Evaluación de las Medidas y Sanciones que se Ejecutan en el Medio Libre del Sistema de Justicia Juvenil

INFORME FINAL
CAPITULO 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana Instituto de Asuntos Públicos Universidad de Chile

Santiago, 28 Abril de 2010

INDICE

1. ASPECTOS JURÍDICOS 1.1 Conclusiones generales de diseño 1.2 Conclusiones generales de implementación 1.3 Conclusiones específicas por medida o sanción 1.3 Propuestas 2. ASPECTOS TÉCNICOS Y DE GESTION 2.1 CONCLUSIONES GENERALES DE DISEÑO 2.2 CONCLUSIONES GENERALES DE IMPLEMENTACIÓN 2.1.1 Objetivos y el perfil del usuario 2.1.2 Metodología de intervención 2.1.3. Motivación y satisfacción de los usuarios 2.1.4. Planificación y gestión de recursos 2.1.5. Registro y evaluación 2.1.6. Estándares de derecho 2.2. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS POR MEDIDA O SANCIÓN 2.2.1 Medidas cautelares 2.2.2 Salidas alternativas 2.2.3 Sanciones de Libertad Asistida y Libertad Asistida Especial 2.2.4 Sanción de Servicios en Beneficios de la Comunidad 2.3. PROPUESTAS 3. ASPECTOS ECONÓMICOS 3.1 CONCLUSIONES GENERALES 3.2 CONCLUSIONES ESPECÍFICAS 3.3 PROPUESTAS

2 2 5 10 12 15 15 17 18 20 22 24 27 28 29 29 31 35 44 47 51 51 52 53

1. ASPECTOS JURÍDICOS

1.1 CONCLUSIONES GENERALES DE DISEÑO

El Mensaje con que el Ejecutivo envió la ley 20.084 a tramitación legislativa pretendía claramente construir un sistema equilibrado que, junto con hacer más eficiente la persecución de las conductas penales asumidas por los jóvenes, cautelara

adecuadamente sus derechos y garantías, y brindara efectiva protección a las víctimas y a la ciudadanía.

La tramitación del proyecto, en alguna medida, alteró este equilibrio al poner el acento en la eficacia del sistema de persecución por la vía de ampliar el espectro de conductas punibles para los adolescentes y aumentar el rigor penal mediante una mayor severidad de las sanciones.

El resultado es un sistema que privilegia los ajustes formales a la normativa internacional, pero que concreta su orientación político criminal hacia una persecución que resta espacios a las facultades del sentenciador en materia de determinación de la pena según las circunstancias del caso, y mantiene un equilibrio entre los dispositivos privativos de libertad y los del medio libre, que no se ajusta al privilegio que de estos últimos hacen los instrumentos internacionales.

Medidas cautelares

El reforzamiento que se hace en la ley del principio de privación de libertad como último recurso, revela un ajuste formal del diseño normativo a las prescripciones de la normativa internacional en orden a privilegiar las medidas cautelares no privativas de libertad. Sin embargo, no se contempla un catálogo de medidas de este carácter diseñadas para tener aplicación específica a los adolescentes, conformándose la norma con hacerles aplicables las mismas medidas contempladas para los adultos. Lo anterior redunda en que el Servicio Nacional de Menores administre sólo una medida cautelar no privativa de libertad que se erige como la principal alternativa al régimen de privación de libertad.

De otra parte, la ejecución de la medida cautelar ambulatoria prescinde de actividades de intervención que conduzcan a la responsabilización e integración social del adolescente que es sometido a ella, lo que resulta consistente con el carácter de medida de aseguramiento que posee y con el principio de presunción de inocencia que debe presidir el procedimiento.

Salidas alternativas

La regulación contenida en el Ley y el Reglamento, admite la aplicación a los adolescentes de los mecanismos de solución alternativa al conflicto penal, como la suspensión condicional del procedimiento y los acuerdos reparatorios. En tal medida el diseño se ajusta a la normativa internacional que llama a privilegiar el abordaje de los casos mediante estos dispositivos e, incluso, fuera del procedimiento judicial.

No obstante, este diseño presenta serios déficits en tanto no realizó un mínimo esfuerzo de adecuación de estos mecanismos, diseñados para los adultos, a las realidades y características particulares de la población adolescente.

El mismo criterio que justifica la rebaja de penalidad para el adolescente que deba ser objeto de una condena debiera justificar una ampliación del marco penal que hace procedente la suspensión del procedimiento; las características de los adolescentes, como personas en proceso de formación, son factores que debieran conducir a pensar en un ajuste de los plazos mínimo y máximo de observación en esta figura, en la lógica de evitar procesos de sobre intervención que entorpezcan los logros alcanzados en plazos más breves que en los adultos; también sería adecuada una mejor regulación de las condiciones con contenido pecuniario.

Mejorar o complementar la regulación de las obligaciones con contenido pecuniario, es también una necesidad que se aprecia respecto de los acuerdos reparatorios, figura en la que, además, resulta aconsejable revisar las hipótesis delictivas que la hacen procedente. Las lesiones clínicamente graves, pero sin consecuencias permanentes, son frecuentes en las disputas adolescentes y la imposibilidad de aplicar esta figura no se condice con la velocidad con que los jóvenes recomponen sus relaciones y superan los conflictos.

Sanciones no privativas de libertad

Resulta positivo que la ley 20.084 contemple un catálogo de sanciones especiales para los adolescentes y que disponga expresamente que las sanciones de adultos no les serán aplicables. También destaca positivamente que la ley refuerce expresamente que la privación de libertad sólo puede ser utilizada como último recurso, reservando de este modo un amplio espacio de aplicación para las sanciones a cumplirse en el medio libre.

Empero, la amplitud del rango de aplicación de las sanciones del medio libre parece afectarse en grado importante, desde que las sanciones privativas de libertad surgen como penas disponibles en cuatro de los cinco tramos de penalidad que contempla el artículo 23 y, más aún, cuando entre los criterios orientadores de la decisión del juez (art. 24) se contempla la reincidencia del adolescente como un factor a ser considerado, sin la limitante establecida en el derecho internacional referida a la comisión anterior de delitos graves. De este modo, en teoría, nuestro ordenamiento posibilita la aplicación de penas privativas de libertad en función de la reincidencia, aunque ésta no diga relación con delitos graves, en desmedro de la amplitud de rango de aplicación de sanciones del medio libre.

En lo que dice relación con el catálogo de sanciones no privativas de libertad, destaca la diversidad de sanciones y su adecuación a la entrega del mensaje responsabilizador en un amplio espectro de conductas punibles de baja y mediana gravedad, sin embargo la regulación de algunos de sus aspectos merecen observaciones.

Así, por ejemplo, en la amonestación es observable que se exija una declaración del adolescente asumiendo su responsabilidad en la conducta imputada, de modo que el ejercicio de su derecho a guardar silencio, obliga a imponer una pena más severa aún cuando el criterio de proporcionalidad la indique como la pena más justa; en la multa, se observan deficiencias en el criterio de regulación del monto y la eventual vulneración del carácter personalísimo de la responsabilidad penal; en los servicios en beneficio de la comunidad, destaca la rigidez de la regulación que, frente a la no aceptación del adolescente, debería radicar en el juez facultades más amplias para resolver en atención a las circunstancias del caso concreto. En cambio, la norma es ampliamente flexible para

fijar la duración de los servicios a cumplir, sin que el juez esté obligado a considerar la extensión de la pena resultante de la primera fase de determinación.

Las sanciones de libertad asistida destacan por su buen diseño normativo y el alto estándar de intervención que a su respecto se contempla. Las prescripciones de la ley se refuerzan adecuadamente en el Reglamento que establece la especialización del personal encargado de su ejecución y control. La única observación relevante, referida a la escasa diferenciación entre ambas modalidades de libertad asistida es superada por las Orientaciones Técnicas que se encargan de establecer diferencias sustantivas en materia de intensidad y focalización de las actividades de intervención.

1.2 CONCLUSIONES GENERALES DE LA IMPLEMENTACIÓN

La evaluación de procesos y resultados de los programas arroja información que permite ratificar la casi totalidad de las conclusiones a que se arribó en la evaluación de diseño.

La única excepción dice relación con el equilibrio apreciado entre las posibilidades de aplicación de medidas privativas y no privativas de libertad. Lo analizado en el primer capítulo es desmentido por la información estadística disponible, la que muestra que las penas privativas de libertad constituyen un porcentaje menor de las condenas aplicadas a los adolescentes (18,3% del total de sanciones, según información de SENAME, y 8,4% según información de la Defensoría Penal Pública y Ministerio Público), lo que refleja que en la práctica se está privilegiando la imposición de penas no privativas de libertad.

Sin embargo, una afirmación en tal sentido escapa a los alcances de este estudio, puesto que se requiere de información que pondere la frecuencia de aplicación de las penas de internación a la luz de los delitos por los que se ha condenado a los adolescentes y su habitualidad delictiva, por citar algunos parámetros. Además, es necesario realizar un examen pormenorizado de los casos para determinar en cuantos y en cuales de ellos el sentenciador dispuso de la posibilidad efectiva de optar entre sanciones de distinta naturaleza y si, finalmente, frente a esa alternativa terminó aplicando la pena más idónea, es decir, aquella más ajustada a las circunstancias del caso concreto, según las particularidades del sujeto condenado.

Ahora bien, la información disponible y recogida en esta evaluación permite arribar a algunas conclusiones que cruzan transversalmente a los dispositivos no privativos de libertad del sistema, como se detalla a continuación:

En relación con la orientación político criminal que se aprecia de la operación del sistema, existen claras diferencias de enfoque o de la perspectiva con que los diversos actores se enfrentan al sistema de sanciones. Los actores del sistema judicial, particularmente jueces y fiscales, privilegian el objetivo responsabilizador de las medidas y sanciones que aplican, siendo determinantes en la elección de éstas los factores de gravedad del delito imputado y de reincidencia o habitualidad delictiva del adolescente. Al mismo tiempo, para estos actores resulta fundamental el control que sobre el adolescente reporta la medida o sanción, apareciendo el objetivo resocializador en un plano secundario, como una consecuencia de la ejecución de la sanción aplicada y más allá del alcance de su labor.

Los operadores de los diversos programas asumen que su función es dar cumplimiento a lo resuelto por el sistema judicial y proporcionar a éste garantías de que se cumplirán los objetivos de control y responsabilización. El objetivo de integración social o el carácter socioeducativo, de la intervención que realizan queda para la mayor parte de los entrevistados, en segundo lugar.

En este escenario, la orientación político criminal que se desprende de los objetivos del sistema y de las sanciones, aparece como un objetivo alcanzable en la medida en que cada actor cumple adecuadamente su rol. Pero los procesos que operan al interior del sistema están, en alguna medida, parcelados o compartimentados, pero insuficientemente integrados como demanda la construcción de un circuito de justicia que comparta objetivos comunes, más que fije límites de competencia técnica.

En materia de vínculos entre los programas y el sistema judicial, la información revela que, en general, la interacción entre los operadores de los programas y los fiscales, jueces y defensores, se ajusta al cumplimiento de los estándares formales fijados en la normativa, pero se observan déficits tanto en la cantidad como en la calidad de la información que comparten, lo que, a su vez, revela cierta disfuncionalidad de los procesos de interacción.

Durante la fase de investigación y juzgamiento los programas cumplen con el rol de aportar la información que solicita el sistema judicial (informes socioeconómicos, disponibilidad de vacantes, reportes de cumplimiento de medidas y sanciones impuestas con anterioridad a un adolescente, planes de intervención individual, etc.), pero manifiestan desconocer los criterios que el sistema aplica para imponer una u otra medida o sanción, al tiempo que perciben que con frecuencia la información que aportan no es considerada suficientemente. Por su parte, en los actores del sistema judicial se observa cierto desconocimiento de la labor que desarrollan los programas y de las orientaciones técnicas que regulan su accionar. Los actores del sistema judicial reclaman respecto de la falta de estandarización de los informes, reportes y planes de intervención, en los que, además, observan una falta de atención a las circunstancias particulares de los casos y jóvenes atendidos. No obstante, salvo una excepción relatada por un defensor, no se observan iniciativas de coordinación o instancias de encuentro para mejorar el intercambio de información y el dialogo.

Durante la fase de ejecución de las sanciones y medidas, la interacción entre los programas y el sistema judicial es percibida, por la generalidad de los actores, más positivamente. Refieren que los informes se reciben en su totalidad y que normalmente llegan completos, al tiempo que manejan información sobre la efectividad de la intervención. Sin embargo, la ausencia de indicadores de efectividad de la intervención hace que no exista claridad en los logros.

Directamente ligada a los déficits que aparecen en los dos apartados precedentes, está la falta de especialización de los fiscales, jueces y defensores. Más allá de los programas de capacitación desarrollados tanto por el Ministerio Público como por el Poder Judicial, existe un relativo consenso en que los casos de adolescentes son atendidos, normalmente, por fiscales y jueces no especializados, es decir, no preparados en los términos establecidos por la ley. Esto ocurre debido a que los sistemas de distribución del trabajo y la organización del sistema privilegian la cobertura de los casos y de las instancias procesales según los recursos humanos disponibles, con prescindencia de la especialización de los agentes institucionales. A la base de esta circunstancia se encuentra la sobrecarga de trabajo y la insuficiencia de actores especializados en el sistema penal adolescente.

