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DROIT ADMINISTRATIF

Dossier 1 : L'administration publique et le droit administratif. Quel est l'objet de ce cours, qu'est-ce que le droit administratif ? Paragraphe 1 : Définition du droit administratif français ? D'un pays à l'autre, les conceptions sont très différentes. Cette définition est problématique. A) Droit administratif et droit constitutionnel L'un ne va pas sans l'autre. -Ils sont liés : Le droit constitutionnel est le droit par rapport auquel peut s'appréhender le droit administratif. Les deux droits sont très liés, ensemble ils constituent, pour l'essentiel, le droit public interne (cad le droit de l'Etat, l'ensemble de ses institutions). Mais il peuvent se distinguer par leur objet parce que le droit constitutionnel est la branche fondamentale : elle concerne les pp fondamentaux du droit, qui irriguent tout le système juridique et le statut des organes supérieurs (rapports législatif, exécutif, judiciaire gérés dans la Constitution). Le droit administratif paraît concerner plus particulièrement l'exercice du pouvoir exécutif à un niveau différent. Le droit administratif régit l'organisation et l'activité de l'Etat sous l'angle de la satisfaction des besoins généraux, de la gestion des services publics. -L'un apparaît subordonné à l'autre : n'intervient que dans le cadre déterminé par l'autre. Hiérarchisation : au sommet, droit constitutionnel et en dessous, droit administratif. Il y a ce que Georges Vedel appelait « des bases constitutionnelles du droit administratif », dans les années 40. Ces bases fixent le cadre dans lequel il y a un droit administratif. Dans son ouvrage « Droit administratif », son 1er chapitre s'appelle « les bases constitutionnelles du droit administratif ». La jurisprudence du Conseil constitutionnel : des règles constitutionnelles s'imposent dans tous les domaines du droit et aussi en matière administrative. -Le droit constitutionnel, s'il permet de situer le droit administratif comme étant « en dessous » et ayant un objet différent, est aussi révélateur de la difficulté d'en donner une définition. Si on peut distinguer deux objets, la frontière exacte est difficile à tracer. (Attention, la distinction des fonctions gouvernementales et administratives n'est tout de même pas dépourvue de portée juridique. En effet, le juge administratif se déclare incompétent pour connaître de certains actes : 1-ceux qui concernent les rapports de l'exécutif avec le législatif : par exemple, la convocation du Parlement. 2-ceux qui concernent les relations internationales. Ce sont des actes qualifiés d' « actes de gouvernement » et dont l'existence est souvent justifiée en faisant référence à une fonction gouvernementale, laquelle est alors distinguée de la fonction administrative. Donc la distinction n'est pas sans portée juridique. Sur le terrain du droit, on peut trouver une explication de la distinction, dans l'existence de ces actes. Attention, actes de gouvernement ne signifie pas actes DU gouvernement. L'acte de gouvernement, c'est seulement l'acte qui ne relève pas de la compétence du juge administratif.

B) Droit administratif et administration. Définir l'administration équivaut à essayer de préciser son objet. Il n'y a pas de définition juridique de l'administration. La notion d'administration n'est pas juridique, elle n'existe pas en droit. Pourquoi ? -Il y a deux approches possibles de l'administration auxquelles on peut faire correspondre 2 gdes parties du droit administratif : 1)organique : l'Administration en tant qu'organe est une organisation, un ensemble de services, d'institutions qui participent à l'exécution des missions administratives. 2)fonctionnelle : L'administration est un ensemble d'activités. Le droit administratif est donc relatif soit à l'organisation soit à l'action, activité administrative. Quels organes sont visés ? De quelles activités s'agit-il ? A chacune des questions posées, il n'y a pas de réponse unique. a) Au sens organique, on tend à admettre que l'administration est un ensemble d'institutions ayant en commun de relever de personnes publiques. Ce sont des personnes qui sont de deux sortes : -les collectivités territoriales (ayant une assise territoriale), l'Etat est la 1ère des collectivités territoriales, départements, régions...ce sont des personnes morales au sein desquelles il y a des institutions, des services administratifs. -les établissements publics (établissements qui sont rattachés à des collectivités et agissent dans des domaines spécialisés). Ex : l'université de Cergy est un établissement public rattaché à l'Etat. Le droit administratif en tant que droit de ces organisations fixe la structure de ces personnes et il précise aussi leurs relations (déconcentration/décentralisation). Dans le droit positif, on admet que l'Administration au sens organique n'est pas seulement services de personnes publiques, ce n'est pas si simple. Elle peut être tout autrement définie. Ex : art 1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. (=loi DCRA). Cet article précise le champ d'application de la loi, ce que sont les administrations. « Sont considérés comme autorités administratives au sens de la présente loi les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif (epa), les organismes de sécurité sociale, et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif (spa) ». Il n'y a pas là exactement la définition organique déjà vue, d'une part parmi les personnes publiques énumérées dans la liste de l'article 1, on précise « epa », ce qui exclut les « epic » = établissements publics industriels et commerciaux (ex : SNCF). Cela signifie que l'administration n'inclut pas toutes les personnes publiques. La poste était un epic, aujourd'hui epa par exemple. Sont visés les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d'une mission de spa. Parmi les premiers, il y a les caisses nationales qui sont des epa, organismes publics et donc rentrent dans la définition. Il y a aussi les caisses locales qui sont des organismes privés. Quand au second, même si la loi ne le dit pas, les organismes chargés de la gestion d'un service public administratif, ce sont des personnes privées (fédérations sportives, associations...elles relèvent de la loi de 2000). la loi DCRA exclut donc des personnes publiques mais elle inclut des personnes privées, qui gèrent des services publics (caisses locales). b)Au sens fonctionnel, l'administration est un ensemble d'activités qui sont de deux sortes : soit juridiques (ex : la réglementation d'un examen, permis...), soit matérielles (la fourniture de service de secours d'une université par exemple). Elles tendent à assurer le maintien de l'ordre public et la satisfaction des autres besoins d'intérêt général (service public de l'enseignement par exemple). Donc le droit administratif régit ces activités. Est-ce qu'il s'agit de toutes les activités des personnes publiques ? Est-ce qu'il ne s'agit que d'activités des personnes publiques ? Tout dépend de la

conception que l'on se fait du droit administratif. Traditionnellement, il y a tt au moins en France deux approches possibles du droit administratif. 1)l'approche large : c'est le droit de l'organisation ou de l'activité des personnes publiques (de TOUTE l'activité), quel que soit le juge compétent. 2)l'approche étroite : le droit administratif se limite aux seules règles qu'applique le juge administratif pour régler les litiges qui relèvent de sa compétence. C'est la plus communément admise. C'est une csq du dualisme juridictionnel : il y a un juge administratif et un juge judiciaire. Cela veut dire que la définition organique courante de l'Administration ne coïncide pas avec la définition fonctionnelle. Les deux ne s'emboîtent pas parfaitement. Il y a deux raisons à cela : 1-L'Administration au sens organique ne fait pas que de l'administration (au sens fonctionnel), l'Administration n'assure pas que des activités relevant du droit administratif. D'abord, elle fait des actes de gouvernement : elle n'a donc plus d'activité administrative au sens étroit. Elle agit souvent dans les conditions du droit privé, comme les particuliers. 2-l'administration (l'activité relevant du droit administratif) n'est pas seulement le fait de l'Administration au sens organique, parce que dans certains cas c'est une activité exercée par des personnes privées. Ex : les fédérations sportives (personnes privées). Arrêt Bernard Tapie, condamné par la fédération française de foot. Les sanctions (décisions) de la fédération ont été considérées comme des actes administratifs. Donc des personnes privées assurent des activités administratives. Ccl : pour déterminer les activités administratives, qui relèvent du droit administratif, il faut 1)soustraire certaines activités de l'Administration 2)ajouter d'autres activités, qui sont celles exercées par des personnes privées. La question posée est celle du critère d'application du droit administratif. C) Définition approximative (qui esquisse néanmoins une réponse à deux grands pb, deux questions fondamentales en droit administratif). 1ère question : Quel est l'objet du droit administratif, à quoi s'applique-t-il ? =>Déf approximative : le droit administratif est le droit applicable principalement à l'organisation et au fonctionnement des personnes publiques mais aussi à certaines activités des personnes privées. 2e question : Qu'est-ce qui le caractérise, quelles sont les règles qui le constituent ? =>Le droit administratif est constitué d'un ensemble de normes juridiques très diverses qui ont en commun d'être appliquées par le juge en cas de litige. Voir dossier 3 sur les sources. Le droit administratif n'a finalement pas d'identité. Le droit administratif, ce sont les traités internationaux, lois, pp généraux du droit. En tant qu'elle concerne l'Administration au sens organique, bcp de ces normes paraissent faire du droit administratif un droit « spécial » ou « exorbitant » du droit commun. Ces règles ne sont en principe pas celles du droit privé. Mais en réalité, il y a bcp de règles constituant le droit administratif qui n'ont rien de spécial (ex : le principe de légalité s'impose autant en droit privé qu'en droit administratif). Le droit administratif s'est construit comme étant exorbitant du droit commun par rapport au droit privé, (ac la dualité juridictionnelle), mais aujourd'hui ac le développement du droit communautaire, cela n'a plus de sens. Le juge administratif se considère aujourd'hui juge de droit commun (par rapport au droit communautaire). Paragraphe 2 : Indications méthodologiques. -2 catégories de manuels : Les traités (à consulter pour exposé, à éviter pour apprendre le cours) : =>René CHAPUS, Droit administratif général, 15ème édition 2001.

