Carl-Christian Buhr

Das politische System der USA

Aachen, 12. September 2001

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INHALTSVERZEICHNIS

1 Einleitung 1.1 Motivation und Problemstellung 1.2 Gang der Untersuchung 2 Verfassung 3 Legislative 3.1 Repräsentantenhaus 3.2 Senat 3.3 Kongreßbürokratie 4 Exekutive 4.1 Präsident 4.2 Andere Institutionen 5 Judikative 5.1 Bundesgerichte 5.2 Einzelstaatliche Gerichte 6 Beziehungen zwischen Bund und Einzelstaaten 7 Gesetzgebungsprozeß 8 Rolle der Parteien 9 Fazit LITERATURVERZEICHNIS

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1 1 Einleitung 1.1 Motivation und Problemstellung Zu Beginn des 21. Jahrhunderts sind die USA die unbestritten stärkste Militär- und Wirtschaftsmacht der Erde. Obwohl die amerikanische Demokratie ihre Wurzeln, ebenso wie die meisten ihrer Bürger, in Europa hat, unterscheidet sie sich in vielerlei Hinsicht von den politischen Gegebenheiten auf dem "alten" Kontinent. Die Führungsrolle der USA in der NATO verleiht auch innenpolitischen Vorgängen in diesem Land eine Bedeutung für die Politik der europäischen Bündnispartner. Erst die Kenntnis der Rahmenbedingungen des politischen Prozesses in den USA ermöglicht es dem europäischen Beobachter, das dortige Geschehen korrekt zu interpretieren und diese Erkenntnisse für das eigene Handeln fruchtbar zu machen. Die Bezeichnung "politisches System" verweist bereits auf die Problematik der Darstellung: Ein System wird durch die Beziehungen seiner Bestandteile untereinander konstituiert und umfaßt notwendigerweise auch Wirkungsinterdependenzen: Eine Beschreibung einzelner Bestandteile bleibt solange in entscheidenden Punkten unvollständig, wie nicht auf die jeweils anderen verwiesen wird. Darüber hinaus muß entschieden werden, in welchem Maße Hinweise auf die historische Entwicklung und die in der Vergangenheit jeweils von den handelnden Personen verfolgten Ziele der Wiedergabe der Eigenschaften heute bestehender Institutionen beigefügt werden sollen. Ziel dieser Schrift1 ist die Darstellung der Grundzüge des politischen Systems der USA. Dazu werden die wichtigsten Verfassungsorgane vorgestellt, wobei der Schwerpunkt auf der Gegenwart liegt und auf historische Einzelheiten nur dort eingegangen wird, wo diese für das Verständnis notwendig erscheinen. Dem angesprochenen Darstellungsproblem vorhandener Wechselwirkungen wird dabei begegnet, indem Verweise zwischen den formalen Beschreibungen der einzelnen Organe soweit wie möglich vermieden werden und ein Abschnitt sich gesondert auf das Zusammenspiel dieser Organe konzentriert. Letzteres geschieht anhand einer ausführlichen Darstellung des Gesetzgebungsprozesses. Daran wird die für die USA spezifische Behandlung des Problems der Gewaltenteilung verdeutlicht. Darüber hinaus werden die Auswirkungen der institutionellen Gegebenheiten am Beispiel der heutigen Rolle von Parteien im politischen Prozeß analysiert.

Da es sich um eine teilweise erweiterte Ausarbeitung eines Referats handelt, wurde auf ausführliche Quellenangaben zu allen Aspekten verzichtet. Insbesondere für das nicht geringen Raum einnehmende "Faktenwissen" ist das durchgängig geschehen, weil die Überprüfung anhand einschlägiger Literatur unproblematisch erscheint. Demgegenüber sind aus anderen Schriften übernommene wörtliche Zitate und weiterführende Gedankengänge als solche kenntlich gemacht.
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2 1.2 Gang der Untersuchung Die Untersuchung beginnt in Abschnitt 2 mit einem Überblick über Inhalt und Struktur der Verfassung der USA, aus der sich die Legitimität der politischen Institutionen auf gesamtstaatlicher Ebene herleitet. An diese grundsätzlichen Bestimmungen anschließend beginnt in Abschnitt 3 die Beschreibung der heutigen Situation der Institutionen mit der Legislative, die für beide Kammern des amerikanischen Parlaments gesondert dargestellt wird. Abschnitt 4 ist der Exekutive gewidmet, wobei der Schwerpunkt auf dem Präsidenten liegt. Die Judikative ist Gegenstand von Abschnitt 5, in dem der Bundesgerichtsbarkeit und dabei dem Obersten Gerichtshof die größte Bedeutung zukommt. Abschnitt 6 gibt einen historischen Abriß über die Beziehungen zwischen föderaler und einzelstaatlicher Ebene und zeigt die Möglichkeiten, die ersterer heute für Einflußnahmen zur Verfügung stehen. Abschnitt 7 beschreibt im Rückgriff auf die Abschnitte 3, 4 und 5 den Ablauf eines Gesetzgebungsverfahrens im Wirkungsdreieck zwischen den drei Gewalten. In Abschnitt 8 geht es um einen der sichtbarsten Unterschiede zwischen der amerikanischen und westeuropäischen Demokratien: Für Kenner der letzteren weisen die Parteien in ersterer einige Besonderheiten auf. Es wird aufgezeigt, wie diese im Zusammenhang mit den in den Abschnitten 3 bis 5 vorgestellten Regelungen stehen. 2 Verfassung Die USA haben die älteste geschriebene und gleichzeitig eine der kürzesten Verfassungen der Welt. Sie trat 1788 in Kraft, als New Hampshire als neunter der 13 Gründungsstaaten den Text ratifizierte und enthält in sieben Artikeln weniger als 4.500 Wörter. Die Verfassung kann nicht geändert, sondern nur mit Ergänzungen (Amendments) versehen werden. Dazu sind Zweidrittelmehrheiten in beiden Kammern des Kongresses und eine Dreiviertelmehrheit der Einzelstaaten notwendig. Wegen dieser hohen Anforderungen kam es bei über 10.000 vorgeschlagenen Zusatzartikeln bislang nur in 27 Fällen zu einer Ergänzung der Verfassung. Die ersten zehn Amendments fassen Grund- und Freiheitsrechte zusammen und werden deshalb auch als Bill of Rights bezeichnet. Die übrigen Zusatzartikel befassen sich mit Kompetenzregelungen zwischen Bund und Einzelstaaten, Änderungen an der Regierungsstruktur und einer Ausweitung des Wahlrechtes. Der Verfassungstext beginnt mit einer im Vergleich z.B. zu europäischen Verfassungen auffallend unpathetischen Präambel, die den Charakter eines offenen politischen Systems anzeigt, in dem so wenig Setzungen wie möglich von vornherein Bestand haben sollen. Die