La Defensoría Penal Pública es objeto de una mejor evaluación de parte de jueces, fiscales y operadores de los programas, debido a que esta institución ha mostrado una mayor preocupación por la formación de su personal en materias vinculadas a los adolescentes infractores. Aunque también se hace notar que los defensores especializados son insuficientes y que la rotación de los mismos, incluso durante el proceso judicial, incide en el deterioro de la calidad de la defensa.

La falta de especialización de estos actores provoca variados problemas en el funcionamiento del sistema penal juvenil, a todo nivel, puesto que genera falta de uniformidad en los criterios de actuación y complica la gestión de los casos. Lo más relevante es que los actores no especializados carecen de conocimientos específicos acerca de las particularidades de los adolescentes como personas en desarrollo, lo que, según los entrevistados, les resta sensibilidad e interés en sus necesidades específicas, todo lo cual afecta la calidad de las decisiones y, por ende, de la respuesta que el sistema entrega a la demanda de justicia en relación con los adolescentes.

El último de los temas que afectan el funcionamiento del sistema penal adolescente, en lo atingente a las medidas y sanciones de medio libre, se relaciona con la duplicidad o cumplimiento simultáneo de dos o más sanciones por parte de un mismo adolescente.

Esta materia carece de una regulación específica en la ley 20.084, por lo que, en teoría, debiera sujetarse a las normas generales que se encuentran en el sistema de adultos: el artículo 74 del Código Penal y el artículo 164 del Código Orgánico de Tribunales.

Para los operadores de los programas este tema es relevante en cuanto puede llegar a constituir una sobrecarga de actividades sobre un adolescente y afectar el logro de los objetivos que se plantea la intervención en cada caso, problemática que es compartida por uno de los jueces entrevistados. Adicionalmente, los profesionales observan que este es un problema que afecta el cumplimiento de la sanciones, en gran medida por las dificultades de coordinación entre los equipos, generalmente procedentes de distintas instituciones, la duplicidad de planes y actividades, y los problemas operativos que implica para los jóvenes en términos de traslados y tiempo, entre otros.

Se observa que existe menor preocupación en los actores del sistema judicial, los que no se representan las dificultades que la duplicidad de sanciones reporta al cumplimiento efectivo de las penas ni las consecuencias que ello tiene en el logro del objetivo responsabilizador.

Aún cuando algunos actores del sistema comprenden la naturaleza y magnitud de los problemas que genera la duplicidad de sanciones, mientras otros no le toman el real peso, el marco normativo no entrega herramientas para generar soluciones, como la unificación de sanciones o el cumplimiento eficaz de penas sucesivas.

Si, por ejemplo, sobre un mismo adolescente pesaran una pena de internación en régimen semi-cerrado y otra de libertad asistida, las cuales imponen planes de intervención que no pueden superponerse sin provocar que una de ellas resulte ilusoria, debería ordenarse el cumplimiento sucesivo de ambas sanciones (art. 74 del Código Penal), pero ello podría dar lugar a que la pena menos grave (en este caso, la libertad asistida) se deba cumplir, total o parcialmente, durante la adultez del condenado, lo que pone en cuestión tanto la eficacia como la necesidad de la pena.

Por otra parte, si sobre un mismo adolescente pesan sanciones de servicios en beneficio de la comunidad, libertad asistida e internación en régimen semi-cerrado, la regla de unificación de penas del artículo 164 del Código Orgánico de Tribunales pone en serios aprietos al sentenciador, quien carece de reglas que le permitan determinar equivalencias o relaciones de proporcionalidad entre unas y otras medidas para reunirlas en una única sanción. El déficit normativo, en este caso, genera evidentes problemas a la puesta en práctica del sistema.

1.3 CONCLUSIONES ESPECÍFICAS POR MEDIDA O SANCIÓN

La información recogida también permite obtener algunas conclusiones respecto de algunos de los dispositivos no privativos de libertad del sistema penal adolescente, tal como veremos a continuación:

Las salidas alternativas son unánimemente evaluadas en forma positiva por los distintos actores entrevistados, quienes perciben en ellas una respuesta del sistema que disminuye los efectos negativos del temprano contacto de los jóvenes con el sistema penal y evita la generación de anotaciones prontuariales.

Esta positiva evaluación se concentra casi exclusivamente en la suspensión condicional del procedimiento, toda vez que los acuerdos reparatorios son objeto de escasa aplicación, como se desprende de la información estadística disponible y de las entrevistas. A estos últimos se reprocha el carácter esencialmente pecuniario de su contenido, circunstancia que los sitúa fuera del alcance de los jóvenes que ingresan al sistema, mayoritariamente carentes de recursos que les permitan satisfacer la reparación.

Sin perjuicio de la aceptación de que goza la suspensión condicional, tanto los operadores de los programas como los jueces y defensores asumen una postura crítica respecto de los criterios con que se aplica por parte del Ministerio Público, afirmando que el órgano persecutor no ha hecho un esfuerzo de adaptación de esos criterios a las realidades propias de los adolescentes, aplicando la figura del mismo modo en que lo hace para los adultos. Esta circunstancia impediría que la suspensión condicional del procedimiento se aplicara a un número mayor de casos.

Respecto de las penas no privativas de libertad. En primer lugar, sobre la amonestación no existe información estadística que permita conocer su frecuencia de aplicación. Uno de los jueces entrevistados refiere a la escasa aplicación en razón de dificultades normativas que se han ido superando mediante la adopción de prácticas de fiscales y defensores, como la renuncia a los plazos para recurrir de la resolución, lo que posibilita que ésta quede ejecutoriada y la amonestación se practique en la audiencia.

En relación con la pena de multa, fiscales, jueces y defensores coinciden en que se aplica sólo en los procedimientos monitorios, toda vez que las reglas de este procedimiento así lo establecen, pero que no se aplica en otros procedimientos, como el simplificado. Al margen de que la normativa lo permita, la realidad económica de los adolescentes y de sus adultos responsables les impide contar con recursos que posibiliten su pago. Asignan a esta pena un carácter discriminador.

La pena de reparación del daño es, lejos, la más cuestionada por los entrevistados, quienes afirman que no se aplica, lo que es ratificado por la información estadística. A su respecto, además del factor económico mencionado con ocasión de la pena de multa, se suma su inoperancia en un sistema procesal que no facilita la presencia de la víctima para que consienta en la reparación. Adicionalmente, afirman que en los casos en que podría aplicarse los defensores prefieren promover un acuerdo reparatorio que evite la condena del adolescente.

Los servicios en beneficio de la comunidad son vistos como una sanción potencialmente eficaz e idónea para los adolescentes, pero se le reprochan deficiencias en su ejecución derivadas de la poca diversidad de la oferta con que cuentan los programas. Según los entrevistados, la mayor parte de estos servicios destina a los adolescentes a la práctica de actividades de aseo y ornato, lo que es percibido por éstos como humillante y discriminatorio, circunstancia que los hace rechazarlos y preferir penas de libertad asistida de corta duración.

Las sanciones de libertad asistida y libertad asistida especial son las mejor evaluadas por los entrevistados, quienes les asignan resultados positivos tanto en la dimensión de control que el delegado ejerce sobre el adolescente, como en los logros socioeducativos que a través de ellas pueden alcanzar los adolescentes.

No obstante, los problemas en el diseño normativo de estas sanciones se ven reflejados en la práctica en las casi nulas diferencias que se aprecian entre una y otra. Los entrevistados afirman que en ambos casos los planes de intervención aplican idénticas actividades y que las únicas diferencias radican en el número y frecuencia de los contactos con el delegado.

1.4 PROPUESTAS

En la perspectiva que impone la dimensión normativa, a la luz de los objetivos de perfeccionamiento del diseño, mejoramiento de la gestión y cumplimiento de los propósitos de los programas, pueden formularse las siguientes propuestas:

Promover iniciativas de reforma legislativa para adecuar la suspensión condicional del procedimiento a las particularidades que debe adoptar la justicia penal adolescente. Especial atención debe prestarse a la necesidad de adecuar esta salida alternativa a la realidad de los jóvenes en materia de marco penal que la haga procedente, a objeto de ampliar el espectro de ilícitos respecto de los cuales puede ser admisible; plazos mínimos y máximo de observación, en la lógica de asegurar que la intervención no resulte insuficiente ni excesiva; contenido pecuniario de las condiciones, en orden de cautelar el objetivo responsabilizador de la respuesta penal en este tipo de condiciones, de ser necesario se podrá acompañarla de otras condiciones más directamente conectadas con ese objetivo.

Efectuar una revisión profunda del sistema de sanciones a objeto de promover las reformas que perfeccionen el diseño, tanto en los aspectos sustantivos como en los de procedimiento.

Al margen de numerosas consideraciones jurídicas que no forman parte del cometido de este estudio, principalmente relacionadas con los mecanismos de determinación de sanciones contenidos en la ley 20.084, la revisión sugerida debiera hacerse cargo de las deficiencias que afectan la labor jurisdiccional en esta materia. En este punto cabe mencionar la obligación de aplicar una pena más severa que la amonestación cuando el adolescente no reconoce responsabilidad en el hecho imputado, refugiándose en su derecho a guardar silencio; la falta de reglas para fijar montos de multa; la rigidez normativa que limita al juez frente a la no aceptación de los servicios comunitarios; y la ausencia de reglas que aseguren proporcionalidad entre la duración de la pena fijada en la fase de determinación de la extensión y las horas de servicios comunitarios que finalmente se impongan.

En materia de procedimiento, se hace necesario corregir la inconsistencia que existe entre la normativa procesal y la ejecución de la pena de amonestación, superada hasta ahora sólo en virtud de prácticas implementadas por los actores del sistema judicial.

En los aspectos sustantivos, la revisión debiera hacerse cargo de la pertinencia de la pena de multa en un sistema de justicia penal adolescente, de modo que su regulación, en caso de mantenerse, concilie adecuadamente el objetivo responsabilizador y el carácter personalísimo de la responsabilidad penal. Además de evitar o minimizar el efecto discriminador que este tipo de pena posee en relación con una población objetivo mayoritariamente carente de recursos económicos.

Armonizar la regulación de los elementos de justicia restaurativa presentes en el sistema, esto es, la sanción de reparación del daño y la salida alternativa de acuerdos reparatorios, de modo de evitar el desuso en que aparentemente se encuentra la primera o, definitivamente, eliminarla del catálogo de sanciones. La solución que se adopte debiera potenciar formas de reparación accesibles a los jóvenes y regular adecuadamente aquellas que se orienten exclusivamente a prestaciones de carácter económico.

Estudiar la posibilidad de incluir, a nivel reglamentario, algunas disposiciones que faciliten el flujo comunicacional entre los programas de sanciones y medidas y los actores del sistema judicial, a objeto de mejorar el intercambio de información y facilitar el conocimiento recíproco de las labores que desarrollan. Tal vez, una modalidad a explorar sea, con las adecuaciones necesarias, aquella que hoy existe en el Reglamento en relación con las comisiones interinstitucionales de supervisión de los centros privativos de libertad.

Estudiar la inclusión en la ley 20.084 de mecanismos de unificación de sanciones específicamente diseñados para la justicia penal de adolescentes y/o de normas sobre el cumplimiento sucesivo de sanciones cuya naturaleza haga imposible la ejecución simultánea.

En este último caso, la normativa debería prever soluciones para casos en que las penas que deban cumplirse con posterioridad a otras se extiendan hasta la adultez del condenado. A este respecto, la experiencia de Costa Rica, por ejemplo, atiende a criterios de necesidad de la pena.

La normativa debiera incluir en esta materia, reglas claras acerca de las sanciones o de las situaciones en que se admite el cumplimiento simultáneo de dos o más penas. Además, debiera establecer si admite la unificación de sanciones del sistema adolescente y la forma en que este proceso debe llevarse a cabo.

Por último, la necesidad más relevante del sistema normativo dice relación con el establecimiento de un circuito de justicia penal adolescente efectivamente especializado. La satisfacción de esta necesidad es de tal manera relevante que, probablemente, impacte positivamente en buena parte de las dificultades operativas reveladas por este estudio. Sin embargo, o precisamente en razón de ello, esto requiere de esfuerzos de mayor magnitud, puesto que no sólo deben contar con recursos financieros, materiales, técnicos y humanos necesarios, sino que también puede impactar en los sistemas de distribución del trabajo y las definiciones organizacionales de los actores del sistema judicial.