Les manuels : =>Dupuis Guedon, Patrice Chrétien, édition Dalloz Sirey Université (12ème édition à venir) Recueil de jurisprudence : =>Les grands arrêts de la jp administrative, Dalloz 17 ème édition 2009. Revues : =>AJDA : actualité juridique de droit adm (hebdo) =>RFDA : revue française de droit adm (trimestriel) =>RDP : revue de droit public (trimestriel) =>JCPA =>La revue du droit administratif. Annales de droit administratif : => Dalloz édition 2011 à paraître. Legifrance Gallica = tous les gds ouvrages du droit adm Faire des dossiers de presse. (Pas de codification en droit adm contrairement au droit civil; c'est révélateur de ce qu'est la matière. Seulement Code spécialisés : justice administrative. Code de l'administration : ce sont des compilations d'éditeurs mais pas de réel Code administratif comparable au Code civil. ) Paragraphe 3 : Fondements historiques et problèmes actuels du droit administratif français. Le droit administratif est le produit de l'histoire. Pk le droit administratif est ce qu'il est ? Ce qui frappe c'est son extension, son importance, sa force, ses capacités de renouvellement. Alors que la France est allée de régime pol en régime pol, de Rév en Rév, le droit administratif a parcouru son chemin comme si de rien n'était, par opposition au droit constitutionnel. Pdt très longtemps il y a eu une opposition entre droit constit et adm. Pourquoi est-ce en France que le droit adm s'est développé ? 2 phénomènes ont été déterminants et ont fait l'objet de développement : 1-la centralisation 2-le contentieux administratif En matière d'histoire : 1992, editions FAIARD, Legendre, Histoire de l'administration de 1750 à nos jours (IMPORTANT); PUF Droit fondamental 2002 Grégoire Bigout : Introduction historique au droit administratif. Ou ouvrages du XIXe s sur Gallica. A) Centralisation et constitution d'une puissante administration. 1)La centralisation se traduit par 2 caractéristiques : Trésor historique de l'Etat en France, 1992 LEGENDRE => nous sommes façonnés par la centralisation. -Dans l'organisation générale des pouvoirs publics, il y a prééminence de l'Etat sur les collectivités secondaires ou sur les corps intermédiaires.

-A l'intérieur de cette prééminence, une centralisation géographique renforce la centralisation politique. Prééminence du centre, de la capitale. Il s'ensuit qu'il y a selon Legendre « deux impératifs permanents de la centralisation » : 1: elle impose le développement, production du droit par le « haut ». Cad qu'il y a eu dépérissement du développement juridique par la base. Mouvement engagé sous la monarchie, radicalisé sous la Rév, confirmé sous l'Empire. + multiplication des relations verticales, rapport hiérarchique : sous Napoléon, organisation militaire hiérarchique. Diffusion de règles de plus en plus abondantes à partir du sommet. 2 : elle tend à confisquer les initiatives car on reconnaît à un Etat une capacité quasi illimitée d'intervention, ce qui se traduit quasi mécaniquement par l'extension du domaine du droit administratif. Pourquoi cette extension ? Car ce mouvement de centralisation va de pair avec la constitution d'une puissante administration. La France a tjrs été Etat providence. Legendre dit « Etat paternel ». B) Autre fondement historique : contentieux administratif et attachement à un libéralisme compensatoire. Face à la centralisation, c'est le contentieux administratif qui a contribué à fixer les contours du droit administratif. S'il y a eu constitution d'une puissante administration, il y a eu aussi développement d'un contentieux administratif. Il est né de la situation créée par la proclamation après 1789 du principe de la séparation des pouvoirs (des autorités administratives et judiciaires). Deux textes ont proclamé ce principe : -la loi des 16 et 24 aout 1790 sur l'organisation judiciaire (art 13 : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ».) -le décret du 16 Fructidor an III (1795), un seul article : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient, avec peine de droit ». C'est la conjoncture politique qui paraît avoir été le facteur déterminant de cette séparation des pouvoirs : à la fin de l'Ancien Régime, les Parlements ont manifesté un état d'esprit réactionnaire, ont voulu supprimer les privilèges. Il s'agissait de ne plus permettre aux nouvelles autorités judiciaires d'intervenir en matière administrative. Il y avait aussi très sûrement des données idéologiques, une certaine conception de la séparation des pouvoirs, une conception où celle-ci signifiait que le pouvoir judiciaire ne pouvait en aucune manière connaître des actes du pouvoir Exécutif. On pensait que séparation des pvrs voulait dire séparation des autorités, séparation des pvrs comme interdisant aux juges judiciaires de connaître les actes administratifs. Attention, ce n'est pas la seule construction possible : en effet, on peut proclamer la séparation des pouvoirs tout en admettant que l'autorité judiciaire puisse connaître les actes administratifs, considérant qu'en jugeant ces actes, elle ne fait qu'exercer sa fonction juridictionnelle, sans assurer une fonction administrative. « Juger l'administration n'est pas administrer ». Ex : les USA, pays du pp de la séparation des pvrs strictement appliquée, on n'a pas séparé les deux car il n'existait pas de justice administrative. Le principe proclamé a fini par poser problème car ce principe était purement négatif : les juges ne peuvent pas connaître les actes de l'administration. L'Assemblée constituante en 1790 avait rejeté une proposition de création de tribunal administratif. Ce qui veut dire qu'aucun mécanisme n'était mis en place pour contrôler l'administration. A défaut de la contrôler, tout simplement régler les litiges auxquels son action pouvait conduire. Donc cela revenait à la laisser elle-même trancher, en cas de litige. C'est ainsi qu'il y a eu la mise en place du « système de l'administrateur-juge », système dans lequel c'est l'administration elle-même qui juge les litiges. Cette théorie peut se défendre dès lors que l'on considérait que « juger l'administration c'est encore administrer » cad c'est juger tout en prenant en compte des considérations d'intérêt général.

