LE ISTITUZIONI EUROPEE

1. la Comunità europea. Origini, sviluppi e ambiti di azione.

Lo Stato italiano fa parte dell'unione europea e della comunità europea insieme ad altri 26
Stati. Fondatori della Comunità - allora definita come economica: di qui la sigla CEE, Comunità
Economica Europea - furono insieme all'Italia, il Belgio, la Francia la Germania, il Lussemburgo ed i
Paesi Bassi (cosiddetta Europa dei sei).
Storicamente le istituzioni comunitarie nascono con il trattato istitutivo della Comunità
europea del carbone dell'acciaio(CECA), firmato a Parigi 18 aprile 1951. La CECA è nata una sorta di
ente sovranazionale governato da una Alta autorità attorno alla quale furono sin da allora posti una
Corte di Giustizia ed un'Assemblea comune, composta dai rappresentanti dei popoli dei sei Stati
Fondatori, designati dai parlamenti nazionali. Inoltre un Consiglio speciale dei Ministri composto da
membri dei Governi nazionali, assicurava il raccordo politico e istituzionale con gli stati.
Dopo l’esperienza fatta con il mercato del carbone e dell’acciaio, con i trattati di Roma del
25 marzo 1957 venivano costituite tra gli stessi stati partecipi del primo trattato la comunità
economica europea (CEE) che estendeva a tutti i settori economici gli scopi della CECA ed una
specifica Comunità relativa al settore dell'energia nucleare denominata Euratom.
Nel 1987 un rilevante ampliamento delle competenze comunitarie si ebbe con l'entrata in
vigore del nuovo trattato denominato atto unico europeo. Un’ulteriore evoluzione verso l’unità
istituzionale dell'Europa è stata sancita dal Trattato di Maastricht stipulato il 7 febbraio 1992 ed
entrato in vigore nel 1993..
Esso da una parte segna ancora un ampliamento delle materie e delle politiche comunitarie,
dall’altra ha esteso la cooperazione a nuovi settori, creando un’Unione europea “fondata sulle
Comunità Europee”, integrate dalle nuove “politiche e forme di cooperazione” disciplinate dal trattato
stesso.
Nel 2000 il Consiglio europeo ha solennemente adottato la Carta dei diritti fondamentali
dell'unione europea. Nel contenuto esso riprende i diritti già riconosciuti alla Convenzione europea. La
Carta dei diritti esprime così su un piano generale in modo relativamente completo e preciso i valori
della persona condivisi nell'unione europea.
Nel 2004 fu stipulato il trattato volto ad istituire una Costituzione per l'Europa.
Tra le maggiori innovazioni istituzionali oltre all’inserimento nel trattato della Carta dei
diritti ed alla fusione della Comunità e dell’unione nella sola Unione, vi erano la creazione di una
presidenza lunga “anni e mezzo” per il Consiglio europeo, l'istituzione di un Ministro degli esteri e
l'introduzione della denominazione ufficiale di legge per i più importanti atti normativi deliberati con la
partecipazione essenziale del Parlamento.
Tuttavia il Trattato costituzionale non è potuto entrare in vigore da che i referendum svoltisi
in Francia e Paesi Bassi avevano dato esito negativo. Dopo tale fallimento, gli Stati europei hanno
sottoscritto a Lisbona un nuovo trattato nel dicembre 2007: sarebbe dovuto entrare in vigore dopo le
ratifiche il 1° gennaio 2009.
Anche tale Trattato elimina la duplicità tra Comunità e Unione europea, riconosce il valore
giuridico della Carta dei diritti, mantiene la presidenza lunga per il Consiglio europeo, valorizza il
ruolo del Parlamento europeo e quello dei Parlamenti nazionali, semplifica il processo decisionale

