You are on page 1of 6

Ljiljana

 Tatić                 JAVNA  UPRAVA  

JAVNO UPRAVLJANJE i

"Javni menadžment. . . je svet ustaljenih institucija dizajniranih da


omoguće nesavršenim ljudima da koriste manjkave postupke da bi se nosili
sa nerešivim problemima.“
James Q. Wilson
Birokratija: Šta vladine agencije rade i zašto to čine

Ovaj rad počinje odgovorom na pitanje: Šta je to Javni menadžment? Generalno, mi


podrazumevamo da javni menadžment predstavlja obavljanje određenih poslova vezanih za
sprovođenje politike u javno podržanim programima.1 Neko definiše termin javni
menadžment koji smatra da vlada i neprofitna administracija nalikuju menadžmentu
privatnog sektora. Postoje alati menadžmenta koji su odgovarajući i u javnom i u
privatnom sektoru, alati koji povećavaju efikasnost i efektivnost.2 Šta god da je značenje
javnog menadžmenta, zadatak ovog rada je odgovor na pitanje: Na koga i na šta se odnosi
ova disciplina?

 
1
Jones, L. R., Fred Thompson and William Zumeta. Public Management for the New Millenium:
Developing Relevant and Integrated Professional Curricula?, p. 19.
2
    http://en.wikipedia.org/wiki/Public_management
 
  Beograd,2010  
Ljiljana  Tatić                 JAVNA  UPRAVA  

Menadžment Javne uprave je predmet proučavanja brzo rastuće literature koja je


međunarodna po delokrugu i raznovrsna po sadržaju.3 Zdrav razum zamagljuje probleme
koji su u srcu javnog menadžmenta od njegovog osnivanja, kao oblast proučavanja i prakse.
Cilj Javnog menadžmenta je da obezbedi teorijsku i empirijsku osnovu za rešavanje i
pitanja javnosti u birokratiji kao i mnoštvo specifičnih pitanja koja se javljaju u
organizovanju i sprovođenju menadžerskih dužnosti u vladinim odeljenjima, biroima i
službama:4

Javni menadžment proizilazi iz disciplina Političkih nauka i Javne uprave. Političke


nauke se više bave kreiranjem politike ili izraza državne volje, dok se Javna uprava više
bavi izvršavanjem te politike.5 Ovako ili onako, upravljanje u Javnoj upravi ima neke veze
sa vladom i birokratijom. Administracija je jezgro vlade. Bez toga, mi bi bili ostavljeni sa
praznom vrećom pravila o tome kako da se slažemo.6

Stvaranje političkih nauka u kasnim 1990-im ima veliki uticaj na razne škole. Ali, u
svakoj teoriji ili disciplini postoji nešto što treba da bude kontra-disciplina: metod poznat u
umetnost, dijalektika. Javna uprava potiče iz političkih nauka, potraga koja je trajala oko
pola veka. Bitka odobravana i osporavana od strane mnogo naučnika.

Postoji potreba da se prati istorija javnog upravljanja kroz razne lokacije i žarišta. Kao

 
3
    Lynn, Laurence E. Public Management (Chicago: The University of Chicago, 2001).  
4
Lynn (2001).
5
Henry, Nicholas. Paradigms of Public Administration (ASPA: Public Administration Review,
Vol. 35, No. 4, July-Aug, 1975), pp. 378-386.
6
Guy, Mary E. Ties That Bind: The Link between Public Administration and Political Science
(CambridgeUniversityPress:TheJournalofPolitics,Vol. 65,No.3,Aug2003),pp. 641-655
  Beograd,2010  
Ljiljana  Tatić                 JAVNA  UPRAVA  

što Goodnow7 definiše, politika i administracija (uprava) su dve različite funkcije vlasti.

Paradigma I : Politics-Administration Dichotomy (1900-1926) : Frank J Goodnow i


Leonard D. White (1900-1926)

postavlja javne administrativce kao centar u vladinoj birokratiji. Tada je javna


administracija prvi put ozbiljnije privukla pažnju kroz pojavu "pokreta javnog servisa".
Kasnije,

Paradigma II: Principles of State Administration (1927-1937) : Gulick dan Urwick,


F.W. Taylor, Henry Fayol, Mary Parker Follet, dan Willooghby

stvaranje i pitanje „principa“ je vrlo presudno. Drugi naučnici smatraju da ne postoje


principi, za neke naučnike „principi“ postoje i sprovođenje ovih „principa“ je ono što je
najvažnije u javnoj upravi.

