alejandrolimon@ciep.mx

LAS FINANZAS PÚBLICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO


ORIGEN, COSTOS Y ALTERNATIVAS DE LOS GASES DE EFECTO INVERNADERO

Resumen

En México mueren 49 mil 095 personas al año por contaminación ambiental, a la que contribuye el sector
energético con 89.9 % del total de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI). El uso de combustibles
fósiles en la generación de electricidad y el autotransporte contribuye a los costos que genera el cambio
climático en materia ambiental, económica y de salud pública. Si bien existen estrategias del gobierno federal
para adaptación y mitigación al cambio climático, el presupuesto es menor a los costos necesarios para
mitigar emisiones que nos permitan cumplir con los compromisos ambientales pactados en el Acuerdo
de Parísa . Resalta la necesidad de considerar políticas integrales que vinculen al sector salud con el energético,
así como con medios recaudatorios que permitan financiar los costos inéditos del cambio climático.

20 de agosto de 2019
a
Conferencia de las Partes 21, en París, Francia.
Somos un centro de investigación de la SOCIEDAD CIVIL sin fines

de lucro y apartidista que contribuye a la comprensión de la

economía y finanzas públicas en México, mediante herramientas

y análisis ACCESIBLES Y TÉCNICAMENTE SÓLIDOS, para ME JORAR

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS , lograr una sociedad MÁS

INFORMADA Y PARTICIPATIVA y construir un sistema fiscal

SOSTENIBLE E INCLUYENTE en beneficio de las

GENERACIONES PRESENTES Y FUTURAS .


ÍNDICE GENERAL

ACRÓNIMOS II

1 | INTRODUCCIÓN 1

2 | EMISIONES DEL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO 2


2.1 Energía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2.2 Procesos industriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2.3 Tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2.4 Residuos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

3 | COSTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO 7


3.1 Costos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
3.2 Costos en salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

4 | IMPUESTOS AL CARBONO 17
4.1 Recaudación nacional de impuestos ambientales . . . . . . . . . 18

5 | FINANCIAMIENTO PÚBLICO DEL CAMBIO CLIMÁTICO 20

6 | POLÍTICAS INTERNACIONALES 22
6.1 Generación eléctrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
6.2 Transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
6.3 Sector industrial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
6.4 Impuestos ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

7 | COMENTARIOS FINALES 25

BIBLIOGRAFÍA 26

I
ACRÓNIMOS

CELs Certificados de Energías Limpias

CFE Comisión Federal de Electricidad

CIEP Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C.

CO2 dióxido de carbono

CO2e dióxido de carbono equivalente

GEI Gases de Efecto Invernadero

IEPS Impuesto Especial a Producción y Servicios

IHME Institute for Health Metrics and Evaluation

IMCO Instituto Mexicano para la Competitividad

ISAN Impuesto Sobre los Automóviles Nuevos

LIF Ley de Ingresos de la Federación

LTE Ley de Transición Energética

mdp millones de pesos

OMS Organización Mundial de la Salud

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PIE Productores Independientes de Energía

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

tmca tasa media de crecimiento anual

II
1 | INTRODUCCIÓN

El cambio climático, causado en parte por emisiones de GEI provenientes


de actividades antropogénicas1 , es uno de los mayores retos a los que se
enfrenta la humanidad (Organización de las Naciones Unidas, 2014).

Debido a que los riesgos derivados del cambio climático no se perciben de


manera instantánea, tienden a subestimarse. Sin embargo, este fenómeno
podría afectar las interacciones que tenemos con la flora y fauna, aumentar
el nivel del mar, modificar los ciclos agrícolas y ganaderos, y generar otros
impactos que trascienden los ambientales, como son los de salud y los
económicos (Organización de las Naciones Unidas, 2019).

Este documento presenta en su PRIMERA sección el origen y magnitud de


los GEI. En la SEGUNDA, se describen, de manera general, los impactos del
cambio climático. En la TERCERA, se presentan los costos que implica mitigar
emisiones y atender las consecuencias de la contaminación del aire en
materia de salud pública. En la CUARTA sección del análisis se mencionan
los recursos públicos que recauda la federación por concepto de impuestos
ambientales. Así, con los costos y la recaudación, en la QUINTA parte del
documento se presenta el balance entre ambos. El SEXTO apartado presenta
ejemplos de políticas para reducir emisiones, específicamente para el sector
energético e industrial. El documento concluye con comentarios finales que
se abordan en la SÉPTIMA y última sección.

El objetivo de este documento es que el lector reconozca, con base en la


evidencia presentada, el vínculo que el cambio climático genera entre el
sector SALUD, el TRIBUTARIO y el ENERGÉTICO .

1
Que tienen su origen en actividades humanas.

1
2 |EMISIONES DEL SECTOR
ENERGÉTICO MEXICANO

Para conocer el impacto y costo de un contaminante, se debe rastrear su


trayectoria desde el punto de emisión hasta el de recepción (población,
cultivos, bosques, etcétera) (Granados Elías, 2000). Por ello, en esta sección
se analiza el origen y evolución de las emisiones de GEI nacionales. Para
eso utilizamos las cifras de emisiones netas2 del Inventario Nacional de
Emisiones de Gases y Compuestos de Efecto Invernadero3 , del Instituto
Nacional de Ecología y Cambio Climático (2018b).

