Nº 121 - Ano 10/11

ISSN 0103-8109

A V A L I A Ç Ã O

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P R O J E T O S

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PEC 300 E SEUS DERIVATIVOS
sse número de NOTAS examina um problema recorrente na legislação brasileira, qual seja o de fixar piso salarial para diversas categorias de trabalhadores. O objeto de análise nesse caso é o Projeto de Emenda Constitucional nº 300, originário da Câmara dos Deputados em 04-09-2008, e o Projeto de Emenda Constitucional nº 446, originário do Senado Federal em 08-12-2009. Os dois projetos tratam de alterar a redação do § 9o do artigo 144 da Constituição Federal. O artigo 144 faz parte do Capítulo III, Da Segurança Pública, e o referido parágrafo trata da remuneração dos servidores dos seguintes órgãos: polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros. As condições gerais de remuneração são fixadas pelo § 4o do artigo 39, que se refere à observância do disposto no artigo 37, X e XI. Para os servidores integrantes das polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares as remunerações são necessariamente fixadas por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, respeitados os tetos definidos a partir da remuneração mensal do Governador. A idéia central do PEC 300 era equiparar as remunerações dos servidores policiais civis e militares, assim como dos bombeiros militares, dos estados da federação às remunerações dos correspondentes servidores do Distrito Federal, porque pela Emenda Cons-

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titucional nº 19 de 1998 a organização e a manutenção das polícias e do corpo de bombeiros do Distrito Federal passaram a ser responsabilidade da União. Assim, a motivação para o principal pleito do PEC 300 originou-se de duas Medidas Provisórias (308 de 2006 e 401 de 2007), transformadas em leis (nº 11.361 de 19-10-2006 e nº 11.663 de 24-04-2008), as quais fixaram os subsídios dos cargos de carreiras considerados pelo PEC 300 muito acima das correspondentes remunerações na maioria dos estados. Sensibilizados com o lobby dos servidores interessados e por entenderem que o PEC 300 é incons-

titucional, uma vez que o Legislativo, com sua aprovação, estaria criando despesa de responsabilidade do Executivo, os Senadores aprovaram, em 2008, o PEC 41, que cria piso salarial nacional para as polícias civil e militar e para o corpo de bombeiros militares, mas sem estabelecer valores para tais pisos, os quais seriam fixados em lei proposta pelo Poder Executivo. Em 8 de dezembro de 2009 o PEC 41 do Senado foi enviado à Câmara, onde recebeu o número 446. Assim, a partir do início de 2010 os dois projetos passaram a ser examinados pela Câmara de forma conjunta.

Além de contornar o problema da constitucionalidade, o PEC 446 procurou evitar a impossibilidade orçamentária do pagamento dos mínimos pelos Estados. A solução foi semelhante à adotada em 2008, quando da aprovação da Lei nº 11.738, que estabeleceu o piso salarial profissional nacional do magistério público da educação básica. Repasses do Fundeb para os estados e municípios que não tivessem condições orçamentárias para honrar os mínimos de remuneração estabelecidos para os professores foram garantidos pela lei até 2010, quando todos os estados e municípios deveriam estar ajustados orçamentariamente às exigências da lei. Entretanto, segundo levantamento do Conselho Nacional de Secretários de Educação (CONSED) divulgado no final de setembro do corrente ano, os estados de Alagoas, Amapá, Espírito Santo, Goiás, Rio Grande do Sul e Roraima não respeitam o piso salarial legal. Além disso, há depoimentos de professores das cinco regiões do País que relatam o descumprimento da lei em seus estados ou municípios. Desse modo, o PEC 446 determina que caberá à União, na forma da lei, pagamento complementar de modo a que a remuneração mínima seja observada em todo o território nacional. Portanto, a lei que regulamentar o piso remuneratório previsto deverá disciplinar a composição e o funcionamento do fundo contábil instituído para esse fim, inclusive no tocante ao prazo de sua duração, a ser formado com base em percentual das receitas tributárias federais. Além disso, o projeto estabelece que a implementação efetiva do piso salarial objeto desse PEC será gradual, segundo prioridade definida pelo Poder Executivo Federal, mas terá início em no máximo um ano após a aprovação da corrente emenda.