Mais, inconvénient du système : il ne pouvait conduire qu'à un certain despotisme administratif. En pratique, c'est confier la fonction de juge au roi. Une administration puissante et pas du tout contrôlée. Si elle est juge et partie =>arbitraire. Développement progressif de la justice administrative d'une manière qui peut la faire apparaître comme un remède aux inconvénients du système. La 1ère grande étape ds la construction de cette juridiction administrative est celle de 1799 (an VIII) : c'est essentiel pour deux raisons : 1-la Constitution du 22 Frimaire créé le Conseil d'Etat. 2-la loi du 28 Pluviôse créé dans chaque département un Conseil de préfecture (qui n'existe plus aujourd'hui. Il est devenu en 1953 Tribunal administratif). Par rapport à la situation antérieure, la résolution du pb reste très limitée, ne serait-ce parce que comme leur nom l'indique, les nouvelles institutions ne sont que des « Conseils ». Subsiste le système de l'administrateur-juge puisque les Conseils ne sont que des Conseils. Mais c'est un 1er pas, le début d'une histoire... Après l'An VIII, donc après la création de ces institutions nouvelles, le contentieux administratif s'est développé progressivement parce que PREVALAIENT AU SEIN DU CONSEIL D'ETAT UN LIBERALISME QUI INCITAIT A INFLECHIR LE SYSTEME JURIDIQUE DANS LE SENS D'UN contrôle DE PLUS EN PLUS ETENDU SUR L'ADMINISTRATION. C'est ce qui a fait que le CE a construit un contrôle de l'administration. Benjamin Constant, libéral, XIX e s. IL Y A EU TOUT A LA FOIS AUDACE ET PRUDENCE DU CE. Sous la restauration, il le fallait. C'était nécessaire à l'institution car pour imposer un contrôle dans le contexte du XIX e s, il fallait savoir faire preuve d'une certaine audace, s'affirmer face au pouvoir politique. En même temps sous peine de disparaître il fallait savoir ne pas aller trop loin. C'est ce qui explique la jp actuelle : AUDACE ET PRUDENCE. Le résultat, c'est que tout en confortant effectivement le contrôle en veillant à ne jamais aller trop loin, le CE n'a pas entravé le développement de l'administration, plutôt il l'a accompagné, canalisé. C'est pourquoi on parle d'un libéralisme compensatoire. Le CE a toujours été au service de l'administration, d'où une certaine ambiguïté du CE. D'un côté, face au pouvoir politique il doit s'affirmer mais d'un autre il raisonne comme un administrateur et il sait où ne pas aller. 3 remarques : 1-ce mélange d'audace et de prudence caractérisant le CE vaut pour toute institution qui veut durer, il n'est pas propre au CE (ex : le Conseil constitutionnel : l'ensemble de sa jp est très timorée). Cas de conscience, Pierre Jocks, ministre socialiste, qui faisait partie de la Cour des comptes, a fait un passage au Conseil constitutionnel : il cite des cas de jp, la trouve scandaleuse, trouvait que le Conseil constit se discréditait en adoptant certaines décisions. 2-s'agissant du CE, son rôle a été d'autant + important que la situation du droit administratif au XIX ème siècle n'était pas du tout celle du droit privé parce qu'il n'y avait pas eu de codification. C'est le CE qui a construit le droit administratif, grande marge de manoeuvre. gwadinina971_2@hotmail.fr 3-S'il y a un moment où un certain équilibre a été réalisé, où le CE s'est imposé, c'est au moment où une Cour de justice a été créée : cette Cour a condamné à mort 3 personnes. La veille de la condamnation, le CE a rendu caduque celle-ci. Le 1er ministre a pensé qu'il fallait supprimer le CE. Même au milieu du XX e s, on avait encore ce type de réaction de la part du pouvoir du gouvernement. Amendements visant à réduire le contentieux administratif. Lorsque le CE s'est imposé, un équilibre a été créé : la III e République. C'est l'âge d'or du droit administratif. C) « Crise sans catastrophe » ? , Jean Jacques Bienvenu, article paru dans la Revue Droits (le n°4 de 1986 intitulé « Crise dans le droit »). Depuis plus de 30 ans, la crise est devenue, pour la doctrine, le mode de description privilégiée de

l'état du droit administratif. Après l'âge d'or (III e Rep), il aurait peu à peu perdu de sa cohérence d'abord parce qu'on ne lui a plus trouvé de critères. Les difficultés de définition du droit administratif sont les conséquences de ce manque de critères. Crise du droit administratif. Ensuite, ses gdes notions fondamentales (ex : établissement public) ont semblé avoir du mal à rester ce qu'elles étaient. Ce constat sur la perte de cohérence du droit administratif a toujours été conforté par celui d'un parallèle : un certain déséquilibre entre les deux fondements historiques. Il y a eu le développement de l'Etat providence mais ça a explosé au XX ème siècle, augmentation considérable de droit, accumulation des règles centralisées malgré le mouvement de décentralisation, règles instables, incertaines. De l'autre coté, la juridiction administrative a souvent notamment dans les années 80 semblé ne plus pouvoir jouer son rôle. Elle aussi est apparue en crise et pendant des décennies, après les années 50, le contentieux administratif paraissait en perdition. Le juge administratif ne paraissait plus faire face à un droit mal conçu. A cela s'ajoutent au moins 2 éléments : 1-LE DEVELOPPEMENT DU DROIT EUROPEEN (droit communautaire devenu droit de l'Union) NE PAS CONFONDRE LE DROIT DE L'UNION EUROPEENNE et le droit de la Convention européenne. 2-Le développement de la décentralisation. Le droit se trouve écartelé entre l'Europe et ses collectivités. Qu'en est-il aujourd'hui de cette crise du droit administratif ? 1-Il n'y a pas de réponse assurée. (Peut-on même parler de crise ? (cf manuel)) La question doit s'apprécier à la lumière de la modernisation administrative en cours. Celle-ci a deux objectifs : -améliorer la qualité de la gestion publique. Cela passe par deux instruments : =>La LOLF = loi organique relative aux lois de finances (voir en finances publiques) du 1er août 2001 : elle permet de penser autrement le budget de l'Etat, vise à améliorer la gestion publique. (Se met en place, dit-on, une « nouvelle gouvernance financière publique ». Mais ce sont des paroles un peu creuses). =>La RGPP (Révision générale des politiques publiques) : il s'agit d'une politique d'évaluation des politiques publiques en vue d'en proposer des réformes. Se sont réunies depuis maintenant 3 ans sous la présidence du Pr de la Rep différents « conseils de modernisation de la politique publique ». C'est le Pr de la Rep qui a décidé cela. -améliorer la qualité du service rendu aux citoyens (la loi du 12 avril 2000 participe à cette politique). Simplifier le droit, développer Internet, dématérialiser les procédures, améliorer l'accueil, simplifier le langage administratif. Cette modernisation renouvelle la manière de poser la question de la crise du droit administratif. Pourquoi ? Notamment parce que dès lors qu'elle tend à s'inspirer de méthodes qui sont celles du secteur privé, le droit administratif traditionnel (celui qui s'est construit au XIX ème siècle) ne devient-il pas un obstacle à la modernisation ? Là où on veut être efficace, rapide, les procédures du droit administratif ne sont-elles pas des freins ? C le vrai problème aujourd'hui. Dossier 2 : Le contrôle de l'Administration au sens organique. Existent des contrôles très divers faisant l'objet de classements tout aussi divers. On distingue notamment : -selon le moment où le contrôle s'effectue : les contrôles a posteriori (après qu'une décision soit prise) et les contrôles a priori (cad avant qu'une décision soit prise). -selon leur intensité : on distingue les contrôles de régularité (= respect de la règle de droit) et les contrôles d'opportunité (=appréciation de la valeur de l'action de tous les pts de vue possibles : politique, moral etc..Il porte sur le bien fondé de la décision).