Los datos de dicho documento se concentran en el cuadro 2.1, del cual se ob-
serva que durante los últimos 15 años, el sector energético es aquel que
más ha contribuido a emitir GEI; sin embargo, las emisiones derivadas
del tratamiento y la eliminación de residuos ha sido la que más rápido
ha crecido. En la figura 2.1 se observa tal comportamiento, en donde las
emisiones han crecido para todas las fuentes de origen, mientras que las
absorbidas de manera natural por la tierra, han disminuido. Esto explica el
alza en emisiones netas nacionales.

CUADRO 2.1. EMISIONES DE GEI NACIONALES

Tasa media
Emisiones Emisiones
de Ponderación Ponderación
Fuente de emisiones año 2000 año 2015
Variación % crecimiento año 2000 año 2015
(Gg* CO2 e) (Gg CO2 e)
anual
Energía 380,275.3 480,878.8 26.5 1.5 98.0 89.9
Procesos industriales y
38,547.1 54,111.8 40.4 2.1 9.9 10.1
uso de productos
Agricultura, silvicultura
-54,194.0 -46,286.6 14.6 -1.0 -14.0 -8.6
y usos de tierra
Residuos 23,516.4 45,909.0 95.2 4.3 6.1 8.6
Total 388,144.7 534,613.0 37.7 2.0 100 100

*1 Gigagramo (Gg) representan 1000 toneladas.


Nota 1: Las cifras se expresan en CO2 e.
Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de : Instituto Nacional de Ecología y Cambio
Climático (2018b).

2
Las emisiones netas consideran el CO2 que la tierra absorbe de manera natural. En el caso
mexicano, las tierras forestales, las praderas y las tierras de cultivo son las principales
fuentes de absorción de CO2 . Decidimos contabilizarlas para conocer la contribución real
de emisiones que ciertas actividades tienen en el país.
3
Publicado en 2018. Contiene datos de 1990 a 2015.

2
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2. EMISIONES DEL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO

FIGURA 2.1. EMISIONES DE GEI POR SECTOR

Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de : Instituto Nacional de Ecología y Cambio
Climático (2018b).

2.1 ENERGÍA El sector energético emite GEI derivados del consumo de combustibles
fósiles, que a su vez están en función de su contenido de carbono. Al ocurrir
la combustión4 , este se libera en forma de dióxido de carbono (CO2).

Del cuadro 2.1 se observa que, al igual que en el año 2000, el principal emisor
de GEI en México es el sector ENERGÉTICO. Aunque su participación en el
total de emisiones nacionales disminuyó de 98.0 % a 89.9 % en 15 años,
emitió 26.5 % más dióxido de carbono equivalente (CO2e) 5 , con una tasa
media de crecimiento anual (tmca) de 1.5 %.

Dado el peso que tiene el sector energético en el total de las emisiones


nacionales, es en este donde se encuentra la mayor área de oportunidad
para reducir fuentes contaminantes y los costos de salud derivados de estas,
así como la exploración de posibles gravámenes ambientales. Por ello, en el
cuadro 2.2, se desagregan los componentes de ENERGÍA para conocer de
manera específica el origen de dichas emisiones.
4
Por ejemplo, cuando se enciende un automóvil, un boiler casero y/o una central eléctrica
de ciclo combinado, entre otros.
5
Las cifras se expresan en CO2e, pues permite sumar unidades de CO2 con otras de metano,
óxido nitroso; entre otras.

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2. EMISIONES DEL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO

De éste último se observa que la principal fuente de emisiones del sector


enegético proviene de la quema de combustibles (90.8 % del total del sector),
específicamente de Industrias de la energía y de Transporte, que en conjunto
representan 62.9 % del total nacional.

Dentro de estas, Generación de electricidad y Autotransporte representan


poco más de la mitad del total de emisiones del país (53.3 %). De la
primera, las centrales carboeléctricas de Comisión Federal de Electricidad
(CFE) y los Productores Independientes de Energía (PIE) son responsables de
49.5 % de las emisiones del sector eléctrico, donde la contratación de gas
natural es la que más emisiones representa (60.5 %); que en los últimos 15
años aumentó en diez veces, al pasar de 8 mil 539.4 Gg6 de CO2e a 85 mil
549.3 Gg.

2.2 PROCESOS Esta categoría considera las emisiones de la industria de los minerales,
la química, metalúrgica, manufacturera y otras. En los últimos 15 años
INDUSTRIALES
aumentaron sus emisiones en 40.4 %, a un ritmo anual promedio de 2.1 %.
A pesar del crecimiento en emisiones, su proporción en el total nacional
permanece similar, al pasar de 9.9 % a 10.1 %.

El aumento de esta categoría se debió principalmente a la producción de


cemento (3.6 % del total nacional) y al incremento en aparatos de refrigera-
ción/ acondicionamiento de aire (1.8 %). Las emisiones de dichas actividades
crecieron 31.5 % y 1550.5 %, respectivamente, en los últimos 15 años.

2.3 TIERRA Esta categoría considera la agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra.
Comprende las emisiones del ganado, las del cambio de uso de suelo7 , de
la utlilización de biomasa8 y las que absorbe la tierra desde la atmósfera.

Aunque, en su conjunto, estas emisiones son negativas desde el año 2000,


la proporción de gases que absorbieron disminuyó. En el año 2000 sustraían
14.0 % de las emisiones; sin embargo, en 2015, 8.7 %. Ello derivó, principal-
mente, de un aumento de las emisiones del ganado, que crecieron 10.6 %,
6
Un gigagramo equivale a mil toneladas.
7
Cuando se modifica el tipo de suelo, que generalmente sucede cuando se cambia por
suelos agrícolas, la tierra libera el CO2 que ésta almacena naturalmente
8
Materia orgánica, vegetal y/o animal que puede ser utilizada con fines energéticos.