2. ASPECTOS TÉCNICOS Y DE GESTIÓN

2.1 CONCLUSIONES GENERALES DE DISEÑO

En cuanto a los aspectos técnicos, las principales conclusiones que se pueden extraer dicen relación con las falencias que posee el diseño metodológico, tanto desde el punto de vista formal como en la coherencia interna de sus contenidos. El gran marco orientador teórico y metodológico de los programas lo constituyen las Orientaciones Técnicas. Sin embargo, en la práctica, existe una diversidad de interpretaciones de estas orientaciones, que además presentan las siguientes dificultades:

Poca claridad en la definición de los objetivos de los programas. Esto tiene su origen en diversos errores metodológicos, como por ejemplo: a) el objetivo no se encuentra bien expresado en lo formal b) el objetivo obvia las finalidades establecidas en la ley: control, responsabilización e integración social c) el objetivo no es suficientemente claro pues hace referencia a otros documentos, por nombrar los errores más comunes. Esto además impide que las Orientaciones Técnicas reflejen la finalidad específica de los programas. Esta dificultad se hace evidente en el discurso de algunos de los actores entrevistados que confunden metodología y objetivos, o sólo señalan algún objetivo específico como objetivo general de su acción.

Debilidad teórico metodológica. La mayoría de las Orientaciones Técnicas no contienen un marco teórico metodológico que permita reconocer la visión de adolescente que está a la base de las intervenciones, es decir, no hay claridad respecto de los paradigmas del desarrollo evolutivo que le sirven de base, ni de la concepción de sujeto desde el punto de vista sociocultural y jurídico, así como tampoco existen distinciones respecto del género. Tampoco se encuentra claramente expresado el o los enfoques desde los que se trabajará, ni cuales son los elementos teórico-metodológicos que sustentan las acciones desarrolladas por los profesionales del área psicosocial. Esta debilidad tiene su expresión en la dificultad para conocer la finalidad de la ejecución de la sanción y su vinculación con los objetivos planteados por la ley 20.084.

Al mismo tiempo, las Orientaciones Técnicas, no poseen principios orientadores generales de la intervención y, como se ha señalado, introducen enfoques teóricos que pueden ser contrapuestos y corresponder a paradigmas divergentes o contradictorios. Esto es suplido por los propios programas, en algunos casos con referencias a teorías amplias (particularmente la teoría “sistémica”) o a enfoques más específicos, como el enfoque de género. No obstante, la inclusión de estos enfoques y teorías se hace de manera aislada y no siempre tiene una traducción en la práctica concreta de los programas.

Falta de especificación del sujeto de atención. La definición del sujeto de atención es determinada de forma universal para todas las sanciones en medio libre, lo que afecta la diferenciación de los usuarios de los programas, y devela la necesidad de realizar una caracterización más pertinente para cada programa, de manera que los operadores del sistema judicial puedan discriminar y, especialmente, orientar la decisión judicial por una u otra sanción. Esto tendrá consecuencias en la implementación de los programas al no permitir la definición de planes y actividades diferenciados según el perfil de los adolescentes.

Componentes y dimensiones de la intervención como universales. Tanto los componentes como las dimensiones, que forman parte del sistema socioeducativo de intervención con jóvenes infractores generado por SENAME, se aplican independientemente de las características de las medidas y/o sanciones. Generalmente su incorporación en el diseño es forzada y, en ocasiones, su definición no se corresponde con los objetivos propuestos en cada programa. Esto afecta la coherencia interna de las Orientaciones Técnicas, dado que no necesariamente se recoge el espíritu de la medida consagrado en la ley. Un caso paradigmático se puede observar en las medidas cautelares, las que por su definición no deberían introducir un componente socioeducativo, toda vez que anteceden a la sentencia de culpabilidad o inocencia.

La uniformidad de la intervención contribuye a hacer inespecífica la acción de las diversas modalidades, con lo que se pierde el sentido original de la ley 20.084, que tiene que ver con la especialidad y el contar con un conjunto de medidas suficientemente amplio para dar cuenta de la especificidad de los jóvenes y los delitos cometidos por ellos,

favoreciendo su integración social. En este mismo sentido, tal como se señaló en el punto anterior, se observa que las estrategias de intervención no entregan mayores elementos teórico-técnicos que permitan un trabajo diferenciado por edad, género, etnias o delito. En el mismo sentido, no se observa la inclusión explícita de un enfoque evolutivo que favorezca la distinción entre los adolescentes de distintos tramos etarios.

Ausencia de mecanismos de evaluación. Exceptuando los programas asociados a las salidas alternativas1, los demás no cuentan con un sistema de evaluación, ya sea en términos de diagnóstico, sistematización y/o evaluación de procesos y resultados. Así, se identifica que no se describe en las Orientaciones Técnicas el sistema de supervisión que se realiza desde SENAME. Las entrevistas a los profesionales a cargo de la intervención confirman que la ausencia de estos aspectos en las Orientaciones Técnicas ha obligado a los programas a generar sistemas de supervisión propios. Estos sistemas por lo general a) no permiten dar cuenta de la complejidad de la intervención y sus resultados b) no permiten evaluar el impacto de las intervenciones y c) no son comparables entre sí (ni entre los distintos programas ni entre las distintas instituciones ejecutoras).

2.2 CONCLUSIONES GENERALES DE IMPLEMENTACIÓN

Tal como se señaló y coincidentemente con lo manifestado por los actores entrevistados, las Orientaciones Técnicas son la principal guía en la implementación de los programas que ejecutan las medidas y sanciones de medio libre. Los contenidos de dicho documento, establecen los límites de la acción de los programas, aunque en la práctica sólo constituyen una línea de acción a partir de la cual los programas de medio libre realizan diversas actividades. Los profesionales de los programas analizados, señalan que aunque presentan distintas interpretaciones de lo señalado en las OT, la acciones desarrolladas por ellos rara vez van más allá de lo postulado en ellas.

1En

el programa de Salidas Alternativas se señalan experiencias de evaluaciones de entrada y de

procesos de los casos.

2.2.1 Objetivos y el perfil del usuario

Como se ha señalado en el primer capítulo, se observa que las Orientaciones Técnicas no presentan un formato homogéneo que permita compararlas entre sí. Esto podría explicarse por los distintos énfasis que los encargados del diseño quisieron otorgarle a los programas, de manera que las OT se ajustaran a la naturaleza de la medida o sanción. Esta heterogeneidad en el formato, sin embargo, no implica una especificidad en los contenidos de las mismas. Independientemente de los objetivos generales que persiga la medida o sanción, o de lo establecido por la ley, más bien se ha observado en las Orientaciones Técnicas un interés por ajustar los contenidos de los distintos programas de ejecución de medidas o sanciones, a los componentes de intervención que provienen del Modelo Socioeducativo de SENAME.

Se observa que las OT son poco específicas en relación a los distintos objetivos que persiguen los programas, lo que coincidentemente, se observa también en el discurso de los operadores del sistema. Estos expresan en sus dichos, una confusión respecto de las finalidades (e incluso de los contenidos) de la intervención. Esta dificultad de los profesionales y directivos entrevistados, para identificar los objetivos generales y específicos de cada medida o sanción y, al mismo tiempo, distinguirlos de las actividades o tareas concretas, es un inconveniente que está presente en todos los programas analizados.

De acuerdo a lo examinado, la falta de especificidad de las distintas intervenciones no permite hacer distinciones sustantivas entre ellas. Ni en los documentos técnicos, ni en la voz de los actores se expresa claramente las ventajas específicas que podrían tener una medida o sanción respecto de otra. De esta manera el diseño de los programas no permite hacer distinciones que orienten la selección entre medidas en distintos casos. Así, no es posible distinguir un verdadero sistema especializado de medidas, compuesto por medidas y sanciones que enfaticen distintos aspectos y que de esta manera respondan a las particulares necesidades de los diferentes perfiles de jóvenes objeto de la intervención. La aplicación de un mismo modelo general basado en los componentes de integración, reparación, habilitación y responsabilización, lleva a que en la práctica resulte

difícil diferenciar un programa de Salidas Alternativas de uno de Libertad Asistida, o un programa de Libertad Asistida Simple de uno de Libertad Asistida Especial.

Por otra parte, además de la inclusión uniforme de los componentes socioeducativos, en general, tanto los profesionales como los directivos valoran –independientemente del programa de que se trate- los aspectos referidos a la inserción escolar, laboral, la intervención psicológica o el tratamiento psiquiátrico como líneas preferenciales de acción. Se observa una menor presencia en el discurso de líneas específicas de trabajo dirigidas a la responsabilización, la integración comunitaria o el vínculo social. En este sentido, llama la atención, el caso de los profesionales entrevistados del programa de Medida Cautelar Ambulatoria que tienen la percepción de que es importante incorporar elementos socioeducativos a la intervención, aunque esta medida no sea previa a la sanción.

Esto último conduce a una confusión de los propios operadores sociales, respecto de su rol en el proceso judicial, incorporando una gran cantidad de objetivos que exceden a la finalidad de la medida, lo que interfiere con la eficacia y eficiencia de la misma.

La relevancia de los aspectos socioeducativos y psicosociales en la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente es indiscutible, sin embargo, podría ser más apropiado que éstos se desarrollen en un Programa de Libertad Asistida o Libertad Asistida Especial que están diseñados para un acercamiento y vinculación más intenso con los adolescentes. La sanción de Servicios en Beneficio de la Comunidad, por poner un ejemplo, puede aprovechar la relación en el campo socio-comunitario para especializarse más en aspectos referidos al desarrollo del capital social o de una ciudadanía responsable. De esta manera los distintos programas tendrían ofertas diferenciadas y podrían responder de mejor manera a las particularidades de cada caso.

En definitiva, lo que se observa, es que no se puede precisar cual es la ventaja comparativa, la función u objetivo, de una medida respecto de otra, de manera que en conjunto compongan un sistema que actúe generando sinergia entre sus distintos dispositivos y que pueda adecuarse a las distintas características de los jóvenes y los delitos por los cuales están imputados.

Por otra parte, de acuerdo a lo señalado en las entrevistas de los profesionales, el perfil de los imputados y condenados por infracción a la ley penal es por lo general, bastante heterogéneo, a excepción de quienes son objeto de las Medidas Cautelares Ambulatorias. La heterogeneidad está dada por: a) las diferencias en edad (que van de los 14 a los 24 años de edad), b) el género (aunque existe una mayor proporción de hombres) c) por el tipo de delito imputado, y d) el grado de compromiso delictual. Junto a la heterogeneidad percibida por los profesionales entrevistados, se constata que desde el punto de vista socioeconómico y cultural, la mayor parte de ellos proviene de sectores pobres y excluidos socialmente. A esto se suma, que habitualmente presentan vulneraciones de derechos en varias áreas. Todo ello, torna la intervención más compleja para los profesionales. El hecho de que el diseño de las medidas no se adecue a la heterogeneidad planteada, implica una gran dificultad para los equipos y revela la falta de especialización del sistema para atender a la población de jóvenes objeto de las medidas.

2.2.2 Metodología de intervención

En el análisis de los textos de las Orientaciones Técnicas se advirtió cierta inconsistencia en las guías teóricas y metodológicas de los programas. Esto se refiere a la inclusión de variadas teorías y enfoques que, en algunas ocasiones, obedecen a paradigmas opuestos.

Esto se observa, también, en lo manifestado por los profesionales y directivos de los propios programas, quienes afirman que no existe un marco teórico-metodológico claro en el que sustenten los objetivos de la intervención. Esto implica que puede haber diversas interpretaciones respecto del carácter y objetivo de la medida o sanción. En este sentido, algunos programas hacen referencia a teorías y enfoques (tales como teorías sistémicas, holísticas, psicología social, entre otras). Estas referencias teóricas se hacen de manera aislada y varían de programa en programa. De esta manera no es posible llegar a determinar el verdadero contenido y efecto práctico que implica la adhesión a dichos enfoques.

En cuanto al modelo socioeducativo de SENAME, los profesionales realizan una lectura de los componentes de la intervención que corresponde a una interpretación particular. Así, es posible observar que se ajusta la definición de los componentes socioeducativos según las necesidades de la intervención. Por ejemplo, la habilitación en un programa puede estar referida al apresto laboral, en otro programa a la efectividad del derecho a un debido proceso y en otro, al desarrollo de habilidades sociales para la vida. De esta manera, el modelo propuesto por SENAME no cumple con la función de entregar una verdadera orientación para la intervención ya que ésta depende del criterio y experiencia de los profesionales que ejecutan cada programa.

Siguiendo la línea de lo afirmado, un elemento que llama la atención en el análisis de los programas, que puede estar relacionado con la aplicación uniforme de ciertos componentes del modelo socioeducativo, es la casi total ausencia, en el discurso de los profesionales, de intervenciones diferenciadas de acuerdo a grupos de edad, el género o el tipo de delito.

Por otra parte, en general se observa una gran falencia en la operacionalización de los objetivos. Más allá de las dificultades en la construcción formal de ellos, y aun cuando los profesionales han sido capaces de determinar lo medular de la medida o sanción que se ejecuta, en muchos casos existe una dificultad para expresarla de manera concisa y explicitar de qué manera puede ser evaluada o cuales son los indicadores de logro de los objetivos.