3 Vorstellung eines Rahmens, innerhalb dessen es jedem Einzelnen freigestellt ist, auf seine Art zu leben, ist deutlich zu erkennen. Artikel I weist dem Kongreß die legislative Macht zu und trifft nähere Festlegungen zu Wahl und Struktur von Repräsentantenhaus und Senat. Ebenfalls Erwähnung findet das Vetorecht des Präsidenten gegen Gesetze. Abschnitt 8 des Artikels enthält eine enumerative Kompetenzzuweisung für den Kongreß, Abschnitt 9 zählt ebenfalls explizit solche Kompetenzen auf, die dem Kongreß nicht zukommen. In Abschnitt 10 werden den Einzelstaaten bestimmte Möglichkeiten entzogen, z.B. der selbständige Abschluß von außenpolitischen Verträgen oder das Unterhalten eigener Streitkräfte. Artikel II legt die Macht der Exekutive in die Hand des Präsidenten und gibt Auskunft über die Vorgehensweise bei seiner Wahl sowie der Regelung der Nachfolge. Zusätzlich werden die Aufgaben des Präsidenten umrissen und einige engere und weitere Pflichten aufgezählt, z.B. die regelmäßige Unterrichtung des Kongresses bzw. die Überwachung der Einhaltung aller Gesetze. In Artikel III wird der Supreme Court als Träger der judikativen Macht genannt, dem durch den Kongreß bei Bedarf weitere Gerichte untergeordnet werden können. Die Zuständigkeitsbereiche der Bundesgerichtsbarkeit werden aufgezählt. Artikel IV betrifft die Beziehungen zwischen den Einzelstaaten untereinander, bzw. zwischen diesen und dem Bund. Artikel V beschreibt das Verfahren zur Verabschiedung von Verfassungsergänzungen. Artikel VI regelt Übergangsfragen zwischen den Zuständen vor und nach Verabschiedung der Verfassung und verpflichtet alle Abgeordneten, sowie alle Richter und Beamten zur Unterstützung der Verfassung. Artikel VII regelt nur noch den Ratifizierungsprozeß selbst und enthält im übrigen die Unterschriften der Delegierten der Gründerstaaten. Der Verfassungstext ist weitgehend frei von zeitgebundenen Bestimmungen und offenbar Ausdruck eines großen Vertrauens in seinen langen Bestand. In der Geschichte der USA wurde der in sich unkomplizierte Text durch den Supreme Court in mehreren Fällen ganz unterschiedlich ausgelegt. Z.B. lassen sich duale und kooperative Interpretationen des intendierten Föderalismus unterscheiden. Jene gehen von Bund und Einzelstaaten als jeweils gleichberechtigten Souveränen aus, während diese ein Primat der Zentralregierung sehen.2 Die große Stabilität des politischen Systems der USA zeigt, daß die Kombination einer bestimmten aber sehr offen formulierten Verfassung mit der Möglichkeit ihrer interpretativen Ausgestaltung auch ungeahnte technische und gesellschaftliche Veränderungen überdauern kann. Besonders diese unbeschadete Langlebigkeit der Verfassung hat diese zu einem Identifikationssymbol für große Teile der Bevölkerung gemacht.
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Vgl. A. FALKE (1992), S. 415ff.

4 3 Legislative 3.1 Repräsentantenhaus 435 Abgeordnete aus allen 50 Staaten sitzen im Repräsentantenhaus, der unteren Kammer des amerikanischen Kongresses. Die Anzahl an Abgeordneten, die ein Staat entsendet, hängt von der Anzahl seiner Einwohner ab. Allerdings ist die Verteilung nicht streng proportional, da einigen Staaten sonst überhaupt kein Abgeordneter zustünde, was durch die Verfassung ausgeschlossen ist, die jedem Staat mindestens einen Abgeordneten garantiert. Auch die Einwohnerzahl verschiedener Wahlkreise innerhalb eines Staates ist nur annähernd gleich groß. Die Anzahl der Abgeordneten für die einzelnen Staaten und die Wahlkreise werden regelmäßig nach einigen Jahren der aktuellen Bevölkerungsentwicklung angepaßt. Gewählt ist jeweils der Kandidat mit den meisten Stimmen in einem Wahlkreis (relative Mehrheit). Die Amtszeit beträgt zwei Jahre. Der Führer der Mehrheitsfraktion ist 'Speaker of the House', der damit einem parteiischen Parlamentspräsidenten ähnelt. Die Abgeordneten sind Mitglieder in satzungsmäßigen Ausschüssen und Unterausschüssen. Hinzu kommt eine große Menge an informellen Gruppen (caucusses). Ebenso wie jeder Senator kann jeder Abgeordnete des Repräsentantenhauses Gesetzentwürfe in seine Kammer einbringen. Um ein Gesetz zu verabschieden, müssen ihm beide Kammern zustimmen. Eine Ausnahme besteht bei Gesetzen, die direkt den Haushalt des Bundesstaates betreffen: Hierfür ist allein das Repräsentantenhaus zuständig. Wenn eine Präsidentenwahl im Wahlmännerkollegium nicht gelingt, kommt dem Repräsentantenhaus zusätzlich die Aufgabe zu, mit einfacher Mehrheit den Präsidenten zu bestimmen. Die Abgeordneten sind stark in ihren jeweiligen Heimatwahlkreisen verwurzelt. Regionale Anliegen spielen eine größere Rolle als die Gemeinsamkeit mit Parteikollegen im Parlament. 3.2 Senat Im Senat ist jeder Bundesstaat durch zwei Senatoren vertreten und hat somit 100 Mitglieder. Ihre Amtszeit beträgt sechs Jahre, wobei alle zwei Jahre ein Drittel der Sitze neu vergeben wird. Das führt dazu, daß die beiden Senatssitze eines Staates nie gleichzeitig zur Wahl stehen und die Senatoren deshalb jeweils von der gesamten Bevölkerung des betreffenden Staates gewählt werden. Präsident des Senats ist laut Verfassung der Vizepräsident der USA. Bei unentschiedenen 50:50-Abstimmungen gibt seine Stimme den Ausschlag, in allen anderen Fällen hat er kein Stimmrecht.

5 Obwohl auch der Senat eine Reihe von Ausschüssen besitzt, gelten die Senatoren doch eher als Generalisten, im Gegensatz zu den stark spezialisierten Abgeordneten des Repräsentantenhauses. Eine Besonderheit ist das 'filibustering'-Recht: Während das Repräsentantenhaus in der Regel nur beschränkte Redezeiten kennt, ist es im Senat zulässig, die Verabschiedung eines Gesetzes durch Dauerreden zu verzögern oder zu verhindern, und das ohne Zwang, auf das eigentliche Thema der Debatte auch nur Bezug nehmen zu müssen. Neben seiner normalen Aufgabe im Gesetzgebungsprozeß hat der Senat einige Sonderbefugnisse. Wenn das Repräsentantenhaus den Präsidenten wählt, wird der Vizepräsident durch den Senat bestimmt. Bedeutsamer ist aber die Zustimmungspflicht der Senatoren für Bundesrichter, Minister, hohe Diplomaten und weitere wichtige Personalentscheidungen des Präsidenten. Darüber hinaus werden auch außenpolitische Verträge nur durch den Senat ratifiziert. 3.3 Kongreßbürokratie Kein Abgeordneter kann in allen Wissensbereichen kompetent sein, die durch die legislativen Aufgaben des Kongresses direkt oder indirekt betroffen sind. Um dem Streben der Exekutive nach mehr Kompetenzen entgegenzutreten, hat sich der Kongreß eine eigene Bürokratie mit etwa 30.000 Angestellten geschaffen, die ihn in seiner Arbeit mit Sachkenntnis unterstützt und für eine größere Unabhängigkeit von den Informationen aus den Ministerien und sonstigen Bundesbehörden sorgt. Jeder Senator hat etwa 30, jeder Repräsentant etwa 20 persönliche Mitarbeiter. Zusätzlich gibt es Stammpersonal in den Ausschüssen, das Verwaltungstätigkeiten übernimmt, die Abgeordneten aber auch beraten kann. Für "Forschung und inhaltliche Recherchen, Aufbereitung von Daten, Expertisen usw."3 sind Unterstützungsdienste eingerichtet worden, die u.a. die Kongreßbibliothek (mehr als 5000 Mitarbeiter) und den Congressional Research Service (etwa 800 Mitarbeiter) umfassen. Aufgrund der vielfältigen Aufgaben der Abgeordneten kommt ihren Mitarbeitern in steigendem Maße auch politische Verantwortung zu, da sie einen großen Einfluß auf das Verhalten des Abgeordneten haben. Einerseits gelangt dadurch mehr Sachverstand in das Arbeitsparlament Kongreß, andererseits wird die steigende Abhängigkeit von 'unelected representatives' kritisiert.