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2. EMISIONES DEL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO

CUADRO 2.2. EMISIONES GEI DEL SECTOR ENERGÉTICO (2015)

% de
% de
emisiones
Categoría Actividad Actividad específica Gg* de CO2 emisiones
del sector
nacionales
energía
Quema de
436,459.6 90.8 81.6
combustible
Industrias de la
164,636.8 34.2 30.8
energía
Generación de
125,124.4 26.0 23.4
electricidad
Refinación 11,815.4 2.5 2.2
Manufactura de
27,697.0 5.8 5.2
combustibles
Manufactura y
63,490.0 13.2 11.9
construcción**
Hierro y acero 4,335.5 0.9 0.8
Sustancias químicas 8,886.5 1.8 1.7
Minería 14,653.3 3.0 2.7
Industria no especificada 28,654.4 6.0 5.4
Transporte 171,354.8 35.6 32.1
Aviación civil 6,284.9 1.3 1.2
Autotransporte 159,944.1 33.3 29.9
Ferrocarriles 2,475.1 0.5 0.5
Marítimo y fluvial 2,650.7 0.6 0.5
Otros sectores 36,978.1 7.7 6.9
Comercial 5,277.2 1.1 1.0
Residencial 21,279.7 4.4 4.0
Agropecuario, silvicultura
10,421.2 2.2 1.9
y pesca
Emisiones fugitivas por
fabricación de 44,418.9 9.2 8.3
combustibles
Hidrocarburos 36,632.1 7.6 6.9
Petróleo 10,343.3 2.2 1.9
Gas natural 10,460.7 2.2 2.0
Quemado de
15,828.1 3.3 3.0
hidrocarburos
Minería
N/A 7,786.8 1.6 1.5
carbonífera
Emisiones totales del
480,878.8 100 89.9
sector energético

Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de : Instituto Nacional de Ecología y Cambio
Climático (2018b).
* 1 Gigagramo (Gg) equivale a 1000 toneladas.
**No se inlcuyó la industria de metales no ferrosos, la de imprenta, ni el procesamiento de
bebidas, alimento y tabaco, debido a la baja significancia estadística.
***Algunas cifras pueden no coincidir debido al redondeo.

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2. EMISIONES DEL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO

impulsadas principalmente por la fermentación entérica de bovinos9 , que in-


crementó 8.4 % en 15 años y que representa 9.4 % del total de las emisiones
nacionales.

2.4 RESIDUOS Esta categoría comprende la eliminación y tratamiento de residuos sólidos


y aguas residuales. En su conjunto, las emisiones de residuos se incre-
mentaron en 95.2 %, a una tmca de 4.3 % durante 15 años. La composición
comprende 8.6 % del total nacional, con los residuos de rellenos sanitarios
y el tratamiento de aguas industriales como principales factores.

Los residuos de rellenos sanitarios representan 4.1 % del total nacional,


mientras que el tratamiento de aguas industriales, 4.2 %. Estos crecieron
330.5 % y 35.3 %, respectivamente, en el periodo 2000-2015.

9
Gas metano que se genera durante el proceso de digestión del animal.

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3 |COSTOS DEL CAMBIO
CLIMÁTICO

En esta sección se describen los costos derivados de las emisiones de


GEI dividido en tres secciones. Primero, un panorama de los costos en
la economía ocasionados por el cambio climático; después, el costo de
implementar diferentes acciones de mitigación y finalmente, los costos
indirectos en salud.

3.1 COSTOS Los efectos del cambio climático son múltiples y, potencialmente, desastro-
sos para el planeta. Algunos de los más importantes son los siguientes:
GENERALES
Aumento en el nivel del mar Esto es causado, principalmente, por
dos razones: la desaparición de glaciares y la expansión del agua
por medio del calor. Esto podría causar la desaparición de islas
e inundación de algunas zonas costales (The Intergovernmental
Panel on Climate Change, 2014).

Mayor gasto en salud Las altas temperaturas conllevan a una ma-


yor contaminación, mayores enfermedades propagadas por in-
sectos10 , olas de calor más frecuentes y mayores lluvias e inun-
daciones, cuestiones que aumentarían los gastos en salud en el
mundo (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alimentación, 2008).

Oferta de comida El cambio climático provoca mayores sequías y


cambios en las temporadas de lluvia, lo que ocasiona distorsiones
en las épocas de cosecha y, por lo tanto, en la oferta de alimentos
(The Intergovernmental Panel on Climate Change, 2019).

Acidificación del océano El mar absorbe CO2 naturalmente. Por lo


tanto, al incrementarse la cantidad de CO2 , el agua se vuelve más
10
Debido al cambio de las temperaturas y la humedad, las poblaciones de insectos puede
extender la zona geográfica donde viven y exponer a los animales y las personas a
enfermedades contra las cuales no tienen inmunidad natural.

7
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3. COSTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

CUADRO 3.1. IMPACTO ECONÓMICO A LARGO PLAZO

Impacto Impacto
Sector como % del como % del
PIB a 2050 PIB a 2100
Agrícola 1.8 4.3
Agua 4 9.4
Uso de suelo 0.2 0
Biodiversidad 0 0.2
Turismo Internacional 0 0.1
Pecuario 0.8 2
Biodiversidad indirecta 0.1 2.3
Total 6.9 18.3
Se escogió un escenario moderado que usa la tasa de descuento de 2 %.
La biodiversidad indirecta incluye alza del nivel de mar y costos asociados a pérdidas de vidas
humanas.
Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de UNAM (2016)..

