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当前中美大战当中川普总统的大杀器:美国《国际紧急经济权力法》

袁姝婷

目录

一、美国《国际紧急经济权力法》的产生和发展

二、《国际紧急经济权力法》赋予美国总统行使的权力

三、 美国总统行使《国际紧急经济权力法》赋予其权力的三个必要条件

四、美国总统行使《国际紧急经济权力法》赋予其权力所引起的严重后果

五、美国总统对《国际紧急经济权力法》的频繁动用

2019 年 8 月 24 日,美国第 45 任总统唐纳德 J.川普(Donald J. Trump)在社交媒体推


特上发表宣布“案子已结!”的推文,他指出:“对那些不了解法律和总统权力、中国有什
么关系的所有‘假新闻’记者,可以看看 1977 年的《国际紧急经济权力法》。” 作为美中
贸易战、金融站、科技站当中美方针对中方可能使用的最后的、最具有杀伤力的武器,《国
际紧急经济权力法》即刻引起了包括中国官方、学者在内的全世界的注意:川普总统会行使
美国《国际紧急经济权力法》赋予总统的权力,在宣告美国进入紧急状态之后,决定在贸易、
金融、科技和所有其他方面与中国完全脱钩吗?事实上,川普总统最近的一系列动作已经表
现出这样的苗头。

2018 年 3 月 22 日,川普总统签署备忘录,在宣布“中国偷窃美国知识产权和商业秘密”
的同时,以 1974 年的《美国贸易法》(U.S. Trade Act of 1974)第 301 条(Section 301)
作为法律根据,川普总统指示美国贸易代表对从中国进口的商品征收关税,涉及商品总计估
达 600 亿美元。为了反制川普总统的做法,中国商务部推出了反制措施,向 128 种美国进口
商品征税,其中包括美国向中国出口最多的货品大豆。

2018 年 7 月 6 日,川普总统正式对来自中国价值 340 亿美元的商品加征 25%关税,标志


着川普对华关税政策正式实施。2018 年 9 月 18 日,美国政府宣布将加征 25%关税的中方商

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品范围扩增至 500 亿美元。中国政府旋即宣布对约 600 亿美元美国输华商品加征 10%或 5%
的关税。2019 年 5 月 5 日,美国总统唐纳德·川普宣布对另外价值约 2000 亿美元,合共
2500 亿美元的中国输美商品征收 25%的关税,该措施于 6 月 1 日起正式对到达美国港口的
中国商品生效。2019 年 5 月 13 日,中国国务院关税税则委员会宣布自 6 月 1 日起对原产于
美国价值 600 亿美元的部分进口商品提高 5%至 25%的加征关税税率。6 月 1 日,美国贸易代
表办公室宣布将美方加征 25%关税时间推迟至 6 月 15 日,中国国务院关税税则委员会则表
示中方加征关税举措于 6 月 1 日如期生效。

2019 年 8 月 1 日,因川普政府不满中国政府对美国农产品的购买进程,川普在推特宣
布将从 2019 年 9 月 1 日起,对余下价值 3000 亿美元的所有中国输美商品征收 10%的关税。
8 月 5 日,人民币兑美元汇率跌破 7 关口。同日,美国财政部宣布将中国列为汇率操纵国。
8 月 24 日,在宣布暂停购买美国农产品之后,中国政府宣布对约 750 亿美元美国商品加征
10%或 5%关税、对美国汽车及其零部件恢复加征关税。作为反制,美国总统川普 23 日表示,
9 月 1 日起将对价值 3000 亿美元商品加征 15%关税,而非之前他宣布的 10%。另外,目前被
征收 25%关税的 2500 亿中国商品,税率将在 10 月 1 日升至 30%。2019 年 8 月 30 日,川普总
统表示,对中国商品的关税仍将在周日生效即从 9 月 1 日开始,美国政府将开始对 1120 亿
美元中国进口产品征收 15%的关税。