-selon l'auteur du contrôle : on distingue les contrôles internes, par l'Administration elle-même, et les contrôles externes. En France, en droit administratif, compte tenu de l'histoire de ce droit, le contrôle juridictionnel occupe une place essentielle. Progressivement, la juridiction administrative est passée d'interne à externe. Chapitre 1 : Les contrôles politiques et administratifs. L'Administration se contrôle elle-même de deux manières : 1-par le biais du pouvoir hiérarchique. 2-par des institutions spéciales telles les inspections générales. Le pouvoir hiérarchique est la structure même de l'administration. Mais il existe aussi des organes chargés exclusivement de contrôler l'administration. Ex : les inspections générales de l'administration, ou encore l'inspection générale des finances = organes de contrôle. Ce sont des institutions spéciales. Dans une démocratie, le contrôle de l'Administration par elle-même ne suffit pas. Le contrôle parlementaire est essentiel. Réputé très insuffisant en France, il a fait l'objet de loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Selon cette loi (nouvel alinéa 1er de l'article 24 de la Constitution), « le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». Diverses dispositions sont censées lui permettre d'exercer ses missions. Par exemple, montrer la volonté de donner au Parlement des instruments de contrôle de l'Administration. Par exemple, art 48, il doit désormais leur consacrer au moins une semaine de séances sur 4. Autre exemple : art 47-2 : le rôle d'assistance de la Cour des comptes (elle assurait déjà ce rôle, l'idée est de le renforcer). La même loi constitutionnelle créé un Défenseur des droits : -selon un nouvel article 71-1 de la Constitution, il « veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que tout organisme investi d'une mission de service public, ou à l'égard duquel la loi organique lui attribue compétence ». Quelques précisions dans la Constitution sont faites : par exemple, il est nommé pour 6 ans par le Président de la République mais pour l'essentiel, il est renvoyé à la loi organique. Cela dit, cette loi organique n'est toujours pas intervenue : pas encore de Défenseur des droits. -Existaient déjà avant 2008 (existent encore) diverses institutions jouant un rôle comparable (des autorités administratives indépendantes ou des « aai » cad hors hiérarchie administrative), ou des autorités administratives dépendantes. => Le Médiateur de la République (créé en 1973). Il ne voulait pas être une « aai »; le Défenseur des enfants (créé en 2000); la Commission Nationale de déontologie de la sécurité (la CNDS); la HALDE (Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l'Egalité, créée en 2004); la CNIL (Commission Nationale de l'informatique et des libertés, créée en 1978); le contrôleur général des lieux de privation de liberté (créé en 2007). Après la réforme de 2008, on se demande ce que vont devenir ces autorités. Vont-elles être absorbées par le Défenseur des droits ou vont-elles subsister tout en coordonnant leurs actions avec le Défenseur des droits ? -Le projet de loi organique présenté en Conseil des ministres le 9 septembre 2009 apporte une réponse : il supprime notamment les 3 premières institutions citées : le Médiateur de la République = Delevoye (il espère devenir Défenseur des droits); la CNDS, et le Défenseur des enfants. Ces 3 institutions protestent. La HALDE proteste tout autant car elle a été ajoutée à la liste au cours des 1ers débats parlementaires.

Chapitre 2 : Les juridictions administratives. Paragraphe 1 : Le développement des juridictions administratives Rappel : en l'an VIII (1799), suite à la séparation des autorités administratives et judiciaires, ont été créés le CE et les Conseils de préfecture. Après l'an VIII et jusqu'à aujourd'hui, la question fondamentale, le grand pb a été celui de l'affirmation de l'indépendance des juridictions administratives vis-à-vis de l'administration. Puisqu'elles étaient internes à l'administration, il a fallu progressivement qu'elles se séparent. Paragraphe 1 : Le développement des juridictions administratives. A)La séparation des juridictions administratives et de l'Administration active (par opposition à la juridiction administrative). -(Attention, l'expression administration active n'est plus utilisée. Très différent au XIX e s, époque de l'administrateur-juge, parce qu'alors on considérait que le contentieux était aussi de l'administration. Par définition, il n'y avait pas de juge administratif. L'Administration se jugeait elle-même. Donc on distinguait Administration contentieuse et Administration active. Au sens organique, une seule et mm administration mais cette même administration était à la fois contentieuse et active. Aujourd'hui, séparation de la juridiction administrative et de l'administration active). Après la réforme de l'An 8, il n'y a pas vraiment séparation. Il n'y a qu'une ébauche de séparation, pourquoi ? D'abord parce que les conseils de préfecture ont certaines compétences en matière juridictionnelle (là où on intervient comme juge). (Ils jugent en 1er ressort, dès l'an 8 de différents contentieux, comme celui des travaux publics ou les contributions directes (et non pas indirectes). Après l'an 8, s'il y a ébauche, c'est qu'il y a aussi d'autres juridictions administratives qui vont se créer : la Cour des comptes, créée en 1807 pour juger les comptes des comptables publics. On le présente comme un juge des comptes des comptables publics. -Après l'an 8, les juges de droit commun, mm s'il n'y a pas vraiment séparation, en 1er ressort du contentieux administratif, à partir de la Restauration sont les ministres. Du point de vue organique, il n'y a pas de séparation. Un ministre, s'il a un litige à trancher, se fait juge, c pk il n'y a pas de séparation. Le Conseil d'Etat est toujours à cette époque que « le Conseil juridique du chef de l'Etat ». Il est juge d'appel ou de cassation. Parfois même il intervient en premier et dernier ressort. Il y a ce que l'on a appelé et ce qu'on appelle toujours, un système de « justice retenue », sous entendue retenue par le Chef de l'Etat. C'est lui qui rend la justice. Il est vite apparu malgré tout que le chef de l'Etat entérinait, adoptait les projets d'arrêt soumis à sa signature par le Conseil d'Etat. Attention, distinguer avec la justice déléguée. Le conseil d'Etat reçoit réclamations, dossiers, prépare et soumet la signature au chef de l'Etat. Il signait les yeux fermés. Distinguer le droit du fait : en droit il y a bien justice retenue, en fait c'est le Conseil d'Etat qui très vite est apparu comme le juge de l'administration. Le Conseil d'Etat s'est vite imposé comme véritable juge appelé à exercer ses 3 grandes fonctions contentieuses : 1-juge en 1er et dernier ressort, pour des recours pour excès de pouvoirs contre des actes administratifs. 2-juge en appel : pas en droit, mais en fait. Juge d'appel des recours contre les décisions des conseils de préfecture, pour incompétence du conseil de préfecture. 3- juge de cassation au XIX e siècle pour les recours contre les décisions des autres juridictions administratives autres que les conseils de préfecture (Cour des comptes). Distinction de l'appel et de la cassation importante. -La réforme décisive est intervenue en 1872 : c'est alors que le fait est devenu le droit : avant, le CE

n'était que juge de fait. Cette situation de fait devient de droit : le CE, en vertu d'une loi du 24 mai 1872 (cette même loi a recréé le tribunal des conflits. Il avait déjà existé sous la II e République), a reçu le pouvoir de juger lui-même, définitivement, souverainement. Ses arrêts n'ont plus à être soumis à la signature, l'approbation du chef de l'Etat. -Au système de justice retenue, s'est ainsi substitué un système qualifié de justice déléguée (sous entendu délégué au Conseil d'Etat). Sinon, c'est le pouvoir qui exerce lui-même la justice. Tout n'a pas été réglé pour autant, notamment parce que même après 1872, les ministres sont restés juges de droit commun en 1er ressort. Il fallait d'abord s'adresser au ministre, y compris après 1872. la juridiction ministérielle n'a pas été supprimée par la loi de 1872. -La séparation de la juridiction administrative et de l'Administration active, n'a été véritablement consacrée qu'en 1889 avec un GRAND ARRET CONSEIL D'ETAT CADOT (consulter le recueil de jurisprudence). Important parce qu'il supprime la juridiction ministérielle. L'arrêt lui-même n'est pas très explicite, car le CE ne fait qu'examiner des ccl à fin d'indemnisation dirigées contre une commune (Marseille), laquelle avait supprimé l'emploi du requérant, Cadot (licencié et demande des indemnités). C'est le type même que ce que René Chapus appelle « l'arrêt muet ». A le lire, il n'a rien qui paraît pouvoir retenir l'attention. Sa portée vient de ce qu'en statuant, le CE s'est reconnu implicitement juge de droit commun en 1er et dernier ressort. Cela écarte toute compétence ministérielle (la compétence du ministre de l'intérieur). Donc cela met fin à la théorie du « ministre juge ». les autorités administratives ne sont plus juges. L'arrêt Cadot est une illustration du rôle de la jp en droit administratif, parce que s'il y a eu jusqu'en 1889 une « juridiction ministérielle », aucun texte ne l'avait institué. C le CE qui s'est mis à considérer le ministre comme juge. Lui, il peut juger en appel (le CE). La théorie du ministre juge a fini par affirmer le rôle supérieur du Conseil d'Etat. C'est ce qui fait que le CE a pu lui-même supprimé la juridiction ministérielle. Cette institution majeure du XIX e s (ministre juge) ne devait son existence qu'à la jurisprudence du CE, c'est pourquoi il peut aussi la faire disparaître. La solution de l'arrêt Cadot ne serait plus aujourd'hui la même qu'en 1889. aujourd'hui, il ne faudrait plus s'adresser ni au CE ni au ministre. Pourquoi ? Le CE n'est plus aujourd'hui juge de droit commun. Le juge de droit commun est aujourd'hui le tribunal administratif (il a remplacé le conseil de préfecture créé en l'an 8). Mais cela n'enlève rien à l'arrêt Cadot, il faut le retenir comme celui qui a mis fin à la juridiction ministérielle. Aujourd'hui, l'Administration n'est plus jamais contentieuse. Ca n'a pas de sens aujourd'hui de distinguer juridiction active et contentieuse. -La séparation de l'Administration et de la juridiction s'est accompagnée pour le juge administratif d'une sorte d'auto-limitation de ses pouvoirs. Limitation, cela veut dire que le CE s'est imposé en tant que juge : dès les années 1874-1880, le CE a renoncé aux techniques utilisées à l'époque de la justice retenue qui étaient de nature à le faire apparaître comme une autorité administrative, ainsi a t-il abandonné en l'absence de texte tout pouvoir de réformation des actes, d'injonction à l'administration (ministre, faites ceci ou cela) ou encore d'astreinte (=. Dès lors, au début de la III e Rep, il n'était plus qu'un juge, s'est affirmé comme tel, c ce qu'il voulait, il a voulu ne plus faire que dire le droit. Il a veillé à ne pas donner des ordres à l'administration pour ne pas apparaître comme une autorité administrative. Changement : avant 74, il y a supérieur hiérarchique de l'administration : il ordonne, modifie actes etc : le CE. Pour que la situation change autrement dit qu'on lui donne ses pouvoirs, il a fallu que le législateur intervienne (+ récemment) : 3 lois : 1-loi du 16 juillet 1880 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public. En application de cette loi, le CE peut condamner une personne, à compter d'une certaine date, à verser de l'argent à titre d'astreinte (soit dans le cas où l'obligation a été exécutée avec retard, soit dans le cas où l'obligation n'a pas été exécutée).