Respecto de la intervención con los adolescentes, es posible observar algunas diferencias entre una institución y otra, lo que depende de los énfasis teórico-metodológicos que éstas tengan, las capacidades instaladas, y la experiencia o las características de la propia ejecución. De esta manera, aunque la ley establece ciertos límites (por ejemplo, plazos de la intervención) y en algunos casos se han hecho esfuerzos por generar protocolos o estandarizar las intervenciones generando manuales, no existe una explicitación respecto de cuáles son, por ejemplo, los flujos de procesos, los contenidos de éstos, los documentos que deben emanar de cada proceso, o cuáles son los sistemas de registro y de evaluación.

Otro aspecto crítico, frecuentemente referido por los profesionales entrevistados, lo constituye la sobre intervención y la ejecución de distintas medidas, paralelamente. Se señala que la determinación de los jueces de ejecutar de manera conjunta distintas medidas o sanciones, representa varias dificultades para la intervención y va en contra de la opinión de los profesionales.

En este sentido se señala que la confluencia de distintos profesionales (provenientes de diferentes programas) y objetivos de intervención, pueden constituir un obstáculo para el desarrollo de la sanción o medida. Al mismo tiempo, la sobre intervención produce un contexto confuso tanto para los profesionales como para los jóvenes. En primer lugar, porque cada sanción o medida requiere de la adherencia del joven, el que en ocasiones encuentra dificultad para mantenerse en dos programas y, en segundo lugar, la medida o sanción persigue determinados fines, que -aunque debieran suponerse similares- no necesariamente apuntan en la misma dirección, exigiendo un esfuerzo adicional de coordinación que no siempre da frutos.

Desde el punto de vista del sistema total de medidas y sanciones, la sobre intervención da cuenta de la falta de sinergia entre los distintos programas. La actuación de los distintos programas debe favorecer una mayor eficiencia de los procesos, en el caso de la sobre intervención se produce el efecto contrario: los distintos dispositivos del sistema se entorpecen entre sí, produciendo una competencia de recursos entre los programas y favoreciendo la disfunción del sistema global.

2.2.3. Motivación y satisfacción de los usuarios

Tal como puede suponerse, los profesionales de los distintos programas señalan que en algunos jóvenes existe una baja motivación para participar en las actividades que forman parte de la ejecución de las medidas y sanciones. Esto parece razonable, si se toma en cuenta que la medida o sanción, está asociada al castigo (o posible castigo) que recibirá un joven, producto de haber cometido (o estar imputado de haber cometido) una infracción a la ley penal y, en definitiva, falta o delito que genera un reproche de la sociedad. La intervención en este caso, es puramente coactiva y por lo tanto, no supone la voluntad de quien la recibe.

Por ello, resulta relevante que el joven también pueda conectarse con la dimensión social que tiene la sanción y desarrollar conciencia acerca de su propia responsabilidad, de tal forma que idealmente – en palabras de Gomes da Costa2- realice una evaluación de las consecuencias de sus actos sobre el medio social, sobre sus víctimas y de esta manera se favorezca un enfrentamiento con la propia realidad, incluido el delito.

El diseño de un sistema de medidas especial para adolescentes está fundado en la idea de que puede o debe favorecer un proceso de integración social a partir de la sanción penal y varias de las acciones que delegados y profesionales llevan a cabo con los jóvenes pueden ser entendidas como una oportunidad para, por ejemplo, continuar los estudios formales, formar ciertas habilidades para el trabajo, posibilitar el contacto de los jóvenes con las redes de apoyo social, facilitar acceso a los programas de servicios públicos, entre otras. Para darle relevancia a este aspecto de la intervención es importante la adherencia y la capacidad de proveer de una oportunidad real de acceso a ofertas para la integración social, el apoyo, la restitución o reparación de derechos conculcados, etc.

En este sentido, se menciona en varias oportunidades la importancia de desarrollar estrategias motivacionales que favorezcan el desarrollo de un lazo que vaya más allá del cumplimiento de la medida o sanción, superando lo que los operadores y jóvenes llaman “hacer conducta”, y que le otorgue un sentido a la acción de los programas en la vida de los jóvenes, o al menos en la vida de algunos de ellos. Las diversas estrategias desarrolladas por los programas van desde establecer un vínculo de confianza hasta la incorporación de otros actores como la familia, en la intervención. Sin embargo, es posible observar que los profesionales no manejan herramientas técnicas específicas para diseñar y aplicar estrategias motivacionales y, en ocasiones, se limitan sólo a entregar información al joven sobre las consecuencias del quebrantamiento

2Gomes

da Costa, A.C: (1999) Pedagogía y justicia. Ponencia presentada al I Curso Latinoamericano Derechos de la Niñez y la Adolescencia: Defensa Jurídica y Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, San José, Costa Rica

Al margen de lo anterior, y a diferencia de la percepción de los profesionales, la mayor parte de los jóvenes se muestra satisfecho con lo ofrecido por los programas y por los profesionales. Las actividades más valoradas son las recreativas y deportivas, así como las que tienen relación con la educación y la capacitación. En el caso de los programas de Libertad Asistida y Libertad Asistida Especial, destaca el hecho de que los jóvenes son capaces de identificar pequeños cambios en sus conductas luego de pasar por el programa.

2.2.4. Planificación y gestión de recursos

En general, la cobertura de los programas del sistema de medidas y sanciones del medio libre ha resultado insuficiente, exigiendo un aumento de la capacidad de atención que se manifiesta en los aumentos de cobertura. La excepción la constituyen dos medidas que parecen no tener aplicación efectiva: el Acuerdo Reparatorio como Salida Alternativa y la sanción de Reparación del Daño.

Un elemento relevante de planificación de la intervención, tanto en las Salidas Alternativas como en la Libertad Asistida Simple y Especial, lo constituye el Plan de Intervención Individual (PII). De esta manera, los programas se organizan en torno al cumplimiento de las funciones ligadas a este plan de intervención, de diversas formas: reuniones de coordinación, reuniones técnicas y de supervisión de casos. En estas reuniones internas se monitorea el cumplimiento del PII, que contiene las acciones asociadas a cada componente socioeducativo en las dimensiones individual, familiar y social comunitaria.

De acuerdo a la percepción de los profesionales de los programas entrevistados, las reuniones del equipo favorecen el diálogo, la profundización diagnóstica y la mirada multidisciplinaria. Sin embargo, esta última está supeditada a la carga de trabajo de los distintos profesionales a quienes les corresponde participar de algún modo en la intervención con los adolescentes, de manera que no siempre es posible analizar un mismo caso desde distintas disciplinas y ofrecer una mirada integral.

En cuanto a la gestión de redes, se observa una postura crítica de los profesionales de los programas hacia el sistema judicial. La judicatura es percibida como aliada estratégica y de gran relevancia para la ejecución de la medida o sanción, pero la relación con ésta, parece variar de programa a programa. En algunas entrevistas los profesionales reconocen una relación cercana y de constante coordinación con los jueces, en otros, las críticas a las decisiones de los jueces o la percepción de no ser escuchados por éstos, da cuenta de una relación más conflictiva. Sin embargo, los profesionales entrevistados concuerdan en que el vínculo con los jueces, fiscales y defensores es fundamental, por eso suponen que a mejor relación y coordinación, más expedito serán los procedimientos y será más probable la consecución de sus objetivos.

Especial mención hacen los profesionales y directivos a la labor de la Defensoría, la que, de acuerdo a lo señalado por algunos entrevistados, enfrenta una sobrecarga de trabajo que impide un funcionamiento que garantice efectivamente la calidad del derecho a defensa de los jóvenes. Esto se expresa en: a) una información insuficiente para los jóvenes, b) Un escaso apoyo entregado, especialmente en el caso de la medida cautelar y c) en una relación defensor-adolescente que está supeditada a la necesidad de rapidez de los procedimientos, llegando a sacrificar incluso el status del joven (por ejemplo, favoreciendo que éste se declare culpable). Algunos profesionales de los programas señalan que existe además, una alta rotación de los defensores en un mismo caso.

Uno de los elementos principales de la sanción, en el marco de la ley 20.084, es la integración social, la que puede manifestarse como la inserción en las redes sociales y comunitarias. La gestión de redes locales es percibida por los entrevistados como de gran importancia para llevar a cabo el trabajo en los programas. En algunos casos se ha creado un cargo destinado a concentrar esta gestión o se destina la tarea exclusivamente al jefe técnico. Esto último da cuenta de la importancia que se le adjudica a esta dimensión para el buen desarrollo de las medidas o sanciones.

No obstante, existen dificultades en el acceso a los servicios, ya sea porque no existen o porque, existiendo, no hay cupos para estos jóvenes en particular. Los programas responden a esta falencia con redes de contacto internas o profesionales exclusivos para evaluaciones psiquiátricas, psicopedagógicas o para intervenciones psicoterapéuticas.

Esto último, podría entrar en conflicto con el espíritu de integración social que está a la base de la Ley 20.084. De concretarse las aspiraciones de algunos profesionales entrevistados respecto de la necesidad de contar con profesionales exclusivos para atenciones especializadas –particularmente en psiquiatría y psicología- se corre el riesgo de generar una red paralela a la ofrecida por los órganos públicos, asumiendo los programas funciones que deberían ser parte de la oferta de protección social comunal/local y no de la sanción penal.

En cuanto a los recursos financieros, de infraestructura y materiales, los profesionales establecen que el sistema cuenta con los elementos mínimos que permiten la acción de los programas. El tema más complejo en esta área dice relación con el sistema de subvenciones, que produce algunas dificultades organizacionales. En algunos casos, las remuneraciones están asociadas al número de casos atendidos, en otros los proceso de licitación producen una sensación de inestabilidad laboral importante. Esto demuestra que se requiere de una revisión más profunda del sistema de licitación y de las condiciones laborales que se ofrecen a los equipos.

Por último, en lo referido a los recursos humanos se observa que existe una dotación suficiente de profesionales y que están más representadas las disciplinas del trabajo social y la psicología, lo que está relacionado con la necesidad de aplicar un modelo socioeducativo. Aunque persiste la demanda de los equipos por contar con más profesionales para mejorar la relación adolescentes/ delegados y de este modo poder brindar una mejor atención. Por esta razón, en algunos programas se percibe una sobrecarga de trabajo de los profesionales, como por ejemplo en el SBC. Los profesionales que trabajan en los programas, tienen perfiles con escasa experiencia previa en el área, lo que puede deberse a que la falta de seguridad laboral disminuye el interés de profesionales más experimentados. Los cargos directivos, en tanto, muestran una experiencia laboral de más larga data en el tema de adolescente infractores.

Adicionalmente los equipos demandan más oportunidades para capacitar a sus profesionales en herramientas que les permitan enfrentar de mejor modo las intervenciones en casos complejos, asimismo, demandan el diseño de estrategias de autocuidado permanentes.

2.2.5. Registro y evaluación

Una de las falencias relevantes de los programas analizados dice relación con el sistema de evaluación. En las Orientaciones Técnicas no se entregan directrices para la definición de un sistema de evaluación considerando, desde aspectos de proceso y seguimiento de la ejecución de los programas, hasta resultados de la intervención en los adolescentes y posible impacto de ésta en el tiempo. Debido a ello, los programas han diseñado sus propios mecanismos de evaluación, en especial cualitativos, aunque no parecen suficientes, ya que no permiten hacer seguimientos y comparar avances de un caso o entre casos durante la ejecución del programa.

Por otra parte, la herramienta de control de gestión identificada por los actores del sistema es SENAINFO, sin embargo, en algunos casos los profesionales lo perciben como una herramienta obstaculizadora del trabajo, por su engorroso y lento funcionamiento. Se reconoce que es necesario contar con herramientas de control de gestión, pero al mismo tiempo, es importante que los propios actores encuentren en ellas fuente de retroalimentación para su trabajo y el registro de información tenga sentido para la intervención. La información que recoge SENAINFO es sólo cuantitativa, centrada, por una parte, en datos básicos de los jóvenes y, por otra, consignar la asistencia o las prestaciones que se proporcionan al adolescente. En definitiva, el sistema SENAINFO posee una función de registro y sistematización, pero no presta utilidad para hacer un seguimiento de avances en los PII o para evaluar el cumplimiento de los objetivos de la intervención.

Por último, a pesar de los esfuerzos de algunos programas, no es posible establecer una evaluación del impacto que la medida o sanción tiene, ya que los programas no poseen indicadores de línea de base para que a futuro las mismas instituciones o instituciones externas puedan realizar una evaluación de impacto de los programa.

2.2.6. Estándares de derecho

Tratándose las medidas y sanciones analizadas de acciones que suponen restringir derechos personales, representa una gran dificultad y, por tanto, un riesgo, no delimitar los procedimientos de intervención de manera clara.

De acuerdo a los niveles de participación planteados por Schofield y Thoburn3, los programas dirigidos a niños y adolescentes se ubican por lo general en el nivel de consulta, que supone que la autoridad decide sola, pero consulta la opinión del afectadoPor lo general, se cumple también con el nivel de participación inmediatamente anterior, que implica mantener plenamente informado al afectado sin entregarle la decisión.