ácida, lo que puede traer consecuencias negativas. Por ejemplo, a


mayor acidez, menor posibilidad de supervivencia de los arrecifes,
mismos que son fundamentales para muchas especies de vida ma-
rina, lo que podría generar una reacción en cadena (United Nations
Educational and Cultural Organization, 2017).

Adicional a estos efectos, el cambio climático podría tener otras conse-


cuencias, como la modificación en los patrones de migración de algunas
especies; eventos climáticos mas frecuentes y extremos, como tormentas y
huracanes, y daños en la generación de energía, entre otros.

Existen pronósticos sobre el impacto que puede tener el cambio climático


en la economía mexicana. En el documento La economía del cambio climático
en México (UNAM, 2016), se estima que el cambio climático tendría un costo
de 6.9 % del PIB para 2050 y 18.3 % del PIB para 2100 (cuadro 3.1.) Una
estimación con un costo mayor se presenta en el documento El costo del
cambio climático en México: análisis de equilibrio general de la vulnerabilidad
intersectorial. En dicho estudio se estima un costo de 1.1 % del PIB anual, en
donde los mayores costos recaerían en la población de menores recursos
(Instituto Nacional de Ecología, 2013). Dichas estimaciones sirven solamente
como una guía, ya que los resultados pueden variar significativamente
dependiendo de la tasa de descuento que se utilice y la tasa de crecimiento
económico.

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3. COSTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

CUADRO 3.2. COSTO DE MITIGACIÓN POR SECTOR

Millones de Millones de
Sector 2018
dlls pesos
Transporte 29,580 569,119 33,478
Eléctrico 67,750 1,303,510 76,677
Residencial y comercial 1,124 21,626 1,272
Petróleo y gas 5,425 104,377 6,140
Industrial 7,888 151,765 8,927
Agricultura y ganadería 280 5,387 317
Residuos 2,193 42,193 2,482
Suelo y silvicultura 11,784 226,724 13,337
Total 126,024 2,424,702 142,630
Se utilizó un tipo de cambio de 19.24 pesos por dólar.
Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de Instituto Nacional de Ecología y Cambio
Climático (2018a)..

COSTOS DE MITIGACIÓN En el marco de los esfuerzos internacionales por reducir las emisiones
globales de GEI, el 30 de marzo de 2015, el gobierno federal presentó la
Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional de México (INDC por
sus siglas en inglés). Las INDC se dividen en dos categorías: condicionadas11
y no condicionadas.

Las últimas tienen el objetivo de reducir las emisiones de GEI en 30 % para


el año 2030, utilizando como año base 2013. En el documento Costos de las
Contribuciones Nacionalmente Determinadas de México del Instituto Nacional
de Ecología y Cambio Climático (2018a), se estiman los costos de 30 acciones
que el país deberá llevar a cabo para cumplir con las INDC. Dichos costos,
divididos por sector, se enlistan en el cuadro 3.212 .

Del total de los costos de mitigación presentados, el sector eléctrico es el


que representa una proporción mayor de la inversión necesaria, con 53.8 %
del total, seguido del sector transporte con 23.5 %. Nótese que son las
mismas áreas que generan mayor cantidad de emisiones del sector
energético.

La medida que representa mayor costo deriva del compromiso de generar


35 % de energía limpia para 202413 . Le siguen en costo la ejecución de
11
Dependen de recibir apoyo internacional para cumplirse.
12
Los costos se presentan en dólares estadounidenses para el periodo 2014-2030. Se asume
que los costos se reparten de manera igual en todos los años, por lo que para estimar
el costo de 2018, se dividió el total del número de años (17) y se multiplicó por el tipo de
cambio promedio de 2018 publicado en el Diario Oficial de la Federación.
13
Artículo Transitorio Tercero de la Ley de Transición Energética (LTE).

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3. COSTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

programas de densificación de ciudades y otras acciones para adoptar


sistemas de transporte integrado.

3.2 COSTOS EN De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS) (2019b), el cambio
climático, en particular la liberación de CO2 y otros GEI, influyen en los de-
SALUD
terminantes sociales y medioambientales de la salud. De esta manera
impactan en la calidad del aire, el agua potable, la disponibilidad de alimen-
tos y la vivienda segura. Estos efectos son propiciados por algunos de los
siguiente fenómenos:

Calor extremo Contribuye a las defunciones y agrava las enferme-


dades cardiovasculares y respiratorias. Por ejemplo, los casos de
asma se pueden incrementar debido a que los niveles de polen
aumentan con temperaturas extremas (OMS, 2019b).

Desastres naturales El aumento de las temperaturas y la variabi-


lidad de las precipitaciones podría afectar el suministro de agua
dulce, poner en peligro la higiene e incrementar el riesgo de en-
fermedades diarreicas e infecciosas. Además, impactaría en la pro-
ducción de alimentos en las regiones más pobres, lo cual tiene
repercusiones en la prevalencia de malnutrición y desnutrición
(OMS, 2019b).

Distribución de infecciones El riesgo de transmisión de enferme-


dades transmitidas por agua, insectos y otros animales de sangre
fría está relacionado a las condiciones climáticas, por lo que se
espera que el cambio climático continúe aumentando el riesgo de
transmisión de dengue (OMS, 2019b).

Contaminación del aire Está relacionada con accidentes cerebro-


vasculares, cánceres de pulmón, neuropatías crónicas y agudas
como el asma, entre otras enfermedades (OMS, 2019a).

