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Análisis de la deuda presupuestaria

Balance primario, costo de la deuda y


nivel de endeudamiento

Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. 18 de diciembre de 2019


Carlos Aviud Vázquez | carlosvazquez@ciep.mx

Resumen

La deuda presupuestaria creció 146 % real en 2018 respecto a su punto más bajo en 2007, cuando representó 16.4 %
del PIB. Este crecimiento se explica, en gran parte, por ocho años de déficits primarios y un aumento en los intereses
de la deuda. Para que el saldo de la deuda presupuestaria disminuya, no es suficiente un superávit primario, sino
que debe estar acompañado de una reducción en las tasas de interés, así como de un tipo de cambio estable, ya que
actualmente el pago de intereses de la deuda es cuatro veces mayor a los ingresos superávitarios.

1 | INTRODUCCIÓN 1 puestarios1 , los requerimientos del Fondo Nacional de

2 | BALANCE PRIMARIO Y COSTO DE LA DEUDA 1 Infraestructura (FONADIN), así como los requerimientos
de la banca de desarrollo y los fondos de fomento. En
3 | BALANCE, COSTO Y ENDEUDAMIENTO 3
2018, la deuda presupuestaria representó 95 % de
4 | IMPLICACIONES Y COMENTARIOS FINALES 7
los RFSP, y en los últimos 19 años ha representado, en
ACRÓNIMOS 9 promedio, 73 % del SHRFSP.
BIBLIOGRAFÍA 9
En el presente análisis se describen los principales
componentes de la deuda presupuestaria en los últi-
1 | INTRODUCCIÓN mos 19 años, así como su relación con el saldo total
de la deuda, con el objetivo de identificar cuáles son
La deuda pública, cuyo concepto amplio es el Saldo los factores que explican la trayectoria del SHRFSP
Histórico de los Requerimientos Financieros del Sec- en los últimos años.
tor Público (SHRFSP), se compone de la acumulación
del nivel de endeudamiento que fue requerido por el
Sector Público Federal (SPF) al final de cada año, lo que
se contabiliza como los Requerimientos Financieros
2 | BALANCE PRIMARIO Y COSTO
del Sector Público (RFSP).
DE LA DEUDA
A su vez, los RFSP se componen por la deuda presu-
puestaria y la no presupuestaria. La deuda presu- En esta sección se describen los componentes que
puestaria se refiere al nivel de endeudamiento del integran la deuda presupuestaria: el balance primario
gobierno federal y los organismos y empresas como y el costo de la deuda. Cabe mencionar que los pasi-
el IMSS, la CFE y Pemex. La deuda no presupuesta- vos laborales de los Organismos y Empresas (OyE) del
ria son los Proyectos de inversión de infraestructu- Estado han influenciado en el saldo total de la deu-
ra productiva con registro diferido en el gasto públi-
1
Se contabilizan las transacciones derivadas de operaciones fi-
co (Pidiregas), las adecuaciones a los registros presu- nancieras que realiza el SPF, tales como la recompra de bonos.

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BALANCE PRIMARIO, COSTO DE LA DEUDA Y NIVEL DE ENDEUDAMIENTO

da. Sin embargo, esta deuda ha sido el resultado de para ajustar el presupuesto a los ingresos y así
eventos coyunturales, como el cambio del régimen de conseguir un balance primario superávitario.
pensiones de algunos OyE y no de la composición de
Por otro lado, un déficit primario ocurre cuando los
la deuda presupuestaria en sí misma.
gastos del SPP, sin considerar el pago de la deuda, son
El nivel de endeudamiento del Sector Público Presu- mayores a sus ingresos.
puestario (SPP) se mide como la diferencia entre los
2.2
ingresos que recauda el gobierno federal y los OyE, me-
nos los gastos en los que incurren a lo largo del año. COSTO DE LA DEUDA
Esta diferencia se registra como balance económico o
balance tradicional del SPP (SHCP, 2013), el cual en 2018 De acuerdo con la Ley General de Contabilidad Gu-
representó 95 % de los RFSP. bernamental (Cámara de Diputados del H. Congreso
de la Unión, 2008), el costo financiero de la deuda
A su vez, el balance económico se compone de dos
pública se compone de los intereses, comisiones u
elementos: el Balance Primario (BP) y el costo de la
otros gastos derivados del uso de créditos. A su vez,
deuda.
puede identificarse el costo financiero por nivel insti-
2.1 tucional; es decir, por el costo que paga el gobierno
federal y aquel que pagan los OyE del Estado.
BALANCE PRIMARIO
Lo anterior implica que el costo de la deuda está en
Es la diferencia entre los ingresos que recaudó el función del tipo de financiamiento que utilice el SPP,
SPP, menos los gastos en los que incurrió, antes del ya que de ello dependerá el monto de intereses o
pago del costo de la deuda (SHCP, 2013). La idea de comisiones que deberá pagar. Existen dos formas de
medir el BP es conocer el nivel de flexibilidad fiscal de analizar el tipo de financiamiento:
una administración, sin considerar los gastos deriva-
1. Origen: Se refiere al origen en el cual se con-
dos del pago de la deuda que se originaron en años
trae la deuda pública, que puede ser nacional
fiscales anteriores. La suma del BP y el costo de la deu-
o extranjero. Con ello se determina el grado de
da es igual al balance económico que se registra en
influencia del tipo de cambio sobre los intereses
los RFSP.
a pagar.
El balance primario puede ser superávitario o defíci-
2. Instrumentos: Se refiere a la composición de
tario. Un superávit primario ocurre en los siguientes
la cartera de pasivos del SPP y se compone de
casos:
emisión de valores, créditos comerciales, paga-
1. Los ingresos presupuestarios se encuentran rés, fondos de ahorro y bonos de pensión. La
por encima del nivel requerido para cubrir composición de la cartera de pasivos definirá
el gasto público, sin considerar el costo de la el monto a pagar por intereses de la deuda a
deuda. través de la tasa de interés que devengue cada
instrumento.

