You are on page 1of 108

A pariţia primelor elemente de finanţe şi îndeosebi a

finanţelor contemporane, constituie rezultatul unui proces


istoric complex şi îndelungat, care a cuprins întreaga viaţă
economico-socială. Finanţele au apărut pe o anumită treaptă de
dezvoltare a societăţii, au evoluat de la o orânduire social-economică
la alta, conţinutul, funcţiile şi rolul lor fiind determinate de modul de
NOŢIUNI INTRODUCTIVE producţie respectiv.
Finanţele au apărut atunci când, ca urmare a accentuării
ÎN STUDIUL DREPTULUI diviziunii sociale a muncii, a dezvoltării până la un anumit nivel a

FINANCIAR relaţiilor marfă-bani, s-a afirmat inegalitatea de avere, a apărut


proprietatea privată, societatea s-a scindat în clase sociale. Ca produs
al contradicţiilor dintre aceste clase a apărut statul.
Apariţia organelor statului (organele puterii de stat:
administraţia de stat, justiţia, armata permanentă), adică instituirea
forţei publice, a făcut necesară procurarea de mijloace materiale şi
1.1. Aspecte conceptuale ale dreptului financiar băneşti pentru întreţinerea acestor organe.

10 11
„economie financiară" , deci, în general, acte şi operaţiuni de
De aici rezultă, că pentru a întreţine această forţă publică era
constituire şi de întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare
nevoie de contribuţia cetăţenilor prin impozite. Naşterea şi
desfăşurării activităţii statului şi a celorlalte colectivităţi publice."
dezvoltarea proprietăţii private au atras după sine extinderea
Argumentul istoric se evidenţiază şi în originea expresiilor
producţiei de mărfuri şi a schimbului, ceea ce a dus la apariţia banilor
"finanţe" sau "financiar", ce derivă din expresiile latine fiare, finis,
ale căror funcţii au fost îndeplinite iniţial de anumite mărfuri ( vite,
financia pecuniara, care înseamnă a încheia o tranzacţie patrimonială
blănuri, scoici etc), iar odată cu descoperirea metalelor au apărut
prin plata unei sume de bani.5 Deci, având în vedere originea comună
banii metalici.
a expresiilor menţionate putem presupune sinonimia acestora. în acest
Din acest punct de vedere, putem conchide că finanţele au
sens, unii autori menţionează, că obiectul de reglementare a finanţelor
apărut în perioada descompunerii comunei primitive, concomitent
publice se constituie din norme juridice financiare.6
cu naşterea societăţii sclavagiste, ulterior evoluând în feudalism,
Alţi doctrinari susţin ideea, că obiectul circumscris de
extinzându-se mai pregnant în perioada capitalistă. în această ordine
componentele structurale ale finanţelor publice poate să fie întitulat:
de idei putem afirma, că finanţele au caracter istoric, ele au apărut
drept financiar, drept financiar public, dreptul finanţelor publice.
independent de voinţa şi conştiinţa oamenilor.1
Dintre aceste intitulări, cea de drept financiar este mai răspândită în
în literatura franceză de specialitate s-a afirmat, că finanţele
ultimele decenii, fiind mai simplă şi subînţelegându-se ca interes
sunt „operaţiuni financiare" privind cheltuielile publice, că "există
public7.
cheltuieli publice care trebuie acoperite". Şi pentru aceasta "trebuie
Un argument în plus al intitulării obiectului de studiu „drept
stabilit cine să suporte aceste cheltuieli" prin impozite, taxe şi alte
contribuţii instituite în scopul constituirii fondurilor băneşti necesare financiar" îl avem în Constituţia Republicii Moldova din anul 1994,
acoperirii cheltuielilor publice.2 statuând „conceptul de sistem financiar", cu referire generală la
Cu un conţinut de idei apropiat, în literatura financiară „formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare
românească s-a afirmat că „statul şi celelalte organizaţii publice sunt ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor
şi subiecte economice" şi, în această calitate, ele desfăşoară o publice"1'.
„economie financiară", ca „activitate de procurare şi întrebuinţare de Conform acestei statuări constituţionale, sistemul nostru
mijloace băneşti pentru acoperirea cheltuielilor lor colective".3 financiar este un complex de acte şi operaţiuni efectuate de instituţii
într-adevăr, statul, organele de stat sunt entităţi nu doar de publice în sfera financiară sau cu atribuţii financiare de control,
autoritate publică, ci şi economice, în sensul că întreţinerea şi privind formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului,
funcţionarea lor pretind un consum de valori materiale sau băneşti, unităţilor administrativ-teritoriale şi altor entităţi de interes public.
în acest scop sunt necesare „operaţiuni financiare" sau acţiuni de Caracterizarea complexului instituţional de activitate financiar-
publică priveşte actele, operaţiunile şi autorităţile financiare în relaţia
' Bîstriţeanu Gh., Negrea Gh., Pătrăşcoiu L., Finanţe şi Credit în industrie,
lor sistemică, determinată de imperativul financiar al constituirii şi
construcţii şi transporturi, Bucureşti, 1972, p.4-8.
2
. Jeze G., Cours de finances publiques, M. Giard, Paris, 1929, p.2 * Gliga I.,Drept financiar public, Editura "A.L.L.",Bucureşti
' Leon Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, vol.I.Cartea Românească, Cluj, 1925, 1994, p.12.
p.51; Leon Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, ediţia a 2-a, Editura Cercetări 5
Jeze G.,Op. Cit.,p. 2
[uridice, Bucureşti, 1942, p.9.
*Condor I.,Drept fiscal şi financiar, Editura" Tribuna Economică",Bucureşti 1996, p. 60.
7
12 ------- Gliga I.,Drept financiar, Editura "HUMANlTAS",Bucureşti 1998, p.8.
8
Conform art.130 alin. 1 din Constituţia Republicii Moldova.
13
întrebuinţării fondurilor băneşti, elementar necesare existenţei şi Nevoile publice cer aportul întregii colectivităţi sau a unei părţi,
activităţii organelor, autorităţilor, instituţiilor şi altor entităţi publice. pentru satisfacerea lor în condiţii optime.
în situaţia nevoilor publice care implică o activitate financiară,
se presupune existenţa unor nevoi generale, comune şi permanente;
1.2. Necesităţi private, necesităţi publice
nu poate fi desfăşurată decât prin structuri publice şi cu concursul
fiecăruia şi al tuturora.
^ n societatea omenească, pe parcursul dezvoltării sale, au apărut
Deci, cauza primară care a determinat omenirea a se constitui
o serie de necesităţi. Acestea sunt, pe de o parte, satisfăcute prin JL
în asociaţii rămâne aceeaşi: nevoile individuale, particulare sau
efortul individual al fiecăruia, pe de altă parte, prin activitatea
generale şi nu nevoile speciale ale unei personalităţi abstracte. Numai
publică, adică printr-o cooperare a efortului mai multora, sau a
mijlocul de satisfacere capătă o formă nouă şi mai perfectă.
tuturora. Când instinctul de conservare a stimulat omul să se
asocieze pentru apărarea în comun contra adversarului vecin, atunci Este de reţinut, că „indivizii asociindu-se", după cum afirmă
a apărut şi prima formă de organizare cu caracter public, primară, Frederiko Flora, „nu creează un drept nou, opus dreptului individual,
rudimentară, prin subordonarea la o conducere comună. ci creează o forţă mai mare de realizare.
La această primă nevoie - de apărare în comun a teritoriului -s- Forţa individuală are limite dincolo de care rămâne
au adăugat şi altele, a căror satisfacere a cerut un apel la efortul neputincioasă. Pentru a fi completată are nevoie de concursul
comun. Instinctul de conservare şi experienţa proprie umană au creat colectivităţii.
şi continuă să creeze loturi, de asemenea necesităţi, pe care le dă în Asociaţia politică are rolul de a regla, de a dirija, în mod
seama colectivităţii, investite cu putere de a comanda acţiunea imperativ acţiunea publică, a cărei manifestare izolată ar face
publică pentru satisfacerea acestor nevoi. imposibilă viaţa sau perfecţionarea ei. Statul este instituţia investită cu
Treptat, oamenii au cedat din activitatea lor proprie, din această comandă de a dirija satisfacerea unor nevoi comune,
prerogativele iniţiativei individuale, au lăsat în seama societăţii indivizibile şi permanente"9.
politice satisfacerea anumitor nevoi, satisfacerea incompatibilă cu Deci, nevoile publice, dat fiind caracterul lor social, trebuie
puterile limitate ale individului izolat. satisfăcute prin activitatea financiară a statului. Din acest punct de
Deci, în dreptul financiar aceste necesităţi sunt: vedere, activitatea statului se compune din acte şi operaţiuni
a) private; financiare privite în ansamblul lor. Ea constă în constituirea,
b) publice; repartizarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale
Nevoi private, sunt cele satisfăcute de fiecare membru al unei instituţiilor de stat, cărora li se adaugă activitatea de control
comunităţi umane, cu maximum de eficienţă (avantaje) şi minimum financiar.
de sacrificii.
Deci, nevoile private sunt strâns legate de activitatea
economică care este desfăşurată de individ, pentru satisfacerea
cerinţelor lui, fără concursul unei instituţii publice.

' Lăzeanu M, Curs de legislaţie financiară, Edit. „M. Bădeanu", Bucureşti 1942, p. 8-11.

14 15
1.3. Obiectul dreptului financiar Din antichitate şi până în prezent, în structura dreptului
financiar s-au păstrat două componente: cheltuielile publice şi

A ctele şi operaţiunile financiar-publice se realizează practic pe


baza reglementărilor lor prin norme juridice referitoare la
impozite şi modul de percepere a lor, la cheltuielile publice şi la
veniturile publice.
Deci, cheltuielile publice au evoluat sub mai multe aspecte
asemănătoare în statele antice, în cele din evul mediu şi din perioada
modul de efectuare a lor, la bugetul de stat etc. contemporană în virtutea asemănării trebuinţelor băneşti de
Oricât de evidentă este necesitatea fondurilor băneşti pentru întreţinere a autorităţilor publice, forţelor armate, de dezvoltare a
întreţinerea şi funcţionarea organelor de stat, pentru împlinirea instituţiilor şi serviciilor publice etc.
necesităţilor publice de sănătate, învăţământ etc. - determinat de Cheltuielile publice, în structura dreptului financiar şi-au păstrat
această necesitate şi pentru satisfacerea ei, statul trebuie să instituie însemnătatea în ansamblul actelor şi operaţiunilor financiare, însă sub
un cadru normativ în sfera financiară. Necesitatea reglementării aspect procedural, stabilirea felului şi proporţiei cheltuielilor statului a
juridice financiare se află în raport de cauzalitate cu necesitatea ajuns subordonată procedurii aprobării de către Parlament a fiecărui
fondurilor băneşti ale statului şi altor colectivităţi publice. buget anual de stat. Aceasta a fost influenţată şi de tendinţa de creştere
Referitor la obiectul reglementării juridice financiare, acesta permanentă a cheltuielilor publice în fiecare din aceste state.
este circumscris de componentele structurale ale finanţelor publice, Spre deosebire de acestea, veniturile publice au evoluat cu cele
respectând delimitarea acestora faţă de finanţele private. Deci, o mai multe diferenţieri atât de la un stat la altul, cât şi în cursul
condiţie esenţială a actelor şi operaţiunilor financiare este ca acestea timpului11, păstrând constant procedeele tradiţionale ale impozitelor
să se aplice „într-un regim de drept public", având în vedere că, în şi taxelor, completate în funcţie de necesităţi.
statele contemporane, alăturat „finanţelor publice", există şi „finanţe Veniturile publice sunt componenta structurală a dreptului
private". Realitatea economico-financiară din aceste state financiar cu cea mai bogată şi diversă evoluţie, determinată atât de
demonstrează, că „imperativul financiar" - necesitatea fondurilor sporirea resurselor financiare ale statului, cât şi de necesitatea de a
băneşti - „priveşte deopotrivă viaţa privată şi viaţa publică", cu modifica şi perfecţiona procedeele impozitelor şi taxelor în
aprecierea că „motivele, mijloacele şi efectele finanţelor publice sunt concordanţă cu evoluţia accelerată a activităţilor economice,
cu totul diferite de cele ale finanţelor private".10 industriale, comerciale, de lucrări şi servicii etc, ale căror rezultate
în contextul celor menţionate, componentele structurale ce băneşti sau venituri reprezintă obiecte impozabile sau taxabile. Deci,
constituie obiectul dreptului financiar au apărut şi au evoluat cu stabilirea şi realizarea unui anumit cuantum bănesc de venituri
asemănări şi deosebiri fireşti de la un stat la altul, precum şi în cursul reprezintă condiţia fundamentală a efectuării unui cuantum bănesc
timpului, condiţionat de evoluţia necesităţilor financiare şi a corespunzător de cheltuieli publice.
posibilităţilor de realizare a veniturilor publice oferite de dezvoltarea Un alt element structural al obiectului de reglementare
economiilor naţionale cu influenţele conjuncturale inevitabile. financiară îl constituie bugetul de stat, fiind procedeu şi act de
coordonare sau corelare a cheltuielilor cu veniturile, în vederea

11
10
A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. „ASEM", Chişinău 2001,
Trotabas L., Finances publiques, Lib. „Dalloz" .Paris 1964, p. 3-4 şi 15-16.
p.9-14.
16 ---------------
------------ 17
promovării şi menţinerii unui anumit echilibru cantitativ bănesc împrumuturile de stat interne şi externe s-au dezvoltat ca o
între acestea. componentă structurală a dreptului financiar contemporan cu
Instituirea bugetului de stat, a avut ca scop corelarea i .iriicularităţi diferite de ale creditului particular, fiind determinate
cheltuielilor cu veniturile statului, devenind procedeul financiar de cele mai multe ori de necesitatea completării veniturilor publice
central cu însemnătate politică fundamentală. Această însemnătate ordinare, precum şi uneori de cea a constituirii unor resurse
este demonstrată de faptul, că fiecare buget anual al statului este investiţionale subordonate interesului public.
adoptat numai de Parlament şi, în consecinţă, bugetul statului este Finanţele organizaţiilor internaţionale au fost recunoscute în
principalul mijloc de orientare şi conducere parlamentară a activităţii împrejurarea contemporană a înfiinţării sau constituirii
financiare a statului. Importanţa bugetului de stat trebuie privit prin organismelor internaţionale, cuprinzând actele şi operaţiunile de
prisma cuprinsului său de cheltuieli şi de venituri publice, deci ca act lormare şi întrebuinţare fondurilor băneşti necesare acestor
de autorizare a anumitor cheltuieli ale statului având rol determinant organizaţii, care se disting de structura financiară internă a statelor
în modul de înfăptuire practică a administraţiei publice, a protecţiei contemporane. între finanţele publice interne ale statelor şi finanţele
sociale a cetăţenilor, susţinerii acţiunilor culturale, de învăţământ etc. organizaţiilor internaţionale este mai evidentă relaţia contribuţiilor
Următorul element al dreptului financiar îl constituie băneşti ale statelor membre ale organizaţiilor internaţionale,
individualizarea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale, în contribuţii care în acelaşi timp sunt venituri ale respectivelor
contextul dezvoltării administraţiei interne a statelor, al adoptării organizaţii şi cheltuieli publice ale respectivelor state.
împărţirilor adniinistrativ-teritoriale şi al investirii autorităţilor Analizând actuala structură a dreptului financiar, adesea, unii
locale cu atribuţii de conducere, ordine publică etc. Aceste finanţe au (Wtori-jurişti, au tendinţa de a îmbrăţişa conceptul economic exprimat
evoluat mai mult sau mai puţin distinct de cele centrale de stat, cu o m literatura economică de specialitate1' privind componentele
structură de cheltuieli şi venituri coordonate prin bugetele locale ale fundamentale ale acestei ramuri de drept. în acest sens, literatura
unităţilor administrativ-teritoriale: districte, judeţe, raioane, landuri, cconomico-jinanciară expune următoarele componente structurale ale
oraşe, comune, sate etc. sistemului financiar: finanţele întreprinderilor de stat, bugetul
Finanţele unităţilor administrativ4eritoriale s-au manifestat în administraţiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor
structura dreptului financiar contemporan, în contextul afirmării tot ■nciale de stat, asigurările de bunuri, persoane şi răspundere civilă
mai hotărâte a autorităţilor publice locale, a! perfecţionării realizate prin societăţi cu capital de stat, creditul acordat de băncile cu
administraţiei publice locale, în acest context, diversificarea capital de stat şi împrumuturile contractate de stat.
serviciilor publice conduse de autorităţile locale şi sporirea Referitor la acest sistem financiar este adevărat şi remarcabil că
cheltuielilor bugetelor satelor, oraşelor, raioanelor, a determinat fiecare dintre componentele structurale ale acestui sistem grupează
recunoaşterea dreptului acestor autorităţi de a stabili şi încasa acte şi operaţiuni financiare de constituire şi întrebuinţare a unor
impozite şi taxe locale, completate cu alte venituri şi eventual cu fonduri băneşti ale statului, unităţilor adniinistrativ-teritoriale,
împrumuturi publice. Toate acestea au amplificat dezvoltarea
sistemului financiar al unităţilor administrativ-teritoriale ca o
componentă a dreptului financiar al statelor contemporane. Vikărcl !., Bercea F., Bistriceanu ( i h . , Stolojan T., Angelache M., Uodnar M,
Mnţteanu T., Finanţe publice, Ixl „Didactică şi Pedagogica", R.A., Bucureşti 1992, p.

18 19
întreprinderilor, băncilor, societăţilor de asigurare etc. De asemenea
între aceste componente există relaţii băneşti şi deci ele alcătuiesc un 1.4. Normele dreptului financiar 1.4.1.
sistem financiar. Dacă privim astfel problema, atunci putem afirma:
tot ce este pecuniar (bani) este drept financiar. Structura Jogico-juridică a normelor financiare

N
însă, din punct de vedere juridic pe noi ne interesează nu
obiectul economic propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit în ormele dreptului financiar sunt, la fel ca celelalte norme
cadrul dreptului pozitiv. Deci, dreptul pozitiv cuprinde ansamblul juridice - regulă de conduită instituită de stat, a căror
normelor în vigoare la un moment dat. în fiecare stat este privit - în aplicare este asigurată prin conştiinţa juridică, iar la
teoria generală a dreptului - ca „sistem al dreptului" în structura nevoie prin forţa de constrângere a statului14.
căruia normele de conduită instituite de către stat sunt grupate în Normele dreptului financiar au un caracter general,
„instituţii juridice şi ramuri de drept"'3. impersonal şi deci, la fel ca multe dintre celelalte norme juridice
în această ordine de idei, anumite instituţii - odată cu trecerea privesc un număr nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică
de la sistemul economic socialist la cel specific economiei de piaţă - au repetat în timp, ori de câte ori sunt întrunite condiţiile vizate de ele.
un regim juridic în tranziţie spre cel de drept privat datorită Din punct de vedere al structurii logico-juridice, normele
organizării societăţilor de asigurare, băncilor şi întreprinderilor dreptului financiar cuprind şi ele cele trei elemente specifice
comerciale ca societăţi comerciale, ca unităţi independente, având normelor juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
patrimoniu propriu şi fiind obligate să desfăşoare o activitate Ipoteza dreptului financiar prevede condiţiile sau împrejurările
profitabilă în condiţiile economice actuale. în care urmează să se aplice dispoziţiile cuprinse în aceste norme
în concluzie, menţionăm că dreptul financiar cuprinde juridice. De exemplu, Legea privind sistemul bugetar şi procesul
ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului financiar bugetar nr. 847-XIII din 24.05.199615, prevede în mod ipotetic, că prin
contemporan, care reglementează, în regim de drept public, constituirea cheltuielile publice se urmăreşte împlinirea necesităţilor generale
şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale celorlalte pentru învăţământ, sănătate, protecţie socială etc.
colectivităţi publice, precum şi controlul financiar de interes public. Dispoziţia normelor dreptului financiar prevede conduita
subiectelor de drept vizate de aceste norme, fie obligându-i să
acţioneze într-un anumit fel, permiţându-le comiterea unor acte sau
operaţiuni de natură financiară. Deci, dispoziţiile cuprinse în
normele dreptului financiar pot fi: onerative, prohibitive şi permisive.
Dispoziţiile onerative sunt cele mai multe dintre normele
dreptului financiar. Prin dispoziţii onerative se reglementează
obligaţiile bugetare de repartizare a surselor bugetare conform
destinaţiei, efectuarea controlului preventiv al cheltuielilor etc, de
exemplu: în art. 32, alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi

13
" Boboş Gh., Op. Cit., p.132-133.
Boboş Gh.,Teoria generală a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.U9. 15
M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.
20 ------------ 21
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede onerativ, ca în un act de autorizare anuală a întregului proces financiar al statului
termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale, care cuprinde: sursele anuale de venituri şi destinaţia anuală a
Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor bugetului public naţional.
cheltuielilor bugetului de stat conform clasificaţiei bugetare16. Potrivit acestor necesităţi, reglementarea juridică financiară
în acelaşi timp, unele norme ale dreptului financiar cuprind cuprinde următoarele norme:
dispoziţii prohibitive. De exemplu, în art. 32, alin. 4 din Legea privind a) norme juridice generale cu aplicabilitate nedeterminată de
sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, timp, de exemplu: privind cuprinsul bugetului de stat şi
prevede: că „nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără procedura elaborării, adoptării, executării şi încheierii
autorizaţia semnată de Ministrul Finanţelor sau de persoana tuturor bugetelor anuale de stat; privind impozitele, taxele şi
autorizată de Ministerul Finanţelor". celelalte venituri ale bugetului de stat, cuprinse în acte
Unele dintre normele dreptului financiar cuprind dispoziţii normative referitoare la fiecare, sau la unele dintre aceste
permisive. De exemplu, în art. 41 din Legea privind sistemul bugetar venituri, fiind completate cu cele privind constr\ngerea de
şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: că stat în domeniul veniturilor bugetare şi executarea silită a
"autorităţile publice pot înainta Ministerului Finanţelor cereri pentru impozitelor, taxelor şi celorlalte venituri neachitate de bună
alocaţii adiţionale în decursul anului bugetar". voie; privind cheltuielile bugetare efectuate cu specificul
Sancţiunile cuprinse în normele dreptului financiar sunt de finanţare a activităţii instituţiilor publice etc; b) norme
reglementate potrivit interesului de constituire, conform legislaţiei în juridice speciale de adoptare a fiecărui buget anual de stat,
vigoare, a fondurilor băneşti ale statului şi a altor colectivităţi publice. bugetului asigurărilor sociale de stat etc. emise de organul de
Pentru simplificarea şi raţionalizarea textului actelor normative, stat cărora li s-a rezervat această competenţă. Obişnuit aceste
de cele mai multe ori, ipoteza şi dispoziţiile sunt contopite în textele forme sunt cuprinse în legile de adoptare a fiecărui buget
normative, iar sancţiunile sunt specificate în codurile: penal, cu privire anual care se aplică limitat în fiecare dintre anii calendaristici.
la contravenţiile administrative, fiscal, al muncii. Aplicarea în spaţiu a normelor financiare, ca şi cele fiscale17,
sunt guvernate de principiul teritorialităţii. în general, principiul
teritorialităţii normelor financiare, fiind aplicabil asupra tuturor
1.4.2. Aplicarea in timp şi spaţiu a normelor financiare actelor şi operaţiunilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldova
priveşte realizarea surselor anuale de venituri şi destinaţia anuală a
Normele juridice financiare sunt instituite potrivit unor criterii cheltuielilor bugetului public naţional18.
de aplicare în timp şi spaţiu, astfel, ca necesităţile şi interesele statului
să fie protejate şi realizate. 17
Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E., Drept
Aplicarea în timp a normelor financiare este justificată de fiscal, Ed. „MUSEUM", Chişinău 2001, p. 23.
anualitatea exerciţiului financiar şi a bugetului public naţional, fiind 18
în conformitate cu art. 131 din Constituţia Republicii Moldova: „Bugetul public
naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele
raioanelor, oraşelor şi satelor". Pe lângă componentele menţionate, Bugetul public
16
A se vedea Hotărârea Parlamentului privind clasifkaţia bugetară, nr. 969-XI1I din naţional mai conţine şi „fonduri extrabugetare".
24.07.1996
------------
22 23
1.6. Actele şi operaţiunile financiare realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului, în
condiţiile prevăzute de normele juridice în vigoare"25.
n temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar se Conform acestei definiţii, pentru actele financiare este
săvârşesc acte şi operaţiuni de natură specific financiară, în relevant că sunt efectuate în scopul de a produce efecte juridice
regimul de drept public determinat de interesele şi necesităţile specifice exercitării drepturilor şi îndeplinirii obligaţiilor prevăzute
băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice. de dreptul financiar, în vederea formării şi întrebuinţării fondurilor
în general, actele şi operaţiunile în domeniul financiar se emit băneşti ale statului şi altor colectivităţi sau instituţii publice.
şi se săvârşesc în condiţiile prevăzute de cadrul normativ în vigoare Referitor la subiectele de drept enumerate, actele financiare
de specialitate financiară. sunt săvârşite, în primul rând, de către organele de stat investite cu
Cu acest cuprins normativ, actele şi operaţiunile din domeniul atribuţii executive privind elaborarea şi execuţia bugetelor ce intră în
financiar se deosebesc de actele şi operaţiunile din sfera financiar- compunerea bugetului public naţional. în acest sens, cele mai multe
privată, aceste ultime acte şi operaţiuni fiind denumite în mod curent acte financiare sunt săvârşite de către organele Ministerului
"băneşti" sau „patrimoniale-băneşti" şi având un regim juridic de Finanţelor şi de organele financiare din unităţile administrativ-
drept privat24. teritoriale, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi de Casele
Actele şi operaţiunile financiare se identifică prin aceea, că teritoriale. în acelaşi timp, o însemnată parte a actelor financiare sunt
sunt emise şi săvârşite în scopul general al formării şi întrebuinţării săvârşite de conducătorii celorlalte ministere şi ale altor organe
fondurilor băneşti necesare statului, organelor de stat şi instituţiilor centrale şi de stat, ai instituţiilor publice, fiind efectuate în scopul
publice. Astfel, există acte şi operaţiuni de întocmire şi executare a realizării de venituri bugetare şi, preponderent, pentru finanţarea
bugetului de stat, bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi activităţii curente a acestor ministere, organe şi instituţii publice.
bugetului asigurărilor sociale de stat - inclusiv de realizare a Actele juridice financiare săvârşite de către toate aceste
veniturilor şi efectuare a cheltuielilor acestor bugete - acte şi subiecte de drept sunt manifestări de voinţă cu caracter unilateral,
operaţiuni de împrumut public, de formare şi întrebuinţare a deoarece interesul de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti
fondurilor băneşti ale instituţiilor publice. Acestora li se alătură actele necesare organelor de stat şi celorlalte colectivităţi publice trebuie
şi operaţiunile de control financiar, care se exercită asupra actelor şi urmărit şi îndeplinit în mod autoritar, prin manifestări de voinţă
operaţiunilor de venituri şi cheltuieli bugetare, de credit public etc, şi unilaterale, fiind exclusă emiterea lor consensuală sau în cadrul unor
acest fapt determină cuprinsul complex al categoriei actelor şi negocieri, de exemplu - între organe finanţatoare şi instituţii
operaţiunilor de specialitate din domeniul financiar. finanţate26.
Actele şi operaţiunile financiare se disting între ele, îndeosebi, Potrivit definiţiei actelor financiare ca acte juridice, realizarea
din punctul de vedere al producerii efectelor juridice. efectelor juridice ale acestor acte este garantată prin forţa de
A) Actele financiare fiind acte juridice sunt „manifestări de constrângere a statului, care se manifestă în cazurile de exercitare
voinţă făcute în scopul de a produce anumite efecte juridice, a căror neconformă a drepturilor şi de neîndeplinire conformă a obligaţiilor

5
Drăganu T., Actele de drept administrativ, Ed. „Ştiinţifică", Bucureşti 1959, p. 8.
21
Gliga [., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 26. 6
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 28.

26 ------------ 27
prevăzute prin normele dreptului financiar. în cazuri de acest fel economici de a calcula şi declara veniturile impozabile, operaţiunile
constrângerea statală se exercită diferit în funcţie de periculozitatea de acest fel sunt săvârşite de personalul financiar-contabil al acestor
socială şi de consecinţele faptelor şi omisiunilor prin care sunt unităţi economice29.
încălcate aceste norme, fiind aplicabile şi sancţiuni de drept penal Operaţiunile financiare se deosebesc de actele financiare „prin
-de exemplu, în ipoteza utilizării contrar destinaţiei a mijloacelor din faptul că nu produc prin ele însele efecte juridice" şi în consecinţă
împrumuturile interne sau externe garantate de stat27. sunt denumite „operaţiuni material-tehnice"30. însemnătatea acestor
Din punctul de vedere al condiţiilor generale, actele juridice operaţiuni se apreciază ca atare prin prisma rolului şi rezultatului lor
financiare trebuie emise de către organele competente şi în limitele „material-tehnic" care în domeniul financiar poate fi denumit
competenţei legale, cu un conţinut conform dispoziţiilor legale: în „tehnic-financiar".
vigoare, în termenele, formele şi procedurile prevăzute de aceste însemnătatea operaţiunilor financiare se mai apreciază şi în
dispoziţii. în ipotezele nerespectării acestor condiţii, actele juridice raport cu pregătirea, emiterea şi executarea actelor juridice
financiare pot fi anulate sau executarea lor poate fi suspendată de financiare. De exemplu, în cadrul efectuării cheltuielilor bugetare,
către organele cărora le sunt acordate atribuţii de control a legalităţii documentul de plată semnat de conducătorul unei instituţii publice
acestor acte. este urmat de întocmirea documentelor justificative ca operaţiuni de
Datorită condiţiilor de emitere şi executare, actele financiare se executare a respectivului act juridic financiar.
aseamănă cu actele de drept administrativ şi întrunesc, în general, Prin varietatea lor, operaţiunile financiare sunt reglementate şi
particularităţile acestor acte juridice28. se săvârşesc potrivit necesităţilor practice tehnico-financiare ale
La fel ca actele de drept administrativ, actele juridice financiare constituirii şi întrebuinţării fondurilor băneşti de utilitate publică.
se diferenţiază în acte normative şi individuale, acte cu aplicabilitate
teritorială generală şi locală. De asemenea, există acte financiare cu
aplicabilitate limitată la un exerciţiu bugetar şi cu o aplicabilitate 1.7. Raporturile juridice financiare
nedeterminată de timp.
B) Operaţiunile financiare includ - exemplificativ - calculul
veniturilor şi cheltuielilor organelor de stat şi instituţiilor publice,
plata şi încasarea veniturilor publice, de întocmire a înscrisurilor
L a fel ca în alte domenii de activitate supuse reglementării
juridice, în sfera financiară, raporturile juridice se stabilesc
între anumite subiecte de drept, pe baza normelor juridice de
privind cheltuielile bugetare etc. specialitate, în procesul realizării practice a respectivei
Operaţiunile financiare, la fel ca actele financiare, sunt reglementări juridice şi deci, apar ca o realizare a unor norme
săvârşite de către funcţionarii de specialitate financiar-contabilă din juridice31.
organele de stat şi alte colectivităţi publice. Pe lângă aceasta, datorită în ansamblul raporturilor juridice, raporturile din sfera
faptului că normele dreptului financiar prevăd obligaţia agenţilor financiară se recunosc prin finalitatea de natură publică. Deci,

27
A se vedea art. 240 din Codul Penal, aprobat prin Legea nr. 985-XV din
18.04.2002( M.O. 128-129 din 13.09.2002). 29
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 30. x
2
" Iovănaş L, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Drăganu T.,Op. Cit., p.77. 1|
„Didactică şi Pedagogică", Bucureşti 1977, p.231 şi urm. BoboşGh.,Op. Cit.,p. 142.

28 ------------ 29
elementele distinctive ale acestor raporturi sunt: subiectele înzestrate, au o poziţie juridică specifică: de reprezentant al
participante, conţinutul şi obiectul lor. intereselor financiare de stat sau publice.
Subiectele participante în raporturile juridice financiare Poziţia autoritară de reprezentant al intereselor financiare de
prezintă organele administrării financiare de stat şi control financiar stat a primului subiect participant este o expresie a regimului juridic
ca prim subiect, iar al doilea subiect participant cuprinde oricare alte de drept public al raporturilor juridice ce se stabilesc în temeiul şi în
organe de stat, instituţii publice etc, cărora le revin drepturi şi aplicarea normelor dreptului financiar. Acest regim se deosebeşte de
obligaţii prevăzute de dreptul financiar. regimul dreptului privat al raporturilor băneşti dintre cetăţeni, în
Primul subiect participant în aceste raporturi juridice este un cadrul cărora subiectele participante au o poziţie juridică egală şi
organ al administrării financiare şi de control financiar investit cu înainte de aceasta, au latitudinea de a participa sau nu în asemenea
atribuţii de stat privind formarea şi întrebuinţarea conformă a raporturi conform intereselor lor patrimoniale32.
fondurilor băneşti ale statului, organelor de stat, instituţiilor şi altor Conţinutul raporturilor juridice din dreptul financiar este unic
colectivităţi publice. Astfel ca prime subiecte participante în aceste şi distinct de al celorlalte raporturi juridice datorită specificului sau
raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului naturii financiare a drepturilor şi obligaţiilor ce revin subiectelor
Finanţelor, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi alte organe de participante. în acest sens, este evident că drepturile şi obligaţiile
control financiar. De exemplu, organele Ministerului Finanţelor privind finanţarea din bugetul de stat şi bugetele locale, cele privind
participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a individualizarea, plata şi încasarea veniturilor publice, cele privind
celorlalte ministere şi altor organe centrale de stat. Organele emisiunea şi circulaţia titlurilor de valoare ale împrumuturilor
financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale participă ca prime interne de stat etc, sunt din domeniul financiar. Şi, în consecinţă
subiecte în raporturile juridice de finanţare a organelor de stat şi conţinutul raporturilor juridice de finanţare bugetară, de impunere,
instituţiilor publice locale etc. de credit public etc, este inconfundabil cu al altor raporturi juridice
Al doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate administrative, băneşti civile sau comerciale etc.
fi orice alt organ de stat decât cele administrativ-financiare de stat şi Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc în
de control financiar, ca şi instituţiile publice cărora le sunt temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar. Acesta se
reglementate atât drepturile de a fi finanţate din bugetul de stat sau identifică potrivit concepţiei din teoria generală a dreptului care
din bugetele locale, cât şi obligaţiile de întrebuinţare conformă a susţine că obiectul raportului juridic este acţiunea, bunul material sau
fondurilor băneşti primite în cadrul acestei finanţări. De asemenea, al valorile vizate de drepturile şi obligaţiile subiectelor participante.
doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi orice Conform acestei concepţii, obiectul celor mai multe dintre raporturile
persoană fizică sau juridică are obligaţii de a declara veniturile sau juridice din dreptul financiar le reprezintă fondurile băneşti sau
bunurile impozabile, de a plăti impozitele legal stabilite. sumele de bani ce se stabilesc şi acordă în raporturile juridice de
în cadrul raporturilor juridice din sfera financiară subiectele finanţare bugetară, ce se individualizează şi încasează veniturile
participante au o poziţie juridică diferită, chiar şi în ipoteza în care publice, ce se realizează prin procedeele creditului public etc.
ambele subiecte participante sunt organe de stat.
Organele administrative financiare de stat, participând în
aceste raporturi la exercitarea atribuţiilor autoritare cu care sunt 32
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 31.