Da apreciação conjunta dos dois projetos emergiu na Câmara a Emenda Aglutinativa Substitutiva Global No 1, que incorpora ao PEC 300 as correções impostas pelo PEC 446, exceto pela adição de um parágrafo único ao artigo 97 (incluído no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), o qual explicita a iniciativa do Executivo Federal na implementação do piso

“SENSIBILIZADOS COM
O LOBBY DOS SERVIDORES INTERESSADOS E POR ENTENDEREM

PEC 300 É INCONSTITUCIONAL, UMA VEZ QUE O LEGISLATIVO, COM SUA APROVAÇÃO, ESTARIA CRIANDO DESPESA DE RESPONSABILIDADE DO EXECUTIVO, OS SENADORES APROVARAM, EM 2008, O PEC 41.”
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salarial: Até que a lei federal institua o piso nacional previsto no § 9o do Art. 144 desta Constituição e o índice de revisão anual, o valor para o menor cargo ou graduação será de R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais) e de R$ 7.000,00 (sete mil reais) para o menor posto. Em 6 de julho do corrente ano, quando seria votada a Emenda Aglutinativa Nº 1, esta foi substituída pela Emenda Aglutinativa No 2, que foi aprovada em primeiro turno. Ela estabelece que o piso salarial para os servidores policiais e bombeiros será determinado em lei federal que disciplinará a composição e o funcionamento de fundo contábil para tal fim, assim

como seu prazo de duração. O Poder Executivo tem o prazo de 180 dias após a aprovação da emenda para encaminhar o projeto de lei nela referido. É evidente que o processo ainda não acabou e, por isso mesmo, é importante uma reflexão sobre a imposição legal de pisos salariais, um caso particular de controle de preços. Tinha-se a impressão de que após o Plano Cruzado não havia mais espaço para o controle de preços no Brasil. Infelizmente, ainda padecemos desse mal. Controle de preço é uma agressão aos direitos de propriedade, mas como os brasileiros pouco valorizam os direitos de propriedade os governos adotam esse procedimento com o apoio da população e, em muitos casos, a seu pedido. Os expedientes mais comuns de controle de preços são a fixação de um preço-teto ou de um preço-piso. O congelamento do preço em um determinado nível parece estar definitivamente descartado da caixa de ferramentas do administrador público no Brasil. A comercialização de um bem sob a restrição legal de um preçoteto implica que nenhuma transação poderá legalmente ocorrer a um preço superior àquele definido como teto. Assim, para ser efetivo, isto é, implicar restrição às operações de mercado, o preço-teto há que ser fixado abaixo do preço que se estabeleceria no mercado. Portanto, o preço-teto favorece o comprador por tornar o preço de comercialização do bem ou do serviço artificialmente baixo. Entretanto, o baixo nível do preço-teto estimulará os compradores, produzindo inevitavelmente um excesso de demanda. Esse excesso de demanda, provocado pela imposição de um preço-teto, será permanente, uma vez que o preço não pode ser elevado para conter o ímpeto dos compradores.

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Compradores frustrados por não conseguirem o produto ou o serviço pelo qual estão dispostos a pagar mais do que lhes é cobrado abrem o caminho para o desenvolvimento de mercados negros. Os economistas definem mercado negro como sendo um mercado cujas operações ocorrem fora do sistema legal. Assim, é possível comercializar bens e serviços ilegais ou legais em um mercado negro. A natureza ilegal do mercado é evidente quando o produto ou o serviço é ilegal, como no caso de produtos roubados, pirateados, drogas ilegais, etc., e muitos compradores se recusam a participar desse tipo de mercado. Entretanto, quando o mercado negro transaciona bens ou serviços legais a preços e condições ilegais, as restrições morais a participar desse mercado são menos evidentes à maioria da população. E é exatamente essa percepção de que não há nada de errado em pagar um pouco mais por um bem ou serviço para que ele lhe seja disponibilizado que promove o ajustamento nos mercados sujeitos à imposição legal de um preço-teto. Os agentes econômicos, a um custo moral percebido ou não, contornam, a um custo econômico, as distorções impostas ao mercado pelo preço-teto, permitindo que a quantidade oferecida se compatibilize com a quantidade demandada. Entretanto, a distorção introduzida pelo preço-teto, embora contornada no curto prazo, não foi eliminada. As consequências do preço-teto são os desestímulos a investimentos associados aos bens ou serviços sujeitos a tal controle. O chamado déficit habitacional de hoje é em parte devido a anos de imposição de preço-teto aos aluguéis residenciais. A imposição de um preço-piso impede a comercialização do bem ou serviço a um preço inferior ao estabelecido como piso. Para ser