La OMS menciona que los efectos del cambio climático solo pueden cal-
cularse de manera aproximada y a nivel mundial podrían causar 250 mil
defunciones adicionales entre 2030 y 205014 (OMS, 2019b).
14
95 mil por desnutrición infantil, 60 mil por paludismo, 48 mil por diarrea, 38 mil por
exposición de personas ancianas al calor.

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3. COSTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

FIGURA 3.1. CLASIFICACIÓN DE FACTORES DE RIESGO COMO PORCENTA JE DE LAS


MUERTES TOTALES

Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de Institute for Health Metrics and Evaluation (IHME)
(2018).
Nota: La imagen es producto de un análisis realizado en el simulador del IHME.

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3. COSTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

CONTAMINACIÓN DEL AIRE El aire limpio es uno de los requisitos básicos de la salud y el bienestar humano
(OMS, 2019e). En 2016, la contaminación del aire fue la causa de 4.2 millones
de muertes prematuras en todo el mundo (OMS, 2019a), de las cuales, 12
mil 50015 ocurrieron en México (International Energy Agency, 2016). La
contaminación del aire puede distinguirse entre exterior e interior.

CONTAMINACIÓN EXTERIOR Se refiere a la contaminación ambiental derivada


de la exposición a partículas PM2.516 que causan enfermedades cardiovas-
culares, respiratorias y cáncer (OMS, 2019a).

CONTAMINACIÓN INTERIOR Se genera en lugares cerrados debido a que las


personas cocinan o calientan sus hogares haciendo uso de combustibles de
carbón o biomasa, lo cual genera riesgos a la salud (OMS, 2019d).

El IHME (2018) publicó en 2018 una clasificación de los factores de riesgo como
porcentaje de las muertes totales. En este, se observa que la contaminación
del aire se mantuvo en la octava posición entre 1990 y 2017 (ver figura 3.1).

Al analizar por separado la contaminación exterior e interior, se observa en


la Figura 3.1 que la contaminación en hogares, Household air pollution from
solid fuels, pasó del lugar 11 en 1990 al lugar 17 en 2017.

En cambio, el factor de riesgo de contaminación ambiental, Ambient particu-


late matter pollution, pasó del lugar número 13 en 1990, al puesto número 8
en 2017.

IMPACTOS DE LA Una manera de analizar el impacto de la contaminación ambiental en la


CONTAMINACIÓN AMBIENTAL salud de los mexicanos es por el número de muertes atribuibles a este
EN LA SALUD factor de riesgo. Otra forma de representar los efectos de la contaminación
del aire en la salud es tomando en cuenta el número de años ajustados por
incapacidad (DALYs, Dissability-Adjusted Life Years), este hace referencia a
los años perdidos por muerte prematura y por enfermedad.

MUERTES ATRIBUIBLES En México, en 2017, 49 mil 095 muertes fueron atri-


buidas a la contaminación ambiental17 . Aunque este número ha incre-
mentado continuamente desde 1990, como porcentaje de las muertes tota-
les se ha mantenido en un rango entre 6.8 y 7.2 % (IHME, 2018).
15
Casos atribuibles únicamente a contaminación exterior.
16
Partículas de 2.5 micrones o menos de diámetro.
17
Equivalentes a 6.9 % del total de las muertes en el país.

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3. COSTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

FIGURA 3.2. MUERTES ATRIBUIBLES A LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL

Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de IHME (2018).

CUADRO 3.3. ENFERMEDADES ASOCIADAS A LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL: 2017

Enfermedades Número Porcentaje


Cardiovasculares 15,999 2.25 %
Diabéticas y renales 15,728 2.21 %
Respiratorias crónicas 11,083 1.56 %
Infecciones
respiratorias y 4,844 0.68 %
tuberculosis
Neoplasmas (cáncer) 1,441 0.20 %

Total 49,095 6.90 %


Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de IHME (2018).

En la figura 3.3 se observa el análisis geográfico para 2017, donde el mayor


número de muertes asociadas a la contaminación ambiental se presentó
en Estado de México con 6 mil 237 muertes, en Ciudad de México con
5 mil 391 muertes y en Veracruz con 3 mil 823 muertes asociadas a la
contaminación ambiental.

En el cuadro 3.3 se observa la distribución de las muertes atribuibles a la


contaminación ambiental (en 2017), desagregadas por enfermedad (IHME,
2018). Destaca que 64.6 % de dichos fallecimientos se debieron a dos enfe-
medades: cardiovasculares y diabéticas / renales.

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3. COSTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

FIGURA 3.3. MUERTES ATRIBUIBLES A LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL: ENTIDADES


FEDERATIVAS

Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de IHME (2018).

AÑOS PERDIDOS POR MUERTE PREMATURA O ENFERMEDAD En cuanto al número de


años perdidos por muerte prematura o incapacidad (DALYs) suman un
total de 1 millón 413 mil 222 años y con una tendencia creciente desde
2001 (ver figura 3.4). En el análisis geográfico se mantiene la participación
presentada en el número de muertes atribuibles, donde Estado de México,
Ciudad de México y Veracruz lideran el número de DALYs perdidos por
contaminación ambiental (IHME, 2018).

En cuanto a las enfermedades relacionadas con estos años perdidos por


muerte prematura o incapacidad, en el cuadro 3.4 se muestra la distribu-
ción. Resalta que, nuevamente las cardiovasculares, diabéticas y renales,
son las que mayor participación tienen del total de años perdidos, con
70.6 % del total.

ESTIMACIÓN DE COSTOS En el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. (CIEP) se esti-


mó que para 2018 los costos de salud de las enfermedades atribuibles a la
contaminación ambiental habrían sido de 9 mil 989 mdp, de los cuales 8 mil
225 mdp corresponden a muertes prematuras, productividad y ausentismo
laboral; y los restantes 1,763 mdp a gasto de salud.