除了增加新关税和上调关税之外,从 8 月末期开始,川普总统开始考虑从贸易、金融、
科技和其他方面与中国完全、彻底脱钩(The decoupling of the US and Chinese),完全
将中国从以美国为代表的西方社会所建立的包括贸易制度、金融制度、科技制度或者其他制
度当中剔除出去,并因此让中国处于完全被孤立的状态。事实上,如果美中真的完全脱钩,
则美中之间将开启新的冷战时代。问题在于,川普总统是否有权采取措施,让美中完全脱钩?
对此问题,人们质疑之声一片,认为川普总统没有这样的权力。作为反击,川普总统在 2019
年 8 月 24 日的推文当中做出了非常肯定的回答,认为自己完全有权凭借 1977 年的《国际紧
急经济权力法》颁布法规,在宣告美国进入紧急状态的情况下,美国总统有权采取一切可能
的措施,包括命令在中国的美国企业从中国撤离,以便让美国与中国在所有方面彻底脱钩。
为了让中国的读者尤其是中国的法学学生了解和掌握《国际紧急经济权力法》的历史、精神
和具体法律条款,除了将该法翻译成中文之后,我们还对该条的主要内容做出了简要的阐述。

张民安教授

1977 年 12 月 28 日,美国第 95 届国会会议通过了


《国际紧急经济权力法》
(International
Emergency Economic Powers Act,EEPA),并由吉米·卡特总统签署。在今时今日,美国
《国际紧急经济权力法》构成《美国法典》(U.S. Code)的组成部分,这就是该法典第 50
编(Title 50)“战争与国防”(WAR AND NATIONAL DEFENSE)当中的第 35 章,它是美国
的一项联邦法律,也是美国现代制裁制度的核心,它授权总统在宣布国家进入紧急状态后规
范商人商事贸易活动的权力,以应对外国的任何异常状况或特殊威胁。
2
《国际紧急经济权力法》由 8 个法律条款组成:第 1701 条为“异常和特殊的威胁;国
家 进入 紧急 状态 的宣布; 总统 权力 的行 使”( Unusual and extraordinary threat;
declaration of national emergency; exercise of Presidential authorities);第
1702 条为“总统的权力”(Presidential authorities);第 1703 条为“磋商和报告”
(Consultation and reports);第 1704 条为“颁布法规的权力”(Authority to issue
regulations);第 1705 条为“处罚”(Penalties);第 1706 条为“保留条款”(Savings
provisions);第 1707 条为“在与美国的武装冲突中对外国政府进行多国经济禁运”
(Multinational economic embargoes against governments in armed conflict with
the United State);第 1708 条为“解决网络空间经济或工业间谍活动的行动”(Actions
1
to address economic or industrial espionage in cyberspace)。

一、美国《国际紧急经济权力法》的产生和发展

在美国,《国际紧急经济权力法》并不是一蹴而就的,它是从 1917 年的《对敌贸易法》


(Trading with the Enemy Act,TWEA)当中逐渐分化出来的一部法律。1917 年,为了规
范美国在加入第一次世界大战后与敌国的国际交易,国会通过了《对敌贸易法》,从而赋予
了总统以广泛的紧急权力,使其有权在战争时期监督或限制美国与其敌人之间的所有贸易。
在第一次世界大战期间,威尔逊总统通过《对敌贸易法》设立外国财产管理局,没收所有可
能对美国造成威胁的参战人士的财产。20 世纪 30 年代,美国国会通过了修正案,允许总统
在和平时期宣布国家进入紧急状态。

在冷战时期 ,《对敌贸易法》往往被用来作为对其他国家实施经济制裁的手段,比如,
1950 年,杜鲁门总统宣布美国进入紧急状态,并且援引《对敌贸易法》对朝鲜和中国实施经
济制裁。后来,美国总统也依据该法对越南、古巴和柬埔寨实施经济制裁。不仅如此,美国
总统还将《对敌贸易法》作为战后货币政策的一个重要工具。比如,在杜鲁门总统宣布国家
进入紧急状态之后,约翰逊总统于 1968 年利用《对敌贸易法》限制美国企业进行直接的国
外投资。1971 年,尼克松总统根据《对敌贸易法》宣布国家进入紧急状态,并对所有出口到
美国的货物征收 10%的“进口附加税”。