efetivo, o preço-piso precisa ser fixado acima do preço que prevaleceria no mercado antes de sua imposição. Desse modo, necessariamente um preço-piso efetivo provocará um excesso de oferta. Tal excesso de oferta só será acomodado por meio de um mercado negro, isto é, transações, ainda que de bens e serviços legais, ocorrerão sob preços ou condições ilegais. Os exemplos mais expressivos de preços-piso são os preços mínimos de produtos agrícolas e o salário-mínimo. O preço-piso na agricultura tem sido defendido como um instrumento de garantia de renda ao agricultor, uma vez que este tem a garantia do governo de que, quaisquer que sejam as condições do mercado na época da comercialização, ele comprará toda produção que lhe for oferecida ao preço mínimo. O problema está na fixação do preço mínimo pela burocracia do setor público, sujeita a injunções de natureza política. Se fixado em nível baixo o preço mínimo pode ser inócuo, e se fixado em nível elevado pode implicar a compra pelo governo de toda a produção. Por isso mesmo procura-se justificar o preço-piso de produtos agrícolas como um redutor de risco para o agricultor, que decide o quanto plantar muito antes de saber a que preço pode vender. O preço-piso trunca a distribuição do preço esperado em sua parte inferior, reduzindo a variância desse preço esperado e aumentando sua média. Mercados futuros, entretanto, são mais eficientes no provimento de informação sobre preços a prevalecer no futuro. O salário-mínimo é, sem dúvida, o preço-piso de maior impacto sobre uma economia. Geralmente é justificado como instrumento de proteção aos trabalhadores menos qualificados. Entretanto, sua imposição acaba por prejudicar as pessoas que deveriam ser protegidas

pelo salário-mínimo. Há muitos mercados de trabalho, assim como ocorre com qualquer bem ou serviço considerado de maneira agregada. Há, segundo a área de influência, mercados de trabalho: local, regional, nacional, internacional. Os mercados de trabalho podem ainda ser classificados segundo a profissão, conforme a especialização e diversos outros atributos exigidos pelas mais diversas ocupações. São de particular interesse o mercado de trabalho segundo sua área de influência e o de trabalhadores não qualificados. Embora criado em 1936 com o objetivo de garantir uma renda ao trabalhador capaz de cobrir seus gastos com todas as necessidades básicas de sua família, os valores para os salários mínimos só foram fixados em 1o de maio de 1940. Essa demora era uma indicação clara de que o objetivo do salário-mínimo não era factível para a realidade da época. O País foi dividido em 22 regiões que, por sua vez, foram divididas em 50 subregiões. A cada sub-região foi atribuído um salário-mínimo em um total de 14 valores diferentes, sendo que o maior valor era 2,67 vezes o menor valor. Em 1984 foi instituído um único salário-mínimo para todo o território nacional. A unificação do salário-mínimo ampliou as distorções que esse preço-piso introduzia no mercado de trabalho, principalmente nos locais nos quais a disparidade entre o salário-mínimo e o que seria o salário de mercado eram mais acentuadas. A Constituição Federal aprovada em 1988, em seu Capítulo II, Dos Direitos Sociais, se refere ao salário-mínimo e ao piso salarial nos itens IV e V do artigo 7: Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