30 31
1.8. Relaţiile dreptului financiar pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul constituţional din statul
cu alte ramuri de drept nostru statuează conceptul bugetului public naţional, competenţa
Parlamentului de a adopta bugetele anuale de stat, ca şi obligaţia

C onsiderarea dreptului financiar, ca ramură a dreptului este cetăţenilor de a contribui prin impozite şi prin taxe la acoperirea
susţinută de faptul, că are un obiect propriu de cheltuielilor publice 34 . Aceste statuări constituţionale au
reglementare, fiind considerat ramură distinctă a dreptului însemnătatea orientării generale concepţionale a cuprinsului
datorită însemnătăţii pe care o are în susţinerea bănească a activităţii normelor dreptului financiar privind bugetul de stat şi procedura
statale sau de interes public. în condiţiile divizării ramurilor bugetară, bugetul asigurărilor sociale de stat şi procedura bugetului
dreptului în public şi privat, dreptul financiar este o ramură a asigurărilor sociale de stat etc, exprimând relaţia dintre dreptul
dreptului public, deoarece la fel ca celelalte ramuri ale dreptului constituţional şi dreptul financiar.
public şi în relaţia de apropiere şi interferenţă cu ele, dreptul Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se află într-o
financiar este instituit în scopul satisfacerii unor necesităţi şi interese relaţie de interferenţă complexă, datorită faptului că dreptul
generale sau publice. în scopul împlinirii necesităţilor de constituire administrativ, cuprinzând normele referitoare la organizarea şi
şi întrebuinţare a fondurilor băneşti destinate întreţinerii şi activităţii funcţionarea tuturor organelor puterii executive, cuprinde şi norme
organelor de stat, instituţiilor şi serviciilor publice, reglementarea privind conducerea, organizarea şi funcţionarea organelor financiare
juridică a procedeelor şi mijloacelor financiare este instituită în regim de stat care fac parte din administraţia de stat şi constituie
juridic de drept public de natură financiară. Prin regim juridic administraţia finanţelor publice. în concordanţă cu aceasta,
înţelegem ansamblul normelor juridice referitoare la anumite relaţii reglementarea juridică bugetului de stat şi bugetelor locale, a
sociale, activităţi publice etc, supuse reglementării juridice, precum veniturilor şi cheltuielilor bugetare, a creditului public, ca şi a
şi conceptele privind instituirea şi variantele reglementării acestor controlului financiar este instituită cu specificul de reglementare
relaţii sau activităţi. administrativ-financiară, în regim de drept public extins asupra
în cadrul dreptului public din statele contemporane, locul actelor juridice, operaţiunilor tehnic-financiare şi raporturilor
dreptului financiar este apreciat în parte diferit. în literatura franceză juridice din domeniul financiar. în cadrul acestei interferenţe
de specialitate există opinia că reglementarea financiară este „a patra complexe, de remarcat, că aplicarea unor dispoziţii din dreptul
ramură a dreptului public, alăturată dreptului constituţional, financiar se completează cu anumite dispoziţii generale şi speciale
dreptului administrativ şi dreptului internaţional public"33. Privit din dreptul administrativ. De exemplu, reglementarea contravenţiilor
dintr-un alt punct de vedere, putem afirma, că dreptul financiar este din domeniul financiar, se completează cu dispoziţii generale şi
parte componentă a ramurilor dreptului intern. speciale de drept administrativ referitoare la procedura stabilirii şi
Relaţia dreptului financiar cu dreptul constituţional este sancţionării contravenienţilor. De asemenea în cadrul acestei
determinabilă prin prisma importanţei dreptului constituţional în interferenţe complexe, finanţele locale şi bugetele unităţilor
oricare dintre sistemele de drept din statele contemporane şi, derivat, administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziţii atât ale
datorită statuării constituţionale a unor concepte fundamentale Legii privind finanţele publice locale cât şi ale Legii privind
33
53
Muzellec R., Finances publiques, 6 - eme edition, Ed. „Sirey", Paris 1989, p. 1. 31
Conform art. 58, 130, 131 şi 132 din Constituţia Republicii Moldova.
32 ------------
administraţia publică locală, dispoziţii ce se completează reciproc,
mai ales, în ceea ce priveşte procedura întocmirii şi aprobării
bugetelor locale.
Cu dreptul fiscal, dreptul financiar are legătură strânsă datorită
importanţei sistemului fiscal asupra formării veniturilor bugetare
anuale de stat şi locale. Natura de drept public al legislaţiei fiscale se
apreciază însă nu autonom, ci în corespundere cu reglementarea TEORIA GENERALA A
cheltuielilor publice ale bugetului de stat şi local, a împrumuturilor de
stat, precum şi în corespundere cu natura de drept public a acestor BUGETULUI STATULUI
compartimente structurale ale dreptului financiar.
Relaţia dreptului financiar cu dreptul internaţional public
este evidenţiată, mai ales, de existenţa multor convenţii interstatale
determinate de necesităţi şi interese financiare cum sunt, spre
exemplu: convenţiile de împrumuturi externe. Sub aspecte generale, 2.1. Conceptul de buget
aceste convenţii dovedesc existenţa unor raporturi financiare între
state, raporturi care sunt considerate obiect al unei subramuri a
dreptului financiar internaţional.
Asemănător şi alăturat dreptului financiar internaţional, în
T ermenul buget îşi găseşte originea în vechea limbă franceză şi
anume în expresia bouge şi bougette prin care se înţelege o
pungă din piele sau o pungă cu bani. Termenul a fost preluat în
condiţiile dezvoltării dreptului comunitar ca ansamblu de norme Anglia odată cu cuceririle normande şi de acolo s-a răspândit în
convenţionale interstatale privind înfiinţarea şi activitatea toată lumea cu semnificaţia financiară36.
comunităţilor europene, s-a afirmat existenţa dreptului financiar în Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finanţe) avea
comunitar, cuprinzând conceptele şi normele referitoare la bugetele obiceiul să prezinte Camerei Comunelor un proiect în care se
anuale ale Comunităţilor europene, politica fiscală comunitară şi prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute.
controlul financiar comunitar35. Proiectul se găsea într-o mapă din piele pe care cancelarul tezaurului
o deschidea când făcea expunerea. Această operaţiune se numea:
deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel,
hârtia sau programul din mapă, reprezenta în mod simbolic: punga
tezaurului şi tezaurul Coroanei Marii Britanii.
Deşi bugetul este cunoscut şi folosit în toate statele lumii, există
totuşi expresii oficiale diferite. în Spania, de pildă, terminologia oficială
este presupuesto sau presupuestos generales del estado; în Italia

35
A se vedes Cartou [.., Droit financier et fiscal curopeen, Ed. „Precis Dalloz", Paris "■ Şaguna D. D., Drept financiar şi fiscal, voi. II, Ed. „Oscar Prinţ", Bucureşti 1997, p. 4.
1972, p. 13-350.
35
34 --------------
bilancio sau progetto de bilancio; în Germania, iniţial s-a folosit 2.2. Funcţiile bugetului de stat
expresia sttasshausaltsptan, însă recent, limbajul oficial şi de specialitate
utilizează termenul budget sau zum budget gohorig ori budgetfahr. ~ nsemnătatea bugetului de stat în viaţa economică, socială şi
în literatura de specialitate s-au expus numeroase definiţii, dar politică din fiecare stat contemporan a promovat evidenţierea .X.
din punct de vedere conceptual s-au evidenţiat două caracterizări următoarelor funcţii bugetare40.
fundamentale. A) bugetul are funcţie juridică, pentru că anual se adoptă
Susţinătorii primei concepţii sunt de părerea, că bugetul printr-un act cu putere de lege41 (Legea bugetară anuală*2),
statului este un program sau plan de cheltuieli, ce urmează a se dispoziţiile cuprinse în această lege fiind imperative cu privire la
efectua, şi de venituri, ce urmează a se realiza într-o perioadă cuantumul minim al veniturilor şi maximum de cheltuieli.
determinată, fiind aprobat de Parlament37. Deci, pe plan juridic bugetul se caracterizează sub două
A doua concepţie exprimată în literatura şi legislaţia financiară aspecte:
susţine că bugetul statului este un act de stabilire şi autorizare a - este legislativ;
veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului38. Actualitatea - este previzional.
contemporană a acestei concepţii este confirmată de faptul că în doctrina şi legislaţia franceză s-a statornicit ideea că este
elementele ei esenţiale au fost preluate şi pentru caracterizarea periculos să laşi Parlamentul să acţioneze sensibil la dorinţele
oficială a bugetului Comunităţii Europene, fiind precizat, că bugetul alegătorilor, deoarece există tentaţia de majorare a cheltuielilor. în
este: „actul care prevede şi autorizează în prealabil, în fiecare an, acest sens se menţionează: „Parlamentul a fost inventat de popoare
cheltuielile şi veniturile comunităţii"39. Această caracterizare legală pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea altora".
este valoroasă şi din punct de vedere teoretic, întrucât în ea se Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice,
precizează atât necesitatea tehnico-financiară, cât şi importanţa bugetul tinde să prevadă viitorul, dar din cauza dificultăţilor sunt
autorizatoare a bugetului. în această ordine de idei, bugetul poate fi necesare adaptări. Previziunea bugetară trebuie să reflecte obiectivele,
privit ca act de autorizare dat de puterea reprezentativă privind planurile de dezvoltare economică şi socială.
condiţiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum şi B) bugetul are o funcţie politică; indiferent de semnificaţia lui
cheltuielilor maxime alocate cu indicarea naturii şi destinaţiile juridică, bugetul a căpătat în practica parlamentară o imensă valoare
acestora pe o perioadă dată (de obicei un an ). politică. Acest lucru se produce întrucât bugetul reflectă întregul
program politic al guvernului, votarea lui de către Parlament
37
Wagner A., Trăite de la science des finances, Paris, 1919, p. 178; Şaguna D. D., Drept
financiar şi fiscal, voi II, Ed. „Deşteaptă-te Române" SRL, Bucureşti, 1992, p.7;
Brummerhoff D., Finanzwissenschaft, Ed. „Olenburg Verlan", Munchen Wien, 1986, 40
Armeanic A., Conceptul, funcţiile şi reglementarea juridică a bugetului de stat,
p.120-132; XMMimeBa H.n. OimaHCOBoe npaBo, M3/1. BEK, MocKBa 1995,crp.ll3. Revista Naţională de Drept, nr. 5(20) 2002, p. 32-34.
38
A se vedea Leroy Beaulieu P., Trăite de la Science des finances, Paris 1888, p. 2; 11
A se vedea art. 130 alin. 1 şi art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova. 42
Jeze G.,Op. Cit.,p. 6; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 46; Trotabas L., Op. cit., p. Conform art. 1 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec R., Op. cit., p. 139; Cartou L, Droit 24.05.1996, noţiunea dată are următorul conţinut: „lege anuală prin care
financier et fiscal europeen, Ed. „Dalloz", Paris 1972, p, 23. Parlamentul adoptă bugetul de stat, care cuprinde sursele de venituri şi destinaţia
* Cartou L, Op. cit., p. 23. cheltuielilor pentru un an bugetar".

36 ----------- ------------
37
presupunând prezentarea întregii politici guvernamentale. 43 executării bugetului de stat doar printr-o informare anuală privind
Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaţiilor bugetare, exercită o veniturile şi cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea
incontestabilă presiune asupra liniei de conduită a guvernului. privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
Bugetul are o funcţie politică şi prin influenţa pe care o exercită 24.05.1996, „responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat îi
asupra regimului politic şi care poate determina natura regimului revine Guvernului". în aceeaşi ordine de idei, art. 43 din legea
politic sau stabilitatea acestuia. în acest sens, bugetul poate influenţa menţionată reglementează, că „la sfârşitul fiecărui an bugetar
politica regimului, determinând volumul şi diversitatea cheltuielilor Ministerul Finanţelor întocmeşte un raport", „structura acestuia fiind
bugetare, în corelare cu: sursele de venituri, cuantumul acestora şi stabilită de acesta", prezentând acest „raport Guvernului", iar
categoriei de contribuabili. „Guvernul prezintă spre adoptare Parlamentului doar un Raport
Influenţa asupra regimului politic afectează nu numai natura anual despre executarea bugetului de stat".
regimului, dar şi stabilitatea acestuia. Puterea politică şi puterea Deci bugetul contemporan, după afirmaţia literaturii franceze
bugetară au o strânsă legătură. După ce bugetul a fost adoptat de de specialitate, a restaurat şi consolidat executivul care a devenit o
Parlament, acesta trebuie să fie executat de Guvern ca putere putere adevărată. Pe de altă parte, efectele sale se extind şi asupra
executivă. în acelaşi timp, bugetul este un factor de consolidare a stabilităţii regimului. Situaţia actuală se exprimă prin următorul
Parlamentului, prin exclusivitatea constituţională44 atribuită în sfera silogism: „Guvernul determină şi conduce politica naţiunii". în acest
bugetară organului reprezentativ. Totuşi, cu timpul, Parlamentului i sens, „bugetul exprimă opera Guvernului"46.
s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificări ale bugetului Influenţa asupra stabilităţii regimului politic, se explică prin
statului, doar cu acceptarea acestora de către Guvern, care atrag după faptul, că bugetul nu a fost nici o dată neutru în caz de criză politică.
sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau Ex.: revoluţia franceză de la 1879 din ameninţare de bancrută. Din
împrumuturilor; precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor 1776 s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plăti
bugetare 45 . Pe lângă aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul datoriile războiului. Acest deficit 1-a constrâns pe Regele Franţei să
convoace statele generale; regele a afirmat: „fericite deficit, ai devenit
t}
Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- patrimoniu al naţiunii"*7.
XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat sunt următoarele:
Influenţa asupra politicii regimului se explică prin faptul că
a) implementarea strategiilor şi obiectivelor economice, sociale şi de altă
natură ale Guvernului; bugetul constituie un act fundamental al politicii economice şi sociale
b) formarea fondurilor băneşti necesare pentru finanţarea acţiunilor ale guvernului, apreciind după dublul aspect cheltuielile şi încasările.
Guvernului; Aceasta din urmă contribuie la precizarea conceptului unui model
c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţii economic şi social.
macroeconomice stabile a statului;
d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor C) bugetul are o funcţie financiară, în sensul că presupune
aflate la dispoziţia Guvernului; determinarea sub formă bănească a necesarului de cheltuit în
e) expunerea în mod explicit a strategiilor şi obiectivelor Guvernului, care
vor fi realizate de buget.
14
Conform art. 66 lit. h) din Constituţia Republicii Moldova.
6
15
A se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea prevederilor art. MuzellecR.,Op.Cit.,p.9-25.
"Ibidem.
131 alin. (4 ) din Constituţia Republicii Moldova.

38 ------------ 39
domeniul public şi evaluarea cât mai corectă a surselor care pot fi de Bugetele locale sau ale unităţilor administrativ-teritoriale din
natură fiscală în marea lor majoritate, şi nefiscală. statele unitare naţionale sunt o componentă a organizării bugetare,
D) bugetul are o funcţie publică. Bugetul este un mijloc de având o importanţă primordială pentru autonomia funcţională a
satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de conducere statală, organelor de conducere ale altor unităţi, autonomii în cadrul statelor
emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent unitare. Prin aceste bugete locale sunt finanţate atât întreţinerea
economic la fel ca ceilalţi subiecţi ai sferei antreprenoriale. El autorităţilor publice locale, cât şi instituţii şi acţiuni de învăţământ
consumă, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. Bugetul este o public, culturale şi sanitare, modernizarea şi dezvoltarea urbanistică
prăpastie care se alimentează cu prudenţă şi înţelepciune. Este „un act etc, pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente49.
de administrare", „un deviz de administrare". Pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, structura bugetară
din statele unitare naţionale contemporane a fost dezvoltată
cuprinzând bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri
2.3. Sistemul bugetar în statele contemporane băneşti speciale şi alte fonduri băneşti alăturate bugetului de stat. De
exemplu, în Franţa, pe lângă bugetul general al statului, structura
O n condiţiile în care bugetul de stat este procedeul financiar cel bugetară cuprinde bugete anexă pentru poştă şi telecomunicaţii,
mai important de autorizare şi corelare a veniturilor şi JL serviciul explozivilor, navigaţia aeriană etc, ca şi conturi speciale
cheltuielilor statului, din punct de vedere al organizării pentru dezvoltarea aducţiunilor de apă, pentru fondul forestier
bugetare, sunt evidenţiate anumite particularităţi şi deosebiri mai ales naţional, pentru fondul naţional al cărţii etc.50.
în statele federative faţă de cele cu structură unitară. în aceste state în Republica Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar şi
sunt evidente principalele variante practice de organizare bugetară şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, a instituit o variantă
în acelaşi timp, în unele dintre state s-au conceput şi sau pus în originală de organizare bugetară care se aplică practic prin bugetul
aplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelor public naţional. Noţiunea public delimitează aceste bugete de bugetele
contemporane de organizare bugetară48. proprii sau bugetele de venituri şi cheltuieli, instrumente financiare
în statele unitare naţionale cum sunt Franţa, Italia, Suedia etc, utilizate frecvent cu aceste denumiri în literatura economico-
organizarea bugetară era la început simplă, deoarece, cuprindea
numai bugetul de stat şi bugetele locale.
Bugetul de stat din statele unitare naţionale este denumit şi 19
In conformitate cu art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din
buget ordinar sau general, a avut şi are ca venituri principale 16.10.2003, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor
impozitele şi taxele completate, în caz de insuficienţă, cu legale, cu titlu definitiv şi în sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele raionale,
împrumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor bugetul central ai unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului
municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău sau de la bugetele raionale, bugetul
mai importante trebuinţe de învăţământ şi sănătate publică, central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal
întreţinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanţe Bălţi şi bugetul municipal Chişinău la bugetele locale pentru nivelarea posibilităţilor
judecătoreşti, armată etc. financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul asigurării exercitării unor
anumite funcţii publice, finanţării domeniilor de activitate, ce sunt în competenţa
autorităţilor publice locale, sau în alte scopuri speciale. 511 Muzellec R., Op. Cit., p. 263-
48
Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 47. 168.

40 -------------- 41
în statele federative, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Unite
financiară51 şi practica agenţilor economici. Expresia naţional
ale Americii, Federaţia Rusă şi altele, organizarea bugetară este
înseamnă, că bugetul include toate veniturile şi cheltuielile de natură
influenţată de structura federativă cuprinzând: statele, landurile,
publică a statului.
cantoanele, provinciile componente etc. în consecinţă, organizarea
Bugetul public naţional este alcătuit din bugetul de stat,
bugetară federativă este mai complexă şi cuprinde bugetele federale,
bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurile de
bugetele statelor, landurilor etc. componente şi bugetele locale ale
asigurare obligatorie de asistenţă medicală52. Cu acest cuprins bugetul
unităţilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre statele, landurile
public naţional este o variantă originală de organizare bugetară 53 prin
etc. componente.
faptul, că pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, cuprinde şi
Sub aspecte generale, organizarea bugetară federativă este
bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi fondurile de
asemănătoare în toate aceste state, cuprinzând bugete federale ale
asigurare obligatorie de asistenţă medicală, fiind din punct de vedere
statelor membre şi locale. însă cuprinsul de cheltuieli şi venituri, relaţiile
organizatoric autonome faţă de bugetul statului, având natură
dintre bugetele federale ale statelor membre şi celor locale, procedura
juridică financiară în regim de drept public.
elaborării şi aprobării bugetelor anuale sunt reglementate diferit,
Pe lângă bugetul de stat, organizarea bugetară din Republica
conform conceptelor proprii formate şi evoluate în fiecare stat federativ.
Moldova, cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare 54, fiind
în Germania, organizarea bugetară federativă este
prezentate şi adoptate de către Parlament55. De exemplu, prin Legea
reglementată printr-un act normativ denumit „Constituţie
fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 56 şi Hotărârea
financiară" în cuprinsul căreia problema principală este cea a
Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind aprobarea
„repartiţiei juste" a fondurilor băneşti între bugetul federal şi
Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului
bugetele landurilor membre ale statului federal german 58. în scopul
rutier 57 , s-a constituit un fond extrabugetar având drept scop
repartiţiei financiare juste cheltuielile sunt repartizate în funcţie de
reparaţia şi întreţinerea infrastructurii rutiere din ţara noastră.
competenţa materială a organelor administrative federale, ale
landurilor şi locale. Conform acestui criteriu, din bugetul federal sunt
finanţate integral afacerile externe, căile ferate şi fluviale federale,
51
Antoniu N., Adochiţei M., Cristea H., Neagoe I., Dumitrescu D., Ilie V., Finanţele
poşta, apărarea ţării inclusiv protecţia frontierelor, autorităţile şi
întreprinderilor , Ed. „ASE", Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm. instanţele federale.
52
Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII în comun, din bugetul federal şi din bugetele landurilor sunt
din 24.05.1996. finanţate extinderea, funcţionarea şi activitatea ştiinţifică a
55
In unele state contemporane (spre exemplu: S.U.A.) sistemul asigurărilor sociale
de stat este parte componentă a bugetului federal american, neexistând dihotomia
instituţiilor superioare de învăţământ, ca şi ameliorarea
bugetară între bugetul statului şi bugetul asigurărilor sociale de stat (A se vedea infrastructurii economice regionale.
Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. CE USM, Chişinâu 2003,
pp. 30-31).
51
Conform art. 47 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-
XIII din 24.05.1996.
55
Moster A., „La Constitution Financier de la Republique Federale d'Allemagne", în
Conform art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.
56
Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de
M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996.
57
iurisprudence „R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 5 şi urm.
M. O. Nr. 57 din 30.08.1996.
43
42 -------------
Tot în comun, din bugetele landurilor şi din bugetele locale mecanism de redistribuire a fondurilor băneşti în mod „orizontal"
sunt finanţate instituţiile de învăţământ, sănătate şi protecţie socială, este reglementat şi în Republica Moldova, fiind acumulate surse
unităţile de gospodărie comunală, alte instituţii şi unităţi organizate, financiare în fondul de susţinere financiară a unităţilor administrativ-
care funcţionează pe lângă autorităţile publice ale landurilor, teritoriale pentru redistribuirea surselor financiare acumulate
orăşeneşti şi comunale59. unităţilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate63.
în ceea ce priveşte veniturile, produsul bănesc al celor mai în Statele Unite ale Americii, organizarea bugetară cuprinde
importante impozite este repartizat între bugetul federal şi bugetele bugetul federal, bugetele statelor membre şi bugetele locale. între
landurilor, cu preponderenţă pentru bugetul federal, având în vedere aceste bugete veniturile şi cheltuielile publice sunt repartizate prin
că din acesta se suportă aproape jumătate din cheltuielile publice, iar „legi de autorizare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare" în funcţie de
cel mult 33% din aceste cheltuieli revin bugetelor landurilor şi cel „competenţele statale" ale organelor federale, ale organelor de
mult 20% - bugetelor locale. Astfel, veniturile taxelor vamale şi ale conducere din statele membre şi ale organelor locale denumite
monopolurilor fiscale, ale impozitelor pe consumaţie şi ale „colectivităţi subordonate"64.
prelevărilor speciale revin bugetului federal. Produsul impozitelor pe Bugetului federal american îi revin cheltuieli pentru apărarea
venit şi capital, ca şi al impozitelor pe circulaţia capitalurilor revine naţională, pentru întreţinerea organelor puterii publice, pentru
bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe clădiri şi activităţi sănătate şi altele. Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele pe
profesionale, ca şi impozitele locale pe consumaţie sunt venituri ale veniturile persoanelor fizice şi ale corporaţiilor, accize asupra unor
bugetelor locale60. Datorită acestei repartiţii a fiscalităţii în folosul bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului bugetar
bugetului federal, centrul federal efectuează unele redistribuiri a unor federal îi revin aproximativ 70% din toate veniturile şi cheltuielile
venituri şi cheltuieli, în mod „vertical", între bugetul federal şi statului federal american65.
bugetele landurilor aflate în situaţie deficitară. în acelaşi timp, Din bugetele statelor membre, sunt finanţate „districtele
datorită faptului că unele landuri au o „capacitate fiscală superioară", şcolare", drumurile rutiere şi cheltuielile cu caracter social; pe când
pentru acestea s-a instituit obligaţia de a plăti „o contribuţie destinată veniturile acestor state nu sunt riguros identice şi cuprind mai ales
repartizării financiare juste" din care se acordă subvenţii băneşti taxele percepute pentru carburanţi, tutun, băuturi alcoolice,
landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizându-se astfel o automobile, ca şi o taxă funciară, care, în tot mai multe state, este
redistribuire a fondurilor băneşti între bugetele landurilor în mod cedată pentru administrarea fiscală a colectivităţilor locale66.
„orizontal"61. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia de
Nord alocă o parte din resursele financiare landurilor mai slab
dezvoltate, cum sunt: Saxonia, Şlevig-Golştein etc62. Asemenea
Conform art.lO din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din
16.10.2003 (MO. nr. 248-253/996 din 19.12.2003)
" Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 49. Marchessou A., Les instutions budgetaires de la Federation des Etats-Unis d'Amerique,
611
A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. „CE 'n Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de
USM", Chişinău 2003, p. 45-52. 61 A se Iurisprudence „R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 103 şi urm.
65
vedea Moster A., Op. cit., p. 32-33. Armeanic A., Op. cit., p. 28; Armeanic A. Sistemul fiscal în S.U.A., Revista
w
A se vedea mai detaliat Armeanic A., Op. cit., p. 48 şi Armeanic A. Sistemul fiscal Naţională de Drept, nr. 5 (32) 2003, p. 4-8.
66
în Germania, Revista Naţională de Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11. Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 50.
44 ------------- ------------ 45
anului următor. Această practică diferită fiind influenţată de tradiţii „buget" de stat sau „bugetul" statului, conducând la concluzia că este
şi de durata dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale74. vorba de un singur buget şi nu de mai multe bugete77.
Având în vedere că, în mod practic, după sfârşitul anului La fel ca şi principiul anualităţii, literatura financiară
bugetar se încasează venituri bugetare restante şi se efectuează contemporană apreciază că principiul unităţii bugetare se sprijină pe
cheltuieli angajate în ultima parte a anului bugetar, în unele state două genuri de motivaţii, unele financiare, altele politice. Din punct
acestea se înscriu în conturile bugetului expirat, pe când în alte state de vedere financiar, unitatea bugetară permite să se prezinte starea
„gestiunea bugetară" se încadrează exact între datele de început şi de reală a situaţiei financiare a ţării, ceea ce, din punct de vedere politic,
sfârşit ale exerciţiului bugetar75. este important pentru controlul exercitat de Parlament asupra
în Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar şi bugetului statului, pentru ca Parlamentul să aibă o vedere de
procesul bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetară, ansamblu asupra cheltuielilor statului.78
următoarele dispoziţii: într-adevăr, elaborarea şi aprobarea în fiecare exerciţiu
"La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor financiar a unui singur buget de stat oferă posibilitatea de a se
închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent, cunoaşte exact veniturile şi cheltuielile anuale, raportul dintre acestea
pentru a întocmi raportul anual despre executarea bugetului de stat"76. şi deci echilibrul ori deficitul situaţiei financiare a statului. De
Reglementarea gestiunii bugetare în strictă concordanţă cu asemenea, din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduce
anul calendaristic este raţională deoarece cazurile de venituri orientarea politicii financiare a puterii executive, mai ales prin
bugetare restante ca şi de cheltuielile angajate în ultima parte a anului comparaţia evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor de la un buget anual
calendaristic care se încasează şi respectiv efectuează la începutul la altul. Datorită acestor avantaje, principiul unităţii bugetare a fost
anului următor intervin şi se repetă de la un exerciţiu bugetar la altul, apreciat ca „o regulă ideală" şi ca „o condiţie de sinceritate
afectând puţin executarea bugetelor anuale de stat. financiară"79.
Cu toate avantajele tehnico-financiare şi politice, în foarte
3.2.2. Unitatea bugetară este un principiu care pretinde multe state contemporane s-a renunţat la unitatea bugetului de stat şi
elaborarea în fiecare an a unui buget unic de stat, acest principiu s-a preferat procedeul pluralităţii bugetare.
apreciindu-se şi el în comparaţie cu oponentul său - procedeul Procedeul pluralităţii bugetare se aplică declarându-se bugetul
pluralităţii de bugete. statului ca buget ordinar, sau general, sau central, şi admiţându-se,
Principiul unităţii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se alăturate acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare80,
consideră consacrat prin însăşi legile referitoare la contabilitatea ori la speciale, autonome81 etc.
finanţele publice, întrucât dispoziţiile acestor legi folosesc expresia

71 77
Gliga L, Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59. A se vedea Trotabas L, Op. cit. p. 125.
78
75
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 56. Duverger M., Finances publiques, Ed. „P. U. F.", Paris 1978, p. 314.
79
76 Leon G., Op. cit., p. 373.
Conform art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 10
r
847- XIII din 24.05.2996. art.47 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII
din 24.05.2996.
48 ------------- " c''iga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 57-58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 61 -63.

49
Bugetele extraordinare sunt practicate cu caracter temporar stat"86 sau de „organele reprezentative şi deliberative ale unităţilor
pentru situaţii excepţionale, fiind alăturate bugetului ordinar al administrativ-teritoriale"87, ca anexă la bugetul local. Un fond
statului şi adoptate tot de Parlament odată cu acesta. Practicarea extrabugetar de acest fel este „fondul rutier", reglementat prin Legea
acestor bugete a început odată cu apariţia cheltuielilor extraordinare fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 88 şi Hotărârea
pentru înarmare, pentru acoperirea unor pierderi materiale cauzate Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind adoptarea
de calamităţi naturale, alte calamităţi deosebite. Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier.89
Practica bugetelor extraordinare a fost şi este diferită de la un Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepţie de la
stat la altul. Cea mai îndelungată şi diversă practică în acest fel este principiul unităţii bugetare, pentru colectivităţi de interes public,
cunoscută în Franţa, începând cu perioada lui Napoleon Bonaparte, cărora prin lege li s-a acordat autonomie şi care au personalitate
condus personal de acesta, denumit „domeniul extraordinar", juridică. Această autonomie, din punct de vedere financiar, înseamnă
acumulat din "produsele victoriei şi cuceririlor" - impozite şi alte dreptul de a avea buget propriu, aprobat de către organul propriu de
contribuţii impuse învinşilor şi ţărilor ocupate - şi utilizat în mod conducere a colectivităţilor publice cărora li s-a stabilit prin lege
prioritar pentru soldele ofiţerilor şi soldaţilor82. în Anglia, bugetele autonomia cu dreptul de a avea buget propriu.
extraordinare au fost admise condiţionat de reglementarea prin legi Categoria bugetelor autonome s-a dezvoltat mai mult în
speciale şi s-au creat pentru lucrări de comunicaţii publice. Franţa şi România, pentru aşa-numitele regii autonome organizate în
Bugetele anexe au fost şi sunt practicate mai frecvent decât bugetele ramurile strategice de interes naţional - industria de armament,
extraordinare, deoarece corespund unor trebuinţe conjuncturale frecvente energetica, exploatarea minelor şi gazelor naturale, poşta,
mai ales de sporire a fondurilor băneşti necesare unor ramuri economice transporturile feroviare etc.90.
sau de activitate, exploatării unor servicii publice etc.
Categoria sectoarelor, ramurilor şi exploatărilor pentru care se 3.2.3. Universalitatea bugetului de stat este un principiu de
pot crea bugete anexe este reglementată şi ea diferit de la un stat la aplicare a dreptului bugetar care este prezentat uneori independent,
alteori îmbinat cu principiul unităţii bugetului de stat.
altul, cu sau fără limitări ale obiectului de finanţare. Ceea ce rămâne
Acest principiu are în vedere, ca bugetul să cuprindă toate
comun acestor bugete este adoptarea lor în fiecare an de către
veniturile şi toate cheltuielile statului din fiecare exerciţiu financiar.
Parlament, concomitent cu bugetul statului prin însăşi legea de
Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului
adoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelate
universalităţii prezintă atât avantaje, cât şi dificultăţi.
cu bugetul ordinar sau general al statului fie prin solduri de venituri,
fie prin subvenţii pentru cheltuieli83.
în Republica Moldova, bugetele anexe sunt numite „fonduri
speciale"84. Acestea se „adoptă de Parlament"85, „ca anexă la bugetul de 86
Confom art.47 alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.
847- XIII din 24.05.2996.
*- Stourm R., Le Budget, Paris 1891, p. 189, citat de Leon G., Op. cit., p. 377. Conform art. 37 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din
" Văcărel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M., 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003). 88 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996. m M.
Moşteanu T., Op. cit., p. 345. O. nr. 57 din 30.08.1996. *' Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 58; Gliga I., Op. cit.,
M
A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova. (ed. din 1998 ), p. 62-63.
*5 A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.
------------
50 51
Avantajul principal al universalităţii bugetului statului este de instituţii etc, în bugetul anual de stat se înscriu toate veniturile şi
ordin politic. în împrejurarea în care bugetul de stat prezentat toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri, instituţii etc. se înscriu
Parlamentului spre dezbatere şi adoptare este alcătuit din totalitatea numai soldurile nete93.
veniturilor şi totalitatea cheltuielilor anuale, acest cuprins complet al
bugetului de stat permite cunoaşterea exactă a politicii regimului. Acest 3.2.4. Principiul echilibrării bugetului de stat este considerat
avantaj este identic cu cel oferit de principiul unităţii bugetului de stat, „principiu clasic"94 al doctrinei financiare.
fapt datorită căruia, principiile universalităţii şi unităţii bugetului de stat Echilibrul bugetului de stat este conceput şi enunţat ca
sunt privite şi apreciate uneori ca îmbinate şi anume „universalitatea ca „echivalenţă cantitativă a tuturor veniturilor şi cheltuielilor, stabilind
aspect complementar al unităţii bugetului de stat"91. un excedent simbolic al veniturilor faţă de cheltuieli şi având astfel
Dificultatea principală a aplicării principiului universalităţii aprecierea publică de dovadă a unei bune politici financiare a
este atrasă de proporţiile mari ale bugetului brut care elaborat statului"95.
conform acestui principiu, cuprinde toate veniturile şi toate Deci, în trecut, deficitele bugetare puteau avea consecinţa
cheltuielile bugetare anuale de stat, cu consecinţa de a amplifica şi declarării bancrutei sau insolvabilităţii statului, iar în prezent ele pot
evidenţa contabilă bugetară. accentua inflaţia ori de câte ori se recurge la emisiuni monetare
Dificultăţile tehnico-financiare ale aplicării principiului pentru acoperirea acestor deficite.
universalităţii bugetare au promovat, alăturat procedeului bugetului Concepţia echilibrului bugetar este însă depăşită în prezent, mai
brut, procedeul bugetului net. ales datorită modificării raportului dintre economia liberal-capitalistă
în timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile şi toate şi finanţele publice din cele mai dezvoltate state din punct de vedere
cheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat din economic. Astfel, în unele state cum sunt SUA deficitele bugetare au
compensarea veniturilor cu cheltuielile. Acest sold, în cazul în care crescut şi se repetă de la un exerciţiu financiar la altul, cu toate că
veniturile sunt mai mari decât cheltuielile, se înscrie în partea de produsul social brut sporeşte de la un an la altul96.
venituri a bugetului statului, iar în ipoteza contrară, deficitul rezultat în condiţiile evoluţiei liberal-capitaliste a economiilor din
atunci când cheltuielile sunt mai mari decât veniturile, se înscrie în statele contemporane industrializate, care, datorită disponibilităţilor
partea de cheltuieli a bugetului de stat. de capitaluri, oferă statului posibilitatea de a obţine constant
Procedeul bugetului net a fost însă şi criticat încă din împrumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare, doctrina
primele etape ale aplicării lui, deoarece permite camuflarea financiară a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunţând la practica
cuantumurilor băneşti reale fie ale unor venituri, fie ale unor
cheltuieli bugetare de stat92.
" Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 59. 94
Având în vedere avantajele şi dificultăţile constatate în
Muzellec R., Op. cit., p. 248.
practică, s-a recurs la procedeul bugetului mixt în care pentru Ibidem. in acest sens, Raimond Muzellec caracterizează sistemul financiar al
anumite sectoare sau ramuri de activitate, categorii de acţiuni, unui stat prin concepţia lui Micanber, eroul lui Charles Dichens care rezumă
principiul său de gestiune prin următoarele: „20 lire sterline intrări, 19 lire
sterline cheltuieli: fericire perfectă; 19 lire sterline intrări, 20 lire sterline
" A se vedea Trotabas U Op. cit. p. 129. cheltuieli: catastrofă si disperare". 96 Muzellec R., Op. cit., p. 248.
'2 A se vedea Leon G., Op. cit., p. 368.
------------ 53
52 -------------
tradiţională a echilibrării în fiecare an a veniturilor şi cheltuielilor fel sunt statele - Venezuela, Suedia, Rusia etc. - care deţin resurse
bugetului de stat, folosind deficitele bugetare ca mijloc de influenţare naturale în baza cărora instituie fonduri de stabilizare, fonduri
a dezvoltării economice prin întrebuinţarea de către stat a unei pentru generaţiile viitoare etc, ce constituie o garanţie financiară
însemnate părţi a capitalurilor disponibile pe piaţa internă şi externă. pentru dificultăţile economice ale generaţiilor viitoare.
Diferit de aceasta, în statele contemporane în curs de
dezvoltare, echilibrul bugetar a rămas un principiu legiferat. Astfel, 3.2.5. Principiul publicităţii bugetului de stat, are în vedere
Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul publicarea acestuia într-o sursă oficială de informare în masă pentru
bugetar consacră acest principiu ca element primordial al politicii a fi adus la cunoştinţa opiniei publice, fiind un act de administrare a
bugetar-fiscale prevăzând îndatoririle Ministerului Finanţelor, unui regim politic şi a orientărilor de natură financiară preferate de
Guvernului şi Parlamentului de a urmări „echilibrul în timp al acesta. Astfel, „legile" se „publică în Monitorul Oficial al Republicii
colectării veniturilor şi efectuării cheltuielilor".97 în acest sens, Legea Moldova"101. Bugetul de stat fiind o lege în sine, implică procedura
Republicii Moldova privind finanţele publice locale98 prevede expres, obligatorie de publicare în Monitorul Oficial. în acest caz, dacă legea
„că autorităţile administraţiei publice ale unităţilor administrativ- bugetară anuală nu va fi publicată în Monitorul Oficial, ea nu va intra
teritoriale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru în vigoare, adică nu va produce efecte juridice.
menţinerea echilibrului bugetar" 99. „Prin echilibrul bugetar se Publicarea de informaţii cu privire la bugetul de stat constituie
înţelege egalitatea dintre veniturile şi cheltuielile bugetului"100. o necesitate nu numai pe plan intern, dar şi pe plan extern. Situaţia
în condiţiile unor concepţii diferite privind echilibrul bugetar financiară a statului, mersul executării bugetului de stat, evoluţia
şi mai ales a posibilităţilor diferite de la un stat la altul de a promova puterii de cumpărare a monedei naţionale, alăturat de dinamica
acest echilibru, doctrina financiară susţine acţiuni diverse. între producţiei industriale şi de creştere economică, influenţează asupra
acestea se remarcă constituirea, în etapele prospere ale ciclului poziţiei de care se bucură un stat pe piaţa internaţională de capital.
economic, a unor fonduri băneşti de rezervă, ori de egalizare care să în concepţia sistemului bugetar din statele contemporane, a
fie utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite în prevedea, adică a stabili în mod analitic nevoile financiare ale unei
etapele de declin economic. Acţiunile de acest fel sunt condiţionate perioade (de obicei un an) şi de a da acestor previziuni maximum de
de alternativa etapelor de declin şi de prosperitate ale ciclului publicitate, pentru a fi cunoscute de către toţi cei care suportă
economic, ca şi de hotărârile parlamentare de a spori impozitele şi sarcinile materiale ale bunei funcţionări a administraţiei publice,
taxele în etapele de prosperitate economică în vederea constituirii constituie o obligaţie primordială a organelor statului102.
fondurilor băneşti de rezervă, ori de egalizare cu care să fie acoperite Pe lângă principiile anualităţii, unităţii, universalităţii,
deficitele bugetare din etapele declinului economic. Exemplu de acest echilibrului bugetar şi publicităţii, în teoria financiară au fost
exprimate şi alte principii, cum sunt specializarea bugetară
97
promovată prin precizarea provenienţei tuturor veniturilor bugetare
A se vedea art. 6 alin. (1), lit. „b" din Legea nr. 847- XIII din 24.05.2996.
98
Legea nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).
91
Conform art. 12 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003). Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a
"*' Conform art. 1 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994). 1112 Condor L,
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003 ). Op. cit. p. 84.

