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INCAP

Curso Finanzas Públicas (EFI)


2010
Alumna: Mª Celeste Gigli Box - Tutor: Martín Carrasco (Aula 2)

Notas sobre Algunas de las Necesarias Modificaciones Actuales


para el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal (Ley 25.917):

Antes de exponer algunas de las ideas que anotamos sobre lo que consideramos
reformas necesarias para adaptar el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal (en más: RFRF)
a la coyuntura actual, nos es preciso realizar una aclaración preliminar (y que posee una
relación más o menos mediata –dependiendo desde dónde se mire- con el contenido de la
consigna disparadora). Si partimos sabiendo que el RFRF es un marco institucional para el
ejercicio del federalismo -articulando los niveles de gobierno- por medio de la transparencia
presupuestaria1, la gestión del gasto2, y la gestión del endeudamiento3; no es en vano señalar
que la Ley 25.917 es una herramienta que se propone servir –y lo ha hecho- a la consolidación
de reglas macro−fiscales que posibilitan previsibilidad en la gestión pública (en un país federal
como la Argentina, la responsabilidad fiscal reside en cada nivel de gobierno -y a su vez, en cada
jurisdicción-, lo que hace de la falta de disciplina en algún integrante, un modo de generar

1
Sumeriamente, esto corresponde a la presentación del PEN ante el CFRF del marco macro-fiscal, presupuestos
anuales y exhortación a proyecciones plurianuales provinciales, homogeneidad de conversión, publicación web y
difusión trimestral de la ejecución, stock de deuda pública, pago de servicios, ocupación del sector público, cálculo
homogéneo de gestión recaudatoria y eficiencia gasto).

2
Concretamente, con una tasa de incremento nominal menor/igual a la de aumento nominal del PBI -o
autorización de aquél con mayor recaudación para el tesoro.

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Es decir, que las provincias no superarán el 15% de los recursos corrientes, so pena de no acceder a ninguna otra
instancia de mayor endeudamiento.

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externalidades negativas sobre el resto). Es por ello que partiendo del convencimiento que el
RFRF es un avance hacia reglas fiscales que contribuyen a la solvencia fiscal y a la mejora del
manejo y distribución de fondos (sobre todo cuando sea un hecho la plurianualidad
presupuestaria), nos es imposible no hacernos eco de los numerosos achaques que el RFRF ha
recibido al ser confundido a veces, identificado otras, y tergiversado muchas más, con el actual
(y no negamos, necesario de modificación también) Régimen de Coparticipación Federal. De
este modo, aún cuando ambos regímenes están íntimamente relacionados en lo que hace a su
calidad de funcionamiento mutuo, las cuestiones que, por causa de la partición de los recursos
federal acaban por achacarse al RFRF como su propia competencia, son, por desgracia, más
frecuentes y menos atinadas de lo que desearíamos4. En todo caso, el rezago de reformas
debidas de la ley de Coparticipación podrá vulnerar al RFRF, pero el costo de ello deberán
afrontarlo quienes no promueven esas reformas. Salvada esta cuestión, podremos pasar sin
omisión alguna a los puntos que el RFRF efectivamente debe replantear (o bien mejorar,
precisar) para acompañar y propender al mejoramiento del bienestar social actual.

Lo primero que debemos señalar es, sin duda, la determinación del incremento del
gasto nominal menor/igual al aumento nominal del PBI (medida que podía ser completamente
necesaria en una coyuntura como la del 2003 y 2004 a criterios del FMI), pero que, por otro
lado, refuerza también, un carácter pro-cíclico de ese gasto. No tan lejos de esta cuestión, sería
interesante que un nuevo RFRF promueva además el superávit estructural (es decir, mayor
cuando la economía crece) y la posibilidad de incurrir en déficit cuando se entra en tendencia

4
Aún cuando no dudamos que la misma responsabilidad fiscal puede verse comparativamente favorecida con un
nuevo Régimen de Coparticipación Federal (las provincias padecen el crecimiento de los recursos no
coparticipables del gobierno nacional, mientras dependen críticamente de las remesas que este realiza), ello no es
una falencia del RFRF.

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recesiva: ello permitiría que hubiese solvencia fiscal5 con atenuación de ciclos, mientras crece el
gasto público al mejorar la recaudación. Es por ello que las modificaciones podrían incluir la
aplicación de políticas anti-cíclicas, como de hacer más dinámica la capacidad de reacción y los
grados de libertad de las autoridades nacionales ante situaciones adversas. A eto podríamos
sumar la constitución efectiva (obligatoria) de fondos anticíclicos –algo que la actual contempla,
pero no con esta fuerza).