2. Los ingresos presupuestarios no son suficientes Por el lado del origen, en los últimos 20 años la deu-
para cubrir el gasto; sin embargo, se incurre en da externa ha representado, en promedio, 31.8 % del
un recorte o subejercicio del gasto público SHRFSP, ya que parte de la política de deuda pública se

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BALANCE PRIMARIO, COSTO DE LA DEUDA Y NIVEL DE ENDEUDAMIENTO

ha enfocado en contraer deuda en moneda nacional, Un balance primario superávitario disminuye los re-
con la finalidad de proteger las finanzas públicas de querimientos financieros del SPP. Sin embargo, si el
los movimientos del tipo de cambio. Estas acciones se pago de intereses de la deuda es mayor al balance
traducen en que, en promedio, en los últimos 19 años primario, aún con un superávit, deberá recurrirse a
70 % del costo de la deuda se ha pagado en moneda un nivel de endeudamiento para pagar el costo de la
nacional. deuda. Este fenómeno se conoce como efecto bola de
nieve (FMI, 2010).3
En cuanto al tipo de financiamiento, la cartera de pasi-
vos del SPP se encuentra compuesta, principalmente, 3.1
por la emisión de valores. Desde el año 2000, la emi-
ANÁLISIS HISTÓRICO
sión de valores ha representado, en promedio, 89 %
de la deuda interna. La estructura de la curva de ma-
En los últimos 19 años, la deuda presupuestaria pasó
duración de los valores emitidos es, principalmente, a
de 16.4 % en el año 2000, a 40.3 % del Producto In-
largo plazo, con un porcentaje de 43.5 % de Bonos de
terno Bruto (PIB) en 2018. Sin embargo, no todos los
desarrollo a tasa fija y largo plazo (Bondes) en 20182 .
años presentó una trayectoria ascendente, como pue-
De igual manera, el portafolio de pasivos del SPP de- de verse en la figura 1. En este periodo, durante los
nominado en moneda extranjera, se encuentra com- primeros ocho años, la deuda presupuestaria dismi-
puesto por la emisión de valores en los mercados in- nuyó como porcentaje del PIB, principalmente entre
ternacionales, representando en 2018, 78 % del saldo 2004 y 2007. Durante este lapso la deuda disminuyó
total de la deuda externa. a una tasa de 6 %, como promedio anual, después de
alcanzar un máximo de 20.4 % del PIB, llegando a un
nivel mínimo de 16.4 % del PIB en 2017.

3 | BALANCE, COSTO Y 3.1.1 2000-2008 Durante este periodo, el SPP pre-


sentó un balance primario positivo, que en prome-
ENDEUDAMIENTO dio fue de 2 % del PIB, el cual se debió a mayores ingre-

La relación entre el BP y el costo de la deuda determi- sos presupuestarios, principalmente ingresos petrole-

nará el nivel de endeudamiento del SPP, al cierre de un ros, los cuales crecieron a una tasa real promedio de

año fiscal. Históricamente, para que el saldo de la deu- 12 % entre 2000 y 2008. Este incremento corresponde a

da pública presupuestaria disminuya son necesarias, mayores precios internacionales de petróleo, al pasar

al menos, dos de las siguientes condiciones: de 30 dólares por barril (dpb) en enero del 2000, a un
promedio de 110 dpb en 2008 (SHCP, 2011).
1. La existencia de un superávit primario. De manera complementaria, el costo de la deuda pú-
blica disminuyó a una tasa de 6 %, como promedio
2. Disminución en las tasas de interés, principal-
anual entre 2000 y 2008, pasando de 3 % del PIB a 1.8 %
mente la de largo plazo.
3
Al respecto, se ha comprobado que con la existencia de bajas
3. Un tipo de cambio estable. tasas de interés puede generarse una situación sostenible de la
deuda pública, aún con la existencia de déficits primarios, siendo
condición básica para un escenario sostenible de la deuda, que
2
Actualmente son emitidos y colocados a 3, 5, 10, 20 y 30 años, las tasas de interés se encuentren por debajo de la tasa de
siendo los más comunes a 10 años (BANXICO, 2014). crecimiento de los ingresos (ver (Olivier Blanchard, 2019)).