54 -------------- ------------ 55
şi a destinaţiei specifice a fiecărei categorii de cheltuieli bugetare103,
precum şi principiul non-afecţiunii care - aşa cum este prevăzut în
Dacă potrivit necesităţii de stabilire şi autorizare a veniturilor
Regulamentul financiar al Comunităţii Europene - pretinde ca
bugetare, prin bugetele anuale se condiţionează realizarea anumitor
veniturile bugetare să fie destinate tuturor cheltuielilor bugetare şi nu
venituri publice ca venituri a respectivelor bugete, pe baza acestui
unor cheltuieli particulare104.
efect specific administrativ se formulează concluzia că „bugetul
veniturilor este un act-condiţiune".
Referitor la cheltuieli, potrivit acestei teorii, bugetul anul al
2.5. Natura juridică a bugetului de stat statului este condiţia obţinerii din trezoreria publică a sumelor de

D
bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lângă faptul că prin acest
in punct de vedere al naturii juridice, bugetul statului a fost
buget se stabileşte şi se aprobă cuantumul bănesc al fiecăreia dintre
caracterizat diferit în literatura de specialitate. Cele mai
cheltuielile programate a se efectua. De asemenea, se consideră
comentate teorii de acest fel sunt cele care susţin fie că bugetul
relevantă obligaţia Parlamentului de a vota cheltuielile publice
statului este act-condiţiune de natură administrativă, fie că acest
necesare anuale cum sunt cele de salarii şi alte plăţi într-un cuantum
buget este întotdeauna o lege, fie că bugetul este şi lege şi act
bănesc prestabilit, ce se efectuează pe baza dispoziţiilor din legile
administrativ, sau este un act de planificare financiară.
organice, dar pentru unele cheltuieli se lasă agenţilor administrativi
a) Teoria bugetului de stat act-condiţiune de natură
aprecierea utilităţii lor şi decizia de efectuare în cuantumul
administrativă - a fost exprimată şi susţinută acordând
condiţionat de legile organice. în temeiul acestui argument se
prioritate determinată faptului că prin bugetele anuale se
apreciază că „şi bugetul cheltuielilor este un act-condiţiune".
condiţionează atât veniturile, cât şi cheltuielile statului, sub
b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului porneşte
aspecte parţial diferite, însă comune actelor administrative
de la ideea că „ legea este orice decizie emanată de puterea
de acest fel105.
legislativă", iar în împrejurarea în care „bugetul statului este o
în ceea ce priveşte veniturile, într-adevăr prin bugetele statelor
decizie a legiuitorului, el este o lege propriu-zisă"106.
se stabileşte cuantumul anual total al veniturilor acestor bugete, se
Având în vedere că în statele constituţionale se susţine
prevede cuantumul fiecăruia dintre principalele categorii de venituri
existenţa unei distincţii între legea formală şi cea materială, în
bugetare. De asemenea, se specifică impozitele, taxele şi celelalte
dezvoltarea acestei teorii se afirmă că pentru caracterul de lege al
venituri bugetare de stat programate a se realiza anual în
unui act este mai important elementul formal decât cel material.
conformitate cu dispoziţiile din legile şi celelalte acte normative
Raţionând astfel şi ţinând seama de faptul că fiecare lege
referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat.
trebuie să aibă un cuprins material care se găseşte şi în actul de
aprobare a bugetului de stat, acest buget este o lege propriu-zisă.
într-o variantă a acestei teorii se apreciază că "bugetul statului
este o lege numai în sens formal şi nu în sens material", pentru că el
>.este elaborat sub formă de lege, conform procedurii legislative"107.
"" A se vedea Şaguna D.D., Op. cit., p. 38 şi 44.
m
A se vedea Cartou L, Op. cit., p. 27.
8
1115
leze G., Cours de science des finances et de legislation financiere francaise, IV- Carre de Malberg, Contribution a la theorie generale de l'Etat, Paris, 1920, p. 154.
7
eme ed., Paris, 1922, p. 24 - 26. Trotabas L, Op. cit. p. 100.

56 -------------- 57
c) Teoria potrivit căreia bugetul statului are natură prezenţa unui act formal, sau unui act - activitate - fapte. Pe de altă
juridică atât de lege, cât şi de act administrativ porneşte parte, se pune problema dacă bugetul este un act juridic şi în acest
de la deosebirea dintre legea formală şi legea materială şi caz dacă întruneşte condiţiile de existenţă şi valabilitate a actului
ajunge la concluzia că „bugetul este lege în părţile lui juridic în general şi a actului administrativ în special. Pentru a fi act
creatoare de dispoziţii generale şi act administrativ în juridic în general, trebuiesc întrunite condiţiile de fond şi de formă în
părţile lui creatoare de acte individuale şi concrete"108. sensul că bugetul ar trebui să exprime o manifestare de voinţă cu
Dintre cele două păreri componente ale bugetului statului, ca scopul de a produce efecte juridice (naşterea, modificarea sau
de altfel ale oricărui buget, partea de venituri este considerată stingerea de drepturi şi obligaţii).
creatoare de dispoziţii generale în toate statele în care se aplică Pentru a fi act administrativ ar trebui să corespundă cu
principiul anualităţii impozitelor şi taxelor. în acest sens aprobarea următoarele caracteristici: sunt acte administrative juridice
anuală a părţii de venituri a bugetului statului este o adevărată lege unilaterale, emise în cadrul activităţii administrative de autorităţi
materială, deoarece determină, în fiecare an, prin dispoziţie generală, publice în calitatea lor de subiect special, investite cu atribuţii de
perceperea impozitelor şi taxelor ca şi când ar fi reglementate din acel realizare a puterii de stat.
moment. Şi este cert că actele prin care se creează obligaţiuni de plată Astfel, actele respective dispun de prezumţia de legalitate, sunt
a impozitelor şi taxelor sunt „acte legislative materiale". Spre obligatorii şi se pun direct în executare110.
deosebire de partea de venituri, partea de cheltuieli a bugetului Analizând definiţia actului administrativ şi comparându-1 cu
statului este considerată creatoare de acte individuale şi concrete de actul bugetar, ajungem la concluzia că:
natură administrativă, deoarece, votul cheltuielilor bugetare de către în primul rând, bugetul de stat, după elaborarea de către
Parlament, se produce în sfera de aplicare a legilor preexistente, Guvern, este predat spre adoptare Parlamentului, în
referitoare la deschiderea de alocaţii bugetare şi alte procedee de situaţia actului administrativ se poate elabora şi de alte
cheltuieli bugetare. Din moment când acest vot nu aduce nici o organe ale administraţiei statului.
modificare a unor norme juridice preexistente acesta „rămâne - în al doilea rând, acest program îl face numai Guvernul, în
conform unor reguli generale - un act individual de natură timp ce actul administrativ se poate elabora şi de alte
administrativă"109. organe ale administraţiei statului.
Pentru a ne expune punctul nostru de vedere, am recurs la în al treilea rând, programul Guvernului nu se bucură de
opiniile exprimate în Dreptul administrativ, pentru că instituţia prezumţia de legalitate, în timp ce actul administrativ se
bugetară poate fi raportată şi comparată cel mai bine cu actul bucură de prezumţia de legalitate.
administrativ. Am plecat de la această premisă pentru a ne explica în al patrulea rând, un act administrativ se pune direct în
natura juridică de „act" a bugetului pe care l-au considerat ca atare executare după ce a fost elaborat, pe când bugetul de stat se
mulţi teoreticieni. Majoritatea definiţiilor date susţin că bugetul este execută de la o anumită dată şi anume de la 1 ianuarie a
un „act" fără a se preciza natura actului şi faptului că am fi în anului viitor.

!
"" Duguit L., Trăite de Droit Consitutoinnel, Vol.II, Paris, 1923, p.144.
IW
Ibidem. " Santai I., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, voi. II, Sibiu 1993, p. 13.
58 59
Prin urmare, faţă de cele prezentate mai sus, putem ajunge la
concluzia că bugetul de stat nu este un act juridic de natură
administrativă. El nu poate fi plasat nici în categoria altor acte CAPITOLUL
juridice, întrucât din modalitatea în care se întocmeşte, se elaborează,
se execută şi se controlează executarea, putem ajunge mai curând la
III
concluzia că este expresia unei activităţi ce are în vedere programarea
veniturilor şi cheltuielilor bugetare raportate la o anumită perioadă
de timp. în cadrul acestei activităţi de programare, se iau în vedere o PROCESUL BUGETULUI
serie întreagă de principii de natură economico-fînanciare şi chiar
acte normative care reglementează sistemul impozitelor şi a taxelor. DE STAT
Prin urmare, la baza bugetului stau operaţiuni specifice de
3.1. Noţiunea de proces bugetar
sistematizare şi sintetizare a unor date concrete furnizate de diverşi

C
subiecţi ce elaborează proiectele proprii bugetare, care prin
onform dispoziţiilor legale, activitatea bugetară trece prin
intermediul Ministerului de Finanţe şi al Guvernului, conduc la
mai multe etape, şi anume: elaborarea proiectului bugetului
obţinerea viziunii de ansamblu privind structura bugetului de stat şi a
de stat, adoptarea, promulgarea şi executarea bugetului de stat.
veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
Elaborarea proiectului bugetului de stat este prima etapă a
Pentru că acest program vizează interesele economico-
procedurii bugetare, care cuprinde activitatea de determinare a
sociale colective şi are menirea de a rezolva nevoile de acest gen
veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat.
ale unor comunităţi umane sau ale întregii comunităţi, se impune,
Adoptarea presupune dezbaterea şi votarea de către Parlament
ca printr-o modalitate juridică să se dobândească valoarea
a legii de adoptare a bugetului de stat.
efectelor ce decurg dintr-o lege. Pentru acest considerent credem
Promulgarea sau remiterea legii bugetare anuale adoptate
că s-a recurs la formula aprobării bugetului de către Parlament şi
implică analiza efectuată de Preşedintele statului a legii bugetare
adoptării lui printr-o lege. în concepţia noastră bugetul este un
anuale, expunându-şi opinia fie de promulgare a legii de adoptare a
program care dobândeşte forţa obligatorie prin intermediul unei
bugetului de stat, fie remiterea acesteia Parlamentului"2.
legi şi, prin urmare, dacă am ajunge la concluzia că are natura
Execuţia bugetară constă în realizarea veniturilor la termenele
juridică a legii, atunci trebuie să ne raportăm la accepţiunea
Şi cuantumul prevăzut (care reprezintă obligaţii minime) şi
formală a legii şi nu la cea materială a legii'".
efectuarea cheltuielilor conform destinaţiei prevăzute (care
111
Armeanic A., Natura juridică a bugetului de stat. Revista Naţională de Drept ,
2
nr. 4(19) 2002, p. 6-8. A se vedea art.93 din Constituţia Republicii Moldova.

60 ------------ 61
reprezintă obligaţii maxime ce nu pot fi depăşite). Această etapă este venit, constituind: impozitul pe venit reţinut de întreprinderi,
cea mai importantă deoarece presupune înfăptuirea concretă a instituţii şi organizaţii; impozitul pe venit calculat de organele fiscale;
previziunilor adoptate de Parlament. încheierea exerciţiului bugetar 25 la sută din salariul persoanelor care fac serviciu de alternativă; alte
presupune, în baza datelor furnizate de evidenţa execuţiei bugetare, o impozite pe venit; impozitul pe venitul întreprinderilor, asociaţiilor,
dare de seamă completă privind modul de realizare a veniturilor şi de organizaţiilor de stat; impozitul pe venitul întreprinderilor cu
efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Aşa dar, prin investiţii străine şi al întreprinderilor mixte; impozitul pe venitul
procedura bugetară se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu persoanelor juridice străine obţinut din activitatea de pe teritoriul
caracter normativ şi tehnic, înfăptuite de organe specializate ale Republicii Moldova; impozitul pe venitul băncilor şi altor instituţii
statului în scopul elaborării, adoptării, executării şi încheierii financiare; impozitul pe venitul activităţii de asigurare etc.
bugetului de stat. A doua categorie de venituri o constituie impozitele interne pe
Articolul 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul mărfuri şi servicii, cum sunt: Taxa pe Valoarea Adăugată la mărfurile
bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996, menţionează conceptul de produse pe teritoriul Republicii Moldova, la servicii şi la mărfurile
proces bugetar, ca fiind „procesul care începe cu elaborarea bugetului importate; impozitul privat; accizele la diferite produse stabilite
şi se termină cu adoptarea dării de seamă despre executarea lui pentru conform legislaţiei etc.
anul bugetar respectiv". A treia categorie de venituri o constituie impozitele asupra
comerţului internaţional, cum sunt: taxa vamală; tariful vamal la
mărfurile şi obiectele importate; încasările consulare; taxele de export.
3.2. Clasificarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare Pe lângă aceasta mai există şi alte impozite ce pot apărea în
urma introducerii unor noi tipuri de venituri fiscale şi nu pot fi

B ugetul de stat al Republicii Moldova este alcătuit


constant, potrivit necesităţii de a coordona veniturile şi
cheltuielile anuale, din două părţi: veniturile bugetare şi
încadrate în categoriile de venituri fiscale menţionate.
Veniturile nefiscale. Prima categorie este formată din: venituri
din activitatea de antreprenoriat şi de proprietate, cum sunt: dividende
cheltuielile bugetare113. aferente cotei de participare a statului în societăţi pe acţiuni; venitul net
A) Partea veniturilor bugetare114, în condiţiile instituirii al Băncii Naţionale a Moldovei; dobânzile la credite acordate din bugetul
legislaţiei fiscale din statul nostru asemănător legislaţiilor fiscale din de stat; arenda pentru patrimoniul de stat etc.
statele europene occidentale, cuprinde: venituri curente fiscale, A doua categorie de venituri nefiscale o constituie unele taxe şi
ne fiscale, din operaţiunile cu capital şi transferurile. plăţi administrative, cum sunt: taxele percepute de poliţia rutieră;
Veniturile fiscale. în cuprinsul actual al bugetului statului taxa pentru eliberarea de paşapoarte, buletine de identitate,
nostru, prima categorie de venituri este formată din impozitul pe legitimaţii şi certificate; taxa de stat pentru acţiunile examinate de
judecătorii şi de alte instanţe judecătoreşti etc.
A treia categorie de venituri nefiscale o constituie amenzile şi
"' A se vedea Hotărârea Parlamentului privind clasifîcaţia bugetară nr. 969-XIII din sancţiunile administrative, cum sunt: amenzile şi sancţiunile
24.07.1996. administrative; amenzile aplicate de poliţia rutieră; amenzile aplicate
114
A se vedea Anexa nr. 1 din Hotărârea Parlamentului privind clasifîcaţia bugetară
nr. 969-XIII din 24.07.1996.

62 ------------ 63
de poliţia economică; veniturile provenite de la confiscări, amenzile activitatea externă120;
şi alte sancţiuni aplicate de Departamentul Vamal etc. apărarea naţională U1;
Pe lângă aceasta mai există şi încasări neidentificate ce pot jurisdicţia constituţională122;
apărea pe parcursul anului şi nu pot fi încadrate în categoriile de autorităţile judecătoreşti;123
venituri nefiscale menţionate. menţinerea ordinii publice şi securitatea naţională124;
Categoria veniturilor din operaţiunile cu capital, în prezent învăţământul125;
cuprinde venituri realizate din vânzarea capitalului fix (vânzarea cercetările ştiinţifice126;
apartamentelor către cetăţeni, vânzarea patrimoniului de stat, cultura, arta, religia, sportul şi acţiunile pentru tineret127;
vânzarea întreprinderilor de stat etc), veniturile din vânzarea ocrotirea sănătăţii128;
terenurilor şi activelor nemateriale ( vânzarea brevetelor, elementelor asigurarea şi susţinerea socială129;
know-how, produselor SOFT (complexe de programare) etc.)115, agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă şi
transferurile de capital din surse nestatale. gospodăria apelor;
Transferurile sunt ultimele categorii de venituri bugetare ce protecţia mediului înconjurător şi hidrometeorologia;
includ transferurile de peste hotare pentru cheltuielile curente şi
cheltuielile capitale acordate Republicii Moldova de alte state şi
120
în această categorie intră - Colaborarea internaţională; Realizarea acordurilor
organizaţii internaţionale în contul bugetului de stat.
internaţionale; relaţiile culturale, ştiinţifice şi informatice internaţionale; Organele
B) Partea de cheltuieli ale bugetului statului este formată din administrative din această sferă.
trei componente: 121
In această categorie intră - Armata naţională şi Forţele de menţinere a păcii.
• clasifkaţia funcţională a cheltuielilor bugetare116; m
Poziţia 4(01) exclusă prin Hotărârea Parlamentului nr. 1092-XV din 30.05.2002,
fiind declarată neconstituţională pct. 4(01) din Anexa nr. 2 în partea referitoare la
• clasificaţia organizaţională a cheltuielilor bugetare117;
încadrarea Curţii Constituţionale în „Autorităţile judecătoreşti" prin Hotărârea
• clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare118. Curţii Constituţionale nr. 19 din 29.04.1999. Grupa 4/1- Jurisdicţia Constituţională a
Clasificaţia funcţionali a cheltuielilor bugetare, grupează fost introdusă prin Hotărârea Parlamentului nr. 1092-XV din 30.05.2002.
aceste cheltuieli în funcţie de obiectivele urmărite de stat, fiind create In această categorie intră - Consiliul Superior al Magistraturii; Instanţele
judecătoreşti; Procuratura.
pe categoriile principale de cheltuieli:
In această categorie intră - Organele afacerilor interne; Organele securităţii
serviciul de stat cu destinaţie generală u9; naţionale; Penitenciarele; Trupele de carabineri etc.
în această categorie intră - învăţământul preşcolar, primar, mediu, superior,
postuniversitar; Cursurile şi instituţiile de perfecţionare a cadrelor etc.
115
A se vedea Armeanic A., Votcinschi V., Drept fiscal, Ed. „ASEM", Chişinău 2001, p. 148. în această categorie intră - Cercetările ştiinţifice fundamentale; Cercetările
1
'* A se vedea Anexa nr. 2 din Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară Ştiinţifice aplicate etc.
nr.969-XHI din 24.07.1996. în această categorie intră - Activitatea în domeniul culturii; Radioteleviziunea;
117
A se vedea Anexa nr. 3 din Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară Presa periodică şi editurile; Organizarea odihnei etc.
nr. 969-X1II din 24.07.1996. în această categorie intră - Spitalele; Policlinicile, ambulatoriile şi punctele
1
'* A se vedea Anexa nr. 4 din Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară Mceroobstetricale etc.
129
nr.969-XIII din 24.07.1996. în această categorie intră - Pensiile militarilor; Instituţiile asigurării sociale;
"* în această grupă intră - Autoritatea legislativă; Autoritatea executivă; Activitatea Pensiile şi indemnizaţiile lucrătorilor din instanţele judecătoreşti şi din Procuratură
etc.
financiară, bugetar-fiscală de control; Serviciile de planificare şi statistică etc.

64 ------------ 65
industria şi construcţiile130; după instituţiile însărcinate cu încasarea lor, iar cheltuielile după instituţiile
transporturile, gospodăria drumurilor, comunicaţiile şi împuternicite cu efectuarea lor. în cadrul fiecărei instituţii, alocaţiile
informatica131; bugetare sunt efectuate în funcţie de structura organizatorică a
gospodăria comunală şi gospodăria de exploatare a fondului acestora: administraţie centrală, servicii exterioare, corpul de control.
de locuinţe132; complexul pentru combustibil şi energie; deservirea Clasificaţia bugetară după criteriul organizaţional, se face după două
datoriei de stat (interne şi externe); completarea rezervelor de criterii:
stat; alte servicii legate de activitatea economică133; cheltuieli ministere, departamente, municipii, raioane şi alţi
neatribuite de la alte grupuri principale134; excedent; deficit. beneficiari de mijloace bugetare136;
în Franţa, cheltuielile bugetului de stat sunt grupate într-un buget întreprinderi, instituţii, organizaţii, plăţile şi acţiunile
funcţional având următoarea structură: finanţate de la buget137.
a) funcţii economice: industrie, energie, agricultură, Clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare are menirea de a
transporturi, construcţii etc; preciza speciile şi subspeciile de cheltuieli limitativ admise şi finanţate din
b) funcţii sociale: educaţie, învăţământ, asistenţă socială etc; bugetul statului şi anume:
c) funcţii regaliene: poliţie, justiţie, apărare, relaţii externe, cheltuieli curente138;
diverse; cheltuieli capitale139;
d) funcţii tutelare: locuinţe, urbanism, gospodărie acordarea de împrumuturi de la buget şi rambursarea
comunală etc.135. lor140;
Chsitlcaţia organizaţională a cheltuielilor bugetare, care mai este
denumită şi Clasificaţie bugetară după criteriul administrativ,
ministerial sau departamental, grupează veniturile IM
în această categorie intră - Aparatul Parlamentului; Aparatul Preşedintelui; Curtea
de Conturi; Cancelaria de Stat; Ministerul Finanţelor; Departamentul Vamal; Consiliul
Coordonator al Audiovizualului; Serviciul „Hidrometeo"; Municipiile: Chişinău, Bălţi,
'■*' în această categorie intră - Industria extractivă; Industria prelucrătoare; Industria Bender, Tiraspol; Raioanele: Anenii Noi, Ocniţa, Ştefan Vodă etc. "7 în această categorie
uşoară; Construcţiile etc. intră - Aparatul central al ministerelor, departamentelor şi al altor autorităţi
'" In această categorie intră - Transportul auto, naval, feroviar şi aerian; administrative; Autorităţile administrative din cadrul ministerelor; Visteria de Stat;
Comunicaţiile şi informatica; Gospodăria drumurilor etc. Ambasadele; Consulatele etc. "* în această categorie intră:
132
In această categorie intră - Gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe; a) cheltuieli pentru mărfuri şi servicii ( remunerarea muncii, solda militarilor
Gospodăria comunală etc. etc);
'" In această categorie intră - Susţinerea de stat a micului business; Alte servicii legate
b) plata dobânzilor ( acordate de: Banca Naţională a Moldovei, băncile
de activitatea economică etc.
IM
comerciale; plata dobânzilor interne şi externe etc);
în această categorie intră - Fondul de rezervă a Guvernului; Cheltuielile
c) transferurile curente pentru: produse şi servicii, în scopuri de producţie,
neatribuite la alte grupuri.
135
către bugete de alt nivel etc;
Muzellec R., Op. Cit., p. 249. 139
în această categorie intră :
66 ------------ a) investiţii capitale şi reparaţii capitale;
b) crearea rezervelor de stat;
c) procurarea de pământ şi de active nemateriale;
d) transferurile de capital (in interiorul ţării sau peste hotare).
pilata dobânzilor şi rambursarea creditelor contractate
de ordonatorii principali de credite'4'; procurarea de
acţiuni.
Spre deosebire de Republica Moldova, in Germania, planul
bugetului general este împărţit sub aspecte instituţionale după
criteriul administrativ sau departamental112.
Conform acestei clasificaţii se consemnează următoarele grupe
principale de cheltuieli: bugetului, un rezumat asupra finanţării şi planul de finanţare
bugetară a cheltuielilor.
cheltuieli de personal;
cheltuieli pentru administraţie, achiziţii militare, servicii în privirea de ansamblu asupra funcţiunilor este cuprins în
de credit; mod comprimat bugetul împărţit funcţional şi se arată câte mijloace
cheltuieli pentru reparaţii şi subvenţii pentru scopuri bugetare sunt alocate (planificate) pentru diferite sarcini în parte143
curente;
măsuri de construcţii;
alte cheltuieli pentru investiţii şi măsuri de încurajarea 3.3.Elaborarea bugetului de stat
investiţiilor;
cheltuieli de finanţare specială. 3.3.1.Noţiuni generale
Grupele principale sunt împărţite în grupe superioare şi grupe, O n cadrul procesului bugetar conceput ca ansamblu al actelor şi
astfel încât se obţine mai întâi un număr de titluri format din trei I operaţiunilor care se succed anual şi privesc elaborarea,
cifre; în plus se pot folosi şi alte cifre suplimentare. Pentru o descriere JL adoptarea şi executarea bugetului statului, precum şi încheierea
în continuare şi mai îndeaproape, numerele de titluri posedă o cifră exerciţiului bugetar anual144, prima dintre aceste etape se declanşează
de recunoaştere funcţională după planul de funcţiune. în cursul anului astfel ca înainte de sfârşitul fiecărui exerciţiu să se
Bugetul (planul) general este menit să uşureze vederea de ajungă la adoptarea, de către Parlament, a bugetului elaborat de
ansamblu asupra bugetului şi conţine pentru aceasta un rezumat al organele executive de stat.
în cursul fiecărui exerciţiu financiar se procedează, de obicei,
în cel deal treilea trimestru, la elaborarea proiectului bugetului de
stat, pentru exerciţiul financiar următor.
""în această categorie intră :
a) acordarea de împrumuturi interne; Elaborarea proiectului bugetului de stat al Republicii Moldova
h) rambursarea imprumulmilur interne; revine Ministerului de Finanţe -- organ administrativ de specialitate
ci acordarea de împrumuturi externe; iinanciară. în Anglia, bugetul este elaborat sub îndrumarea
d) rambursarea de împrumuturi externe.
'" în această categorie intră :
cancelarului tezaurului, iar în SUA, proiectul bugetului federal este
a) piaia dobânzilor şi rambursarea creditelor externe; întocmit de un serviciu special - Biroul bugetar - ce funcţionează pe
b) plata dobânzilor si rambursarea creditelor interne. lângă preşedintele executivului american.
':; A se vedea BrummerhoiT [.)., Op. c it. , p. 120- i 32. Ca primă etapă a procedurii bugetare de stat, elaborarea
68 proiectului bugetului anual al statului nostru comportă îndrumări
indudologice de specialitate financiară, operaţiuni de estimare şi
calcul al veniturilor şi cheltuielilor bugetare de către toate instituţiile

;
Ibidem.
"' ( ' l i g a !., Dreptul finanţelor publice. I ' d . „Didactică şi Pedagogică". Bucureşti,
' -<7(i : o. 224 - 225.

69
şi organele de stat ce au relaţii cu bugetul de stat, precum şi stabilirea respectarea normelor speciale de venituri şi cheltuieli cum sunt cele
categoriilor principale de venituri şi cheltuieli bugetare anuale de stat privind cuantumul legal al salariilor şi celorlalte drepturi băneşti ale
sau cu caracter general. funcţionarilor sau personalului, consumurile de materiale, energie şi
îndrumarea metodologică a operaţiunilor de elaborare a combustibil etc, în situaţiile pentru calculul identic al cheltuielilor
proiectului bugetului de stat revine Ministerului de Finanţe, care admise la finanţare, din bugetul statului.
în calitatea lui de organ administrativ central de specialitate
Calculate în acest fel toate acestea se înscriu în proiectele de
financiară, este abilitat să elaboreze norme metodologice care
bugete în ordinea şi cu denumirea şi numerotarea prevăzută în
conform dispoziţiilor Legii privind sistemul bugetar şi procesul
clasificaţia bugetară a veniturilor şi cheltuielilor.
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, sunt obligatorii pentru toţi
Pentru cheltuielile cu natură de investiţii ale ministerelor şi
agenţii economici, instituţiile şi organele de stat care întocmesc
altor organe centrale de stat ca şi ale instituţiilor publice subordonate
bugete proprii"5.
acestora, este necesară o anumită documentaţie tehnico-economică şi
este prevăzută şi o procedură de aprobare. Astfel, pentru investiţiile
3.3.2.Elaborarea proiectului legii bugetare anuale
care se finanţează din bugetul statului este reglementat procedeul
Autorităţile publice prezintă Ministerului Finanţelor
propunerile proprii de bugete ce includ: întocmirii unor liste de lucrări, utilaje, mobilier şi alte obiecte de
veniturile şi cheltuielile realizate în anul bugetar investiţii, în cuprinsul cărora se specifică fiecare categorie de lucrări,
precedent; utilaje etc, cu sumele de bani ce reprezintă costurile lor determinate
veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar curent; cu ajutorul unor proiecte şi devize de calcul al costului, mai ales al
veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar lucrărilor de construcţii şi alte investiţii.
viitor; Aceste liste de investiţii însoţite de proiecte, devize de cost,
veniturile şi cheltuielile estimate pentru cel puţin un an rapoarte de necesitate etc, se centralizează de către fiecare minister
după anul bugetar viitor; sau alt organ central, se anexează la bugetele lor anuale şi se aprobă
justificările cerinţelor referitoare la estimările preliminare urmărindu-se o anumită procedură, care cuprinde:
de venituri şi cheltuieli distribuite de Ministerul evaluarea tehnică a fiecărei investiţii sau achiziţii;
Finanţelor'46 şi rezultatelor estimate ale programelor evaluarea financiară a costului total al fiecărei investiţii
incluse în aceste cerinţe147. sau achiziţii;
Veniturile şi cheltuielile ministerelor şi altor organe centrale de estimările cerinţelor de cheltuieli anuale ale fiecărei
stat, ca şi veniturile şi cheltuielile instituţiilor publice, se calculează cu investiţii sau achiziţii;
estimarea veniturilor anuale sau a cotizaţiilor, dacă
!
" Conform art. 18 şi 19 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- acestea există, posibile de a fi colectate de către Guvern ca
XIII din 24.05.1996.
116
Conform art. 17 alin. (4) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. rezultat al investiţiei sau al achiziţiei1^.
847-XIII din 24.05.1996.
M
' Conform art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.

Conform art. 21 alin. ( 2 ) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul


bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.
------------- 71
Procedura aprobării investiţiilor publice subordonate cadrul Guvernului, ministrul finanţelor se atlă în situaţia de „egalitate
acestora, implică examinarea listelor de lucrări, utilaje etc, >i a mridică cu ceilalţi miniştri", se afirmă că ministrul finanţelor se află
documentaţiilor iehnieo-econoirnce de către Ministerul de finanţe, „într-o situaţie ordinară" în care superioritatea de fapt este acoperită
avizarea de către acest minister a celor constatate necesare şi de ..legalitatea juridică" cu ceilalţi miniştri1'1.
justificate. Proiectele de bugete anuale ale ministerelor şi celorlalte în urma stabilirii cifrelor de venituri şi cheltuieli ale bugetelor
organe centrale de stat, elaborate con torni tuturor acestor dispoziţii ministerelor şi celorlalte organe centrale de stat, se întocmeşte sinteza
legale, se depun la Ministerul de Finanţe însoţite de documentaţia veniturilor şi sinteza cheltuielilor bugetare anuale.
necesară pentru investiţii şi de expuneri de motive atât pentru
Sinteza veniturilor bugetului de stat cuprinde cifre de venituri
venituri, cât şi pentru cheltuieli
anuale cu subdiviziunile legale - fiscale, nefiscale şi operaţiuni de capital.
Această desfăşurare a elaborării proiectului bugetului anual de Sinteza cheltuielilor cuprinde cifrele de cheltuieli mai întâi ale
stat de către Ministerul de Finanţe demonstrează că acest minister
întregului buget de stat şi apoi ale celor ce se prevăd pentru părţile şi
arc atribuţii de specialitate pretinse de particularităţile procedurii de
capitolele de cheltuieli specificate în clasificaţia cheltuielilor bugetare.
întocmire a bugetului statului şi verifică temeinicia şi corectitudinea
Aceste sinteze sunt utile şi necesare pentru cunoaşterea
proiectelor de bugete ale celorlalte ministere, cere modificări ale
MruUurii economice a veniturilor şi cheltuielilor bugetare din fiecare
veniturilor şi cheltuielilor propuse de celelalte ministere pentru
exerciţiu bugetar, îndeosebi, a proporţiei dintre cheltuielile bugetare
cerinţe de echilibru financiar.
curente şi de capital sau a proporţiei dintre cheltuielile pentru
Deciziile Ministerului Finanţelor referitoare la partea de
retribuirea muncii şi cele pentru mărfuri şi servicii.
venituri şi la partea de cheltuieli ale bugetului pentru anul bugetar
viitor se transmit autorităţilor publice !a data stabilită de ministru!
3,3.3. Aprobarea de către Guvern a proiectului legii
finanţelor.
bugetare anuale
în temeiul informaţiei primite, autorităţile publice
După definitivarea elaborării proiectului legii bugetare anuale,
reexaminează propunerile lor de buget şi le prezintă d i n nou
care cuprinde anexele. Ministerul Finanţelor îl prezintă Guvernului
Ministerului Finanţelor la data stabilită de acesta.
împreună cu nota explicativă.
Dacă autorităţile publice nu sunt de acord cu deciziile Anexele proiectului legii bugetare anuale includ:
Ministerului Finanţelor, divergenţele existente se soluţionează în veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar
ultimă instanţă de Guvern. viitor;
Datorită acestei competenţe ale Ministerului Finanţelor in veniturile şi cheltuielile estimate pentru cel puţin un an
literatura financiară de specialitate, se susţine existenţa im ei după anul bugetar viitor;
„superiorităţi de fapt a ministrului îinanţelor asupra c e l o r l a l ţ i dalele adiţionale, pievâzute de legea bugeiarâ anuală. Sola
miniştri [ i ", superioritate ce s-ar manifesta nu numai la elaborarea explicativă la proiectul legii bugetare anuale include prognozele
bugetului, ci şi în etapa procedurală a executării bugetului de stat. indicatorilor macroeconomici, precum şi următoarele >trate°ii ale
'Ţinând seama, că din punct de vedere al numirii şi al drepturilor in Guvernului:

MUSLJICC R. Op.cit..
continuare formulare de cerere pentru planificarea bugetară şi
strategiile de dezvoltare socială şi economică;
financiară cu indicaţiile de a înainta propunerile până la o anumită
strategiile de politici bugetar-fiscale; strategiile
dată. Departamentele bugetare ale autorităţilor administrative
datoriei de stat; strategiile de sprijin financiar;
inferioare înaintează cererile lor organelor superioare unde are loc de
strategiile relaţiilor bugetului de stat cu bugetele
fiecare dată o coordonare între diferitele necesităţi de cheltuieli.
unităţilor administrativ-teritoriale.
Prin negocierea cu organele administraţiei la diferite niveluri
Guvernul examinează proiectul legii bugetare anuale şi nota
se ajunge de cele mai multe ori la o reducere a fondurilor necesare152.
explicativă înaintea adoptării hotărârii. La solicitarea Guvernului,
După verificarea cererilor, Ministerul de Finanţe alcătuieşte proiectul
Ministerul Finanţelor prezintă informaţii sau explicaţii adiţionale
de buget. După o a doua examinare şi verificare a presupuselor
referitoare la proiectul legii bugetare anuale şi la nota explicativă.
venituri bugetare, se trece la elaborarea proiectul de buget.
Guvernul stabileşte procedura de apelare de către autorităţile
Ministerul de Finanţe prezintă apoi proiectul legii bugetare
publice a proiectului legii bugetare anuale şi a notei explicative.
întregului cabinet, unde poate fi: adoptat, rectificat sau stabileşte un
Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii
termen pentru îmbunătăţire şi prezentare repetată.
bugetare anuale şi la nota explicativă şi controlează operarea
Proiectul bugetar, parcurgând faza executivului este înmânat
amendamentelor respective de către Ministerul Finanţelor.
spre examinare Consiliului Federal (Bundesrat), apoi fiind examinat
După includerea amendamentelor, dacă acestea există,
în „Bundestag", în prima săptămână de şedinţă după 1 septembrie,
Guvernul aprobă proiectul legii bugetare anuale.
însoţit de un raport financiar.
în SUA, proiectul bugetului federal este întocmit de către o
3.3.4. Elaborarea proiectului legii bugetare în unele state
comisie specială - Biroul bugetar - care funcţionează pe lângă
contemporan.
preşedintele executivului american.
în Germania, bugetul public parcurge diverse faze prescrise de
Proiectul bugetului federal elaborat de această comisie, însuşit
lege. El începe cu iniţiativa de a face anumite cheltuieli şi de a
de către Preşedintele republicii este înaintat de către acesta
percepe anumite încasări, continuă cu adoptarea sub formă de lege,
fiind supus executării şi sfârşeşte cu controlul asupra cheltuielilor Congresului, însoţit de un mesaj (raport). Acest mesaj cuprinde:
propriu-zise şi a descărcării de gestiune151. principiile generale ale politicii interne şi externe ale SUA; proiectul
Pentru iniţiativa bugetară, adică alcătuirea proiectului de de buget pentru anul bugetar următor; contul de execuţie bugetară pe
buget, este competent executivul. De aceea, în Germania se vorbeşte anul anterior; informaţii privind execuţia bugetului pe anul în curs153.
de bugetul executiv, adică proiectul elaborat de Guvern. Alcătuirea
proiectului de buget începe cu mai mult de un an înaintea anului
bugetar respectiv. Elaborarea în faza pregătitoare revine Ministerului
de Finanţe. Acesta anunţă ministerele printr-o circulară cu privirea
de ansamblu asupra situaţiei financiare şi acestea primesc în
152
Ibidem.
53
1
Brummerhoff D., Op. cit., p. 120 - 132. Şaguna D.D., Drept financiar şi fiscal, voi. II, Ed. Oscar Prinţ, Bucureşti
1997, p. 48.
3.4. Examinarea şi adoptarea legii bugetare anuale în a doua şi a treia lectură în plen, Parlamentul german
analizează obiectivele propuse de Guvernul federal privind veniturile
3.4.1. Adoptarea legii bugetului şi cheltuielile bugetare.
în statele dezvoltate Analiza bugetară şi luarea deciziei finale de Bundesrat şi