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prevedendo in molti casi la maggioranza qualificata in luogo dell'unanimità. Invece non è più prevista
la figura del Ministro degli esteri,né viene dato il nome di Legge ai maggiori atti normativi.
Fatto sta, tuttavia che anche la procedura di ratifica del trattato di Lisbona è entrata in una
fase di sospensione ed incertezza dopo il negativo esito del referendum svoltosi in Irlanda nel 2008.
Gli ambiti originari sono naturalmente, quelli collegati allo scopo primo dei trattati, la
creazione del “mercato comune”attraverso la libera circolazione delle persone, delle merci e dei
capitali, la definizione della politica dell'agricoltura, dei trasporti e del commercio, nonché attraverso la
disciplina della concorrenza e di altri settori almeno parzialmente assegnati fin dall'inizio alla
Comunità.
I poteri attribuiti alle Comunità, per quanto ampi, non sono solo quelle individuati dai
trattati istitutivi (in questo senso si parla di competenza d'attribuzione per indicare che le Comunità non
hanno una competenza generale). Al contrario esse sono da intendere finalisticamente comprendendo
perciò tutti i poteri che siano impliciti o che siano necessariamente sussidiar idei poteri assegnati.
La regola più generale nei rapporti tra Comunità e Stati nei settori di competenza
“concorrente” è nel senso che la Comunità interviene “soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi
dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono
dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’ azione in questione, essere realizzati meglio a
livello comunitario.
Si tratta del cosiddetto principio di sussidiarietà, in virtù del quale ogni azione di governo
deve essere realizzata al livello più vicino ai cittadini, purché ciò non ne comprometta l'efficienza e
l'efficacia.
Sia per l'Unione che per la Comunità è previsto che alcuni degli Stati membri possano
mettere in comune attività e materie ulteriori rispetto a quelle previste dai trattati, utilizzando a questo
scopo le istituzioni comunitarie. Si hanno così forme di cosiddetta cooperazione rafforzata

2. caratteri dell'ordinamento delle comunità

Le istituzioni che formano le Comunità europee non formano uno Stato federale, di cui gli
Stati che abbiano nominato siano gli Stati membri.
Molto diversa è la situazione delle istituzioni comunitarie e dell’Unione. I singoli Stati
membri sono tuttora in linea di principio ed in linea di fatto, pienamente titolari della sovranità interna
ed internazionale, padroni ciascuno dell’esercizio della forza nel proprio ambito e verso l’esterno.
Alle istituzioni comunitarie i singoli Stati hanno assegnato attraverso trattati internazionali,
funzioni rilevanti ma delineate, la cui eventuale espansione richiede in ogni caso nuovi accordi
internazionali tra gli Stati. In altre parole, al livello comunitario non esiste un “potere costituente” ma
sono specifici “poteri costituiti” di comune accordo, dai singoli Stati sovrani.
Possiamo osservare che vi sono arre di rapporti nelle quali alcuni dei massimi poteri di
regolamentazione, di decisione e di giurisdizione vengono esercitati nei confronti dei cittadini non più
al livello dei singoli Stati ma al livello comunitario.
Perciò, si può dire, le istituzioni comunitarie non sono una qualunque organizzazione
internazionale, cioè un organismo, come ne esistono molti, attraverso cui diversi Stati organizzano la
loro collaborazione in un determinato settore, in vista di uno specifico obiettivo. Se si guarda agli
scopi, all’organizzazione ed ai poteri esercitati non si può negare che vi sono somiglianze con un
ordinamento statale di tipo federale.
Rimane vero che tali somiglianze, nel grado di integrazione raggiunto non realizzano una
forma di Stato federale. In sintesi l'ordinamento che poggia sulle istituzioni comunitarie è un

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ordinamento giuridico autonomo e distinto sia da quello internazionale che da quelli degli Stati
membri con i quali peraltro si integra e rispetto ai quali sotto numerosi profili si impone.
Nel proprio ambito di attività la Comunità europea ha personalità giuridica, sia nei rapporti
internazionali che all'interno degli Stati membri. L’Unione europea e la Comunità europea sono istituite
per una durata illimitata.