2-loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative. Dans son titre 4, toujours en vue de l'exécution de la chose jugée. D'une part elle donne au juge administratif un pvr d'injonction. D'autre part, elle étend au tribunal administratif et Cours administratives d'appel la possibilité de prononcer des astreintes. La loi de 1880 limite cela au CE. Vu que ça fonctionne, le législateur a étendu le principe de 1880 aux TA et Courx adm d'appel. 3-n'a été possible que par les 2 lois précédentes : la loi du 30 juin 2000 : « relative au référé devant les juridictions administratives ». Cette loi réorganise toutes « les procédures d'urgence » notamment elle créé « un référé liberté », qui permet au juge de prendre « toutes les mesures nécessaires » à la sauvegarde des libertés fondamentales menacées. Il s'agit ici d'injonction et d'astreinte. Voir document de TD : texte CJA (Code de justice administrative). -Ont également subsisté et subsistent encore d'autres éléments susceptibles de faire douter de la réalité de la séparation. Il faut nuancer ce principe de séparation. 2 éléments : 1-le recrutement : la voie normale pour le recrutement des juges administratifs n'est pas celle des juges judiciaires. Ce n'est pas l'ENM, c'est l'ENA, école nationale de l'administration. Cette école forme les fonctionnaires. On veut qu'il aient une démarche d'administrateur. Ce sont des gens formés à l'administration : il faut qu'ils connaissent l'administration pour la juger. 2-la double compétence, autrement dit le dédoublement fonctionnel : les juridictions administratives, tout particulièrement le CE, en tous cas en pp, continuent d'exercer tout à la fois des compétences contentieuses et des compétences consultatives. Elles jugent mais donnent aussi des avis. Elles sont donc très proches du gouvernement, liées à l'Administration. B)La constitutionalisation de la dualité de juridictions. = la consécration de l'existence d'une juridiction administrative distincte de la juridiction judiciaire. Après l'histoire de la séparation, il faut mettre l'accent sur un autre aspect. Du pt de vue du droit positif, force est de constater que la juridiction administrative est aujourd'hui constitutionnalisée : elle est dans la Constit. 2 décisions du Conseil constitutionnel qui ont constitutionnalisé la juridiction administrative : 1-22 juillet 1981 : décision concernant les « validations législatives d'acte administratif » mais qui a aussi consacré implicitement la dualité de juridictions par le biais d'une affirmation de l'indépendance des juridictions. Le Conseil constitutionnel dans cette décision en visant tout à la fois JA et JJ (juridiction administrative et juridiction judiciaire) considère que « l'indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le gouvernement ». Le législateur ne peut pas valider n'importe quoi. Il n'y a pas consécration de la dualité de juridictions, mais implicitement il y a quand même. S'il y a indépendance il y a forcément dualité, s'il y a indépendance des deux, elle ne peut pas être remise en cause. 2-plus claire, plus explicite : 23 janvier 1987 : concerne le Conseil de la concurrence et qui à l'occasion affirme au profit de la juridiction administrative « une réserve de compétence », cad un domaine de compétence qui ne peut relever que de la juridiction administrative et non pas de la juridiction judiciaire. La juridiction administrative a un domaine qui lui est réservé. L'affaire était simple : une loi avait été adoptée, qui transférait à la Cour d'appel de Paris (juridiction judiciaire soumise à la Cour de cass), le contrôle des décisions du Conseil de la concurrence, d'où une saisine du Conseil constitutionnel par les députés qui estimaient que la juridiction administrative aurait dû être compétente. A l'occasion, il avait affirmé une réserve de compétence. La loi qui créé le conseil de la concurrence donne compétence au CE pour connaître des actes du Conseil de la concurrence. Le Conseil de la concurrence est une autorité administrative indépendante, par suite transférer le contentieux au juge judiciaire est contraire au pp de séparation des autorités. Le Conseil constitutionnel admet que le Conseil de la concurrence est un organisme

administratif, mais il admet quand même la compétence de la Cour d'appel, par un raisonnement en 3 temps : -le Conseil précise que le pp de séparation des autorités n'a pas valeur constitutionnelle. A première vue cela n'est pas évident. Cela s'explique logiquement : on ne peut plus raisonner aujourd'hui comme à la fin du XVIII e s. juger l'administration c'est aussi administrer. Fin XVIII e, le pp était lié à une certaine conception de la séparation des pvrs. Résultat : il ne pouvait pas y avoir de juge extérieur à l'administration. Aujourd'hui, il y a une juridiction administrative séparée de l'administration. Elle se veut véritable juridiction. Fin XVIII e s, on ne veut pas que le juge judiciaire juge l'administration, aujourd'hui le paysage est différent : le juge judiciaire est séparé du juge administratif. Le juge administratif se considérait comme ext à l'administration (fin XVIII e s). Or c'est absurde, aujourd'hui, selon le Conseil constitutionnel. Aujourd'hui il faut distinguer séparation des pouvoirs et séparation des autorités. La séparation des autorités n'a pas valeur constitutionnelle, elle a joué un rôle historique essentiel. Ce qui a valeur constitutionnelle, c'est la séparation des pouvoirs. Elle concerne aussi bien les juridictions administratives que les juridictions judiciaires. Elle implique leur indépendance. Elle n'empêche pas le contrôle juridictionnel de l'administration. Le Conseil constitutionnel ajoute qu'il y a une conception française de la séparation des pouvoirs. Elle vient du fait qu'il y a deux ordres de juridiction. Tout ne revient pas au juge judiciaire. -D'où le 2e tps de son raisonnement : il existe une réserve de compétence au profit de la juridiction administrative : « conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs figure nombre des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative, l'annulation ou la réformation de décisions prises, dans l'exercice des prérogatives des puissances publiques(c une référence de Vedel), par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placée sous leur autorité ou leur contrôle ». -La réserve de compétence (en vertu de la Constitution) ne concerne pas la totalité de l'actuel contentieux administratif. Ex : le Conseil ne vise que l'annulation et la réformation des actes de puissance publique. Il ignore par exemple la responsabilité, le contentieux des contrats... Texte TD : a t-on encore besoin du droit administratif ? Sans violer la Constitution, le législateur pourrait transférer au juge judiciaire des « morceaux » entiers du contentieux administratif. Il y a une limitation à la réserve de compétence. Sont exclues les matières dites réservées par nature à l'autorité judiciaire. Le Conseil dit « par nature » réservée à l'autorité judiciaire. Qu'est-ce qui est par nature, a priori rien. L'exception a un sens dans la mesure où ce que l'on vise est dans la logique des institutions. Ds le cadre des institutions françaises, on vise pour l'essentiel 3 matières : 1-protection des libertés individuelles (juge judiciaire) 2-la propriété privée immobilière 3-l'état et la capacité des personnes. Pour conclure, les décisions du Conseil de la concurrence n'entrent pas dans ces 3 matières d'après le Conseil constitutionnel. La loi donne compétence au juge judiciaire de connaître les actes du Conseil de la concurrence or le Conseil constit estime qu'il existe une réserve de compétence au profit de la juridiction administrative. 3E temps : il y a selon le Conseil constitutionnel une exception aux pp constitutionnels de répartition des compétences. Selon le Conseil constit, le législateur peut dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé. Cela lorsque l'application d'une législation ou réglementation pourrait engendrer des contestations qui se répartiraient entre juridictions administratives et judiciaires. Tel a été pour le Conseil en 87 le cas du droit de la concurrence. Aujourd'hui ce n'est plus vrai, ça l'était en 87. le Conseil relève que les juges judiciaires doivent connaître le droit de la concurrence, il admet la compétence pour connaître des actes de la concurrence : noramlement, les actes du conseil de la concurrence relèvent du champ de