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IV - salário-mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender às suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim; V - piso salarial proporcional à extensão e à complexidade do trabalho; Desta forma o salário-mínimo continua nacional e único. Entretanto, a Lei Complementar Nº 103, de 14 de julho de 2000, estabelece a possibilidade de os Estados e o Distrito Federal instituírem, mediante lei de iniciativa do Poder Executivo, o piso salarial de que trata o inciso V do art. 7º da Constituição Federal para os empregados que não tenham piso salarial definido em lei federal, convenção ou acordo coletivo de trabalho. Quatro Estados já aderiram à fixação de piso salarial: Rio de Janeiro, São Paulo, Rio Grande do Sul e Paraná, e a expectativa é que em breve todos os estados sigam esse procedimento, tornando o salário-mínimo nacional uma referência fiscal, judiciária e previdenciária. Como os estados podem fixar pisos salariais, exceto quando este for definido em lei federal ou por meio de convenção ou acordo coletivo, as leis que emanam dos executivos estaduais esgotam a lista das ocupações do IBGE agrupadas em três faixas em SP em qua, tro faixas no PR e RS e em nove faixas no RJ. Assim, todo e qualquer trabalhador que procura emprego está desamparado por um saláriopiso. O salário-piso, por si só, é uma distorção imposta ao mercado de trabalho que acaba por prejudicar os trabalhadores menos qualificados da categoria contemplada com o piso. Sua imposição diferenciada,

nos mais variados segmentos do mercado de trabalho, gera uma distorção nos salários relativos, entre os diversos segmentos do mercado, a qual afeta especialmente os trabalhadores que entram no mercado e que possuem pouca experiência. Se comparada aos salários-piso estaduais, a distorção adicional trazida pelo PEC 300 e seus derivativos é semelhante à de um salá-

“NOTAS RECOMENDA
A NÃO APROVAÇÃO DO

PEC 300 E SEUS DERIVATIVOS, AINDA QUE
SOB A FORMA DA

EMENDA AGLUTINATIVA NO 2. A IMPOSIÇÃO DE UM SALÁRIO-PISO EM
QUALQUER MERCADO DE TRABALHO DISCRIMINA CONTRA OS MENOS QUALIFICADOS POR IMPEDIR-LHES ACESSO AO EMPREGO.”

rio-mínimo nacional. As condições nos mercados de trabalho estaduais ou locais diferem substancialmente, de modo que a imposição de um salário-piso igual para todos esses mercados deverá produzir distorções que implicarão maiores custos para a sociedade. Em primeiro lugar, um valor nominal igual para todos os estados representa valores reais (isto é, poder de compra) diferentes, uma vez que o custo de vida não é igual em todos os estados, nem mesmo nos diferentes municípios de um mesmo estado. Em segundo lugar, um úni-

co salário-piso para todo o país não significa unificação desses segmentos específicos do mercado de trabalho, uma vez que a entrada nesse mercado não é livre, porquanto depende de concurso público com critérios específicos para cada localidade. E, talvez mais importante, sob o ponto de vista operacional os custos desses pisos salariais podem inviabilizar a manutenção do contingente policial e de bombeiros adequado à realidade do Estado. Isso poderá implicar aumento de carga tributária. Assim, se os trabalhadores nesses segmentos de mercado desejam ampliar suas oportunidades de trabalho melhor seria que pleiteassem um sistema único de ingresso nessas corporações policiais e de bombeiros. Da mesma forma que um marceneiro é um marceneiro em qualquer estado do Brasil, um policial passaria a ser um policial em qualquer estado, e isso lhe conferiria a mesma mobilidade que tem o marceneiro. Desse modo, se os salários de delegado fossem maiores em São Paulo do que no Rio de Janeiro, delegados do Rio, dependendo do diferencial de salários, se disporiam a se transferir para São Paulo. Se um tenente da polícia militar do Rio de Janeiro preferir uma vida mais pacata em Arapiraca ele poderá pleitear sua transferência, caso haja vaga, mas seguramente terá uma menor remuneração pecuniária. Portanto, NOTAS recomenda a não aprovação do PEC 300 e seus derivativos, ainda que sob a forma da Emenda Aglutinativa N o 2. A imposição de um salário-piso em qualquer mercado de trabalho discrimina contra os menos qualificados por impedir-lhes acesso ao emprego. Não há qualquer argumento que justifique a imposição de um salário-piso nacional. A única isonomia compatível com uma sociedade de homens livres é a isonomia perante a Lei.

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