A partir de lo analizado en esta investigación, no se puede desprender si los jóvenes participan en el proceso de toma de decisiones a través de la expresión de sus opiniones o puntos de vista. No se explicita en las OT -ni tampoco lo hacen los entrevistados- la obligación de los programas de consultar a los afectados en diferentes etapas de la ejecución de la sanción. Si bien se señala que los jóvenes toman conocimiento de las acciones e incluso firman los acuerdos de intervención, es posible que los jóvenes no comprendan a cabalidad los contenidos de lo que están refrendando.

Tampoco se puede deducir, de la lectura de las Orientaciones Técnicas y de las entrevistas y Focus Group llevados a cabo, que existan mecanismos para garantizar la privacidad, dignidad y confidencialidad en las materias referidas a los jóvenes. Si bien es cierto que los profesionales poseen conciencia de los derechos de los adolescentes, esto no se manifiesta concretamente en las Orientaciones Técnicas en principios de derecho o en indicadores que muestren el cumplimiento de los derechos de los adolescentes. En este sentido, no existen instrumentos que permita evaluar el cumplimiento de los estándares de derecho en los programas.4 Por ejemplo, encuestas de satisfacción a adolescentes y padres, documentos de consentimientos disponibles, entre otros.
3

1996 en Couso, J., "El niño como sujeto de derechos y la nueva Justicia de Familia. Interés Superior del Niño, Autonomía progresiva y derecho a ser oído", en Academia Judicial de Chile. Derecho de Familia e Infancia, Santiago, 2005. 4 Un ejemplo nacional de. Instrumento para el análisis de programas y proyectos sociales desde el enfoque de derechos, en el campo de la protección, es la Matriz de Jacob. http://www.hogardecristo.cl/files/2009/07/libro_pare_mire_actue.pdf

2.3. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS POR PROGRAMA

2.3.1 Medidas Cautelares

Las Orientaciones Técnicas de las Medidas Cautelares ofrecen en principio objetivos generales y específicos acotados a una intervención de mínimo impacto, señalando también la manera en que se protegen los derechos de los adolescentes.

La dificultad se produce al incorporar los componentes que están en la base de la atención socioeducativa de SENAME ya que se pierde coherencia, forzando a los programas a una aplicación estereotipada de dichos componentes, que van más allá de la vigilancia y el control, objetivos primordiales de este tipo de medidas. No obstante lo anterior, en la práctica los profesionales de los programas reconocen que son los componentes de control y habilitación, los que deben tener prioridad, mientras que los vinculados a la reparación y a la integración social, son entendidos como de menor relevancia por los propios actores, quienes entienden que así queda expresado en la Ley.

Aunque los programas de Medidas Cautelares Ambulatorias se abocan a la vigilancia y el control, muestran una gran participación de los jóvenes en las actividades distintas a las de control y vigilancia5. Este punto reviste especial importancia, en el sentido de que es posible cuestionar la intensidad de la intervención socioeducativa cuando tiene lugar en una medida que precede a la sanción.

Vale la pena pensar aquí, si no sería posible diseñar una intervención claramente distinta de las implementadas en el caso de sanciones o si sería preferible –con el fin de proteger los derechos de los adolescentes y sostener la presunción de inocencia- abstenerse de una intervención de carácter socioeducativo.

Llama la atención el gran porcentaje de ellos que ha participado, por ejemplo, en terapias individuales aunque es posible que las intervenciones sean consideradas por los adolescentes como terapias individuales, puesto que así estaba definido en el instrumento, pero que en la práctica no sean efectivamente terapias sino conversaciones.
5

Los profesionales de los programas de Medidas Cautelares Ambulatorias se perciben a sí mismos como autoridad delegada por el juez. Existe acuerdo en que en estos programas acerca del rol de la justicia y de las instituciones auxiliares de la misma, resultan preponderantes para el éxito de la intervención.

En primer término, los entrevistados perciben que su relación con la Defensoría es conflictiva y que los defensores no siempre llevan a cabo las funciones que supone su cargo con los jóvenes. Esta situación es justificada por los entrevistados, por la sobrecarga de trabajo de los defensores.

En segundo término, el egreso de la medida es determinado por la sentencia del juez. Esto último, representa una dificultad bajo la óptica de los profesionales que deben aplicar el modelo de Orientaciones Técnicas, el cual incluye intervenciones socioeducativas. Esta exigencia de ejecutar acciones socioeducativas resulta contradictoria con el hecho de que son los tribunales quienes deciden el egreso de la medida, lo que no permite el diseño de estrategias en plazos previamente establecidos.

En otra dimensión de la intervención, se observa que las estrategias del modelo socioeducativo de SENAME, en general, no presentan diferenciación por edad, tipo de delito o género. En este sentido, no responden a la heterogeneidad de la población sujeta a dicha intervención. Este es un problema que representa menor dificultad en esta medida en particular ya que de acuerdo a lo señalado por los profesionales de este programa, la población de las medidas cautelares ambulatorias sería la más homogénea del sistema de medidas y sanciones de medio libre.

Resulta difícil motivar la participación de los jóvenes en las actividades asociadas a este tipo de medida. De acuerdo a las encuestas realizadas, ellos encuentran satisfacción en el servicio entregado por los profesionales de los programas durante el proceso judicial y particularmente, la satisfacción está relacionada con la calidad del contacto que tengan con su abogado defensor. De esta manera se observa que la Medida Cautelar además de someter a los jóvenes a vigilancia y control es el programa que facilita y promueve de mejor forma la efectividad del debido proceso, particularmente velando por que se cumpla con el derecho a defensa de los jóvenes.

Los profesionales de los programas que aplican esta medida, perciben que existen muchos casos en los que la justicia aplica más de una medidas de forma paralela y que esto dificulta su trabajo. Antes se había señalado ya que la sobre intervención implicaba un esfuerzo adicional para los profesionales encargados de los casos, producía confusión y no favorecía la adherencia de los jóvenes a las actividades realizadas por los programas.

Un elemento que llama la atención desde el punto de vista de los recursos financieros y humanos de los programas evaluados, es que se ha señalado que los profesionales delegados reciben una remuneración proporcional al número de casos atendidos. De esta manera, según expresan lo propios profesionales de los programas, la subvención por caso atendido se transfiere a los profesionales del programa, lo que eventualmente podría producir alguna dificultad afectando la percepción de los profesionales respecto de su estabilidad laboral y el clima laboral. Ello, finalmente, podría tener un impacto en la calidad de la atención a los jóvenes.

En términos generales, las Medias Cautelares tienen un alto nivel de cumplimiento. Por otra parte, el conocimiento de los profesionales respecto de los derechos de los jóvenes es mayor en comparación con otros programas, de lo que se puede deducir que este tema ha sido abordado de manera eficiente y en forma concordante con los principios de ejecución de este tipo de medidas.

2.3.2 Salidas Alternativas

Los programas de Salidas Alternativas son: Suspensión Condicional del Procedimiento (SCP) y Acuerdos Reparatorios (AR).

Una primera conclusión derivada del análisis de las entrevistas realizadas, es que los programas no han recibido adolescentes sancionados con Acuerdos Reparatorios. Tal como veremos más adelante, en el caso de los programas de Libertad Asistida y Libertad Asistida Especial, tanto la SCP como los AR comparten un mismo objetivo y unas mismas Orientaciones Técnicas, lo que no permite establecer sus diferencias y particulares características. De esta manera, si ingresaran adolescentes con AR, podría aparecer el

mismo problema que presentan los programas de Libertad Asistida y Libertad Asistida Especial, en el sentido de que el diseño no permitiría establecer diferencias entre un programa y otro. Aunque en general existe coincidencia en los entrevistados acerca de cuales son los objetivos de estas medidas, estos son amplios e inespecíficos provocando su distinta interpretación, la que varía de institución a institución. De esta manera, guiadas por estos objetivos, las modalidades de trabajo presentan variaciones en este tipo de programas más aun que en los que ejecutan otro tipo de medidas o sanciones. Al igual que en el caso de las Medidas Cautelares, se observa que los equipos de los programas van más allá de los objetivos fundamentales, incluyendo intervenciones de mayor complejidad, que comprenden el entorno familiar y social, sin que esto, necesariamente, mejore la intervención caso a caso. Particularmente, en el programa de Salidas Alternativas, se ha constatado que existe la necesidad (ya mencionada para otros componentes del sistema) de acotar los contenidos de sus objetivos a la reinserción o integración social, que es pertinente a este programa.

El perfil del joven objeto de estos programas es amplio. Presenta un rango de edad que va de los 14 a los 20 años. Se sostiene que corresponden a distintos niveles de compromiso delictual, siendo los más graves, una minoría dentro del total de la población. Los delitos cometidos con más frecuencia son los que atentan contra la propiedad, especialmente aquellos de menor gravedad (como los hurtos). Existe, al mismo tiempo, un tipo de joven que comete delitos o faltas que presentan una menor representación en el universo de los jóvenes infractores, en este sentido los operadores señalan la presencia de jóvenes que no provienen de sectores de mayor exclusión. Tal como en otros programas ejecutados en el medio libre, la heterogeneidad de la población sujeta a estas medidas no encuentra una intervención diferenciada, no existe una incorporación de enfoques que permitan incluir las diferencias socioeconómicas, de género, etarias, entre otras, en la intervención.

En cuanto a los enfoques, de acuerdo a las entrevistas a profesionales de los programas de Salidas Alternativas, éstos constituirían programas de prevención secundaria, por estar focalizados en una población de riesgo. Sin embargo, esta aseveración da cuenta, de una

confusión de los profesionales entrevistados respecto de su función como operadores del sistema de reacción penal ya que ellos tienden a homologar la intervención producto de una sanción penal con la intervención psicosocial con población general. Si bien es cierto, las Salidas Alternativas suponen la suspensión condicional del procedimiento, igualmente responden a una acción coactiva y se debe reconocer que se llevan a cabo en el marco de la infracción a la ley y no de la protección social.

En cuanto al diseño de la intervención, los programas de Salidas Alternativas incorporan los componentes socioeducativos del modelo de SENAME y se trabaja, al igual que en la Libertad Asistida y Libertad Asistida Especial, con un Plan de Intervención Individual, cuyas actividades no presentan mayor innovación. . La distinción respecto de estos últimos programas está en que este plan no es sancionado por el tribunal. En general, cuesta distinguir la intervención del Programa de Salidas Alternativas de la desarrollada en los de Libertad Asistida, lo que nuevamente lleva a cuestionar la especificidad de los distintos programas del sistema de medidas y sanciones de medio libre y la capacidad de organizarse como una oferta amplia que responda a la heterogeneidad y especialidad del sistema penal adolescente.

Se señala en las entrevistas que se pone especial atención en la inserción escolar e incluso en el desarrollo de actividades de nivelación de estudios al interior del mismo programa (por ejemplo, en el apoyo a la realización de exámenes libres). Asimismo, los profesionales le dan gran importancia a los aspectos referidos a la salud física y mental de los jóvenes. En ambas situaciones: salud y educación, los programas van más allá de la inserción a la red de servicios y beneficios sociales, desarrollando por sí mismos intervenciones en estas áreas.

En este mismo sentido, de acuerdo a lo señalado por los propios profesionales del programa, los defensores consideran que la medida de Salidas Alternativas es tan o más intensa en su intervención como las sanciones, de manera que en la práctica no se cumpliría con el objetivo de la Salida Alternativa de disminuir el contacto del joven con el sistema judicial, evitando la estigmatización y los procesos de criminalización.

El egreso del programa se realiza en los plazos establecidos por tribunales y no cuando se logran los objetivos del plan de actividades, por lo que los planes de trabajo no tienen necesariamente una traducción en el logro de objetivos para la integración social del joven, salvo en el caso de la solicitud de egreso anticipado, donde sí existe una evaluación de este aspecto. Existen otros egresos debido a incumplimientos de la sanción y egresos administrativos. Un elemento confuso se constata en lo señalado por algunos operadores, quienes una vez cumplido el plazo de la medida, invitan al joven a continuar asistiendo al programa, esta vez de manera voluntaria. Esto da cuenta de la dificultad de conexión con la red de servicios y de una lógica de intervención cerrada, que no favorece la derivación a los espacios socio-comunitarios de donde provienen los jóvenes, situación que favorecería de mejor forma el principio de integración social que sostiene la Ley 20.084.

En cuanto a la motivación y satisfacción de los jóvenes que son objeto de intervención de los programas de Salidas Alternativas, ésta es más baja que en el nivel general de los programas de medio libre. Si bien muestran alta satisfacción por la medida dada, hay un bajo conocimiento de su plan de actividades, lo que podría interpretarse como una escasa participación en la formulación del mismo y reducida entrega de información, esto se asocia con un bajo cumplimiento del derecho a la participación en este tipo de medidas.

En cuanto a la gestión de redes, esta dimensión es considerada como de gran relevancia para el logro de la inserción social, especialmente lo relacionado con la educación. Se percibe que las redes de apoyo social que favorezcan la inserción y derivación de los jóvenes, son insuficientes. Los equipos encuentran dificultades para construir redes amplias y en hacer efectivos los convenios que SENAME tiene con otros servicios y sectores.