Paradigma III As the State Administration of Political Science (1950-1970) :


Nicholas Henry

primećuje postojanje javne uprave u okviru političkih nauka. Ona primećuje mesto
vladine birokratije, ali ima tendenciju da gubi fokus.

Paradigma IV: As the State Administration of Administrative Sciences (1956-1970) :


 
7
Goodnov, F.J. (2003). Politics  and  Administration:  A  Study  in  Government. Nev Brunsvick,
NJ: je klasično delo i ima za cilj da izrazi odvaJanje državne vlasti izvan tradicionalne izvršne, zakonodavne
i sudske triJade. Goodnov razlikuJe i obJašnjava dihotomiJu između izabranih zakonodavaca, koJi donose
volju države (politika) u odnosu zvaničnike i entitete koJi su odgovorni za izvršenje (uprava). Goodnov
navodi razdvaJanje političke i administrativne vlasti kroz komparativnu analizu između SJedinjenih Država i
nekoliko evropskih zemalja. Njegove analize i sugestiJe su utemeljene na efikasanom i legitimnom
formulisanju i ostvarivanju volje naroda kao izvoru administrativnih legitimiteta.
Dok "funkciJa politike ... se sastoJi u izrazu volje države" (str. 23), " funkciJa izvršenja volje države je
nazvana administracijom (uprava)" (str. 72). Relacija od politike do administracije je razdvaJanje i
subordinacija. Goodnov tvrdi da, dok politika nikada ne može biti potpuno nezavisna od uprave ", ...
popularna Vlada zahteva da je izvršna vlast (uprava), bude podređena izražavanju vlasti (politike)" (str. 24).
Izvršna vlast, u skladu sa Goodnovim, treba da bude Jedna centralizovana administraciJa, za razliku od
decentralizovane ili lokalne uprave, a takođe ne bi trebalo da bude previše kontrolisana od strane autoriteta za
izražavanje straha od nepristrasne administraciJe.
Političke partiJe su ključne za arhitekturu Goodnovljeve popularne vlade i efikasnu administraciJu. Njegovo
obrazloženje Je da su uloga moćnih i odgovornih političkih stranaka potrebna sredstva izražavanja i
realizacije volje države i da se njihova moć može proveriti, ukoliko je neophodno, od strane "organa vlasti"
(str. 257). Moć političkih partija obezbeđuje da volja naroda bude volja zakonodavca, i na taJ način pomenute
subordinirane relacije, rezultiraju u efikasnu administraciju koja odražava volju naroda.
Goodnovljeva teoriJa odvaJanja politike i administraciJe Je prožimala prakse Javne uprave godinama. Sistem
otimačine Je napušten odavno i sistem civilnog društva je postavio moć administracije generalno izvan ruku
zakonodavnog tela.

  Beograd,2010  
Ljiljana  Tatić                 JAVNA  UPRAVA  

Henderson, Thompson, Caldwen

ima naglasak na javnu administraciju kao deo administrativnu nauku. Paradigma 4 ima
konkretan fokus, ali ne na lokaciju, jer javna administracija pripada administrativnim
naukama.

Paradigma V: Administracija kao UPRAVA (1970) : Pemikiran Herbert Simon

jača ideju administracije kao javne uprave. Ona daje konkretnu autonomiju javne
uprave kao oblasti proučavanja. To je obezbedilo autonomiju kurikuluma u školama i
univerzitetima. Od tada državna uprava je nezavisna oblast proučavanja, koja definitivno
ima fokus i lokaciju.

Paradigma VI klasični model birokratije : TeJlor, Vilson, Veber, Gullick Urvick.