A doptarea bugetului de stat de către Parlament în multe state


este reglementată prin dispoziţii specifice în sensul că
implică o anumită procedură de examinare de către comisii
financiar-bugetare a cuprinsului bugetului anual. Apoi, urmată de
dezbaterea fie separat în fiecare dintre cele două camere ale
Bundestag privind bugetul federal, se finalizează cu adoptarea
bugetului federal, şi anexei la legea bugetară. în caz de divergenţă, se
recurge la o comisie de mediere a divergenţelor pentru a se definitiva
cuprinsul Legii bugetare155.
în alte state, drepturile camerelor parlamentelor nu sunt egale.
Parlamentului, fie de către cele două camere reunite şi, în final, Astfel, în Anglia, Camera Comunelor are drepturi bugetare mai largi
discutarea pe articole şi votul deschis ori secret al legii bugetare anuale. decât Camera Lorzilor şi ca atare bugetul pe anul următor este
Dezbaterea sau „discuţiunea" parlamentară a bugetului de stat, prezentat mai întâi în Camera Comunelor. Discuţia bugetului în
este şi ea diferită în multe state, mai ales, în funcţie de drepturile această cameră începe cu expunerea cancelarului tezaurului în care se
acordate fiecărei camere pentru votarea acestui buget. în unele state precizează orientarea politică generală a guvernului şi proiectele
-ca de exemplu în Germania, Parlamentului îi rămân pentru discuţii acestuia de venituri şi cheltuieli publice. Această cameră poate
până la fixarea bugetului prin legea bugetară, înaintea începerii accepta, refuza ori modifica cifrele de venituri şi cheltuieli propuse de
anului bugetar, în cel mai bun caz trei luni. Acest termen este încălcat guvern, examinează şi votează fiecare capitol de cheltuieli publice, pe
aproape cu regularitate. când Camera Lorzilor primeşte proiectul de buget doar cu o lună
în Constituţia financiară germană este prevăzut, ca bugetul să înainte de încheierea sesiunii parlamentare, cu scop numai
fie adoptat înaintea începerii anului bugetar prin Legea bugetului154. informativ, deoarece nu are dreptul să modifice bugetul aprobat de
Dacă nu se poate respecta adoptarea în prealabil a bugetului, Camera Comunelor care, în cele din urmă, este supus Reginei spre
atunci guvernul federal are dreptul la un buget de urgenţă. sancţionare şi cu aceasta dobândeşte natura juridică de lege.
Expunerea în Bundestag, este deschisă de ministrul de finanţe; Cu unele deosebiri, în Franţa, Adunarea Naţională are şi ea
în urma expunerii are loc cu regularitate o dezbatere generală asupra drepturi prioritare în domeniul bugetului de stat, iar proiectul de
proiectului Guvernului. După prima lectură proiectul de buget al buget ajunge la Senat, numai după prima lui lectură în cadrul
Guvernului, este remis cu posibile luări de poziţie ale Bundesrat-ului Adunării Naţionale ale cărei opţiuni rămân decisive pentru cuprinsul
şi ale Comisiei bugetare a Bundestag-ului. Rezultatul discuţiilor în bugetului de stat pe exerciţiul financiar următor.
această comisie se face cunoscut printr-o luare de poziţie în plen. Cu deosebiri mai mari privind dreptul bugetar în SUA,
Poziţia specifică a guvernului la întocmirea bugetului federal proiectul noului buget federal este propus de către Preşedintele
se argumentează şi prin faptul, că fără acordul guvernului privind SUA Congresului, întrunit din membrii Camerei reprezentanţilor şi
modificarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare nu poate fi modificat ai Senatului, apoi acest proiect este discutat mai întâi în Camera
bugetul federal. reprezentanţilor, care însă are dreptul limitat de a modifica

151
Brummerhoff D., Op. cit., p. 127-132. 1
Ibidem.

76 ----------- 77
veniturile bugetare. Senatul poate să majoreze ori să reducă
Pe lângă Comisia de specialitate, proiectul legii bugetare
veniturile şi cheltuielile bugetare propuse de Preşedintele SUA,
anuale se examinează de toate Comisiile permanente şi Direcţia
precum şi să introducă noi venituri şi cheltuieli ale statului federal,
juridică a Parlamentului. La data stabilită de Parlament, Comisiile
rămânând ca în cele din urmă noul buget să fie definitivat cu
permanente şi Direcţia juridică prezintă avizele la proiectul legii
aprobarea de către Preşedintele SUA a propunerilor celor două
bugetare anuale Comisiei Economie, Buget şi Finanţe.
camere ale Congresului SUA156.
în baza avizelor Comisiilor permanente şi avizului Direcţiei
Procedura votului bugetului de stat reprezintă şi ea nişte
juridice, Comisia Economie, Buget şi Finanţe întocmeşte raportul şi
particularităţi. în cele mai multe state se insistă cu prioritate asupra
lista de recomandări asupra proiectului legii bugetare anuale şi le
votului cheltuielilor bugetare sau publice. Deoarece, în ceea ce
prezintă Parlamentului la data stabilită de acesta.
priveşte veniturile, prin votul bugetului se autorizează perceperea
Examinarea proiectului legii bugetare anuale în Parlament se
impozitelor, taxelor etc, prevăzute de legislaţia fiscală, precizându-se
efectuează în trei lecturi.
şi cuantumul bănesc al veniturilor bugetare necesare de realizare în
Legea bugetară anuală poate fi adoptată şi în două lecturi, dacă
noul exerciţiu financiar.
toate chestiunile din lecturile doi şi trei sunt examinate într-o singură
lectură.
3.4.2. Adoptarea bugetului de stat în Republica Moldova
A ) Examinarea în prima lectură:
Procedura examinării şi adoptării bugetului de stat în
în decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul
Republica Moldova diferă de alte ţări, deoarece, din punct de vedere
Guvernului şi coraportul Comisiei Economie, Buget şi Finanţe
organizatoric, Parlamentul nostru este unicameral, spre deosebire de
asupra proiectului legii bugetare anuale şi examinează:
parlamentele formate din două camere.
a) direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale;
Conform art. 25 alin.(l) din Legea privind sistemul bugetar şi
b) concepţiile de bază ale proiectului.
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96, Guvernul prezintă
Parlamentul adoptă, în prima lectură, proiectul legii bugetare
Parlamentului până la 01 octombrie a fiecărui an proiectul legii
anuale şi îl remite Comisiei Economie, Buget şi Finanţe pentru
bugetare anuale.
pregătirea de examinare în a doua lectură.
Proiectul legii bugetare anuale include anexele şi este însoţit de în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru
nota explicativă. îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale
Adiţional la proiectul legii bugetare anuale, Ministerul în prima lectură.
Finanţelor prezintă calculele veniturilor şi cheltuielilor bugetare. B ) Examinarea în a doua lectură:
Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Comisia în decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea
Economie, Buget şi Finanţe, care prezintă Parlamentului un aviz la Comisiei Economie, Buget şi Finanţe, examinează:
data stabilită de acesta. Concomitent, proiectul legii bugetare anuale a) veniturile estimate sub formă de calcule şi structura lor;
este examinat de Curtea de Conturi, care prezintă Parlamentului un b) cheltuielile estimate, structura şi destinaţia lor;
aviz la data stabilită de acesta. c) deficitul sau excedentul bugetului de stat.

156
Gliga L, Op. cit., (ed. 1994), p. 68-69.

78 ------------
79
Parlamentul adoptă, în a doua lectură, proiectul legii bugetare din bugetul viitor, ori că pot fi considerate ca buget provizoriu cu
anuale şi îl remite Comisiei Economie Buget şi Finanţe pentru cuantumuri de venituri şi cheltuieli stabilite ad hoc157. Trebuie de
pregătirea de examinare în a treia lectură. remarcat, că procedeul douăsprezecimilor provizorii a fost aplicat în
în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru Belgia, Franţa şi Italia, recunoscându-se că odată aprobate, acestea
îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale dobândesc natura de buget al statului datorită votului parlamentar.
în a doua lectură. încredinţarea guvernului să îndrume execuţia bugetară pe baza
C ) Examinarea în a treia lectură: bugetului din exerciţiul financiar anterior este procedeul preferat în
în decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea prezent datorită simplităţii şi operativităţii lui. Acest procedeu are în
Comisiei Economie, Buget şi Finanţe: vedere, că, dacă bugetul statului nu a fost adoptat înainte de expirarea
a) examinează alocaţiile detaliate pentru autorităţile exerciţiului bugetar, se aplică, în continuare bugetul anului
publice; precedent, până la adoptarea noului buget158.
b) stabileşte alocaţiile care vor fi finanţate în mod prioritar; Analizând statuările constituţionale trebuie de remarcat, că art.
c) examinează alte detalieri din legea bugetară anuală. 38 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII
Până la 5 decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legea din 24.05.96 reglementează procedeul douăsprezecimilor bugetare
bugetară anuală, care va fi promulgată de Preşedintele statului, apoi provizorii, parcurgând procedura adoptării de către Parlament a
va fi publicată şi va intră în vigoare la 01 ianuarie a următorului an. acestei fracţiuni bugetare, nefiind aplicate statuările constituţionale,
Termenul de 5 decembrie are un caracter de orientare şi nu produce în acest sens, art. 131 alin. (3) din Constituţia Republicii Moldova
nici un efect juridic dacă a fost încălcat. statuează expres, că dacă bugetul de stat nu a fost adoptat prin lege cu
cel puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în
3.4.3. Douăsprezecimile bugetare continuare bugetul de stat al anului precedent, fără adoptarea
Ca ultim aspect al procedurii de adoptare a bugetului de stat repetată de Parlament a bugetului de stat din anul precedent. Deci,
anual, pentru ipoteza în care Parlamentul nu reuşeşte să dezbată Guvernul poate trece la executarea bugetară fără adoptarea repetată a
proiectul de lege şi să voteze legea bugetară anuală până la începutul legii bugetare anuale din anul precedent de către Parlament. în acest
exerciţiului financiar următor, în teoria şi practica financiară s-au context, considerăm, că dispoziţiile art. 38 din Legea privind sistemul
bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96 sunt
configurat două variante: cea a aprobării unor douâsprezecimi
neconstituţionale, fiind oportună modificarea art.38 din legea
bugetare provizorii şi cea a încredinţării guvernului să îndrume
menţionată.
execuţia bugetară pe baza bugetului din exerciţiul financiar anterior.
Douăsprezecimile bugetare provizorii sunt bugete ale căror
venituri şi cheltuieli reprezintă a douăsprezecea parte din cele
prevăzute şi propuse prin legea bugetară anuală ce nu a putut fi
votată în termenul legal, bugete care sunt examinate de comisiile
bugetare, se adoptă de către Parlament şi se pun în executare potrivit
necesităţii de continuitate a executării bugetului de stat. Despre 15 7
A se vedea Leon G., Op. cit., p. 417.
15 8
aceste douăsprezecimi s-a afirmat că ele pot fi părţi corespunzătoare Conform art. 131 alin. (3) din Constituţia Republicii Moldova.

80
Uneori, Preşedintele statului, printr-o scrisoare de remitere,
3.5. Promulgarea legii bugetare anuale poate cere Parlamentului reexaminarea legii bugetare anuale pentru
orice motive, începând cu inacceptabilitatea unor texte şi terminând

P otrivit dispoziţiilor art. 74 alin. (3) din Constituţia


Republicii Moldova, legile adoptate de Parlament se trimit spre
promulgare Preşedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii
cu îndreptarea unor erori materiale. Reexaminarea legii bugetare
anuale poate fi cerută de către şeful statului numai o singură dată m şi
este obligatorie pentru Parlament. în acest sens, trimiterea de către
este actul final al procedurii legislative şi ţine exclusiv de Preşedintele Republicii Moldova a legii bugetare anuale, cu obiecţiile
competenţa şefului statului159. sale, spre reexaminare Parlamentului înseamnă, de fapt, refuzul
Este firesc ca şeful statului să aibă posibilitatea de a examina şefului statului de a o promulga.
legea bugetară anuală, adoptată de Parlamentul Republicii Moldova, în cazul adoptării repetate de către Parlament a legii bugetare
exercitându-şi atribuţiile constituţionale ce îi revin în această calitate, anuale, cu sau fără luarea în consideraţie a obiecţiilor expuse în
de a asigura buna funcţionare a autorităţilor publice. scrisoarea de remitere de şeful statului, Preşedintele Republicii
Conform art. 93 alin.(l) din Constituţia Republicii Moldova Moldova este obligat de a promulga legea bugetară anuală. Ulterior,
„Preşedintele Republicii Moldova promulgă legile". Decretul cu privire la promulgarea legii bugetare anuale se publică în
Promulgarea legii bugetare anuale este operaţiunea finală a Monitorul Oficial163.
procedurii legislative şi ea permite şefului statului să investească
legea cu formulă executorie160, obligând autorităţile publice de
specialitate financiară şi cu atribuţii financiare să procedeze la 3.6. Procedura executării bugetului de stat
executarea prevederilor legii bugetului de stat pe anul următor de
gestiune. Conform art. 94 alin.(l) din Constituţia statului nostru, 3.6.1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi a
decretul de promulgare a legii bugetare anuale emis de cheltuielilor bugetare
Preşedintele Republicii Moldova este obligatoriu pentru
executarea pe întreg teritoriul statului, având caracter normativ.
Decretele Preşedintelui Republicii Moldova se promulgă într-un
E xecutarea bugetului de stat adoptat de Parlament, prin legea
bugetară anuală, presupune, realizarea veniturilor bugetare
stabilite pentru anul în curs şi efectuarea cheltuielilor
termen de două săptămâni161. bugetare pentru aceeaşi perioadă.
Sub aspect funcţional, pentru operaţiunile de executare a
bugetului statului se face distincţie între funcţionarii investiţi cu
15 9
în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea atribuţii de conducere şi cei cărora le revin numai atribuţii executive.
unor prevederi ale articolul 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii Moldova, nr. 9
din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998).
16 0
în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la
interpretarea articolului 74 alineatele (1) şi (2), articolului 93 alineatul (2) şi articolul
143 alineatul (1) din Constituţia Republicii Moldova, nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr. 2
Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului
16 din 14. 03.1996). Parlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996). 163
161
în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a
interpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).
Moldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996).
------------- 83
Primii sunt denumiţi executori de buget (ordonatori de 3.6.2. Executarea de casă a bugetului de stat
credite)164, iar a doua categorie de funcţionari cuprinde contabilii cu Operaţiunile de trezorerie sunt inevitabile în execuţia bugetului
atribuţiile specifice executive, această distincţie şi separaţie de funcţiuni anual de stat, pentru încasarea veniturilor bugetare în numerar,
având menirea de a garanta o execuţie conformă a bugetului de stat. pentru eliberarea sumelor de bani necesare cheltuielilor care se
în termen de 10 zile după adoptarea legii bugetare anuale, efectuează în numerar, ca şi pentru evidenţa tuturor veniturilor
Ministerul Finanţelor: realizate şi a cheltuielilor bugetare efectuate166.
solicită de la autorităţile publice centrale planurile de Datorită necesităţii şi importanţei lor, operaţiunile de
finanţare ale acestora, precum şi ale instituţiilor subordonate; trezorerie sunt reglementate prin dispoziţii speciale care, din punct
întocmeşte repartizări lunare ale veniturilor prevăzute de de vedere organizatoric, aplică una dintre următoarele două variante:
legea bugetară anuală şi de alte acte legislative. încredinţarea operaţiunilor de „executare de casă a
în termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale, bugetului statului" - în condiţii de mandat - unei bănci
Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi importante la care se deschid conturile de venituri şi
cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificaţiei bugetare. în cheltuieli ale bugetului de stat;
anumite situaţii, Ministerul Finanţelor poate aproba alocaţii pentru organizarea trezoreriei statului, cu unităţi centrale şi locale, cărora le
fiecare program guvernamental165, cu condiţia adoptării fiecărui este rezervată efectuarea încasărilor şi plăţilor necesare execuţiei
program de acest fel de Parlament. bugetului statului, ca şi păstrarea disponibilităţilor băneşti atât ale
Repartizarea lunară se semnează de ministrul finanţelor sau de organelor de stat centrale şi locale, cât şi ale instituţiilor publice şi altor
o persoană autorizată de Ministerul Finanţelor, care aprobă cererea subiecte de drept167. Dintre aceste variante, cea a trezoreriei este
de cheltuieli pentru un scop specific. preferată în mai multe state contemporane şi urmând exemplul
Nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără acestora, a fost reglementată în statul nostru Trezoreria de Stat168.
autorizaţia semnată de ministrul finanţelor sau de o persoană Trezoreria de Stat este o unitate structurală a Ministerului
autorizată de Ministerul Finanţelor. Finanţelor, constituită din Trezoreria Centrală şi Trezoreriile
Adiţional la repartizarea lunară, Ministerul Finanţelor, printr- Teritoriale, care exercită executarea de casă a bugetului de stat şi a
o autorizaţie suplimentară (adiţională), poate plasa oricare alte bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, administrarea
condiţii pentru efectuarea cheltuielilor de către autorităţile publice, mijloacelor valutare, a fondurilor şi mijloacelor extrabugetare,
dacă aceste condiţii corespund prevederilor legii bugetare anuale şi precum şi a fondurilor cu destinaţie specială169.
altor acte legislative.

IM 166
Executor de buget (ordonator de credite) - conducător al instituţiei, împuternicit cu Gliga I., Dreptul finanţelor publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1992, p. 45.
167
dreptul de a efectua cheltuieli în conformitate cu alocaţiile aprobate (A se vedea Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 73.
168
Normele metodologice privind executarea de casă a bugetului de stat şi bugetelor Conform art. 33 alin. (1) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar
unităţilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului Finanţelor, nr. 847-XIII din 24.05.1996.
169
nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002)). A se vedea Normele metodologice privind executarea de casă a bugetului de stat şi
165
Conform art. 32 alin. (2) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului
nr. 847-XIII din 24.05.1996. Finanţelor, nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002).

84 ------------- ------------- 85
activitate este aplicată, supravegheată şi controlată de către Alocaţiile aprobate pentru utilizări specifice nu pot fi
Ministerul Finanţelor şi celelalte organe cu atribuţii financiare. redistribuite între destinatari.
în realizarea conformă a veniturilor bugetare, obligatoriu Alocaţiile incluse în repartizarea lunară pentru utilizări
trebuie respectate, următoarele condiţii reglementate de cadrul specifice nu pot fi transferate pentru alte utilizări fără notificarea şi
normativ financiar: aprobarea ministrului finanţelor.
nici un impozit, taxă sau alte obligaţii de natura acestora, La stabilirea cheltuielilor publice se au în vedere următoarele:
nu pot fi înscrise în buget şi încasate, dacă acestea nu au a) în domeniul social, utilizarea resurselor financiare ale
fost stabilite prin lege; statului pentru învăţământ, sănătate, ocrotire socială,
legea bugetară anuală adoptă pentru fiecare an lista cultură, artă, sport, protecţie ecologică şi altele, în
impozitelor, taxelor şi a cotelor acestora, precum şi a condiţiile stabilite de lege;
celorlalte venituri ale statului, care urmează să se b) susţinerea unor programe prioritare de cercetare
perceapă; ştiinţifică;
este interzisă perceperea sub orice titlu, sub orice c) în domeniul economic, facilităţi şi alte mijloace stabilite,
denumire, de contribuţii directe sau indirecte în afara potrivit legii, acordarea de subvenţii, acordarea de investiţii
celor stabilite prin lege. şi a altor acţiuni economice de interes public în limita
în timpul realizării veniturilor bugetului de stat, pot interveni alocaţiilor bugetare anuale, aprobate în condiţiile legii;
compensări ale sumelor încasate în plus cu cele datorate ulterior de d) asigurarea cerinţelor de apărare a ţării şi a ordinii
publice;
către contribuabili, precum şi necesitatea restituirii sumelor încasate
e) finanţarea administraţiei centrale de stat şi a altor
fără temei legal, care nu pot fi compensate.
cheltuieli prevăzute de lege.
Realizarea veniturilor bugetare, presupune cunoaşterea şi
Este interzisă acoperirea cheltuielilor bugetului de stat, prin
aplicarea normelor juridice în materie, atât de către contribuabili, cât
recurgerea la emisiunea monetară sau prin finanţarea directă de către
şi de organele competente privind execuţia bugetară. în principiu, bănci.
activitatea de plată a veniturilor presupune iniţiativa debitorilor în
Sumele de bani aprobate prin legile bugetare anuale, pentru
cunoştinţă de cauză. Pentru situaţiile în care plata nu se face integral
investiţii de utilitate publică, învăţământ, sănătate, cultură şi alte
şi la termen, se trece la aplicarea măsurilor sancţionatorii şi la
destinaţii prevăzute de lege, se acordă cu titlul de alocaţii bugetare.
executarea silită a plăţii sumelor datorate bugetului de stat.
Acestea pot fi definite ca fiind sumele de bani aprobate prin
buget, în limitele cărora se pot efectua cheltuieli, cu destinaţie
3.6.4. Procedura efectuării cheltuielilor bugetului de stat
precizată, prin legea bugetară anuală. Alocaţiile bugetare conţin o
în procesul executării bugetului de stat, autorităţile publice pot
sumă care se obţine de la buget, în vederea efectuării cheltuielilor
face cheltuieli pentru diverse programe guvernamentale, cu condiţia
prevăzute în acest buget, sumă ce are destinaţie precisă, în ceea ce
ca aceste alocaţii să corespundă legii bugetare anuale şi să existe
priveşte destinatarul, tipul cheltuielilor, cuantumul limită fiind
autorizaţia semnată de ministrul finanţelor sau de o persoană
determinat. Alocaţiile bugetare se primesc de către destinatari în
autorizată din Ministerul Finanţelor.
cadrul unei proceduri specifice. Operaţiunea prin care se realizează

89
trecerea efectivă a sumelor de la buget la destinatar se numeşte Ordonatorii terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor
finanţare. Persoanele împuternicite de lege pentru a săvârşi în publice împuterniciţi să utilizeze creditele bugetare ce le-au fost
temeiul unor acţiuni de efecte juridice activitatea de finanţare se repartizate, numai pentru nevoile unităţilor pe care le conduc,
numesc executori de buget (ordonatori de credite). potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite
în raport de locul organelor, instituţiilor în aparatul de stat, prin dispoziţiile legii.
executorii de buget (ordonatorii de credite) sunt: principali, Ordonatorii de credite sunt obligaţi să urmărească ca
secundari şi terţiari. cheltuielile unui articol, alineat sau a oricărui alt exerciţiu bugetar să
Executorii de buget principali (ordonatorii de credite) ai nu fie utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui exerciţiu bugetar
bugetului de stat sunt miniştrii şi conducătorii celorlalte organe şi nici alocaţiile bugetare aprobate unui ordonator de credite
centrale de stat. -pentru finanţarea cheltuielilor altui ordonator.
Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din
Indiferent de categoria din care fac parte, ordonatorii de
subordinea ministerelor şi celorlalte organe centrale de stat finanţate
alocaţii sunt responsabili:
din bugetul statului, sunt după caz: ordonatori, secundari sau terţiari
de respectarea dispoziţiilor legale în utilizarea creditelor
de credite.
bugetare;
Executorii de buget principali (ordonatorii principali de credite)
de folosirea cu eficienţă a sumelor de bani primite de la
au o dublă calitate:
bugetul de stat;
de a repartiza alocaţiile bugetare aprobate unităţilor de integritatea bunurilor încredinţate unităţilor pe care
ierarhice inferioare, în raport cu sarcinile acestora, le conduc;
precum şi, - aprobarea efectuării cheltuielilor din de ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a
bugetul propriu-zis
dărilor de seamă contabile asupra execuţiei bugetare.
cu respectarea dispoziţiilor legale.
Cheltuielile alocate prin bugetul de stat se pot aproba de către
Ordonatorii principali de credite pentru instituţiile finanţate
ordonatorul de credite şi se pot efectua, numai dacă au fost în
de la bugetul de stat sunt miniştri şi conducătorii celorlalte organe ale prealabil avizate, potrivit legii, de către conducătorul
administraţiei publice centrale. compartimentului financiar-contabil sau de alte persoane însărcinate
Ordonatorii secundari de credite, aprobă efectuarea cu executarea controlului financiar preventiv. Avizul priveşte
cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale şi legalitatea operaţiunilor, oportunitatea şi eficienţa sa.
repartizează alocaţiilor bugetare aprobate unităţilor ierarhic în acest mod se evită, încălcarea legii şi efectuarea de
inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite. operaţiuni fără eficienţă economică.
Aceşti ordonatori sunt conducătorii unor instituţii publice în caz de depistare de către Curtea de Conturi, Serviciul
care funcţionează în subordinea ministerelor şi primesc mijloace Control Financiar şi Revizie şi alte organe a cazurilor de utilizare
bugetare de la ordonatorii principali de credite atât pentru acoperirea contrar destinaţiei a mijloacelor bugetare de către ordonatorii de
cheltuielilor proprii, cât şi pentru repartizarea de mijloace unităţilor credite cât şi în cazurile de depistare a surplusurilor de mijloace
ierarhic inferioare. bugetare şi resurse materiale, ca urmare a mistificărilor în calculele
de apreciere a necesităţilor bugetare şi în evidenţa contabilă,

------------- 91
Ministerul Finanţelor poate reduce cu suma respectivă volumul Guvernului sau nu întreprinde nici o acţiune în decurs de 15 zile
alocaţiilor aprobate în bugetul ordonatorilor de credite respectiv. Şi, lucrătoare de la prezentare, blocarea propusă produce efecte juridice. în
dacă este cazul se transmit organelor de anchetă materiale pentru acest caz, tăcerea Parlamentului este considerată ca o aprobare tacită a
urmărirea penală sau organelor competente pentru aplicarea puterii reprezentative în blocarea unor cheltuieli bugetare. Deci, puterea
sancţiunilor contravenţionale. executivă în anumite cazuri în virtutea principiului legal al echilibrului
bugetar poate efectua acte şi operaţiuni fără investirea expresă, printr-un
3.6.5. Virările de alocaţii bugetare act al Parlamentului de a efectua asemenea acţiuni.
Dacă legea bugetară anuală nu este adoptată şi publicată până în funcţie de evoluţia încasării veniturilor în bugetul de stat,
la 31 decembrie, finanţarea cheltuielilor pentru anul curent se Ministerul Finanţelor poate modifica, cu 5 zile până la sfârşitul lunii
efectuează lunar în mărime de a douăsprezecea parte din suma curente, estimările de cheltuieli pentru perioada gestionară
cheltuielilor prevăzute pentru anul bugetar precedent. ulterioară, punând la curent autorităţile publice respective.
Ministerul Finanţelor poate propune Guvernului, iar Guvernul
Parlamentului, efectuarea oricăror cheltuieli adiţionale, în cazul când 3.6.6. Rectificarea bugetului de stat
legea bugetară anuală nu este adoptată până la 31 decembrie şi în în caz de necesitate, Ministerul Finanţelor prezintă
situaţii excepţionale(calamităţi naturale sau război). Dacă Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, un proiect de rectificare a
Parlamentul aprobă propunerea Guvernului sau nu întreprinde nici legii bugetare anuale. Rectificarea include:
o acţiune în decurs de 15 zile lucrătoare de la prezentarea
• estimări revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii
propunerilor, cheltuielile adiţionale se efectuează. (inclusiv serviciul datoriei de stat) şi de deficit sau
în cazul când se adoptă legea bugetară anuală, cheltuielile excedent rezultat;
adiţionale sunt considerate nule, dacă n-au fost executate până la
• estimări revizuite de rambursări ale sumei de principal
intrarea în vigoare a legii bugetului pe anul în curs. Cele deja efectuate
asupra datoriei de stat;
nu pot fi considerate nule, deoarece legea bugetară anuală adoptată
• repartizarea soldurilor de mijloace băneşti constituite în
ulterior efectuării acestor acte şi operaţiuni de executare a alocaţiilor
urma executării bugetului în anul bugetar precedent;
bugetare va avea caracter retroactiv.
• estimări şi descrieri revizuite, dacă acestea există, la
Dacă în procesul executării bugetului de stat sporeşte nivelul
anexele şi nota explicativă ce însoţesc proiectul rectificării
deficitului, Ministerul Finanţelor poate bloca cheltuielile în cuantum
legii bugetare anuale.
suficient pentru menţinerea nivelului deficitului aprobat prin legea
în cazul rectificării bugetului anual de stat, autorităţile publice
bugetară anuală.
înaintează Ministerului Finanţelor cereri pentru alocaţii adiţionale în
Blocarea cheltuielilor se efectuează prin reduceri proporţionale
decursul anului bugetar.
lunare ale tuturor cheltuielilor, cu excepţia celor de la articolele sau
Fiecare cerere trebuie să includă o justificare pentru
capitolele scutite de blocare prin legea bugetară anuală.
cheltuielile adiţionale şi propuneri de compensări sub formă de
în anumite cazuri, Ministerul Finanţelor poate propune
venituri majorate sau cheltuieli reduse.
Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, blocări care nu sunt reduceri
Ministerul Finanţelor examinează cererea de cheltuieli
lunare ale tuturor cheltuielilor. Dacă Parlamentul aprobă propunerea
adiţionale şi, în caz de acceptare a cererii, propune Guvernului să
92 ------------- 93
aprobe o alocaţie adiţională pentru cheltuielile solicitate şi
propunerile de compensare a acestora.
Guvernul, în caz de acceptare a propunerilor Ministerului CAPITOLUL
Finanţelor, propune Parlamentului să adopte alocaţii adiţionale IV
pentru cheltuielile solicitate şi propunerile de compensare a acestora
sub formă de modificări la legea bugetară anuală şi, dacă este necesar,
la alte acte legislative.
Parlamentul examinează modificările propuse de Guvern şi CHELTUIELILE
întreprinde una din următoarele acţiuni:
respinge modificările pentru cheltuieli adiţionale; BUGETULUI DE STAT
aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale, precum
şi propunerile de compensări sub formă de venituri
majorate sau cheltuieli reduse;
aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale, cu
modificarea concomitentă a nivelului deficitului sau a 4.1. Aspecte generale privind cheltuielile bugetare
excedentului bugetar.
Orice decizie de a majora deficitul bugetar sau de a reduce ^ n structura financiară contemporană, cheltuielile publice sunt
excedentul bugetar se realizează printr-o modificare separată la legea identificate prin actele şi operaţiunile de întrebuinţare a JL
bugetară anuală, cu condiţia să fie conformă obligaţiunilor interne şi fondurilor băneşti necesare statului şi altor colectivităţi publice în
externe ale Republicii Moldova. scopul şi cu finalitatea întreţinerii materiale a organelor de stat şi
Orice modificare a deficitului bugetar în legea bugetară anuală serviciilor publice, satisfacerii trebuinţelor social-culturale şi
este însoţită de o decizie a Parlamentului privind modificarea altor celorlalte necesităţi colective.
acte legislative, ce ţin de modul de finanţare a deficitului majorat, în în concordanţă cu acest rol, în lucrările franceze de
conformitate cu art. 131 alin.(5) al Constituţiei Republicii Moldova specialitate170, cheltuielile publice sunt individualizate prin trei
statuând, că „nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără elemente constitutive:
stabilirea sursei de finanţare". întrebuinţarea unei sume de bani;
în caz de excedent bugetar, Parlamentul la propunerea de către o persoană juridică - stat, instituţie, comună
Guvernului decide în ce măsură şi în ce scopuri se va utiliza acesta. etc;
La sfârşitul fiecărui an bugetar, Ministerul Finanţelor în vederea satisfacerii unei trebuinţe publice, deci în scop
întocmeşte un raport despre executarea bugetului de stat, care este de utilitate publică.
prezentat Guvernului până la data 01 mai a anului imediat următor într-adevăr, orice cheltuială publică sau bugetară se
anului de gestiune, spre examinare şi aprobare, iar Guvernul, după caracterizează prin elementul de întrebuinţare a unei sume de bani,
aprobare, va prezenta până la 01 iunie Parlamentului.
' A se vedea Jeze G., Op. cit., p.43.

95
la autoritatea ierarhic superioară, în vederea îndeplinirii sarcinilor
care le-au fost atribuite prin lege212.
Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă
VII a autorităţilor locale de a decide şi de a conduce în limitele stabilite
de lege o parte semnificativă a treburilor publice, pe propria lor
răspundere şi în interesul populaţiei din zonă213.
Necesitatea autoadministrării locale ţine de mai multe
BUGETELE UNITĂŢILOR considerente şi anume:
• participarea populaţiei la elaborarea deciziilor în cadrul
ADMINISTRATIV- TERITORIALE unei administraţii locale este o condiţie esenţială pentru
democraţie;
•controlul exercitat de locuitorii comunităţii asupra
administrării treburilor publice este o garanţie a creşterii
7.1. Rolul autonomiei locale sub aspect financiar economice a comunităţii.
Autonomia locală este forma modernă de exprimare a
7. /. 1.Noţiuni generale distribuirii împuternicirilor între Guvernul central şi executivele
In toate ţările democratice, o parte importantă a activităţilor locale. Opţiunea generală pentru descentralizarea responsabilităţilor,
economice se desfăşoară sub responsabilitatea pentru asigurarea serviciilor publice locale către autorităţile locale şi
pentru transferul competenţelor decizionale privind realizarea
administrativă, financiară şi legală a autorităţilor locale,
resurselor necesare în acest scop are la bază serioase raţiuni de
iradul de implicare al administraţiilor publice locale în aceste
eficienţă economică şi de echitate socială214.
ctivităţi diferă în funcţie de tradiţiile istorice, de mediul
conomic, social şi politic din fiecare ţară.
Există o întreagă diversitate de modalităţi în care sunt
oncepute responsabilităţile autorităţilor locale în diferite ţări ale 21 2
Bălan Emil, Administrarea finanţelor publice locale, Editura „Lumina Lex",
Bucureşti, 1999, p. 10.
îmii, dar nu există o soluţie unanim valabilă pentru modul în care 213
Art.l, al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din
esponsabilităţile se atribuie unei ori altei categorii de administraţie 18.03.2003//M.O. nr.49 din 19.03.2003.
acală sau rămân în sarcina administraţiei centrale211. Transferul de 2U
Practica a dovedit că autorităţile locale sunt capabile să administreze resursele mai
tribuţii administrative către colectivităţile locale şi autorităţile eficient decât administraţia centrală, pentru că sunt mai aproape de comunităţi, de
cetăţeni şi, în consecinţă, sunt mai bine plasate pentru a identifica în mod adecvat
cestora trebuie să fie asigurat cu finanţarea necesară, fie din resurse priorităţile, nivelul obiectivelor şi criteriile de performanţă în producerea şi prestarea
inanciare pe care autorităţile locale le percep direct sau le primesc de serviciilor către populaţie. Importanţa rolului administraţiilor locale în economiile mo-
derne este ilustrată de ponderea bugetelor locale în Produsul Intern Brut. în ţările din
Europa Occidentală, de exemplu, bugetele locale reprezintă 10-30% din PIB. (A se vedea
1
Putem menţiona, că în Franţa, la mijlocul secolului al XlX-lea, guvernul şi-a dat seama â mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea in statele contemporane, ed." CE VSM",
dacă se guvernează bine de la distanţă, se administrează bine doar de aproape şi deci u Chişinâu 2003).
este neapărat nevoie ca toate hotărârile să fie luate la centru.
153
52 ---------------
Descentralizarea împuternicirilor presupune repartizarea 1999, Parlamentul Republicii Moldova adoptă Legea cu privire la
funcţiilor şi a prerogativelor deţinute de Guvernul central între proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale (nr. 523-
diferite ramuri ale administraţiei publice215. Ea se bazează pe XIV), iar la 16 octombrie 2003 a fost adoptată o nouă Lege privind
următoarele principii: finanţele publice locale (nr.397-XV).
• administrarea locală autonomă; în ansamblul lor, aceste legi determină funcţiile şi
• finanţe publice locale stabile; împuternicirile autorităţilor centrale şi locale şi în domeniul
• un mecanism clar şi echitabil al transferurilor; finanţelor publice, în temeiul acestor legi, putem vorbi despre o
descentralizare reală. Republica Moldova, ca şi celelalte ţări din
• competenţe şi atribuţii;
Europa de Est şi cea Centrală, vine dintr-un regim totalitar, spre un
• asigurarea şi certitudinea referitor la mărimea bugetului
sistem democratic de guvernare, de la centralizare la
şi a capacităţii financiare216.
descentralizare.
Aceste principii necesită existenţa unui cadru legislativ, pe care
Republica Moldova în prezent şi-1 creează. Astfel, Constituţia Temelia oricărui sistem politic democratic este democraţia
locală. Condiţia necesară şi obligatorie a democraţiei este
Republicii Moldova, adoptată în 1994, a stabilit autonomia
autoadministrarea (la nivelul satelor/ comunelor/ oraşelor/
administrativă locală ca pe un principiu de bază al guvernării217.
municipiilor).
Sfârşitul anilor '90 ai secolului al XX-lea au înregistrat un progres
pentru reforma administrativă locală, la 24 mai 1996 este adoptată
7.1.2. Autoadministrarea locală
Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (nr. 847-XHI), iar la
Conceptul autoadministrării are la bază 3 elemente esenţiale:
6 noiembrie 1998 Parlamentul Republicii Moldova adoptă Legea
1) autonomia locală;
privind administraţia publică locală (nr. 186-XIV), care mai apoi a
2) extinderea corespunzătoare a administrării locale;
fost modificată prin Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr.
3) democraţia locală218.
186-XIV din 6 noiembrie 1998 privind administraţia publică locală
1. Autonomia locală reprezintă un teritoriu în care se formează
(nr. 781-XV, din 28 decembrie 2001); în 1999, la 9 iulie, este adoptată
o comunitate separată, legal constituită, subordonată statului ce are
Legea privind finanţele publice locale (nr. 491-XIV), apoi la 16 iulie
autoritatea de a decide asupra propriilor probleme de gestiune, prin
intermediul propriilor organe de administrare, în limita
215
Este semnificativ faptul că în anii '30 ai secolului al XX-lea majoritatea ţărilor lumii competenţelor atribuite.
erau adepte ale unei forme centralizate de guvernare, însă începând cu perioada
Autonomia locală se bazează pe următoarele principii:
postbelică şi până în prezent predomină tendinţa de descentralizare. Această tendinţă
• existenţa unor organe proprii de administrare, care
poate fi explicată prin schimbarea structurii economice a ţărilor, pe de o parte, şi prin
schimbarea preferinţelor politice ale cetăţenilor ca rezultat al experienţelor din trecut şi al reprezintă interesele cetăţenilor;
noilor condiţii, pe de altă parte (A se vedea Studii fi analize financiar-bugetare. • statul poate percepe impozite şi taxe de la comunitate
Parlamentul Republicii Moldova. Centrul pentru analiză bugetară ţi financiară, numai în temeiul legii;
Chiţinău, 2000, pag.205).
216
A se vedea Studii şi analize financiar-bugetare. Parlamentul Republicii Moldova.
Centrul pentru analiză bugetară şi financiară, Chişinău, 2000, pag. 11. .*" Informarea şi documentarea formatorilor în domeniul administraţiei publice
217
Art. 109 al Constituţiei Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994// Monitorul locale. Fundaţia Soros-Moldova, 12-14 mai 1999, Chişinău, 1999, pag. 36.
Oficial al Republicii Moldova nr.l din 12.08.1994.
------------- 155
154
• comunitatea poate întreprinde pe teritoriul său orice reclame existenţa unui anumit grad de autonomie de natură fiscală la
activitate, care nu este interzisă prin lege219. nivelul comunităţii220.
Realizarea acestor principii este posibilă numai prin existenţa în acest sens, pot fi entităţi pentru care să nu existe nici o
unei capacităţi de finanţare adecvată la nivel local, metodele de raţiune valabilă pentru a aplica soluţii standardizate la nivel naţional,
finanţare locală fiind atribuţia exclusivă a statului. Astfel, delegarea,
prin legislaţia fiscală, a dreptului de a stabili impozite către entităţile 220
Conform acestei abordări se evidenţiază patru sisteme de autonomie
locale se realizează în limite determinate, asigurarea unui echilibru locală (cu grade de libertate diferite în determinarea activităţilor în diverse
adecvat între activităţile pe care acestea le pot desfăşura şi facilităţile domenii):
fiscale de care dispun pentru a le finanţa, toate acestea constituind • Stipularea prin lege a obligaţiei autorităţilor locale de a realiza sau menţine
regula de aur a autonomiei locale. anumite tipuri de activităţi în domenii diferite, în acest caz nu există
libertate de alegere, la nivelul comunităţii, a realizării sau nerealizării,
2. Extinderea corespunzătoare a administrării locale presupune poate fi introdus un anumit grad de libertate în deciziile vizând
existenţa anumitor limite referitoare la punctul până la care modalitatea de realizare a unor activităţi;
descentralizarea autorităţii poate fi realizată (în practică, aceste limite • Stabilirea prin lege a unui număr minim de activităţi sau servicii într-un
nu pot fi stabilite cu precizie). domeniu dat pentru comunităţile locale, acestea având libertatea
Descentralizarea instrumentelor de politică bugetară poate fi suplimentării şi diversificării activităţilor sau serviciilor oferite;
• Neprevederea prin lege a obligaţiei comunităţii de a desfăşura activităţi
efectuată până la punctul în care pentru fiecare variabilă există un
sau de a presta servicii în anumite domenii, însă garantarea de către stat a
instrument, în condiţiile în care acest obiectiv nu este puternic realizării acestora, decise liber de comunitate, în conformitate cu anumite
influenţat de alte instrumente. Pe baza sferei de activitate a norme stabilite prin lege;
comunităţilor locale, se pot deduce în mod necesar raţiuni care să • Existenţa unor domenii în care comunităţile înseşi au iniţiativa să desfă
şoare diferite activităţi fără autorizarea vreunei legi şi fără intervenţia şi
susţinerea statului.
Primele trei sisteme de autonomie (a, b, c) pot să se refere la legislaţia cu
privire la învăţământ, transporturi, asigurări sociale. Această analiză relevă un
proces de descentralizare administrativă diferenţiat pe ţări.
219
In accepţiunea literaturii de specialitate, necesitatea autonomiei locale rezultă din Cel de al patrulea sistem de autonomie (d) evidenţiază independenţa cvasi-totală
următoarele raţiuni: a comunităţii locale, fiind manifestată în domeniile cultură, sport, gospodărie edilitară.
• reprezintă un element important al unui context instituţional specific economiei Independenţa poate fi şi în cadrul unor activităţi cu caracter economic. Aceste
de piaţă; domenii se structurează sub forma unor organisme independente, având bugetul lor
• diferenţierea regională a nevoilor şi dorinţelor reclamă non-standardizarea propriu. Dar aceste sisteme există teoretic, în practică, însă, în forma lor pură ele nu
tratamentelor bugetare la nivel naţional, adică elaborarea bugetului la există, în practică un sistem poate cuprinde elemente şi din celelalte sisteme. Definirea
„condiţiile" locale, şansele de satisfacere a nevoilor locale fiind mult mai mari sistemelor vine de la elementele lor predominante. Din acest punct de vedere, în Repu-
dacă deciziile sunt luate la nivel local; blica Moldova, după părerea noastră, există sistemul de autonomie locală de tip „a",
• administrarea unui mare număr de proiecte poate fi realizată mai avantajos, deoarece obligaţiile autorităţilor locale de a realiza anumite tipuri de activităţi în diferite
mai eficient, dacă acestea se bazează pe un regim al autorităţii şi administraţiei domenii (învăţământ, sănătate, cultură, sport şi altele) sunt stipulate în legislaţia
descentralizate (cunoaşterea condiţiilor locale, reducerea canalelor pe care financiar-publică a republicii noastre
elementele bugetare trebuie să le traverseze etc). (A se vedea Mano/eseu Gheorghe, Buget: abordare economică şi
(A se vedea Mano/eseu Gheorghe, Buget: abordare economică şi financiară, financiară, Editura economică, Bucureşti, 1996, pag. 291-293).
Editura economică, Bucureşti, 1996, pag. 291-293).

156 157
existând însă raţiuni primordiale pentru a lua în considerare nevoile autonomie financiară. Dacă autorităţile locale nu dispun de resursele
şi interesele locale, utilizând cunoaşterea condiţiilor locale pentru a materiale, de competenţele legale şi de autoritatea politică de care au
găsi cea mai bună soluţie (cazul Unităţii Teritorial-Autonome nevoie pentru a-şi asuma realmente responsabilităţile ce le revin prin
Găgăuzia din Republica Moldova). aplicarea conceptului autonomiei locale, acesta nu poate fi realizat,
Extinderea sferei de activitate a comunităţilor locale în ţările rămânând un concept spiritual declarat şi nu unul real de înfăptuit.
occidentale, pe termen lung, a demonstrat că în aceste condiţii totuşi De aceea, pentru realizarea materială a fost necesară sintetizarea în
rata de creştere a cheltuielilor bugetare centrale este mai mare decât plan juridic de Carta Europeană a Autonomiei Locale a elementului
rata de creştere a cheltuielilor bugetare locale (primele incluzând însă material de autonomie financiară.
şi anumite transferuri).
în majoritatea ţărilor cu economie de piaţă consolidată,
7.1.3. Autonomia financiară
funcţiile guvernamentale sunt repartizate între autoritatea centrală şi
Fundamentul autonomiei locale este autonomia financiara1™\
autorităţile locale, ale căror puteri sunt fie protejate printr-un statut,
Descentralizarea financiară înseamnă delimitarea împuternicirilor
cum este în Republica Moldova statutul special al municipiului
între Guvernul central şi autorităţile locale, punerea la dispoziţia
Chişinău şi al structurii teritorial-autonome Găgăuzia, fie conferite
autorităţilor locale a veniturilor necesare pentru exercitarea funcţiilor
de către autoritatea centrală.
ce le revin, stabilitatea financiară a fiecărui teritoriu.
în asemenea ţări, autonomia locală are, de regulă, o
Fiecare unitate administrativ-teritorială are dreptul, în cadrul
semnificaţie politică, însăşi dezvoltarea economică impunând cerinţa
politicilor economice naţionale, la deţinerea autonomă şi liberă a
unei egalităţi de tratament bugetar pe zone geografice mai întinse (de
unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber în
exemplu, în servicii publice, precum educaţia).
exercitarea atribuţiilor lor (articolul 9. "Resursele financiare ale
3. Democraţia locală. Autorităţile publice locale ca organe
autorităţilor administraţiei publice locale". Carta Europeană
alese, sunt instituţii ale democraţiei reprezentative, în care
-"Exerciţiul autonom al puterii locale").
autoadministrarea locală este înfăptuită, de obicei, prin intermediul
Elementele autonomiei financiare222 sunt:
consiliului local. Autoadministrarea locală include şi posibilitatea
• Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice
organizării unor consultări ale cetăţenilor (referendumuri locale).
locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele
Principiile menţionate mai sus exprimă valori recunoscute
prevăzute de constituţie sau de lege;
comune care pot fi găsite în constituţiile democraţiilor europene şi în
• Cel puţin o parte din resursele financiare ale autorităţilor
Carta Autoadministrăm Locale, adoptată de Consiliul Europei în
administraţiei publice locale trebuie să provină din taxele şi
1985. în acelaşi timp, ele nu există în mod independent şi exclusiv.
Astfel, autonomia locală este completată de impactul autorităţilor
centrale, deoarece administraţia locală există în cadrul statului. Manole T., Finanţele publice locale: rolul lor în consolidarea autonomiei
Descentralizarea este menită să permită autorităţilor locale să se financiare la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Chişinău, 2003, pag. 56.
Se formulează după Carta Europeană a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele
autoconducă, fiind, totodată, controlate de organele centrale.
financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale". Carta Europeană a fost
Realizarea efectivă a conceptului de autonomie locală în plan întocmită la Strasbourg la 15 octombrie 1985, în limbile franceză şi engleză, ambele texte
administrativ este imposibilă fără aplicarea conceptului de egal autentice. Acest document a intrat în vigoare la 1 septembrie 1988, iar pe teritoriul
Republicii Moldova - la 1 februarie 1998.
158
------------- 159
impozitele locale, al căror nivel acestea au competenţa să-1 • Concomitent, Guvernul central va putea delega unele din
stabilească în limitele legale; funcţiile sau atribuţiile sale pentru a fi exercitate de către
• Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care autorităţile locale care, urmează a fi recompensate pentru
dispun autorităţile administraţiei publice locale trebuie să aceste activităţi prestate cu resurse financiare de la bugetul
fie de natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a guvernului central;
le permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluţia reală a • în acelaşi timp, resursele financiare acumulate de către
costurilor exercitării competenţelor acestora; autorităţile locale nu sunt accesibile pentru Guvernul
• Unităţile administrativ-teritoriale cu o situaţie mai grea central şi insuficienţa de resurse financiare pentru propriile
financiară necesită instituirea de proceduri de egalizare necesităţi nu se compensează de la bugetul de stat;
(nivelare) financiară sau de măsuri echivalente, destinate să • Autorităţile administraţiei publice ale unităţilor
corecteze efectele repartiţiei inegale a resurselor potenţiale administrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve şi pot
de finanţare, precum şi a sarcinilor fiscale care le suportă. aproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri.
Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă Fondurile de rezervă sunt destinate, în special, finanţării
libertatea de opţiune a autorităţilor administraţiei publice unor acţiuni sau măsuri iniţial prevăzute la aprobarea
locale în sfera lor de competenţă; bugetelor respective;
• Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie • La baza bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este
consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităţilor de pus principiul echilibrului bugetar (balanţa bugetară).
repartizare a resurselor redistribuite care le revin; Conform acestui principiu, autorităţile publice au dreptul
• Subvenţiile alocate unităţilor administrativ-teritoriale de a aproba şi efectua cheltuieli numai în limita resurselor
trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate finanţării unor financiare disponibile. Acolo şi atunci, unde şi când,
proiecte specifice. Alocarea de subvenţii nu trebuie să autorităţile publice locale nu-şi vor asigura colectarea
aducă atingere libertăţii fundamentale a politicilor impozitelor preconizate, vor fi obligate, în acest caz, să-şi
autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul lor reducă devizul de cheltuieli;
de competenţă; • Unităţile administrativ-teritoriale sunt obligate să menţină
• în scopul finanţării cheltuielilor de investiţii, autorităţile disciplina financiară în teritoriu223.
administraţiei publice locale trebuie să aibă acces, în Realizarea unei autonomii financiare efective în plan local
conformitate cu legea, la piaţa naţională a capitalului; presupune reducerea rolului autorităţilor centrale în stabilirea
• Autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale, care îşi cuantumului şi categoriilor de venituri fiscale şi nefiscale la nivel
exercită funcţiile lor în limita resurselor financiare de care local, în utilizarea veniturilor locale (deci în stabilirea priorităţilor
dispun, urmează să-şi stipuleze măsurile prioritare care privind orientarea şi efectuarea cheltuielilor) şi în ceea ce priveşte
urmează a fi finanţate de la bugetele unităţilor
administrativ-teritoriale; 223
Carta Europeană a Autonomiei Locale, Strasbourg, 15 octombrie 1985 (în vigoare
pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998). Culegere de Tratate
Internaţionale, Ediţie oficială, 1998, Voi. V, pag. 14.

161
exercitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe privind finanţele publice locale"226. în aşa mod, la 16 octombrie 2003,
plan local. Referitor la aceasta din urmă condiţie se poate afirma, că a fost adoptată o nouă Lege privind finanţele publice locale"227, care
este realmente indispensabilă crearea de organisme fiscale în unităţile constituie baza legală ce reglementează structura bugetelor şi
locale. Rolul statului, ca entitate centrală, apare în cadrul politicii procesul bugetar al unităţilor administrativ-teritoriale.
generale de dezvoltare a organismelor şi instituţiilor autonomiei
administrative locale, în generarea de experienţă şi sprijin pentru
construcţia instituţională a organismelor fiscale subordonate 7.2. Structura bugetelor unităţilor
autorităţilor locale. administrativ-teritoriale
Conform prevederilor de mai sus, asupra necesităţii autonomiei

S
locale, Republica Moldova, dispunând de cadrul legislativ necesar, tructura bugetelor unităţilor-administrativ teritoriale poate fi
implementează prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale. privită sub două aspecte:
Astfel, Legea privind administraţia publică locală prevede „autonomia • după structura ierarhică a acestora (pe nivele);
locală" - drept şi capacitate a colectivităţilor locale de a rezolva şi de a • după structura internă a fiecărui buget.
gestiona, în condiţiile legii, sub proprie răspundere şi în favoarea lor, o în acest context, dacă ne referim la primul aspect, art. 1 al Legii
parte importantă din treburile publice. Autonomia priveşte, de privind finanţele publice locale prevede că bugetele unităţilor
asemenea, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale".224 administrativ-teritoriale sunt bugetele satelor (comunelor), oraşelor
Analizând ari. 3 al legii "Principiile de bază ale administrării publice (municipiilor), raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu statut
locale", menţionăm că acestea beneficiază de autonomie financiară, au juridic special şi bugetul municipiului Chişinău.
dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor La fel, în continuare, legea prevede că bugetele unităţilor
publice locale, exercitându-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele
administrativ-teritoriale sunt de două niveluri:
teritoriului administrat. Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile
A) bugetele locale, care reprezintă bugetele satelor
administraţiei publice locale elaborează şi aprobă bugetele unităţilor
(comunelor), oraşelor (municipiilor), cu excepţia
administrativ-teritoriale, având dreptul să pună în aplicare şi să
municipiului Chişinău;
determine cuantumul impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii225.
B) bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale
Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar prevede, că
autonome cu statut juridic special şi bugetul municipal
„bugetele unităţilor administrativ-teritoriale asigură cu resurse
Chişinău228.
financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor
social-economice şi culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea
teritoriului din subordine. Procesul elaborării şi executării bugetelor 2:5
Art. 44 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996
unităţilor administrativ-teritoriale se reglementează prin Legea (M O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997).
;r
Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
"1 Art. 1 al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.10.2003 16.10.2003 (M. O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
(M.O.nr. 49 din 19.12.2003). * A r t . l , al. 2-3 al Legii privind administraţia publică locală, nr. 123-XV din
225
Art. 9 al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.10.2003 ÎS. 10.2003 (M. O .din 19.12.2003).
(M.O.nr. 49 din 19.12.2003).
------------- 163
162 ------------
Dacă analizăm structura bugetelor unităţilor administrativ- b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) şi ale
teritoriale de nivelul întâi, putem afirma că ea reprezintă veniturile şi oraşelor din componenţa municipiului Chişinău.
cheltuielile acestora, conţinutul cărora va fi analizat aparte.
însă, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al
doilea, au structură mai specifică, fiind constituite din:
7.3. Veniturile bugetelor unităţilor
a) bugetul raional, care reprezintă totalitatea veniturilor şi
administrativ-teritoriale
cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în
competenţa raionului conform legislaţiei şi a funcţiilor
suplimentare delegate de Guvern; 7.3.1. Noţiuni generale privind veniturile
bugetelor locale

C
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor
onform art. 4 al Legii cu privire la finanţele publice locale nr.
(municipiilor) din componenţa raionului.
397-XV din 16.10.2003, veniturile bugetelor unităţilor
Bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
special, constituit din: administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte
venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din:
a) bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut
/. Venituri proprii ale bugetelor unităţilor administrativ-
juridic special, care reprezintă totalitatea veniturilor şi
teritoriale, ce se constituie din impozitele şi taxele locale, prevăzute
cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în
competenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic pe fiecare teritoriu în parte, în conformitate cu Codul fiscal şi se
special conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare virează direct şi integral la bugetele respective.
delegate de Guvern; Conform art. 5, precum şi art. 289 (titlul VI - taxele locale) al
Codului Fiscal, sistemul impozitelor şi taxelor locale include229:
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor
(municipiilor) din componenţa unităţii autonome cu • impozitul pe bunurile imobiliare;
statut juridic special. • impozitul pentru folosirea resurselor naturale;
Bugetul municipiului Bălţi, constituit din: • taxa pentru amenajarea teritoriului;
a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor • taxa de organizare a licitaţiilor şi loteriilor pe teritoriul
şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în unităţii administrativ-teritoriale;
competenţa municipiului conform legislaţiei şi a • taxa pentru amplasare a publicităţii;
funcţiilor suplimentare delegate de Guvern; • taxa de aplicare a simbolicii locale;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) din • taxa pentru unităţile comerciale şi/sau de prestări servicii
componenţa municipiului Bălţi. de deservire socială;
Bugetul municipiului Chişinău, constituit din: a) bugetul • taxa de piaţă;
municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor şi • taxa pentru cazare;
cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în
• taxa balneară;
competenţa municipiului conform legislaţiei şi a
funcţiilor suplimentare delegate de Guvern;
22S
Codul fiscal, aprobat prin Legea 1163-XIII din 24.04.1997.
164 ------------
165
• taxa pentru parcare; Respectivele sunt mijloacele băneşti aprobate de către consiliile
• taxa de la posesorii de câini; raionale, Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut
• taxa pentru prestarea serviciilor auto călătorilor. juridic special, consiliul municipal Bălţi şi consiliul municipal
2. Mijloace speciale. Conform art. 1 al Legii nr. 397-XV din Chişinău pentru bugetele locale de la impozitul pe bunurile
18.03.2003, acestea sunt - veniturile instituţiei publice obţinute, în imobiliare.
condiţiile autorizate prin acte normative, de la efectuarea lucrărilor şi 5. Transferuri de la bugetul de stat. Conform art. 1 al Legii
prestarea serviciilor contra plată, precum şi din donaţiile, privind finanţele publice locale, transferurile sunt mijloacele
sponsorizările şi din alte mijloace băneşti intrate legal în posesia financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv şi
instituţiei publice. în sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul
Mijloacele speciale ale instituţiilor publice se includ în bugetele central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special,
respective, se consideră venituri şi sunt direcţionate pentru bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău sau de la
cheltuielile legate de desfăşurarea activităţii statutare a acestor bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu
instituţii, în conformitate cu principiile şi regulile de elaborare, statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal
aprobare şi executare a bugetelor corespunzătoare. Nomenclatorul Chişinău la bugetele locale pentru nivelarea posibilităţilor
lucrărilor şi serviciilor contra plată, efectuate şi prestate de instituţiile financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul
publice, şi mărimea taxelor la servicii, precum şi modul şi direcţiile asigurării exercitării unor anumite funcţii publice, finanţării
de utilizare a mijloacelor speciale pe tipuri se stabilesc de către domeniilor de activitate, ce sunt în competenţa autorităţilor publice
autorităţile administraţiei publice locale, conform competenţei lor. locale sau în alte scopuri speciale.
3. Defalcări, conform normativelor procentuale stabilite în acest context, art. 9 al Legii230 prevede următoarele tipuri de
prin legea bugetară anuală, de la veniturile generale de stat. transferuri:
Acestea sunt mijloacele băneşti stabilite de la veniturile generale de
a) transferuri din contul fondului de susţinere financiară a
stat, aprobate de către Parlament prin legea bugetară anuală, pentru
unităţilor administrativ-teritoriale, pentru nivelarea
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi
posibilităţilor financiare ale acestora. Conform prevederilor
pentru bugetul municipal Bălţi sau de către consiliul raional,
legale fondul de susţinere financiară a unităţilor
Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
administrativ-teritoriale se formează din:m
special, consiliul municipal Bălţi şi consiliul municipal Chişinău
• alocaţiile aprobate anual în bugetul de stat;
pentru bugetele locale. Pentru cele din urmă, aceste normative sunt
• defalcările efectuate de către unităţile administrativ-
stabilite anual de către consiliul raional, Adunarea Populară a unităţii
teritoriale ale căror venituri bugetare depăşesc cu 20%
teritoriale autonome cu statut juridic special, consiliul municipal
Bălţi şi consiliul municipal Chişinău.
4. Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare. Conform 0
Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
normativelor procentuale aprobate de către autorităţile
16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale 231
Art. 10 al Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV
de nivelul al doilea. din 16.10.2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din
19.12.2003).
166 ------------
167
nivelul mediu de cheltuieli bugetare pentru un locuitor Finanţelor, în baza dării de seamă anuale, este în drept să
pe teritoriul respectiv. restabilească forţat la bugetul de stat sumele transferurilor utilizate
în aşa mod, unităţile administrativ-teritoriale în care cota contrar destinaţiei prin intermediul relaţiilor interbugetare.
veniturilor, ce revin unui locuitor, depăşeşte suma cheltuielilor medii Aceste prevederi, la fel se extind şi asupra transferurilor cu
pentru un locuitor cu 20%, transferă în fondul de susţinere financiară destinaţie specială efectuate de la bugetul unităţii administrativ-
a unităţilor administrativ-teritoriale suma veniturilor ce depăşesc cu teritoriale de nivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bălţi,
20% necesităţile minime de cheltuieli ale unităţii administrativ- utilizate contrar destinaţiei.
teritoriale respective. 6. Fonduri speciale. Conform art. 37 al Legii privind finanţele
Modul de calculare a transferurilor, pentru fiecare grupă de publice locale, autorităţile reprezentative şi deliberative ale unităţilor
cheltuieli aparte se face în baza cheltuielilor publice ce revin în medie la administrativ-teritoriale pot constitui fonduri speciale pentru
un locuitor, care, în anul bugetar următor, conform normelor legale, susţinerea unor programe de interes local, cu respectarea
urmează a fi suportate de către unităţile administrativ-teritoriale. dispoziţiilor legale.
Pentru unităţile administrativ-teritoriale care, conform Drept surse de constituire a fondurilor speciale pot fi:
normelor legale, suportă cheltuieli specifice, se aplică coeficientul de • depunerile benevole ale persoanelor juridice şi fizice pentru
corectare a cheltuielilor medii pentru un locuitor; soluţionarea problemelor de interes local;
b) transferuri cu destinaţie specială, pentru exercitarea • veniturile provenite din desfăşurarea loteriilor locale,
funcţiilor suplimentare delegate de către Guvern. Acestea se concursurilor şi altor măsuri organizate de autorităţile
prevăd în legea bugetară anuală şi în alte acte normative şi administraţiei publice locale.
pot fi alocate bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale Sursele de formare a fondurilor speciale şi destinaţia lor se
în caz de:232 aprobă de către autorităţile reprezentative şi deliberative ale
• delegare de către Guvern a unor funcţii suplimentare unităţilor administrativ-teritoriale. Mijloacele obţinute în
autorităţilor administraţiei publice locale; conformitate cu prezentul articol se virează integral la un cont special
• adoptare de acte legislative şi alte acte normative a al autorităţii administraţiei publice locale în trezorerie.
căror aplicare necesită mijloace bugetare suplimentare Cu toate cele menţionate mai sus sunt prevăzute şi unele
pentru compensarea unor venituri ratate ale bugetelor excepţii, astfel, conform art. 4 al Legii se prevede, că veniturile
unităţilor administrativ-teritoriale, modificarea bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din
organizării administrativ-teritoriale etc. componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pot
Transferurile cu destinaţie specială, utilizate contrar destinaţiei include şi defalcări, conform normativelor procentuale stabilite de
se virează, până la sfârşitul anului bugetar, în mărimea sumei Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
respective în bugetul de la care au fost primite. în cazul în care suma special pentru bugetele locale, de la accizele şi taxa pe valoarea
corespunzătoare nu este virată de bugetul respectiv, Ministerul adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul
unităţii administrativ-teritoriale respective.
252
în fine, precizăm că veniturile bugetelor de orice nivel nu
Art. 11 al Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV
includ împrumuturile acordate din bugetul de stat sau din alt buget,
din 16 octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

168 ------------ ------------- 169


precum şi împrumuturile de la instituţiile financiare şi alţi creditori. 2) Defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale
Aceasta fiind o prevedere generală a structurii veniturilor bugetelor de stat:
unităţilor administrativ-teritoriale, dar legea stabileşte expres a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul
repartizarea acestor venituri în dependenţă de nivelul bugetului233. unităţii administrativ-teritoriale respective;
b) impozitul pe venitul persoanelor fizice.
7.3.2. Veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor 3) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare conform
(municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) normativelor procentuale aprobate de către autorităţile
Astfel, veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-
(municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) se for- teritoriale de nivelul al doilea.
mează din: 4) Transferuri de la bugetul unităţii administrativ-teritoriale
1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de de nivelul al doilea şi de la bugetul municipal Bălţi.
impozite, taxe şi alte venituri: 5) Mijloace speciale obţinute din executarea lucrărilor,
a) veniturile din vânzarea apartamentelor (caselor) către prestarea serviciilor sau din alte activităţi desfăşurate
cetăţeni; contra plată de către instituţiile publice finanţate de la
b) veniturile din vânzarea pământului proprietate publică a bugetele locale.
unităţii administrativ-teritoriale, conform legislaţiei; 6) Fonduri speciale, ce pot fi instituite având un caracter
c) impozitele şi taxele locale aplicate, în conformitate cu extraordinar sau investiţional.
legislaţia, de către consiliile locale;
d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); 7.3.3. Veniturile bugetelor raionale
e) taxa pentru eliberarea de către autorităţile administraţiei Veniturile bugetelor raionale se formează din:
publice locale de nivelul al doilea a licenţelor pentru 1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de
practicarea anumitor genuri de activitate şi a autorizaţiilor, impozite, taxe şi alte venituri:
conform legislaţiei; a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;
0 taxa pentru patenta de întreprinzător în partea ce revine b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;
bugetelor locale; încasări din arenda c) veniturile din operaţiile cu capital, cu excepţia tranzacţiilor
g) terenurilor şi locaţiunea bunurilor cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului;
domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale; plata d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);
h) pentru perfectarea actelor notariale de către
e) plata pentru perfectarea actelor notariale de către
secretarul consiliului local; alte venituri prevăzute de secretarul consiliului raional;
legislaţie. f) alte venituri prevăzute de legislaţie.
i) 2) Defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale
de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul
2
" Art. 5 al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.03.2003 unităţii administrativ-teritoriale respective - cel puţin 50%;
(M.O. nr. 49 din 19.03.2003).

170 171
b) taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesorii d) accizele la mărfurile (producţia) supuse accizelor, fabricate
mijloacelor de transport înmatriculate în Republica pe teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
Moldova - cel puţin 50%. special - cel puţin 50%.
3) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare 3) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare conform
conform normativelor procentuale aprobate de către normativelor procentuale aprobate de către Adunarea
consiliul raional. Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
4) Transferuri de la bugetul de stat. special.
5) Mijloace speciale. 4) Transferuri de la bugetul de stat.
6) Fonduri speciale. 5) Mijloace speciale.
6) Fonduri speciale.
7.3.4. Veniturile bugetului centrala! unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special 7.3.5. Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului
Veniturile bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu municipal Chişinău
statut juridic special se formează din: Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal
1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de Chişinău se formează din:
impozite, taxe şi alte venituri: 1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice; impozite, taxe şi alte venituri:
b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale; a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;
c) veniturile din operaţiile cu capital, cu excepţia tranzacţiilor b) impozitul pe bunurile imobiliare;
cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului; c) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;
d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); d) veniturile din operaţiile cu capital, cu excepţia tranzacţiilor
e) alte venituri prevăzute de legislaţie. cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului;
2) Defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale e) veniturile din vânzarea apartamentelor (caselor) către
de stat: cetăţeni;
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul f) veniturile din vânzarea terenurilor ce aparţin domeniului
unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special - cel privat al municipiului Chişinău şi municipiului Bălţi,
puţin 50%; conform legislaţiei;
b) taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi la g) impozitele şi taxele locale aplicate, în conformitate cu
serviciile prestate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome legislaţia, de către consiliul municipal;
cu statut juridic special - cel puţin 10%; h) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); i)
c) taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesorii încasările din vânzarea bunurilor confiscate (conform
mijloacelor de transport înmatriculate în Republica apartenenţei patrimoniului);
Moldova - cel puţin 50%;

172 173
j) taxa pentru eliberarea licenţelor pentru practicarea Analizând prevederile art. 1 al Legii privind sistemul bugetar şi
anumitor genuri de activitate şi a autorizaţiilor, conform procesul bugetar236, stabilim că alocaţiile sunt mijloace aprobate în
legislaţiei; bugetele de toate nivelurile pentru efectuarea de cheltuieli, cu
k) taxa pentru patenta de întreprinzător în partea ce revine respectarea dispoziţiilor legale.
bugetului municipal respectiv; în acest context cheltuielile anuale ale bugetelor unităţilor
1) alte venituri prevăzute de legislaţie. administrativ-teritoriale se aprobă de autoritatea reprezentativă şi
2) Defalcărl de la următoarele tipuri de venituri generale deliberativă respectivă numai în limita resurselor financiare
de stat: disponibile. Această prevedere nu are efect în cazul angajării
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul împrumuturilor contractate pentru cheltuieli de capital.
unităţii administrativ-teritoriale respective - cel puţin 50%; Cheltuielile aprobate (rectificate pe parcursul anului bugetar)
b) taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesorii în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale reprezintă limite
mijloacelor de transport înmatriculate în Republica maxime care nu pot fi depăşite. Contractarea de lucrări, servicii,
Moldova - cel puţin 50%. bunuri materiale şi efectuarea de cheltuieli se realizează de către
executorii (ordonatorii) de buget doar cu respectarea prevederilor
3) Transferuri de la bugetul de stat.
legale şi în cadrul limitelor aprobate (rectificate).
4) Mijloace speciale.
Autorităţile reprezentative şi deliberative ale unităţilor
5) Fonduri speciale.
administrativ-teritoriale sunt responsabile de stabilirea caracterului
Din analiza sistematică, putem constata, că legea234 expres a instituit
prioritar al cheltuielilor bugetului unităţii respective.
o diferenţiere a veniturilor în dependenţă de nivelul bugetelor, precum şi
Competenţele în ceea ce priveşte efectuarea cheltuielilor
reieşind din statutul specific al unor unităţi administrativ-teritoriale.
publice sunt delimitate între bugetele unităţilor administrativ-
teritoriale în temeiul Legii privind administraţia publică locală237.
Respectiv ca şi în cazul veniturilor, Legea privind finanţele
7.4. Cheltuielile bugetelor unităţilor publice locale stabileşte expres izvorul finanţării cheltuielilor în
administrativ-teritoriale dependenţă de nivelul bugetului.

C
Astfel, conform art. 8, alin. 2 al Legif 38, de la bugetele
onform art. 7 alin. 2 al Legii privind finanţele publice satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia
locale235, „în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se municipiilor Bălţi şi Chişinău) sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:
prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice 1) amenajarea teritoriului şi urbanistică;
şi serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială
respectivă". 2H
Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M.O. nr.
19-20/197 din 27.03.1997).
2l/
Legea privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.03.2003 (M.O. nr. 49
234
Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din din 19.03.2003).
16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16
235
Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
------------- 175
174
2) construcţia şi întreţinerea, în limitele localităţii, a complementare (extraşcolare), specificate la pct.6) şi pct.7), cu
drumurilor, străzilor, podurilor locale; excepţia muzeelor, se efectuează din contul transferurilor cu
3) construcţia, întreţinerea şi exploatarea sistemelor de destinaţie specială către bugetele locale de la bugetul unităţii
alimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei, administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.
salubrizarea localităţii, gestionarea deşeurilor de producţie Aliniatul 4, art. 8 al aceleiaşi legi, stabileşte că de la bugetele
şi menajere; raionale sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:
4) acordarea de asistenţă socială populaţiei, inclusiv protecţia 1) construcţia şi întreţinerea drumurilor de interes raional;
tinerei familii şi familiilor cu mulţi copii, a mamei şi a 2) construcţia obiectivelor publice de interes raional;
drepturilor copilului, a persoanelor în etate şi a solitarilor, 3) întreţinerea instituţiilor de învăţământ liceal, cu excepţia
în partea ce nu intră în competenţa altor autorităţi; celor de competenţa unităţilor administrativ-teritoriale de
5) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, primar, nivelul întâi, instituţiilor de învăţământ secundar
gimnazial, mediu de cultură generală, liceal şi profesional, şcolilor-internat, gimnaziilor-internat cu
complementar (extraşcolar), altor instituţii de învăţământ regim special, activitatea metodică în domeniul
care deservesc populaţia localităţii respective; învăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii care
6) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea deservesc populaţia unităţii administrativ-teritoriale
activităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şi respective;
caselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare); 4) acordarea de asistenţă socială şi întreţinerea instituţiilor
7) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor; din domeniul asistenţei sociale;
8) cultura fizică şi sport; 5) coordonarea şi desfăşurarea activităţilor sportive şi a altor
9) apărarea împotriva incendiilor; activităţi pentru tineret;
10) întreţinerea parcurilor şi a spaţiilor verzi, a cimitirelor; 6) întreţinerea teatrelor, televiziunii publice locale;
11) înfăptuirea unor măsuri privind activitatea administrativ- 7) asigurarea ordinii publice;
militară conform legislaţiei; 8) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele
12) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea competenţei, a activităţilor administrativ-militare;
administraţiei publice locale este obligată să efectueze 9) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea
anumite plăţi; administraţiei publice locale este obligată să efectueze
13) activitatea autorităţii executive; anumite plăţi;
14) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi
10) activitatea autorităţii executive şi a direcţiilor subordonate
atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei
consiliului raional respectiv;
publice locale de nivelul întâi.
11) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi
Cheltuielile pentru retribuirea muncii, contribuţiile de
atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei
asigurări sociale de stat obligatorii la bugetul asigurărilor sociale de
publice a raioanelor.
stat şi primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală pentru
De la bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu
angajaţii instituţiilor specificate la pct.5), cu excepţia instituţiilor
statut juridic special sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:
176
------------- 177
1) construcţia şi întreţinerea drumurilor pentru unitatea 2) construcţia şi întreţinerea, în limitele localităţii, a
teritorială autonomă cu statut juridic special; drumurilor, străzilor şi podurilor;
2) construcţia obiectivelor publice pentru unitatea teritorială 3) construcţia obiectivelor publice de interes municipal;
autonomă cu statut juridic special; 4) construcţia, întreţinerea şi exploatarea sistemelor de
3) întreţinerea instituţiilor de învăţământ liceal, cu excepţia alimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei,
celor de competenţa unităţilor administrativ-teritoriale de salubrizarea localităţii;
nivelul întâi, instituţiilor de învăţământ secundar 5) acordarea de asistenţă socială populaţiei, inclusiv protecţia
profesional, şcolilor-internat, gimnaziilor-internat cu tinerei familii şi a familiilor cu mulţi copii, a mamei şi a
regim special, activitatea metodică în domeniul drepturilor copilului, a persoanelor în etate şi a solitarilor,
învăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii care întreţinerea instituţiilor din domeniul asistenţei sociale, în
deservesc populaţia unităţii administrativ-teritoriale partea ce nu intră în competenţa altor autorităţi;
respective; 6) construcţia de locuinţe pentru păturile socialmente
4) acordarea de asistenţă socială şi întreţinerea instituţiilor vulnerabile ale populaţiei şi pentru alte categorii de
din domeniul asistenţei sociale; locuitori prevăzute de legislaţia în vigoare, exploatarea
fondului locativ municipal;
5) coordonarea şi desfăşurarea activităţilor sportive şi a altor
7) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, primar,
activităţi pentru tineret;
gimnazial, mediu de cultură generală, liceal şi
6) întreţinerea teatrelor, televiziunii publice locale;
complementar (extraşcolar), instituţiilor de învăţămînt
7) asigurarea ordinii publice;
secundar profesional, şcolilor-internat, gimnaziilor-
8) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele
internat cu regim special, activitatea metodică în domeniul
competenţei, a activităţilor administrativ-militare; învăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii care
9) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea
deservesc populaţia unităţii administrativ-teritoriale
administraţiei publice locale este obligată să efectueze respective;
anumite plăţi;
8) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea
10) activitatea autorităţii executive şi a direcţiilor subordonate activităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şi
autorităţii reprezentative şi deliberative respective; caselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare);
11) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi 9) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor;
atribuite, conform legislaţiei, unităţii teritoriale autonome 10) cultură fizică şi sport;
cu statut juridic special. 11) apărarea împotriva incendiilor;
De la bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău 12) întreţinerea cimitirelor;
sunt finanţate cheltuielile ce ţin de339: 13) întreţinerea expoziţiilor, teatrelor, televiziunii publice;
1) amenajarea teritoriului şi urbanistică; 14) asigurarea ordinii publice;
15) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele
2
competenţei, a activităţilor administrativ-militare;
*' Al. 6, art. 8 al Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-
XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

178 179
16) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea • execuţia bugetului;
administraţiei publice locale este obligată să efectueze • încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară;
anumite plăţi; • controlul bugetar.
17) activitatea autorităţii executive a municipiului şi a Aceste activităţi se desfăşoară într-un cadru constituţional
direcţiilor subordonate autorităţilor reprezentative şi (legal) şi administrativ-instituţional.
deliberative respective; Procedurile de elaborare a bugetului de stat sunt caracteristice
18) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi şi pentru procesul de elaborare a bugetului unităţii administrativ-
atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei teritoriale în Republica Moldova.
publice a municipiilor.
în concluzie, analizând prevederile date, deducem că 7.5.2. Organizarea elaborării bugetelor unităţilor
efectuarea acestora se face, în primul rând, pe niveluri, şi în al doilea administrativ-teritoriale
rând, în dependenţă de importanţa activităţilor pentru care se Procesul de elaborare a bugetelor unităţilor administrativ-
efectuează cheltuielile, bazându-se pe principiul teritorialităţii. teritoriale în Republica Moldova mai întâi ia în considerare
prevederile politicilor bugetar-fiscale şi monetar-creditare
macroeconomice. Fluxul de informaţie pentru entităţile locale vine
7.5. Elaborarea bugetelor unităţilor de la Ministerul Finanţelor în perioada iniţială de elaborare bugetară.
administrativ-teritoriale Conform Constituţiei Republicii Moldova (art. 109), Legii
privind administraţia publică locală nr. 123-XV din 18 martie 2003 (cu
7.5.1. Noţiuni generale modificările şi completările ulterioare), Legii privind sistemul bugetar

P rin „proces bugetar" se înţelege totalitatea actelor şi


operaţiunilor cu caracter tehnic şi normativ, înfăptuite de
organe specializate ale statului în scopul elaborării,
şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24 mai 1996 şi Legii privind
finanţele publice locale nr. 397-XV din 16 octombrie 2003, toate
unităţile administrativ-teritoriale dispun de autonomie financiară şi,
adoptării, executării şi încheierii execuţiei bugetare240. respectiv, au dreptul şi urmează să-şi elaboreze şi să adopte bugetul
Art. 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar anual propriu în limita resurselor financiare disponibile, care se
prevede, că „procesul bugetar este procesul care începe cu elaborarea constituie din venituri proprii, defalcări de la veniturile generale de stat
bugetului şi se termină cu adoptarea dării de seamă despre executarea şi transferuri din fondul de susţinere financiară a teritoriilor creat în
lui pentru anul bugetar respectiv". componenţa bugetului de stat. Baza legislativă sus-menţionată a creat
Conform acestor noţiuni, putem menţiona că procesul bugetar un fundament coerent şi unitar, pentru a planifica un buget clar şi
cuprinde următoarele etape generale: transparent la nivelul entităţilor locale.
• elaborarea proiectului de buget; Cu toate că la baza elaborării bugetelor unităţilor
• examinarea şi adoptarea legii bugetare anuale; administrativ-teritoriale este instituit principiul autonomiei financiare
Şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice ale unităţilor
administrativ-teritoriale de a elabora bugetele în modul stabilit de ele,
24(1
Şaguna D.D., Tratat de drept financiar şi fiscal, Ed. „Oscar Prinţ", Bucureşti 2001, totuşi nu se poate elabora bugetul local în afara politicii generale
p.301.

180 --------------- ------------- 181


economice a statului, iar corelarea dintre bugetul de stat şi bugetele teritoriale de nivelul al doilea, a municipiului Bălţi şi
unităţilor administrativ-teritoriale lasă o amprentă organizatorico- direcţiei finanţe respective note metodologice privind
funcţională şi tehnico-informaţională deosebită, dar care nu trebuie prognozele macroeconomice, principiile de bază ale
confundată cu construcţia juridică a două elemente distincte, care politicii statului în domeniul veniturilor şi cheltuielilor
funcţionează de sine stătător24'. bugetare pe anul(anii) următor (i), prognozele
Planificarea bugetului, precum şi celelalte etape ale procesului normativelor de defalcări de la veniturile generale de stat
bugetar sunt plasate într-un orar strict indicat de Legea finanţelor în bugetele respective şi unele momente specifice de
publice locale242. calculare a transferurilor ce se prognozează a fi alocate
Astfel, articolul 19 al Legii privind finanţele publice locale, acestor bugete de la bugetul de stat;
nr.397-XV din 16.10.2003, prevede că bugetul unităţii administrativ- b) în termen de 10 zile după primirea notelor metodologice
teritoriale se elaborează de către autoritatea executivă a acesteia, specificate anterior, direcţia finanţe comunică autorităţilor
ţinându-se cont de următoarele prevederi: executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul
a) în termenele stabilite de Guvern, Ministerul Finanţelor întâi principiile de bază ale politicii statului în domeniul
remite autorităţii executive a unităţii administrativ- veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe anul(anii) următor(i),
prognozele normativelor de defalcări de la veniturile
*" Art. 2 alin. (2) al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-
generale de stat şi de la impozitul pe bunurile imobiliare la
XIII din 24.05.1996 reglementează: „ca elemente independente, bugetul de stat şi bugetele locale şi momentele specifice de calculare a
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale formează bugetul consolidat". transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete
Analizând termenul „consolidat" în DEX (Dicţionarul Explicativ) putem de la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul
menţiona, că acest termen are la bază explicaţia „durabilităţii sau trăiniciei"
al doilea şi de la bugetul municipal Bălţi;
bugetelor menţionate. Interpretarea termenului dat se explică prin ceva „care
durează, care rezistă într-o modalitate unică". Termenul „consolidat" apare în
c) în termen de 20 de zile după primirea notelor metodologice,
situaţia neconcordanţei a două „bugete trainic unite", dar „declarate autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale
independente", ceea ce ar fi în contradicţie cu Carta Europeană a Autonomiei de nivelul întâi asigură elaborarea prognozei tuturor
Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale". tipurilor de impozite şi taxe ce urmează a fi colectate în
(Carta Europeană a fost întocmită la Strasbourg la 15 octombrie 1985, în limbile franceză
anul(anii) următor(i) în unitatea administrativ-teritorială
şi engleză, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat in vigoare la l septembrie
1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova — la l februarie 1998). Considerăm, că respectivă, precum şi a proiectului bugetului local, care se
termenul „consolidat" ar intra în contradicţie cu această Cartă, deoarece nu trebuie prezintă pentru analiză direcţiei finanţe;
de confundat raporturile juridice între bugetul de stat şi bugetele unităţilor d) în termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţiile
administrativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-funcţional şi tehnico- finanţe depun la Ministerul Finanţelor pentru analiză
informaţional, cu construcţia juridică a două elemente distincte, care funcţionează
prognoza tuturor tipurilor de impozite şi taxe ce urmează a
de sine stătător. Sistemul bugetelor „consolidate" s-a preluat din sistemul sovietic,
conform căreia bugetele locale erau incluse în bugetul republican cu consecinţele fi încasate în anul(anii) următor(i) în unitatea
subordonării execuţiei bugetelor locale faţă de execuţia bugetului republican ca administrativ-teritorială respectivă, precum şi proiectele de
principală componentă a bugetului unic de stat. bugete ale raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu
242
Capitolul III şi IV al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

182 - 183
statut juridic special, municipiului Bălţi şi municipiului • pronosticul veniturilor se efectuează în baza estimării bazei
Chişinău. fiscale pe fiecare unitate administrativ-teritorială aparte pe
Analiza proiectelor de bugete ale raioanelor, unităţii teritoriale tipuri de impozite şi alte încasări (drept sursă de informare
autonome cu statut juridic special, municipiului Bălţi şi municipiului serveşte prognoza indicilor economici şi financiari ai
Chişinău are caracter consultativ. agenţilor economici mari, datele organelor fiscale teritoriale şi
Totodată, Ministerul Finanţelor poate cere de la autorităţile organelor Departamentului Analize Statistice şi Sociologice);
executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea sau • pentru determinarea încasărilor în bugetele unităţilor
ale municipiului Bălţi să modifice proiectele de buget în cazul în care administrativ-teritoriale de la impozitele regularizatoare se
acestea contravin prevederilor legale, principiilor politicii bugetar-fiscale folosesc normativele defalcărilor prevăzute în Legea
a statului sau unor prevederi specifice pentru anul bugetar următor243. privind finanţele publice locale şi concretizate în Legea
Elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se bugetului de stat;
efectuează în conformitate cu notele metodologice, elaborate de • la rândul său autorităţile publice raionale, ale UTA
Ministerul Finanţelor - ca organ central de specialitate financiară a Găgăuzia şi ale municipiului Chişinău urmează să
statului - care conţin metodologia acestui proces244. elaboreze proiectul normativelor de defalcări de la
La elaborarea pronosticului bugetului la venituri se ţine cont de veniturile generale de stat pentru bugetele locale, care se
următoarele particularităţi: comunică imediat teritoriilor respective;
______________________________ • o sursă importantă de formare a veniturilor bugetelor
24 3
A l. 3 , a r t. 1 9 a l L e g ii p r iv in d fin a n ţe le p u b lic e lo c a le , n r .3 9 7 -X V d in 1 6 .1 0 .2 0 0 3 unităţilor administrativ-teritoriale sunt transferurile din
(M .O .n r .2 4 8 -2 5 3 /9 9 6 d in 1 9 .1 2 .2 0 0 3 ). contul fondului de susţinere financiară a teritoriilor. Conform
244
A n a liz â n d c e le m e n ţio n a te m a i s u s , m e n ţio n ă m c a r e v a p a r tic u la r ită ţi s p e c ific e a le prevederilor art. 10 al Legii privind finanţele publice locale, în
e la b o r ă r ii b u g e te lo r r e s p e c tiv e .
calculul bazei fiscale pentru stabilirea transferurilor nu se
A s tf e l, u n s p e c if ic a l e la b o r ă r ii b u g e tu lu i in R e p u b lic a M o ld o v a e ş i fa p t u l, c ă la
e stim a r ea c h e ltu ie lilo r p e n tr u a n u l b u g e ta r d e p la n n u se a d m ite e v a lu a re a şi
includ taxele locale, care sunt stabilite de către consiliile locale
in c lu d e re a d e c ătre e x e c u to r ii d e b u g e t a u n o r p o sib ile d a to r ii d e c re d ito r. A stfe l se şi suma mijloacelor speciale obţinute de la prestarea
in c lu d d o a r s u m ele d e ch e ltu ieli c a lc u la te p en tr u a c tiv ita te a în a n u l r e sp e c tiv . serviciilor contra plată de către instituţiile bugetare245.
U n a lt sp e c ific a l e la b o r ă r ii b u g e tu lu i p e n tr u u n ită ţile a d m in istr a tiv -te r ito r ia le Elaborarea pronosticului cheltuielilor bugetelor unităţilor
co n stă in fa p tu l c ă p a ra lel cu ela bo ra rea b u g etu lu i p e n tru a n u l d e p la n u r m ă to r, se
administrativ-teritoriale pentru întreţinerea instituţiilor publice şi
p la n ific ă ela b o r a r ea b u g e tu lu i p e ter m e n m e d iu , a d ică p e n tr u u r m ă to r ii d o i-tr ei a n i
a t â t l a v e n i t u r i , c â t ş i l a c h e l t u i e l i , i n d i c â n d n u m a i s u m e l e a b s o l u t e p e t i p u r i d e finanţarea integrală sau parţială a altor activităţi se efectuează în baza
v e n i t u r i ş i c a t e g o r i i d e c h e l t u i e l i , f ă r ă o d e s c i f r a r e a m ă n u n ţ i t ă . A c e a s t ă p l a n i f i c a r e unor normative unice de cheltuieli pe locuitor, în baza cărora se
m u l t i a n u a l ă , c a r e r e i e s e d i n s t r a t e g i i l e d e d e z v o l t a r e e c o n o m i c o - s o d a l ă a l e stabilesc relaţiile interbugetare respective.
G u v e r n u lu i, a r e to to d a tă im p o r ta n ţă p e n tr u tr ec er ea tre p tată în R e p u b lic a M o ld o v a
la ela b o ra r ea b u g etu lu i p e p ro g ra m e şi la m ă su ra rea p erfo r m a n ţelo r a ctiv ită ţilo r
p u b lic e fin a n ţa te d e la b u g e t.
P a r tic u la r ită ţile g e n e r a le e n u m er a te m a i s u s, s u n t p u s e la b a z a e s t im ă r ii
normativelor unice de cheltuieli pe cap de locuitor, conform cărora se determină Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
relaţiile bugetului de stat cu bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritorial- 16-10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
autonome Găgăuzia şi bugetul municipal Chişinău.
------------- 185
184
7.6. Adoptarea bugetelor unităţilor zile şi cel târziu la data de 15 decembrie a anului în curs acesta aprobă
administrativ-teritoriale bugetul local pe anul bugetar următor.
După aprobarea bugetului local, autoritatea executivă a unităţii

L a capitolul examinării şi adoptării bugetelor unităţilor


administrativ-teritoriale, ca şi în cazul analizei structurii
acestora, acestea diferă în dependenţă de nivelul bugetelor, în acest
administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă la direcţia finanţe
respectivă o copie a deciziei privind aprobarea bugetului, legalizată
de secretarul autorităţii reprezentative şi deliberative respective.
context, să analizăm procedura examinării şi adoptării bugetelor în cazul bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de
unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi. nivelul al doilea, procedura de elaborare şi adoptare nu diferă
Conform art. 20 al Legii privind finanţele publice locale, esenţial de procedura bugetară parcursă de nivelulîntâf46.
autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul Autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de
întâi prezintă, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 15 noiembrie a nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi, prezintă, printr-o dispoziţie,
anului în curs, proiectul bugetului local pe anul următor spre cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unităţii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi proiectul bugetului
examinare şi aprobare consiliului local.
municipal Bălţi spre examinare şi aprobare autorităţii reprezentative
Proiectul bugetului local prezentat spre aprobare consiliului
şi deliberative respective.
local include:
Proiectele bugetului unităţii administrativ-teritoriale de nivelul
a) proiectul deciziei consiliului local privind aprobarea al doilea şi bugetului municipal Bălţi, prezentate spre aprobare
bugetului; autorităţii reprezentative şi deliberative respective, includ:
b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta: a) proiectul deciziei autorităţii reprezentative şi deliberative
• veniturile şi cheltuielile prevăzute pentru anul bugetar privind aprobarea bugetului;
următor; b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta:
• cotele impozitelor şi taxelor locale ce vor fi încasate în • veniturile şi cheltuielile bugetului respectiv prevăzute
buget; pentru anul bugetar următor;
• mijloacele speciale preconizate spre încasare de către • normativele defalcărilor de la veniturile generale de
fiecare instituţie publică; stat la bugetele locale;
• fondurile speciale; • normativele defalcărilor de la impozitul pe bunurile
• efectivul limită al statelor de personal din instituţiile imobiliare la bugetele locale;
publice finanţate de la buget; • mijloacele speciale preconizate spre încasare de către
c) cuantumul fondului de rezervă; fiecare instituţie publică;
d) alte date adiţionale elaborării proiectului bugetului; • fondurile speciale;
e) nota explicativă la proiectul bugetului. • transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale;
După prezentarea proiectului, consiliul local examinează
proiectul bugetului local în două lecturi la un interval de cel mult 5 Art. 21 al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
lM.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003.

186 187
• efectivul limită al statelor de personal din instituţiile k) alte date adiţionale elaborării proiectului bugetului;
publice finanţate de la bugetul respectiv; 1) nota explicativă la proiectul bugetului.
c) alte date adiţionale elaborării proiectului bugetului; Respectiv, în urma examinării, autoritatea reprezentativă şi
d) nota explicativă la proiectul bugetului. deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a
Autoritatea reprezentativă şi deliberativă a unităţii municipiului Bălţi aprobă bugetele respective pe anul bugetar
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi următor cel târziu la data de 10 decembrie a anului în curs.
examinează proiectul bugetului, ca şi în cazul examinării bugetelor de în termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţia finanţe
nivelul întâi, respectiv în două lecturi. prezintă ministerului bugetul raionului, bugetul unităţii teritoriale
însă, spre deosebire de primul caz, în cel de-al doilea legea autonome cu statut juridic special, bugetul municipiului Bălţi şi
stabileşte expres chestiunile ce trebuiesc examinate în prima lectură, bugetul municipiului Chişinău pentru a fi incluse în bugetul
precum şi în a doua. consolidai247.
în aşa mod, în prima lectură (conform art. 21, alin.(4) al Legii în cazul neaprobării bugetelor unităţilor administrativ-
privind finanţele publice locale) autoritatea reprezentativă şi teritoriale în termenul stabilit de legislaţie (până la data de 31
deliberativă respectivă audiază şi examinează raportul preşedintelui decembrie), finanţarea cheltuielilor se efectuează lunar proporţional
raionului, Guvernatorului unităţii teritoriale autonome cu statut mărimii de 1/12 parte din suma cheltuielilor, conform clasificaţiei
juridic special, primarului municipiului Bălţi şi primarului general al bugetare pe anul bugetar precedent, în limita resurselor financiare
municipiului Chişinău asupra proiectului bugetului, examinează şi disponibile, până la aprobarea noului buget248.
aprobă volumul total al veniturilor şi cheltuielilor bugetului în cazul când bugetul unităţii administrativ-teritoriale nu este
respectiv. aprobat până la începutul anului bugetar, efectuarea defalcărilor de la
în lectura a doua, autoritatea reprezentativă şi deliberativă veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare
examinează şi aprobă: (pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâij şi a
a) structura veniturilor; transferurilor la bugetul respectiv se suspendă până la aprobarea
b) cheltuielile, structura şi destinaţia lor; bugetului.
c) balanţa bugetului şi sursele de finanţare; Un specific ce ţine de elaborarea bugetelor unităţilor
d) normativele defalcărilor de la veniturile generale de stat administrativ-teritoriale este faptul corelării acestora cu Legea
la bugetele locale; bugetului de stat. în aşa mod, în termen de cel mult 30 de zile de la
e) normativele defalcărilor de la impozitul pe bunurile data publicării legii bugetului pe anul respectiv, autoritatea
imobiliare la bugetele locale;
0 transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale; g)
onsiderâm, că termenul „consolidat" intra în contradicţie cu Carta Europeană a
cuantumul fondului de rezervă; h) fondurile speciale; onomiei Locale, deoarece, nu trebuie confundate legăturile între bugetul de stat
i) cheltuielile care vor fi finanţate în mod prioritar; j) ninctT 1 UnităţHor admin'strativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-^ Şi

efectivul limită al statelor de personal din instituţiile tehnicoinform


a«onal. cu construcţia juridică a două elemente te, care funcţionează
publice finanţate de la bugetul respectiv; de sine stătător.
f al Le S" P rivind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
.nr.248-253/996 di" 19-12.2003).
188
------------- 189
reprezentativă şi deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale aduce
Guvernatorului şi Comitetului executiv al acestei unităţi
bugetul aprobat în concordanţă cu prevederile legii menţionate. teritoriale;
Ca consecinţă, în caz de nerespectare a prevederilor
• responsabilitatea pentru execuţia bugetului municipal Bălţi
menţionate mai sus, efectuarea defalcărilor de la veniturile generale
revine primarului municipiului Bălţi;
de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unităţile
• responsabilitatea pentru execuţia bugetului municipal
administrativ-teritoriale de nivelul întâi) şi a transferurilor la
Chişinău revine primarului general al municipiului
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale respective se suspendă.
Chişinău.
Respectiv, autorităţile executive ale unităţilor administrativ-
teritoriale, în condiţiile legislaţiei în vigoare, sunt responsabile de:
7.7. Executarea bugetelor unităţilor
a) corectitudinea şi veridicitatea datelor, indicilor şi altor
administrativ-teritoriale informaţii în a căror bază a fost elaborat bugetul respectiv;
b) asigurarea colectării depline şi în termenele stabilite a
7.7.1. Noţiuni generale veniturilor proprii;
n baza Constituţiei Republicii Moldova, Legii privind sistemul c) utilizarea conform destinaţiei a alocaţiilor bugetare
bugetar şi procesul bugetar, şi Legii privind finanţele publice locale, aprobate;
sistemul bugetar a fost reorganizat prin eliminarea centralizării d) respectarea termenelor de plată a salariilor către angajaţii
excesive a administrării printr-un singur buget al sistemului financiar- instituţiilor publice finanţate de la buget şi de plată pentru
bugetar, cât şi executarea propriu-zisă a bugetului. lucrări, servicii şi bunuri materiale contractate în limitele
Pornind de la conceptul de delimitare executivă a bugetului aprobate în bugetul respectiv.
public naţional, conducerea generală a executării bugetului public La fel şi conducătorii instituţiilor publice finanţate de la buget
naţional ţine de competenţa Guvernului Republicii Moldova, sunt responsabili de respectarea limitelor alocaţiilor bugetare
răspunderea privind executarea bugetului de stat revine Ministerului aprobate în devizele de cheltuieli, iar în caz de efectuare de către
Finanţelor, ca organ de specialitate, iar executarea bugetelor locale instituţia publică a unor cheltuieli neprevăzute în deviz, autoritatea
revine organelor de specialitate ale administraţiei publice locale. executivă respectivă este în drept să nu acopere cheltuielile
Astfel, prin art. 35 al Legii privind finanţele publice locale este neasigurate cu suport financiar249.
reglementat: Din analiza prevederilor legale250, putem menţiona, că
• responsabilitatea pentru execuţia bugetelor locale revine procedura executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale
primarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor); este compusă din următoarele etape:
• responsabilitatea pentru execuţia bugetului raional revine
preşedintelui raionului; " Examinând capitolul IV al Legii privind finanţele publice locale - Execuţia
• responsabilitatea pentru execuţia bugetului central al ^getelor unităţilor administrativ-teritoriale - observăm că se face referire numai la
«ccuţia de casă a bugetelor, pe când executarea bugetului cuprinde, în afară de
unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special revine aceasta, încă trei etape.
Capitolul 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din "
°-1996 (M.O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997).

190 ------------- 191


repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor; în termen de până la data de 25 decembrie, preşedintele
execuţia părţii de venituri; execuţia de casă a raionului, Guvernatorul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
bugetului; execuţia părţii de cheltuieli. special, primarul municipiului Bălţi şi primarul general al
municipiului Chişinău aprobă repartizarea pe luni a veniturilor şi
7.7.2. Repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor. cheltuielilor bugetului respectiv conform clasificaţiei bugetare.
Conform art. 25 al Legii privind finanţele publice locale, în Direcţia finanţe, pe baza repartizării pe luni a veniturilor şi
termen de 5 zile de la aprobarea bugetului local, subdiviziunea cheltuielilor bugetelor locale, a bugetelor unităţilor administrativ-
financiară a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi solicită teritoriale de nivelul al doilea, întocmesc totalizări ale repartizărilor
de la toate instituţiile publice finanţate de la bugetul local propuneri pe luni ale veniturilor şi cheltuielilor bugetelor raioanelor, bugetului
de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate în buget pentru unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului
instituţia respectivă. Şi a veniturilor ei provenite din executarea municipiului Bălţi şi bugetului municipiului Chişinău şi, până la 1
lucrărilor, prestarea serviciilor sau din desfăşurarea contra plată a ianuarie, le depun la Ministerul Finanţelor.
altor activităţi şi generalizează propunerile primite.
în termen de până la data de 20 decembrie, autoritatea 7.7.3. Executarea părţii de venituri
executivă a unităţii administrativ-teritoriale aprobă repartizarea pe Scopul execuţiei părţii de venituri ale bugetelor unităţilor
luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului local conform clasificaţiei administrativ-teritoriale este realizarea integrală şi în termenele
bugetare şi până la data de 25 decembrie, îi remite direcţiei finanţe legale a veniturilor în bugetul aprobat. Realizarea veniturilor este
supusă cerinţelor de legalitate privind încasarea impozitelor, taxelor
repartizarea pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului local
şi altor venituri care sunt cuprinse şi specificate în lista impozitelor,
conform clasificaţiei bugetare.
taxelor şi altor venituri bugetare, fiind parte din documentaţia
Respectiv, în termen de 10 zile de la aprobarea bugetului
anexată fiecărui buget.
unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a bugetului
în acelaşi timp execuţia părţii de venituri ale bugetului este
municipal Bălţi, direcţia finanţe efectuează următoarele acţiuni:
supusă cerinţelor de stabilire, calcul şi plată conformă a fiecărui
a) solicită de la instituţiile publice finanţate de la bugetele impozit, taxă şi altă formă de venit bugetar.
menţionate propuneri de repartizare pe luni a La colectarea veniturilor sunt necesare o serie de acte şi
cheltuielilor aprobate în buget pentru instituţia operaţiuni251:
respectivă şi a veniturilor ei provenite din executarea a. Identificarea veniturilor şi bunurilor impozabile şi stabilirea
lucrărilor, prestarea serviciilor sau desfăşurarea contra obligaţiilor faţă de bugetul respectiv:
plată a altor activităţi; - calcularea obligaţiei bugetare datorate de subiectele
b) întocmeşte repartizarea pe luni a veniturilor prevăzute plătitoare;
pentru încasare în bugetele menţionate; - calcularea şi reţinerea obligaţiei bugetare de către terţul
c) întocmeşte repartizarea pe luni a transferurilor la plătitor pentru unele venituri datorate de unele persoane;
bugetele locale, prevăzute în aceste bugete.
2S
'ŞagunaD.D.,Op.cit.,p. 316.

192 193
-
calcularea obligaţiei bugetare de organele teritoriale fiscale. a) încasările veniturilor în conformitate cu structura
b.încasarea veniturilor bugetare: clasificaţiei bugetare;
-
prin bănci; b) efectuarea de cheltuieli în limita alocaţiilor aprobate şi
-
prin organele teritoriale fiscale; conform destinaţiei stabilite.
- prin intermediul instituţiilor sau persoanelor împu Sistemul trezorerial prin care se efectuează execuţia de casă a
ternicite. bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi reglarea decontărilor
c. Urmărirea realizării veniturilor bugetare. dintre bugetele de toate nivelurile este reprezentat prin Trezoreria de
Aceasta cuprinde o serie de măsuri ale organelor de percepere Stat, formată din Trezoreria Centrală şi trezoreriile teritoriale.
în vederea asigurării integrale şi la termenele prevăzute a tuturor Trezoreria Centrală, în baza legii bugetare anuale, efectuează
veniturilor bugetare. alocări de transferuri de la bugetul de stat la bugetele unităţilor
Veniturile bugetare ale unităţilor administrativ-teritoriale se administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi la bugetul municipal Bălţi,
încasează de la contribuabili în conturile bancare ale trezoreriei precum şi defalcări în aceste bugete de la veniturile generale de stat.
teritoriale în felul următor252: Conturile pentru gestionarea veniturilor şi cheltuielilor
• prin virament în baza dispoziţiei de plată trezorerială bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi conturile
întocmită distinct pentru achitarea fiecărui impozit sau taxe, instituţiilor publice finanţate de la aceste bugete pot fi deschise
numai în trezoreriile teritoriale respective.
indicând, în mod obligatoriu, codul fiscal, contul bancar al
trezoreriei teritoriale, codul băncii, contul trezoreria! de Conform Legii finanţelor publice locale, (cap. IV, art. 28, alin,
(4)), trezoreriile teritoriale au următoarele atribuţii:
venituri cu descrierea textuală a plăţii achitate în rubrica
a) efectuează, în baza deciziilor autorităţii reprezentative şi
„destinaţiaplăţii', conform clasiftcaţiei bugetare;
deliberative a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al
• în numerar, prin ordinul de încasare a numerarului;
doilea şi a municipiului Bălţi, alocări de transferuri de la
• impozitele, taxele şi alte plăţi de la persoanele fizice se
bugetul respectiv la bugetele locale, precum şi defalcări în
încasează prin Aviz de plată în numerar.
aceste bugete de la veniturile generale de stat şi de la
Perceptorii fiscali, care recepţionează plăţile de la persoanele
impozitul pe bunurile imobiliare;
fizice, depun numerarul încasat de la plătitorii de impozite şi taxe la
b) asigură execuţia conformă a bugetelor instituţiilor publice
băncile comerciale prin/oaie de vărsământ la nivel de cont trezorerial
finanţate de la bugetul unităţii administrativ-teritoriale de
de venituri. Achitarea impozitelor şi taxelor de către persoanele fizice
nivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bălţi;
în numerar se efectuează prin Aviz de plată în numerar.
c) asigură execuţia conformă a bugetelor satelor (comunelor),
oraşelor (municipiilor), precum şi ale instituţiilor publice
7.7.4. Executarea de casă a bugetului
finanţate de la aceste bugete din raza de activitate a
Dacă să ne referim la execuţia de casă a bugetelor unităţilor
trezoreriei teritoriale.
administrativ-teritoriale, aceasta se efectuează prin sistemul
trezorerial, reflectându-se în conturi distincte253:

lin. 1 al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003


252
Manole T.,Op.cit., p.199. nr.248-253/996 din 19.11.2003).

194 --------------- -------------


195
7.7.5. Executarea părţii de cheltuieli lor(municipiilor), preşedinţii raioaneiur,
Executarea părţii de cheltuieli a bugetului unităţii unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special,
administrativ-teritoriale înseamnă efectuarea cheltuielilor publice în primarul general al municipiului Chişinău.
concordanţă deplină cu destinaţiile stabilite. 2. Ordonatori secundari de credite (executori secundari de
Cheltuielile din bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se buget) pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale
efectuează în baza repartizărilor lunare elaborate şi aprobate în sunt: conducătorii instituţiilor publice finanţate de la
ordinea stabilită, în limita alocaţiilor aprobate fiecărui ordonator de bugetele unităţilor administrativ-teritoriale cu statut de
credite (executor de buget). persoană juridică.
Conform art. 1 al Legii privind finanţele publice locale, 3. Ordonatori terţiari de credite (executori terţiari de buget)
executor (ordonator) de buget este conducătorul autorităţii pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale:
(instituţiei) publice, împuternicit cu dreptul de a efectua cheltuieli în conducătorii instituţiilor publice fără statut de persoană
conformitate cu alocaţiile aprobate. juridică, împuterniciţi să utilizeze mijloacele bugetare care
Ordonatorul de buget este agentul public al diferitelor le-au fost repartizate numai pentru necesităţile unităţilor
administraţii, care pe lângă funcţiile ce decurg din apartenenţa la funcţia pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele
publică, beneficiază de un statut special, care îl împuterniceşte cu aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţii legale.
atribuţii decizionale în domeniul financiar-bugetar. Rezultă din cele relatate mai sus că procesul de repartizare se
Ordonatorul efectuează toate operaţiunile succesive ale unei derulează astfel:
încasări sau plăţi, după apariţia datoriei sau a creanţei, inclusiv sau • Repartizarea efectuată de către ordonatorii principali
exclusiv ordinul de a plăti o cheltuială sau de a acoperi o încasare. între bugetul propriu şi bugetele ordonatorilor
în domeniul cheltuielilor publice, în funcţie de condiţiile
subordonaţi;
legale, ordonatorii angajează cheltuieli, determină suma de plată şi
• Repartizarea efectuată de către ordonatorii secundari a
ordonarea plăţii.
creditelor bugetare aprobate, pe unităţile subordonate şi
Ordonatorii de credite (executorii de buget) sunt persoane
a celor cuprinse în bugetul propriu;
juridice cu dreptul de a angaja şi utiliza alocaţiile bugetare numai în
• Ordonatorii terţiari utilizează creditele ce le-au fost
limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict
repartizate.
legate de activitatea instituţiilor şi serviciilor publice respective şi de
întrucât repartizarea veniturilor se efectuează pe niveluri de
executarea dispoziţiilor legale. După funcţiile atribuite, ordonatorii
bugete (bugete raionale, bugete locale), finanţarea ordonatorilor de
de credite se clasifică pe tipuri, după cum urmează254:
credite se face respectiv din conturile trezoreriale de venituri pentru
1. Ordonatori principali de credite (executori primari de
bugetul raional şi conturile trezoreriale de venituri pentru bugetele
buget) ai bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, la
locale (sat/comună, oraş, municipiu).
care se referă: primarii satelor (comunelor), oraşe-
Un alt aspect, în ce priveşte executorii de buget, este faptul că
aceştia poartă responsabilitate de organizarea şi ţinerea la zi a
254
Art.31 din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

196 --------------- 197


contabilităţii şi prezentării la termen a bilanţurilor, dărilor de seamă
contabile şi a conturilor de execuţie a bugetului.25" y -t
Ca rezultat al executării bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale se purcede la întocmirea rapoartelor. în acest context
direcţia finanţe şi/sau subdiviziunea financiară a unităţilor
administrativ teritoriale întocmesc rapoarte trimestriale şi anuale
privind execuţia acestora.
Rapoartele trimestriale se examinează şi se aproba de către
autoritatea executivă respectivă.
FONDURILE ASIGURĂRILOR
Rapoartele privind mersul execuţiei bugetului unităţii
administrativ-teritoriale pe semestrul întâi şi pe 9 luni ale anului în
OBLIGATORII DE
curs se audiază la şedinţa autorităţii reprezentative şi deliberative a ASISTENTĂ MEDICALĂ
unităţii administrativ-teritoriale.
Raportul anual privind execuţia bugetului unităţii
administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se aprobă de către
autoritatea reprezentativă şi deliberativă cel târziu la data de 15
8.1. Caracterizare generală
februarie a anului următor anului de gestiune.