En relación con a los recursos financieros, el sistema de subvenciones ha generado en estos programas cierta inestabilidad y un cuestionamiento de su continuidad. La referencia a las Salidas Alternativas en la Ley 20.084 es mínima, lo que no ayuda a delimitar su espacio dentro del sistema de medidas y sanciones. Además han existido dificultades concretas como el atraso en el pago de los sueldos de los funcionarios y la consecuente percepción de inestabilidad e inseguridad laboral por parte de los

profesionales. Por otra parte, este programa no fue considerado cuando entró en vigencia la ley, si no que la licitación se hizo recién en el año 2008.

Las instituciones tampoco cuentan con recursos para la capacitación del personal, lo que resulta grave, ya que como se venía señalando, aunque no se encuentre dentro de los objetivos que plantea la ley, estos programas realizan una intervención intensa, afectando varias dimensiones de la vida de los jóvenes. Por ello, se debiera garantizar que esa intervención contribuya efectivamente a los objetivos que persigue un sistema penal especial para adolescentes, promoviendo mayores y mejores espacios de capacitación para los funcionarios que ejecutan los programas. Un elemento que podría morigerar el efecto de esta falta de capacitación, es que –de acuerdo a lo señalado en las entrevistasse tendería a privilegiar la incorporación de profesionales con experiencia en el tema de jóvenes infractores, en función de sus conocimientos y por presentar un alto nivel de compromiso con sus tareas.

En cuanto a los sistemas de registro y evaluación, se observa que la plataforma SENAINFO y los expedientes de caso son los principales instrumentos de vaciado de información respecto del caso, su proceso y su egreso. La evaluación suele estar tal como en otras sanciones y medidas, determinada por los esfuerzos que cada programa haga en esas materias.

El perfil de los recursos humanos es similar al resto de los programas que ejecutan otras medidas o sanciones, es decir, los integran trabajadores sociales y psicólogos, y en menor medida otros profesionales del área de las ciencias sociales y la educación

2.3.3. Sanciones Libertad Asistida y Libertad Asistida Especial

A partir de la revisión de las Orientaciones Técnicas, de las entrevistas y otro tipo de información recopilada en terreno, hemos podido constatar que los programas de Libertad Asistida y Libertad Asistida Especial presentan múltiples problemas de diseño y de implementación, muchos de los cuales derivan de la falta de coherencia interna entre sus objetivos, teorías a la base y metodología de intervención, así como de la ausencia de un sistema de evaluación.

Particularmente, se detectaron importantes dificultades en la definición del sujeto de atención (en las OT) y en la descripción del perfil de usuarios que efectivamente es atendido por estos programas. Los jóvenes que ingresan a estos programas poseen edades que fluctúan entre los 14 y los 24 años. Los programas han buscado concentrar la actuación de los profesionales a cargo de su ejecución por zona territorial, de manera de reducir la dispersión de los casos lo que parece adecuado, sin embargo, lo que determina fundamentalmente el perfil del usuario es el tipo de delito cometido y no el origen geográfico.

De acuerdo al reporte de los profesionales, el perfil de los jóvenes a los cuales se les aplican estas medidas no presenta diferencias importantes entre Libertad Asistida Especial y Libertad Asistida Simple, aunque se supone que aquellos que llegan a los programas LAE son casos más difíciles ya que poseen condiciones de vulnerabilidad distintas (deserción escolar, consumo de drogas y otras vulneraciones de derecho) y un perfil criminológico más complejo

En relación con el diseño metodológico, las Orientaciones Técnicas no describen con claridad el o los objetivos generales de la intervención. Sin embargo, de acuerdo al análisis que se ha llevado a cabo, es posible establecer que la intervención tiene cuatro finalidades: Responsabilización, Reparación, Habilitación e Integración social.

El objetivo general existente no permite dar cuenta de dichas finalidades y, al mismo tiempo, si bien los objetivos específicos responden de manera parcial a las cuatro finalidades señaladas, no se derivan del objetivo general ni contribuyen directamente a la consecución de éste.

Por otra parte, los objetivos específicos expresan finalidades que los profesionales entrevistados no necesariamente identifican o recuerdan. En muchas ocasiones existe una confusión entre los objetivos y las estrategias metodológicas para el logro de los mismos. Si bien es cierto la mayoría de los entrevistados coincide en que las bases que sustentan los programas son los principios expuestos en la ley 20.084 y en las Orientaciones Técnicas, se observan diferencias en la descripción que los profesionales de los programas hacen de los contenidos y finalidad de la intervención. Esto revela la

falta de un sustento teórico que de integración y sentido a los objetivos de estas sanciones.

Las diferencias entre las modalidades de Libertad Asistida y Libertad Asistida Especial no se ven reflejadas en el diseño metodológico, por lo que comparten tanto objetivos como metodologías y actividades. Se ha argumentado desde la ley y las Orientaciones técnicas que ambas sanciones se diferencian por la intensidad con que se aplican, en respuesta a la mayor gravedad de los casos de Libertad Asistida Especial. Sin embargo, más allá de afirmarse que existe esta diferencia, en las OT no se ofrecen herramientas metodológicas diferenciadas y sólo se sugiere realizar más sesiones en la LAE, cuestión que para los profesionales no reviste mayor significado puesto que ellos definen la intensidad según la necesidad de cada caso y su PII. Por ello, es difícil entender la razón por la cual los programas se encuentran señalados de manera separada en la Ley.

En este mismo sentido, algunos profesionales mencionan al modelo socioeducativo de SENAME como un elemento central de la estrategia de intervención, pero la mayoría no logra explicar claramente en qué preceptos teóricos se basa este modelo o que metodologías de trabajo concretas se desprenden de este enfoque, lo que sucede también en el caso de otras medidas o sanciones. Los entrevistados reconocen la existencia de los componentes socioeducativos del modelo de SENAME, pero algunos destacan unos componentes sobre otros y casi todos muestran dificultades para describir qué significan. De esta manera, la interpretación del modelo varía de institución a institución y de acuerdo a cada profesional.

Todo esto indica que el diseño de intervención no explicita de manera clara un marco teórico-metodológico y, por lo tanto, las estrategias metodológicas concretas son confusas a nivel conceptual, reuniendo una serie de conceptos obtenidos de distintos enfoques y paradigmas teóricos. Estas dificultades repercuten en la práctica, encontrándose en la evaluación de los programas una amplia variedad de enfoques y modos de aplicar las metodologías.

Un

aspecto llamativo en la dimensión teórico

metodológica, es la

falta de

operacionalización de un enfoque de derechos que permita llevar a cabo la intervención bajo ciertos principios orientadores que garanticen la protección de los derechos humanos de los adolescentes. En el diseño de los programas no se encuentran principios de derecho que orienten la acción. No se hace referencia explícita a los aspectos asociados con el respeto de los derechos humanos de los jóvenes durante la sanción.

En cuanto a las estrategias metodológicas -de acuerdo a lo observado tanto en las Orientaciones Técnicas como en las entrevistas- los elementos centrales son: el vínculo o relación delegado/adolescente y las intervenciones socioeducativas. Concretamente en la OT se sugieren los siguientes niveles de intervención con el adolescente: individual, familiar y socio-comunitario. Estos niveles no se encuentran relacionados con los componentes socio educativos y en el documento de la OT se tratan en un acápite separado, con objetivos y etapas distintas, que no se corresponden con los objetivos mencionados anteriormente en el mismo documento. Todo esto aumenta la confusión en el diseño de la intervención.

La herramienta fundamental de trabajo de los programas PLA y PLAE es el Plan de Intervención Individual, que es diseñado a partir de un proceso diagnóstico. De acuerdo a lo señalado por los profesionales entrevistados, las principales dificultades que se enfrentan en este proceso son la diversidad de procedimientos y la inexistencia de instrumentos estandarizados junto a la percepción de la falta de una mirada multidisciplinaria en la realización de éste plan. Estas dificultades percibida por los profesionales de los programas disminuyen la calidad que puede ofrecer el diagnóstico y limitan la utilidad de éste para el seguimiento de casos, así como para que evaluadores externos puedan observar los resultados o llevar a cabo una evaluación de impacto.

El PII es fundamental para los delegados, sin embargo, éstos perciben que para los tribunales puede convertirse en un procedimiento burocrático. El corto plazo con que se debe desarrollar y presentar el PII a tribunales no permite elaborar un buen diagnóstico que de cuenta de la complejidad de los casos. Dada esta situación, los equipos consideran la posibilidad de que el plan sea modificado, luego de una profundización

diagnóstica, que debe informarse al tribunal. Esta profundización permite el desarrollo del plan con mayor pertinencia de acuerdo a las características individuales del sujeto.

El PII constituye el mapa de navegación de la sanción y, como se señaló, debe ser aprobado por el tribunal. Constituye un espacio de dialogo entre el programa y el sistema judicial, no exento de críticas por parte de los equipos profesionales de lo programas. Como señalábamos antes, existe una crítica al plazo que se otorga para la realización del PII, el que según se señala varía entre una semana y un mes, dependiendo del tribunal. Los profesionales tienen la percepción, por otra parte, de que la revisión del PII no posee relevancia para el juzgado y que la participación del joven en su elaboración es mínima. En este mismo sentido, llama la atención que los jóvenes muchas veces firman su PII sin conocer su contenido a cabalidad.

El PII que estructura la intervención con los sujetos, se define en torno a los cuatro componentes centrales del modelo socioeducativo: responsabilización, reparación, habilitación e inclusión social. Paralelamente, el PII se propone intervenir en tres dimensiones de los adolescentes: individual, familiar y social comunitaria, para cada una de las cuales se definen objetivos y acciones.

Para la ejecución del PII, una de las principales actividades que realizan los programas, es la programación de encuentros entre el delegado y el joven, bajo el formato de la entrevista en profundidad. Estas acciones se complementan en algunas ocasiones con la asistencia a talleres o atenciones especializadas (psicológicas, psicopedagógicas u otras). En cuanto al contenido de las intervenciones se observa que, aunque existe un plan individual, los delegados tienden a aplicar módulos temáticos sobre la base de los cuatro componentes ya nombrados para todos los casos de manera uniforme, de manera que el plan poco tiene de individual en cuanto a contenidos.

Un aspecto crítico de la intervención, es que los jóvenes la perciben como un encuentro de conversación trivial con el delegado sobre aspectos de la vida cotidiana, o como una instancia de control (o como ellos denominan firma). Esto pone en cuestión si el contenido de la entrevistas con el joven y en definitiva el vinculo desarrollado entre el delegado y el adolescente sirva verdaderamente a los fines declarados de la intervención. Las

Orientaciones Técnicas deberían definir claramente el contenido de las actividades posibles de realizarse dentro del set de prestaciones mínimas existentes, para luego supervisar en terreno el cumplimiento de éstas.

Las instancias grupales (reuniones, talleres y otras) son menos frecuentes por las dificultades metodológicas que implican, sin embargo, se observa el desarrollo de talleres cuyos contenidos no difieren de los frecuentemente desarrollados por otras intervenciones sociales territoriales no penales.

Entre las acciones desarrolladas por los programas, un aspecto importante es la inserción educacional. En este ámbito los profesionales han encontrado dificultades en el acceso a la educación pública o a programas especializados en el área local. Esto ha obligado a los programas a desarrollar sus propias intervenciones de apoyo educacional, las que en algunos casos pueden ser llevadas a cabo por el delegado, en otros se ha tomado la opción de contratar a psicopedagogos y profesores. Nuevamente el vínculo con la red social existente es débil y favorece intervenciones cerradas en varias materias como salud mental y educación.

En cuanto la inserción laboral, se sigue con la tradición de lo sistemas penales adultos de desarrollar talleres de formación para el trabajo, los que pueden ayudar a desarrollar habilidades en los jóvenes pero que no necesariamente ofrecen oportunidades reales de inserción. De este modo, muchos programas realizan capacitaciones sin certificaciones o sin contar con un estudio de demanda previo, otros pagan por capacitaciones certificadas externas pero por sus costos solo pueden ofrecerlas a un porcentaje mínimo de jóvenes (los de mejor pronóstico), dejando a los demás sin opciones de inserción laboral. Esto se da en la práctica porque la oferta de capacitación gratuita en las redes locales es bastante limitada. Consecuentemente los jóvenes critican la falta de oportunidades reales de acceso a capacitación laboral y al mundo del trabajo.

Junto a las entrevistas, talleres, actividades educativas y laborales, los programas también realizan acciones con las familias y desarrollan actividades recreativas y deportivas. Sin embargo, no existe consenso en la manera en que se debe intervenir a nivel familiar ni las OT entregan herramientas en este sentido.