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3. COSTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

FIGURA 3.4. AÑOS DE VIDA A JUSTADOS POR MUERTE PREMATURA O INCAPACIDAD

Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de IHME (2018).

CUADRO 3.4. AÑOS PERDIDOS POR MUERTE PREMATURA O INCAPACIDAD: 2017

Enfermedades Número Porcentaje


Diabéticas y renales 645,002 2.02 %
Cardiovasculares 352,632 1.10 %
Respiratorias crónicas 218,263 0.68 %
Infecciones
respiratorias y 159,733 0.50 %
tuberculosis
Neoplasmas (cáncer) 30,603 0.10 %
Sistema sensorial 6,988 0.02 %

Total 1,413,222 4.42 %


Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de IHME (2018).

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3. COSTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

El cálculo mencionado se realizó a partir de una estimación que realizó el


Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) (2013) en 2010. Éste conside-
raba un 46 % de población asegurada, por lo que se actualizó este parámetro
a 80 % y se calculó a pesos de 2018. La proyección incluye costos por muer-
tes prematuras, consultas, egresos y muertes. Los parámetros adicionales
en términos de epidemiología, emisiones contaminantes y demografía se
mantienen constantes.

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4 |IMPUESTOS AL CARBONO

El fundamento de los impuestos al CO2 recae en reducir el consumo de


bienes y servicios intensivos en carbono, con el fin último de reducir las
externalidades ya mencionadas previamente. Sin embargo, la efectividad
del gravamen se completa con el destino y el ejercicio efectivo de dichos
recursos.

En un estudio de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económi-


co (2019), donde se analizaron 40 países18 , todos cuentan con impuestos a
los combustibles fósiles, 17 con impuestos al carbono y 28 con esquemas
de comercio de emisiones. En su conjunto, dichas medidas representan
ingresos presupuestarios mayores a 1 % del PIB para 67 % de los países
analizados.

El destino de dichos recursos se ha utilizado para ofrecer estímulos fiscales


a combustibles limpios, infraestructura energética verde, transporte público
y medidas de eficiencia energética, entre otras medidas.

De los recursos recaudados por concepto de consumo de combustibles


fósiles, 69.4 % se destinan a financiar medios de transporte, 16.7 % a trans-
ferencias inter-estatales19 , 5.5 % a desarrollo de energía sustentable, y el
resto a otras medidas. México, en contraparte, no etiqueta dicha recau-
dación, ni cualquiera considerada como impuesto ambiental.
18
Los 35 de la OCDE y 17 de los G20, excepto Rusia, Indonesia y Arabia Saudita, por disponi-
bilidad de datos.
19
El equivalente a las participaciones.

17
LAS FINANZAS PÚBLICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
ORIGEN, COSTOS Y ALTERNATIVAS DE LOS GASES DE EFECTO INVERNADERO ciep.mx | 18
4. IMPUESTOS AL CARBONO

4.1 RECAUDACIÓN Debido a que este documento habla de un problema ambiental, para efec-
tos del mismo se consideran solamente los recursos provenientes de im-
NACIONAL DE
puestos que podrían considerarse ambientales. De la Ley de Ingresos de la
IMPUESTOS Federación (LIF) 2018, se consideran los siguientes impuestos:

AMBIENTALES El Impuesto Especial a Producción y Servicios (IEPS) a las gasolinas y


diésel.

El IEPS al carbono.

El Impuesto Sobre los Automóviles Nuevos (ISAN)20

Los recursos obtenidos por estos conceptos, en el año 2018, se muestran


en el cuadro 4.1 y en la figura 4.1. De esta última se observa que el principal
impuesto ambiental en México, durante la última década, ha sido el IEPS a
combustibles, que a partir de 2013 redujo gradualmente su naturaleza de
subsidio para convertirse en impuesto en 2015.

CUADRO 4.1. IMPUESTOS AMBIENTALES

Millones de
Impuesto
pesos
IEPS gasolinas y diésel 187,666
IEPS carbono 5,881
ISAN 11,142
Total 204,688
Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2019).

La reducción en la recaudación de IEPS en el último par de años se debe


al estímulo fiscal utilizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP) para absorber impactos externos21 que afecten los precios de los
combustibles. En 2018, en el norte, noreste y noroeste del país, la gasolina
de 87 octanos (Magna) se vendió más barata que su costo de producción
y distribución, debido al estímulo fiscal federal y fronterizo (Centro de
Investigación Económica y Presupuestaria, 2018). Esto redujo el potencial
recaudatorio del IEPS.

20
Como un fin de encarecer el producto y desincentivar su adquisición.
21
Por ejemplo, movimientos en tipo de cambio o precios internacionales del petróleo. Para
más información, visita ciep.mx/ugjg y ciep.mx/dv5R.

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LAS FINANZAS PÚBLICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
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4. IMPUESTOS AL CARBONO

FIGURA 4.1. RECAUDACIÓN DE IMPUESTOS AMBIENTALES EN MÉXICO EN LA ÚLTIMA


DÉCADA

Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de IHME (2018).

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5 |FINANCIAMIENTO PÚBLICO
DEL CAMBIO CLIMÁTICO

El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) muestra en sus anexos


estrategias con objetivos específicos. En el PEF 2019, figuran dos con fines
ambientales: 1) Promover el uso de tecnologías y combustibles limpios; y 2)
Destinar recursos para la adaptación y mitigación del cambio climático. Un
desglose de dichos recursos se observa en el cuadro 5.1.

De este cuadro, se observa que para ambas estrategias se destinaron 90


mil 083 millones de pesos (mdp) en 2018. Al comparar este monto con lo
requerido para cumplir con las INDC (142 mil 630 mdp; ver cuadro 3.2), se
observa un déficit de 52 mil 547 mdp. Esto implica que, de no incrementar
los recursos destinados a combatir el cambio climático, los costos a futuro,
relacionados con la salud, perdida de biodiversidad, riesgos alimentarios y
demás, se incrementarían.

Durante los siguientes años, hasta el 2030, se requeriría destinar 142 mil 630
mdp anuales en promedio para cumplir con las INDC. Si a esto le sumamos
el gasto en salud durante 2018 relacionado a contaminación del aire, que es
de 9 mil 989 mdp, nos da un total de 152 MIL 619 MDP EN 2018. Los recursos
obtenidos por impuestos ambientales en 2018 fueron 204 MIL 688 MDP, lo
que alcanzaría a cubrir el costo, dejando un excedente de 52 MIL 069 MDP
para invertir en movilidad sustentable, transporte público y/o alguna otra
necesidad de gasto del gobierno federal.

20
LAS FINANZAS PÚBLICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
ORIGEN, COSTOS Y ALTERNATIVAS DE LOS GASES DE EFECTO INVERNADERO ciep.mx | 21
5. FINANCIAMIENTO PÚBLICO DEL CAMBIO CLIMÁTICO

CUADRO 5.1. ANEXOS TRANSVERSALES: 2018

Anexo / Ramo mdp


Estrategia de Transición para Promover el
Uso de Tecnologías y Combustibles más $28,625
Limpios
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
$322
Pesca y Alimentación
Comisión Federal de Electricidad $26,818
Energía $563
Gobernación $0.88
Medio Ambiente y Recursos Naturales $3.28
Petróleos Mexicanos $885
Salud $33
Recursos para la adaptación y mitigación
$61,458
de los efectos del Cambio Climático
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
$14,352
Pesca y Alimentación
Comisión Federal de Electricidad $8,583
Comunicaciones y Transportes $513
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología $369
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano $1,095
Economía $10
Educación Pública $63
Energía $898
Entidades no Sectorizadas $55
Gobernación $227
Marina $18
Medio Ambiente y Recursos Naturales $9,701
Petróleos Mexicanos $169
Provisiones Salariales y Económicas $24,995
Salud $411
Turismo $0.61

TOTAL $90,083
Fuente: Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017).
Las cifras se expresan en valores de 2018.

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6 |POLÍTICAS INTERNACIONALES

Existen diversas opciones de política pública para reducir las emisiones de


GEI. La adopción de una o varias depende de la estructura de la economía
del país y de sus emisiones (Harvey, H., 2018). Por ello, no existe una bala de
plata que resuelva cómo transitar a un país a una economía baja en CO2.

Harvey, H. (2018) argumenta que un conjunto de políticas públicas, no ne-


cesariamente amplio, pero sí bien diseñado, puede ser muy efectivo en
la reducción de emisiones. Pero para ello, deben acotarse al origen de las
fuentes contaminantes.

En vista de que 74 % de las emisiones globales de GEI provienen del sector


energético, y 19 % de procesos industriales, las políticas mencionadas a
continuación giran en torno a dichas fuentes.

6.1 GENERACIÓN El sector eléctrico es responsable de 25 % de las emisiones globales de GEI.


Ello se debe a la quema de carbón, gas natural y combustóleo como medio
ELÉCTRICA
de generación eléctrica.

A pesar de que los costos de las energías renovables continúan disminu-


yendo (International Renewable Energy Agency, 2019), el sector eléctrico
mexicano está alimentado, en su mayoría, por combustibles fósiles (Se-
cretaría de Energía, 2019). Por ello, son necesarios incentivos que motiven
a generadores y suministradores a utilizar energías limpias como medios
alternativos de energía.

A nivel internacional, los mecanismos principales utilizados para conseguirlo


son los estándares de generación limpia22 y los contratos de tarifas
reguladas23 .

Los primeros establecen la adquisición obligatoria de energías limpias a


suministradores eléctricos. En México, los Certificados de Energías Limpias
22
Renewable Portfolio Standards, en inglés.
23
Feed-in-Tariffs, en inglés.

22
LAS FINANZAS PÚBLICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
ORIGEN, COSTOS Y ALTERNATIVAS DE LOS GASES DE EFECTO INVERNADERO ciep.mx | 23
6. POLÍTICAS INTERNACIONALES

(CELs) sustentan si el suministrador está cumpliendo con los objetivos. Estos


están planteados en la LTE y establecen que, para 2024, el 35 % de la energía
eléctrica contratada sea limpia24 . Harvey, H. (2018) estima que la adopción
global de estos estándares puede reducir emisiones potenciales en 9.6 %.

Por otra parte, los contratos de tarifas reguladas funcionan a base de pre-
cios25 que fija el regulador eléctrico y que el consumidor debe pagar por
cada unidad de energía limpia consumida. Generalmente se determina
en función de la tecnología, dada la diferencia que existe en costos de
generación de energía.

Existen otras políticas efectivas para la integración de energías limpias a


la economía, como la flexibilidad e inteligencia de redes eléctricas, la regu-
lación basada en desempeño, el retiro de centrales eléctricas ineficientes,
entre otras. Harvey, H. (2018) calcula que dichas medidas, en conjunto, pue-
den reducir emisiones potenciales en 11.2 %.