3. l'unione europea
Si è detto che il trattato di Maastricht ha istituito, accanto alla Comunità, l'Unione europea.
L’Unione, pur sovrapponendosi alle Comunità non è una nuova e distinta organizzazione.
Essa è piuttosto la sintesi complessiva dell'istituzione e delle politiche comunitarie con gli ulteriori
scopi e politiche stabiliti dal nuovo trattato.
In particolare l'Unione si prefigge non solo di promuovere il progresso economico e sociale
degli Stati e dei popoli che vi partecipano mediante la creazione di uno spazio senza frontiere interne, il
rafforzamento della coesione economica e sociale,.l’instaurazione di una unione economica e monetaria
ma anche di affermare la sua identità internazionale, mediante una politica estera e di sicurezza
comune, nonché di rafforzare e migliorare la tutela dei diritti mediante una cittadinanza europea. e
mediante una politica di cooperazione nei campi della giustizia e degli affari interni.
Secondo l'articolo 3 del Trattato l’Unione “dispone di un quadro istituzionale unico”
Tuttavia il fondamentale organo dell’unione è il Consiglio Europeo, espressione massima
della cooperazione tra gli Stati. Esso riunisce “i Capi di Stato o di Governo degli Stati membri nonché
il presidente della Commissione europea”. Ad esso l'articolo 4 del Trattato affida il compito di dare
“all'Unione l’impulso necessario al suo sviluppo” e di definirne “gli orientamenti politici generali”.
E’ cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro, con la
cittadinanza si collegano alcuni diritti importanti: dal diritto di circolare e soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membri, al diritto di votare e di essere votato nelle elezioni comunali del comune
di residenza in qualsiasi Stato membro, al diritto di avvalersi della tutela diplomatica in qualsiasi Stato
membro se il proprio non è rappresentato nel paese terzo, al diritto di petizione davanti al Parlamento
europeo ed al diritto di rivolgersi al difensore civico europeo.
I trattati europei sanciscono che l'unione “si fonda su principi di libertà, democrazia,
rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali dello Stato di diritto” In particolare essa la
impegnano al rispetto dei diritti fondamentali quali sono garantiti dalla convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo di cui tutti gli stati membri sono firmatari e quali risultano “dalle
tradizioni costituzionali comuni”.

4. Le istituzioni di governo della Comunità

Gli organi di governo della Comunità Europea sono fondamentalmente il Parlamento
europeo, il Consiglio e la Commissione. A tali istituzioni va aggiunta la Corte di giustizia cui spetta
l’esercizio della giurisdizione comunitaria. Vi sono poi altre istituzioni, tra le quali la Banca centrale
europea ha ormai un posto di spicco dopo che tra molti Stati membri è entrata in vigore l'unione
monetaria. Il Parlamento europeo all'inizio era sì formato da rappresentanti dei popoli degli Stati
riuniti nella Comunità ma i membri venivano nominati dai Parlamenti nazionali. Solo a partire dal 1962
esso stesso prese a chiamarsi con il nome che ora gli è ufficialmente riconosciuto di Parlamento
europeo e solo dal 1979 è eletto direttamente dai cittadini a suffragio universale, secondo quanto
dispone l’art. 190 CE. Il Parlamento europeo non è titolare della sovranità, non si può dire che esso sia
titolare esclusivo dei massimi poteri normativi. Al contrario, i massimi poteri normativi spettavano in
origine in esclusiva al Consiglio, e solo negli sviluppi più recenti il Parlamento è riuscito ad ottenere
rispetto ad essi un potere di decisione congiunta.