Con tal diversidad metodológica y de oferta de actividades, cabe preguntarse acerca del impacto que alcanza la falta de definición de un número de prestaciones mínimas, con ciertas características, en las Orientaciones Técnicas. En principio se podría llegar a visualizar un efecto legal y económico. Legal, porque los programas presentan a los tribunales un plan de intervención, al cual el joven adhiere y debe cumplir con él para responder efectivamente a la sanción, el que en la práctica no necesariamente se lleva a cabo. Económico, puesto que el no cumplimiento de los servicios con los estándares esperados constituiría un mal uso del recurso asignado por la subvención por joven. Frente a ello la solución pasará entonces por mejorar los términos de referencia, considerando todos los costos que se requieren para lograr una atención con mejores estándares y, por ende, es probable que se requiera de una modificación en los montos asignados a través de la subvención.

Por último, en cuanto a la intervención, los profesionales perciben que existe duplicidad de sanciones, las que además tienden a cumplirse en paralelo. Esto altera la frecuencia e intensidad de la medida y afecta la motivación de los jóvenes y su cumplimiento. Esta situación incluso puede favorecer quebrantamientos, en especial cuando las medidas son cumplidas en programas e instituciones distintas, por un tema de tiempo y de costo de traslado para los adolescentes.

En cuanto a la participación y motivación de los jóvenes sujetos a estas sanciones, varían de caso a caso. Los profesionales señalan que quienes presentan mayor compromiso delictual adhieren menos a la intervención, mientras que los primerizos tienden a mostrarse más motivados. Como es de esperarse, muchos de los jóvenes conciben las acciones del programa como un castigo y parece necesario desarrollar estrategias para que los jóvenes vean en los programas una oportunidad de responsabilización respecto de sus conductas y elaborar un proyecto de vida que les permita abandonar el camino delictual. Los adolescentes adhieren más al programa cuando existen posibilidades concretas de mejorar su situación actual, por ejemplo, por medio de la escolarización o el trabajo. Con todo, la relación delegado – adolescente es percibida como positiva por ambos actores.

En cuanto a la coordinación y relación con el sistema judicial, si bien es cierto se reconoce un nivel de especialización de jueces, defensores y fiscales6, en las entrevistas se señalan críticas a estos distintos actores En cuanto a los jueces se critica los plazos determinados por éstos para el diagnóstico y para el desarrollo de los PII, por considerarse que no se ajustan a la realidad de los adolescentes. No obstante, se observa que el determinar ciertos plazos no es problemático per se ya que favorece un proceso más expedito y fluido para los jóvenes y es un límite a la acción punitiva.

También se señala que el coordinador judicial, que opera como figura intermedia entre el juez y los programas, no favorece la celeridad de los procesos, en especial para el primer contacto con el joven, haciendo aun más difícil el tema de los plazos.

Por otra parte, tal como se señalaba en el caso de las Medidas Cautelares, la relación con la Defensoría es deficiente por la alta rotación de los defensores y su escaso vínculo con los casos. Nuevamente, se reconoce como causa la sobrecarga laboral de los defensores. A diferencia de los programas de Medidas Cautelares, los jóvenes de estos programas (PLA y PLAE) tienen poca información acerca del proceso judicial, pudiendo deducirse que existe una falta de acompañamiento en términos de darles a conocer sus derechos y explicarles el sistema en el que están insertos.

Los aspectos relativos a recursos humanos y materiales, cobran menos relevancia a partir de las graves dificultades del diseño. Sin embargo, es posible establecer la necesidad de contar con equipos interdisciplinarios que puedan –efectivamente- llevar a cabo un trabajo en conjunto. Es necesario también, diferenciar de manera más clara las funciones dentro de los equipos, distinguiendo las necesidades diferenciadas de las modalidades de Libertad Asistida Simple y Especial, precisando el número de adolescentes que los educadores debiesen tener a cargo y qué tipo de intervención debe desarrollar cada una.

6

Este nivel de especialización hace referencia a que existen defensores especializados y jueces y fiscales capacitados en materias de responsabilidad penal adolescente. Sin embargo, los entrevistados reconocen -y forma parte también de las conclusiones de esta investigación- que no existe una verdadera especialización, ya que la intervención no posee cualidades que la distingan claramente de la intervención con adultos o del control socio-penal basado en la doctrina de la situación irregular propio de la antigua Ley de Menores.

La ausencia de un sistema de evaluación, donde se establezca de manera clara qué, cómo y a través de qué medio se evaluará la acción de los programas, dificulta aún más las posibilidades de realizar una buena ejecución de los programas, así como las posibilidades de control interno (Institucional) y externo (SENAME, MINJU). Esto es especialmente grave en el caso de sanciones penales donde el educador puede determinar el logro de los objetivos sin parámetros externos.

En este mismo ámbito, las Orientaciones Técnicas no establecen un sistema de registro y evaluación claro para los programas. Algunos programas han avanzado por sí mismos en el diseño de instrumentos para el diagnóstico y han diseñado sus propios sistemas de seguimiento de los casos y de monitoreo del avance del programa en su totalidad. Lamentablemente, estos sistemas no son estandarizados, por lo que no prestan utilidad para evaluaciones externas ni para evaluaciones de impacto. Un elemento que quizás pueda subsanar esta falencia de evaluación es la actual incorporación del PIIE como medio de evaluación de objetivos intermedios.

Por último, después de que los jóvenes egresan, no se cuenta con ningún sistema para seguir los casos y con ello poder evaluar la mantención de los resultados en el largo plazo, pudiendo constatar el logro de la reinserción o medir reingresos o reincidencias. Algunos operadores plantean que este tipo de seguimiento sería contrario a derecho, en el sentido de que la misma entidad que controló la sanción seguiría en vinculación con el adolescente, pudiendo percibirse como una prolongación de la sanción misma. Si bien este argumento tiene una validez ética, en países desarrollados los programas de reinserción generalmente contemplan mecanismos de seguimiento y sistemas de evaluaciones de impacto, que no implican vulneraciones de derecho puesto que en general son ejecutados por entidades distintas a la que ejecuto la sanción y a que en todo momento se resguarda la confidencialidad y voluntariedad de los jóvenes participantes. Dado que las sanciones de Libertad Asistida Simple y Especial, constituyen las más intensas en términos socioeducativos, de todo el sistema de medio libre, el aspecto de falta de integralidad y operatividad de las Orientaciones Técnicas y de la intervención en general, reviste mayor relevancia que en otras medidas y no permite delimitar claramente los alcances de las acciones desarrolladas por los programas ni observar el impacto que éstas tienen para los jóvenes.

2.3.4 Programa Servicios en Beneficios de la Comunidad

Las principales dificultades que presentan las Orientaciones Técnicas de esta sanción en medio libre, tienen relación con la coherencia interna del documento y con la falta de un marco teórico que permita a los equipos ejecutores visualizar una perspectiva restauradora en su ejecución. Es más, ésta se ha constituido en una herramienta retributiva y que es percibida por los jóvenes como tal, sin generar los efectos de los ideales restaurativos.

En segundo lugar, aunque las Orientaciones Técnicas no incluyen intervenciones diferenciadas y que estén directamente relacionadas con las características e intereses de los y las jóvenes sancionados, uno de los elementos que se toma en cuenta en la intervención dice relación con el diagnóstico temprano de los intereses y habilidades de los jóvenes. Si bien es cierto esto constituye una forma de integrar la opinión de los jóvenes, no se observa una adecuación de las actividades en términos de edad, género o etnia, esto es importante ya que los propios actores e los programas reconocen que la población sujeta a esta sanción es heterogénea.

De acuerdo a la información entregada por los entrevistados, muchas de las actividades de los programas corresponden a lo que denominan aseo y ornato –en un 60%- actividad que para los jóvenes implica un castigo que en lo observable no posee ningún contenido de responsabilidad social o de desarrollo de vínculos sociales y comunitarios, dirigidos a la integración. De acuerdo a los entrevistados esto se debe a que los jóvenes no poseen otro tipo de habilidades, lo que más bien lleva a pensar que existe una falla en el diagnóstico de habilidades o una debilidad en la oferta.

El valor que podría tener el vínculo con la propia comunidad, en el sentido de desarrollar capital ciudadano en los jóvenes, se pierde al vincularse éstos con organizaciones que no forman parte de su contexto o al llevar a cabo actividades sin un sentido de integración social. Las actividades más valoradas de acuerdo a la información levantada son aquellas que permiten a los jóvenes sentirse parte activa, creativa y protagonista de ellas, donde se vinculan con otros actores sociales desde sus capacidades y no desde la identidad delictiva.

Tal como en los otros programas existe alguna dificultad asociada a los objetivos de la intervención, los que pueden extenderse en los plazos más allá de lo planteado por las Orientaciones Técnicas o la Ley. Por otra parte, frecuentemente se confunden los objetivos con las actividades, lo que da cuenta de la necesidad de capacitación en esta área, dado que en esta confusión, la acción va perdiendo sentido para el profesional y por lo tanto, puede suponerse lo mismo para el joven.

La inclusión en la intervención de variables asociadas con el perfil psicosocial de los jóvenes, tiende a desviar a los profesionales de las dimensiones fundamentales de acción de esta medida que son el trabajo individual y de redes. Esto se manifiesta en la inclusión forzada de componentes socioeducativos como la reparación, que son interpretados de manera distinta por los programas. No obstante lo anterior, tal como en otras sanciones, hay una ambivalencia por parte de los profesionales, en el sentido de que reconocen los límites de la acción y al mismo tiempo valoran los espacios terapéuticos que no se condicen con la naturaleza de la sanción. Probablemente la petición de SENAME a través de sus Orientaciones Técnicas, de abordar temáticas socioeducativas, produzca una tensión entre la labor específica de los programas SBC y la necesidad de abordar los componentes establecidos para todo el modelo socioeducativo.

Una dificultad que se observa en la ejecución de varias de las medidas analizadas también es percibida por los profesionales del SBC y se relaciona con la aplicación de múltiples sanciones paralelamente, lo que por supuesto implica la sobre posición de variados objetivos de intervención que pudieran incluso avanzar en sentidos distintos.

En algunas ocasiones se observa un vacío de contenido en la sanción, que se manifiesta en que las actividades no incluyen un espacio de reflexión respecto del servicio a la comunidad y, tal como decíamos antes, muchas veces se transforman en actividades de castigo que no conllevan otros contenidos (como consideran los adolescentes, por ejemplo, al “pintar” o “limpiar”).

Tal como sucedía en los PLA y PLAE con los PII, los jóvenes firman los documentos de informe realizados por el programa sin conocer su contenido o conociéndolo sin

comprender la cualidad de esos contenidos y sus alcances. Lo mismo sucede respecto del conocimiento de sus derechos, los que se les entregan en formato escrito y no necesariamente se profundiza sobre ellos. La participación de los jóvenes en el diseño de la sanción es limitada y muchas veces sólo se enteran por vía telefónica que en un plazo breve iniciarán el cumplimiento de la sanción.

En cuanto a la gestión de redes ésta es clave en este tipo de programas, pues como veníamos diciendo los jóvenes adhieren más en cuanto más pertinencia comunitaria tiene la sanción y más se ajusta a sus intereses. Esta sanción tiene la virtud de ofrecer la posibilidad de fortalecer el lazo social de los jóvenes, aspecto que no siempre ha sido prioritario. La experiencia de los propios profesionales muestra como las actividades desarrolladas en las juntas de vecinos son las más exitosas al compararse con las actividades que se desarrollan en organizaciones que no pertenecen al contexto del joven. Llama la atención que los profesionales no consideren, en este mismo sentido, las integraciones de los jóvenes a otras redes sociales comunitarias, como parte de su función.

La medida de SBC ha tenido un flujo de jóvenes superior al esperado encontrándose la mayoría de los programas con sobre atención. En cuanto a los recursos materiales, éstos parecen ser los adecuados y esto se refleja también en la evaluación positiva que los jóvenes hacen de ellos. Si bien es cierto que la sobre atención por sí misma no es vista como una dificultad, los profesionales si advierten una sobre carga laboral que puede estar directamente relacionada con ella.

Tal como en otros casos el sistema de financiamiento por licitación genera un problema en la percepción de sustentabilidad de los programas y cierta inestabilidad laboral. Esto tiene un efecto también en quienes acceden a estos trabajos, los que tienen una menor experiencia profesional.

Un elemento singular que aparece en el SBC y no en otros programas dice relación con el autocuidado de los equipos. Este aspecto es de gran relevancia para los operadores que trabajan con poblaciones complejas que requieren altos niveles de especialización, como son los infractores de ley.

Por último, en cuanto al registro y la evaluación de casos, el diagnóstico es realizado de diversas formas y existe una crítica al sistema SENAINFO como sistema de registro por lo engorroso del mismo. Dadas las dificultades en cuanto a evaluación se valora el hecho de registrar en esta plataforma aunque constituya una dificultad para los profesionales, por lo que debería mejorarse.

Tal como en otros programas, los sistema de evaluación son variados y desarrollados por algunos programas y no existe seguimiento de los casos atendidos. La evaluación del programa es llevada a cabo desde el nivel central por SENAME y está referida, como en otros casos, a aspecto cuantitativos de la intervención.