Con respecto a un elementos que constituye casi un universo en sí mismo en el análisis


fiscal, como son los indicadores, debería evaluarse la implementación de algún sistema de
incentivos (=premios y castigos)6; y convendría, además, incluir algún incentivo a la reducción
de las brechas de responsabilidad fiscal (si el/los indicador/es son menos dinámico/s, la
reducción es, entonces, pura responsabilidad política ante el electorado y la disminución no
implicará pérdida de participación). Como agregado, esos nuevos indicadores -incluyendo
incentivos- deberían tener un carácter dinámico, revisándose periódicamente para registrar los

5
Tal vez convenga, dado que es algo que tendremos en cuenta a lo largo de estas líneas, precisar las ideas de
solvencia fiscal y la de responsabilidad fiscal; sobre todo, porque su diferencia se torna útil para señalar las
modificaciones que se debe el RFRF en esta nueva coyuntura macroeconómica. La idea de solvencia (también
referida como sostenibilidad o sustentabilidad) fiscal refiere a la situación patrimonial (activos y pasivos) o los
flujos esperados de recursos y gastos de una jurisdicción o ente público que lo habilita para contraer o repagar
deuda pública. El concepto de responsabilidad fiscal es más abarcativo y comprende lo anterior pero incluyendo la
porción del gasto destinado a erogaciones en personal -sea la dependencia de sus recursos propios o de
transferencia.

6
Incluso, tal vez pueda deliberadamente incluirse en relación a una nueva ley de Coparticipación Federal (por
ejemplo, atando el comportamiento a un porcentaje de la masa de recursos a distribuir por éste o
multas/premiando transgresiones/cumplimientos. Lamentablemente, la Ley 25.917 deja a la responsabilidad fiscal
escindida del espectro de la coparticipación de recursos.

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cambios producidos –y ajustar la distribución a la evolución de ellos-, algo evidente en los que
muestran la responsabilidad fiscal. Sería interesante, también, la posibilidad de evaluar la
gestión por jurisdicciones (sea acorde lo establecido por el artículo 8 de la Ley vigente, o
incorporando los ajustes que el legislador crea conveniente).

En lo que hace al equilibrio financiero, el gobierno nacional, los provinciales y la CABA


deberán ejecutar sus presupuestos preservando el equilibrio financiero (salvo que no cumplan
con las limitaciones de deuda y por ello deberán tener superávit presupuestarios para la
progresiva reducción de esa deuda). Pues bien, dentro de los gastos se excluye los financiados
con préstamos de organismos internacionales (casi la única fuente de financiamiento en
recesión) y los destinados a infraestructura social básica, lo que aún permite las políticas activas
en recesión, pero no es explícito si esas fuente de financiamiento debe ser destinada a
infraestructura social básica (y esta no está definida taxativamente en la ley, lo cual puede dar
lugar a comportamientos discrecionales que, en realidad, atentan contra la responsabilidad
fiscal).

Ya adentrándonos en la calidad del gasto, si cotejamos el RFRF actual, el interés está


puesto en la limitación del gasto corriente de los diferentes organismos, pero no hay
recomendaciones ni exhortaciones acerca de en qué debería gastarse (esto implica que, si se
alcanzan esas limitaciones, no se toma en cuenta la eficiencia (ni siquiera la eficacia) de ese
gasto. Tampoco hay especificidad en la justificación de los gastos y aún menos de los resultados
o su impacto7.

7
Sólo para no imitir la mención, recordemos además que la norma dispone sobre el gasto presupuestado, no
siendo explícita acerca de qué sucede si lo ejecutado no se ajusta a esa restricción.

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Por último –y tal vez, lo más determinante- es que el RFRF adolece de rango
constitucional. Si bien existen varios antecedentes jurídicos nacionales (ley 24.156 del 1992, la
24.629 de 1996 -tenía en cuenta el artículo 75 de la Constitución Nacional-, la ley 25.152 de
1999, la 25.235 de diciembre de 1999 y la 25.453 del 2001 conocida como ‘déficit cero’8. No
obstante lo cual, todas fueron modificadas por ley posterior o bien con DNU)9.

-  -

Estas fueron, someramente, algunas de las anotaciones que nos resultó imperativo
realizar a la hora de responder a la consigna. Por supuesto, no son las únicas, y tal vez tampoco
las más interesante o determinantes. Simplemente ofician de apostilla a un debate que la
Argentina precisa realizar antes de actualizar el actual RFRF en una coyuntura que difiere
comparativamente de la de su origen.

8
Al respecto es interesante consultar el trabajo de la Licenciada Cecilia Demuru ‘Ley de Responsabilidad Fiscal en
Argentina y Mendoza’ del año 2009 en: www.fundarweb.org.ar/fundacion/attachments/070_LFRPAGINA.pdf
9
En relación con la comparación legislativa, podemos rescatar como fuentes para futuras modificaciones de
nuestro RFRF, los casos exitosos de las leyes de responsabilidad fiscal en la Unión Europea (conocida como UME
establecida en Tratado de Maastrich de 1992), en Chile (la Regla del Balance Estructural de 2000) y en Brasil (Ley
de Responsabilidad Fiscal del año 2000, con calidad constitucional efectiva).

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