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P. FILZMAIER, F. PLASSER (1997), S. 83.

6 4 Exekutive 4.1 Präsident Der Präsident der USA ist Staatsoberhaupt und Regierungschef in einer Person. Außerdem ist er auch der Oberbefehlshaber der Streitkräfte, Führer seiner Partei 4, sowie formeller Gesetzgeber, oberster Diplomat und höchster Verwaltungsbeamter seines Landes. Er wird für eine Amtszeit von vier Jahren gewählt, wobei nur eine Wiederwahl möglich ist. Die Wahl erfolgt indirekt durch das Volk, wobei auch die Bundesstaaten eine Rolle spielen. In Vorwahlen, die zwischen den Staaten unterschiedlich geregelt sein können5, bemühen sich die Kandidaten um die offiziellen Kandidaturen ihrer Parteien. Die beiden großen Parteien der Demokraten und der Republikaner küren ihren jeweiligen Präsidentschaftskandidaten auf nationalen Parteitagen (conventions), die in erster Linie als Auftakt des eigentlichen Wahlkampfs zu verstehen sind. Am Wahltag werden die Stimmen staatenweise ausgezählt. Wer in einem Staat die relative Mehrheit hat, gewinnt alle Wahlmänner (electors), die dieser zu vergeben hat. Deren Anzahl entspricht jeweils der Summe der Senatoren und Repräsentanten, die dieser Staat in den Kongreß entsendet. Dazu kommen noch drei Wahlmänner für den District of Columbia, der zu keinem Bundesstaat gehört. Insgesamt sitzen damit 100 + 435 + 3 = 538 Wahlmänner in dem Kollegium, das den Präsidenten wählt; für die Wahl sind also mindestens 270 Stimmen erforderlich. In vielen Staaten sind die Wahlmänner nicht gesetzlich gezwungen, im Sinne des Wahlergebnisses zu stimmen: Ausnahmen sind auch schon vorgekommen, hatten aber keine Auswirkungen auf das Ergebnis der Präsidentenwahl. Dieses Wahlsystem hat zur Folge, daß auch Kandidaten zum Präsident gewählt werden können, die bei der Gesamtzahl der Stimmen (popular vote) unterlegen waren.6 Der Präsident kann gegen vom Kongreß verabschiedete Gesetze sein Veto einlegen, das dieser wiederum mit einer 3/5-Mehrheit in beiden Kammern überstimmen kann. Der Präsident ist dem Kongreß nicht verantwortlich und auch nicht von ihm abhängig. Es ist nicht selten, daß Präsident und Kongreßmehrheit aus verschiedenen Parteien kommen. Abgesehen von schwerer Krankheit oder Tod kann nur eine Anklage wegen Amtsmißbrauchs (impeachment) dazu führen, daß ein Präsident sein Amt abgeben muß. 7 Bei dieser Anklage
Da es keine Fraktionsdisziplin im Kongreß gibt, kommt dieser Funktion nur nominelle Bedeutung zu, vgl. J. SCHWARZ, SELLER, H.-F. (1994), S. 102. 5 Nicht nur für die Aufstellung der Präsidentschaftskandidaten hat sich die Einrichtung von Vorwahlen durchgesetzt, sondern auch für viele andere Gelegenheiten. Einen Überblick über die von Staat zu Staat unterschiedlichen Regelungen für Vorwahlen gibt P. FILZMAIER, F. PLASSER (1997), S. 194ff. 6 Dies war z.B. bei der Wahl im Jahr 2000 der Fall, in der George W. Bush Präsident wurde, obwohl sein Gegner Albert Gore über eine Viertelmillion mehr Stimmen erhielt. 7 Auch der Vizepräsident und alle anderen staatlichen Amtsträger, inklusive der Richter, können auf diese Weise belangt werden.
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7 fungieren der Senat als Jury (Geschworenengericht) und das Repräsentantenhaus als Ankläger in einem Prozeß unter Vorsitz des obersten Bundesrichters. Eine Verurteilung erfordert eine 2/3-Mehreit der Senatoren und ist nur bei schweren Vergehen möglich.8 4.2 Andere Institutionen Die Kandidaten für das Amt des Vizepräsidenten werden auf Vorschlag der

Präsidentschaftskandidaten ebenso wie diese durch die Parteitage nominiert. Die Wahl erfolgt anschließend auf die gleiche Weise wie die des Präsidenten. Formal besteht die Aufgabe des Vizepräsidenten in der Vertretung des Präsidenten bei dessen Unfähigkeit zur Amtsausübung. Beim Tod des Präsidenten rückt der Vizepräsident an seine Stelle und muß einen neuen Vizepräsidenten ernennen. Abgesehen von seiner Funktion als Senatspräsident hat der Vizepräsident keine weiteren formalen Befugnisse. Inwieweit er in die Arbeit der Regierung eingebunden ist, hängt von seiner Beziehung zum Präsidenten und natürlich auch von seiner Qualifikation ab. So hat die stärkere Einbindung der letzten beiden Vizepräsidenten George Bush und Albert Gore in die Reform der Präsidentschaftsverwaltung zu einer informellen Neudefinition des Amtes geführt.9 Eine noch einflußreichere Position scheint der gegenwärtige Vizepräsident Richard Cheney einzunehmen. Stark von den klassischen europäischen Vorbildern unterscheidet sich das Kabinett der USA. Die Exekutivgewalt liegt beim Präsidenten alleine, ihm unterstehen alle nicht unabhängigen Bundesbehörden. Deshalb sind die "Minister" nur Sekretäre des Präsidenten für verschiedene Fachgebiete, die in Ministerien (departments) zusammengefaßt sind. Sie dürfen z.B. nicht über Vorhaben des Präsidenten mitentscheiden, vielmehr sind sie für dessen Informierung zuständig und können allenfalls Vorschläge machen. "Das Kabinett hat die Funktion, die Regierungspolitik des Präsidenten öffentlichkeitswirksam umzusetzen und links zu den Behörden herzustellen."10 Erschwert wird diese Aufgabe durch die Tatsache, daß die Minister selbst nicht gewählt sind und sich auch nicht auf Mandate im Kongreß stützen können. Überdies ist das Kabinett in der Verfassung gar nicht vorgesehen. Diese Aspekte tragen alle zur starken Abhängigkeit der Secretaries vom Präsidenten und ihrer daraus folgenden relativen politischen Bedeutungslosigkeit bei.11 Der Präsident wird in seiner Arbeit durch sein Executive Office unterstützt. Dieses hatte z.B.
Dies sind "treason, bribery, or other high crimes and misdemeanors", Constitution of the United States of America, Article II, Section 4. 9 Vgl. P. FILZMAIER, F. PLASSER (1997), S. 121. 10 Ebenda, S. 126. 11 Dies ist zunächst eine Einschätzung aufgrund einer Analyse der formalen Befugnisse der beteiligten Institutionen. Sie bestreitet deshalb keineswegs die Möglichkeit, daß starke Persönlichkeiten in wichtigen Ministerämtern für einen Präsidenten und damit für die Regierungspolitik große Bedeutung erlangen können.
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8 1994 etwa 1600 Mitarbeiter und gliederte sich in mehr als ein Dutzend Organisationseinheiten auf, die vom White House Office über den Nationalen Sicherheitsrat bis zum President's Foreign Intelligence Advisory Board reichten.12 Zusätzlich bestehen noch eine Reihe von unabhängigen Bundesbehörden (Independent Executive Agencies und Independent Regulatory Commissions) außerhalb der Ministerien. Dazu gehören z.B. die Central Intelligence Agency (CIA), die National Aeronautics and Space Administration (NASA) und der United States Postal Service. 5 Judikative 5.1 Bundesgerichte Die Gerichtsbarkeit auf Bundesebene umfaßt drei Stufen. Zuunterst stehen 94