compétence de la JA mais comme cela relève du domaine du droit de la concurrence, il faut unifier cette branche du droit et ne pas donner compétence au juge administraitf parce que le droit de la concurrence relève de la JJ. C'est une exception à un principe constitutionnel. De part la Constit il existe une JA qui se voit préserver certaines compétences. Paragraphe 2 : La structure des juridictions administratives. A)Le CE Au vu des textes qui le régissent, le concernent (textes regroupés dans le CJA), le CE apparaît être tout à la fois une institution et un corps en matière de fonction publique. Un corps en matière de fonction publique regroupe des fonctionnaires ayant un même statut particulier et ayant vocation au même grade. En tant qu'institution, le CE est l'organisme qui remplit un certain nombre de fonctions comme un ministère, comme l'AN par exemple. En tant que corps, c'est l'ensemble des personnes appartenant à l'institution et exerçant des fonctions. C'est un des trois grands corps. En tant qu'institution, le CE se divise en 7 sections : Une section du contentieux et 6 sections administratives pour les attributions consultatives. -4 sont traditionnelles (existent depuis le XIX e s) : section d'intérieur, des finances, des travaux publics et section sociales qui traduisent une répartition des tâches. -Une très récente, section d'administration créée par décret du 6 mars 2008. + section du rapport et des études du CE (fait des études et des rapports) créée en 1985 après avoir été créée comme commission en 1963. -+ section créée pour exercer une médiation de la chose jugée Depuis le CJA entré en vigueur en 2001, (art L 121-1) : « la présidence du CE est assurée par le vice président ». auparavant et depuis 1963, c'était le 1er ministre qui en droit présidait, comme en fait il n'exerçait pas ses fonctions, le véritable Président était en fait le vice président (auj, Jean Marc Sauv). En tant que corps de fonctionnaires, le CE comprend un peu + de 300 membres répartis en 6 grades. Au sommet, le vice président, le Président de section, conseiller d'Etat, maître des requêtes, et auditeur de 1ère et seconde classe. Cela dit, 2 précisions pour rappeler que le recrutement des auditeurs (ceux qui sont en bas de l'échelle) se fait chaque année par le concours national d'administration de l'ENA. Le gouvernement veut supprimer le concours de sortie de l'ENA. Le CE dit que pour le recrutement au CE, on prend les 1ers du concours de sortie de l'ENA. Il ne tient pas à ce que le concours soit supprimé (= ex de dossier de presse). 3 sortes d'exception au recrutement normal par le biais du concours de sortie de l'ENA : - « 1/3 des conseillers d'Etat peut être nommé par le gouvernement au tour extérieur ». C'est purement discrétionnaire, n'importe qui peut être nommé. Seule condition : avoir au moins 45 ans. -les conseillers « en service extraordinaire, nommés pour 4 ans, ils sont choisis parmi les personnalités qualifiées dans les différents domaines de l'activité nationale. Ils ne participent qu'aux activités consultatives. Ouverture de l'institution sur l'extérieur. -1/4 des maîtres de requête peuvent être nommés au tour extérieur. Avoir au moins 30 ans et plus de 10 ans de service public. Finalement, bcp ne sont pas recrutés sur le concours de sortie de l'ENA. (Autre dossier de presse : une loi de 1994 relative aux nominations dans la fonction publique de l'Etat (FPE) est intervenue pour assurer l'impartialité de ces nominations. L'objectif étant de les dépolitiser et de les rendre plus transparentes. Ex : il a été prévu que le sens de l'avis (favorable ou défavorable) du chef du corps (vice président) concernant toute nomination doit être publiée au JO. On saura que le vice président a émis un avis défavorable : donc rejet. Cette loi a posé la question importante plus générale de la politisation de la Haute fonction publique. Les membres du CE ne sont pas des magistrats mais des fonctionnaires c pk on parle d'un corps de

fonctionnaires. Donc poids de l'histoire dans l'institution du CE. Ces membres ne bénéficient pas de l'inamovibilité. En droit, ils ont très peu de garanties d'indépendance. En réalité, il y a sûrement beaucoup de garanties de fait. Notamment, l'habitude selon laquelle l'avancement n'intervient pas au choix comme le prétend un texte, mais à l'ancienneté. En pratique, ils sont inatteignables, se considèrent à l'abri de toute menace, ils se sentent bcp plus indépendants que les magistrats judiciaires. Le CE a une totale indépendance. 3 éléments sont à distinguer au sein de la section du contentieux : 1-il y a des organes d'instruction (10 sous-sections...) : elles instruisent les affaires et préparent les projets de décision. C'est la cellule de base de la section du contentieux. 2- 3 différents organes de jugement qui se distinguent en fonction de l'importance des affaires qu'ils ont à connaître. =>Les affaires courantes sont jugées par une, deux, trois ou 4 sous-sections réunies (voir doc TD consacré au CE, le décret du 22 février 2010. Jusque là, en pratique deux sous-sections pouvaient se réunir pour juger une affaire. Dans le décret, on a ajouté 3 ou 4. le regroupement prévu cette année vise à décharger les deux autres types de formations de jugement, de juger des affaires + sérieuses. Donc 4 peuvent se réunir pour juger une affaire depuis février 2010). =>Les affaires qui présentent des difficultés juridiques sont jugées par « la section du contentieux », qui comprend 15 membres : le Président de la section du contentieux, les 3 présidents adjoints, les 10 présidents des sous-sections, et le rapporteur de l'affaire (= celui qui dans la sous section instruit l'affaire). Depuis le décret du 6 mars 2008, n'en font plus partie 2 conseillers du CE des sections administratives. L'objectif est celui de la séparation de la fonction contentieuse et de la fonction consultative. Piège : ATTENTION, l'expression section du contentieux prend deux sens différents en droit administratif : ici, elle désigne une formation de jugement, qui s'oppose aux sous-sections réunies à l'Assemblée. Elle ne désigne donc pas l'ensemble de la section du contentieux, laquelle s'oppose aux sections administratives. Elle prend son sens par l'opposition à section administrative. Ici elle s'oppose aux formations de jugement. Ce qui explique que le Président de la section du contentieux puisse faire partie de la formation de jugement. =>Les affaires qui « ont une coloration politique », qui n'intéressent pas seulement le juriste. Elles peuvent avoir des répercussions importantes. Elles sont jugées par l'Assemblée. 17 membres sont jugés par l'Assemblée (vice président du CE, 6 Présidents des sections administratives, le Pr de la section du contentieux, les 3 Pr adjoints de cette section, le Pr de la sous-section d'instruction, le rapporteur et 4 autres Pr de sous section. Cette section résulte du décret du 6 mars 2008. avant ce décret ils n'étaient que 12. pour départager, le vice-Président avait voie prépondérante. Le passage à 17 en 2008 a eu pr effet de réduire la place des membres des sections administratives. Le vice Pr n'a plus voie prépondérante. Pk y a t-il là qq chose de sensible ? Sans rompre les liens avec la fonction consultative il s'agit de satisfaire aux exigences de la jp de la CEDH sur les garanties du procès équitable. Il s'agit de faire en sorte que les membres du Conseil (=des sections adm) ne soient pas amenés à connaître le contentieux de textes qu'ils auraient examiné au sein d'une formation administrative. Le gouvernement demande son avis au CE. Le décret est publié, qqun demande son annulation en s'adressant à la section du contentieux. Mais si on retrouve dans le contentieux les mm membres que celui qui a formé l'avis, le procès n'est pas équitable : rejet du recours par avance. Il ya tjrs une place dans l'Assemblée des membres des sections administratives. Ce qu'a condamné la CEDH en 1995 dans un arrêt Procola contre Luxembourg (au CE luxembourgeois, 4 des 5 membres d'une formation de jugement avait siégé auparavant dans une formation consultative) => réforme de 2008. le procès équitable veut que celui qui juge ne soit pas intervenu dans la formation des actes. Dans la section du contentieux, 3 types d'organes : 1-sous-sections réunies 2-formations de jugement : il n'y a pas de règle juridique de répartition des affaires, des

compétences. Ne pas oublier que l'indication de la formation de jugement peut donner une idée de l'intérêt de l'affaire. Si arrêt d'Assemblée, pb pol se posait, par exemple. C un intérêt pour la lecture des arrêts, un repèrer. On peut se repérer à travers la forme d'un texte (ex: article sur la lecture des arrets de cassation du CE: la manière dont l'arrêt est formulé à elle seule donne des indications sur le sens des arrêts, dans la RFDA). 3-il y a ce qu'un décret du 7 janvier 2009 appelle « des rapporteurs publics » => Voir doc TD CJA R 731-1 et suivants. Généralement choisis parmi les maîtres des requêtes ils étaient jusque là appelés « commissaires du gouvernement ». dans chaque affaire, l'un de ces rapporteurs publics expose à la formation de jugement les faits et questions que présente à juger le recours et propose une solution. Le tout dans « des ccl ». depuis qq années, sous leur ancienne appellation, ils ont suscité bcp de discussion parce que CE et CEDH se sont opposés à leur propos. Remarques : =>traditionnellement, depuis le milieu du XIX e s, les ccl des commissaires de gouvernement ont joué un rôle important pour assurer l'unité, la continuité mais aussi l'évolution de la jp. =>la formation de jugement, quelle qu'elle soit, n'est pas tenue de les suivre. Elle peut décider le contraire ou la mm chose par un raisonnement différent. =>elles sont lues à l'audience et bcp sont publiées dans les revues juridiques. Il y a donc une contribution essentielle du juge à la fabrication du droit administratif. =>A la différence du CE, la CEDH dans un grand arrêt Kress de 2001 a estimé que l'intervention du commissaire de gouvernement est soumise au pp du contradictoire, mais elle a admis que l'absence de communication des ccl ne porte pas atteinte à ce pp dès lors que les avocats, avant l'audience peuvent, comme l'admettait déjà le CE avant l'arrêt Kress, demander le sens général des ccl (favorables ou défavorables) et que les parties peuvent répliquer par une « note en délibéré ». (A l'origine de cette affaire, une requérante se plaignait de ne pas avoir eu connaissance des ccl avant l'audience et donc de n'avoir pu y répondre. Elle estimait que cela violait le pp du contradictoire. Il ressort de l'arrêt Kress que la Cour estime à la différence du CE qu'il est bien soumis au pp du contradictoire. Mais finalement admet quand même une solution qui pratiquement correspond à celle du CE. =>A aussi posé pb l'assistance au délibéré du commissaire de gouvernement. Il formule ses ccl au cours de l'audience. La formation de jugement se retire et il assiste au délibéré, alors même que celui ci (commissaire de gouvernement) ne vote pas, l'arrêt Kress au nom d'une « théorie des apparences » à juger que le fait mm d'être présent violait l'art 6 paragraphe 1 de la Convention EDH (portait atteinte au droit à un procès équitable). En lisant à l'audience ces ccl, il prend position sur l'affaire dès lors qu'il est présent lorsque la formation de jugement délibère, le justiciable peut avoir un sentiment de doute sur l'impartialité de la formation du juge. Suite à l'arrêt Kress, cela ne plaisait pas au CE. Il a considéré que CE QUI ETAIT CONDAMNE, C'ETAIT LA « PARTICIPATION » DU COMMISSAIRE DU GOUVERNEMENT AU DELIBERE MAIS NON « L'ASSISTANCE A CELUI-CI ». cette assistance présente un double avantage. On peut lui demander de préciser un élément de fait. Il peut mieux comprendre le raisonnement de la jp. Un décret de 2005 a confirmé cette interprétation (le commissaire de gouvernement assiste au délibéré. Il n'y prend pas part. Résultat, un nouvel arrêt EDH, Martinie contre France, a précisé en 2006 que dans l'arrêt Kress participation, présence ou assistance sont synonymes. Finalement, un nouveau décret de 2006 en a tiré une csq en distinguant le cas « des TA et Cours administratives d'appel », où le délibéré se fait hors la présence du commissaire de gouvernement, et celui du CE où il « assiste, sauf demande contraire d'une partie ». de nouveau saisie, la CEDH a rejeté le recours, arrêt Yvonne Etienne, de 2009, voir doc TD n°1 : 1er sujet d'examen. =>en dépit du décret de 2006, reste posée la question de l'appellation. S'ils sont indépendants de l'administration, comment continuer à les appeler commissaires du gouvernement ? Ils ne représentent pas le gouvernement et présentent leurs ccl en toute indépendance. De là une autre question, comment les appeler ? « Rapporteur public » a été l'appellation retenue. Aujourd'hui, il n' y a, depuis le décret du 7 janvier 2009, que des rapporteurs publics.

B)Les juridictions territoriales. =>TA =>CAA (cours adm d'appel). Il y a 42 TA (un à Cergy, créé en 2000). Le 42ème a été créé en 2009 à Montreuil, c le dernier à avoir été créé. Le TA de Cergy a été très vite encombré et devenu un des TA les plus importants, car dans le ressort de Cergy il y a Roissy. Donc le contentieux des étrangers a pris une importance très grande. Montreuil vise à rééquilibrer. Ces TA ont été créés en 1953, date à laquelle ils ont succédé au conseil de préfecture et sont devenus juges de droit commun. 2 raisons expliquent la réforme : =>rapprocher la justice des justiciables, faire qu'un recours pour permis de construire ne soit pas porté devant le CE. =>REMEDIER A L'ENCOMBREMENT DU CE (un des grands pb du droit administratif). Si on a changé de nom, c'est pour marquer l'indépendance de la juridiction, pour des raisons de crédibilité. TA ne renvoie pas à un simple conseil de préfecture. Pour accélérer la procédure, la loi du 8 février 1995 permet de traiter certaines affaires par voie de juge unique. Les affaires peu importantes, ne posant pas pb (ex : désistement), irrecevabilité manifeste. Ou une personne qui arrête son recours. On admet dans ce cas qu'il y ait juge unique. De plus en plus d'affaires sont jugées par un juge unique, ce qui fait que ce juge unique est très controversé au sein de la juridiction administrative. Les syndicats contestent cela. Un projet de loi vise à augmenter le nbre d'affaires encore, ce qui fait qu'il y a discussion, controverses. Motif : cela porte atteinte au caractère collégial des décisions. La collégialité fait qu'il y a délibération, sans juge unique il n'y a plus de délibération. ATTENTION, les décisions prises par un tribunal administratif s'appellent des jugements et non des arrêts. Contrairement aux membres du CE, les membres des TA sont de véritables « magistrats administratifs », ne serait-ce que parce qu'une loi de 1986 a consacré leur inamovibilité. Depuis 1987, ils forment avec les membres des Cours d'appel un corps unique de magistrats. Depuis une loi du 31 décembre 1987, il y a aussi des Cours administratives d'appel. 5 ont d'emblée été créées : Bordeaux, Lyon, Nancy, Nantes et Paris. 2 se sont ajoutées en 1995, Marseille et Douai. Et une 8ème a été créée à Versailles en 2004. Les Cours administratives d'appel ont été créées en 1987 pour remédier à une situation identique à celle de 1953 : l'impossibilité pour le juge administratif de faire face à l'accumulation des dossiers. Elles sont présidées par un conseiller d'état, c'est important en pratique. Les rapports conseil d'Etat-juridictions territoriales ne sont pas comparables au lien entre la Cour de cassation et les autres juridictions judiciaires. C'est le CE qui gère le corps des magistrats administratifs. Outre les avis qu'elles peuvent formuler, elles rendent des arrêts susceptibles d'un pourvoi en cassation devant le CE. C'est là l'essentiel de la réforme de 1987. jusqu'en 1987, le contrôle de cassation était exceptionnel en droit administratif (entre 1et 5 %). En 2009, la part des affaires jugées par le CE : 53 % des pourvois en cassation. Cela a augmenté avec les années. Des dispositions ont été prises pour éviter tout à la fois un nouvel encombrement du CE et un allongement des procédures. 3 dispositions : -article L 822-1 du CJA : le pourvoi en cassation est soumis « à une procédure préalable d'admission ». Tout recours ne fait pas l'objet de procédure. Il peut être rejeté d'emblée s'il apparaît manifestement irrecevable ou fondé sur aucun moyen sérieux. -article L 821-2 du CJA : le CE peut régler lui-même l'affaire au fond, « si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie. Il doit statuer définitivement s'il s'agit d'une affaire qui fait l'objet d'un second pourvoi ». -article 113-1 du CJA : « les TA et les Cours administratives d'appel peuvent soumettre au CE une question de droit nouvel présentant des difficultés sérieuses et se posant dans de nombreux litiges ».

Il s'agit de fixer une jurisprudence et d'éviter que le CE ne soit trop saisi, d'éviter des appels ou pourvois en cassation tout en accélérant les procédures. Ce qui explique que le CE se reconnaisse compétent, interprète les conditions posées par la loi. Le CE a 3 mois pour se prononcer et formuler un « avis » (ex : la rédaction approximative, difficulté de trouver le mot juste. Quand le CE est saisi, il ne rend pas un arrêt, s'il n'y a pas d'arrêt il n'y a pas vraiment un avis au sens juridique du terme. Sauf s'il y a un avis conforme. Quand le CE s'est prononcé, on n'imagine pas qu'un TA le contredise. (Attention, piège : la nouvelle procédure signifie aussi qu'il faut faire attention : il y a maintenant 2 sortes d'avis du CE : -les avis des formations administratives qui s'adressent au gouvernement. -les avis des formations de la section du contentieux qui s'adressent aux juridictions territoriales suite à la loi de 1987. Avis rendu par le CE de 1990 : sur le retrait de points sur le permis de conduire par le préfet. Il s'agit d'éviter la multiplication des recours, fixer la jp. Le retrait de pts : c un contentieux de masse. Si la situation du CE s'est effectivement améliorée après la réforme, dès 2006 le délai moyen de justice a été ramené à 11 mois, celle des Cours a eu tendance à se dégrader depuis le début du 21 e s. Pour y remédier, décret de 2003 (23 juin), qui d'une part supprime la possibilité d'appel dans un certain nombre de litiges, ce qui fait que seul le pourvoi en cassation est possible. Supprimer la procédure d'appel => désengorger le CE. D'autre part, le décret tend à généraliser du moins au niveau de l'appel le recours à un avocat ce qui n'était pas le cas jusque là. Autre disposition prévue par la loi de 1987 : la loi de 1995 avait ajouté la possibilité pour les Présidents de Cour de statuer par voie d'ordonnance. S'appliquent depuis cette loi les dispositions sur le juge unique. C)Les juridictions spécialisées. -La Cour des comptes -En 1982, les Chambres régionales des comptes (dossier à suivre : elles pourraient disparaître. Une réforme est en cours qui réorganise les juridictions financières). Bcp de ces juridictions, indépendamment des juridictions financières, sont des instances disciplinaires, le Conseil supérieur de l'Education, l'ordre des médecins, des architectes le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESR), qui jugent en appel des décisions rendues par la section disciplinaire du Conseil d'administration des universités. Ex : fraude à l'examen. Poursuites disciplinaires et intervient la section disciplinaire du Conseil d'administration en tant que juridiction administrative en 1ère instance, susceptible d'appel puis de pourvoi en cassation devant le CE. Ex : Cour nationale du droit d'asile qui statue sur les décisions de l'OFPRA qui est un organisme administratif (office fr de protection des réfugiés et apatrides). Toutes ces juridictions diverses relèvent du CE par la voie du recours en cassation. La cassation existait avant 1987. Il est parfois difficile de les identifier, elles sont nombreuses dans des domaines divers. 2 types de pb peuvent se poser : 1-face à un organisme quelconque, il peut être difficile en pratique de savoir s'il s'agit d'une juridiction rendant des jugements, statuant en matière juridictionnelle ou d'une autorité administrative prenant des décisions administratives. Ex : Formations particulières restreintes : en cas de fraude à l'examen = section disciplinaire du Conseil d'administration des universités. Il n'y a pas de réponse précise, unique à la question qu'estce qu'une juridiction ? Qu'est-ce qui distingue une administration d'une juridiction ? Si la loi ne le dit pas, c difficile à voir. La jp le confirme, qd le pb se pose (s'il y a ou nn juridiction), le CE procède au cas par cas empiriquement. Il s'en réfère à la volonté du législateur, à la composition de

l'organisme, à la procédure qu'il suit, à l'objet de l'activité etc. il procède selon la méthode du « faisceau d'indices » => grand arrêt d'Ailléres de 1947. cet arrêt concerne des jurys d'honneur institués à la libération. Juridiction administrative ou judiciaire ? (le Conseil supérieur de la magistrature = instance disciplinaire des magistrats, il les sanctionne en cas de faute, intervient-il en tant que juridiction administrative ou judiciaire. Le CE a considéré qu'il intervenait en tant que juridiction administrative. Donc le CE peut apprécier les fautes commises par les magistrats). Section 2 : le fonctionnement du contrôle juridictionnel. Paragraphe 1 : Les différentes catégories de recours contentieux. 2 remarques : 1-Edouard Laferriére : il a le 1er dégagé clairement les différentes catégories de recours contentieux. Le contentieux s'est organisé, les branches se sont clarifiées. Laferriére a été vice Président du CE à la fin du XIX e s, auteur d'un traité de la juridiction administrative. Dans ce traité, pour opérer une classification, il prend en considération les pouvoirs du juge, ce qui le conduit à diviser le contentieux en 4 branches : 1)le contentieux de pleine juridiction : celui où le juge a les pouvoirs les plus larges (où il statue à peu près comme le juge judiciaire en prononçant des sanctions pécuniaires). 2)le contentieux de l'annulation, celui où les pvrs du juge se limitent à l'annulation des actes irréguliers. Ex : le recours pour excès de pouvoir : on invoque les irrégularités dans l'élaboration d'un acte et on en demande l'annulation. 3)ce que Laferriére appelle le contentieux de l'interprétation. Celui où le juge interprète mais aussi où il ne fait qu'apprécier la « légalité ». sont regroupés ici par Laferriére tous les recours liés au mécanisme des questions préjudicielles = la question incidente qui se pose à un juge et qui n'a pas compétence pour y répondre. Cette question se distingue de la question préalable. L'hypothèse est celle où un juge judiciaire est saisi d'un litige dont la solution dépend de l'interprétation ou de l'appréciation de la régularité d'un acte administratif. S'il y a question préjudicielle, si le juge judiciaire ne peut pas répondre, il y aura saisine du juge administratif. Celui ci sera amené à statuer à la demande du juge judiciaire. 4)le contentieux de la répression : celui où le juge outre la réparation d'un dommage, est amené à condamner, payer une amende. Ex : en matière administrative, lorsqu'il y a atteinte à l'intégrité de certains biens du domaine public. 2-si la classification matérielle reste admise, elle a toujours été discutée car elle pose de multiples problèmes.