在 20 世纪 70 年代之前,由于美国总统对《对敌贸易法》采取了非常宽泛的解释,他们
的此种态度被视为违背了美国国会制定《对敌贸易法》的初衷,为此,美国国会在 20 世纪
70 年代对《对敌贸易法》授予总统的紧急权力进行了一系列的改革。1976 年,在经调查发
现美国已处于紧急状态长达 40 多年之后,美国国会通过了《国家紧急状态法》(National
Emergencies Act,NEA)。为了将《国家紧急状态法》付诸实施,美国国会在 1977 年通过
了《国际紧急经济权力法》,其目的就是对总统享有的紧急权力施加一些限制,限缩引发紧
急状态原因的范围并试图将紧急状态由“长期”措施变为“临时性”措施。2

二、《国际紧急经济权力法》赋予美国总统行使的权力

150 U.S. Code Chapter 35 - INTERNATIONAL EMERGENCY ECONOMIC


POWERS,https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/chapter-35.
2 The International Emergency Economic Powers Act: Origins, Evolution, and Use,March 20, 2019,Congressional
Research Service,https://crsreports.congress.gov,pp1-64.

3
《国际紧急经济权力法》第 1704 条规定,在紧急状态下,总统可以为行使其特别权力
颁布一些法规。除此之外,第 1702 条还对总统能够行使的权力做出了具体规定。

第 1702 条第 1 款规定,总统能够行使的权利包括:3

(一)在第 1701 条规定的时间和范围内,总统可根据其颁布的法规通过指示、许可或


其他方式规定:

1、调查、监管或禁止:

(1)任何外汇交易,

(2)在任何银行机构之间、经过、通过或向任何银行机构转移信贷或付款,只要此类
转移或付款涉及任何外国或其国民的任何利益,

(3)由受美国管辖的任何人所从事的,或者与受美国管辖的任何财产有关的货币或证
券的进出口;

2、调查、在调查悬而未决期间阻止、监管、指示、强迫、使无效、取消、阻止、禁止
任何受美国管辖的人从事涉及外国或其国民利益的取得、持有、扣留、使用、转让、撤回、
运输、进口、出口、交易、行使权力的行为,或者与受美国管辖的任何财产有关的上述行为;

3、当美国从事武装敌对行动或受到外国或外国国民的攻击时,没收其认为计划、授权、
协助或从事此类敌对行动的任何外国人员、外国组织或受美国管辖的外国财产,对于没收的
任何财产权、所有权和利益,应在总统所指示的条件下,由总统指定的机构或人员持有、使
用、管理、清算、出售或者以其他方式处理这些利益或财产,只要该行为能够实现或促进美
国的利益。

(二)在行使第一项所授予的权力时,总统可以要求任何人以报告或其他形式保存并提
供完整的资料,或者是任何尚未完成、正在完成或已经完成的行为或交易,或者是就任何外
国财产当中的权益,或者是就任何外国或其国民所享有或曾经所享有的任何财产。除此之外,
总统还可以要求其出示所保有的任何账簿、记录、合同、信件、备忘录或其他文件。

(三)总统根据本章发布的任何法规、命令或指示,任何人应当遵守,并且不因此而承
担任何的法律义务和责任。

第 1702 条第 2 款规定,总统能够行使的权力不包括直接或间接监管或禁止:4

(一)任何不涉及有价物转移的邮政、电报、电话或其他个人通讯;

(二)受美国管辖的人对拟用于减轻人类痛苦的物品,如食物、衣物和药品的捐赠,除
非总统认为这种捐赠或者会严重损害他处理根据第 1701 条宣布进入的国家紧急状态的能力,
或者是对被提议的收件人或捐赠者所受胁迫做出的反应,或者会危及正在进行或即将进行敌

3 50 U.S. Code § 1702. Presidential authorities,https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/1702.


4 50 U.S. Code § 1702. Presidential authorities,https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/1702.