A
După aprobarea acestora, în termenele stabilite de Ministerul
sigurarea obligatorie de asistenţă medicală reprezintă un
Finanţelor, direcţiile finanţe prezintă ministerului rapoarte
sistem garantat de stat de apărare a intereselor populaţiei în
trimestriale şi anuale privind execuţia bugetelor unităţilor
domeniul ocrotirii sănătăţii prin contribuirea, din contul primelor
administrativ-teritoriale pentru a fi incluse în raportul privind
de asigurare, a unor fonduri băneşti destinate pentru acoperirea
execuţia bugetului consolidat256.
cheltuielilor de tratare a stărilor condiţionate de survenirea
evenimentelor asigurate. Sistemul asigurării obligatorii de asistenţă
medicală oferă cetăţenilor Republicii Moldova posibilităţi egale în
obţinerea asistenţei medicale oportune şi calitative. Asigurarea
cetăţenilor străini şi apatrizilor se realizează la trecerea frontierei de
stat a Republicii Moldova, odată cu eliberarea vizei. în acest caz,
cetăţenii străini au drepturi şi obligaţii similare ca şi cetăţenii
Republicii Moldova în domeniul asigurării obligatorii de asistenţă
medicală. Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală se realizează
:5
prin contracte încheiate între subiecţii asigurării de asistenţă
' Art. 32, alin. 1, lit. e), al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
medicală şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, ncheierea
16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
;5fl
Art. 29, din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 contractului de asigurare obligatorie de asistenţă medicală
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). confirmată prin eliberarea de către asigurător, fiecărei persoane

198 ------------ ------------- 199


contabilităţii şi prezentării la termen a bilanţurilor, dărilor de seamă
contabile şi a conturilor de execuţie a bugetului.255
Ca rezultat al executării bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale se purcede la întocmirea rapoartelor. în acest context
direcţia finanţe şi/sau subdiviziunea financiară a unităţilor VIII
administrativ teritoriale întocmesc rapoarte trimestriale şi anuale
privind execuţia acestora.
Rapoartele trimestriale se examinează şi se aprobă de către
autoritatea executivă respectivă. FONDURILE ASIGURĂRILOR
Rapoartele privind mersul execuţiei bugetului unităţii
administrativ-teritoriale pe semestrul întâi şi pe 9 luni ale anului în OBLIGATORII DE
curs se audiază la şedinţa autorităţii reprezentative şi deliberative a
unităţii administrativ -teritoriale.
ASISTENTĂ MEDICALĂ
Raportul anual privind execuţia bugetului unităţii
administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se aprobă de către
autoritatea reprezentativă şi deliberativă cel târziu la data de 15
februarie a anului următor anului de gestiune. 8.1. Caracterizare generală
După aprobarea acestora, în termenele stabilite de Ministerul
Finanţelor, direcţiile finanţe prezintă ministerului rapoarte Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală reprezintă un sistem
trimestriale şi anuale privind execuţia bugetelor unităţilor garantat de stat de apărare a intereselor populaţiei în domeniul
administrativ-teritoriale pentru a fi incluse în raportul privind ocrotirii sănătăţii prin contribuirea, din contul primelor de
execuţia bugetului consolidat256. asigurare, a unor fonduri băneşti destinate pentru acoperirea
cheltuielilor de tratare a stărilor condiţionate de survenirea
evenimentelor asigurate. Sistemul asigurării obligatorii de asistenţă
medicală oferă cetăţenilor Republicii Moldova posibilităţi e gale în
obţinerea asistenţei medicale oportune şi calitative. Asigurarea
cetăţenilor străini şi apatrizilor se realizează la trecerea frontierei de
stat a Republicii Moldova, odată cu eliberarea vizei. în acest caz,
cetăţenii străini au drepturi şi obligaţii similare ca şi cetăţenii
Republicii Moldova în domeniul asigurării obligatorii de asistenţă
medicală. Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală se realizează
255
Art. 32, alin. 1, lit. e), al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din prin contracte încheiate între subiecţii asigurării de asistenţă
16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003). medicală şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, ierea
contr
256
Art. 29, din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 actului de asigurare obligatorie de asistenţă medicală este
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). confirmată prin eliberarea de către asigurător, fiecărei persoane
198 ---------------
------------- 199
asigurate, a unei poliţe de asigurare, în temeiul căreia acesta va • angajaţii unităţilor, indiferent de tipul de proprietate şi
beneficia de întregul volum de asistenţă medicală prevăzut în forma juridică de organizare. Din această categorie fac
Programul unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi parte salariaţii încadraţi pentru desfăşurarea unor activităţi
acordat de prestatorii de servicii medicale din republică. Obiect al sau prestarea unor servicii permise de cadrul normativ în
asigurării obligatorii de asistenţă medicală este riscul asigurat, legat vigoare, indiferent de termenul de angajare şi forma de
de cheltuielile pentru acordarea volumului necesar de asistenţă retribuire a muncii;
medicală şi farmaceutică, prevăzut în Programul unic al asigurării • categoriile de persoane neangajate pentru care plătitor al
obligatorii de asistenţă medicală. primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală este
Sediul juridic constituie: Legea privind sistemul bugetar şi Guvernul Republicii Moldova. în această categorie se
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.19962S7; Legea cu privire la încadrează: copii de vârstă preşcolară; elevii din
asigurarea obligatorie de asistenţă medicală, nr. 1585-XIII din învăţământul primar, gimnazial, liceal şi mediu de cultură
27.02.1998258; Legea cu privire la mărimea, modul şi termenele de generală; elevii din învăţământul secundar profesional;
achitare a primelor de asigurare obligatorii de asistenţă medicală, elevii din învăţământul mediu de specialitate (colegii) cu
nr. 1593-XV din 26.12.2002259. frecvenţă la zi; studenţii din învăţământul superior
universitar cu frecvenţă la zi; rezidenţii învăţământului
postuniversitar obligatoriu; copii neîncadraţi la învăţătură
8.2. Veniturile şi cheltuielile fondurilor asigurărilor până la atingerea vârstei de 18 ani; gravidele, parturientele
obligatorii de asistenţă medicală şi lăuzele; invalizii; pensionarii; şomerii înregistraţi oficial.
• alte persoane fizice cu domiciliu în Republica Moldova.
Plătitorul primelor de asigurare este asiguratul - persoană fizică Persoanele asigurate pot fi atât cetăţenii Republicii Moldova,
sau juridică - care a încheiat cu asigurătorul un contract de cât şi cetăţenii străini sau apatrizii aflaţi în Republica Moldova, în
asigurare obligatorie de asistenţă medicală sau care devin asiguraţi interesul cărora au fost plătite prime de asigurare obligatorii de
prin efectul legii. în acest sens, plătitori ai primelor de asigurare asistenţă medicală.
obligatorie de asistenţă medicală sunt: Trebuie de remarcat, că efectele juridice privind prestarea
• întreprinderile, instituţiile, organizaţiile, indiferent de tipul serviciilor de către prestatorul de servicii medicale în baza poliţelor
de proprietate şi forma juridică de organizare, şi de asigurare de care se folosesc subiecţii acestora este valabilă doar pe
persoanele fizice ce desfăşoară activităţi profesionale şi teritoriul Republicii Moldova.
antreprenoriale. în această categorie sunt încadrate şi Veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asistenţă
autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, care medicală reprezintă prima de asigurare obligatorie de asistenţă medicală.
are obligativitatea de a achita primele de asigurare; Această primă fiind o sumă fixă sau o contribuţie procentuală
in salariu şi la alte forme de retribuire a muncii, la onorarii, pe care
25 7
asiguratul este obligat să o plătească asigurătorului pentru preluarea
M.O. nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.
25 8
riscului persoanei asigurate, conform cadrului legal în vigoare şi
M.O. nr.38-39/280 din 30.04.1998.
259
M.O. nr. 18-19/57 din 08.02.2003. contractului de asigurare. Primele de asigurare obligatorii de

200 -------------- ------------- 201


asistenţă medicală se stabilesc ca contribuţii financiare în mărimi
8.3. Procesul elaborării, adoptării, promulgării şi executării
suficiente pentru prestarea serviciilor stabilite. în acest sens, aceste
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală
prime de asigurare se stabilesc în funcţie de suma prevăzută în legea
fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul
8.3.1. Elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor
respectiv, echivalent costului Programului unic al asigurării
obligatorii de asistenţă medicală

C
obligatorii de asistenţă medicală, pe cap de locuitor.
uprinzând actele şi operaţiunile de elaborare, aprobare şi
Mărimea primei de asigurare în formă de contribuţie
executare sau îndeplinire a fondurilor anuale ale
procentuală la salariu şi alte forme de retribuire a muncii, la onorarii
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, procedura acestui
se stabileşte anual prin lege şi reprezintă raportul mărimii primei de
buget este supusă dispoziţiilor generale procedurale prevăzute de
asigurare în formă de sumă fixă la salariul mediu anual pe economie
Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
prognozat pentru anul următor, exprimat în procente.
24.05.1996260. Conform acestui act normativ, elaborarea şi execuţia
Mărimea primei de asigurare obligatorie de asistenţă medicală
fondurilor anuale ale asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală
este revăzută şi calculată anual de către Comisia Naţională de
sunt supuse principiilor anualităţii, realităţii şi echilibrării, la fel ca
Asigurări în Medicină şi aprobat, concomitent cu bugetul de stat de
elaborarea şi execuţia bugetului de stat, şi bugetului asigurărilor
către Parlament.
sociale de stat. Aceste extinderi ale principiilor şi normelor
Achitarea primelor pentru asigurarea obligatorie de asistenţă
asupra fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală
medicală a populaţiei angajate se face din contul contribuţiilor sunt justificate de faptul, că aceste fonduri fac parte din bugetul
angajatorului şi angajatului. Participarea angajatului la achitarea public naţional261 care este autonom faţă de bugetul de stat, bugetul
primei se determină diferenţiat în funcţie de mărimea salariului şi asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale.
începe din momentul încheierii contractului de muncă. La elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de
Toate cheltuielile legate de acordarea către persoanele asigurate a asistenţă medicală se urmăresc echilibrul dintre venituri şi cheltuieli,
asistenţei medicale în volumul prevăzut de Programul unic al asigurării prevăzându-se surse băneşti pentru acoperirea cheltuielilor de
obligatorii de asistenţă medicală, asigurătorul le achită trimestrial, tratament medical achitate conform facturilor prezentate de
conform facturilor prezentate de prestatorii de servicii medicale. prestatorii de servicii medicale.
Angajatorul este în drept să achite în avans cheltuielile pentru Elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de
prestarea serviciilor medicale, conform condiţiilor stabilite în asistenţă medicală se efectuează de Compania Naţională de Asigurări
contract. in Medicină, coordonat cu Ministerul Sănătăţii privind evoluţia
Factura se perfectează de prestatorii de servicii medicale în baza veniturilor şi cheltuielilor în anii precedenţi, precum şi estimarea
calculaţiei cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care
au beneficiat de asistenţă medicală în perioada respectivă.
Colectarea facturilor de la prestatorii de servicii medicale şi I w„
analiza acestora o face asigurătorul prin intermediul agenţiilor sale Bl A "l9"20 din 27-03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 3O.O5.2OO3. XIII H-
6 Vedea art 2 din Le ea
teritoriale (ramurale). ' g privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-"i
06 08 24'0 24.05.1996 (în redacţia Legii nr.244-XV din 01.07.2004(M.O.nr.l32-137
din

202
evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor în anul următor cu influenţele în baza avizelor Comisiilor permanente şi avizului Direcţiei
creşterii probabile a preţurilor şi tarifelor. juridice, Comisia de specialitate întocmeşte raportul şi lista de
Elaborarea până la începutul ultimului trimestru a proiectului recomandări asupra proiectului legii fondurilor asigurărilor
legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală este supus obligatorii de asistenţă medicală şi le prezintă Parlamentului la data
avizării de către Ministerul Finanţelor şi aprobării de către Guvern. stabilită de acesta.
Guvernul examinează proiectul legii fondurilor asigurărilor Examinarea proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii
obligatorii de asistenţă medicală şi nota explicativă înaintea adoptării de asistenţă medicală în Parlament se efectuează în trei lecturi.
hotărârii. La solicitarea Guvernului, se prezintă informaţii sau în fiecare lectură Parlamentul examinează proiectul legii
explicaţii adiţionale referitoare la proiectul legii fondurilor fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi nota
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi la nota explicativă. explicativă.
Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii Legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi la nota poate fi adoptată şi în două lecturi, dacă toate chestiunile din lecturile
explicativă şi controlează operarea amendamentelor respective de doi şi trei sunt examinate într-o singură lectură.
către Compania Naţională de Asigurări în Medicină. A ) Examinarea în prima lectură:
După includerea amendamentelor, dacă acestea există, în decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul
Guvernul aprobă proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de Guvernului şi coraportul Comisiei de specialitate asupra proiectului
asistenţă medicală. legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi
După ce proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de examinează:
asistenţă medicală a fost aprobat de Guvern, acesta este înaintat
a) direcţiile principale ale politicii Companiei Naţionale de
Parlamentului spre dezbatere şi adoptare, concomitent cu proiectului
Asigurări în Medicină privind fondurile asigurărilor
bugetului de stat pe acelaşi an următor.
obligatorii de asistenţă medicală;
Proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
b) concepţiile de bază ale proiectului.
medicală include anexele şi este însoţit de nota explicativă.
Parlamentul adoptă, în prima lectură, proiectul legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi îl remite Comisiei de
8.3.2. Examinarea şi adoptarea proiectului fondurilor
specialitate pentru pregătirea de examinare în a doua lectură.
asigurărilor obligatorii de asistenţi medicali
în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru
Proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii fondurilor
medicală este examinat de Comisia de specialitate, Comisiile
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală în prima lectură.
parlamentare şi Direcţia juridică a Parlamentului, care prezintă
plenului Parlamentului un raport şi avize la data stabilită de acesta. B ) Examinarea în a doua lectură:
Concomitent, proiectul legii bugetului asigurărilor sociale este în decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea
examinat de Curtea de Conturi, care prezintă Parlamentului un aviz Comisiei de specialitate, examinează:
la data stabilită de acesta. a) veniturile estimate sub formă de calcule şi structura lor;
b) cheltuielile estimate, structura şi destinaţia lor;

204 205
c) deficitul sau excedentul fondurilor asigurărilor obligatorii 8.3.3. Promulgarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de
de asistenţă medicală. asistenţă medicală
Parlamentul adoptă, în a doua lectură, proiectul legii fondurilor Potrivit dispoziţiilor art. 74 alin.(3) din Constituţia Republicii
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi îl remite Comisiei de Moldova, legile, adoptate de Parlament, se trimit spre promulgare
specialitate pentru pregătirea examinării în a treia lectură. Preşedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii este actul final al
în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru procedurii legislative şi ţine exclusiv de competenţa şefului statului262.
îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii fondurilor Este firesc ca şeful statului să aibă posibilitatea de a examina legea
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală în a doua lectură. fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, adoptată de
C) Examinarea în a treia lectură: Parlamentul Republicii Moldova, exercitându-şi atribuţiile con-
în decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea stituţionale ce îi revin în această calitate, de a asigura buna funcţionare a
Comisiei de specialitate: autorităţilor publice, inclusiv cea din sfera sănătăţii publice.
a) examinează cheltuielile pentru prestarea serviciilor Conform art. 93 alin.(l) din Constituţia Republicii Moldova
medicale detaliate care vor fi efectuate; „Preşedintele Republicii Moldova promulgă legile".
b) stabileşte cheltuielile pentru prestarea serviciilor medicale Promulgarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
care vor fi finanţate în mod prioritar; medicală este operaţiunea finală a procedurii legislative şi ea permite
c) examinează alte detalieri din proiectul legii fondurilor şefului statului să investească legea cu formulă executorie263, obligând
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Până la 5 Ministerul Sănătăţii, Compania Naţională de Asigurări în Medicină şi
decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legea prestatorii serviciilor medicale să procedeze la executarea prevederilor
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală pe anul
care va fi promulgată de Preşedintele statului, apoi va fi următor de gestiune. Conform art. 94 alin. (1) din Constituţia Republicii
Moldova, decretul de promulgare a legii fondurilor asigurărilor
publicată şi va intră în vigoare la 01 ianuarie a
obligatorii de asistenţă medicală emis de Preşedintele Republicii
următorului an. Termenul de 5 decembrie are un
Moldova este obligatoriu pentru executarea pe întreg teritoriul statului şi
caracter de orientare şi nu produce nici un efect juridic,
are caracter normativ. Decretele Preşedintelui Republicii Moldova se
dacă a fost încălcat.
promulgă într-un termen de două săptămâni264.
Dacă legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea 62
în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea
exerciţiului bugetar, se aplică în continuare legea fondurilor unor prevederi ale articolul 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii Moldova , nr.
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală a anului precedent până 9 din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998).
la aprobarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă 263 9

in acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la


medicală pe anul următor. mterpretarea articolului 74 alineatele (1) şi (2), articolului 93 alineatul (2) şi articolul
143
linearul (1) din Constituţia Republicii Moldova , nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr.
16 din 14. 03.1996)
*n acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la
■nterpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii
Moldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996).

206 207
Uneori, Preşedintele statului, printr-o scrisoare de remitere,
medicală, transferurile (subvenţiile)267 din bugetul de stat şi din alte
poate cere Parlamentului reexaminarea legii fondurilor asigurărilor
venituri (din dobânzi, majorări de întârziere) prevăzute de lege.
obligatorii de asistenţă medicală pentru orice motive, începând cu
Categoriile de plătitori, cărora prima li se calculează în calitate
inacceptabilitatea unor cote stabilite pentru plata primelor obligatorii de contribuţie procentuală la salariu şi la alte forme de retribuire a
de asistenţă medicală şi terminând cu îndreptarea unor erori muncii, la onorarii, achită primele de asigurare obligatorie de
materiale. Reexaminarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală o dată pe lună, la momentul încasării mijloacelor
asistenţă medicală poate fi cerută de către şeful statului numai o financiare pentru retribuirea muncii.
singură dată265 şi nu este obligatorie pentru Parlament. în acest sens,
Persoanelor fizice, care desfăşoară activitate de întreprinzător, li se
trimiterea de către Preşedintele Republicii Moldova a legii fondurilor
calculează contribuţia în formă de sumă fixă şi vor achita integral
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, cu obiecţiile sale, spre cuantumul anual al primelor de asigurare obligatorie de asistenţă
reexaminare Parlamentului înseamnă, de fapt, refuzul şefului statului medicală până la data de 10 a primei luni a anului respectiv de gestiune.
de a o promulga. Persoanele fizice, care nici nu sunt angajate şi nici nu
în cazul adoptării repetate de către Parlament a legii fondurilor desfăşoară activitate de întreprinzător, vor achita integral cuantumul
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, cu sau fără luarea în anual al primelor de asigurare, calculate în formă de sumă fixă, până
consideraţie a obiecţiilor expuse în scrisoarea de remitere de şeful la data de 10 a primei luni a anului respectiv de gestiune.
statului, Preşedintele Republicii Moldova este obligat de a promulga Transferurile constituie a doua categorie importantă a
legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Ulterior, veniturilor fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.
Decretul cu privire la promulgarea legii fondurilor asigurărilor Ministerul Finanţelor va vira o dată pe lună în contul
obligatorii de asistenţă medicală se publică în Monitorul Oficial266. Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină transferuri
(subvenţii), dar nu mai târziu de data de 10 a lunii corespunzătoare,
8.3.4. Executarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii calculate ca prime de asigurare obligatorie de asistenţă medicală
de asistenţă medicală pentru categoriile de persoane neangajate, pentru care plătitor al
Executarea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă primelor de asigurare este Guvernul Republicii Moldova.
medicală constă în acumularea primelor de asigurare obligatorie de Alte venituri sunt: dobânzile şi majorările de întârziere.
asistenţă medicală şi a celorlalte venituri, în corelaţie practic necesară Majorările de întârziere sunt plătite de persoana asigurată în cazul
cu plata sumelor de bani legate de acordarea persoanelor asigurate a neachitării la termenele legale a primelor de asigurare în fondurile
asistenţei medicale în volumul prevăzut de Programul unic al
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. ţ'Onform art.9 şi 21 din Legea cu privire la mărimea, modul şi termenele de
AWeniturile fondurilor asigurărilor obligatorii de asistentă achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, nr.l593-XV
In
26.12.2002 (M.O. nr.18-19/57 din 08.02.2003), actul legislativ este
medicală provin din primele de asigurare obligatorie de asistenţă e
glementat inconsecvent având în vedere termenul de „transte? şi „subvenţii.
uie de remarcat, că termenul de „subvenţie" nu mai este practicat în
2 65
Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului «atura de specialitate şi legislaţia Republicii Moldova, instituindu-se termenul
Parlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996). 1
*-i33£ikl?'(în acest sens a se vedea art. 1 din Legea privind finanţele publice
266
Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare w
« nr.397-XV din 16.10.2003(M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).

208 --------------
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Aceste venituri au un rectificării legii fondurilor asigurărilor obligatorii de
caracter ocazional şi apar în situaţia când plătitorii primelor nu şi-au asistenţă medicală.
onorat obligaţiile cu caracter public. Dobânzile sunt sumele de bani, Parlamentul examinează modificările propuse de Guvern şi
care pot constitui venituri bugetare, în cazul apariţiei întreprinde una din următoarele acţiuni:
disponibilităţilor băneşti în_fondurile asigurărilor obligatorii de • respinge modificările pentru cheltuieli adiţionale a
asistenţă medicală, fiind încheiate convenţii de depozit de Compania fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală;
Naţională de Asigurări în Medicină cu trezoreria statului sau cu • aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale a
societăţile bancare. fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală,
B) Cheltuielile fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă precum şi propunerile de compensări;
medicală acoperă contravaloarea prestării serviciilor medicale din • aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale, cu
sistemul public. Contravaloarea acestor servicii se calculează în baza modificarea concomitentă a nivelului deficitului sau a
facturilor care sunt perfectate de prestatorii de servicii medicale, excedentului fondurilor asigurărilor obligatorii de
conform condiţiilor stabilite în contract. Factura se perfectează în baza asistenţă medicală.
calculaţiei cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care Orice decizie de a majora deficitul fondurilor asigurărilor
au beneficiat de asistenţă medicală în perioada respectivă. obligatorii de asistenţă medicală sau de a reduce excedentul acestor
Excedentele anuale ale fondurilor asigurărilor obligatorii de fonduri se realizează printr-o modificare separată la legea fondurilor
asistenţă medicală se utilizează potrivit destinaţiilor aprobate prin asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. La sfârşitul fiecărui an
lege. Excedentele anuale ale fondurilor asigurărilor obligatorii de financiar, Compania Naţională de Asigurări în Medicină întocmeşte
asistenţă medicală pot fi păstrate pe conturi bancare depozitare. o dare de seamă cu privire la realizarea fondurilor asigurărilor
Eventualul deficit curent al fondurilor asigurărilor obligatorii obligatorii de asistenţă medicală, fiind coordonat cu Ministerul
de asistenţă medicală se acoperă din disponibilităţile fondurilor Sănătăţii şi Ministerul Finanţelor; apoi este prezentat Guvernului
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală din anii precedenţi. pana la data de 01 mai a anului imediat următor anului de gestiune,
în caz de necesitate, Compania Naţională de Asigurări în spre examinare şi aprobare, ulterior fiind aprobată de Parlament
Medicină, coordonat cu Ministerul Sănătăţii, poate propune Pană la 01 iunie a anului următor anului de gestiune.
Guvernului, iar acesta Parlamentului un proiect de rectificare a legii
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Rectificarea
include:
a) estimări revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii şi
de deficit sau excedent rezultant;
b) repartizarea soldurilor de mijloace băneşti constituite în
urma executării fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală în anul financiar precedent;
c) estimări şi descrieri revizuite, dacă acestea există, la
anexele şi nota explicativă, ce însoţesc proiectul

211

210
împrumuturile de stat sunt contractate de la persoanele fizice
şi juridice sau de la alte state, ori de la organizaţii financiare şi
bancare internaţionale. Pentru exprimarea proporţiei cantitative a
acestor împrumuturi este utilizată şi s-a răspândit preferenţial
expresia „datorie de stat", care a ajuns să fie un indicator ce reflectă
situaţia financiară a statelor la un moment dat.
De fapt datoria de stat este caracterizată ca „sumă totală a
DATORIA ŞI GARANŢIA datoriei de stat interne şi a datoriei de stat externe, contractate de
Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova, exprimată în
DE STAT monedă naţională"271.
Teoria generală a împrumutului public cuprinde noţiunile şi
conceptele privind necesitatea, utilitatea şi rolul acestui împrumut,
formele principale şi derivate ale împrumutului şi datoriei publice,
9.1. Noţiuni generale privind împrumutul public procedeele obişnuite şi extraordinare ale împrumutului de stat,
emisiunea şi stingerea împrumuturilor publice272.
9.1.1. Aspecte generale Necesitatea împrumutului public este expusă în cele mai multe
^ n cadrul dreptului financiar din statele contemporane lucrări de specialitate financiară având în vedere atât avantajele, cât şi
împrumuturile publice reprezintă un mijloc de completare a JL dezavantajele acestor împrumuturi, cu specificarea că împrumutul
fondurilor băneşti de utilitate publică, inclusiv de completare a public se adaugă procedeelor denumite impozite şi taxe având acelaşi
veniturilor bugetare. scop de a „repartiza sarcinile financiare ale statului între cetăţeni",
Din punct de vedere terminologic, expresia „împrumut public"
este sinonimă cu „creditul public"268, iar în sfera acestuia se cuprind 271
Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
împrumuturile atât de stat, cât şi ale unităţilor administrativ- din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). Noţiunea dată are un caracter
teritoriale. tehnico-economic dar nu individualizează natura juridică. De aceea, propunem de
In conformitate cu regulile generale care domină materia con- lege ferenda introducerea unui alineat, completând art. 1 alin. 1 cu următorul
tractelor269, în cazul oricărui contract sinalagmatic, fiecare parte se obligă să conţinut: „Datorie de stat - situaţia juridică individuală în care se află patrimoniul
administrativ al statului în ce priveşte obligaţiile acestui patrimoniu de a plăti unor
ofere celeilalte un echivalent pentru prestaţia pe care o primeşte270. creditori determinaţi anumite sume de bani".
Ca lucrări fundamentale de referinţă pentru împrumutul public, a se vedea: Allix
&i Trăite ekmentaire de science des finances et de legislation financiere francaise,
p
26K
Gliga I., Op.cit., p. 275. aris 1921, Edit. „A.Rousseau". pp. 691-790; Jeze G., Op. cit., pp.191-288 şi „La
269
A se vedea Pop L, Drept Civil Român, Teoria generală a obligaţiilor, Edit. technique du credit public, Edit. „M. Giard", Paris, 1925, volumul monografiei - 442
e
„Lumina Lex", Bucureşti, 2000, p. 74-75; Stătescu C, Bârsan C, Drept civil. Teoria Pagini; Leon G.N., Elemente de ştiinţă financiară, vohll, Edit. „Cartea
generală a obligaţiilor, ediţia a VUI-a, Edit. „ALL Beck", Bucureşti, 2002, pp.91-92. Românească", Bucureşti, 1930, p.107-306; Trotabas L. , Op. cit., p. 275-328, Gliga l,
27(1 0
Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor publice, Edit. „Accent", Pcit.(ed.l994), pp. 275-296; Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F.,Op. cit.(ed.
20
Cluj Napoca, 2005, p. 171. °5), p. 171-207.

212 ------------ ------------- 213


însă „în timp" respectiv asupra „cetăţenilor din două sau mai multe
este justificat să se recurgă numai atunci când se dovedeşte
generaţii succesive"273.
„inevitabil" şi pe cât posibil, nu în scopuri de consum - cum adesea
Această precizare se dovedeşte riguroasă pentru toate
practicau ţările în perioada de tranziţie spre economia de piaţă, prin
împrumuturile de stat contractate sau lansate pentru o perioadă de
care trece şi Republica Moldova - ci numai în scopuri investiţionale.
timp mai îndelungată, împrejurare în care restituirea sau
Cu această ultimă condiţionare, împrumuturile de stat sporesc avuţia
rambursarea împrumuturilor se suportă de generaţiile de cetăţeni
republicii prin: modernizarea mijloacelor de comunicaţie şi
ulterioare celei care a hotărât lansarea împrumuturilor respective.
transport, modernizarea infrastructurii publice, dezvoltarea
Avantajele împrumuturilor de stat sunt următoarele:
resurselor energetice, amplificarea exploatării resurselor naturale etc,
• consolidează patrimoniului statului prin valorile viitoare
toate acestea pot oferi generaţiilor viitoare avantaje şi posibilităţi
reale create ca urmare a întrebuinţării în folos public a
sporite de rambursare a respectivelor împrumuturi.
sumelor de bani împrumutate;
• sunt mijloace de încurajare a economiilor băneşti şi de
9.1.2. Regimul juridic al împrumuturilor
activare a unor capitaluri particulare uşurând plasarea de
şi garanţiilor de stat
capital autohton în economia republicii;
Având în vedere importanţa şi consecinţele împrumuturilor
• reflectă credibilitatea creditorilor faţă de statul debitor şi publice, în teoria generală a acestor împrumuturi s-a consacrat şi
economia acestuia, fiind un factor de stabilitate conceptul că împrumutul de stat se poate contracta numai cu
financiară; aprobarea puterii reprezentative274. în acest sens, se susţine că
• angajează creditorii în dezvoltarea şi rentabilizarea aprobarea de către parlament, în statele contemporane, este o
economiilor statelor debitoare pentru rambursarea condiţie esenţială pentru valabilitatea împrumutului. Pe lângă aceasta
împrumuturilor de stat acordate. se susţine că executivul nu este investit cu atribuţii pentru emiterea
Dezavantajele împrumuturilor de stat în statele contemporane împrumuturilor de stat.
sunt următoarele: Statuarea constituţională privind competenţa puterii
• angajează generaţiile viitoare obligându-le să suporte legislative, a dreptului de a decide împrumuturile de stat corespunde
cheltuielile de rambursare contractate mai ales pe cu faptul că şi impozitele, taxele şi celelalte venituri bugetare ordinare
termene îndelungate;
• reduc capitalul particular circulant din economia Trebuie de remarcat că conceptul de „putere reprezentativă" nu trebuie privită in
naţională cu consecinţe de împiedicare a procesului mod unilateral. în categoria autorităţilor reprezentative, conform art. 1 din
normal de dezvoltare a producţiei, influenţează creşterea Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din 19.12.2003) sunt încadrate:
şi micşorarea capacităţii contributive a cetăţenilor.
consiliul local, consiliul raional, Adunarea Populară a unităţii teritoriale
Confruntarea avantajelor şi dezavantajelor principale ale autonome cu statut juridic special şi consiliul municipal Chişinău. Conform art.
împrumuturilor de stat oferă concluzii diferite. Este, însă, evident că, 14
din Legea menţionată mai sus, autorităţile executive ale unităţilor
a
în general, împrumutul public trebuie considerat un mijloc la care dministrativ-teritoriale, în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi
e 1Der
ative pot angaja împrumuturi pentru cheltuieli curente şi cheltuieli de
273 capital de la bugetul de stat, de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori atât
Jeze G„ Op. cit., p. 195. ln re
Publică, cât şi peste hotarele ei.
214 ---------------
215
şi permanente se pot institui numai prin actele normative ale puterii externă şi pentru garanţiile de stat, pentru împrumuturi de stat
leguitoare, după cum tot prin acte de acest fel se aprobă şi bugetele interne şi externe, Guvernul Republicii Moldova se autorizează să
anuale de stat. în Republica Moldova, în prezent, art. 3 din Legea contracteze împrumuturi de stat şi să acorde garanţii de stat pentru
privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din împrumuturi în temeiul contractelor (acordurilor) încheiate şi
18.07.1996275, a rezervat Parlamentului nu aprobarea fiecărui administrate de către Ministerul Finanţelor - organ central statal de
împrumut public, ci numai a plafoanelor datoriilor interne şi externe, specialitate financiară al guvernului republicii.
care sunt stabilite prin legea bugetară anuală. Prin legea bugetară Guvernul, fiind reprezentat de Ministerul Finanţelor, are
anuală Parlamentul poate aproba plafoanele distincte pentru datoria dreptul:
de stat internă, datoria de stat externă şi pentru garanţiile de stat, • să încheie contracte (acorduri) de împrumut de mijloace
pentru împrumuturile de stat interne şi externe. băneşti în monedă naţională şi în alte monede legale;
Trebuie de menţionat că votul parlamentului este o garanţie • să emită hârtii de valoare de stat pe termen scurt, mediu
politică pentru creditorii statului, în împrejurările în care veniturile şi lung278;
publice ordinare şi permanente nu pot fi completate până la • să acorde instituţiilor creditoare din ţară şi de peste
cuantumul necesar prin alte procedee financiare. hotare garanţii de stat, exprimate în monedă naţională,
Aprobarea de către parlament a împrumuturilor de stat a precum şi în alte monede legale, pentru împrumuturile
prilejuit afirmarea opiniilor potrivit cărora, din punct de vedere al contractate de agenţii economici din republică,
naturii juridice, împrumutul de stat este fie „act de suveranitate", fie indiferent de tipul de proprietate şi forma
„act legislativ", fie „contract de drept public"276. într-adevăr, orice organizatorico-juridică ale acestora;
împrumut de stat, aprobat de Parlament printr-o lege, cumulează, în Opinia legală pentru contractele (acordurile) de împrumut de
primul rând, elemente specifice atât actelor legislative, cât şi celor de stat şi de garanţie de stat pentru împrumuturi este exprimată de
suveranitate în toate statele, în care legile sunt cele mai importante Ministerul Justiţiei.
acte de conducere şi, în consecinţă, sunt şi manifestări ale Garanţiile de stat pentru împrumuturi reprezintă o obligaţie
suveranităţii statale. în acest sens, art. 4 din Legea privind datoria de condiţională care se îndeplineşte în condiţiile specificate în
stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996277 reglementează că contractul (acordul) de garanţie, în cazul în care beneficiarul
„datoria de stat este o datorie suverană şi reprezintă obligaţia împrumutului este în imposibilitate să ramburseze împrumutul şi să
absolută a Republicii Moldova de a plăti dobânzile şi de a rambursa plătească dobânzile aferente conform contractului (acordului) de
sumele principale, asigurată cu toate activele Republicii Moldova împrumut. în cazurile în care resursele fondului de risc sunt
aflate la dispoziţia Guvernului". insuficiente pentru a efectua plăţile obligatorii aferente garanţiei de
în baza aprobării Parlamentului Republicii Moldova a
plafoanelor distincte pentru datoria de stat internă, datoria de stat Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
dln
18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996), sunt individualizate termenele de
cla
s'ficare a împrumuturilor:
275
M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996 Termen scurt - perioadă de până la 365 de zile;
276
A se vedea Leon G.N., Op. cit., pp. 139-141. Termen mediu - perioadă de 365 de zile până la 5 ani;
277
M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996 Termen lung - perioadă de 5 ani şi mai mult.

216 --------------- ------------- 217


stat pentru împrumuturi, Ministerul Finanţelor are dreptul să datoriei de stat şi a Registrului garanţiilor de stat pentru
transfere temporar în fondul de risc mijloace băneşti din veniturile împrumuturi.
încasate la buget sau din conturile extrabugetare, sub condiţia Ministerul Finanţelor prezintă Băncii Naţionale a Moldovei,
recuperării ulterioare a acestora. sistematic sau la cererea acesteia, informaţii privind conţinutul
Registrului datoriei de stat şi al Registrului garanţiilor de stat pentru
9.1.3. înregistrarea şi gestionarea datoriei de stat şi garanţiilor împrumuturi.
de stat pentru împrumuturi Acest minister de specialitate consultă anual Banca Naţională a
în scopul calculării şi ţinerii evidenţei tuturor obligaţiilor Moldovei privitor la obiectivele sale în domeniul împrumuturilor de
directe şi condiţionale ale Republicii Moldova, Ministerul Finanţelor stat interne şi externe, sectorului public pentru următorul an
este autorizat să instituie şi să ţină Registrul datoriei de stat şi financiar, inclusiv, privitor la sumele şi condiţiile în care aceste
Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi.
împrumuturi vor fi contractate.
Registrul datoriei de stat este registru al obligaţiilor directe
Ministerul Finanţelor informează Banca Naţională a Moldovei
ale statului, rezultate din împrumuturile de stat interne şi externe. în
despre datoria de stat, inclusiv despre emisiunile de hârtii de valoare
Registrul datoriei de stat, care se reînnoieşte în funcţie de necesităţi,
de stat în formă fizică, şi garanţiile de stat pentru împrumuturi.
se înregistrează obligaţiile directe ale statului, rezultate din
Ministerul Finanţelor în rapoartele periodice privind
împrumuturile de stat interne şi externe, informaţia privind
executarea bugetului de stat, prezentate Parlamentului, indică
dinamica datoriei de stat, denumirea de identificare a datoriei, dată
volumul şi conţinutul obligaţiilor directe şi condiţionale ale statului.
contractării, scadenţa, suma totală şi altă informaţie necesară.
Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi este
registru al obligaţiunilor condiţionale ale statului, rezultate din
emiterea garanţiilor de stat pentru împrumuturi de stat interne şi 9.2. Datoria de stat internă
externe.
în Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi, care se 9.2.1. Aspecte generale
reînnoieşte în funcţie de necesităţi, se înregistrează: obligaţiile
condiţionale ale statului, rezultate din contractele (acordurile) de
garanţie de stat pentru împrumuturi, informaţia privind acordarea şi
D atoria de stat internă este parte integrantă a datoriei de
stat, reprezentând totalul sumelor principale ale tuturor
obligaţiilor directe neonorate, contractate de Ministrul
încetarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi, denumirea de Finanţelor în numele Republicii Moldova în monedă naţională.
identificare a garanţiei, data acordării, scadenţa, suma totală, plăţile Instrumente generatoare de datorie de stat internă sunt:
efectuate şi cele datorate, altă informaţie necesară. a) hârtiile de valoare de stat;
Registrul datoriei de stat şi Registrul garanţiilor de stat pentru b) împrumuturile de la Banca Naţională a Moldovei şi
împrumuturi se ţin în formă manuală sau electronică de către instituţiile financiare ale Republicii Moldova;
Ministerul Finanţelor şi sunt unicele înregistrări oficiale privind c) alte instrumente generatoare de datorie de stat internă.
obligaţiile directe şi condiţionale ale Republicii Moldova. Acest organ Mijloacele în monedă naţională obţinute din
de specialitate financiară este responsabil de ţinerea la zi a Registrului de stat împrumuturile
interne, contractate de Ministerul Finanţelor în limitele
218 ------------ P afoanelor stabilite de legea bugetară anuală, se utilizează pentru:

219
• acoperirea deficitului bugetului de stat; Moldova în calitate de debitor şi persoane fizice sau juridice în
• stingerea datoriei de stat interne, contractate anterior; calitate de creditor.
• acoperirea decalajului de casă în bugetul de stat; Ministerul Finanţelor, în numele Republicii Moldova, este
• acoperirea cheltuielilor rezultate din emiterea împru autorizat să emită hârtii de valoare de stat.
muturilor de stat interne;
Hârtiile de valoare de stat se emit în formă de înregistrare în cont
• finanţarea proiectelor de investiţii. sau în formă fizică şi sunt considerate documente juridice scrise.
Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, asigură
Hârtiile de valoare de stat în formă de înregistrare în cont
gestionarea datoriei de stat interne prin organizarea şi evidenţa
sunt hârtii de valoare nematerială, a cărei emisiune se efectuează în
rambursării acesteia, calculul şi plata dobânzii, precum şi prin
formă de înregistrare contabilă. Aceste hârtii de valoare a căror
efectuarea altor operaţiuni specifice.
emisiune, evidenţă, precum şi confirmarea dreptului de proprietate
Dobânda şi câştigurile de capital din hârtiile de valoare de stat
asupra lor, se efectuează printr-o înregistrare în sistemul de
reprezintă venituri impozabile în conformitate cu art. 18 lit. „g" şi art.
înregistrări în cont de către Banca Naţională a Moldovei. Sistemul de
37 alin.(l), lit. „b" al Codului Fiscal. De exemplu, Ministerul
înregistrare în cont este sistemul prin intermediul căruia hârtiile de
Finanţelor vinde hârtii de valoare de stat pe termen scurt băncilor,
valoare de stat în formă de înregistrare în cont sunt înregistrate şi
prin intermediul Băncii Naţionale a Moldovei, care apoi le revând
menţinute de Banca Naţională a Moldovei în calitate de agent
populaţiei. Dacă hârtia de valoare este vândută şi preţul de vânzare
financiar al statului. Plata sumei principale şi a dobânzii aferente
poate fi mai mare decât cel de cumpărare, această diferenţă este
supusă impunerii279. Trebuie de remarcat, că art. 24 alin.(8) din Legea hârtiilor de valoare de stat în formă de înregistrare în cont se
pentru punerea în aplicare a titlurilor I şi II ale Codului Fiscal nr. efectuează prin intermediul sistemului de înregistrări în cont a
1164-XIII din 24.04.1997 prevede, că dobânzile de la hârtiile de sumelor de bani acumulate din dobânda calculată din suma
valoare de stat nu se vor impozita până la 01 ianuarie 2010. în ceea ce principală aferentă hârtiilor de valoare. Suma principală a hârtiei de
prevede câştigurile de capital realizate din operaţiunile cu hârtiile de valoare purtătoare de dobândă (obligaţiuni de stat) este suma
valoare de stat, acestea, actualmente, sunt impozitate în conformitate echivalentă cu valoarea nominală a hârtiei de valoare purtătoare de
cu art. 37 alin.(l), lit. „b" al Codului fiscal. dobândă, ce urmează să fie achitată la scadenţă.
Hârtia de valoare de stat în formă fizică este un document
tangibil (real) ce reprezintă o hârtie de valoare. Aceste hârtii de
9.2.2. Hârtiile de valoare de stat
valoare de stat au imprimate numărul, valoarea nominală şi alte
Din punct de vedere conceptual, hârtia de valoare de stat este o
brmă a datoriei de stat, reprezentând un contract de împrumut pe elemente de identificare ale acestora. Plata sumei principale şi a
ermen scurt, mediu sau lung cu valoarea exprimată în monedă dobânzii aferente hârtiilor de valoare de stat în formă fizică se
îaţională sau în altă monedă legală, care intervine între Republica efectuează la răscumpărarea nemijlocită a acestor hârtii de către
agentul financiar. Suma principală a hârtiei de valoare purtătoare de
dobândă (obligaţiuni de stat) este suma echivalentă cu valoarea
• Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E, Op.
nominală a hârtiei de valoare purtătoare de dobândă, ce urmează să
fie achitată la scadenţă.
20 ------------
221
9.2.3. Hârtiile de valoare de stat pe termen scurt
Dacă data la care trebuie să se efectueze una din plăţile
Hârtiile de valoare de stat se emit pe termen scurt, mediu sau
lung280. Hârtiile de valoare de stat pe termen mediu şi lung aferente hârtiei de valoare de stat coincide cu o zi nelucrătoare, plata
(obligaţiunile de stat) pot fi emise în formă de înregistrare în cont sau s e va efectua în prima zi de lucru următoare, fără dobândă

în formă fizică. suplimentară.