Bundesbezirksgerichte, darüber folgen 13 Berufungsgerichte und zuoberst der Oberste Gerichtshof (Supreme Court). Zusätzlich gibt es noch einige spezielle Gerichte, z.B. ein Militärberufungsgericht und ein Steuergericht. Alle Bundesrichter werden auf Vorschlag des Präsidenten und mit Zustimmung des Senats auf Lebenszeit ernannt.13 Die Anwaltsvereinigung American Bar Association (ABA) erstellt zu diesem Zweck Gutachten, in denen die Qualifikation der Kandidaten beurteilt wird. Maßgeblich ist letztlich aber immer die Senatsentscheidung, denn eine juristische Ausbildung ist nach der Verfassung keine formale Voraussetzung für die Berufung in ein Richteramt. Alle Fälle, die das Bundesrecht tangieren, oder in denen die Streitparteien aus verschiedenen Bundesstaaten kommen, werden vor Bundesgerichten verhandelt. An den Bezirksgerichten sind dies bis zu 300.000, an den Berufungsgerichten bis zu 50.000 Fälle pro Jahr. Der Oberste Gerichtshof entscheidet in sehr viel weniger Fällen (1995 waren es etwa 80). Diese kleine Zahl rührt daher, daß der Oberste Gerichtshof seit dem Judiciary Act von 1925 selbst darüber entscheidet, ob er Verfahren annimmt oder nicht. Diese Regelung wurde getroffen, um eine Überlastung des Gerichts zu verhindern. Zur Annahme eines Verfahrens ist die Zustimmung von vier der neun Richter erforderlich. In der Praxis werden Fälle vor allem dann angenommen, wenn es auf unteren Instanzen einander widersprechende Urteile oder schwere Formfehler gab, wenn anderslautende Präzendenzfälle des Obersten Gerichtshofs vorliegen oder wenn es um eine wichtige Frage geht, die bisher vor dem Gerichtshof noch nicht verhandelt wurde.14 Seinem Verfassungsrang entsprechend hat der Supreme Court für die Richtung der Politik der
Vgl. W. Jäger (1992), S. 146ff und die Abbildung auf S. 148. An den Territorialgerichten für Guam, die Jungferninseln und die Marianen werden die Richter jeweils nur für 10 Jahre bestellt - sie sind dort sowohl für Bundes-, als auch für lokales Recht zuständig. 14 Vgl. P. FILZMAIER, F. PLASSER (1997), S. 154.
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9 USA die größte Bedeutung aller Gerichte. Aufgrund der potentiell sehr langen Amtszeiten der Höchstrichter ist es von beträchtlicher politischer Tragweite, von welchem Präsidenten sie vorgeschlagen werden. So kann z.B. die Berufung mehrerer relativ junger Richter die Politik des Obersten Gerichtshofes auf Jahrzehnte prägen.15 Es gibt einen Streit, der sich um die beiden Positionen "judicial (self) restraint" und "judicial activism" dreht. Vertreter der ersten Position kritisieren den Versuch des Obersten Gerichtshofs, auf die Politik von Legislative und Exekutive Einfluß zu nehmen, während die "Aktivisten" geradezu einen Auftrag dazu aus der Verfassung herleiten. 16 Abstrakt wird sich diese Frage nicht entscheiden lassen, es kommt vielmehr auf die konkreten Fälle an. Der Gerichtshof muß die Verfassung gegen die beiden anderen Gewalten verteidigen. Wie sie ausgelegt wird, hängt vor allem von den Richtern selbst ab. Historisch hat sich das Gericht häufiger in Opposition zum Präsidenten als zum Kongreß befunden17, was dadurch erklärt werden könnte, daß die im Gericht vertretenen Meinungen auch im Kongreß vorhanden sind und dort bereits während der Gesetzgebung zu einem Ausgleich geführt haben, während der Präsident und seine Administration eher einseitig ausgerichtet sind. 5.2 Einzelstaatliche Gerichte 99% der Gerichtsverfahren in den USA sind an einzelstaatlichen Gerichten anhängig, insgesamt sind das bis zu 100 Millionen im Jahr. Auch für die Einzelstaaten kann jeweils grob von einer Dreiteilung der Gerichtsbarkeit gesprochen werden. Auf der untersten Stufe stehen Gerichte mit begrenzter Zuständigkeit, z.B. Jugend- oder Verkehrsgerichte. Darüber folgen Bezirksgerichte und jeweils ein Oberstes Gericht pro Bundesstaat. Mit Ausnahme von Rhode Island sind die Amtszeiten für alle Richter befristet. Von Staat zu Staat gibt es unterschiedliche Wege ins Amt. Von der Wahl von Partei- oder allgemeinen Kandidaten über die Ernennung durch die Legislative oder den Gouverneur bis zur Auswahl durch eine Kommission reichen die Varianten. Die Rechtsprechung der einzelstaatlichen Gerichte richtet sich nach den Verfassungen der Einzelstaaten und entscheidet damit über alle wichtigen Fragen des einzelstaatlichen Rechts,
Es muß aber darauf hingewiesen werden, daß diese Prägung keineswegs automatisch im Sinne des ernennenden Präsidenten ausfällt. So war für Präsident Eisenhower die Ernennung von Warren E. Burger zum Vorsitzenden des Obersten Gerichtshofes im Rückblick "der größte, verdammt idiotische Fehler, den ich jemals gemacht habe", zitiert bei P. FILZMAIER, F. PLASSER (1997), S. 151. In dessen Amtszeit 1953-1969 fielen wichtige Entscheidungen in Bürgerrechts- und Rassengleichstellungsfragen. Die indirekte Einflußnahme über die eigene Amtszeit hinaus, die durch die Ernennung von Richtern durch den Präsidenten ausgeübt werden kann, wird auch von den Gegnern des aktuellen Präsidenten George W. Bush befürchtet, in dessen Amtszeit mit einiger Wahrscheinlichkeit mehrere Ernennungen, darunter die des Vorsitzenden fallen werden. Auch aus diesem Grund bedeutet die Übernahme der Senatsmehrheit durch die Demokratische Fraktion wegen des Parteiaustritts des republikanischen Senators Jeffords (Vermont) einen Rückschlag für George W. Bush, denn traditionell sind es gerade die Personalfragen, in denen der Senat am ehesten entlang der Parteilinien abstimmt. 16 Vgl. E. HÜBNER (1989), S. 148f. 17 Vgl. P. FILZMAIER, F. PLASSER (1997), S. 151.
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10 z.B. in der Bildungs- oder Sozialpolitik. Abgesehen von den oben genannten Bedingungen für die Zuständigkeit der Bundesgerichtsbarkeit wird diese nur dann tätig, wenn einzelstaatliche Regelungen im Widerspruch zur Bundes-Verfassung stehen. 6 Beziehungen zwischen Bund und Einzelstaaten 13 Staaten waren Gründungsmitglieder der USA (symbolisiert durch die Streifen auf der USFlagge) und bis heute ist diese Zahl auf 50 angewachsen (vertreten durch die Sterne am gleichen Ort). Dazu kommen überseeische Territorien (z.B. Puerto Rico oder Guam), deren Anbindung an das Kernterritorium vom Status eines "Self Governing Commonwealth" bis zu demjenigen eines "Unorganized, unincorporated territory" reichen kann, wobei ersterer weitgehende Autonomie und die US-Staatsbürgerschaft für die Bewohner umfaßt, während beides bei letzerem nicht der Fall ist. Die Verfassung der USA ist das Ergebnis einer Auseinandersetzung zwischen Befürwortern (federalists) und Gegnern (anti-federalists) eines starken Bundesstaates. Neben den schon erwähnten enumerativen Kompetenzzuweisungen an Bund und Einzelstaaten enthält die Bill of Rights im X. Amendment die Festlegung, daß alle Kompetenzen, die nicht ausdrücklich dem Bund zukommen oder den Einzelstaaten vorenthalten sind, zum Verantwortungsbereich der letzteren gehören. Aus diesem Grund wird "von einer Phase der Vorherrschaft der Einzelstaaten [...] am Beginn der Vereinigten Staaten"18 gesprochen. In der Verfassung haben seither weitere Amendments stärkere Rechte des Bundes gebracht: In Fragen der Rechte der Schwarzen (nach dem Sieg der Nordstaaten im Bürgerkrieg) und im Recht des Bundes auf die Erhebung einer Bundeseinkommenssteuer. Viel stärker als der Text der Verfassung selbst hat der Supreme Court in das weitere Verhältnis zwischen Bund und Einzelstaaten eingegriffen. Ab dem Jahr 181919 wurde die Verfassungsklausel "The Congress shall have power [...] [t]o make all laws which shall be necessary and proper for carrying into execution the foregoing powers" (Art. I, 8) stark zugunsten des Bundes ausgelegt, d.h. diesem eine große Freiheit in der Entscheidung dessen zugesprochen, welche Regelungen "notwendig" und vor allen Dingen welches die dazu zu ergreifenden "richtigen" Maßnahmen sind. In den 30er Jahren des 20. Jahrhunderts kam es zu einer erbitterten Auseinandersetzung zwischen Präsident Roosevelt und dem Supreme Court. Dieser hatte einige Gesetzesvorhaben abgelehnt, worauf Roosevelt mit der Berufung weiterer Richter und damit einer Veränderung der Mehrheiten in dem Gremium drohte. Nur wenig veränderte Gesetze wurden bald darauf für verfassungskonform erklärt, womit die bis dahin durchgeführte "dual federalism"18 19