4
对行动的美国武装力量;

(三)任何从其他国家进口或向其他国家出口的信息或资料,不论其是商业性质还是其
他性质,也不论其格式或传播媒介如何,包括但不限于出版物、影片、海报、留声机记录、
照片、缩微胶卷、缩微胶片、磁带、光盘、CD-ROM、艺术品和新闻专线。本款免除管制或禁
止的出口,既不包括本编附录第 2404 条或本编附录第 2405 条所规定的、为防止核扩散或促
进美国反恐怖主义政策而控制的货物出口,也不包括美国法典第 18 编第 37 章禁止的行为;

(四)通常与往返其他国家的旅途有关的任何交易,包括进口供个人使用的随身行李、
在其他国家内包括支付生活费用和购买个人使用的货物或服务等,以及安排或协助不定期的
空运、海运或陆运行程。

总的来说,《国际紧急经济权力法》赋予了总统各种各样的金融制裁权。在 2019 年 8
月 1 日发布的报告《国际紧急经济权力法:起源、演化与使用》当中,CRS(美国国会研究
局)对总统所享有的 14 种紧急权力做出了说明,包括:5

1.禁止通过网络活动从事恶性行为,包括“干扰或破坏选举程序或机构”的人进行交易
并冻结其财产。

2.禁止非法毒贩(包括外国毒枭)进行交易并冻结其财产。

3.禁止从事侵犯人权或严重贪污腐败行为的人进行交易并冻结其财产。

4.禁止与原钻非法贸易有关的交易。

5.禁止跨国犯罪组织成员进行交易并冻结其财产。

6.禁止“破坏中东和平进程的人”进行交易。

7.禁止需要飞越某些国家领空的交易。

8.制定并维持海上限制。

9.为与《武器出口管制法》和 1979 年《出口管理法》授权的出口管制保持一致,并为


进一步遏制某些国家的武器计划而禁止与大规模毁灭性武器有关的交易。

10.禁止“从事恐怖活动、声称从事恐怖活动或支持恐怖活动的人”进行交易。

11.在《出口管理法》失效时,维持军民两用出口管制制度。

12.禁止从事破坏关键基础设施的网络活动,包括破坏选举程序或私营企业商业机密的
人进行交易并冻结其财产。

13.禁止对严重侵犯人权或贪污腐败行为负有责任的人进行交易并冻结其财产。

14.禁止某些国家从事对美国造成特别威胁的活动的人进行交易并冻结其财产。

5 The International Emergency Economic Powers Act: Origins, Evolution, and Use,March 20, 2019,Congressional
Research Service,https://crsreports.congress.gov,pp1-64.

5
虽然在实践当中,美国总统行使最频繁的权力就是禁止交易和冻结财产,但是,他在事
实上所享有的权力是无法一一列举的。CRS 报告指出,直到今时今日,没有一位总统援引《国
际紧急经济权力法》对来自特定国家的进口产品或一般的进口产品征收关税,也没有一位总
统援引《国际紧急经济权力法》制定国内政策。不过,由于《国际紧急经济权力法》与《对
敌贸易法》十分相似,而《对敌贸易法》常常被用作禁止进出口的法律依据,因此总统可能
会根据《国际紧急经济权力法》行使禁止进出口的权力。另外,一些学者表示,全球经济密
切相关,这意味着总统可能有权根据《国际紧急经济权力法》采取某些主要产生国内影响的
行动。

三、 美国总统行使《国际紧急经济权力法》赋予其权力的三个必要条件

在赋予总统以广泛权力的同时,《国际紧急经济权力法》也通过第 1701 条和第 1703 条


规定了总统行使权力需要满足的三个必要条件:只有同时满足三个条件,总统才能够行使
《国际紧急经济权力法》赋予他的权力,否则,欠缺其中的任何一个条件,总统均不能够行
使该法赋予他的权力。

在这三个必要条件当中,第一个条件是最重要的、实质性的条件,这就是,美国的国家
安全、对外政策和经济遭受或者极有可能遭受严重的外部威胁。第二个条件是一种程序性的
条件,这就是,在具备第一个条件的情况下,为了应对国家面临的严重外部威胁,总统宣布
国家进入紧急状态,即便具备第一个条件,如果总统不宣布国家进入紧急状态,总统也不能
够行使《国际紧急经济权力法》赋予他的权力。第三个也是最后一个条件是,在具备了第一
个和第二个条件的情况下,总统行使权力必须要进行磋商和报告。