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BALANCE PRIMARIO, COSTO DE LA DEUDA Y NIVEL DE ENDEUDAMIENTO

FIGURA 1

FUENTE: Elaborado por el CIEP, con información de: Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas, 2019.

FIGURA 2

FUENTE: Elaborado por el CIEP, con información de: Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas, 2019.

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BALANCE PRIMARIO, COSTO DE LA DEUDA Y NIVEL DE ENDEUDAMIENTO

en 2008 (ver figura 2). Esta disminución responde, prin- esto correspondió a 33 mil millones de dólares en la
cipalmente, a dos situaciones: primero, a una caída de deuda presupuestaria externa (SHCP, 2009), monto que
las tasas de interés. La tasa de interés a largo plazo implicó una disminución de los Pidiregas no presupues-
disminuyó 28 % en 2007 respecto al 2000, lo que sig- tarios en 6.6 % del PIB y un incremento de igual mag-
4
nificó una reducción de 298 puntos base . A su vez, la nitud en la deuda presupuestaria. En cuanto al ISSSTE,
tasa de interés a corto plazo disminuyó 36 % en el mis- el cambio significó una emisión de bonos por parte
mo periodo, lo que significó 407 puntos base menos del gobierno federal. Este reconocimiento de pasivos
(figura 3). laborales fue equivalente a 1.8 % del PIB, registrado en
la deuda presupuestaria (SHCP, 2008).
La segunda situación es la disminución de la deuda
externa. Ésta se redujo a una tasa promedio anual de Durante los cinco años posteriores a la crisis, las tasas
6 %, pasando de 36 % en el 2000 a 26 % en 2007, como de interés cayeron a niveles históricos. Por ejemplo,
porcentaje del SHRFSP. Esta disminución significó 3.7 la tasa de los cetes5 , que a 28 días cayó 51 % en seis
puntos del PIB, lo que se tradujo en una reducción en años, lo que significó 393 puntos base menos en 2013
el pago de intereses en moneda extranjera, pasando respecto a 2008, pasando de 7.68 % a 3.75 %. La tasa
de 1.1 % a 0.6 % del PIB. de los Bondes a 10 años pasó de 8.36 % a 5.63 %. Por
otro lado, el tipo de cambio se incrementó en 14 % en
3.1.2 2008-2013 Después de la crisis hipotecaria de el mismo periodo, pasando de $11.15 a $12.76 pesos
2008, las finanzas públicas en México transitaron de por dólar (figura 3). La combinación de un tipo de
un periodo de superávits primarios a ocho años de cambio estable y tasas de interés bajas permitieron
déficits primarios. Esto se debió a que el principal com- mantener estable el costo de la deuda, a un nivel de
ponente del balance primario superávitario era Pemex. 1.9 % del PIB entre 2009 y 2013 (ver figura 4).
En 2007, el superávit primario de la empresa del Es-
tado era de 363 mil 795 mdp reales y representaba 3.1.3 2013-2018 En los últimos seis años, se revirtie-
87 % del superávit primario del SPP (figura 4). En 2009, ron las condiciones esenciales para mantener estable
el balance primario de la empresa petrolera pasó a un el costo de la deuda y el nivel de endeudamiento. Por
déficit de 8 mil 188 mdp reales. En ese mismo año, el el lado del nivel de endeudamiento, el déficit primario
SPP presentó su primer balance deficitario en nueve continuó hasta 2016 (ver figura 5). En 2015, derivado de
años, con un valor de 18 mil 902 mdp reales, equiva- la modificación en el contrato colectivo de Pemex, se
lentes a -0.9 % del PIB. asumió una proporción del pago de pensiones y jubi-
laciones. Esto implicó la emisión de bonos de pensión
De manera complementaria, en 2009 ocurrieron dos
de Pemex (Pemex, 2018), lo que representó un monto
sucesos que permiten entender la evolución del nivel
de 50 mil mdp para la deuda interna. Este monto re-
de endeudamiento: el reconocimiento de los Pidiregas
presentó un incremento de 1.7 puntos porcentuales
de Pemex dentro de la deuda presupuestaria y el re-
del PIB en la deuda presupuestaria de OyE (SHCP, 2015).
conocimiento de los pasivos laborales del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Al mismo tiempo, la caída de las tasas de interés en
Estado (ISSSTE), derivados de la implementación de un los mercados internacionales motivó al SPP a contraer
nuevo régimen de pensiones. En el caso de Pemex, deuda en moneda extranjera (SHCP, 2016), lo que in-

4 5
Los puntos base hacen referencia a los puntos porcentuales de Son instrumentos de deuda que son emitidos por el gobierno
la tasa de interés. federal (BANXICO, 2014).