E. HÜBNER (1989), S. 38. Festgemacht wird dies an dem Fall "McCulloch gegen Maryland", vgl. E. HÜBNER (1989), S. 39.

11 Rechtsprechung aufgegeben wurde, die Bund und Einzelstaaten jeweils streng getrennte Einflußbereiche zugeschrieben hatte. In der Folge rechtfertigte der Gerichtshof alle tief eingreifenden sozialpolitischen Gesetze im Rahmen des "New Deal" mit der Klausel "The Congress shall have power to [...] provide for the [...] general welfare of the United States" (Art. I, 8). Nach weiteren bundesfreundlichen Urteilen des Supreme Court wird heute davon gesprochen, daß das X. Amendment nur noch wenig mehr bedeute, als die "Unmöglichkeit für Washington, die Einzelstaaten ohne deren Zustimmung abzuschaffen, bzw. deren Grenzen zu ändern"20. Der überwiegende Einfluß des Bundes und seiner Gesetze steht außer Frage. Ein wichtiger Aspekt bei der Beurteilung des Verhältnisses zwischen Bundesstaat und Einzelstaaten ist der ihrer Finanzbeziehungen. Der Bund erhebt alle Steuern, die für das gesamte Staatsgebiet einheitlich sind. Dazu kommt seit 1913 das Recht zur Erhebung einer bundesweiten Einkommenssteuer. Demgegenüber steht das Recht der Einzelstaaten zu einer eigenen Steuergesetzgebung, das zu einem Steuerwettbewerb mit teilweise stark unterschiedlichen Sätzen geführt hat. Folgerichtig gibt es auch keinen Finanzausgleich (etwa nach dem Vorbild des Länderfinanzausgleichs in der Bundesrepublik Deutschland), der entstehende Ungleichheiten zwischen den Einzelstaaten abfedern könnte. Im Vergleich zum Bund haben die Einzelstaaten zusätzlich den Nachteil, daß bei ihnen meist ein ausgeglichener Haushalt in den Verfassungen vorgeschrieben ist, was die Möglichkeit eines "deficit spending" z.B. in der Wirtschaftspolitik unmöglich macht. Somit unterliegen die Einzelstaaten "auf der Einnahmeseite sowohl politischen als auch rechtlichen Restriktionen"21, die sie stark von Finanzhilfen des Bundes abhängig machen. Die meisten davon haben die Form von 'categorical grants', bei denen die Zuweisung des Bundes an konkrete Projekte gebunden ist. Diese Finanzhilfen werden meist mit Auflagen (strings) versehen, die nicht notwendigerweise in einem direkten Zusammenhang mit dem Förderungsobjekt stehen müssen. Daneben gibt es noch 'block grants', die dem Empfänger zur eigenständigen Verwendung gegeben werden und sich deshalb aus Sicht der Abgeordneten nicht so gut eignen, ihren Wahlkreisen sichtbare Hilfe zukommen zu lassen. Eine weitere finanzielle Möglichkeit der Einflußnahme des Bundes auf die Einzelstaaten ergibt sich in Form von Staatsaufträgen, z.B. bei der Beschaffung von Rüstungsgütern. Neben den durch Geld vermittelten Eingriffen des Bundes gibt es auch direktere Möglichkeiten. Dazu zählen Befehle (mandates), die die Einzelstaaten zu bestimmten Aktionen auffordern, und Verbote (constraints), die Maßnahmen der Einzelstaaten verhindern und besonders im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung vorkommen. Die Befugnis zu
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E. HÜBNER (1989), S. 41. W. WELZ (1995), S. 96.

12 diesem Vorgehen leitet sich aus Art. VI der Verfassung her, in dem diese selbst ihr Vorrecht vor den Gesetzen der Einzelstaaten festlegt. Weigert sich der Einzelstaat, eine derartige Anweisung umzusetzen, dann kann das zuständige Bundesgericht eine entsprechende Verfügung gegen den jeweils verantwortlichen Beamten im Einzelstaat erlassen. Im Extremfall hat der Präsident das Recht, dem Willen des Bundes mit Hilfe der Streitkräfte Nachdruck zu verleihen. Bis zur Einführung ihrer Direktwahl 1913 wurden die US-Senatoren von den Regierungen der Einzelstaaten bestimmt und übten damit eine Funktion in Washington, D.C. aus, die derjenigen von Botschaftern nahekam. Davon kann heute nicht mehr gesprochen werden, vielmehr sind die Senatoren genau so stark den Interessen ihrer eigenen Wähler verbunden, wie die Abgeordneten im Repräsentantenhaus. Die Vertretung der Einzelstaaten als solcher ist durch diese Entwicklung auf der Bundesebene damit weiter geschwächt worden. 7 Gesetzgebungsprozeß Für die meisten Gesetzesvorhaben sind beide Kammern des Kongresses gleichberechtigt. Ausnahmen sind lediglich die Budgethoheit des Repräsentantenhauses und die alleinige Zuständigkeit des Senats für die Bestätigung für Ernennungen des Präsidenten. In allen anderen Fällen müssen Gesetzesvorlagen (bills) beide Kammern durchlaufen. Ein Einbringungsrecht haben allein die Abgeordneten. Deshalb muß auch der Präsident, will er oder eine der im nachgeordneten Behörden eine gesetzliche Regelung erreichen, die Vorlage an einen Abgeordneten weiterreichen, der diese dann in eine der beiden Kammern einbringt. Die Reihenfolge ist dabei nicht festgelegt, auch kann die Einbringung in beiden Kammern gleichzeitig erfolgen. Das tatsächliche Vorgehen wird in vielen Fällen von taktischen Erwägungen geleitet sein. So ist z.B. zu erwarten, daß eine umstrittene Vorlage zuerst der eher zustimmungsbereit erscheinenden Kammer vorgelegt wird, um z.B. Zeit zu gewinnen oder ein Medienecho zu erzeugen, die für die Beeinflussung der Meinungen in der anderen Kammer genutzt werden könnten. In der Praxis werden die meisten Vorlagen zuerst im Repräsentantenhaus eingebracht, was auf die größere Zahl der dortigen Abgeordneten zurückzuführen ist. Diese sind zudem ihren lokalen Wahlkreisen stärker verpflichtet, was sie eher in die Lage bringt, nur Einzelfälle regelnde Gesetze (private bills) einzubringen. Diesen gegenüber stehen generelle Gesetze (public bills), die potentiell alle Bürger betreffen. In den Kammern werden die Vorlagen an einen oder mehrere Ausschüsse weitergeleitet, die zuerst grundsätzlich darüber entscheiden, ob das Vorhaben weiter verfolgt werden soll. Ist dies nicht der Fall, ist der Prozeß für die betreffende Vorlage zu Ende. Besteht im Gegensatz dazu grundsätzliche Zustimmung zur Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung, kann der Entwurf, möglicherweise in mehrere Teile zerlegt, an Unterausschüsse weiterverwiesen