具体来说,首先,总统要与国会磋商。在任何情况下,在行使任何权力之前,总统应当
尽可能地与国会磋商,并且在行使这些权力时,总统应当定期与国会磋商。其次,向国会报
告权力行使的情况。当总统行使本章赋予的任何权力时,总统应当立即向国会提交一份包括
以下内容的报告:(1)在何种情形下行使权力;(2)为何他认为这些情形使美国的国家安
全、对外政策和经济遭受到严重的外部威胁;(3)为了应对这些情形,他将行使哪些权力,
以及在行使权力时将采取哪些措施;
(4)为何他认为有必要采取这些措施来应对这些情形;
(5)这些措施针对哪些国家,以及为何对这些国家采取这些措施。再次,定期报告。在向
国会提交上述报告后,总统应当至少每六个月向国会报告一次,告知其在第一次报告之后所
采取的其他措施以及上述内容的变更情况。最后,遵守《国家紧急状态法》(《美国法典》
第 50 编第 1641 条)的相关规定。

上述规定看似对总统权力做出了具体的限制,但实际上,总统享有的权力是无所不包、
无所不有的,因为,《国际紧急经济权力法》并没有明确界定什么是“国家紧急状态”,什
么是“异常和特殊威胁”,在对这些术语做出解释时,总统享有非常宽泛的、事实上是不受
司法审查的自由决定权。

四、美国总统行使《国际紧急经济权力法》赋予其权力所引起的严重后果

如上所述,《国际紧急经济权力法》赋予了总统极大的权力,它仅仅规定了总统能够行
使的各种各样的权力,没有规定总统在行使权力时应当承担什么样的义务或者责任。不仅如
此,《国际紧急经济权力法》第 1705 条甚至还规定了处罚方式,根据该条的规定,一旦总
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统行使了紧急权力,任何人均不得违反《国际紧急经济权力法》规定的任何许可、命令、 规
章或禁令,否则将会面临民事处罚、刑事处罚,其中的民事处罚是,或者赔偿 250,000 美
元以下的金额,或者赔偿违法交易金额的两倍),而其中的刑事处罚是,或者缴纳 1,000,
000 美元以下的罚金,或者受到 20 年以下的监禁,或者同时缴纳罚金和受到监禁。

根据美国的金融制裁体系,如果总统想要行使《国际紧急经济权力法》所赋予的权力,
还需要通过一定的程序:首先,总统往往通过签署行政命令宣布国家进入紧急状态,启动处
置程序;其次,国会就有关议题开展研究并制定金融制裁相关法案,在参议院和众议院一致
通过后提交总统签署后生效;再次,OFAC 即美国财政部外国资产管制办公室和 TSF 即国务
院反金融威胁和制裁部门等多个部门负责执行和监管;最后,通过银行和支付清算机构,制
裁得以最终实施。

一旦总统行使《国际紧急经济权力法》所赋予的金融制裁权,其产生的影响不容小觑:
从微观层面来说,它可能会危及金融机构或企业实体的经营发展,甚至决定其生死存亡,除
了缴纳巨额罚款、资产遭到冻结、业务受到限制外,这些机构或实体还可能被剔除美元金融
体系之外,同时面临股价下跌、声誉受损等威胁;从宏观层面来说,它可能会严重影响一个
国家或地区的经济发展、政治稳定甚至国家安全。例如,美国对伊朗的金融制裁就直接导致
了伊朗的金融业务与对外贸易受到重创。

五、美国总统对《国际紧急经济权力法》的频繁动用

在美国,国会之所以在 1977 年制定《国际紧急经济权力法》,其原本的目的是为了控


制总统权力的行使,防止总统借口国家面临严重的外部威胁而频繁宣告国家进入紧急状态,
众议院关于《国际紧急经济权力法》的报告也指出,紧急状态本质上是罕见的、暂时的,并
不是常态的、持续存在的问题。然而,自该法颁布以来,总统动用《国际紧急经济权力法》
的次数、范围和频率都有所增加。在《国际紧急经济权力法》颁布之前的 40 年里,历届总
统仅四次宣布国家进入紧急状态,相比之下,总统们在根据《国家紧急状态法》发布的 61
项国家紧急状态宣言中有 54 项援引了《国际紧急经济权力法》的规定,这些紧急状态平均
持续近十年。