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 Attualmente i poteri del Parlamento Europeo sono consistenti soprattutto per quanto
riguarda come meglio si dirà subito, la composizione e la vita della commissione, il bilancio e la
produzione delle norme: anche se tuttora in nessuno di questi ambiti esso ha un potere che si possa dire
esclusivo.
Il numero dei parlamentari e fissato direttamente dal trattato per ciascuno Stato, in rapporto
tendenziale con il numero dei cittadini. I parlamentari durano in carica cinque anni.
Al Parlamento si collegano specifici diritti politici dei cittadini europei: oltre a quello
(ovvio) di voto, il diritto di petizione cioè il diritto di rivolgere all'organo rappresentativo, richieste su
materie che rientrano nella competenza della Comunità o che riguardano direttamente il richiedente.
Il Consiglio è un organo collegiale formato “da un rappresentante di ciascuno Stato
membro a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo” dello Stato, in questione: perciò il
consiglio composto attualmente da 27 membri. La Presidenza del Consiglio è esercitata a turno da
ciascun membro del consiglio per una durata di sei mesi.
Il Consiglio delibera, se nulla di diverso è richiesto dal Trattato a maggioranza dei suoi
membri: Ma il più delle volte si richiede che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata, e molte
deliberazioni possono essere assunte all'unanimità.
Al consiglio è affidato il compito generale di provvedere “al coordinamento delle politiche
generali degli stati membri”. Ad esso spettano i massimi poteri sia normativi, sia di decisione, poteri
che talvolta può delegare alla Commissione.
Il Consiglio è coadiuvato da un organismo denominato COREPER (comitato dei
rappresentanti permanenti degli Stati membri) avente il compito di preparare i lavori e di eseguirne i
mandati da un Segretario generale).
La Commissione secondo organo decisionale della Comunità è composta attualmente in
attesa del prossimo ampliamento della comunità sa 20 membri, “scelti in base alla loro competenza
generale che offrano garanzie di indipendenza” Essa deve comprendere almeno un cittadino di ciascun
stato membro, ha sede a Bruxelles.
I componenti sono nominati per una durata prefissata pari a cinque anni: La scelta dei
componenti avviene mediante una complessa procedura che inizia con la designazione fatta di comune
accordo dai governi degli Stati, del presidente la cui nomina è soggetta all'approvazione del
Parlamento. Quindi in accordo con il Presidente designato gli Stati designano gli altri membri della
Commissione. Su questa base il Presidente e gli altri membri della commissione “sono soggetti
collettivamente ad un voto di approvazione” del Parlamento europeo e solo dopo tale approvazione
essi sono nominati dal consiglio a maggioranza qualificata.
La Commissione ha carattere diverso dal Consiglio. I suoi componenti non rappresentano i
singoli governi, al contrario esiste un preciso vincolo ad agire in piena indipendenza nell'interesse
generale della Comunità e a non sollecitare né accettare istruzioni da Governi o organismi governativi.
I compiti affidati alla commissione sono importanti e di varia natura, in primo luogo essa ha
una generale funzione di promozione che si manifesta in un potere di proposta: non soltanto in
numerosi casi lo stesso consiglio non può deliberare senza una preventiva proposta della
commissione,ma la proposta può essere modificata solo all'unanimità mentre per approvarla senza
modifiche può essere sufficiente una maggioranza. Ha alcuni poteri decisionali propri, ed è la naturale
destinataria di deleghe di poteri da parte terzo del Consiglio.
In terzo luogo essa ha un generale potere di vigilanza sull'adempimento degli obblighi
derivanti dai trattati. A questo fine essa è dotata di particolari poteri: può contestare allo Stato membro
un comportamento non conforme ai trattati, può prescrivere il comportamento da tenere e, in caso di

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mancato adeguamento da parte dello Stato, può aprire un giudizio davanti alla corte di giustizia per
ottenere la condanna dello Stato inadempiente.
In quarto luogo essa ha un importante ruolo di decisione verso gli operatori privati nelle
materie che sono direttamente amministrate dalla comunità. Infine spettano alla commissione ampi
poteri di rappresentanza delle Comunità.
La Commissione è collegata al Parlamento da un rapporto che può richiamare il
caratteristico rapporto di fiducia proprio delle forme di governo parlamentari, dato che essa può essere
costretta alle dimissioni mediante una mozione di censura.
Nell'ambito della politica che ha portato l'unione monetaria ed alla moneta unica, il trattato
di Maastricht ha previsto la Banca centrale europea ( BCE ) con sede a Francoforte, come perno del
sistema europeo delle banche centrali. La BCE è indipendente nell'azione rispetto agli Stati e alle altre
istituzioni della comunità .Essa ha personalità giuridica, ed è il “diritto esclusivo di autorizzare
l'emissione di banconote all'interno della Comunità”.
Agli organi finora considerati vanno poi aggiunti per completezza la Corte dei conti e con
caratteristiche particolari la Banca europea degli investimenti (BEI) ed ancora con funzioni
consultive da un lato il Comitato economico e sociale composto da rappresentanti delle categorie
produttive dall'altro il comitato delle regioni composto da rappresentanti della collettività regionali e
locali nominati però dai Governi.
Infine in corrispondenza con il progressivo aumento dei compiti affidati alla Comunità
europea, hanno preso vita autonoma apparati relativamente indipendenti, organizzati intorno ad un
compito specifico, secondo un modello che è stato chiamato modello dell'agenzia europea. A tale
modello sono riconducibili tra gli altri l'agenzia europea per l’ambiente, la fondazione europea per la
formazione professionale, l’osservatorio europeo delle droghe e della tossicodipendenza, l’agenzia
europea di valutazione dei medicinali, l'agenzia europea per la sicurezza sul lavoro, l'ufficio
comunitario delle varietà vegetali, l'ufficio europeo di polizia.

5. atti e procedimenti
Nei settori attribuiti alla sua competenza , la Commissione opera con vari tipi di atti.
Nei rapporti con l’esterno, spetta anche ad essa di concludere accordi internazionali
quando ciò sia necessario per raggiungere gli obiettivi posti dal Trattato; ed in taluni settori – come
nella politica commerciale comune-tale competenza ha carattere esclusivo.
L’art. 249 CE stabilisce che il “Parlamento europeo congiuntamente con il Consiglio, il
Consiglio e la Commissione adottano regolamenti e direttive, prendono decisioni e formulano
raccomandazioni e pareri”.
I regolamenti e le direttive sono atti normativi, corrispondenti a poteri di disciplina dei
comportamenti. I regolamenti sono regole stabilite in sede europea e direttamente applicabili negli
stati da parte di chiunque. Le direttive sono invece atti rivolti in via di principio agli Stati, i quali
debbono provvedere a uniformare ad esse la propria legislazione: esse vincolano gli Stati “per quanto
riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla
forma e ai mezzi”.
Le decisioni rivolte agli individui e alle persone giuridiche sono espressione di poteri
esecutivi ed amministrativi della Comunità. La decisione è “obbligatoria in tutti i suoi elementi per i
destinatari da essa designati”.
Le raccomandazioni ed i pareri sempre secondo l'articolo 249, “non sono vincolanti”. Si
tratta cioè di strumenti utili per indirizzare i comportamenti, senza che il tenere tali comportamenti sia
in quel preciso momento legalmente obbligatorio.

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 Si tratta del procedimento detto di codecisione tra Consiglio e Parlamento, disciplinato
dall'articolo 251.
Il punto di inizio di tale procedimento sta sempre in una proposta della Commissione,
presentata sia al Parlamento che al Consiglio. Se il Parlamento non suggerisce modifiche, il Consiglio
può, a maggioranza qualificata, direttamente approvare l’atto.
Se invece ritiene non accettabili le modifiche proposte dal Parlamento il Consiglio adotta
un atto con il contenuto che ritiene opportuno, ma con valore per ora soltanto interlocutorio. A questo
punto ritorna in gioco la Commissione, che esprime il suo parere sull’atto del Consiglio dopodiché la
parola ritorna al Parlamento. Se esso approva la posizione del Consiglio, l’atto si considera
definitivamente adottato senza bisogno di ulteriori deliberazioni.
Gli atti adottati con il procedimento ora descritto sono firmati dal Presidente del
Parlamento europeo e dal Presidente del Consiglio, e sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale della
Comunità europea. Entrano in vigore nel giorno da essi stessi stabilito o, in mancanza nel 20º giorno
successivo alla pubblicazione.
Il bilancio della Comunità viene approvato mediante una caratteristica procedura stabilita
dall'articolo 372 CE. In tale procedura possiamo distinguere la fase del progetto preliminare, la fase del
progetto di bilancio, la fase della discussione parlamentare e dei connessi eventuali emendamenti e
proposte di modificazione, la fase del riesame in Consiglio, la fase delle eventuali definitive
determinazioni parlamentari.

6. la giurisdizione comunitaria: Corte di giustizia e Tribunale di primo grado.

Sin dall'inizio i trattati comunitari hanno previsto un organo giurisdizionale, la Corte di
giustizia, e l'hanno chiamato a svolgere tre compiti fondamentali: assicurare il rispetto del diritto
comunitario da parte degli Stati, assicurare il rispetto della legalità da parte delle istituzioni
comunitarie, assicurare l'uniforme interpretazione del diritto comunitario.
Nel tempo è risultato necessario affiancare alla Corte di giustizia un Tribunale di primo
grado, sicché il testo vigente dell'articolo 220 CE afferma ora che “la corte di giustizia e il Tribunale di
primo grado assicurano, nell'ambito delle rispettive competenze, il rispetto del diritto
nell'interpretazione e nell’applicazione del presente trattato”
In sintesi, il sistema giurisdizionale comunitario continua ad avere il suo punto di decisione
finale e di unificazione nella Corte di giustizia, ma si basa ormai su tre livelli di giurisdizioni, che
comprendono (oltre alla Corte) le future camere giurisdizionali ed il Tribunale di primo grado.
Il compito di assicurare il rispetto del diritto comunitario da parte degli Stati, mediante la
decisione sulle c.s. infrazioni è tuttora svolto in esclusiva dalla Corte di giustizia, secondo le regole
enunciate dagli articoli 226 e 227.
Il Tribunale di primo grado e la Corte di giustizia sono giudici esclusivi della legittimità degli
atti delle istituzioni comunitarie. Va però sottolineato che il ricorso al giudice comunitario può essere
proposto dalle stesse istituzioni comunitarie nonché da privati colpiti o lesi dall'atto impugnato.
Inoltre è anche possibile ricorrere contro la mancata emanazione di un atto che sia dovuto a
norma del trattato (è il cosiddetto ricorso “in carenza” previsto dall'articolo 232.
Il ricorso può essere promosso con gli atti di qualunque istituzione comunitaria, purché si tratti
di atti di tipo decisorio e non puramente consultivo.
Il ricorso per illegittimità deve essere proposto nei due mesi dalla conoscenza dell'atto, e se
fondato conduce all'annullamento di questo.

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 Alla Corte di giustizia spetta di giudicare sull'interpretazione da dare ai trattati o agli atti delle
istituzioni comunitarie, quando l'interpretazione le venga richiesta da un giudice nazionale, al fine della
soluzione di una controversia posta davanti ad esso. In altre parole, la Corte di giustizia assicura che in
tutti gli Stati della Comunità gli atti comunitari vengano interpretati uniformemente articolo 234 CE.
Il giudice europeo si limita a risolvere la questione “pregiudiziale” di interpretazione o di
validità che gli è stata posta, dopo di che il processo riprende davanti al giudice nazionale per giungere
alla sua conclusione.
Per tale ragione la procedura che investe il giudice europeo della questione si chiama
usualmente rinvio pregiudiziale
Spetta ancora al Tribunale di primo grado e alla Corte di giustizia di giudicare in materia di
risarcimento dei danni provocati dalle istituzioni o dai funzionari della Comunità.
Si tratta perciò di giudizi in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità. Nel
giudizio la Corte deve applicare i “principi generali comuni ai diritti degli Stati membri”(art. 288)
Infine la Corte è con il tribunale di primo grado, giudice delle controversie tra le Comunità
europee e i loro agenti.
La Corte di giustizia è composta da un giudice per ogni Stato membro, e può operare a seconda
dei casi, oltre che in seduta plenaria anche attraverso sezioni o in grande sezione (art, 222).
Essa è assistita da 8 avvocati generali , il cui compito non consiste nel rappresentare le parti del
giudizio ma nell'esprimere nel giudizio un punto di vista obiettivo ed imparziale.
Gli uni e gli altri sono nominati per la durata di sei anni dagli Stati membri di comune accordo.

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