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BALANCE PRIMARIO, COSTO DE LA DEUDA Y NIVEL DE ENDEUDAMIENTO

FIGURA 3

FUENTE: Elaborado por el CIEP, con información de: Banco de México y la Reserva Federal de los Estados Unidos (FED), 2019.

FIGURA 4

FUENTE: Elaborado por el CIEP, con información de: Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas 2019.

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crementó 85 % la deuda externa, pasando de 9.6 %


en 2012 a 17.8 % del PIB en 2016. Este crecimiento se
vio impulsado principalmente por la deuda de Pemex,
que representó el 48 % del endeudamiento externo.
Ese mismo año, la deuda presupuestaria alcanzó un 4 | IMPLICACIONES Y
máximo de 43.5 % del PIB.
COMENTARIOS FINALES
Del lado del costo, a partir de 2013 las tasas de interés
comenzaron a ascender. En 2018 la tasa de interés a El superávit primario es una condición necesaria, pero
corto plazo se encontró en 7.61 %, esto significó un no suficiente para disminuir el saldo total de la deu-
incremento de 103 % respecto a 2013. La tasa de los da pública. Sin embargo, también importa cómo se
Bondes a 10 años se incrementó 41 % en el mismo perio- obtiene el superávit, si es por mayores ingresos o por
do. Adicionalmente, el tipo de cambio se incrementó un recorte del gasto programable, lo que se traduce
51 %, pasando de $12.76 pesos en 2013 a $19.23 pesos en una disminución en la oferta de bienes y servicios
por dólar en 2018. públicos.

Lo anterior coadyuvó a que el costo de la deuda pú- Por otro lado, la asunción de 3.5 % del PIB por pasivos
blica se incrementara a una tasa promedio anual de laborales de los OyE y 6.6 puntos del PIB de Pidiregas de
9 % entre 2013 y 2018. Esto significó un crecimiento de Pemex incrementaron la deuda presupuestaria en 10
54 % real en 2018 respecto a 2013; incremento que fue puntos del PIB durante los últimos 19 años.
igual a 225 mil 550 mdp reales (figura 5).
En el Paquete Económico 2020 se proyecta un balance
En 2017 y 2018 disminuyó el saldo de la deuda presu- primario de 0.7 % del PIB y un costo de la deuda de
puestaria, resultado de un superávit primario del SPP. 2.9 %. Al respecto, destacan dos cuestiones: primero,
Sin embargo, éste fue debido a un recorte del gasto y el balance primario es derivado de un recorte del gas-
no a mayores ingresos presupuestarios. En 2017, los to y no por mayores ingresos. Segundo, el costo de
ingresos presupuestarios cayeron 4 % real, respecto la deuda es cuatro veces mayor al balance primario.
a 2016 y disminuyeron 2 % en 2018 respecto a 2017. El Si bien, la trayectoria de las tasas de intereses se ha
gasto neto total se redujo 9 % en 2017, principalmente mantenido a la baja, el costo aún sobrepasa en ma-
por una reducción de 13 % en el gasto programable, yor nivel al balance primario. Lo anterior implica que,
que es el gasto que se destina a programas sociales para generarse un escenario sostenible en el pago de
como salud, educación y vivienda, entre otros. El gasto la deuda, los ingresos presupuestarios deben incre-
no programable presentó un crecimiento de 5 %, que mentarse, situación que resalta la importancia de una
es la parte del gasto donde se incluye el costo de la reforma fiscal inminente.
deuda.

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FIGURA 5

FUENTE: Elaborado por el CIEP, con información de: Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas 2019.

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ACRÓNIMOS
BP Balance Primario

BONDES Bonos de desarrollo a tasa fija y largo plazo

DPB dólares por barril

FONADIN Fondo Nacional de Infraestructura

ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

OY E Organismos y Empresas

PIB Producto Interno Bruto

PIDIREGAS Proyectos de inversión de infraestructura productiva con registro diferido en el


gasto público

RFSP Requerimientos Financieros del Sector Público

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SHRFSP Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público

SPF Sector Público Federal

SPP Sector Público Presupuestario

BIBLIOGRAFÍA
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//www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_
Publicas/docs/paquete_economico/cgpe/cgpe_2020.pdf. Información
obtenida el día 05 de diciembre del 2019.

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