在历史上,美国总统多次援引《国际紧急经济权力法》颁布了大量的制裁措施,针对的
目标包括伊朗、伊拉克、叙利亚、索马里、利比亚和俄罗斯等国。比如,在 1979 年的伊朗
人质事件当中,吉米·卡特总统首次动用该法,宣布国家进入紧急状态,随后对伊朗进行贸
易制裁,并冻结了伊朗在美国的资产。2015 年,奥巴马总统以俄罗斯黑客干扰了美国大选
为由援引《国际紧急经济权力法》,并颁布了第 13694 号行政命令,对俄罗斯籍网络罪犯和
俄联邦武装力量总参谋部情报总局等进行了制裁。值得注意的是,国家紧急状态最初大多都
是针对特定的国家或政府,但后来总统们为了应对武器扩散、全球恐怖主义和恶意网络活动
等问题,开始宣布非地理上特定的紧急状态,不仅将理由拓展到政治和宗教压迫,还将目标
拓展到非政府机构和个人。

由于国会赋予了总统诸多的紧急权力,再加上美国宪法关于总统的行政权和总司令权限
定义不清,这也就造成了总统权力的无限扩张。在美国很多重要的历史节点,总统都以国家
安全和国家利益为名,动用了这些内在的宪法权力,并采取过激的行动。尽管从表面上看,

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总统行使权力受到联邦最高法院和国会的约束,但实际情况却是,有了《国际紧急经济权力
法》,总统仿佛手握“尚方宝剑”般无所畏惧:

一方面,联邦最高法院往往主张美国总统有权采取紧急权力,千方百计地避免审查总统
权力。1981 年的 Dames & Moore v. Regan 一案就是典型的例子,在该案当中,联邦最高法
院认为,总统基于《国际紧急经济权力法》的系统的且久未被国会质疑的行政执行权力是有
合理性的,因此驳回了因为伊朗财产被冻结而无法及时索偿的两位原告的请求,该案的判决
结果也为后来的美国总统应对国家紧急状态树立了一个标杆;

另一方面,只要参众两院各占三分之二的席位共同决议通过,国会就有权终止国家紧急
状态,然而,在许多专家看来,《国际紧急经济权力法》的这些限制已沦于形式,更何况,
国会事实上默许总统在外交政策以及国家安全方面享有非常大的权力,它非但从未主动终结
紧急状态,反而还经常为了达成自己的目标引导总统使用这一权力。

参考文献

1 、 维 基 百 科 : 1917 年 对 敌 贸 易 法 ,
https://zh.wikipedia.org/wiki/1917%E5%B9%B4%E5%B0%8D%E6%95%B5%E8%B2%B
F%E6%98%93%E6%B3%95.

2 、 维 基 百 科 : 国 家 紧 急 紧 急 权 力 法 ,
https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%9B%BD%E9%99%85%E7%B4%A7%E6%80%A5%E
7%BB%8F%E6%B5%8E%E6%9D%83%E5%8A%9B%E6%B3%95.

3 、 CRS 报 告 《 国 际 紧 急 经 济 权 力 法 : 起 源 、 演 化 与 使 用 》 ,
https://fas.org/sgp/crs/natsec/R45618.pdf.

4、《国际紧急经济权力法》第 1701 条—第 1708 条,美国法典第 50 编第 35 章,


https://translate.google.com/translate?hl=zh-CN&sl=en&tl=zh-
CN&u=https%3A%2F%2Fwww.law.cornell.edu%2Fuscode%2Ftext%2F50%2F1622&anno=
2.

5、《国家紧急状态法》第 1601 条、第 1621 条、第 1622 条、第 1641 条,


https://translate.google.com/translate?hl=zh-CN&sl=en&tl=zh-
CN&u=https%3A%2F%2Fwww.law.cornell.edu%2Fuscode%2Ftext.

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