Paradigma VII Novi model Birokratie : Simon Ciert, mart, Gor

Paradigma VIII institucionalni model : Lindbloom J. Tompson, Mosher, Blau, Rigs

Paradigma IX model humanitarnih odnosa : McGregor, Argiris

Paradigma X model za odnose sa Javnošću : Ostrom, BJukenen, Olson, OpenhaJmer

Paradigma XI Novi državna uprava (Nova Javna uprava) : JV Denhard

Dugi niz godina državna uprava se bori za svoju nezavisnu poziciju u društvenim naukama.
Dok je u svojim ranim godinama bila deo konzervativnijih oblasti prava, politike i
ekonomije, ona se danas razvila u jedinstvenu oblast, nezavisnu na mnogo načina ali i dalje
uživajući u međusobnim doprinosima drugih disciplina u društvenim naukama.8 Od 1970
javna uprava je javna administracija, peta paradigma. Bez obzira da li jeste ili nije, javna
uprava ne može biti odvojena od političkog procesa. Putovanje i potraga javne uprave je
povezano sa političkim naukama, iako danas Javna uprava postoji kao nezavisna oblast
istraživanja. Postoji logička konceptualna veza između javne uprave i političke nauke: tj,
procesa izrade javne politike.9 Za Holden-a, „pokušaj da se razume politika odvojeno od
administracije je ludost“10

"Gde" i "šta" javnog upravljanja se može pratiti kroz razvoj NJU kao entiteta. On je
 
 
8
Definisanje javne administracije i menadžmenta, str. 1.
9
Nicholas (1975), p. 381.
10
Guy (2003), p. 652.

  Beograd,2010  
Ljiljana  Tatić                 JAVNA  UPRAVA  

prvo deo političkih nauka, onda se pojavljuje kao administrativna nauka, a danas postoji
kao nezavisno telo, Javna uprava u njenoj suštini.

Svet u kojem javni menadžeri funkcionišu se ubrzano menja i veoma je drugačiji


od onog koji su promatrali prvobitni intelektualni pobornici državne uprave. Zdrav razum
javnog menadžmenta je relativno jednostavan. Dobri javni menadžeri, koje god da su
njihove određene pozicije i odgovornosti, su muškarci i žene sa temperamentom i veštinom
da organizuju, motivišu i usmeravaju akcije drugih unutar i van vlade prema stvaranju i
postizanju ciljeva koji zahtevaju korišćenje javne vlasti .11 Javni menadžeri se fokusiraju
na ljude gde god da su. Prema rečima Meri E. Guy "Vlada je za nas, a to "nas" bi trebalo da
bude fokus".12

Uprava ima i neke veze sa principima. (Paradigma II). Ovi principi su izgrađeni i
postoje. Novi pravac javne uprave je da koristi ove postojeće principe u svojim dnevnim
zadacima i to je čini stručnom u oblasti kojom upravlja. Studije Javne uprave treba da vode
računa o filozofskim okvirima studenata. Student treba da bude naoružan principima i
teorijama koje će kasnije koristiti u svojoj potrazi za dobrom javnom upravom. Studenti
državne uprave treba da znaju kako da povežu politiku i administraciju, kreiranje ili
formiranje politike i izvršenje te politike.

Danas je razvoj javne uprave veoma značajan u društvu koje se neprekidno menja.
Potreba za dobrim javnim administrativcima je veliki izazov. Kako Moore sagledava,
suština javne uprave je „koncipiranje i implementacija javne politike koje shvataju
potencijal date političke i institucionalne postavke“, potencijal je kasnije nazvao „javna
vrednost“13

Danas se javna uprava već veoma razlikuje od onoga što je bila pre četrdeset,
trideset, pa čak i dvadeset ili deset godina. U narednim godinama će biti još više različitosti.
Izazov današnje generacije je da proizvede efikasne i dobre javne administrativce i
menadžere koji će doprineti ukupnom razvoju birokratije. Izazov potiče i dobija mandat od
naroda.
 
11
Lynn (2001).
12
Guy (2003), str. 653.
13
Moore, Mark H. A Koncepcija Javnog menadžmenta. U Nastavi javnog menadžmenta (1984),
str. 3.
  Beograd,2010  
Ljiljana  Tatić                 JAVNA  UPRAVA  

 
st
ii
By Kenzlee E. Ybanez, University of San Carlos, Philippines, MPMD 1 Sem
 

  Beograd,2010