6.2 TRANSPORTE El sector transporte es responsable de 15 % de las emisiones globales (Har-


vey, H., 2018). Utilizando políticas que motiven la descarbonización del sector,
se pueden mitigar emisiones potenciales equivalentes al 7.0 %.

Para lograrlo existen diferentes alternativas: estándares de eficiencia vehi-


cular, impuestos a combustibles, incentivos fiscales para electromovilidad;
entre otras.

Los estándares de eficiencia vehicular tienen como objetivo que los vehícu-
los aumenten el rendimiento; es decir, que puedan viajar una mayor dis-
tancia utilizando menos combustible. La medida estima mitigar 2.7 % de
emisiones potenciales (Harvey, H., 2018).

Para transitar a una flota vehicular eléctrica, que es más eficiente26 y susten-
table27 que los autos convencionales, se han utilizado subsidios, desarrollo
24
Que se genere bajo tecnología solar, eólica, de biomasa, maremotriz, hidroeléctrica, o
que utilice captura de carbono.
25
En algunos países se ha optado por utilizar otros mecanismos de precios que han de-
mostrado ser efectivos en la asignación de energías limpias, como las subastas eléctricas
de largo plazo.
26
El 59 a 62 % de energía eléctrica se transforma en mecánica para mover las ruedas,
mientras que en los autos convencionales, el 17 a 21 % de la energía química se convierte
en mecánica.
27
Siempre y cuando la matriz eléctrica sea neutral o baja en carbono.

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LAS FINANZAS PÚBLICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
ORIGEN, COSTOS Y ALTERNATIVAS DE LOS GASES DE EFECTO INVERNADERO ciep.mx | 24
6. POLÍTICAS INTERNACIONALES

de infraestructura de carga, estándares obligatorios de ventas; entre otras


medidas. A pesar de ello, los impactos de electromovilidad son modestos,
con el potencial de reducir 1.4 % de emisiones (Harvey, H., 2018).

6.3 SECTOR Harvey, H. (2018) calcula que una combinación de seis políticas industriales
podrían mitigar el surgimiento de emisiones potenciales en 16.3 %. Estas
INDUSTRIAL
son: 1) educación y asistencia técnica, 2) financiamiento, 3) incentivos finan-
cieros, 4) objetivos obligatorios de eficiencia, 5) promoción de eficiencia
energética y 6) políticas de investigación y desarrollo.

Algunas de las actividades específicas son el aprovechamiento de energía28 ,


el reciclaje, la mejora de aparatos de iluminación y/o enfriamiento, entre
otras.

6.4 IMPUESTOS Poner un precio al CO2 permite reconocerle un valor a los costos sociales que
implica la quema de combustibles fósiles. No existe un recetario que dicte
AMBIENTALES
qué sectores debe cubrir dicho precio y con qué valor, pero Harvey estima
que, de ser diseñado efectivamente29 , puede reducir emisiones potenciales
en 25.8 %.

El premio nobel en economía de 2019, William Nordhaus, considera que


un precio de $30 dólares por tonelada de CO2 sería el ideal para evitar una
catástrofe climática, siempre y cuando se aplique globalmente, penalizando
mediante tarifas a los países que decidan no participar (Nordhaus, W., 2015).

28
En Estados Unidos de América, entre 20 y 50 % de la energía usada se desperdicia al
convertirse en otra forma de energía (ej. calor y/o vapor).
29
Poner un precio al CO2 puede ser por medio de un impuesto o por un esquema de
intercambio de emisiones. El mercado de carbono mexicano se estima que inicie en 2020.

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7 |COMENTARIOS FINALES

La generación de energía en México está basada, en su mayoría, en la


quema de combustibles fósiles. Dicha combustión ha aumentado la con-
taminación del aire, y como consecuencia, incrementó las enfermedades
derivadas de esta. Tal alza, reflejada en número de muertes como en años
perdidos por muerte prematura o incapacidad, hacen necesario incluir
la contaminación del aire como factor de riesgo al definir las políticas
de salud.

El financiamiento de dichos costos de salud pública, junto con los necesarios


para mitigar emisiones potenciales, son menores a los que el gobierno
destina a las estrategias de adaptación y mitigación del cambio climático,
incluyendo aquellos que buscan transitar al uso de combustibles menos
contaminantes. Por ello, es importante vincular políticas y acciones en el
campo de la industria, la energía, el transporte, la planificación urbana, la
generación de electricidad y la gestión de desechos (OMS, 2019a).

Las enfermedades atribuibles a la contaminación ambiental requieren que


el Sistema de salud reconozca y responda a los efectos negativos, y hasta
ahora inéditos, del cambio climático (OMS, 2019c). Para ello, será necesario
definir los recursos públicos a utiliza, y las fuentes alternativas de recauda-
ción de dichos costos.

Además de los beneficios económicos y ambientales, los costos en salud


pública contribuyen a justificar la necesidad de una transición energé-
tica que permita utilizar combustibles y tecnologías menos intensivas en
carbono y que a la vez aseguren un suministro confiable y accesible de ener-
gía. Ello requerirá de infraestructura diversificada, limpia y resiliente
que satisfaga las diversas demandas de energía de la población: gasoduc-
tos, redes de transmisión y distribución, terminales de almacenamiento de
hidrocarburos y baterías de almacenamiento, entre otras.

Para reaccionar al fenómeno del cambio climático, con sus respectivos cos-
tos, SERÁ NECESARIO PLANTEAR POLÍTICAS QUE INTEGREN AL SECTOR ENERGÉ-
TICO CON EL RECAUDATORIO Y EL DE SALUD PÚBLICA .

25
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