13 werden. In den Ausschüssen und den Unterausschüssen können bereits Änderungen und Ergänzungen des Entwurfs beschlossen werden. Außerdem führen diese Anhörungen von Interessengruppen und potentiell durch das Gesetz Betroffenen durch und holen Expertengutachten ein. Bis zu 90% der Vorlagen werden in den Ausschüssen abgelehnt, die aber in jedem Fall über das Ergebnis ihrer Arbeit an das Plenum berichten. Hat ein Ausschuß einem Gesetzentwurf zugestimmt, wird er vom Mehrheitsführer im Senat bzw. dem Rules Committee im Repräsentantenhaus für die Tagesordnung empfohlen. Diese Aufgabe macht einen Teil der Macht der betreffenden Personen aus. Im Plenum kann es wiederum zu Ergänzungsvorschlägen kommen, die einzeln abgestimmt werden. Auch dabei geht es häufig um Taktik, indem mittels verlockender oder unangenehmer Ergänzungen versucht wird, die Haltung der anderen Abgeordneten zu Gesetzesvorhaben zu beeinflussen. Dabei ist nicht einmal der weitgehende Zusammenhang mit der ursprünglich durch den Entwurf verfolgten Intention garantiert. Schließlich kommt es zur Abstimmung über den Gesetzesvorschlag inklusive aller zuvor befürworteten Ergänzungen. Bei einer Ablehnung darf die Vorlage in der gleichen Kongreßperiode nicht noch einmal eingebracht werden. Ist ein Gesetz mit der Mehrheit der Stimmen angenommen, wird es an die andere Kammer überwiesen, in der der ganze Prozeß noch einmal abläuft. Wird dieses Gesetz nicht unverändert, sondern mit Ergänzungen versehen in der anderen Kammer angenommen, muß in der zuerst befaßten Kammer erneut abgestimmt werden. Das Verfahren wird solange fortgeführt, bis eine Vorlage abgelehnt, oder von beiden Kammern in einer identischen Version befürwortet wurde. Um ein ständiges Hin und Her zu vermeiden kann auch ein gemeinsamer Ausschuß beider Kammern eingesetzt werden, der die Aufgabe hat, einen gemeinsamen Entwurf für beide Kammern zu erarbeiten. Nach dem erfolgreichen Durchlaufen des Kongresses wird das neue Gesetz dem Präsidenten zur Unterschrift übermittelt. Dieser hat nun drei Möglichkeiten: 1. Er unterzeichnet das Gesetz und setzt es damit in Kraft, 2. Er schickt es zusammen mit seiner Ablehnung (Veto) an den Kongreß zurück. Dieser kann das Veto mit einer Zweidrittelmehrheit in beiden Kammern überstimmen und das Gesetz dadurch gegen den Willen des Präsidenten in Kraft setzen. In der Geschichte der USA kam es bislang zu etwa 1500 Vetos, von denen nur gut 100 vom Kongreß überstimmt wurden. 3. Der Präsident hat auch die Möglichkeit, die Vorlage zu ignorieren. Nach 10 Tagen (ohne Sonntage) wird sie dann automatisch Gesetz, es sei denn, die Kongreßperiode ist zu diesem Zeitpunkt bereits vorüber. In letzterem Fall spricht man von einem 'pocket veto'. Das Gesetz tritt dann nicht in Kraft und kann auch nicht von einer größeren Mehrheit im Kongreß gerettet werden. Es müßte dann in einer späteren Kongreßperiode erneut in den Gesetzgebungsprozeß eingebracht werden. Der Präsident kann einen Gesetzentwurf nur als Ganzes annehmen oder ablehnen. Eine

14 Befugnis zur selektiven Ablehnung (item veto) steht ihm nicht zu. Dies gibt ebenso wie die 10-Tage-Frist Anlaß zu weiteren taktischen Erwägungen. So kann z.B. in einem Gesetz, dem der Präsident positiv gegenübersteht, eine ihm unangenehme Ergänzung untergebracht werden, um diese auf diesem Wege durchsetzen zu können. Auch der umgekehrte Weg, die Ergänzung unliebsamer Gesetze durch gewünschte Regelungen, um dem Präsidenten die Annahme leichter zu machen, ist denkbar. Bis zu 20.000 Gesetzesvorlagen werden pro Jahr im Kongreß anhängig; im Durchschnitt sind es etwa 10.000, von denen am Ende aber nur etwa 5% auch zu einem Gesetz werden und in Kraft treten. Wenn ein Bundesgesetz Gegenstand in einem Gerichtsverfahren ist, kann der Oberste Gerichtshof diesen Fall an sich ziehen, wenn er ihm wichtig genug erscheint. So kann es dazu kommen, daß ein Gesetz nach Legislative und Exekutive auch noch eine Zustimmung bzw. Nichtablehnung von der Judikative benötigt, denn der Oberste Gerichtshof legt die Verfassung aus und kann somit Gesetze für verfassungswidrig erklären. 8 Rolle der Parteien Es gibt auch in den USA ideologisch festgefügte Programmparteien nach europäischem Muster. Sie spielen im politischen Prozeß allerdings nur eine kaum wahrnehmbare Rolle und haben keinen Einfluß in Form gewählter Persönlichkeiten, die fast durchgängig einer der beiden großen Parteien, den Republikaner (auch Grand Old Party bzw. GOP) oder den Demokraten angehören. Diese haben zwar auch eine bundesstaatliche Komponente (National Committees), sie ist aber relativ schwach ausgeprägt, hauptsächlich mit Aufgaben befaßt, die mit den Präsidentschaftswahlkämpfen in Zusammenhang stehen und hat nur wenig Bedeutung für die Politik der Parteimiglieder. Der Zusammenhalt der Parteigliederungen ist auf den untersten Ebenen am stärksten und nimmt nach oben hin ab, was mit den Wahlbestimmungen begründet werden kann: Abgesehen von der Wahl des Präsidenten, der Senatoren und der Gouverneure der Einzelstaaten fallen alle wichtigen Wahlentscheidungen lokal und auch die drei erstgenannten reichen faktisch nur bis zu den Grenzen des jeweiligen Einzelstaates. Die eigentliche Parteiarbeit findet damit hauptsächlich dezentral statt, ein starker Unterschied zu europäischen Parteien. Wie in der Bundesrepublik Deutschland ("Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit." Grundgesetz, Artikel 21) kommt auch den Parteien in den USA formal kein besonderer Einfluß zu. Ein solcher besteht aber faktisch zweifellos, da es für auf sich allein gestellte Kandidaten praktisch fast unmöglich ist, sich mit Erfolg um ein Wahlamt22 zu bewerben. Die Unterstützung, die Parteien ihren Kandidaten bei einer solchen
22