2.4. PROPUESTAS

1. Desde el punto de vista del sistema total de medidas y sanciones de medio libre se observa la necesidad de evaluar cuales son las sanciones y medidas que efectivamente se aplican para considerar su continuidad. Ya se ha visto aquí que tanto los Acuerdos Reparatorios como la medida de Reparación del Daño no poseen fuerza dentro del sistema. Los jueces no determinan estas medidas y por tanto, no existe el financiamiento para ellas en la actualidad ni un desarrollo de ellas en nuestro contexto nacional. Su implementación debería ir acompañada por un diálogo con los jueces y una inyección de recursos.

2. En cuanto a los lineamientos técnicos, se ha constatado una gran limitación de los mismos, por lo que se sugiere evaluarlos y modificarlos para que sean efectivas orientaciones para la práctica. En este sentido, es importante que las Orientaciones Técnicas sean analizadas en su conjunto, no modificadas de manera aislada y parcial, ya que de esta forma puede sacrificarse el sentido global del sistema de medidas y sanciones de medio libre, ocurriendo como hasta ahora una falta de diferenciación y de especificidad de sus contenidos, lo que sumado a las sobre intervenciones, supone una gran pérdida de recursos para el sistema.

3. Se sugiere seleccionar enfoques teóricos y metodológicos que sean consistentes entre sí y que permitan expresar una visión del joven, al mismo tiempo que definir una mirada respecto de las penas y los derechos de los adolescentes. Por otra parte, desde el punto de vista de los distintos programas será necesario incorporar también enfoques específicos, pertinentes a la acción que en particular el programa desarrolla.

4. Un elemento a considerar es la necesidad de una planificación acotada, donde los objetivos que se establezcan posean coherencia entre sí y con la finalidad del programa, al mismo tiempo que se contemplen indicadores de logro y medios para la verificación de los mismos. En este sentido, el establecer metas mínimas y acotadas, junto a la posibilidad de una evaluación de los procesos y una supervisión de los mismos debería favorecer una intervención más racional, eficiente y efectiva que la existente en la actualidad.

5. También desde el punto de vista global, resulta importante diferenciar la oferta programática, especialmente de Libertad Asistida, Libertad Asistida Especial y Salidas Alternativas, las que de acuerdo a lo analizado funcionan de manera similar sin dar cuenta de las finalidades específicas de cada una.

6. Tomando en cuenta que las medidas y sanciones de medio libre constituyen la mejor oportunidad respecto a la integración social –ya que no suponen la privación de libertad y el aislamiento de los jóvenes- sería relevante que tanto los programas SBC, como las Salidas Alternativas potenciaran su vinculación con las redes territoriales y operaran como agentes que hicieran efectiva la integración de los jóvenes desde el punto de vista de su entorno inmediato y del acceso a las redes públicas de servicios.

7. En cuanto a las Medidas Cautelares Ambulatorias, aunque las Orientaciones Técnicas destinan un gran esfuerzo para clarificar que deben garantizar la presunción de inocencia de los jóvenes, en la práctica sus acciones exceden a los objetivos de vigilancia y control. Se sugiere que se tomen determinaciones en la línea de abstenerse de intervenciones individuales y familiares, buscando favorecer un debido proceso y ofreciendo, en la medida de lo posible, oportunidades en la red externa al programa.

6. Se observa en el discurso de los operadores del sistema una confusión entre protección y sanción, confundiéndose la sanción con la oportunidad de beneficios que se debe ofrecer a los jóvenes. En este sentido, se extrañan desarrollos de metodologías más específicas en temas directamente relacionados con la responsabilización y la comprensión de la integración social en el contexto de una sanción penal. Se sugiere fortalecer la capacitación en esta área (ley, derecho penal mínimo, entre otros) y principalmente, revisar el Modelo Socioeducativo de SENAME a fin de hacerlo consistente y capaz de integrar distintas modalidades de intervención, abandonando los modelos estereotipados, que derivan de la inclusión uniforme de los componentes y dimensiones del modelo socioeducativo.

7. Desde el punto vista de los derechos de los adolescentes y jóvenes implicado en las medidas y sanciones se echa de menos principios generales transversales a los programas que posean indicadores de efectividad y por otro lado la inclusión explícita del enfoque de derecho dentro del marco teórico metodológico de los programas que ejecutan sanciones y medidas de medio libre. Particularmente se observa una escasa participación de los jóvenes y un nivel de información -respecto de las medidas que los atañen- por debajo de lo esperado para un sistema especial de justicia penal adolescente.

8. El sistema de control de gestión de los programas resulta insuficiente y no permite dar cuenta de la calidad de la intervención y mucho menos del impacto de la misma. Se sugiere generar sistemas de registro e instrumentos estandarizados de evaluación y seguimiento. Los programas deben incluir la evaluación dentro de sus procesos y como parte de las funciones incluidas en las jornadas de trabajo.

9. En el mismo sentido, parece relevante intensificar la supervisión en el terreno, por parte de SENAME, de las acciones que efectivamente se están llevando a cabo en los programas. El rol del coordinador regional de SENAME, en cambio, se ha cuestionado y parece haber perdido relevancia en el último tiempo.

10. En cuanto a las actividades, se sugiere incluir desde el modelo socioeducativo y las Orientaciones Técnicas elementos que permitan orientar acciones diferenciadas según edad, que tomen en cuenta las diferencias de género, territoriales, étnicas y culturales, siendo capaces de percibir e incluir la heterogeneidad de la población objeto de sanción.

11. Si bien es cierto, los recursos materiales y financieros son los adecuados para este tipo de intervención, la forma de entrega de estos recursos y sus implicaciones en el nivel organizacional de los programas es compleja. Las subvenciones determinan flujos financieros variables para algunos programas, lo que se transmite a los profesionales. Al mismo tiempo los procesos de licitación son pocos claros y en fechas que no están claramente determinadas, tienden a generar un ambiente de inestabilidad laboral y sensación de falta de sustentabilidad de la intervención. En este sentido, dada la naturaleza del trabajo realizado con población especialmente compleja, se sugiere desarrollar una forma de financiamiento que otorgue mayor estabilidad a los profesionales y mayor sustentabilidad a las instituciones.

12. También por la naturaleza del trabajo realizado resulta de gran relevancia generar políticas amplias de autocuidado financiadas por el nivel central y que contengan las condiciones laborales específicas para este tipo de trabajo así como los dispositivos necesarios para el apoyo de lo profesionales que enfrentan estas tareas.

13. La coordinación con los otros actores del sistema judicial (fiscales, defensores y jueces) reviste gran importancia, por lo que también se observa la necesidad de apoyar e integrar recursos para mejorar la comunicación y coordinación entre estos actores desde el nivel central.

14. En cuanto a la coordinación de redes, se requiere es de un mayor esfuerzo por parte de SENAME a nivel nacional y regional para generar convenios vinculantes, y de los programas por generar interés publico/ privado para respaldar a los jóvenes. Esto puede ser posible, en la medida que puedan evaluar los programas y demostrar su efectividad.

3. ASPECTOS ECONÓMICOS

3.1 CONCLUSIONES GENERALES

1) Bajo el supuesto (explícito en el espíritu de la norma), de que los programas de medio libre están destinados a rehabilitar menores infractores de la Ley, la primera cuestión general se refiere al costo de tal rehabilitación versus el costo de la prevención. En el contexto normativo vigente, esta última se encuentra radicada en diversos ámbitos de la acción del Estado, de los cuales la penalización del delito es una faceta mas entre otros varios factores. Debe

entenderse por lo tanto, que el énfasis en la rehabilitación transfiere la acción (y el costo) de la prevención a otras instancias de las políticas públicas.

2) El éxito de la implementación de cualquier política pública descansa en la factibilidad de identificar las líneas de acción exitosas versus aquellas que no lo son, con miras a fortalecer las primeras y rectificar estas últimas. Una falencia evidente del sistema de medio libre es la dificultad de realizar evaluaciones cuantitativas precisas en torno a sus logros. Esto se debe a la falta de seguimiento de cada caso, y a las dificultades de acceder a datos homogéneos y comprehensivos sobre el resultado de cada intervención. Las autoridades pertinentes tienen un gran papel que jugar en este aspecto, toda vez que resulta muy difícil conocer – salvo las aproximaciones gruesas presentadas en este informe- la real efectividad de cada programa en el contexto de medio libre.

3) El sistema de licitación de programas vigente parece en general adecuado y costo-eficiente. Su desarrollo futuro depende en forma crítica del desarrollo de evaluaciones oportunas del desempeño de cada institución, y de la capacidad de SENAME de implementar sistemas de supervisión y control con especial énfasis en el resultado de la intervención, y no solo en la constancia financiera de los gastos realizados.

3.2 CONCLUSIONES ESPECÍFICAS

1) El sistema de registro de SENAME (SENAINFO) es de difícil acceso y difícil interpretación. No existe información oficial y sistemática de la tasa de reingreso (reincidencia) al sistema (o al menos no fue entregada), ni datos específicos de costo por cada línea de atención. En particular, si bien puede conocerse el gasto ejecutado por programa, no es fácil estimar el costo por adolescente en el sistema cerrado de privación de libertad versus medio libre. Este antecedente es fundamental para la evaluación de cada programa y constituye una debilidad del sistema. Los centros privados de atención poseen información de costo más acabada y oportuna. Ello constituye un antecedente favorable al sistema de licitación con operadores privados, toda vez que logra una mejor rendición de cuentas.

2)

Llama también la atención que SENAME no disponga de un sistema permanente de evaluación del gasto ejecutado en los centros de privación de libertad. Solo fue posible obtener una evaluación de costos del año 2008, la cual solo consigna gastos a nivel agregado. Ello exige mejorar sustantivamente los sistemas de medición de costos por programas y por establecimiento de atención directa bajo dependencia de SENAME.

3)

No obstante lo anterior, la modalidad de licitaciones para la atención de adolescentes en centros privados, genera costos adicionales en dos ámbitos específicos. El primero es que la sola licitación induce “costos de transacción” por el hecho de ser estas transitorias, hecho que produce incertidumbre en torno a la continuidad del trabajo – por parte a los funcionarios involucrados-, y del propio financiamiento en general, por parte de los colaboradores privados. Si bien muchos de quienes trabajan en el sistema bajo modalidades alternativas de trabajo, la modalidad vigente tiende a desaprovechar la experiencia laboral acumulada en cada proyecto ejecutado. El segundo es que, la naturaleza transitoria de las asignaciones de proyectos, obliga a las instituciones colaboradoras a realizar una provisión por despido, la cual representa aproximadamente un doceavo de la nómina de sueldos.

4)

El remanente en el uso de la subvención de SENAME, una vez descontados todos los ítem de gasto comprometidos en la licitación, representa un porcentaje menor del la subvención total. Aun menor resulta este remanente si adicionalmente se incluyen los costos de operación y el personal complementario usualmente

contratado por las instituciones (Remanente III). De ello se desprende que solo los centros de mayor tamaño pueden participar en las licitaciones respectivas, y brindar una atención de calidad a los menores. Dado los costos fijos envueltos en esta actividad, solo una institución cooperadora que pueda distribuir dichos costos en varios programas en forma simultánea, podrá competir con éxito y mantenerse en el mercado. En este sentido cabe señalar que hay un importante margen de heterogeneidad entre los operadores. Es poco probable, que las instituciones pequeñas y con escasa experiencia, puedan brindar un servicio de calidad en beneficio de los adolescentes. Los recursos aportados por la subvención no permiten financiar el costo fijo asociado con la administración central de los colaboradores.

3.3 PROPUESTAS

1)

Se requiere fortalecer el registro de la información contable (gasto) tanto por programa como por establecimiento de atención directa. Esta información debiese estar disponible online en forma clara y oportuna. En esta misma línea, es imperativo que SENAME disponga de un sistema registro de la tasa de reincidencia por programa. Sin esta información no se pueden evaluar las distintas líneas de acción vigentes, ni se puede por lo tanto mejorar la focalización del gasto realizado.

2)

A fin de no perder el capital humano acumulado en el proceso de ejecución de cada proyecto, SENAME debería tener un registro de personas con experiencia sobre la atención de menores infractores de la Ley, lo cual podría facilitar el proceso de reclutamiento y mejorar la eficacia del reclutamiento. En la actualidad, este sistema existe solo de manera informal, toda vez que los profesionales habilitados para dichas funciones suelen continuar en el sistema por la vía de contactos informales.

3)

El problema de la infraestructura básica necesaria para ejecutar los programas es una carencia evidente de las bases de licitación. Estas tienden a favorecer operadores grandes, que cuentan con el equipamiento necesario y administran varios proyectos en forma simultánea. La forma vigente de financiamiento presume que es el colaborador es quien aporta dicha infraestructura, hecho que constituye un incentivo negativo a la gestión. Dado el carácter transitorio de las licitaciones, una solución puede consistir en que SENAME disponga de locales propios de atención, pero gestionados por operadores privados, lo cual supone separar la gestión operativa de la actividad, de los requerimientos de infraestructura necesarios.

4)

Las bases de licitación debiesen contener premios a favor de aquellas instituciones que han logrado rehabilitar (en programas precios) a mas menores. Esta política, supone un sistema de seguimiento de los menores atendidos, mucho mas acabado y preciso del existente.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful