Mission PAM « mise en place d’un système de régulation sur le marché du riz à Madagascar »

Programme Alimentaire Mondial

« Mise en place d’un système de régulation sur le marché du riz à Madagascar »

Rapport de Mission

Version définitive Le 30 mai 2005

M. John Magnay M. Olivier Jenn-Treyer

Mission PAM « mise en place d’un système de régulation sur le marché du riz à Madagascar »

Sommaire

A. Présentation A.1. Contexte et nature de la demande A.2. Composition de la mission A.3. Méthodologie et conclusions succinctes de l’étude B. Analyse de la crise du marché du riz en 2004 B.1. Les raisons de la crise du marché du riz en 2004 B.2. La réaction du Gouvernement B.3. Une solution a posteriori : une action sur les taxes C. Favoriser le développement du marché C.1. Dynamiser le marché du riz C.1.1. Information du marché C.1.2. Accès au financement C.1.3. Renforcer les producteurs et les groupes de producteurs C.1.4. Renforcer les acteurs du secteur privé C.2. Concilier politique commerciale et politique fiscale C.2.1. Historique récent des droits et taxes sur le riz importé C.2.2. Un régime de TVA contraire aux principes de l’OMC C.2.3. Utiliser la politique tarifaire pour conjuguer les intérêts contradictoires des producteurs et des consommateurs C.2.4. Exporter à la récolte et importer à la soudure C.2.5. Politique fiscale et implications commerciales D. Stocks et dynamiques de marché D.1. Les stocks : typologie et expériences en Afrique sub-saharienne D.1.1. Les réserves pour la stabilisation des prix D.1.2. Les réserves d’urgence D.1.3. Les stocks détenus par des privés D.2. Historique des politiques de régulation du marché du riz à Madagascar D.3. Cycle de la production et des prix ; et stockage privé D.4. Propositions pour Madagascar D.4.1. Stocks d’urgence D.4.2. Stocks de stabilisation des prix et du marché D.4.3. Fonctionnement d’un stock de stabilisation de 60.000 tonnes D.4.4. Promouvoir et financer le stockage privé E. Conclusions et recommandations Annexe 1 : Taxe sur le riz et les farines de 1998 à 2005 Annexe 2 : Evolution de la réglementation sur la commercialisation du riz Annexe 3 : APEP Farmer Group Structure Annexe 4 : Liste des personnes rencontrées

02 02 02 02 04 04 06 06 09 10 12 14 14 15 16 16 18 18 22 24 28 29 29 31 34 35 38 41 42 45 46 50 57 60 63 65 69 1

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A. PRESENTATION A.1. CONTEXTE ET NATURE DE LA DEMANDE
Suite à la crise sur le marché du riz qui s’est produite dans le pays en 2004, M. le Ministre de l’Agriculture a adressé, le 16 février dernier, une requête au Programme Alimentaire Mondial, pour faire réaliser une étude sur la mise en place de systèmes de réserve de riz à Madagascar, dans le but de « trouver des solutions permettant d’une part, de garantir l’accès à ce produit vivrier essentiel qu’est le riz et d’autre part, d’assurer la sécurité alimentaire de la population ». L’hypothèse de départ consistait à privilégier une politique de régulation du marché articulée sur la mise en place d’un système de stocks.

A.2. COMPOSITION DE LA MISSION
La mission était composée de M. John Magnay, Directeur de l’UGT (Uganda Grain Traders LTD) et acteur du développement des marchés des céréales dans toute l’Afrique de l’Est, et de M. Olivier Jenn-Treyer, Economiste.

A.3. METHODOLOGIE ET CONCLUSIONS SUCCINCTES DE L’ETUDE
Cette requête s’appuyait notamment sur le fait que le PAM avait déjà réalisé une étude pour le compte du NEPAD sur les systèmes de réserves alimentaires en Afrique. La demande visait à réaliser une étude similaire, adaptée au contexte de Madagascar. La méthodologie suivie par la mission a donc consisté, à partir de la compréhension des évènements de 2004 (B) sur le marché du riz, à tirer des enseignements à même de dimensionner une réponse la plus pertinente possible à la question de l’amélioration du fonctionnement du marché du riz. 2

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Il est apparu à la mission que l’approche en termes de stocks de régulation n’était pas la réponse la plus appropriée au cas de Madagascar. La mission a donc étendu ses investigations au champs du renforcement des capacités des acteurs du secteur privé, qu’elle pense être les plus à même de contribuer à l’amélioration du fonctionnement du marché national (C). Néanmoins, la mission a également exploré la question qui lui avait été soumise, à savoir l’examen des systèmes de régulation par les stocks mis en œuvre à Madagascar dans le passé et dans d’autres pays d’Afrique sub-saharienne. L’objectif de cette partie du travail vise à identifier un mécanisme pouvant être appliqué à Madagascar avec un impact négatif minimum sur le développement du marché au travers de l’activité des opérateurs privés (D).

Signalons enfin que la présente mission a travaillé en étroite concertation et collaboration avec deux autres missions commanditées par Monsieur le Ministre de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche. Ces deux autres missions étaient chargées, pour l’une, d’une analyse rétrospective du déroulement des évènements de 2004, dans le but d’en tirer des enseignements utiles pour l’amélioration du pilotage de la filière riz (étude confiée à la Banque Mondiale), et pour l’autre, de la conception d’un Observatoire du Riz (étude confiée à l’Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture). Les rapports définitifs de ces trois missions seront disponibles dans le courant du mois de mai.

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B. ANALYSE DE LA CRISE DU MARCHE DU RIZ EN 2004
Remarque préliminaire : Cette partie est relativement succincte, car l’analyse factuelle détaillée des évènements de 2004 sur le marché du riz sera présentée dans le rapport de la mission de la Banque Mondiale, avec laquelle la présente mission a étroitement collaboré.

Au cours de ses travaux, la mission a analysé le déroulement de la crise de 2004 sur le marché du riz, et en a conclu que, sur le plan technique et dans l’absolu, la meilleure réponse à cette situation exceptionnelle eut été une action gouvernementale sur le niveau de taxation du riz importé (Droits de Douane et TVA). Toutefois, pour plusieurs raisons, cette action n’est pas celle qui a été mise en œuvre par le Gouvernement. L’opération mise en œuvre par le gouvernement avait pour but d’assurer l’approvisionnement en riz des grands centres urbains, à un prix fixé à 700 Ar. Pour arriver à ce prix, le paiement des taxes au Trésor a été reporté, et devrait être honoré grâce au produit de la vente de dons en riz de pays tiers. A l’heure actuelle, cette opération se poursuit et, alors que la récolte principale 2005 s’annonce très bonne, risque d’avoir un effet dépréciateur sur le prix du paddy payé aux producteurs. Des conséquences négatives pourraient alors en découler sur le niveau de la production en 2006. Actuellement, les prix du riz sur le marché international restent hauts, et tous les analystes s’accordent pour dire que le niveau des prix devrait rester très ferme durant au moins les deux ou trois ans à venir. Le maintien des taxes sur le riz importé à de hauts niveaux ne se justifie donc plus du point de vue de la protection des producteurs. Il ne pourrait que se concevoir dans une logique fiscale immédiate, avec comme objectif de maximiser les recettes du Trésor. Par ailleurs, l’argument de la nécessaire stabilité du cadre fiscal a été avancé. Dans l’acception la plus rigoureuse de ce principe de stabilité, la politique fiscale ne devrait pas être utilisée comme outil de régulation économique. La présente section analyse plus en détail les raisons de la crise sur le marché du riz en 2004 (B.1.), présente les mesures prises par le gouvernement à l’époque (B.2.) et expose les mesures de détaxation qui auraient pu être prises au 3ème trimestre 2004 (B.3.).

B.1. LES RAISONS DE LA CRISE DU MARCHE DU RIZ EN 2004
La crise de 2004 est le fruit de la conjonction d’au moins trois facteurs : Le passage sur l’Ile de deux cyclones, Elita et Gafilo, fin janvier et début mars 2004 qui a eu deux effets négatifs en termes d’équilibre du marché du riz. D’une part, une partie significative des stocks, privés ou publics, a été utilisée dans le 4

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cadre des opérations d’urgence en direction des sinistrés. Et d’autre part, des zones rizicoles importantes ont été touchées et la production en a été affectée significativement (le rapport PAM-FAO a évalué les pertes en riz à 250.000 tonnes). La dépréciation de la monnaie nationale, qui a perdu 48% de sa valeur face au dollar entre décembre 2003 et juin 2004. Cet ajustement semble avoir été amplifié par la détaxation sur certains biens de consommation importés, prises durant l’année 2003. La hausse importante du prix du riz sur le marché international, qui est passé de 213$ à 289$ (Thaï 5%) entre février 2004 et janvier 2005, soit presque 36% d’augmentation. Fig. 1
C ours international du riz et taux de change F /$ MG

-

12,000.00

260.00

11,000.00

250.00

240.00 10,000.00 230.00 9,000.00

220.00

FM /$ G

8,000.00

210.00

T aux de change F G M /$

P du riz Viet 25% F B rix O

7,000.00

200.00

190.00 6,000.00 180.00 5,000.00

170.00

4,000.00 D ec- Jan- F eb- M ar- Apr- M ay- Jun03 04 04 04 04 04 04 Jul- Aug- Sep- O ct- N ov- D ec- Jan- F eb04 04 04 04 04 04 05 05

160.00

La crise de 2004 était donc tout à fait exceptionnelle et très improbable, du fait de la conjonction imprévisible de cette série de facteurs faiblement corrélés entre eux.

Elle appelait certainement, dès juin-juillet 2004, une réaction rapide du gouvernement et de ses différents partenaires financiers et techniques, afin de limiter l’impact de la hausse du prix du riz aux consommateurs, ainsi que pour garantir un approvisionnement normal du pays en riz d’importation.

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B.2. LA REACTION DU GOUVERNEMENT
Le gouvernement a mis en œuvre une opération visant à approvisionner en riz surtout les grandes villes, à un prix fixé à 700 Ar/kg. Pour parvenir à ce prix, le gouvernement a facilité l’importation de riz en accélérant les procédures douanières, en assurant la distribution du riz par l’armée et en offrant une garantie du Trésor aux importateurs. Le gouvernement a également fixé les marges des opérateurs à chaque étape de la distribution. Les dons étrangers sécurisés par le gouvernement devaient permettre, une fois réalisés, de compenser les pertes éventuelles des opérateurs privés et de régler l’ensemble des taxes (à l’importation et TVA) dont le règlement avait été reporté. Un pool d’importateurs a été choisi pour participer à l’opération. Cette opération a été appréciée de la population, essentiellement par celle des grands centres urbains. Toutefois, les quantités importées n’ont pas été suffisantes pour approvisionner le marché (100.000 tonnes supplémentaires auraient sans doute été nécessaires), dont le fonctionnement normal a été désorganisé (comportements spéculatifs, ruée sur le riz disponible, apparition d’un marché secondaire ou le riz à 700 Ar. était revendu plus cher).

B.3. UNE SOLUTION A POSTERIORI : UNE ACTION SUR LES TAXES
Il est maintenant relativement clair (cf. étude Banque Mondiale en cours de finalisation) que la crise a atteint son paroxysme à partir du mois d’octobre en raison d’un manque physique de riz sur les marchés. C’est cette pénurie qui a généré une flambée des prix du riz local, largement au dessus de leur niveau de parité avec le prix du riz importé.

Le graphique suivant illustre ce fait, et les trois courbes représentent le prix du riz local, le prix du riz importé dans le cadre de l’opération organisée par le gouvernement, et le prix de parité import1 du riz sur le marché international (Riz Vietnamien, 25% de brisures) calculé à partir du modèle MADASIMURIZ.

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Le prix de parité import est le prix de vente sur le marché national du riz international. Ce prix peut être calculé à partir du cours du riz sur le marché international, qui correspond au prix FOB au départ du pays exportateur, A ce prix, on ajoute les coûts d’assurance et de fret maritime, pour arriver au prix CAF à l’entrée de Madagascar. Après conversion en monnaie nationale par l’application du taux de change, on y ajoute les taxes d’importation, la TVA, les coûts sous douane, puis les coûts de transport et les marges des différents intervenants dans la chaîne de distribution, et on obtient finalement le prix de détail sur le marché. C’est le « prix de parité import » du riz international. Suivant les origines (Thaïlande, Vietnam, Cambodge,…) et la qualité (taux de brisure, variété, …) les prix de parité import seront bien évidemment différents.

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Fig. 2
Prix constatés riz local et import ; prix de parité import riz Viet 25% de brisures ANTANANARIVO
7 000

6 000

5 000

FMG/kg

4 000

3 000

Prix riz local Prix riz import Prix de parité import Viet 25%

2 000

1 000

0
ja nv -0 fé 3 vr -0 m ar 3 s0 av 3 r-0 m 3 ai -0 ju 3 in -0 ju 3 ilao 03 ût se 03 pt -0 oc 3 t-0 no 3 v0 dé 3 cja 03 nv -0 fé 4 vr -0 m ar 4 s0 av 4 r-0 m 4 ai -0 ju 4 in -0 ju 4 ilao 04 ût se 04 pt -0 oc 4 t-0 no 4 v0 dé 4 cja 04 nv -0 5

Pourquoi les importateurs privés n’ont-ils pas importé à temps pour répondre à la demande nationale ? D’abord, à cause de la forte incertitude dans laquelle ils se trouvaient : incertitude sur la durée et l’ampleur de la dépréciation de la monnaie nationale, incertitude sur la nature de la réaction gouvernementale, incertitude sur les variations du prix mondial du riz. Ce facteur a certainement joué de manière importante, mais on peut probablement en évoquer un autre, qui réside paradoxalement dans le jeu naturel des forces de marché et dans la forte substituabilité entre riz local et riz importé. En effet, la très bonne substituabilité du riz local et du riz importé implique que le prix du riz local et celui du riz importé sont, en temps normal, très fortement corrélés. (cf. étude Banque Mondiale pour une explication détaillée). Et, naturellement, c’est le prix du riz sur le marché national qui s’aligne sur le prix de parité import du riz international. Le graphique précédent fait apparaître, dès le mois d’avril, une rapide augmentation du prix de parité import du riz, par rapport au prix du riz national, qui reste relativement stable. Précisons que la courbe « prix riz import » correspond à la vente du riz précédemment importé, et dont le prix n’est pas relié au prix de parité import courant. Les décisions d’importation sont prises par les opérateurs sur la base d’un arbitrage entre le prix du riz local et le prix du riz sur le marché international. En termes économiques, un opérateur avait certainement plutôt intérêt à acheter son riz sur le marché local plutôt que de l’importer à un prix supérieur. Cet arbitrage des négociants en faveur du riz national a certainement été un des facteurs déterminants de la crise d’approvisionnement du marché du riz. 7

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Voyons maintenant ce que serait devenu le graphique précédent si l’ensemble des taxes (y compris la TVA) avait exceptionnellement été suspendu dès le mois de juin 2004. Fig. 3
Prix constatés riz local et import ; prix de parité import riz Viet 25% de brisures ANTANANARIVO sans taxes à partir de juin 2004
7 000

6 000

5 000

FMG/kg

4 000

3 000

Prix riz local Prix de parité import Viet 25% Prix riz import

2 000

1 000

0
ja nv -0 fé 3 vr -0 m ar 3 s0 av 3 r-0 m 3 ai -0 ju 3 in -0 ju 3 ilao 03 ût se 03 pt -0 oc 3 t-0 no 3 v0 dé 3 cja 03 nv -0 fé 4 vr -0 m ar 4 s0 av 4 r-0 m 4 ai -0 ju 4 in -0 ju 4 ilao 04 ût se 04 pt -0 oc 4 t-0 no 4 v0 dé 4 cja 04 nv -0 5

Dès le mois d’août 2004, les arbitrages des opérateurs seraient devenus favorables au choix du riz importé. Cette affirmation correspond, sur le graphique précédent, au passage de la courbe verte (prix de parité import du riz Viet 25%) au dessous de la courbe bleue (prix du riz local) On peut penser a posteriori qu’à cette époque, une position politique extrêmement claire, fruit d’une concertation entre l’ensemble des acteurs de la filière, associant l’engagement de l’Etat de ne pas intervenir sur le marché et la suspension transitoire et exceptionnelle des taxes, aurait permis d’atténuer la crise, en stabilisant le prix du riz sur les marchés un peu en dessous de 4000 FMG/kg (sans taxes), soit 800 Ar/kg. De manière moins radicale, la TVA aurait pu être supprimée, et la taxe d’importation ramenée à 10-15 %, ce qui aurait stabilisé le prix sur le marché du riz aux alentours de 4500 FMG /kg (900 Ar./kg).

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C. FAVORISER LE DEVELOPPEMENT DU MARCHE
La sensibilité du marché du riz aux aléas diminuera avec sa robustesse, qui passe par : • • • l’augmentation de la production, l’intensification de la commercialisation et la meilleure intégration des marchés, la diversification et l’intensification des flux sur le marché, spécialement au travers des exportations.

Mais pour accroître la robustesse du marché du riz à Madagascar, l’Etat doit mener une politique ayant pour but de favoriser et d’accompagner le développement des dynamiques de la production et du marché : diffusion des techniques de production améliorées, généralisation du stockage privé, fluidification du commerce intérieur. Cela permettra au marché de s’étendre au-delà de la capacité d'auto-subsistance, jusqu’à un niveau où les excédents et les déficits saisonniers (et éventuellement annuels) seront équilibrés par des importations et des exportations. De nombreuses initiatives sont actuellement en cours pour améliorer la production à Madagascar. Celles-ci doivent être conjuguées avec le développement de la filière en aval, afin de pouvoir maîtriser une commercialisation accrue. Par ailleurs, avec une offre intérieure actuelle en déficit de 100.000 à 250.000 tonnes par an, les capacités de stockage actuelles et les mécanismes de financement existants sont certainement en mesure chaque année de permettre le stockage jusqu’à la fin de la période de soudure. A mesure que la production se rapprochera du niveau d’auto-suffisance, il sera nécessaire d'avoir des systèmes de financement et de stockage permettant de conserver des stocks, depuis la récolte principale de juin-juillet, et jusqu’à la fin de la période de soudure, c’est-à-dire mars-avril. Cette dynamisation du marché du riz fait l’objet de la première section de cette partie (C.1.) Par ailleurs, la piste du développement des exportations doit être développée rapidement, et ce pour deux raisons : • La mise en place de partenariats à l’exportation permettrait de créer des débouchés pour le riz malgache, et d’anticiper l’écoulement d’éventuels surplus de production à venir. Madagascar pourrait également se tourner vers l’exportation d’une partie de la récolte principale, à un prix intéressant vers certains pays, et importer ensuite du riz au prix du marché mondial durant la période de déficit. Ceci réduirait le besoin de stockage (et incidemment des besoins de financement des opérations de stockage), et augmenterait les revenus d'exportation en dollars, ainsi que les recettes fiscales à l’importation.

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Toutefois, toutes ces actions visant à développer les dynamiques du marché du riz n’auront de véritables effets que si elles prolongent la motivation des producteurs à passer d’une économie de subsistance à une économie de marché. De nombreux facteurs peuvent jouer sur cette motivation (culturels, géographiques,…), mais il en est un sans lequel rien n’est possible : le prix du paddy. Le prix du paddy au producteur est essentiellement fonction du prix du riz au consommateur et de la chaîne de valeur reliant le producteur au consommateur. Par ailleurs, comme cela a déjà été présenté plus haut (B.3.), le prix du riz au consommateur est fortement corrélé au prix du riz sur le marché international, par le jeu du prix de parité import. Le prix du paddy dépend donc également du prix de parité import du riz, c’est-à-dire du prix du riz sur le marché international, et des droits et taxes qui s’appliquent aux importations. Dans une économie ouverte sur l’extérieur, les possibilités pour l’Etat d’influer immédiatement sur le prix au producteur sont donc extrêmement limitées : ou bien réguler le marché par un système de stocks tampons (cf. partie D), ou bien jouer sur le montant des tarifs qui séparent le marché international du marché domestique. C’est à cette dernière alternative qu’est consacré la seconde section de cette partie (C.2.). Avec celle-ci, la mission veut attirer l’attention sur l’intérêt de mettre la politique fiscale au service de la politique commerciale de l’Etat, afin de contribuer au pilotage de la filière : • d’une part, pour trouver un équilibre optimal entre un prix du paddy au producteur motivant (et donc le plus élevé possible), et un prix du riz au consommateur intéressant (et donc le plus bas possible), d’autre part, pour favoriser les exportations du riz malgache.

C.1. DYNAMISER LE MARCHE DU RIZ
Le marché malgache du riz semble avoir tout le potentiel, non seulement pour répondre à la demande intérieure du riz, mais également pour développer les exportations. Ces dernières années, en raison de bas prix à la production et de bas prix sur le marché mondial de riz, les riziculteurs n’ont pas été incités à augmenter leur production, excepté pour assurer leur propre sécurité alimentaire. Il est ainsi très probable que les résultats relativement décevant de l’ensemble des actions de développement de la filière riz depuis plus de vingt ans s’expliquent en partie par le bas prix du paddy au producteur. Un des résultats positifs de la crise de 2004 sur le marché du riz est l’augmentation du prix aux producteurs, qui y ont déjà répondu avec des niveaux plus élevés de mise en culture et une augmentation de la production prévue en 2005. Le graphique suivant, repris des travaux de la mission conjointe de la Banque Mondiale, présente le prix du riz au détail sur les marchés de la capitale (en FMG constant).

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Fig. 4
Prix de riz au detail a Antananarivo (prix en FMG 2005) (source: INSTAT)
7000 6000 5000 Fmg/kg 4000 3000 2000 1000 0 0 85 88 91 94 Annee 97 3

Source : mission Banque Mondiale (rapport en cours de finalisation) Les implications de ce phénomène ont fait l’objet d’une étude détaillée par cette mission, dont le rapport est actuellement en cours de finalisation. Néanmoins, il est d’ores et déjà possible de dire que, dans la mesure où le prix du paddy au producteur dépend fortement du prix du prix blanc aux consommateurs, on peut en déduire un effet positif sur les revenus et le niveau de production de certains producteurs. Il est probable que les riziculteurs déjà habitués à produire pour vendre chercheront à augmenter leur production, afin d’accroître leurs revenus. Pour d’autres, moins biens lotis, il est possible que l’on assiste à des stratégies défensives qui auront des effets positifs sur la production en général. Ainsi, une étude de l’IRD2 montre que dans une localité proche de la capitale, la majeure partie des petits producteurs interrogés sur leur stratégie pour la saison 2005 avaient projeté d’essayer d’augmenter leur production, non pas directement pour la vendre, mais avant tout pour éviter à tout prix d’être amené à devoir acheter du riz à des prix inabordables. Enfin, on peut imaginer que pour les plus pauvres, c’est-à-dire ceux qui n’arrivent pas à l’autosuffisance en tant normal et qui sont obligés de devoir vendre leur force de travail pour assurer l’approvisionnement familial durant la période de soudure, les choses seront plus difficiles. En effet, la rémunération de l’ouvrier agricole

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C. Binet, P. Briet, B. Gastineau, P. Gastineau, M. Omrane ; Conditions de vie des ménages dans la commune rurale d’Ampitatafika en période de soudure ; conséquences de la hausse du prix du riz sur les pratiques agricoles et la formation du revenu, « Travaux et Documents » du programme de recherche Dynamiques démographiques et développement durable dans les hautes terres malgaches, IRD, n°1 (décembre 2004-février 2005).

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n’ayant pas suivi le prix du riz, il sera contraint de fournir plus de travail pour la même quantité de riz.

A condition que les producteurs obtiennent un bon prix pendant la récolte 2005, cet élan a toutes les chances de s’amplifier pour la campagne 2006. Néanmoins, ce type de dynamique peut mener à un accident de marché. En effet, si l’incitation à produire est telle qu’elle débouche sur un surplus de la production, l’inexistence de débouchés pour ces surplus pourrait entraîner une chute du prix du paddy, ce qui aurait comme effet de démotiver les producteurs et entraînerait une baisse de la production l’année suivante. La meilleure manière d'éviter ce cycle classique « croissance – récession – croissance », consisterait dès maintenant à développer les mécanismes du marché permettant de faire face aux excédents et aux déficits sur le marché. En 2004, l'intervention du gouvernement sur le marché de riz a eu un impact négatif sur les acteurs privés de la filière. Toute incertitude quant aux intentions de Gouvernement en 2005, et au-delà, aura comme effet de réduire l'activité du secteur privé. Dans un premier temps, il est important pour le Gouvernement de clarifier le cadre dans lequel la production et la vente de riz se développeront, au travers d’une concertation avec l’ensemble des acteurs de la filière. Signalons que cette concertation est d’ores et déjà programmée pour le début du mois de juillet 2005. Par ailleurs, des actions de fonds visant à soutenir l’amélioration du fonctionnement et de l’intégration des marchés peuvent être entreprises par l’Etat. Font partie de ces actions l’information du marché (C.1.1.), la facilitation de l’accès aux financements (C.1.2.), le renforcement des producteurs et des groupes de producteurs (C.1.3.) et l’aide au renforcement des acteurs du secteur privé (C.1.4.). Les sous-sections suivantes passent rapidement en revue les différents champs d’action identifiés par la mission, mais n’ont pas vocation à les explorer en détail.

C.1.1. INFORMATION DU MARCHE
Remarque : Cette thématique constituait le cœur de la troisième mission, confiée à la FAO, dont l’objet est de concevoir la mise en place d’un Observatoire du Riz. Nous renvoyons donc le lecteur du présent rapport à cette étude pour un traitement plus exhaustif de la question.

Pour aider les producteurs, les collecteurs, les transformateurs, les négociants et les importateurs à prendre de meilleures décisions sur le marché, ceux-ci ont besoin d’une meilleure information, émanant d'une source indépendante. Cette information devrait être disponible en temps réel et introduite dans le domaine public sous le maximum de formes possibles.

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Type d'information Sur une base hebdomadaire (avec une évolution vers une base quotidienne), le système d'information du marché (SIM) devrait collecter : • • • le prix de paddy à l’entrée de la décortiquerie (ce qui permettrait d’avoir un prix de référence du paddy lissé des coûts de transports), le prix de gros du riz blanc, le prix de détail du riz blanc.

Les points de collecte des données devraient être les zones de production majeures, ainsi que les principaux centres de consommation (zones urbaines). Il n'est pas nécessaire de rassembler des données à tous les niveaux de la chaîne de valeurs, car la plupart des acteurs peuvent établir le rapport entre leur position sur le marché et les prix des centres régionaux.

Note : A terme, l'information de marché ne devrait pas être limitée au riz, et d'autres récoltes stratégiques devraient être concernées (pommes de terre, manioc, maïs, haricots etc...) Pour les acteurs les plus importants, il serait également intéressant qu'ils puissent recevoir de l'information en provenance du marché mondial du riz, sur les prix courants suivant les origines, ainsi que sur le prix de parité import du riz à Madagascar.

Pour de plus amples informations sur la mise en place et le fonctionnement de systèmes d’information de marché similaires dans d’autres pays africains, on pourra consulter : www.ratin.net www.tradeafrica.biz Les mécanismes de diffusion Les mécanismes de diffusion de cette information devraient être aussi divers que possible, et inclure : • • • • • • les radios locales, les journaux, les télévisions, les messageries téléphoniques de SMS des tableaux d'affichage dans les centres marchands régionaux Email et Internet

Les données recueillies par l’Observatoires du Riz devront également concerner l’état des cultures et les prévisions de récolte, l’état des stocks, le niveau des importations programmées et réalisées, des informations sur l’évolution du marché international. 13

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Ces données permettront, une fois compilées et analysées, de constituer une aide au pilotage de la filière. Cette information de fond, disponible au travers de notes de synthèse et d’analyse simplifiées, devra également être diffusée, par les canaux des journaux, de la radio et de l’internet. 3

C.1.2. ACCES AU FINANCEMENT
Avec une production locale en augmentation, il serait nécessaire de mettre en place des capacités de stockage supplémentaires, et de favoriser le développement des mécanismes de stockage existants. En outre, avec une meilleure information de marché et une amélioration de l’appui aux producteurs et aux groupes de producteurs, ceux-ci seront plus confiants pour stocker le paddy et le commercialiser plus tard dans la saison. Le système des Greniers Communs Villageois (GCV) mis en place entre les producteurs et les établissements de micro-finance, est un bon modèle de stockage de petite taille. Dans le cadre du programme FCPA (Fonds de Commercialisation des Produits Agricoles), des possibilités de financement s’offrent également aux négociants et aux coopératives. Ce dispositif doit être activement développé pour répondre à une croissance de la production. Au niveau national, les banques et les établissements de micro-finance doivent développer des produits de financement pour la production, le stockage et la transformation. Cependant, compte tenu du coût élevé des financements traditionnels - 2-3%, par mois -, il peut s’avérer nécessaire de soutenir l'activité de financement (bonification de taux d’intérêt) pour encourager les producteurs et les négociants à utiliser ces services. Nous reviendrons sur ce point en D.4.4. (promouvoir et financer le stockage privé).

C.1.3. RENFORCER LES PRODUCTEURS ET LES GROUPES DE PRODUCTEURS
Cette activité est nécessaire non seulement pour le transfert d'information en ce qui concerne des techniques de production améliorées, mais également pour développer le stockage et le marketing collectif. Ces groupes devraient non seulement être le support du développement du marché de riz, mais devraient également être utilisés pour promouvoir la diversification de la production vers d'autres spéculations et activités. Pour que les producteurs travaillent ensemble, ils doivent y trouver des raisons objectives, c’est-à-dire en retirer des avantages concrets. Il est donc important de développer des paquets techniques (et concrets) d’appui aux groupes de producteurs. Cette approche, expérimentée par le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, en 2004 au travers d’une opération financée sur fonds de contre-valeur français, pourrait être, après évaluation, reconduite, élargie et systématisée.

Pour de plus amples développements, nous renvoyons au rapport de l’étude confiée à la FAO, qui avait pour mission la conception d’un Observatoire du Riz.

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Un modèle de groupe de producteur qui a fait ses preuves avec les petits exploitants en Zambie et en Ouganda est celui des exploitants modèles (Lead Farmers, LF), des organisations de producteurs (Producer Organisations, PO) et des Comités de Stockage (Depot Committees, DC). En Ouganda le modèle a été utilisé pour le café, le coton, le riz et le tournesol. On trouvera en annexe 3 une présentation de ce type de structure. Le système est également employé pour introduire de nouvelles spéculations et technologies.

C.1.4. RENFORCER LES ACTEURS DU SECTEUR NEGOCIANTS, IMPORTATEURS, EXPORTATEURS)

PRIVE

(TRANSFORMATEUR,

Il est essentiel que le secteur privé soit renforcé pour pouvoir répondre aux besoins futurs. Un secteur privé dynamique est en mesure de faire face aux pénuries et aux excédents, beaucoup plus rapidement que les systèmes gouvernementaux rigides, dans la mesure ou il en retire des profits. Pour commencer, il est important que le Gouvernement engage un dialogue avec les acteurs du secteur privé, afin d’installer la confiance et la transparence dans le développement du marché. La gamme d’interactions et d'activités régulières entre tous les acteurs de la filière devrait comprendre : • • • • un dialogue régulier avec le gouvernement et les bailleurs de fonds sur la production, le développement du marché, les importations et les exportations, des réunions de prévision de récolte et de commercialisation, pour discuter des données produites par l'Observatoire et le SIM, l’identification des secteurs d'intervention pour développer la production et le marketing, la surveillance et la diffusion d'informations et d'analyses concernant le marché mondial, afin notamment d’identifier des chocs potentiels sur les prix des importations et d’être au fait des négociations commerciales internationales OMC, COMESA, AGOA, SADC etc… l’identification et le développement des marchés d'exportation pour le riz malgache, la prise de contact avec des fournisseurs et des acheteurs de riz étrangers, Favoriser la segmentation et la structuration du marché, par le développement et l'adoption des standards de qualité, assurer le développement de techniques de transformation pour améliorer la qualité des produits finis, assurer la promotion du riz malgache sur les marchés d’exportation - "Madagascar naturellement", développer des usages alternatifs pour les sous-produits de la transformation : son, riz de sous-catégorie (par exemple, en Ouganda, le riz en brisure est employé comme additif au malt dans le procédé de brassage de la bière).

• • • • • •

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Un secteur privé fort et en confiance peut constituer la première ligne de défense contre les chocs, les pénuries et l'instabilité du marché. Il peut également être à l’origine d'innovations dans le développement de la production et du marché.

C.2. CONCILIER POLITIQUE COMMERCIALE ET POLITIQUE FISCALE
Les dispositions fiscales actuelles sur le marché du riz ont essentiellement été mises en place en 2000, dans le but de protéger les producteurs nationaux contre le bas prix du riz sur les marchés internationaux. La politique tarifaire a donc été utilisée comme un élément de politique commerciale, visant à contribuer au pilotage de la filière. Lors de la crise de 2004, l’Etat n’a pas utilisé la politique tarifaire comme outil de gestion de la crise, pour diverses raisons conjoncturelles, mais essentiellement parce que cette option de gestion politique des crises n’avait pas été envisagée ex ante. A l’heure actuelle, il parait nécessaire de mener une réflexion approfondie sur le niveau des taxes, leur conformité avec les principes de l’OMC, et les mécanismes à mettre en place pour redonner à la politique tarifaire un rôle d’outil au service du pilotage des marchés, celui du riz en l’occurrence. Néanmoins, de tels mécanismes doivent être conçu avec beaucoup de précaution, et fonctionner dans le respect de la lisibilité et de la stabilité de la politique fiscale. Ainsi, les options explorées dans cette section doivent-elles être prises comme des bases de réflexion à approfondir, et non pas comme des recommandations à appliquer au pied de la lettre. Dans cette section, c’est d’abord la structure des tarifs à l’entrée sur le riz que nous examinerons, avec un rapide historique de leur évolution depuis 1998 (C.2.1) et un point sur l’incompatibilité du régime actuel de TVA avec les principes fondamentaux de l’OMC (C.2.2.). Nous aborderons ensuite les possibilités de pilotage du marché au travers de la politique tarifaire, avec comme objectif d’équilibrer les intérêts contradictoires des producteurs et des consommateurs (C.2.3.). Nous évoquerons ensuite certaines interactions des options de politique tarifaire sur la mise en place d’une politique commerciale orientée vers le soutien des exportations (C.3.4.). Enfin, nous émettrons quelques propositions pour harmoniser le dispositif fiscal avec la législation internationale et les réalités actuelles du marché international du riz. (C.3.5.).

C.2.1. HISTORIQUE RECENT DES DROITS ET TAXES SUR LE RIZ IMPORTE
Le riz est actuellement soumis à des droits de douanes différenciés suivant les cinq qualités identifiées (cf. annexe 1). On peut en fait regrouper les différents types de riz en trois catégories suivant les taxes qui y sont associées : • Le « riz en paille (paddy) », le « riz décortiqué », et le « riz blanchi ou semiblanchi, même poli », sont frappés des mêmes taux. Ils représentent la quasi16

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totalité des importations de riz. C’est donc à ces taux que nous nous réfèrerons par la suite. Actuellement, ces catégories de riz sont taxées à 10%. (loi de finance 2005). • • Le « riz de luxe », actuellement taxé à 25%. Le « riz en brisure », actuellement taxé à 20%.

En outre, l’ensemble des catégories de riz importé est assujetti à la TVA, au taux de 20%, et qui passera à 18% à partir du mois de juillet 2005. Un rapide historique de la taxation depuis 1998 (sur la première catégorie uniquement), permet de constater que jusqu’à fin 1999, le riz n’était taxé que de manière symbolique (5% de TI, et 1% de Droit de Timbre Douanier (DTD), exonération de TVA). En 2000, la taxe d’importation passe à 15%, le DTD reste en place (1%), et la TSI (Taxe Statistique à l’Importation) fait son apparition, au taux de 2%. En outre, une loi de finance rectificative en 2000 rend la TVA applicable au riz importé. Ces mesures ont été prises à l’époque pour protéger les producteurs nationaux du riz importé, qui atteignait alors des prix planchers sur le marché international. Aucun changement n’est à enregistrer durant les années 2001, 2002 et 2003. En 2004, la taxe d’importation passe à 20%, faisant passer la fiscalisation du riz à 47% (y compris TVA, DTD et TSI). En 2005, dans un souci de simplification des tarifs douaniers, les taxes liées à l’importation sont réunifiées sous l’appellation droits de douane, qui sont ramenés alors à 10% ; la fiscalisation du riz passe donc à 32%, en comptant la TVA. Fig. 5
Taxation sur le riz importé de 1998 à 2005 (« riz en paille (paddy) », « riz décortiqué », et « riz blanchi ou semi-blanchi, même poli »)
50 45 40 35 30 Pour cent 25 20 15 10 5 0 1998 1999 2000 2000 LFR 2001 TVA 2002 2003 2004 2005 2005 LFR

Taxe d'importation + droits de douane

Droit de timbre douanier + taxe statistique à l'importation

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C.2.2. UN REGIME DE TVA CONTRAIRE AUX PRINCIPES DE L’OMC
A Madagascar, la TVA s’applique depuis 2000 sur le riz importé, mais pas sur le riz local. Cette dichotomie représente une violation de l’un des principes fondamentaux de l’OMC4, celui du Traitement National, exprimé dans l’article III du GATT de 1947. Les alinéas 2 et 4 de cet article, qui traitent de ce problème, sont reproduits ci-après :
« Article III - Traitement national en matière d'impositions et de réglementation intérieures (…) 2. Les produits du territoire de toute partie contractante importés sur le territoire de toute autre partie contractante ne seront pas frappés, directement ou indirectement, de taxes ou autres impositions intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à celles qui frappent, directement ou indirectement, les produits nationaux similaires. En outre, aucune partie contractante n'appliquera, d'autre façon, de taxes ou autres impositions intérieures aux produits importés ou nationaux d'une manière contraire aux principes énoncés au paragraphe premier. (…) 4. Les produits du territoire de toute partie contractante importés sur le territoire de toute autre partie contractante ne seront pas soumis à un traitement moins favorable que le traitement accordé aux produits similaires d'origine nationale en ce qui concerne toutes lois, tous règlements ou toutes prescriptions affectant la vente, la mise en vente, l'achat, le transport, la distribution et l'utilisation de ces produits sur le marché intérieur. Les dispositions du présent paragraphe n'interdiront pas l'application de tarifs différents pour les transports intérieurs, fondés exclusivement sur l'utilisation économique des moyens de transport et non sur l'origine du produit. »

LA POLITIQUE TARIFAIRE POUR CONJUGUER LES INTERETS CONTRADICTOIRES DES PRODUCTEURS ET DES CONSOMMATEURS

C.2.3. UTILISER

Actuellement, alors que la récolte principale est déjà bien entamée, l’opération d’importation de riz facilitée par l’Etat continue. Le marché n’a pas retrouvé son équilibre, seul un opérateur privé participe encore à l’opération et le recouvrement des taxes est toujours en suspens.

Le risque d’une poursuite de l’opération à prix administré réside dans le signal prix envoyé aux producteurs. En effet, les collecteurs prennent ce prix comme référence pour négocier les prix d’achat du paddy au producteur, d’où un risque de baisse des prix du paddy. Par ailleurs, aucun opérateur privé, ni aucune organisation paysanne, n’est incité à stocker. En effet, les décisions de stocker se font à partir d’un calcul basé sur l’existence d’un différentiel entre le prix d’achat du paddy (récolte) et le prix de vente du riz (soudure). Ce qui risque de se passer, c’est une mise instantanée du riz sur le marché (achat-revente sans stockage). Actuellement, cela ne pose pas de véritables problèmes (tout le riz trouve preneur), mais au moment du pic de la récolte (juin, juillet), l’arrivée massive de riz sur les marchés, sans demande correspondante, risque d’en faire très sérieusement baisser le prix.
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Madagascar est signataire de l’Accord de Marrakech, le 14 avril 1994, clôturant le cycle d’Uruguay.

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Quelles pourraient être les mesures de sauvegarde à appliquer ? 1) La première serait l’arrêt immédiat (avant juin) de la commercialisation du riz importé à prix administré, ou sa sortie progressive du marché par le biais d’une augmentation progressive du prix. 2) Dans le même temps (toujours avant juin), une modification du régime de taxation sur le riz, qui permette à la fois de garantir un prix du paddy motivant au producteur, et un prix acceptable pour le consommateur. C’est à cette équation que nous allons maintenant nous intéresser.

A partir de la situation actuelle (a), deux alternatives sont explorées. La première (b) propose une suppression de la TVA sans modification des droits de douanes (10%) ; la seconde (c) examine un relèvement des droits de douanes à 30%, toujours sans TVA (ce dernier chiffre correspond au tarif extérieur commun pour l’instant proposé dans le cadre de l’Union Douanière du COMESA) ; Notons qu’un système de taxes différentielles doit être d’emblée écarté, étant incompatible avec les règles de l’OMC en la matière. Pour chaque simulation5, deux éléments seront examinés. Le premier étant le niveau du prix de détail du riz sur les marchés d’Antananarivo, et le second étant le volume des recettes fiscales garanties par cette mesure. L’ensemble des calculs est fait sur la base d’un volume d’importation de 200.000 tonnes. Ce chiffre a été choisi en fonction des années précédente, et ne constitue pas une prévision des importations de 2005. La zone grisée dans les tableaux correspond à l’intervalle probable à l’intérieur duquel variera le prix du riz durant l’année 2005. Avant l’analyse des tableaux proprement dite, il nous faut justifier le parti pris d’une suppression de la TVA dans les différentes simulations. Celle-ci, actuellement, ne s’applique que sur le riz importé et pas sur le riz local. Or, comme il est dit plus haut, l’application d’un TVA sur le riz importé alors que le riz local n’en est pas frappé est contraire à l’un des principes fondamentaux de l’OMC.

L’assujettissement du riz local à une TVA de 20% serait pratiquement inapplicable, et serait certainement un frein très important à la formalisation progressive de l’activité commercialisation du riz.

Pour cela, la proposition de la mission consiste en une suppression de la TVA sur le riz importé, couplée à une révision du niveau des droits de douane.

Modélisation Louis Bockel, Mission « Observatoire du Riz », FAO, calculs révisés en fonction du modèle Madasimuriz.

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a) Situation actuelle (loi de finance 2005, avant le passage de la TVA de 20% à 18%, en juillet 2005)

DD TVA

10% Normal 20% Prix CAF+DD+TVA US$/T 264,0 290,4 316,8 343,2 369,6 396,0 422,4 448,8 475,2

Volume import

200000

Prix CAF US$/T 200 220 240 260 280 300 320 340 360

DD US$ 64,0 70,4 76,8 83,2 89,6 96,0 102,4 108,8 115,2

Prix Tana fmg/kg 3424 3692 3960 4228 4496 4764 5031 5299 5567

Total taxes US$ millions 12,8 14,1 15,4 16,6 17,9 19,2 20,5 21,8 23,0

b) Suppression de la TVA et droits de douane inchangés (10%)

DD TVA Prix CAF US$/T 200 220 240 260 280 300 320 340 360

10% Normal 0% DD US$ 20,0 22,0 24,0 26,0 28,0 30,0 32,0 34,0 36,0 Prix CAF+DD US$/T 220,0 242,0 264,0 286,0 308,0 330,0 352,0 374,0 396,0

Volume import Prix Tana fmg/kg 2978 3201 3424 3647 3871 4094 4317 4540 4764 Total taxes US$ millions 4,0 4,4 4,8 5,2 5,6 6,0 6,4 6,8 7,2

200000

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c) Suppression de la TVA et Droits de Douane fixés à 30%

DD TVA Prix CAF US$/T 200 220 240 260 280 300 320 340 360

30% 0% DD US$ 60,0 66,0 72,0 78,0 84,0 90,0 96,0 102,0 108,0 Prix CAF+DD US$/T 260,0 286,0 312,0 338,0 371,0 390,0 416,0 442,0 468,0

Volume import Prix Tana fmg/kg 3384 3647 3911 4175 4439 4703 4966 5230 5494 Total taxes US$ millions 12,0 13,2 14,4 15,6 16,8 18,0 19,2 20,4 21,6

200000

Examen des différentes options proposées : Le volume moyen des recettes fiscales générées par l’importation de 200 000 t dans la zone de vraisemblance (rose) est pour : a) 17,9 M$ b) 5,6 M$ c) 16,8 M$ D’autre part, le prix moyen au consommateur dans la zone de vraisemblance est pour : a) 4496 FMG b) 3871 FMG c) 4439 FMG Le prix au consommateur étant proportionnel au niveau de taxation, il est normal que de fortes recettes fiscales correspondent également à un haut prix du riz au consommateur, pour un niveau donné du prix du riz sur le marché international. En termes d’impact sur le prix au consommateur, les termes de la problématique paraissent donc contradictoires : maximiser les revenus fiscaux tout en minimisant le prix du riz au consommateur. Toutefois, le niveau des taxes à l’importation peut avoir des effets indirects, notamment sur les possibilités d’exportation. Ainsi, si en termes de recettes fiscales, la solution (b) est de loin la moins intéressante, nous verrons toutefois, dans la partie C.2.4., qu’elle permettrait également d’envisager des exportations. Nous allons maintenant à ce cas de figure, dans lequel l’existence de flux d’exportations couplés à des importations plus importantes, permettrait d’atténuer le manque à gagner pour le Trésor. 21

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C.2.4. EXPORTER A LA RECOLTE ET IMPORTER A LA SOUDURE
Avec une forte autoconsommation et un taux important de commercialisation à l’intérieur des zones de production, les marchés urbains sont soumis à de fortes fluctuations des prix et nécessitent un approvisionnement en riz importé, en particulier lors des années de faible production et durant la période de soudure (décembre – mars). Compte tenu de la priorité actuellement accordée à l’augmentation de la production, il est nécessaire de développer tous les mécanismes du marché potentiels pour stabiliser les marchés urbains, tout en ne détériorant pas les signaux-prix positifs en direction des producteurs. Un des meilleurs mécanismes pour renforcer le marché consisterait à encourager l'exportation du riz durant la principale saison de récolte et à importer du riz supplémentaire durant la période de soudure (décembre-mars). Si le prix FOB du marché pour le riz malgache était supérieur au prix d’importation CAF, exporter du riz serait une opération économiquement intéressante pour les négociants. Et si des exportations étaient effectivement mises en œuvre, cela permettrait d’améliorer les revenus d'exportation, d’augmenter les recettes fiscales à l'importation et de réduire la nécessité de financement et de stockage au niveau national pour faire face à la demande durant la période de soudure. Plusieurs marchés pourraient alors être envisagés pour le riz malgache :

Exporter vers la Communauté des pays de l’Afrique de l’Est (CAE) sous le régime tarifaire de la COMESA : Depuis février 2005, la CAE (Ethiopie, Kenya et Ouganda) a mis en place un droit de douane à l’importation de 35% (auparavant 75%). Par ailleurs, selon les règles de la Zone de Libre Echange du COMESA6, les droits à l’entrée sur le marché Kenyan pour le riz malgache sont de 0%. Actuellement seul l'Egypte exporte selon ce régime, mais le riz malgache pourrait également bénéficier de ce régime commercial préférentiel. Le prix de marché mondial du riz (Pakistan 25% de brisures) est actuellement de 275 $/t CAF rendu Mombassa et le riz égyptien atteint 340 $ /t CAF rendu Mombassa. Ces éléments permettent d’envisager un prix du riz FOB départ Madagascar à $ 310-315 $/t, soit une bonification de $ 35-40 $/t par rapport aux prix mondiaux.

Nous nous intéresserons uniquement ici aux effets sur l’économie malgache, en termes de mouvement de devises et de recettes fiscales. Données du calcul :

Neuf Etats du COMESA sont membres de la ZLE (Djibouti, Egypte, Kenya, Madagascar, Malawi, Maurice, Soudan, Zambie et Zimbabwe ) depuis le 31 Octobre 2000.

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• • • • •

La zone des pays de la CAE a élevé des barrières douanières vis-à-vis du riz en provenance des pays extérieurs (35% de taxes à l’importation). En revanche, elle consent aux pays de la Z.L.E du COMESA (dont fait partie Madagascar) une exonération totale des taxes d’importation. En conséquence, le riz en provenance du COMESA bénéficie d’une prime de 65 à 70$ par tonne. Madagascar pourrait exporter vers le Kenya à 310$ FOB Mada (durant la récolte) et importer à 275$ CAF Mada. Le déficit en riz du Kenya est supérieur à 200.000 tonnes par an.

Par ailleurs, plus le prix intérieur du riz est bas, plus l’opération est intéressante pour les exportateurs. Et comme le prix intérieur est déterminé essentiellement par le niveau du marché international (modulo les taxes), moins la taxe à l’importation est importante, plus l’opération est intéressante. Inversement, à partir d’un certain niveau de la taxe d’importation, il vaut mieux pour l’opérateur vendre sur le marché local. Le point de retournement se situe aux alentours de la parité prix CAF Mada + taxe / prix FOB Mada. Dans le cadre des hypothèses retenues, le taux maximum de taxe applicable pour que l’opération puisse se faire est de 12,7%. Cela nous amène à travailler dans le cadre de l’option B) de la partie précédente (DD à 10%). Si l’on part d’une base de 50 000 tonnes exportées dès 2005, l’opération d’exportation génère des rentrées de devise, pour un montant total de 15,5 M$. Comme ces 50 000 tonnes vont devoir être réimportées à la soudure (pour un montant total de 13,75 M$), le gain net en devises sera de 1,75 M$. De l’autre côté, ce ne sont plus 200 000 tonnes qui devront être importées (et s’acquitter des droits de douanes), mais 250 000 tonnes, qui généreront des recettes en Ariary équivalentes à 6,75 M$, soit des recettes du Trésor en hausse de 1,25 M$ par rapport au cas sans exportations-importations (200 000 tonnes importées génèrent l’équivalent de 5,5 M$ en recettes fiscales).

D'autres opportunités s’offrent à Madagascar : • Le riz biologique : Madagascar étant l'un des plus faibles utilisateurs d’engrais chimiques en Afrique sub-saharienne, il devrait être possible d'obtenir une certification biologique, et de développer des marchés spécifiques (cette activité ne concernerait pas les zones de production intensive, comme le Lac Alaotra, Marovoay ou le Canal de Dabara). Accéder aux marchés européens, américain et Japonais sous des régimes commerciaux préférentiels (on peut citer l’initiative TSA (Tous Sauf les Armes), qui permet d’exporter des PMA vers l’Europe du riz en détaxe, en quantités pour l’instant contingentées, mais libres à partir de 2007).

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Développer des marchés de niche pour des riz spécifiques à forte valeur ajoutée - riz rouge/riz brun, etc…

C.2.5. POLITIQUE FISCALE ET IMPLICATIONS COMMERCIALES
Depuis 2000, les gouvernements ont utilisé la politique fiscale pour soutenir les prix à la production contre de bas prix du riz sur le marché mondial. En raison de prix mondiaux actuellement élevés, le niveau des prix de parité import (toutes taxes comprises) est susceptible d’être supérieur au prix domestique, et donc de tirer le prix du marché vers le haut, en particulier pendant la période de soudure. Tandis qu’il y a des implications fiscales à modifier le niveau des taxes, il y a également plusieurs raisons pratiques et non-fiscales de revoir le niveau des droits de douane (qui est de 10% depuis janvier 2005) et de la TVA (20% depuis 2000 et 18% à partir de juillet 2005).

TVA Comme il l’a été expliqué plus haut, la TVA est une taxe qui s’applique seulement sur le riz importé. En termes de cohérence fiscale et de conformité avec les principes fondamentaux de l’OMC, la TVA sur le riz importé est donc une anomalie. Une des recommandations de la mission consisterait à fondre cette taxe dans les droits de douanes, afin d’encourager le développement du secteur formel, à la fois dans l’importation et la distribution.

Droits de Douane (DD) La réduction des DD de 20% en 2004 à 10% en 2005, a été décidée pour réduire l'impact de la hausse du prix international du riz et de la dévaluation du FMG. Toutefois, en 2004/5, en raison du niveau élevé des importations hors DD et TVA, le niveau des importations ayant payé l’ensemble des taxes a été faible, et le marché n’a pas encore expérimenté le prix réel du riz importé, soumis à l’ensemble des taxes.

Trois scénarios impliquant importations et exportations Nous avons vu précédemment que le niveau total des taxes sur le riz importé avait un impact direct sur : • • • le niveau des prix à la production, le niveau des prix à la consommation, l’aptitude de Madagascar à accéder au marché mondial du riz. 24

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Les trois scénarios suivants examinent, en fonction d’un niveau hypothétique de la production, les interactions des importations et des exportations sur la balance commerciales et les revenus du Trésor, toutes choses égales par ailleurs. En effet, pour chacun des scénarios, les hypothèses (hors celles concernant la production) sont les mêmes : un prix d’exportation FOB Madagascar de 310 $/t, un prix d’importation CAF Madagascar de 275 $/t, un niveau des taxes à l’importation de 20%.
Scénario 1 Scénario 2 Equilibre des quantités physiques Production de riz (paddy x 0,65) t 1,900,000 2,100,000 Consommation de riz t 2,100,000 2,100,000 Surplus t - 200,000 0 Exportations t 100,000 100,000 Importations t 300,000 100,000 Solde t Equilibre financier Prix d’exportation FOB Madagascar $/t 310 310 Revenus d’exportation $ 31,000,000 31,000,000 Prix d’importation CAF Madagascar $/t 275 275 Dépenses d’importation $ 82,500,000 27,500,000 Niveau des taxes à l’importation % 20% 20% Revenus fiscaux à l’importation $ 16,500,000 5,500,000 Gains nets - 51,500,000 16,500,000 Scénario 3 2,300,000 2,100,000 200,000 300,000 100,000 -

310 93,000,000 275 27,500,000 20% 5,500,000

Revenus d’exportation (net) Revenus fiscaux

$ $

3,500,000 5,500,000

65,500,000 5,500,000

L’interprétation de ce tableau peut se faire autour du scénario n°2 : L’hypothèse de production y est celle qui assure l’autosuffisance. En ce cas, une simple auto-consommation nationale de l’ensemble de la production aurait comme effet l’annulation des revenus fiscaux liés aux taxes à l’importation. Dans le même temps, la balance de l’opération en termes d’entrée de devise serait également nulle. Or, dans le cadre des hypothèses retenues, une opération d’exportation de 100.000 tonnes en période de récolte, compensée par une opération d’importation de 100.000 tonnes également, pour assurer l’approvisionnement durant la période de soudure, auraient comme effet l’apparition d’une entrée nette de devises, ainsi que de revenus fiscaux. Les deux autres scénarios renforcent l’idée selon laquelle, dans certaines conditions du marché, l’intensification des échanges, c’est-à-dire la multiplication des flux d’importation et 25

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d’exportation, à des conséquences positives à la fois sur les opérations en devises, ainsi que sur les revenus du Trésor. En guise de conclusion de cette section, nous insisterons à nouveau sur la nécessité de concilier les exigences de la politique fiscale et celles de la politique commerciale. La politique tarifaire devrait pouvoir être utilisée comme un outil de pilotage des marchés, non pas évidemment en tant qu’outil de gestion au quotidien, mais en tant qu’outil permettant d’apporter des éléments de réponse à des chocs sur le marché, exceptionnels, soudains et de grande ampleur. En effet, le seul jeu des forces de marché n’est pas toujours en mesure de répondre à certains accidents du marché, vecteurs d’un degré d’incertitude exceptionnel, et un accompagnement par l’Etat peut parfois être nécessaire. La crise de 2004 sur le marché du riz en est un cas d’école. Par ailleurs, la politique tarifaire devrait également pouvoir être ajustée en fonction des changements de paradigmes durables sur les marchés. Ceci à la fois pour réajuster certains équilibres internes perturbés par des changements durables et importants des conditions de marché, mais également assurer le positionnement commercial pertinent de la nation au niveau international. Le marché du riz en est encore un cas d’école. En effet, d’une part, la nécessité d’assurer un équilibre entre les intérêts contradictoires des producteurs et ceux des consommateurs appelle une révision des taxes à l’importation, inadaptées aux nouvelles contingences du marché international du riz. D’autre part, le développement des exportations dans le cadre de développement du marché du riz malgache rendrait nécessaire la définition d’un taux de taxation à l’importation favorables au développement de celles-ci. La proposition provisoire de la mission pour favoriser le pilotage du marché du riz par l’utilisation de la politique tarifaire serait d’une part de supprimer la TVA sur le riz importé, et de revoir chaque année (vers le mois de mars ou avril) le niveau des Droits de Douane, au cours d’une concertation entre l’ensemble des parties prenantes de la problématique (Producteurs, Consommateurs, transformateurs, Ministère de l’Agriculture, du Commerce, des Finances, partenaires de l’Etat…) Néanmoins, la définition d’une telle politique devant répondre au double impératif de clarté et de lisibilité du système fiscal, et tenir compte des lois et règles en vigueur en matière de finances publiques, ainsi que des engagements internationaux de Madagascar en tant que membre de l’Organisation Mondiale du Commerce, du COMESA et bientôt de la SADC, celle-ci doit encore faire l’objet de discussions et d’études approfondies. Dans le cas du COMESA, les pays qui en sont membres auraient du se constituer en Union Douanière depuis décembre 2004. Toutefois, les difficultés que soulève une telle Union Douanière pour certains pays ont entraîné le report de l’entrée en vigueur de cette Union Douanière. La nouvelle feuille de route vers l’Union Douanière doit constituer le thème central du prochain sommet des Chefs d’Etat du COMESA, à Kigali, les 2 et 3 juin prochains. Cette Union Douanière, devant déboucher sur un Marché Commun en 2014. Dans le cadre de cette Union Douanière, le principe d’un « tarif à quatre bandes » a été pour l’instant retenu, avec les taux suivant proposés :

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• • • •

0% pour les biens capitaux ; 5% pour les matières premières ; 15% pour les produits intermédiaire et semi-finis ; 30% pour les produits finis ou biens de consommation.

Ces taux du tarif extérieur commun doivent encore être examinés et adoptés au dernier ressort par la Conférence du COMESA, mais l’on peut d’ores et déjà penser que le tarif maximal commun pour le riz importé sera de 30%7. Si ces dispositions ne sont pas encore appliquées, il fait peu de doutes qu’elles ne le soient relativement prochainement. Aussi, il conviendrait d’explorer la possibilité pour les pays membres du COMESA de pratiquer, au moins de manière transitoire, des tarifs à l’entrée inférieurs au taux du TEC, notamment en ce qui concerne les produits de première nécessité, afin de laisser aux gouvernements une certaine marge d’action sur leurs marchés stratégiques, à l’instar de Madagascar pour celui du riz. Et ce non seulement pour moduler le prix du riz importé sur le marché domestique, mais également pour agir sur les possibilités d’exportations.

Remarquons qu’à partir de juillet 2005 (le passage de la TVA à 18%), le taux de taxation global de Madagascar (DD + TVA) sur le riz importé sera de 29,8% (1,10 (DD) x 1,18 (TVA) = 1,298), soit quasiment les 30% proposés pour le TEC du COMESA.

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D) STOCKS ET DYNAMIQUES DE MARCHE
Quelle place pour une politique de stocks dans cette approche du développement des marchés ? « L’étude du NEPAD visant à déterminer de possibles améliorations des systèmes de réserves de sécurité alimentaire en Afrique » tend à faire ressortir deux éléments marquants : D’une part stocker au niveau public revient cher, ce qui plaide pour réduire d’éventuels réserves stratégiques au minimum :
« Constituer, stocker, gérer et exploiter des réserves de produits alimentaires coûte cher et, plus elles sont importantes, et plus le coût est élevé. Telle est la raison pour laquelle presque tous les pays d'Afrique subsaharienne qui ont essayé de constituer des réserves ont constaté qu'il s'agissait d'une tâche fort difficile. L'administration de certaines réserves matérielles peut être justifiée à ce stade du développement des marchés, mais la principale conclusion qui se dégage des cas décrits ci-dessus est que les réserves matérielles doivent être maintenues au minimum requis, selon la proximité dans le pays des marchés internationaux. Des politiques adéquates dans les domaines de la sécurité alimentaire et du commerce extérieur, des systèmes d'information et une infrastructure sont d'autres éléments essentiels. »8

D’autre part, les stocks de régulation, notamment lorsqu’il s’agit de stabiliser les prix, ont du mal à fonctionner et sont même parfois contre-productifs, notamment en ce qui concerne leurs effets sur le développement des acteurs privés sur le marché :
« Dans le meilleur des cas, de vastes réserves de stabilisation des prix sont peu efficaces et, dans le pire des cas, elles vont à l'encontre du but recherché du fait de leur coût élevé et de la tendance manifestée par leurs gestionnaires à décourager le développement des marchés nationaux des produits alimentaires. L'objectif politique qu'est le maintien de la stabilité de prix abordables sur les marchés nationaux peut être atteint par d'autres moyens, et notamment : • • en encourageant le développement d'installations locales d'entreposage, de meunerie et de traitement ; en améliorant les services d'information sur les marchés ;

• en assouplissant la réglementation lourde et arbitraire du commerce qui décourage les opérateurs privés ; • en veillant à ce que les politiques qui réglementent les marchés des produits alimentaires soient cohérentes; et • en portant l'infrastructure des transports aux normes internationales. »9

L’ensemble des considérations en termes de stocks qui seront développées dans la partie présente sera sous-tendu par deux impératifs qui correspondent aux enseignements tirés de l’étude du NEPAD : • D’une part, identifier les véritables besoins de la Nation en termes de stocks. Cela passe à la fois par une définition précise de la nature des stocks nécessaires (stocks d’urgence, stocks tampon de régulation du marché…), mais également par un dimensionnement des stocks nécessaires en fonction des spécificités du pays.

Etude du NEPAD visant à déterminer de possibles améliorations des systèmes de réserves de sécurité alimentaire en Afrique, version française, juin 2004, p.43 9 Etude NEPAD 2004, p.43

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D’autre part, s’assurer du fait que les stocks constitués ne constitueront pas un frein, voire même un repoussoir, aux dynamiques de développement des acteurs privés du marché, qui est à terme le meilleur moyen pour assurer l’approvisionnement des marchés et leur fonctionnement harmonieux.

Dans un premier temps (D.1.), nous nous attacherons à dresser une typologie des différents types de stocks possibles, en fonction de leur fonctionnalité et de leur nature privée ou publique. Nous y associerons quelques expériences emblématiques en Afrique et questionnerons leur pertinence pour Madagascar. Dans un second temps, (D.2.), nous proposerons un rapide historique des politiques de régulation de marché qui se sont succédées à Madagascar depuis l’indépendance. Cela nous permettra de considérer les problématiques présentes à l’aune des enseignements du passé. La troisième section (D.3.) s’attache à exposer le mécanisme économique qui soustend et rend possible les opérations de stockage privé. Enfin, nous proposerons (en D.4.) quelques recommandations concernant les politiques publiques vis-à-vis des stocks, qu’ils soient d’urgence, publics de régulation, ou privés.

D.1. LES STOCKS : TYPOLOGIE ET EXPERIENCES EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE
La typologie ci-après est intégralement reproduite du rapport du NEPAD (p.32 à 35). La raison en est son excellence et son exhaustivité. Y sont intégrés quelques exemples emblématiques de certains pays d’Afrique sub-saharienne : le Mali pour ce qui concerne les stocks d’urgence, et la Tanzanie pour les réserve de protection de la sécurité alimentaire. En ce qui concerne les stocks régulateurs et les réserves stratégiques de céréales, on pourra se référer aux expériences du début des années 1980 à Madagascar.

D.1.1. LES RESERVES POUR LA STABILISATION DES PRIX
i) Les stocks régulateurs

Lors de leur accession à l'indépendance, la plupart des pays d'Afrique ont continué, comme cela avait été le cas pendant la période coloniale, de constituer des stocks régulateurs de céréales de grande consommation afin de maintenir les prix des denrées alimentaires à des niveaux abordables pour les fonctionnaires et les autres consommateurs urbains. Cette politique était fondée sur l'avis généralement partagé selon lequel les petits agriculteurs produisaient assez pour assurer leur propre subsistance et n'étaient donc pas tributaires des marchés pour leur sécurité alimentaire. Conformément à cette politique, la plupart des marchés des produits alimentaires en Afrique subsaharienne ont été étroitement réglementés pendant les années 70 et le début des années 80, habituellement par le biais d'organes de commercialisation qui avaient le 29

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monopole de l'achat et de la vente dans le pays de différentes céréales et qui contrôlaient le commerce extérieur au moyen de contingents et d'interdictions des importations et des exportations. Les céréales étaient achetées et vendues aux prix réglementés, lesquels étaient le plus souvent uniformes dans l'ensemble du pays et pendant toute l'année, quels que soient les frais de transport et les fluctuations saisonnières des prix des produits. Les prix à l'exploitation étaient généralement fixés à des niveaux relativement peu élevés, les consommateurs pouvaient compter sur des approvisionnements stables à des prix généralement à leur portée, tandis que les agriculteurs étaient assurés de trouver des débouchés pour l'intégralité de la production. Les prix perçus par les agriculteurs, cependant, n'étaient pas toujours assez élevés pour couvrir leurs coûts. Dans certains cas, la faiblesse des prix à l'exploitation était compensée par un programme de subventionnement des intrants qui ramenait les prix de revient à un niveau correspondant aux prix que les exploitants touchaient pour leur récolte mais cela n'était pas toujours le cas, de sorte que les cultivateurs réagissaient en produisant moins qu'ils n'auraient autrement pu le faire.
ii) Les réserves stratégiques de céréales

Les crises alimentaires de 1972–1974 et de 1983–1985 ont conduit à se rendre compte qu'en fait la sécurité alimentaire des petits exploitants n'était pas garantie, ce qui a amené beaucoup de pays d'Afrique à repenser leurs politiques et stratégies de sécurité alimentaire et à les réorienter de manière à englober la population tout entière, et pas seulement les consommateurs urbains. Dès la fin des années 80, toutefois, la plupart des pays d'Afrique ont également commencé à adopter des programmes d'ajustement structurel parrainés par le FMI et la Banque mondiale, essentiellement parce que leurs politiques antérieures, qui reposaient sur de fortes subventions à la consommation et à la production, s'étaient traduites par des niveaux insoutenables de dépenses publiques, d'énormes déficits budgétaires et une inflation galopante.

Ces pays ont donc entrepris des réformes axées sur le marché et ont notamment: i) libéralisé le commerce intérieur pour permettre au secteur privé d'intervenir dans le commerce de produits alimentaires et d'intrants agricoles; ii) éliminé les subventions et autres pratiques restrictives; et iii) limité l'intervention de l'État sur les marchés des produits alimentaires. Les stocks régulateurs, en outre, ont été restructurés et transformés en réserves stratégiques de céréales. Bien que ces réserves aient continué de jouer un rôle de stabilisation des prix, la fourchette à l'intérieur de laquelle elles étaient censées opérer devait désormais être fixée par les forces du marché plutôt que par décision des pouvoirs publics. L'autorité responsable des réserves était censée constituer des stocks au moyen d'achats sur le marché libre lorsque les prix étaient peu élevés et les revendre sur le marché libre lorsqu'ils augmentaient. Il était admis que, pour préserver la qualité des stocks, des achats et des ventes devaient être effectués chaque année dans le cadre de la rotation normale des stocks. Les réserves ne devaient cependant jouer un rôle de protection de la sécurité alimentaire que les années de mauvaise récolte ou en cas de menace d'augmentation marquée et soudaine des prix. Ces années-là, il était prévu d'opérer de plus gros prélèvements sur les réserves stratégiques de céréales pour maintenir les prix sur les marchés à des niveaux abordables en attendant que l'arrivée d'importations commerciales supplémentaires et d'une aide alimentaire comble le déficit des approvisionnements nationaux résultant des mauvaises récoltes et de l'augmentation de la demande des ménages d'agriculteurs dont la production propre était exceptionnellement peu élevée. 30

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D.1.2. LES RESERVES D’URGENCE
i)

Les réserves alimentaires d'urgence

Au cours des 20 dernières années, la distribution de secours aux populations affectées par les crises alimentaires est devenue pour la plupart des pays d'Afrique un aspect de plus en plus important de la préservation de la sécurité alimentaire. Pour faire en sorte que les stocks soient suffisants pour distribuer des secours en attendant une aide alimentaire d'urgence, plusieurs pays ont constitué avec l'appui des donateurs de petites réserves alimentaires alimentées au moyen d'achats locaux ou de l'aide alimentaire importée. Des prélèvements sur ces stocks sont effectués par les organismes publics et privés de secours et reconstitués par ces derniers ou par les donateurs dès que des approvisionnements supplémentaires deviennent disponibles. Bien que les gestionnaires des réserves achètent et vendent périodiquement des céréales sur les marchés locaux pour faire tourner les stocks, ils le font sans tendre à stabiliser les prix et sont censés se comporter comme tout autre négociant privé. Les organismes de secours peuvent prélever des céréales dans ces réserves à titre de prêts devant être remboursés en nature, les coûts opérationnels étant pris à leur charge par les organismes en question ou les donateurs.

L’exemple du Mali

Avant 1981, le marché des céréales du Mali était contrôlé par le Gouvernement, qui organisait l’achat et la vente de céréales. Depuis 1981 le Mali a un système intégré de réserves alimentaires. Ce système a été développé pour surmonter la sécheresse chronique dans la région du Sahel, sans interférer avec la libéralisation du marché. Il y a une forte préoccupation de développer les acteurs du secteur privé sur le marché, et dans la mesure du possible, de transférer des activités du Gouvernement vers le secteur privé. Le Mali est actuellement dans la phase IV de son Programme de Restructuration du Marché des Céréales (PRMC) 2000-4. Les principaux éléments de celui-ci sont : Des stocks de sécurité de 35.000 t, Un fonds de sécurité alimentaire soutenus par le gouvernement et les bailleurs pour acheter 25.000 t, Un système d’alerte précoce, Un système d’information du marché, Un fonds d'opération soutenus par les bailleurs,

-

Il faut noter que ce système attache une grande importance au développement du secteur privé sur le marché, afin d’être en mesure de répondre à une situation d’urgence. Les stocks sont 31

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achetés par le biais du secteur privé et retournent au marché par l'intermédiaire du secteur privé. Fig. 6
Production, importation, stocks de riz : MALI
900

800

700

600

500
1000 t

400

Stocks d'ouverture Importations de riz Production de riz

300

200

100

0 1995-96

1996-97

1997-98

1998-99

1999-00

2000-01

2001-02

2002-03

2003-04

2004-05

2005-06

(Source FAO)
ii)

Les réserves de protection de la sécurité alimentaire

Des millions d'Africains enfermés dans un cercle vicieux de misère et de vulnérabilité sont constamment menacés par l'insécurité alimentaire et la faim. Les causes de l'insécurité alimentaire chronique sont notamment: i) la fréquence des sécheresses et des inondations, ii) les troubles civils, qui déplacent les populations et les empêchent de mener à bien leurs activités de production vivrière et leurs activités génératrices de revenus, iii) l'insuffisance du développement technologique et la faible productivité; iv) l'absence de politiques et de stratégies gouvernementales de nature à promouvoir comme il convient la sécurité alimentaire, et v) la médiocrité des stratégies et de l'infrastructure de commercialisation. Tous ces éléments viennent encore s'ajouter à la pandémie de VIH/sida, qui a des effets dévastateurs sur la sécurité alimentaire à court et à long terme dans beaucoup de pays d'Afrique subsaharienne. Mettre en place des filets de sécurité pour les groupes affectés par l'insécurité alimentaire chronique apparaît aujourd'hui comme un objectif politique important particulièrement dans les pays où la mise en oeuvre des stratégies de réduction de la pauvreté est bien avancée. Bien que la nécessité de tels programmes de sécurité soit de plus en plus évidente, il n'est pas encore établi de lien direct entre de tels programmes et la constitution de réserves de protection de la sécurité alimentaire. Dans les pays qui ont constamment besoin de secours alimentaires, les réserves alimentaires d'urgence pourraient être transformées progressivement en réserves destinées à protéger la sécurité alimentaire au moyen de distribution systématique de secours, et pas seulement pour faire face à une situation d'urgence temporaire. Cependant, cette transformation est entravée par le fait que, parfois, les politiques d'assistance des donateurs empêchent d'utiliser les réserves d'urgence qu'ils financent pour des besoins autres 32

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que ceux qui sont directement imputables aux situations d'urgence. Cette restriction a retardé la création de réserves de protection de la sécurité alimentaire liées aux programmes nationaux de sécurité. Dans un premier temps, les stratégies de réduction de la pauvreté étaient fondées sur l'hypothèse que les gouvernements africains financeraient les programmes de sécurité au moyen de leurs budgets nationaux et que les transferts d'aliments assurés par ce moyen seraient gérés par des institutions nationales et non par le biais de programmes de secours d'urgence. Or, cela ne s'est pas avéré être réaliste, que ce soit du point de vue de la gestion ou de celui du financement: les pays doivent avoir un programme unifié de secours alimentaires qui soit suffisamment souple pour pouvoir faire face chaque année aux besoins des groupes qui vivent dans l'insécurité alimentaire chronique et être élargi pour satisfaire les besoins exceptionnels de ceux qui ne sont que temporairement victimes de l'insécurité alimentaire lorsque survient une crise. L’exemple de la Tanzanie La Tanzanie a libéralisé le marché des grains à la fin des années 80. La réserve stratégique de grain (Strategic Grain Reserve, SGR), placée sous la tutelle du ministère de l'agriculture et de la sécurité alimentaire, achète les grains, les stocke et les distribue aux groupes vulnérables, identifiés par l'équipe d'information de sécurité alimentaire (Food Security Information Team, FSIT). Le FSIT est composé par le Gouvernement, les bailleurs et des ONG. Bien qu’il soit doté d’une capacité de stockage de 200.000 tonnes de grains, le SGR fonctionne en règle générale avec 50.000 tonnes ; le grain étant vendu à prix subventionnés aux groupes vulnérables en période de sécheresse, d'inondation ou d’accident de récolte. Le Gouvernement tanzanien, en concertation avec les bailleurs et les ONG, développe une politique nationale de sécurité alimentaire qui a pour vocation d’intégrer des activités de : Comités de sécurité alimentaire aux niveaux des départements, Mécanismes institutionnels de surveillance et de réponse à l'insécurité alimentaire au niveau départemental, Amélioration des communications et des infrastructures de vente au niveau départemental, Réserves stratégiques de grain et facilités de stockage, Département national de gestion des catastrophes Unités départementales de gestion des catastrophes, Système de surveillance des récoltes et d’alerte précoce.

-

-

La priorité est accordée à la rapidité de la détection et de la réponse, ce qui permet de minimiser la taille, et donc le coût, des stocks stratégiques.

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Fig. 7
Production, importations, stocks de riz : TANZANIE
1000

900

800

700

600 Stocks d'ouverture Importations de riz Production de riz nationale 1000 t

500

400

300

200

100

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

(Source FAO)

D.1.3. LES STOCKS DETENUS PAR DES PRIVES
Les stocks des agriculteurs Il existe au niveau des exploitations diverses technologies traditionnelles d'entreposage des céréales et des autres aliments de base destinés à la consommation familiale, et beaucoup d'entre elles sont tombées dans l'oubli depuis que la production céréalière a commencé à avoir une vocation essentiellement commerciale et que les pouvoirs publics sont intervenus dans l'achat et le stockage des récoltes excédentaires des années 70 et du début des années 80. Certaines de ces méthodes suscitent néanmoins aujourd'hui un regain d'intérêt car elles sont moins coûteuses et parfois moins sujettes aux pertes que les technologies modernes, spécialement si ces dernières sont mal entretenues et mal gérées. Un recours accru à ces méthodes traditionnelles d'entreposage aurait un impact positif sur la sécurité alimentaire des ménages d'exploitants.
i)

L’exemple de la Zambie et du Sahel En Zambie, il a été introduit à titre pilote un nouvel instrument qui permet aux exploitants de stocker leurs céréales dans des entrepôts locaux agréés pour les vendre par la suite à un moment approprié et d'obtenir au vu de leurs récépissés d'entrepôt un crédit post-récolte immédiat. À l'heure actuelle, ils peuvent obtenir un crédit bancaire représentant 60 pour cent environ de la valeur estimative des céréales stockées. Cette approche a eu un certain succès, bien qu'il subsiste des problèmes concernant la certification par les entrepôts. Dans le Sahel, 34

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les communautés qui vivent dans les secteurs particulièrement exposés aux sécheresses ont fait l'expérience de banques de céréales: les agriculteurs déposent leurs céréales dans des entrepôts communaux, où elles sont conservées en attendant d'être vendues par la suite à un prix favorable. Il est peu probable que les stocks des agriculteurs puissent beaucoup contribuer à une réserve nationale de protection de la sécurité alimentaire dont l'existence pourra se prolonger sur plusieurs années car, d'une manière générale, les agriculteurs ne conservent pas de stocks aussi longtemps. Ces stocks peuvent néanmoins beaucoup contribuer à stabiliser les marchés et méritent probablement de retenir une plus grande intervention de la part des pouvoirs publics que cela n'a été le cas jusqu'à présent.
ii)

Les stocks des négociants

Les négociants détiennent des stocks suffisants pour satisfaire la demande prévisible du marché. Le risque de thésaurisation à des fins de spéculation existe sur les marchés sur lesquels il n'existe qu'un petit nombre de négociants qui opèrent de surcroît en s'entendant entre eux mais, à mesure que les marchés se développent, la concurrence augmente et ce danger disparaît peu à peu. Les négociants font appel à des importations commerciales pour constituer des stocks s'ils prévoient une baisse de la production nationale à condition que leur capacité d'opérer sur les marchés internationaux des produits ne soit pas restreinte. Le plus souvent, l'action des négociants, lorsque les circuits de commercialisation sont bien intégrés, suffira à préserver la stabilité des marchés sans que les pouvoirs publics doivent intervenir. Le développement des petites entreprises privées de traitement et de vente en gros et au détail de produits alimentaires de base en Afrique a mis les marchés mieux à même d'assurer des approvisionnements stables entre les récoltes. Depuis que les organismes gouvernementaux ont cessé d'intervenir dans le marché des céréales, les opérateurs privés ont commencé à offrir des services locaux de meunerie outre qu'ils achètent et vendent leur propre grain et reconditionnent la farine en petites quantités pour la vente au détail. Leurs stocks de céréales en vrac et traitées constituent un élément important et croissant des réserves nationales.

D.2. HISTORIQUE DES POLITIQUES DE REGULATION DU MARCHE DU RIZ 10 A MADAGASCAR DEPUIS L’INDEPENDANCE
A Madagascar, le riz a toujours été considéré par l’Etat comme un produit stratégique, capable à lui seul de mettre en danger la stabilité politique du pays. Aussi, depuis son indépendance, et jusqu’à la fin des années 1980, Madagascar a connu divers systèmes de régulation étatique du marché du riz. En 1963, l’Etat crée le Bureau de Commercialisation et de Stabilisation du Riz (BCSR). Cet organisme avait pour mission la régulation du prix du riz en achetant le paddy aux producteurs par l’intermédiaire de mandataires agréés. Cet organisme coexistait avec le
10

Cet historique rapide se réfère pour l’essentiel à I. Droy, « Que sont les greniers à riz devenus », Economie de Madagascar n°2, pp.63-88. Voir spécialement les pages 69 et 88. Nous reproduisons en annexe 2 le tableau figurant dans cet article, p.88.

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secteur privé, mais avait la haute main sur les deux greniers à riz de Marovoay et surtout du lac Alaotra. Ce contrôle de l’Etat s’est durci à partir du début des années 1970, avec d’abord en 1970 l’entrée en vigueur du monopole du BCSR au lac Alaotra, puis, à partir de 1973, avec l’éviction totale du secteur privé de la commercialisation du riz. La SINPA a eu jusqu’en 1977 le monopole de la commercialisation du riz, et s’appuyait notamment sur deux sociétés d’aménagement, la SOMALAC (Société Malgache du lac Alaotra, crée en 1961) et la COMEMA (Comité d’Expansion Economique de la plaine de Marovoay, créé en 1964), transformé en une société d’Etat en 1974 (FIFABE). Face aux difficultés de la SINPA pour se substituer au réseau très ramifié de collecteurs qui existait précédemment, l’Etat a étendu le monopole de la SINPA à d’autres sociétés publiques ou para-publiques. Toutefois, en dehors des difficultés administratives et techniques liées à la gestion d’une structure aussi lourde et inadaptée aux réalités des campagnes et à l’éclatement des bassins de production secondaires, d’autres éléments expliquent la déliquescence du système. Ainsi, la fixation du prix du paddy aux producteurs à des niveaux de moins en moins incitatifs11 (dans le but de garantir aux consommateurs urbains de bas prix du riz) ou le fait que le riz était payé aux producteurs en bons administratifs (parfois non remboursés par l’Etat), ont contribué à l’enclenchement d’un processus d’involution rurale (F. Pesnaud, 1997, p.90), c’est-à-dire de repli du monde rural sur lui-même. Ainsi, au début des années 1980, à peine moins de 10% de la production était collectée par l’Etat et mise sur le marché. Cette pénurie de riz dans les centres urbains conduisit l’Etat à procéder à des importations massives, avec un pic historique de 355 000 tonnes en 1982. A partir de 1983-1984, Madagascar, comme d’autres pays d’Afrique sub-saharienne, s’est engagé dans une série de mesures d’ajustement structurel, sous l’égide du Fonds Monétaire International et de la Banque Mondiale. Ces mesures devaient déboucher sur la libéralisation progressive des marchés. A Madagascar, ce processus de libéralisation progressive s’est déroulé sur une période de 7 à 8 ans, entre 1983 et 1990. En 1983, le monopole de l’Etat sur la commercialisation du riz est aboli, excepté sur les deux « greniers à riz » principaux, à savoir le Lac Alaotra et la plaine de Marovoay. Ce n’est qu’en 1986 que le commerce intérieur de riz est libéralisé sur l’ensemble du territoire. En ce qui concerne les importations, celles-ci ne sont rendues au secteur privé qu’en 1990. Pour accompagner ce mouvement, des opérations de contrôle des marchés par l’Etat ont encore eu lieu jusqu’en 1991. Ainsi, en dehors des marchés libres, les autorités ont continué à commercialiser du riz, à des prix largement inférieurs à ceux du marché. Cette opération, connue sous le nom de « riz fokontany », a été mise en place en 1983, et s’est poursuivi jusqu’en octobre 1988. Jusqu’en 1986, le « riz fokontany » à Antananarivo, représentait 60% du riz commercialisé12. De 1986 à 1991, un système de stocks tampons a fonctionné. Mis en place avec l’appui des bailleurs de fonds, ce stock tampon se voulait être une alternative à l’opération

11 12

Voir F. Roubaud, 1997, p.52. Voir F. Roubaud, 1997, p.55.

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« riz fokontany », qui faisait peser sur les finances de l’Etat une charge insurmontable et était vecteur d’une série d’effets pervers liés à la distorsion des marchés. Défini lors de sa conception comme « un stock de riz maintenu pour n’être libéré sur le marché que lorsque les fluctuations poussent le prix jusqu’à des niveaux excessivement élevés »13, il obéissait à une triple préoccupation :
• • • « intervenir sur les marchés en vue d’atténuer les fluctuations anormales des prix et décourager les spéculations durant la période de libéralisation du commerce du riz ; faire face aux situations causées par des calamités non prévisibles ; assurer une distribution ciblée aux consommateurs les plus défavorisés »14.

Confié à la gestion de la SOMACODIS et de la SINPA, le stock régulateur obéissait à des règles claires : « La mise sur le marché du riz appartenant au stock régulateur était faite lorsque le prix du riz sur le marché libre dépassait pendant 4 jours consécutifs le prix d’intervention déterminé annuellement. Le prix de cession au détaillant était inférieur au prix d’intervention de façon à laisser une marge bénéficiaire au commerçant. Après avoir tenu compte des frais intermédiaires (ou prix différentiel), qui comprenaient les coûts entre la cale du navire et la distribution, le produit net de la vente était versé sur un compte porteur d’intérêt dans une banque commerciale et consituait le Fonds de Développement Agricole (FDA). »15

En fait, le stock régulateur n’a véritablement fonctionné que durant 3 ans, sachant « qu’à partir de 1990, les interventions du stock régulateur ont davantage obéi à la nécessité de liquider les quantités restantes plutôt qu’au besoin de réguler les prix à la consommation. Les quantités en tonnes de riz vendues sur le marché par le stock régulateur se répartissent comme suit : »16 Volumes de riz commercialisés par le stock tampon (en tonnes) Période Source PAM AUTRES TOTAL 1987 1988 1989 1990 Sem 1 410 15135 15545 1990 Total 472 13839 14311 3630 0 3630 9023 36067 45090 Sem.2 0 1057 1057 13535 66098 70633

13

Mission FAO, Ministère de la Production Agricole et de la Réforme Agraire, Direction de la Sécurité Alimentaire, Principe de fonctionnement du stock régulateur, p.4. 14 PAM, Mission de revue des aspects de gestion du projet Madagascar 3123 « Assistance à une opération d’ajustement du secteur agricole – stock régulateur » ; 14-28 janvier 1991, Rapport de Mission, p.2. 15 PAM, Mission de revue des aspects de gestion du projet Madagascar 3123 « Assistance à une opération d’ajustement du secteur agricole – stock régulateur » ; 14-28 janvier 1991, Rapport de Mission, p.3. 16 PAM, Mission de revue des aspects de gestion du projet Madagascar 3123 « Assistance à une opération d’ajustement du secteur agricole – stock régulateur » ; 14-28 janvier 1991, Rapport de Mission, p.4 ; tableau provenant également du même rapport de mission, p.5.

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Mission PAM « mise en place d’un système de régulation sur le marché du riz à Madagascar »

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Dans son évaluation, la mission du PAM a par ailleurs noté les coûts de gestion prohibitifs du stock de régulation par les organismes chargés de leur administration. En effet, ces sociétés ont retenu près de 50% des fonds générés par la vente du riz du PAM17. Enfin, elle note en guise de conclusion que « le gouvernement considère [en 1990] que le stock régulateur n’a plus de raison d’être car, avec la libéralisation du marché et la présence de nombreux opérateurs, les marges commerciales ont diminué et les prix se sont stabilisés par le jeu de la concurrence. Le gouvernement continue cependant de veiller sur l’évolution de la libéralisation du marché des importations de riz, car le riz importé est susceptible de faire baisser le prix offert aux producteurs locaux et de décourager ainsi la production nationale. »18 Pour conclure ce rapide historique des politiques de régulation sur le marché du riz depuis l’indépendance, nous pouvons noter que la période actuelle ressemble étrangement à la période qui a vu le passage de l’opération « riz fokontany » à la mise en place d’un stock tampon. En effet, pour répondre à un problème conjoncturel sur le marché du riz, le gouvernement a mis en place une opération ponctuelle (le « riz à 700 Ar. »), qui ne peut durer trop longtemps du fait de son coût et des effets pervers qu’elle génère, et envisage actuellement de la remplacer par un système de stock tampon.

D.3. CYCLE DE LA PRODUCTION ET DES PRIX ; ET STOCKAGE PRIVE
Cette section est avant tout destinée à expliciter le mécanisme qui sous-tend la constitution de stocks par le secteur privé. Les graphiques correspondent au cas de Madagascar, et sont pour les trois derniers, tirés de l’article écrit par B. Minten dans le numéro 2 d’Economie de Madagascar, d’octobre 1997. Pour un approfondissement de la question, nous renvoyons donc à cet article. Deux enseignements sont à tirer de cette section : • Le premier est que la constitution de stocks sur le marché répond à un besoin : celui de transférer une partie des surplus de récolte saisonniers vers la période de soudure, c’est-à-dire la période de pénurie saisonnière. Le second est que le secteur privé est en mesure de répondre à ce besoin, et d’assurer le rôle de transfert des surplus d’une période à l’autre, dans la mesure où il existe un différentiel de prix entre la période de récolte principale et la période de soudure. En ce cas, les opérateurs privés peuvent acheter du paddy à la récolte et le revendre en période de soudure, en réalisant un bénéfice dont la perspective les incite à assumer les coûts du stockage.

17

PAM, Mission de revue des aspects de gestion du projet Madagascar 3123 « Assistance à une opération d’ajustement du secteur agricole – stock régulateur » ; 14-28 janvier 1991, Rapport de Mission, p.3 et p.5. 18 PAM, Mission de revue des aspects de gestion du projet Madagascar 3123 « Assistance à une opération d’ajustement du secteur agricole – stock régulateur » ; 14-28 janvier 1991, Rapport de Mission, p.5.

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Le graphique ci-dessous permet d’apprécier la très forte saisonnalité de la production rizicole à Madagascar. En effet, 70 à 80% de la production annuel sont récoltés entre fin avril et fin juin. Seule cette récolte principale génère un surplus qui devra être stocké, pour être consommé petit à petit à partir du mois d’août et jusqu’au mois de mars.

Fig. 8 Production mensuelle de paddy (source mission Banque Mondiale)

(Source: EPM 2001, INSTAT) 300 250 k g par menage agric ole 200 150 100 50 0 jan fev mar avr mai juin juil aout sep oct nov dec

Les prix du riz commercialisé durant l’année suivent une courbe exactement inverse. Plus on s’éloigne de la période de récolte, plus le riz commercialisé est cher. Ce phénomène n’est pas la traduction, du moins en temps normal, d’une augmentation de la demande ou d’une baisse de l’offre. En d’autres termes, ce n’est pas l’expression d’une pénurie de riz, ou d’un défaut d’approvisionnement, mais celle du fonctionnement normal du marché.

Fig. 9 Indice saisonnier du riz ordinaire à Antananarivo (1987-1996) Source B. Minten (1997)

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Cette hausse du prix du riz entre la période de récolte est essentiellement l’expression de la valorisation des coûts de stockage (et des risques liés) par les négociants en riz. En effet : • d’une part, stocker a un coût correspondant à la gestion en elle-même du stock, mais également à l’immobilisation du stock, c’est-à-dire au fait que la somme d’argent correspondant à la valeur d’achat du stock est immobilisée durant toute la durée du stockage, et ne peut être placée ailleurs ou utilisée autrement pendant ce temps là ; d’autre part, stocker représente des risques liés aux détériorations ou déprédations physiques du stock lui-même, mais également des risques financiers liés au fait que le prix de vente de déstockage peut varier considérablement. On retrouve ici le prix du riz sur le marché international, les cours du change, les interventions gouvernementales sur le marché du riz, le niveau des importations, qui sont autant de facteurs qui influent sur le prix de vente au consommateur, qui détermine lui-même le bénéfice commerciale de l’opération de stockage.

Remarquons, et c’est normal, que plus l’on s’éloigne de la période de récolte, plus la zone des taux d’intérêt possibles s’élargit. Ainsi, sur le graphique ci-dessous, on peut constater un écart de 50% entre le rendement minimum et le rendement maximum de l’opération. Stocker du riz à Madagascar est donc une opération risquée, qui peut s’avérer être une très bonne ou une très mauvaise opération financière. Fig. 10 Taux d’intérêt sur le stockage du riz à Antananarivo (1987-1996) Source B. Minten (1997)

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Le graphique suivant montre que, depuis le début des années 1980, les prix réels du riz ont toujours suivi des mouvements cycliques annuels, plus ou moins accentués suivant les années. Ces fluctuations saisonnières sont l’expression du fonctionnement normal et sain du marché. Fig. 11 Variabilité mensuelle des prix du riz ordinaire à Antananarivo (1960 – 1996) Source B. Minten (1997)

En guise de remarque, pour clore cette sous-section, nous dirons simplement que toute action gouvernementale visant à supprimer ou même à réduire l’amplitude de la hausse saisonnière des prix sur le marché du riz, aura comme effet certain la cessation (en cas par exemple de fixation du prix au consommateur à un niveau inchangé pour toute l’année) ou la diminution de l’activité des opérateurs privés dans le stockage du riz (en cas par exemple de

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mise en place de stocks de régulation visant à maintenir le prix du riz au consommateur à un niveau inférieur au prix de parité import).

D.4. PROPOSITIONS POUR MADAGASCAR
La nature de la demande exprimée à la suite de la crise de 2004 nous semble être hybride, et concerner deux types de stocks, du fait même de la nature des évènements survenus, qui commencèrent par une situation d’urgence cyclonique et qui se terminèrent par une crise d’approvisionnement du marché, accompagnée d’une forte augmentation des prix de détail. Le premier type de stocks concerne la réponse aux situations d’urgence cyclonique, telles que celles rencontrées après le passage des cyclones Elita et Gafilo. Nous examinerons le dispositif de réponse actuel (pré-positionnement de vivre, essentiellement par le PAM, et possibilité de faire appels aux stocks privés par le biais d’achats sur le marché national) et en chercherons à en évaluer la pertinence du dimensionnement (D.4.1.)

Le second type de stocks dont il est question correspondrait à un stock tampon, chargé à la fois de pallier d’éventuelles défaillances d’approvisionnement du marché, mais également de maîtriser les hausses trop importantes du prix du riz aux consommateurs. Nous essayerons de porter une appréciation sur la pertinence et l’efficacité d’un tel système, à la lumière des expériences passées et présentes, à Madagascar et dans d’autres pays du continent. (D.4.2.).

Toutefois, nous proposerons également un chiffrage du fonctionnement d’un tel stock, à hauteur de 60.000 tonnes de riz blanc. Par ailleurs, nous proposerons également les grandes lignes du dispositif sous-tendant la mise en œuvre de ces stocks, et susceptibles de garantir la moindre perturbation des activités et du développement du secteur privé. (D.4.3.)

Enfin, nous terminerons cette section par quelques propositions pour améliorer les dynamiques de marché en renforçant et en multipliant les structures de stockage privées (D.4.4.).

D.4.1. STOCKS D’URGENCE
Le passage de deux cyclones majeurs en 2004, a nécessité le recours aux stocks d’urgence prévus à cet effet. Juste après les cyclones, il y avait effectivement nécessité d’acheminer des vivres vers les zones affectées. Cet acheminement a bien été mis en place par le Gouvernement, les agences spécialisées des bailleurs (PAM) et par des ONG. Les principales difficultés rencontrées ont surtout été liées à des problèmes d’acheminement des

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vivres (état des routes, gestion logistique), d’autant plus que de nombreuses zones avaient été touchées.

La pénurie de vivres à moyen terme, induite par la perte de production, aurait normalement due être équilibrée par des importations commerciales, s'il n'y avait pas eu à la fois des prix élevés sur le marché mondial du riz et une forte dépréciation du FMG.

La crise de 2004 ayant été d’une nature tout à fait fortuite et exceptionnelle, il ne paraît pas nécessaire de revoir le dispositif de réponse à l’urgence cyclonique tel qu’il existe à l’heure actuelle.

Madagascar est en effet un pays non enclavé, dont l’approvisionnement en vivre est facile et peu coûteux, et qui, en outre, dispose d’une production rizicole remarquablement stable d’une année sur l’autre, malgré les aléas cycloniques.

Fig. 12
Production, importation, stocks de riz : MADAGASCAR
3000

2500

2000

1500

Stocks d'ouverture Importations de riz Production de riz nationale

1000 t

1000

500

0 1995-96

1996-97

1997-98

1998-99

1999-00

2000-01

2001-02

2002-03

2003-04

2004-05

2005-06

(Source FAO) La comparaison entre le graphique précédent et les figures 6 et 7 parle d’elle-même. En effet, contrairement au Mali ou à la Tanzanie, victimes d’accidents de production fréquents et très prononcés, qui se traduisent par des courbes « en dents de scie », Madagascar à la chance de présenter une courbe de sa production nationale très régulière. 43

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Le dispositif de réponse actuel aux catastrophes naturelles à Madagascar semble a priori relativement bien adapté aux spécificités nationales. En ce qui concerne l’approche du Programme Alimentaire Mondiale, celle-ci a constamment évolué depuis 1964, date de sa première opération - La période allant de 1964 à 1998 a vu la mise en œuvre de 27 programmes ponctuels d’assistance sur des problématiques liées aux passage de cyclones, à la sécheresse dans le sud, ou au passage des criquets. - A partir de 2000, partant du constat que les cataclysmes naturels se répétaient avec une fréquence importante (cf tableaux ci-après), le PAM a opté pour la formule du « prépositionnement » de vivres. Jusqu’en 2004, des vivres (essentiellement du riz) étaient prépositionnées le long de la côte est, en partenariat avec plusieurs ONG réputées pour leur professionnalisme, de manière à pouvoir être mobilisées très rapidement en cas de passage d’un cyclone sur cette zone. Toutefois, les deux cyclones de 2004 ont montré que la couverture de ce dispositif n’était pas suffisante et devait être complété par des prépositionnements sur la côte ouest également. Pour 2005, le PAM a fait le choix de prépositionnements plus réduits en volume, mais sur un plus grand nombre de zone, avec un stock plus important basé à Toamasina et pouvant être rapidement acheminé en « deuxième urgence » sur l’ensemble des zones côtières qui pourraient être touchées par de nouveaux cyclones. En ce qui concerne le dispositif de réponse à la sécheresse dans le sud, un volume de maïs relativement stable est distribué dans les zones en situation de pénurie alimentaire, en fonction des informations du Système d’Alerte Précoce.
Les 10 cataclysmes naturels les plus importants à Madagascar Cataclysme Cyclone tropical Famine Cyclone tropical Cyclone tropical Cyclone tropical Cyclone tropical Sécheresse Sécheresse Cyclone tropical Sécheresse Date 2 février 1994 15 mars 1992 13 janvier 1994 24 janvier 1997 20 décembre 1981 14 février 1972 1981 22 mai 1992 10 janvier 1976 16 décembre 1990 Personnes tuées 304 200 200 140 107 91 16 Personnes touchées 357 217 540 043 600 000 168 000 2 510 056 1 000 000 950 000 508 876 250 000

Source : « EM-DAT : les Données Internationales sur les Cataclysmes OFDA/CRED, Université Catholique de Louvain, Bruxelles,
Belgique »

Les cyclones et tempêtes tropicaux qui ont frappé Madagascar de 1968 à 1999 Année Nom Décès Blessés Sans abris Pers. Affectées 10.000 3.000 65.000 40.000 10.000 Total Affectés 75.000 43.040 10.000 Dommages US ('000s) 3.100 5.000 11.400

1968 1969 1970

29 81 70

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1972 1975 1976 1977 1978 1981 1982 1983 1984 1986 1989 1991 1994 1994 1994 1996 1997 1997

Cynthia Daisy, Geralda Nadya Litanne Bonita Gretelle Josie Total :

91 7 16 10 70 107 100 42 68 99 46 36 200 12 9 140 34 1.267

56 50 26

10.000 8.850

50.000 117.000 100 215 424 0 43 8 1.050 125.000 40.000

2.500.000 10.000 500.000 30.000 18.000 118.000 13.560 100.000 83.885 55.346 125.000 500.000

2.510.056 10.050 508.876 30.000 18.000 168.000 117.000 13.660 100.215 84.309 56.396 250.000 540.043 8

12.420 17.000 350.000 29.000 250.000 25.000 250.000 150.000

10.000

80.000 962 444.900

100.000 520.000 4.788.791

100.000 600.000 5.234.653 1.112.920

Source : EM – DAT : The OFDA / CRED International Disaster Database - www.md.ucl.ac.be/cred – Université Catholique de
Louvain – Brussels – Belgium / juillet 2000.

(Les deux tableaux précédents sont extraits du site du Centre National de Secours, CNS) Une étude technique est actuellement en cours au sein du PAM Madagascar pour évaluer la pertinence du dispositif actuel, à la fois en termes spatial, mais également en termes de volume de vivres prépositionnées.

D.4.2. STOCKS DE STABILISATION DES PRIX ET DU MARCHE
Depuis les 25 dernières années, la tendance globale est à l’abandon des stocks gouvernementaux en tant que mécanisme de régulation du marché, et de contrôle à la fois des prix à la consommation et à la production. En effet, les expériences mises en œuvre ont montré que ces stocks sont à la fois coûteux et préjudiciables au développement d’un secteur privé dynamique sur le marché. Le principal problème lié au développement de stocks commerciaux par le gouvernement réside dans leur impact sur le secteur privé. L’histoire des périodes d’administration du marché par le gouvernement à Madagascar, abordée plus haut, en témoigne très clairement. Toute activité gouvernementale ayant pour effet de réduire le différentiel entre le prix d’achat à la récolte et le prix de vente durant la période de soudure, ou de subventionner le coût de stockage et son financement, sont susceptibles de réduire l'activité du secteur privé et de rendre le marché plus dépendant de l'action et des financements gouvernementaux. Sur ce dernier point, en réduisant les perspectives de profit des acteurs privés, ces actions réduisent également l'intérêt des banques commerciales à financer les activités du secteur. 45

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Les expériences d'autres pays d'Afrique ont montré que les stocks administrés par l’Etat sont chers et ne mènent pas nécessairement à un marché plus stable. Le Kenya a mené, depuis son indépendance, une politique d'invention forte sur le marché du maïs au travers du NCPB (National Cereals & Produce Board). Depuis 1991, le NCPB n'a jamais été en mesure de stimuler la production pour arriver au niveau d’auto-suffisance. En dépit d'une capacité de stockage de plus de 1,5 millions de tonnes, les stocks effectifs ne dépassent que rarement 200.000 tonnes (sur un marché annuel de 3,5 millions de tonnes). Les transformateurs du secteur privé Kenyan se méfient des stocks du NCPB et de la politique variable du gouvernement en ce qui concerne les taxes à l’importation. De ce fait, ils sont peu disposés à détenir des stocks importants ou à importer du maïs à leur propre compte. Les grands systèmes d'intervention d’Etat en Zambie (Food Reserve Agency, FRA) et au Malawi (National Food Reserve Agency, NFRA) ont été démantelés.

D.4.3. FONCTIONNEMENT D’UN STOCKS DE STABILISATION DE 60.000 TONNES
Les questions qui doivent se poser aux décideurs avant de retenir cette option sont : • • • • Dans quel but le Gouvernement souhaite-t-il constituer des stocks ? Quel impact ces stocks risquent-ils d’avoir sur les producteurs, les intermédiaires, et les consommateurs du secteur privé ? Dans un marché de déficit, sous quelles conditions les stocks seraient-ils libérés ? Dans un marché en surplus, le gouvernement serait-il l'exportateur ?

Remarquons pour commencer qu’il est impossible, pour des raisons évidentes de coût, d’utiliser un stock de régulation pour garantir un prix fixe au consommateur durant toute l’année. En effet, dans ce cas de figure, l’Etat devrait importer la totalité du riz, qu’il devrait distribuer à perte. Si l’on considère le « prix de référence » de 700 Ar., l’importation et la distribution de 150.000 tonnes de riz à un prix de parité import d’environ 1000 Ar., impliquerait, en plus des coûts des stockage (voir ci-après), un manque à gagner de 300 Ar. par kg de riz, soit en tout 55 000 000 000 Ar.. En outre, cette opération aurait très probablement comme effet la désorganisation totale de la filière en aval, l’organisation de marché parallèle de distribution du riz et la conservation de leur production par les agriculteurs, qui se replieraient à nouveau sur des comportements d’auto-suffisance. Ce serait finalement la réédition de la situation d’encadrement stricte du marché par l’Etat des années 1970.

L’autre cas de figure, plus réaliste, consisterait à rééditer la mise en place de stocks tampon, qui a déjà été entreprise à Madagascar entre 1986 et 1990. 46

Mission PAM « mise en place d’un système de régulation sur le marché du riz à Madagascar »

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La vocation de ce stock tampon serait double : • • pallier les ruptures temporaires d’approvisionnement au sein des opérateurs du secteur privé, en raison par exemple de retards d’acheminement maritime, permettre « d’écrêter » les hausses trop importantes du prix du riz de détail sur les marchés, en servant de réserve pour injecter du riz à un prix d’intervention fixé par avance.

Ce stock, qui pourrait correspondre à trois ou quatre mois d’importation (soit environs 60.000 tonnes), devrait être soumis à des règles de fonctionnement très claires et automatique, pour jouer un rôle de régulation, et non de dérégulation du marché. L’étude du NEPAD met en avant plusieurs éléments critiques correspondant à la mise en place de tels stocks :

1.

Les stocks détenus dans les réserves doivent être d’un niveau suffisant pour faire face aux besoins alimentaires urgents provoqués par des crises pendant une période pouvant atteindre trois mois. Les besoins alimentaires chroniques des populations pauvres et vulnérables doivent être couverts par des programmes spécialement conçus à cet effet. La rotation des stocks détenus dans les réserves alimentaires nationales peut être assurée au moyen de tels programmes de protection. Des organes indépendants compétents et expérimentés doivent être mobilisés ou constitués pour fournir des orientations en matière de politiques et gérer les réserves alimentaires. Toute ingérence politique dans les processus de prise de décisions doit être évitée. Il convient de mobiliser ou de recruter un personnel ayant reçu une formation appropriée pour gérer les stocks et tenir une comptabilité exacte des mouvements des stocks. Il doit exister un système d’incitations de nature à les fidéliser et à encourager des prestations de haute qualité.
19

2.

3.

4.

En outre, le dispositif d’intervention devrait être conçu comme un appui aux interventions d’un secteur privé supposé ne pas avoir les capacités suffisantes pour assurer un approvisionnement normal du marché. En particulier, le prix d’intervention devrait être choisi en début d’année, et correspondre à un niveau légèrement supérieur au prix de parité import anticipé. A cette condition, le stock tampon pourrait n’avoir qu’un impact négatif limité, à la fois sur les capacités de production des producteurs locaux, et sur les importations commerciales normales du secteur privé.

Il est proposé ci-dessous un budget détaillé estimant le coût de fonctionnement d’un système gouvernemental de stockage pour un volume de 60.000 tonnes de Paddy, stocké de la période de récolte (juin-juillet) jusqu’à sa commercialisation (février-mars). Cette quantité,
19

Etude NEPAD 2004, p.9

47

Mission PAM « mise en place d’un système de régulation sur le marché du riz à Madagascar »

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correspondant à l’équivalent de 3 à 4 mois d’importation, serait certainement suffisante pour assurer une régulation du marché, du moins dans les grands centres urbains. Les coûts sont basés sur les coûts commerciaux du conditionnement, du stockage, de la fumigation, de la manutention et du financement. On notera que les coûts principaux sont liés au financement et au stockage. Ce niveau de coût correspond à une hypothèse de hausse du prix du paddy de 35% entre la période de récolte et la période de soudure. Ce taux correspond à la hausse annuelle moyenne du prix du paddy à Madagascar en la période de récolte et la période de soudure (cf. fig. 9).

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Budget de fonctionnement pour un système de stockage de 60.000 tonnes (en Ar.)
ACHATS Tonnage Prix d’achat COUT TOTAL ACHATS COUTS DE STOCKAGE Conditionnement Manutention Stockage par mois Fumigation Dessiccation Coûts financiers 10,000 2,700 6,000 1,800 0.25% 2% Ar./t Ar./t Ar./t Ar./t Par mois Par mois 600,000,000 162,000,000 3,060,000,000 324,000,000 450,000,000 4,050,620,661 tonne Par tonne Ar./t Ar. TOTAL 60,000 400,000 24,000,000,000

TOTAL DES COUTS VENTES Tonnage Prix de vente TOTAL DES RECETTES Mtonne par tonne Ar./t Ar.

32,646,620,661

58,200 545,000 31,719,000,000

Coût d’exploitation

Ar.

927,620,661

Dans la mesure où un tel dispositif devait être mis en place, il ne semblerait pas réaliste d’en envisager le positionnement sur l’ensemble du territoire. En effet, là où la précédente expérience en la matière s’était appuyée sur les infrastructures et le personnel encore en place des sociétés d’Etat (SINPA, SOMACODIS, COROI), un nouveau système de régulation d’Etat ne le pourrait plus. En effet, les Sociétés d’Etat ont été privatisées, avec leurs capacités de stockage, au début des années 2000.

Le nouveau dispositif devrait donc se mettre en place avec comme seul objectif celui de maîtriser le prix dans les principaux centres urbains. Il serait difficile d’imaginer un positionnement de ces stocks ailleurs qu’à Toamasina et Antananarivo, les seules villes où des capacités de stockage d’Etat fonctionnelles existeraient encore. Notons que la mission n’a pu 49

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obtenir d’inventaire des capacités de stockage de l’Etat. Le dernier en date remonterait à 1972. Un organisme de gestion indépendant devrait être mis en place pour l’occasion, et être soumis au contrôle (comptabilité et procédure) de cabinets d’audit indépendants. En termes de dispositif de fonctionnement, celui mis en place en 1986 a techniquement fait ses preuves. Un nouveau dispositif pourrait donc très largement s’inspirer du précédent20.

D.4.4. PROMOUVOIR ET FINANCER LE STOCKAGE PRIVE
Dans le cas de la Zambie, par exemple, le secteur privé a pris l’initiative en développant un marché des céréales dynamique qui a permis d’atteindre l’autosuffisance en 2003 ; il a également développé des mécanismes de gestion des excédents et des déficits. Ces actions ont convaincu les banques commerciales, y compris des banques internationales comme ABSA et Barclays, de l’intérêt de financer les stocks des acteurs privés.

Aussi, l’une des pistes prioritaire d’amélioration du fonctionnement du marché du riz à suivre par Madagascar serait certainement celle consistant à aider le secteur privé à constituer des stocks, en tant que moyen de prélever le surplus saisonnier correspondant à la récolte principale, pour le vendre durant la période de soudure, durant laquelle les prix du paddy et du riz sont plus élevés. Cette intervention pourrait prendre la forme de : • • Location de magasins gouvernementaux aux acteurs privés sur une base saisonnière, Facilitation de la construction de silos et d’unités de stockage dans des zones de production, mis à disposition des producteurs et des négociants pour stocker le paddy, sur la base éventuelle d’une location ou d’une location-vente, si les groupes de producteurs ou les négociants en ont les possibilités Appui aux organismes de financement du stockage, qui avancent des fonds aux producteurs et aux commerçants (80% du prix au comptant du paddy), sous forme de bonification de taux d’intérêt ou de participation au capital par exemple.

Malheureusement, en ce qui concerne les capacités de stockage et, qui plus est, le niveau des stocks privés, les données paraissent manquer complètement. Une des premières tâches de l’Observatoire du Riz pourrait être de coordonner un recensement des capacités de stockage et des stocks disponibles, en lien étroit avec le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche. Les seules données que la mission a pu recueillir concernent la densité des Greniers Communs Villageois (GCV) suivant les différentes régions, ainsi que le volume des activités
20

Mission FAO, Ministère de la Production Agricole et de la Réforme Agraire, Direction de la Sécurité Alimentaire, Principe de fonctionnement du stock régulateur, septembre 1986.

50

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des organismes de micro-finance liées à ce type de stockage. La carte ci-après montre le pourcentage de communes ayant accès à des GCV dans les différentes provinces.

La carte précédente montre clairement que le principe du Grenier Communautaire Villageois n’est véritablement répandu que sur les hautes terres. Plusieurs facteurs peuvent expliquer ce fait dont le volume de la production de riz, la couverture assurée par les Institutions de Micro Finance, mais également le fait que le stockage s’effectue souvent dans les habitations même des producteurs. Le type d’habitat des hautes terres (maison en brique à deux étages avec une capacité de stockage au rez-de-chaussé) se prête bien à cette formule. Sur les zones côtières, au contraire, les habitations sont beaucoup plus légères, et ne se prêtent pas à un stockage un minimum sécurisé.

Toujours en ce qui concerne les GCV, nous pouvons évoquer deux comportements des sociétaires du réseau CECAM, qui révèlent bien les mécanismes et certains enjeux du stockage privé : En 2004, le produit « crédit-GCV » du réseau CECAM a été beaucoup moins souscrit que prévu. Ce fait paraît dû à la hausse rapide du prix du paddy durant la récolte 2003, qui a incité les producteurs à vendre leur paddy au lieu de le stocker. Toutefois, le prix du paddy a continué à augmenter pour atteindre son plus haut fin 2004 début 2005. Ces mêmes exploitants qui avaient parié sinon sur une baisse, du 51

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moins sur une stabilisation du prix du paddy, se sont vus contraints d’acheter du riz très cher, en période de soudure, pour leur consommation familiale. En 2005, le produit « crédit-GCV » est très fortement sur-souscrit (plus de 3 fois par rapport aux prévisions dans certaines zones). Cet engouement semble cette fois s’expliquer par le fait que les agriculteurs anticipent une situation analogue à celle de 2004 pour 2005. Ils cherchent donc à conserver leur paddy le plus longtemps possible. Cette analyse est corroborée par les témoignages de professionnels de la filière, selon qui les producteurs qui le peuvent se séparent petit à petit de leur production, pour acheter au fur et à mesure les biens de consommation dont ils ont besoin (huile, savon, pétrôle, sel, etc…)

Ces résultats sont beaucoup trop fragmentaires et devraient être étayés par un travail minutieux sur le terrain. Néanmoins, si l’on se risque à un essai d’interprétation, on peut en tirer plusieurs idées qu’il faudra creuser par la suite : Les exploitants qui sur-souscrivent des crédits-GCV ou qui ne vendent leur paddy que petit à petit le font sur la base d’un véritable calcul économique, puisqu’ils parient sur une forte hausse du prix du riz, comme l’année dernière. Il semble que ce type de comportement, du moins à une échelle importante, soit tout à fait nouveau. En ce cas, cela semble confirmer l’idée selon laquelle, à partir du moment où un produit devient financièrement intéressant pour ceux qui le produisent, ces derniers développent très rapidement une rationalité économique et des comportements de maximisation de leurs profits. Si l’on essaye de se projeter dans l’avenir, que pourrait impliquer ce nouveau comportement des producteurs : o En retenant leur production, ils soutiennent le niveau du prix du paddy aux producteurs. o Les négociants traditionnels, ne pouvant acheter à bas prix, et achetant en plus petites quantités que d’habitude, vont probablement moins stocker qu’à l’accoutumée, et se contenter d’assurer la distribution du riz local dans les grands centres urbains. Les stocks destinés à la période de soudure sont donc dans les mains des producteurs. o Si les producteurs-stockeurs vendent petit à petit leurs stocks (n’ayant pas d’épargne monétaire, ils sont tenus de le faire pour assurer leurs achats courants), le prix du riz devrait augmenter petit à petit jusqu’au prix de parité import, à partir duquel les importations viendront stabiliser la hausse du prix du paddy (dans l’hypothèse d’une production en léger déficit). o Si, au cours de ce processus, un nombre important de producteursstockeurs décident de vendre au même moment une grosse quantité de paddy (la période des « écolages » par exemple, au mois d’août), une baisse rapide du prix du paddy risque de s’amorcer. On pourrait alors craindre un mouvement de panique mimétique de l’ensemble des producteursstockeurs, qui voudraient se débarrasser au plus vite de leur paddy. Le prix du paddy (et du riz) pourrait se retrouver alors à de très bas niveaux. Les 52

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négociants, comme en 2004, n’auraient aucun intérêt à importer. Il y aurait alors un risque pour que la situation de 2004 se réédite en 2005, avec des causes tout à fait différentes. Le marché serait à nouveau face à une situation de pénurie de riz, et les prix du riz local pourraient fortement augmenter vers la fin 2005.

Cette digression n’a pas la prétention de prédire l’avenir. Elle a simplement pour vocation d’essayer d’évaluer les risques potentiels liés à cette nouvelle situation, dans laquelle les producteurs seraient a priori les nouveaux vecteurs principaux du transfert du surplus saisonnier de la production saisonnier la période de soudure. Le risque principal que nous avons identifié est le risque de mouvement mimétique de l’ensemble des petits producteurs-stockeurs, si un brusque mouvement de baisse du prix du paddy s’amorce. Ce risque réside en fait dans le manque de capacité supposé de ces petits acteurs du marché à interpréter les signaux prix du marché. Ici, la réponse collective des vendeurs de paddy à un accident conjoncturel du marché reviendrait à créer un accident majeur du marché.

C’est pour ce type de raison que l’on peut souhaiter à la fois une diffusion de l’information de marché, mais également de ses clefs d’interprétation. Ce devrait être l’un des rôles de l’Observatoire du Riz.

Cela amène également à soulever la question de la possibilité pour les producteurs de se regrouper pour organiser eux-mêmes un stockage à vocation d’emblée commerciale. Le schéma proposé ci-dessous, développé et discuté avec des Organisations Paysannes (dont le réseau SOA, appuyé par l’AFDI21), pourrait avoir, pour les producteurs, l’intérêt de pouvoir stocker de la récolte à la soudure, en obtenant de l’argent frais à la récolte, et de réaliser euxmêmes la plus-value liée au la hausse structurelle du prix durant la période de soudure. Le principe consisterait à utiliser un mécanisme de financement existant, le FCPA (Fonds de Commercialisation des Produits Agricoles)22, qui a la possibilité de s’étendre considérablement, puisque le fonds dont il est doté peut être complété au travers de la mobilisation du réseau des Banques Commerciales. Lorsqu'un opérateur formel veut augmenter son volume d'activité sans en avoir la trésorerie, il emprunte à la fois à une banque et au FCPA, pour acheter du paddy aux producteurs. Il reçoit 80% d’un prix plancher fixé par le FCPA en début de campagne (dans le but de garantir un prix décent aux producteurs, ce prix devrait donc pouvoir constituer un prix de référence pour la région d’intervention) pour effectuer la collecte.
21

La synthèse du fonctionnement du FCPA ci-dessous et l’intégration des Organisations de Producteurs dans le schéma a été élaborée avec Claude Allab, Coordinateur AFDI Madagascar. 22 Le FCPA a été créé en 2002, et portait alors uniquement sur le Lac Alaotra. Elle étend maintenant ses activités sur les zones à fort potentiel rizicole. C'est une structure dont la présidence est assurée par le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche. Son fonctionnement est appuyé par le programme BAMEX, financé par l’USAID. Le FCPA est doté d'un fond initial de 7 milliards de FMG, provenant des fonds IPPTE, Les trois grandes banques commerciales sont partenaires de la structure.

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Le paddy collecté est stocké dans l’entrepôt de l’opérateur, qui est dans le même temps loué à un Ariary symbolique par le FCPA. Le FCPA assure donc le nantissement du stock (tierce-détention), durant toute la durée du stockage, selon le même principe que celui en vigueur pour les GCV, mais pour des volumes plus importants. C’est cette augmentation des volumes qui permet au FCPA de proposer des taux d’intérêt très intéressants par rapport à ceux pratiqués par les Institutions de Micro Finance sur le financement des GCV. Le FCPA facture pour ses services 7,5% du montant prêté au commerçant, quelle que soit la durée de l’emprunt (délai entre collecte et stockage). La banque consent un rabais de 2% sur son taux habituel annuel (en général de 18% par an, qui passe donc à 16% par an) car le risque de défaut de l'emprunteur disparaît du fait de la tierce détention. Il ne s’agit pas à proprement parler d’un prêt bonifié car ces 2% iront ensuite au FCPA. Le taux d'intérêt final est donc composite (sachant que l'opérateur peut également faire toute l'opération seulement avec le FCPA, ou avec la banque), et bien plus intéressant que les taux des institutions de micro-crédit. A la période de soudure, l'opérateur vend son riz à un commerçant en aval de la chaîne, et rembourse la banque et le FCPA de l'argent emprunté avec les intérêts. Selon le FCPA, l’opérateur doit disposer de moyens de transformation du paddy en riz pour apporter une valeur ajoutée au produit ; la préoccupation du FCPA est de se prémunir des risques en ayant des marchés rémunérateurs assurés, et la transformation est un des moyens de se garantir de ce risque. Le FCPA fixe également des conditions sur les conditions de conservation du paddy ou du riz (traitements post-récolte) et, plus généralement, conditionne l’accès à son financement à la collecte, au stockage et à la commercialisation d’un produit de qualité marchande.

Le système, pour l’instant conçu pour les négociants-transformateurs, pourrait également être utilisé par des Organisations de Producteurs Agricoles (OPA).

En effet, si le rôle de l'opérateur était assuré par l'OPA elle-même, qui pourrait être propriétaire (ou locataire) d'un magasin de stockage dans la ville la plus proche, et contrôler une mini-rizerie (éventuellement co-propriétaire avec d'autres OPA, également propriétaires ou locataires de capacités de stockage dans la même zone), le dispositif fonctionne au bénéfice des producteurs, qui réalisent eux-mêmes les marges. Le fonctionnement de la mini-rizerie pourrait aussi être confié en gérance à un privé, contre une marge réduite, et affranchissant les OPA des risques liées à la gestion technique et financière d’une structure de transformation agro-alimentaire. Dans ce montage, la sécurité institutionnelle est assurée par le dispositif de tierce détention à laquelle les producteurs sont familiarisés via les GCV mis en place avec les Institutions de Micro Finance. Les schémas ci-dessous présentent ce que pourrait être le fonctionnement du mécanisme, adapté pour les organisations de producteurs, avec l’ensemble des flux physiques, monétaires et informationnels. 54

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Le mécanisme est actif à deux moments différents, à la récolte (stockage) et durant la période de soudure (déstockage et vente). Les deux schémas ci-dessous correspondent à ces deux moments.

En rouge : flux monétaires ; En bleu : flux de paddy ; En bleu pale : flux de riz ; En vert : flux d’information ; En jaune : liens de propriété ;

A la récolte

FCPA

Banque commercial Exploitant 1

Tiercedétention + assurance

Organisation paysanne

Exploitant 2

Exploitant n Magasin (30 t)

Unité de transformation (en copropriété avec d’autres OP)

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A la soudure

FCPA

Banque Commerciale exploitant 1 OP 1 Exploitant 2

Système Information de Marché Exploitant n Magasin 1

Mini-rizerie Négociant(s) Magasin 2 OP 2

Magasin n OP n

Au titre de conclusion de cette partie, nous rappellerons simplement le principe qui a été mis en évidence en D.3., à savoir que le nécessaire transfert du surplus saisonnier de la production vers la période de déficit saisonnier (soudure) n’est commercialement possible que dans la mesure où il existe un différentiel de prix entre la période de récolte principale (stockage) et la période de soudure (déstockage). Si ce principe n’est pas garanti, aucun mécanisme de financement du stockage (tel que nous en avons présenté un ci-dessus) ne saurait inciter négociants ou organisations de producteurs à stocker.

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E) CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
A l’issue de son travail, les recommandations d’action de la mission viseront essentiellement à permettre l’amélioration du fonctionnement du marché par le renforcement des capacités de l’ensemble des acteurs privés du marché. Ces mesures visent au développement du marché du riz, à sa meilleure intégration au niveau national et international, et l’aider à devenir rapidement un moteur de croissance pour le reste de l’économie rurale.

Rôle de l’Etat sur le marché du riz : Suspension immédiate de la commercialisation du « riz à 700 Ar. », dont la mise sur le marché au moment de la récolte risque de faire baisser le prix du paddy aux producteurs en lésant particulièrement les plus pauvres d’entre eux qui sont contraints de vendre leur paddy dès la récolte. Concertation très rapide entre l’ensemble des acteurs (Représentants des producteurs, des négociants nationaux et internationaux, du MAEP, du MICDSP, du MINEFB, de la Présidence, des bailleurs), débouchant sur une déclaration officielle de l’Etat sur sa politique vis-à-vis du marché du riz, afin d’assurer une visibilité parfaite aux opérateurs économiques au moins jusqu’à la prochaine période de soudure. Signalons qu’une telle concertation est d’ores et déjà prévue pour le début du mois de juillet Réflexion sur le niveau approprié des taxes à l’importation. La proposition provisoire de la mission pour favoriser le pilotage du marché du riz par l’utilisation de la politique tarifaire serait d’une part de supprimer la TVA sur le riz importé, et de revoir chaque année (vers le mois de mars ou avril) le niveau des Droit de Douane, au cours d’une concertation entre l’ensemble des parties prenantes de la problématique (Producteurs, Consommateurs, transformateurs, Ministère de l’Agriculture, du Commerce, des Finances, partenaires de l’Etat…) Toutefois, il convient encore d’étudier précisément les différentes options et d’en évaluer les impacts. En tout état de cause, cette politique doit répondre au double impératif de clarté et de lisibilité du système fiscal, et tenir compte des lois et règles en vigueur en matière de finances publiques ainsi que des engagements internationaux de Madagascar en tant que membre de l’Organisation Mondiale du Commerce, mais aussi dans le cadre de ses Accords régionaux (COMESA et bientôt SADC).

Actions en termes d’information (notamment par la création d’un Observatoire du Riz) : Mise en place d’un Système d’Information de Marché au niveau national et information des producteurs sur son utilisation. . 57

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Mise en place d’un système d’évaluation de la production rizicole au niveau régional, permettant d’informer tous les acteurs sur les surplus/déficits régionaux. Information de tous les acteurs du marché sur le fonctionnement du marché lui-même, notamment en ce qui concerne les connexions avec le prix international, les calculs commerciaux liés au stockage, etc… Information des exportateurs potentiels sur des opportunités au niveau international.

Action en termes de structuration de la filière : Alimenter les travaux de la Plate forme de Concertation sur le Riz (PCRIZ) par des travaux lui permettant de prendre des décisions ou d’émettre des recommandations ; Favoriser l’émergence d’opérateurs formels sur l’aspect commercialisation ; Favoriser l’intégration de la filière vers l’aval par les producteurs (financement du stockage, capacités de transformation, de commercialisation…) pour réduire le nombre d’intermédiaires dans la « chaîne de valeur » ; Favoriser la mise en place de normes de qualité pour différencier le marché.

Action en termes de politique de stocks : En ce qui concerne la réponse aux catastrophes naturelles, la mission juge satisfaisant le dispositif des stocks d’urgence, leur prépositionnement et leur utilisation. Mais leur dimensionnement et leur connexion à la Politique de Sécurité Alimentaire pourraient faire l’objet d’une réflexion. En ce qui concerne la mise en place et l’utilisation de stocks de sécurité alimentaire, il semblerait, utile, voire nécessaire, de coordonner et de mettre en cohérence l’ensembles des actions entreprises sur le territoire en termes de Protection Sociale et de Sécurité Alimentaire23, suivant en cela les recommandations du NEPAD : « Tous les pays africains gagneraient à élaborer des politiques de sécurité alimentaire claires consistant à: i) fournir des filets de sécurité alimentaire pour les groupes qui vivent dans l'insécurité alimentaire chronique; ii) prévoir des programmes spéciaux de secours en cas de crise alimentaire; iii) expliquer les rôles de la production vivrière nationale, du commerce de produits alimentaires et des réserves alimentaires dans le maintien de disponibilités adéquates; et iv) spécifier clairement les rôles incombant aux pouvoirs publics, aux agriculteurs et au secteur privé. »24 En ce qui concerne la mise en place éventuelle de stock de régulation du marché, les recommandations de la mission sont claires : partant du principe que tout action gouvernementale visant à supprimer ou même à réduire l’amplitude saisonnière des prix sur le marché du riz, aura comme effet la réduction diminution de l’activité des opérateurs privés dans le stockage du riz, la recommandation de la mission sur ce plan est clairement de limiter le plus possible le recours à ce type d’outil de régulation du marché.

23 24

Voir à ce sujet le rapport de la mission PANSA, en cours de finalisation. Etude NEPAD 2004, p.7

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En termes de stabilisation du marché et de régulation par les stocks, il serait certainement très intéressant pour l’Etat et ses partenaires de s’investir dans l’appui au développement des stocks privés. Cet appui pourrait se faire par le biais de la large diffusion de dispositifs de financement du stockage, à destination des négociants-transformateurs en aval de la filière (qui sont incités à se formalisés), mais également à destination des organisations de producteurs. Toutefois, ce développement des stocks privés n’est possible que dans la mesure où le différentiel de prix du riz entre la récolte et la soudure est préservé.

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Taxation sur le riz importé de 1998 à 2005 (« riz en paille (paddy) », « riz décortiqué », et « riz blanchi ou semi-blanchi, même poli »)
50 45 40 35 30 Pour cent 25 20 15 10 5 0 1998 1999 2000 2000 LFR 2001 TVA 2002 2003 2004 2005 2005 LFR

Taxe d'importation + droits de douane

Droit de timbre douanier + taxe statistique à l'importation

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ANNEXE 2 Evolution de la réglementation sur la commercialisation du riz (Reproduction de I. Droy, 1997, p.88.) 1960-1973 Coexistence du secteur public ou parapublic et du secteur privé Coexistence d’une grande diversité d’intervenants (publics et privés). Contrôle de la commercialisation dans les zones supervisées par une société d’aménagement (Alaotra et Marovoay). Le BCSR (Bureau de Commercialisation et de Stabilisation du Riz), créé en 1963, assure la stabilisation et la péréquation des prix, la collecte et le stockage du paddy notamment au lac Alaotra de 1963 à 1971 via des collecteurs privés. Monopole du BSCR au Lac Alaotra Monopole de la commercialisation du riz par la SINPA (Société d’Intérêt National des Produits Agricoles). Deux sociétés d’Etat, la SOMALAC au lac Alaotra et la FIFABE à Marovoay, travaillent pour le compte de la SINPA. La SINPA avait aussi des objectifs de développement (approvisionnement en intrants, crédit etc…) qu’elle n’a jamais pu assurer efficacement Devant les difficultés de la SINPA, qui n’arrivait pas à assurer correctement la collecte et la commercialisation du paddy, l’Etat décide d’étendre le monopole au profit d’autres sociétés d’Etat ou paraétatiques (COROI, ROSSO, SOMACODIS, SICE…). Cependant, la situation ne s’est guère améliorée et, au début des années 1980, moins de 10% de la production était collectée, ce qui a obligé l’Etat à importer massivement du riz : en effet, aux difficultés de collecte propres aux sociétés d’Etat s’est ajouté, au début des années 1980 une politique de prix décourageant la production. Le marché parallèle s’est développé durant cette période. Monopole de la commercialisation par la SOMALAC au lac Alaotra Suppression du monopole de l’Etat sur la commercialisation du riz, sauf dans les zones réservées de l’Alaotra et de Marovoay Modification de la réglementation en matière de prix Restriction des importations, mais mise en place transitoire d’un stock régulateur (stock tampon) alimenté par les importations pour accompagner la libéralisation. Libéralisation du commerce du riz dans les zones réservées. Libéralisation des importations de riz

1971-1973 1973-1977

Emprise de l’Etat sur le commerce du riz et suppression du commerce privé

1977-1983

Secteur public

1982-1985 1983-1984 Réhabilitation du secteur privé

1986

Abrogation du monopole de commercialisation dans les zones réservées

1990

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ANNEXE 3

APEP FARMER GROUP STRUCTURE

Market Functions – Depot Committee and PO Members
Credit
Market/Inputs Tech/Ag extension

Depot committee
•2 PO reps per PO •Depot manager • volumes •Central point

PO
15-25 members 2 lead farmers Exec comm

PO
15-25 members 2 lead farmers Exec comm

PO
15-25 members 2 lead farmers Exec comm

THE ROLE AND DUTIES OF THE LEAD FARMER The role and duties of the PO Lead Farmer will slowly grow as the PO becomes involved in the out-grower program and other business related activities. They are: A. Organizational Phase 1. Lead Farmer (LF) will assist the PO Trainer in facilitating the following meetings: Group vision, constitution, contracts, and will assist in training the executive. 2. Until the PO joins a larger association, the LF serves as the bridge between APEP and the PO. This involves passing on and explaining messages from and collecting the response / reaction / information of the PO and transmitting it to the PO Trainer. 3. After joining a larger association, information from APEP will be passed to the association chairman and to the Lead Farmers; the LF will pass the information to the POs; your Job then is to make sure that the association representative passes on the information clearly to the PO in a timely manner; if s/he forgets or doesn't explain something well you should step in and help; you might want to make an arrangement with the association representative so that you prepare for meetings together. B. Out-grower Phase 1. You will participate in the extension training; then you will assist in training the PO members.

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2. You will follow - what the Contact Farmer is doing after the training; if s/he is not visiting/ supervising the farmers, you will report this to the PO Executive. C. Expansion Phase After the first season, and when the association adds new POs. You will: 1. Assist the PO Trainer in conducting Contact Meetings and Follow - up Meetings for new POs. 2. Assist in the training of the Lead Farmers and Executive for the new POs. 3. You can see you will gradually be taking over the work of the PO Trainer. The project will only have a few PO Trainers in your area for 2-3 years; gradually they will be withdrawn and you will be taking over much of what they have been doing. D. BUSINESS PHASE • Lead Farmers will also assist in facilitating the development of business ideas and carrying out feasibility studies. • Assist in writing business plans and proposals as well as train business managers in preparing accounting records like balance sheet, Profit and Loss statements, cash flow analysis etc. • Organizing and train farmers on bulk marketing and input supply activities. • Train and work together with Business Agents and Distributors on record keeping, sales, marketing etc. ROLE AND TASKS OF THE PO EXECUTIVE COMMITTEE Provide leadership and direction/vision for the PO. Supervise and monitor the management of the POs out-grower scheme /activities. Keep the members informed on the status of the PO and its out-grower scheme. Involve the members in important decision making that affects the PO. Call and hold regular meetings of the Executive and for the membership. Manage the finances and the bank account of the PO. Hold training sessions for members. Supervise and evaluate the performance of the Lead Farmers, Contact Farmers. Represent the PO at the association level. ROLE AND DUTIES OF THE CHAIRMAN Call meetings and prepare agenda for meetings Chair the meetings. Ensure that decisions taken are implemented. Monitor the PO to ensure that goals are met and actions plans implemented. Oversee the work of the executive committee, the lead farmer/contact farmer and any employees. Keep the membership informed Solve problems and resolve conflicts THE ROLE AND DUTIES OF THE SECRETARY a) Prepare the minutes for each meeting. b) Prepare and keep copies of any PO correspondence. 66

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c) Maintain other records, important documents or reports (e.g. Constitution, registration etc.). d) Publicize PO meetings. THE ROLE AND DUTIES OF THE Treasurer • Maintain all financial records • Prepare and report to group all financial transactions • Maintain PO bank account • Ensure the safe deposit of all money from the PO Depot Committee Activities Depot Committees will comprise POs in common zones of operation. The main purpose and function of the DC will be to consolidate crop from a number of POs so bulk marketing and input supply activities can be carried out in a manner that makes them profitable. The list below represents possible activities that a DC will be carrying out. The list is not the bible or the Koran – you need to brainstorm with them. a) Select and supervise all DC employees – Depot Manager, loaders, etc. b) Act as a central point for all marketing and input supply exercises. c) Manages all input supply and bulk marketing exercises. d) Sign contracts with DC employees, buyers and suppliers e) Hire, fire, and pay employees. f) Set up regular marketing and operational budgets, collect fees and oversee spending according to approved budgets. g) Act as a forum for action planning and problem solving. h) Conduct regular reporting to PO members on all important economic activities. i) Act as a bridge between APEP and their PO members. j) Ensure that farmer members are carrying out the best management practices on their fields. k) Discipline POs whose members are not following set marketing dates, using best management practices, not repaying credit etc. l) Screen POs for membership expansions. m) Conduct annual self-assessments of DC and member POs. Depot Committee Responsibilities • Not every farmer and PO will be eligible. • The DC must be careful to select those POs which are serious and have proven themselves – they will bulk market, pay credit back, follow and apply all technical training and support received from APEP etc. • The DC will also suspend farmers and POs who fail to follow rules set up by the DC. PO Depot Committee Representative

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The PO DC representative has an important role to play. They are a vital link between the activities being conducted by the DC and his PO. • Represents PO on the Depot Committee • Set up the DC by-laws • Act as the Board of Directors for the DC. • Presents opinions and point of view of his PO. • Participates in problem solving and planning on the DC. • Reports back to PO on the following: All information that comes from the DC. All decisions made by the DC. All work performed by the DC. All contracts signed by the DC. All funds collected and used by the DC. All inputs and crop received and distributed by the DC. Duties – Depot Manager a) Hire and supervise depot employees like loaders and stackers. b) Receive inputs from suppliers and keep tracking records and documents on all inputs received and dispersed. c) Receive, weigh, quality test all crop coming into the depot. d) Keep all records pertaining to crop received and dispatched at the depot. e) Present records to DC on a regular basis. f) Assist the DC board and executive to monitor all input supply and crop marketing activities at the depot. g) Contact buyer when crop is ready. h) Oversee the loading of crop at the depot.

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ANNEXE 4 Personnes rencontrées par la mission

Gouvernement et Administration Publique Son Excellence Marc RAVALOMANANA, Président de la République Son Excellence Harison E. RANDRIARIMANANA, Ministre de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche Son Excellence Olivier ANDRIANARISON, Ministre de l’Industrie, du Commerce, et du Développement du Secteur Privé Son Excellence Benjamin Andriamparany RADAVIDSON, Ministre de l’Economie, des Finances et du Budget Dr. Joachim ENSSLIN, Présidence de la République, Conseiller du Président en matière économique M. Théophile RAMAROJAONA, Ministère de l’Industrie, du Commerce, et du Développement du Secteur Privé M. Jaona RANDRIANARIVELO, Ministre de l’Industrie, du Commerce, et du Développement du Secteur Privé M. Elie ANDRIANARIVELO, Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, Chef de Service Sécurité Alimentaire Secteur financier M. Jean-Jacques CHUK HEN SHUN, Bank of Africa Madagascar, Directeur Délégué chargé de la Micro-Finance M. Dominique TISSIER, BNI – Crédit Lyonnais Madagascar, Administrateur Directeur Général M. Luc BEISO, BNI – Crédit Lyonnais Madagascar, Directeur Général Adjoint, Entreprises et Institutionnels M. Thierry RAJAONA, ICAR/INTERCECAM, Directeur Central du Réseau CECAM Mme. Monah ANDRIAMBALO, Association Professionnelle des Institutions Financières Mutualistes, Secrétaire Général M. Désiré RATEFIARISON, Programme BAMEX/USAID, Responsable Développement Rural

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Producteurs M. Richard RABETRANO, Tranoben’ ny Tantsaha, Directeur M. Mamy RAJOANESA, FIFATA, Vice-Président M. Marcel, Réseau SOA, Président

Négociants, transformateurs, distributeurs M. Hery RAFALIMANANA, MAGRO, Directeur Général M. Alphonse RALISON, Société Industrielle et Agricole du Lac Alaotra M. Roland RAVATOMANGA, Madrigal, Président Directeur Général

Bailleurs M. Jean-Luc FRANCOIS, Ambassade de France, Conseiller de Coopération Adjoint, Développement rural, Environnement, Infrastructures M. Berend DE GROOT, Délégation de la commission Européenne à Madagascar, Conseiller, Chef de la section Développement rural, Sécurité alimentaire, Environnement et Aide humanitaire M. Luc RAZAFIMANDIMBY, Banque Mondiale, Bureau des Opérations à Madagascar, Economiste M. Ziva RAZAFINTSALAMA, Banque Mondiale, Bureau des Opérations à Madagascar, Spécialiste en Développement Rural M. Mamy RASOLOFOSON, Millenium Challenge Account

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