Nicht nur regionale, einzel- oder bundesstaatliche Parlamentarier werden direkt vom Volk gewählt, sondern

15 Bewerbung leisten, läßt sich in vier Punkte aufteilen. 1. Finanzielle Unterstützung: Wahlkampfveranstaltungen und vor allem Wahlwerbung in den Massenmedien erfordern finanzielle Mittel, die die Kandidaten selbst in den meisten Fällen nicht besitzen. 2. Praktische Unterstützung: Parteimitglieder, die als freiwillige Wahlhelfer für einen Kandidaten fungieren, verringern die Wahlkampfkosten und können in ihrem Umkreis als Multiplikatoren wirken. 3. Ideelle Unterstützung: Inhaltliche Gemeinsamkeiten zwischen Parteimitgliedern ermöglichen die Unterstützung eines Kandidaten im Wahlkampf durch bereits gewählte oder aus anderen Gründen bekannte oder beliebte Parteifreunde. Zudem erleichtert die Berufung auf öffentlich bekannte Parteiprogrammatik das Ansprechen von Wählern, die so nicht jedesmal von Neuem die Standpunkte eines Kandidaten in allen Einzelheiten erforschen müssen. 4. Unterstützung durch Vorstrukturierung: Gerade bei der Existenz weniger großer Parteien, wie es in den USA der Fall ist, kann bereits die Durchsetzung eines Kandidaten innerhalb der jeweiligen Partei garantieren, daß dieser die Unterstützung des überwiegenden Teils der Parteianhänger besitzt und damit als ein ernst zu nehmender Kandidat für die eigentliche Wahl antritt. Hinzu tritt als weiterer Aspekt: 5. Vorteile der Parteizugehörigkeit nach der Wahl. Im Folgenden soll die Ausprägung dieser fünf Aspekte für Parteien in den USA untersucht werden, wobei das Hauptaugenmerk naturgemäß auf den beiden großen Parteien liegt. Der Blick auf alternative Wege für Kandidaten, eine oder mehrere Formen der genannten Unterstützungen zu erlangen, ermöglicht außerdem eine Einschätzung der Bedeutung von Parteien für den politischen Prozeß überhaupt. Zu Punkt 1: Eine Mehrheit der sich um ihre Wiederwahl bemühenden Mitglieder des Repräsentantenhauses gab bereits 1994 mehr als 500.000 US-Dollar im Wahlkampf aus. 23 Noch mehr Geld erfordern natürlich Präsidentschafts-, aber auch Senatswahlkämpfe, während die Erfordernisse auf einzelstaatlicher oder lokaler Ebene geringer sind. Die Spenden, die an Kandidaten gegeben werden dürfen, sind seit 1974 gesetzlich geregelt. Sie dürfen für Einzelpersonen 1.000, für Unternehmen 20.000 US-Dollar nicht übersteigen. Zuwendungen, die direkt an Parteiorganisationen gegeben werden, müssen zwar weitgehend offengelegt werden, unterliegen hingegen aber keiner Begrenzung. Dies gilt auch für die Unterstützung von Kandidaten, die Parteien aus ihren eigenen Mitteln leisten. Für die Kandidaten ist eine starke Unterstützung durch ihre Parteien daher aus praktischen Gründen wünschenswert: Sie erfordert weniger Aufwand für das Eintreiben von Spendengeldern. Freilich wird das Problem damit nur auf eine andere Ebene verlagert, denn die Parteien selbst sind bei der geringen Bedeutung von Mitgliedsbeiträgen und einer weitgehend fehlenden
teilweise auch Staatsanwälte, Polizeichefs und viele weitere Amtsträger. 23 Vgl. P. FILZMAIER, F. PLASSER (1997), S. 228.

16 Wahlkampfkostenerstattung in starken Maße auf Spenden für die Aufrechterhaltung ihrer Funktions- und Wahlkampffähigkeit angewiesen. Auch für einen potentiellen Spender stellt sich die Angelegenheit unter einem anderen Blickwinkel dar: Möchte er bestimmte Kandidaten einer Partei unterstützen, dann ist eine Parteispende dafür ein sehr viel unsichereres Mittel als eine Direktspende an den Kandidaten, die aber wiederum den Nachteil hat, durch ihre begrenzte Höhe in dessen Wahlkampfbudget keinen großen Anteil einzunehmen und damit auch nur wenig aktive Einflußmöglichkeiten auf die Politik des potentiellen Amtsinhabers mit sich bringt. Unter anderem solchen Erwägungen ist die Existenz von Political Action Committees (PACs) geschuldet. Dabei handelt es sich um private Organisationen, deren Zweck die Umsetzung von Spendengeldern in politischen Einfluß zugunsten der Interessen ihrer Mitglieder ist. Es gibt PACs als Zusammenschlüsse von einzelnen Unternehmen, Branchenverbänden, Gewerkschaften, Berufsverbänden usw, 1996 bestanden insgesamt mehr als 4.000 PACs. Sie können Einzelkandidaten direkt mit bis zu 5.000 US-Dollar unterstützen, ermöglichen aber auch selbständige Werbung für bestimmte Kandidaten in unbegrenzter Höhe (häufig sind es gerade die "schmutzigsten Attacken"24, die auf diese Weise zustande kommen, denn für den Kandidaten hat diese Form der Finanzierung den Vorteil, daß er alle persönliche Verantwortung dafür von sich weisen kann) und vor allen Dingen die Chance, die Wirkung der eingesetzten Mittel zu maximieren, indem z.B. Kandidaten mehrerer Parteien oder Kandidaten für viele verschiedene Ämter unterstützt werden. Für die Kandidaten sind die PACs aufgrund ihrer unkomplizierter Struktur und offenliegenden Zwecksetzung im Vergleich zu Parteien leichter handhabbar und erscheinen deshalb als wünschenswerte Unterstützer; ihr Einfluß nimmt zu. Zu Punkt 2: In dem Maße, in dem sich die politische Willensbildung in die Massenmedien verlagert, verliert die personelle Unterstützung durch Wahlkampfhelfer an Bedeutung. Sie wird ersetzt durch persönliche Stäbe der Kandidaten, die sich aus Wahlkampfexperten zusammensetzen und deren Finanzierung ebenso gut aus anderen denn aus Parteiquellen stattfinden kann. Zu Punkt 3: PACs oder direkt an einen Kandidaten spendende Unternehmen haben im allgemeinen keine politische Programmatik zu bieten, auf die sich dieser stützen und berufen könnte. Eine solche ermöglicht aber Wiedererkennung und Identifikation auf Seiten der Wähler die für den Erfolg des Kandidaten von großer Bedeutung sind. Man kann in diesem Zusammenhang wohl ohne Übertreibung die Partei- als Markennamen und die mit diesen verknüpften Assoziationen als Image bezeichnen. Es ist aber zu beachten, daß das faktische Zweiparteiensystem dazu führt, daß es auch innerhalb der Parteien sehr verschiedene
24

R. Prätorius (1997), S. 91.

17 Standpunkte gibt und deshalb von einer einheitlichen Programmatik nur in sehr groben Zügen gesprochen werden kann. Neben das Parteiimage tritt in immer stärkerem Maße das persönliche Image des Kandidaten, für das nur dieser selbst in seiner Wahlwerbung sorgen kann. In diesem Sinne läßt sich die Parteizugehörigkeit von Kandidaten eher als Grundvoraussetzung der Bewerbung um Ämter verstehen, denn als implizite Zustimmung zu einem Katalog dezidierter Standpunkte. Zu Punkt 4: Das Recht zur Kandidatenaufstellung, das die Macht der Parteien in früheren Zeiten gestärkt hat, ist heute durch das Institut der Vorwahlen weitgehend aufgehoben. Trotzdem ist die Unterstützung durch Parteien nicht ohne Belang für den Ausgang der Vorwahlen und damit der Kandidatenaufstellung. Nur in seltenen Fällen können sich dabei Personen durchsetzen, die zuvor von einflußreichen Parteigremien abgelehnt wurden. Ein ähnlicher Einfluß durch Unterstützung von anderen Organisationen (etwa PACs) ist nicht zu erkennen. Auch große finanzielle Aufwendungen können gegen den Nachteil fehlender parteilicher Billigung nur schwer aufkommen, ein Beispiel dafür sind die wiederholt erfolglosen Bewerbungen des Verlegers und Millionärs Steve Forbes um die Präsidentschaftskandidatur der Republikaner. Zu Punkt 5: Da die Regierung in den USA nicht vom Kongreß abhängig ist, haben die dortigen Fraktionen eine geringere Bedeutung als in parlamentarischen Demokratien. Die Mehrheitsfraktion ist nicht beständig zur Unterstützung der Politik des Präsidenten aufgerufen, dieser gehört möglicherweise sogar einer anderen Partei an. Einen informellen Fraktionszwang gibt es infolgedessen kaum und zusammen mit den aufgrund der großen regionalen Unterschiede sehr heterogenen Interessen der Abgeordneten führt dies häufig zu Abstimmungsfronten, die quer durch die Fraktionen verlaufen. Auch wenn die Parteien damit an Bindungskraft für die Abgeordneten hinter deren lokaler Wählerschaft zurückstehen, so sind sie doch nicht bedeutungslos. Gerade die kurzen Amtszeiten (bei den wenigsten Wahlämtern mehr als vier Jahre) lassen die Wahlkampferfordernisse nur wenig in den Hintergrund treten, die Gegenstand der zuvor behandelten Punkte sind. Nicht zu unterschätzen ist auch die Funktion der Parteien als Ort für den Austausch von Expertenwissen und Zugang zu einflußreichen Persönlichkeiten. Mehrere Schlüsse lassen sich aus diesen Überlegungen ziehen: Die Parteien haben eine wichtige Funktion als erste Ebene einer Standortbestimmung der einzelnen Kandidaten. Praktisch alle Inhaber einflußreicher Ämter sind Parteimitglieder und damit findet auch ihr Wettbewerb und ihr Gedankenaustausch faktisch innerhalb der Parteien statt, wenn auch nicht durch starke Parteiinstitutionen gesteuert, wie das in Europa meistens der Fall ist. Die Besonderheiten des Wahlsystems (Mehrheitswahlrecht, Bedeutung des Lokalen, Einfluß der Massenmedien) bedingen eine Situation, in der die Parteien nicht die einzigen Organisationen

18 sind, die politische Interessen durch Unterstützung bestimmter Kandidaten Ausdruck verleihen. Die politische Willensbildung geschieht also auch außerhalb der Parteien, die dabei in einem Wettbewerbsverhältnis z.B. zu den PACs stehen. Als zusammenfassendes Urteil bietet sich allenfalls an, daß US-amerikanische Parteien ganz anders sind als europäische, was in vielerlei Hinsicht aber keineswegs eine geringere Bedeutung mit sich bringt. 9 Fazit Die wichtigsten Charakteristika der bedeutendsten Institutionen des politischen Systems der USA wurden herausgearbeitet und in Beziehung zu einander gesetzt. Die praktische Tätigkeit dieser Institutionen wurde am Beispiel des Gesetzgebungsprozesses erläutert. Dabei sind die Wechselbeziehungen zwischen den drei Gewalten deutlich geworden, die sich z.B. in der gegenseitigen Kontrolle von Kongreß und Präsident bei der Verabschiedung von Gesetzen oder in der Zusammenarbeit dieser beiden Institutionen bei der Besetzung der Richterämter zeigen und die US-amerikanische Variante der "checks and balances" konstituieren. Als eine Folge des politischen Systems der USA wurde die Rolle der Parteien im politischen Prozeß untersucht. Sie erwiesen sich als weniger programmatisch geprägt als z.B. in Europa und als ständig in der Konkurrenz mit anderen Vereinigungen stehend, die sich ebenfalls um die Organisation politischer Interessen und deren Umsetzung in Ämter und Gesetze bemühen. Ein Vergleich mit anderen politischen Systemen konnte nicht durchgeführt werden.25 Ein solcher, etwa anhand einer spezifischen Fragestellung, könnte die bestehenden Unterschiede explizit machen und es erlauben, die wichtigsten von ihnen zu identifizieren. Auch auf die Besonderheiten des persönlichkeitszentrierten amerikanischen Wahlkampfes, der zu einer Art minutiös geplantem Feldzug unter massivem Einsatz von Informationstechnologie, Methoden der Meinungsforschung und werbewirtschaftlichen Beeinflussungsstrategien geworden ist, konnte in dieser Schrift nicht eingegangen werden. Wichtig erscheint dabei die Frage, inwieweit diese Entwicklungen bei allen Unterschieden zwischen den politischen Systemen im Zuge der Entwicklung der Massenmedien auch für die Demokratien Europas zu einem Vorbild geworden sind bzw. noch werden könnten.

Dies erklärt auch, warum der Terminus "Präsidentielles Regierungssystem" gar nicht auftaucht, obwohl die USA häufig als Musterbeispiel für ein solches System herangezogen werden: Die Bezeichnung macht als Ergebnis einer Generalisierung aus einer Vielzahl von Regierungssystemen nur bei einem Vergleich zwischen verschiedenen Ländern Sinn, nicht aber, wenn ein Land alleine beschrieben wird.
25

19 LITERATURVERZEICHNIS FALKE, Andreas (1992): Die föderale Struktur, in: ADAMS, W. P. et. al. (Hrsg.): Die Vereinigten Staaten von Amerika, Band 1, S. 413-424, Bonn. FILZMAIER, Peter, PLASSER, Fritz (1997): Die amerikanische Demokratie. Regierungssystem und politischer Wettbewerb, Wien. HÜBNER, Emil (1989): Das politische System der USA. Eine Einführung, München. JÄGER, Wolfgang (1995), Der Präsident, in: JÄGER, Wolfgang, WELZ, Wolfgang (Hrsg.), Regierungssystem der USA. Lehr- und Handbuch, München und Wien, S. 136-169. PRÄTORIUS, Rainer (1997): Die USA. Politischer Prozeß und soziale Probleme, Grundwissen Politik Band 21, Opladen. SCHWARZ, Jürgen, SELLER, Hanns-Frank (1994): Politisches System und Außenpolitik der USA (Universität der Bundeswehr München: Dokumente und Arbeitsmaterialien zur Internationalen Politik, Bd. 2), München. WELZ, Wolfgang (1995), Die bundesstaatliche Struktur, in: JÄGER, Wolfgang, WELZ, Wolfgang (Hrsg.), Regierungssystem der USA. Lehr- und Handbuch, München und Wien, S. 80-108.