Hârtiile de valoare de stat emise pe termen scurt sunt: Ministerul Finanţelor are dreptul să răscumpere o hârtie de
a) bunurile de trezorerie - hârtii de valoare cu scont emise valoare de stat înainte de scadenţă în cazurile în care acest fapt este
în formă de înregistrare în cont, cu scadenţa la 28, 91, specificat în condiţiile emisiunii hârtiilor de valoare de stat.
182, 273 şi 364 de zile; Acest minister este autorizat să acorde compensaţii pentru
b) bonurile de acoperire a decalajului de casă - hârtii de hârtiile de valoare de stat în formă fizică distruse, deformate sau
valoare cu scont emise în formă de înregistrare în cont deteriorate, sub condiţia că aceste hârtii de valoare de stat să fie
pe orice termen de până la 365 de zile, în scopul identificate după elementele lor distinctive. Acordarea compensaţiei
concordării veniturilor şi cheltuielilor bugetului. Hârtie este condiţionată şi de siguranţa Ministerului Finanţelor că această
de valoare cu scont este hârtia de valoare care se vinde la compensaţie nu-1 va obliga la o rambursare dublă pentru aceleaşi
un preţ mai mic decât valoarea ei nominală. Suma hârtii de valoare de stat.
principală a hârtiei de valoare cu scont este suma
împrumutată de creditor la data emisiunii hârtiei de 9.2.4. Hârtiile de valoare de stat pe termen mediu şi lung
valoare cu scont, echivalentă cu preţul ei de vânzare. Acestui compartiment îi sunt specifice împrumuturile de stat
Referitor la destinaţie, aceste hârtii de valoare de stat pe termen pe termen lung, fiind lansate în economia naţională prin emisiunea şi
scurt se emit în unele state ca titluri ale unor împrumuturi interne desti- vânzarea de obligaţiuni şi alte titluri valorice de împrumut. Aceste
nate acoperirii unor necesităţi financiare temporare - ca de exemplu împrumuturi sunt practicate în forme diverse cu denumiri
pentru acoperirea creşterii unor cheltuieli de apărare naţională281, ori ca determinate mai ales de particularităţile obligaţiunilor şi celorlalte
sursă de venit necesară unui serviciu special a cărei finanţare este titluri de credit sau efecte publice utilizate283.
autorizată ca extrabugetară282 şi alte necesităţi asemănătoare. Potrivit caracterizărilor teoretice formulate pe baza practicii
Hârtiile de valoare de stat se răscumpără în conformitate cu îndelungate, împrumuturile de stat de acest fel s-au dezvoltat în
condiţiile de emisiune a acestora. în urma răscumpărării obligaţiile virtutea necesităţii de completare şi sporire a surselor publice
ce decurg din hârtiile de valoare de stat se sting. destinate necesităţilor publice, însă numai după ce în economia
naţională a statelor s-au conturat următoarele premise:
2m
Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIH • existenţa unor capitaluri disponibile;
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996), sunt individualizate
• dezvoltarea pieţei specifice negocierii titlurilor de credit
termenele de clasificare a împrumuturilor: termen scurt - perioadă de până la
365 de zile; termen mediu - perioadă de 365 de zile până la 5 ani; termen lung şi altor titluri mobiliare;
-perioadă de 5 ani şi mai mult. • încrederea oamenilor de afaceri în autorităţile publice;
2 81
în acest sens, a se vedea Allix E., Op. cit., p.779.
282
în acest sens, a se vedea Leon G., Op. cit., p. 153.
222 ----------
' A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288.

223
• dezvoltarea capacităţii statului de a întreţine „serviciul
datoriei publice"284. Cursul obligaţiunilor este preţul exprimat în monedă
în prezenţa capitalurilor disponibile ale pieţei de negocieri etc, naţională, preţ care poate fi egal - „al pari" - mai mic - „sub pari"
concomitent cu împrumuturile de stat interne pe termen scurt s-au -şi mai mare -„supra pari" - decât valoarea nominală. în cazul celor
dezvoltat împrumuturile de stat interne pe termen lung, cu aceeaşi mai multe împrumuturi de stat interne, cunoscută fiind necesitatea
condiţie primară de a fi aprobate de către parlamente, având în stringentă a acestor împrumuturi, obligaţiunile se vând la un curs
vedere că aceste împrumuturi sunt de valori mai mari şi cu implicaţii „sub pari", statul ajungând să încaseze efectiv o sumă de bani mai
economico-sociale de perspectivă îndelungată. mică decât cea exprimând totalul nominal al obligaţiunilor emise şi
Actele legislative parlamentare care decid împrumuturile de vândute. Acest fapt se explică prin instabilitatea unor economii
acest fel prevăd atât destinaţia, cuantumurile băneşti, termenele, cât naţionale pe termen mediu şi lung.
şi titlurile valorice, condiţiile de emisiune sau de vânzare a acestor Procedeele de emisiune, denumită şi plasare a împrumuturilor
titluri, precum şi modul de răscumpărare a lor şi deci de rambursare interne de stat pe termen lung sunt următoarele:
a fiecăruia dintre aceste împrumuturi. a) vânzarea obligaţiunilor unor bancheri;
Lansarea sau emisiunea împrumuturilor de acest fel constă de b) vânzarea de către stat prin subscripţie publică;
fapt în vânzarea sau punerea în circulaţie a titlurilor valorice c) vânzarea obligaţiunilor la bursă.
reglementate în condiţii supuse cerinţelor de reuşită a împrumutului a) Vânzarea obligaţiunilor împrumuturilor interne de stat
respectiv.
unor bancheri se practică în două variante:
Cele mai utilizate titluri de valoare pentru aceste împrumuturi
• vânzarea către câţiva bancheri care cumpără obligaţiunile
au fost şi au rămas obligaţiunile.
unui împrumut în proporţii diferite, potrivit interesului şi
Pentru emiterea şi vânzarea obligaţiunilor acestor
împrumuturi s-au conceptualizat trei noţiuni: disponibilului lor de capital;
• valoarea nominală; • cumpărarea sau preluarea obligaţiunilor unui împrumut
• valoarea reală; de către un grup de bancheri asociaţi într-un consorţiu.
• cursul. în ambele variante emisiunea împrumutului este mai simplă şi
mai operativă pentru stat deoarece el primeşte, de obicei, imediat
Valoarea nominală a obligaţiunilor împrumuturilor de stat
sumele de bani necesare. Eventual, bancherii sau consorţiul de
interne este suma de bani, exprimată în monedă naţională, aleasă ca
bancheri creditori acordă imediat statului numai o parte din
unitate valorică a împrumutului şi înscrisă pe fiecare obligaţiune.
împrumut, rămânând ca restul să fie plătit de la o dată convenită.
Valoarea reală este suma de bani cu care se cumpără o
Concomitent, ambele aceste variante prezintă dezavantajul de a fi
obligaţiune şi care poate fi diferită de cea nominală (valoarea iniţială
imprimată pe obligaţiune), influenţată de situaţia financiară a statului costisitoare pentru stat, pentru că bancherii cumpără obligaţiunile
şi de cea a capitalului de împrumut în economia naţională la data împrumutului de stat la un curs „sub pari".
emisiunii fiecărui împrumut. Varianta emisiunii împrumutului pentru bancherii asociaţi în
consorţiu, la rândul ei, se practică prin două variante:
24
' JezeG.,Op.cit.,p.201. • cumpărarea de către consorţiul de bancheri a întregului
pachet de obligaţiuni ale unui împrumut;
224 --------------

225
• prin preluarea de către consorţiu a obligaţiunilor unui împrumuturile externe de stat bazate pe vânzarea publică a
împrumut public în condiţii de comision. unor obligaţiuni s-au practicat cu succes influenţat şi de un scop
în primul dintre aceste cazuri, numărul obligaţiunilor şi excepţional, de exemplu, subscripţia publică în timp de război pentru
veniturile aferente se împart între bancherii membri ai consorţiului înzestrarea armatei naţionale, lansarea de obligaţiuni ale unui
conform convenţiei de organizare a fiecărui consorţiu. în cel de-al împrumut pentru acoperirea cheltuielilor excepţionale ale unor
doilea caz, consorţiul de bancheri este doar un intermediar care preia activităţi culturale etc.286.
obligaţiunile împrumutului, le plasează pe piaţă, încasează în teoria împrumutului public sunt enunţate şi variante de
contravaloarea lor şi din aceste încasări plăteşte statului treptat combinare a subscripţiei publice cu împrumuturile prin bancheri,
sumele de bani ale împrumutului, reţinându-şi comisionul ce i se recurgându-se la bancheri pentru completarea sumei de împrumut
cuvine pentru vânzarea pe piaţă a obligaţiunilor împrumutului necesară atunci când această sumă nu este obţinută de către stat în
respectiv285. întregime prin subscripţie publică.
b) Vânzarea directă de către stat a obligaţiunilor împru- Tot în teoria împrumutului public este evidenţiat caracterul
muturilor prin subscripţie publică este procedeul de emisiune a cărui „voluntar" al acestor împrumuturi interne de stat. Caracterul
practică este condiţionată de existenţa unor disponibilităţi de capital, voluntar este evidenţiat în comparaţie cu cel „forţat". în practica
pe piaţa internă, în posesia unui număr cât mai mare de cetăţeni. în împrumutului public sunt cunoscute şi împrumuturi interne forţate,
aceste condiţii, procedeul subscripţiei publice este cel mai rentabil în cazul cărora subscripţia publică benevolă a fost înlocuită cu
pentru stat deoarece: plasarea forţată a unor obligaţiuni de împrumut, de exemplu plătind
• sunt evitate cheltuielile de comision; o parte a salariilor funcţionarilor publici cu titluri ale împrumutului
• vânzarea obligaţiunilor de împrumut de stat la un curs „al de stat care, de cele mai multe ori, au rămas nerambursate287.
pari". c) Vânzarea obligaţiunilor de împrumut la bursa de valori s-a
Pentru reuşita emisiunii împrumuturilor interne de stat prin răspândit între procedeele de emisiune a împrumuturilor de stat
subscripţia publică se apreciază necesară o largă publicitate despre interne datorită posibilităţii oferită de bursele de valori ca instituţii
condiţiile subscripţiei care de fapt este o vânzare a obligaţiunilor organizate în cadrul cărora se negociază, se vând şi se cumpără valori
către cetăţeni prin intermediul trezoreriei de stat. mobiliare.
Pentru atractivitatea acestui procedeu, s-a recurs la lansarea Pentru aplicarea acestui procedeu de emisiune a
unor obligaţiuni diverse: cu dobândă, cu câştiguri atribuite prin împrumuturilor, statul este şi el obligat să respecte procedura
trageri la sorţi, ori cu dobândă şi cu câştiguri, a unor obligaţiuni specifică burselor, respectiv să recurgă la agenţi de schimb ca
convertibile în monedă străină, convertibile în aur etc. mtermediari autorizaţi să participe la negocierea fiecăreia dintre
bursele de valori şi, în cazul împrumuturilor interne de stat, să pună
285
Acest mecanism se aplică şi în Republica Moldova, în situaţia împrumutului în vânzare obligaţiunile de împrumut.
intern efectuat de Ministerul Finanţelor, care prin intermediul Băncii Naţionale a
Moldovei plasează obligaţiunile băncilor comerciale, care preia obligaţiunile
împrumutului, le plasează pe piaţă, încasează contravaloarea lor şi din aceste încasări
A
plăteşte statului treptat sumele de bani ale împrumutului, reţinându-şi comisionul ce se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288.
i se cuvine pentru vânzarea pe piaţă a obligaţiunilor împrumutului respectiv. Ibidenv

226 ------------ 227


Recurgând la acest procedeu de emisiune a obligaţiunilor de Referitor la rambursarea împrumuturilor interne pe termen
împrumut statul este interesat într-o vânzare a acestor obligaţiuni la un lung, în practica tradiţională s-au răspândit aşa-numitele
curs cât mai avantajos. In acest scop obligaţiunile unui împrumut se „anuităţi"291.
pun în vânzare la bursă treptat, modalitate denumită „prin robinet", Anuităţile sunt, de fapt, procedeul de plată anual de către statul
evitându-se astfel scăderea cursului de vânzare a obligaţiunilor şi
debitor a unor sume de bani reprezentând atât dobânda, cât şi părţi
influenţându-se rezultatul financiar al împrumutului.
sau rate din împrumutul respectiv.
Pentru reuşita emisiunii titlurilor împrumutului public, care
Anuităţile de acest fel se plătesc începând cu anul al doilea sau
este premiza rezultatului acestui împrumut, s-au conceput şi aplicat
al treilea de la emisiunea sau lansarea împrumutului de stat.
anumite privilegii acordate creditorilor pentru a stimula subscripţia
Sub aspect valoric, în structura cantitativ-bănească a acestor
sau cumpărarea titlurilor de împrumut de stat. Cele mai răspândite
anuităţi, partea reprezentând dobânda este determinată de procentul
privilegii de acest fel sunt: scutirea de impozite şi taxe; amânarea
de dobândă decis prin actul normativ de aprobare a împrumutului de
sau reeşalonarea plăţii impozitelor şi taxelor; exceptarea de la
stat. Partea ce reprezintă rata de rambursare a împrumutului poate fi
urmărirea silită a obligaţiilor fiscale de către deţinătorii titlurilor de
stabilită fie egal anual pe toată durata împrumutului, fie progresiv sau
împrumut. Aceste privilegii au fost calificate „imunităţi ale datoriei
regresiv. în acest sens există anuităţi fixe, progresive şi regresive.
publice"288 şi împotriva lor s-au formulat obiecţii (dacă pot fi numai
prezente sau şi viitoare, nelimitate în timp). Iar în acest caz, dacă nu Cu însemnătate de clasificare a împrumuturilor de stat interne
este raţional să fie instituite cu clauza reducerii ori chiar retragerii pe termen lung, s-au răspândit mai mult:
lor în funcţie de evoluţia intereselor patrimoniale ale statului şi de • „împrumuturile cu anuităţi terminabile";
conjunctura economică289. • „împrumuturile cu anuităţi viagere"292.
Operaţiunile de lansare a împrumuturilor interne de stat, La împrumuturile cu anuităţi terminabile, anuităţile cuprind
indiferent de procedeul ales pentru vânzarea obligaţiunilor de stat dobânda anuală aferentă cuantumului bănesc al fiecărei obligaţiuni şi
implică, în final, întocmirea unei evidenţe pentru care s-a conceput şi rata anuală de rambursare a împrumutului de stat, calculată astfel ca la
realizat „cartea datoriei publice" sau „registrul datoriei de stat"290. expirarea termenului prestabilit întregul împrumut să fie rambursat. în
Cartea datoriei de stat sau registrul datoriei de stat este împrejurarea contractării acestor împrumuturi pe termene îndelungate
întocmită în statele în care s-a legiferat obligativitatea acestei de mai multe decenii, plata anuităţilor reprezintă un efort financiar
evidenţe speciale, având în vedere utilitatea ei pentru stat în suportabil pentru statul debitor care, plăteşte din bugetul anual sume
cunoaşterea situaţiei curente a datoriei publice şi pentru creditori ca de bani limitate drept cost al datoriei de stat.
mijloc de dovadă a creanţelor lor în relaţiile cu statul împrumutat. Datorită acestor avantaje, împrumuturile de acest fel au fost
utilizate în Anglia şi Franţa, încă din secolul XIX, obligaţiunile
acestor împrumuturi fiind cumpărate mai ales de către societăţi
comerciale şi societăţi de asigurare.
2B
* Leon G.N., Op.cit., pp.193 şi urm.
289
A se vedea Gliga L, Op.cit., (ed.1994), pp. 286-287.
2V
" Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII *' A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 287.
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). !92
Leon G.N., Op.cit., p.168 şi urm.
228 --------------
229
La împrumuturile cu anuităţi viagere, după cum rezultă din
contracteze împrumuturi de la Banca Naţională a Moldovei şi de la
denumirea lor, anuităţile se deosebesc prin aceea că rata anuală de
instituţiile financiare din Republica Moldova, în limitele generale ale
rambursare a împrumutului de stat se stabileşte aplicându-se calculul
plafoanelor, prevăzute de legea bugetară anuală".
probabilităţilor de durată medie a vieţii oamenilor. Astfel, pe lângă
Suma dobânzilor aferente împrumuturilor contractate de la
dobânda anuală datorată fiecărei obligaţiuni de împrumut, anuitatea
Banca Naţională a Moldovei constituie o alocaţie permanentă.
viageră cuprinde rata anuală de rambursare a împrumutului, stabilită
Alocaţia permanentă cuprinde cheltuielile bugetare destinate pentru
cu ajutorul acestui calcul al probabilităţilor şi statul debitor este dator
un anumit scop prevăzut de legislaţie şi care nu necesită o aprobare
să plătească anuităţile respective pe toată durata vieţii persoanelor
suplimentară prin legea bugetară anuală. Deci, acest împrumut de la
fizice care au cumpărat şi posedă obligaţiunile de împrumut cu
Banca Naţională a Moldovei se acordă fără dobândă, la expirarea
anuitate viageră293. Datorită particularităţilor anuităţilor viagere,
căruia urmează să fie rambursat din veniturile bugetare curente dacă
împrumuturile de acest fel au fost şi sînt preferate de către persoane
acestea sunt realizate între timp în cuantum îndestulător şi, în
fizice motivate de dorinţa unei „asigurări de viaţă" rezonabile, în
ipoteza contrară, cu ajutorul unui alt împrumut de stat hotărât prin
acelaşi timp considerându-se că venitul anuităţilor viagere este
legea bugetară anuală sau printr-o lege adoptată în acest scop. în
întrebuinţat mult mai mult în scopuri consumative decât pentru
acest sens, art. 22 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de
investiţii în acţiuni economice productive. Cu aceste particularităţi,
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 reglementează că „datoriile rezultate
împrumuturile cu anuităţi viagere au fost şi mai sunt utilizate în
din împrumuturile acordate Guvernului (reprezentat de Ministerul
statele europene occidentale, cumpărătorii obligaţiunilor acestor
împrumuturi fiind evident, numai persoane fizice294. Finanţelor) de Banca Naţională a Moldovei se trec, în caz de
imposibilitate de rambursare, la datoria de stat internă şi pot fi
9.2.5. împrumuturile contractate de la Banca Naţională a prorogate sau reperfectate în hârtii de valoare de stat, fiind stabilit
Moldovei şi de la instituţiile financiare autohtone prin legea bugetară anuală".
împrumuturile interne de la băncile autorizate cu emisiunea Pe lângă aceasta, Banca Naţională a Moldovei virează o cotă
monedei naţionale se practică tot în temeiul unor dispoziţii exprese din beneficiul realizat, stabilită prin legea bugetară anuală, în contul
ale legilor de adoptare sau aprobare a bugetelor anuale de stat şi de bugetului de stat295.
cele mai multe ori tot pentru necesităţi financiare de executare a Sub aspect juridic, în temeiul dispoziţiilor exprese ale legii
bugetelor de stat. în acest sens, art. 20 din Legea privind datoria de bugetare anuale, se încheie un acord (protocol) cuprinzând datele
stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 reglementează că împrumutului între Banca Naţională a Moldovei şi Ministerul
„Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, este autorizat să Finanţelor în calitate de organ administrativ central de stat obligat să
conducă operativ execuţia fiecărui buget anual al statului.
295
Ca o variantă speculativă a împrumutului cu anuităţi viagere, din iniţiativa în cazul instituţiilor financiare din Republica Moldova, legea
bancherului italian Laurent Tonţi, s-a aplicat - însă puţin răspândit - procedeul cadru în această materie nu reglementează condiţiile de împrumut
„tontinelor" cu specificul următor: obligaţiunile erau cumpărate de un grup de
bancheri, iar anuităţile se plăteau în întregime celor rămaşi în viaţă până la decesul
intre stat şi aceste instituţii, ci doar menţionează că: „se pot contracta
ultimului dintre aceştia (A se vedea Leon G.N., Op.cit., pp.170-171). 294 A se vedea
Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 288. 295
In unele cazuri această cotă poate atinge 80 % din beneficiul realizat de Banca
230 Naţională a Moldovei.

------------- 231
împrumuturi" şi „în limitele generale ale plafoanelor, prevăzute de piaţa valutară, mijloacele în monedă naţională fiind
legea bugetară anuală"296. în acest context, putem deduce că Guvernul, transferate în contul Trezoreriei298
reprezentat de Ministerul Finanţelor, este autorizat să contracteze b) susţinerea balanţei de plăţi. Evoluţia datoriei externe
împrumuturi de la instituţiile financiare autohtone în condiţiile rezultă din împrumuturile contractate de stat şi din
generale reglementate de legislaţia civilă a Republicii Moldova, fiind împrumuturile garantate de stat se urmăreşte în contextul
plătită şi o dobândă.
elaborării şi execuţiei balanţei de plăţi externe elaborate
anual de Ministerul Finanţelor în colaborare cu Banca
Naţională a Moldovei. Despre execuţia curentă a acestei
9.3. Datoria de stat externă balanţe Guvernul este informat semestrial, iar execuţia
anuală a balanţei de plăţi externe este prezentată de
9.3.1. Aspecte generale Guvern (reprezentat de Ministerul Finanţelor), spre

C onform dispoziţiilor legii noastre de specialitate,


instrumentele generatoare de datorie de stat externă sunt:
aprobare parlamentară;
c) finanţarea proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea
hârtiile de valoare de stat, reprezentând un contract
• domeniilor prioritare ale economiei. Mijloacele obţinute din
de împrumut cu valoare exprimată în orice monedă împrumuturile de stat externe, contractate de Ministerul
legală, cu excepţia monedei naţionale; Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru finanţarea
• împrumuturile de la guvernele altor state, de la investiţiilor şi importurilor, fiind utilizate pentru: crearea de
agenţiile guvernelor altor state; noi locuri de muncă şi susţinerea întreprinderilor privatizate
• împrumuturile de la instituţii financiare străine, şi de stat în ordinea priorităţilor economice şi sociale fixate
organizaţii financiare internaţionale; de Guvern; producerea de bunuri şi servicii pentru export
• alte împrumuturi bilaterale sau multilaterale297. sau de bunuri şi servicii ce le înlocuiesc pe cele de import;
Mijloacele obţinute de împrumuturile de stat externe se finanţarea proiectelor de investiţii în infrastructură, inclusiv
utilizează pentru: în infrastructura socială; alte scopuri stabilite de Guvern299;
a) acoperirea deficitului bugetar de stat. Mijloacele valutare d) importul de materie primă, resurse energetice şi de alte
obţinute din împrumuturile de stat externe, contractate de produse. întru asigurarea securităţii economice şi energetice a
Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova Republicii Moldova sunt contractate împrumuturi de stat
pentru acoperirea deficitului bugetului de stat, se vând pe externe pentru necesităţi curente şi/sau excepţionale, fiind
achiziţionate anumite produse energetice de interes strategic,
vital pentru republica noastră;

296
C o n f o r m a r t . 2 0 d i n L e g e a p r i v i n d d a t o r i a d e s t a t ş i g a r a n ţ i i l e d e s t a t , n r . 9 4 3 - X M Conform art.30 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
d in 1 8 .0 7 .1 9 9 6 (M .O . n r.7 5 - 7 6 /7 1 5 d in 2 1 .1 1 .1 9 9 6 ). din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
297
Conform art.23 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
Conform art.31 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). dl
" 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
232 -------------
233
e) onorarea obligaţiilor asumate prin acordarea garanţiilor de naţională, cât şi unele activităţi de protocol necesare Îs la
stat pentru împrumuturi. Garanţiile de stat asigură negocierea împrumuturilor de stat externe, împrumuturile de stat
rambursarea integrală sau parţială a sumei principale a externe contractate de Ministerului Finanţelor în numele Republicii
împrumutului garantat de stat şi plata dobânzii aferente Moldova sunt valorificate pri«in intermediul băncilor comerciale -
dacă plata dobânzii este stipulată în contractul (acordul) de fiind agenţi fiscali ai statului - ia.ar în cazuri excepţionale, prin
garanţie300; intermediul Băncii Naţionale a Moldoveiei, cu consimţământul
f) serviciul, reftnanţarea şi reachiziţionarea datoriei contractate acesteia. Ministerul Finanţelor rambursează Şşi efectuează plăţile
anterior. Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat aferente serviciului datoriei de stat externe pri«in intermediul Băncii
externe mai sînt utilizate şi în condiţiile de micşorare a Naţionale a Moldovei.
datoriei de stat externe prin plata datoriilor care au fost
contractate anterior şi asigură ca soldul net al 9.3.2. Distribuirea mijloacelor obţinute din împrumuturile de
împrumuturilor noi să nu depăşească plafonul datoriei de stat externe pentru finanţarea investiţiilor şi importurilor
stat externe, reglementat de legea bugetară anuală301; Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentr ru
g) finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelor finanţarea investiţiilor şi importurilor pot fi distribuite instituţiilaor
calamităţilor naturale şi altor situaţii extraordinare. financiare din republică, la propunerea Ministerului Finanţelor, î:în
Conform art. 31 lit. "c" din Legea privind datoria de stat şi temeiul hotărârilor Guvernului. Condiţiile de rambursare a
garanţiile de stat, anumite mijloace obţinute din mijloacelor împrumutate se stabilesc în contractele încheiate întrre
împrumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Ministerul Finanţelor şi instituţiile financiare din republică. în acesţte
Finanţelor în numele Republicii Moldova, pot fi contracte sunt, de asemenea, specificate: rata dobânzii plătitită
direcţionate în caz de necesitate la finanţarea anumitor Ministerului Finanţelor, limitări asupra marjei la rata dobânzii ppe
cheltuieli pentru lichidarea unor cazuri de forţă majoră, ce care instituţia financiară o poate percepe, valuta în care va fi calculară
nu sunt dependente de acţiunile omului şi nu pot fi şi rambursată suma principală şi plătite dobânzile aferente, precum şi
prevăzute şi înlăturate prin acţiunile omului; alte angajamente ale părţilor.
h) finanţarea cheltuielilor rezonabile legate de contractarea Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentr ru
datoriei de stat externe302. în acest context, se ia în vedere finanţarea investiţiilor şi importurilor pentru instituţiile finanţate dde
anumite cheltuieli organizaţionale şi procedurale inerente la buget vor fi gestionate de Ministerul Finanţelor în condiţiile
legate de contractarea datoriei de stat externe, începând cu stabilite prin hotărârile respective ale Guvernului şi Parlamentului.
diferenţele de curs la schimbul din valută străină în Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentrru
finanţarea proiectelor de investiţii se redistribuie agenţilor economi ici
'"" Conform art.44 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
Prin intermediul instituţiilor financiare.
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). în acest scop:
?l
" Conform art.26 alin.(l), lit."b" din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de • agenţii economici prezintă instituţiilor financiare
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
proiectele de investiţii, inclusiv business-planurile şi al|te
*12 Conform art.25 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIH
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). documente necesare;

234 ------------- ------------- 2235


• instituţiile financiare examinează proiectele de investiţii, generate de operaţiunile de schimb, precum şi alte cheltuieli necesare
inclusiv business-planurile, capacitatea agenţilor pentru recepţionarea, distribuirea şi rambursarea împrumuturilor.
economici de a rambursa mijloacele obţinute, adoptă Pentru asigurarea rambursării creditelor acordate din contul
hotărâri privind distribuirea mijloacelor şi transferă, în mijloacelor obţinute din împrumuturile de stat externe, Ministerul
baza acestor hotărâri, mijloace agenţilor economici. Finanţelor este autorizat să ia toate măsurile juridice, inclusiv preluarea
Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentru directă pe cale extrajudiciară a mijloacelor din conturile bancare şi
realizarea proiectelor de investiţii finanţate de la bugetul de stat vor fi urmărirea bunurilor materiale, gajate la obţinerea acestor credite.
gestionate direct de Ministerul Finanţelor în condiţiile stabilite prin
hotărârile respective ale Guvernului şi Parlamentului. 9.3.3. Creditorul împrumuturilor de stat externe
Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentru în ceea ce priveşte creditorul împrumuturilor de stat externe se
finanţarea importurilor se distribuie (se vând) agenţilor economici de contractează, în funcţie de necesităţi şi posibilităţi, de la alte state, de
către Ministerul Finanţelor la licitaţie. la bănci şi societăţi din alte state şi, în ultimele decenii, de la
Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe se organizaţii financiar-bancare internaţionale303, cu preferinţă de la
distribuie cu respectarea următoarelor condiţii: Fondul Monetar Internaţional şi de la Banca Internaţională pentru
• aceste mijloace pot fi alocate pe un termen nu mai mare Reconstrucţie şi Dezvoltare.
de un an; De la Fondul Monetar Internaţional, din capitalul social al
• agenţii economici - solicitanţi ai acestor mijloace - acestui fond constituit din subscrierile statelor fondatoare şi membre,
prezintă instituţiilor financiare business-planurile în care se obţin credite în valută convertibilă pentru acoperirea deficitelor
indică exact necesarul de produse de import şi destinaţia temporare ale balanţelor de plăţi externe şi, prin aceasta, pentru a se
acestora. ajuta redresarea circulaţiei monetare şi a puterii de cumpărare a
în cazul în care mijloacele obţinute din împrumuturile de stat monedei naţionale a statelor debitoare.
externe sunt gestionate de Ministerul Finanţelor, în afară de De la Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare,
business-planuri, acesta poate solicita şi alte documente necesare. având şi ea capital social format prin subscrierile statelor fondatoare
Dacă valoarea importului efectuat direct de un organ al şi membre, se obţin credite pe termen mijlociu şi lung pentru
statului depăşeşte suma echivalentă cu 50 000 dolari SUA, mărfurile investiţii economice şi sociale, mai ales pentru dezvoltarea căilor de
trebuie să fie achiziţionate pe bază de tender. comunicaţie, a transportului şi surselor de energie. în ultimii ani,
Toate creditele acordate de Ministerul Finanţelor din contul această Bancă Mondială a acordat credite şi pentru agricultură,
mijloacelor obţinute din împrumuturile de stat externe pentru învăţământ, sănătate publică şi protecţia mediului înconjurător.
finanţarea proiectelor de investiţii şi importurilor se rambursează de Capitalul social al acestei bănci a sporit cu beneficiile obţinute din
agenţii economici sau de instituţiile financiare Ministerului operaţiunile active de creditare şi mai utilizează şi disponibilităţi
Finanţelor, în conformitate cu prevederile contractului de credit, băneşti atrase de pe piaţa internaţională.
încheiate între Ministerul Finanţelor şi beneficiarii de credit.
Ministerul Finanţelor este autorizat să perceapă de l a
beneficiarii de credite o plată din care să-şi acopere cheltuielii 1
A se vedea Minea M.Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Op.cit., p. 193-205.
236 ------------ 237
în timp ce beneficiarii creditelor acordate de Fondul Monetar monetare şi economice a statelor solicitante efectuată de către
Internaţional sunt numai statele, beneficiari ai creditelor ce se acordă experţii Fondului. în funcţie de concluziile investigaţiei, se cere
de către Banca Mondială sunt atât statele membre, cât şi organizaţiile acestor state întocmirea şi investigarea politică a unor programe cu
economice, colectivităţile publice şi private, care obţin garanţia acţiuni de redresare economică şi valutară, care se apreciază prin
statului pe teritoriul căruia se află sediul lor. Această bancă acordă prisma conceptelor de specialitate ale Fondului şi în acest sens au
credite pe termen lung până la 20 de ani şi cu dobândă mai mică valoarea de garanţii pentru rambursarea împrumuturilor respective.
decât cea cuvenită pe piaţa internaţională. Pentru acordarea creditelor de către Banca Mondială este
Pentru contractarea împrumuturilor externe dintre state ca şi a importantă documentaţia elaborată de beneficiari, verificată şi
împrumuturilor cerute de la bănci şi alte societăţi din alte state, completată de experţii băncii astfel ca, pornind de la aprecierea
Guvernele statelor interesate numesc comisii de experţi financiari- exactă a necesităţilor de credite şi a posibilităţilor de rambursare, să
bancari pentru tratativele efectuate. în Republica Moldova există o se decidă cuantumul bănesc, modul de întrebuinţare şi termenele
asemenea structură numită Comisia Guvernamentală, fiind un organ fiecărui împrumut.
consultativ pe lângă Guvernul republicii, care examinează
problemele legate de contractarea şi utilizarea împrumuturilor de stat
externe şi acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi de stat 9.4. Garanţiile de stat pentru împrumuturi
externe, format din reprezentanţi ai ministerelor şi departamentelor
interesate şi ai Băncii Naţionale a Moldovei 304. în cadrul acestor 9.4.1. Aspecte generale

G
tratative se precizează cuantumul împrumuturilor, termenele şi alte aranţia de stat pentru împrumuturi este suma tuturor
condiţii de acordare, dobânda şi în mod special garanţiile constituite, garanţiilor de stat pentru împrumuturile acordate de
precum şi condiţiile de rambursare, rămânând uneori de importanţă Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova. Pentru
secundară detalierea scopului împrumutului. Din cuantumul garanţiile de stat pentru împrumuturi interne în legea bugetară
contractat al fiecărui împrumut creditorii reţineau cheltuielile
anuală se stabilesc următoarele limite:
reprezentând comisioane, diferenţe de curs valutar şi dobânzi
• raportul dintre suma defalcărilor bugetare în fondul de risc
anticipate, astfel încât statul debitor primea împrumuturi constituind
şi suma cheltuielilor anuale prevăzute în bugetul de stat
sume micşorate faţă de cele prevăzute în contractul (acordul) de
pentru serviciul datoriei de stat;
împrumut305.
• garanţiile de stat pentru împrumuturile interne se acordă
Comparativ, Fondul Monetar Internaţional acordă credite
în limita resurselor fondului de risc care includ mijloacele
cerute de guvernele statelor membre după investigaţia situaţiei
bugetare prevăzute în legea bugetară anuală şi defalcările
agenţilor economici306 pentru garanţiile de stat acordate
504
A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
anterior.
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
'"5 Contractul (acordul) de împrumut este contractul (acordul) prin care debitorul
obţine mijloace băneşti de la un creditor şi acceptă să ramburseze suma principală şi Agent economic este persoana fizică şi juridică căreia o instituţie creditoare îi
să plătească dobânda aferentă în termenele convenite. (A se vedea art.l din Legea acordă împrumut (A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de
privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996). «at, nr. 943-XIII din 18.07.1996).
238 -------------- ------------- 239
Fondul de risc este fondul extrabugetar, creat şi administrat de • prognoza privind venitul şi distribuirea acestuia în
Ministerul Finanţelor, în care se acumulează mijloacele destinate perioada de garanţie:
executării garanţiilor de stat. • proiectul contractului de împrumut pe care îl va încheia
Garanţiile de stat pentru împrumuturi interne şi externe alcătuiesc cu instituţia financiară creditoare;
partea integrantă a garanţiilor de stat pentru împrumuturi, reprezentând • informarea privind activele cu care ar putea fi garantată
suma tuturor obligaţiilor condiţionale, contractate de Ministerul achitarea datoriei;
Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru a plăti instituţiilor • alte documente şi informări necesare.
creditoare sumele exprimate în monedă naţională (pentru împrumuturi Ministerul Finanţelor efectuează analiza economică a
interne) sau în valută străină (pentru împrumuturi externe), în materialelor prezentate şi stabileşte gradul de risc pentru fiecare
conformitate cu contractele de garanţie sau acordurile de garanţie. garanţie, exprimat în procente (pînă la 100) faţă de suma garanţiei.
în baza evaluării riscului, Ministerul Finanţelor stabileşte plata
9.4.2. Procedura acordării garanţiilor de stat pentru fiecare garanţie acordată, în cuantum de la 5 la 25 la sută din
Ministerul Finanţelor va acorda instituţiei financiare garanţie suma principală a împrumutului garantat de stat. Această plată
de stat pentru împrumutul solicitat de agentul economic numai după urmează să fie virată de agentul economic în fondul de risc.
ce acesta va depune la Ministerul Finanţelor o Cerere care va include: Ministerul Finanţelor nu acordă nici o garanţie de stat dacă nu
a) denumirea şi adresa agentului economic; sunt identificate şi virate în fondul de risc mijloace suficiente pentru
b) numărul contului de decontare în instituţia financiară care acoperirea riscului evaluat. în cazuri excepţionale, prin hotărârile
îl deserveşte; adoptate de Parlament, agenţii economici pot vira mijloace
c) valoarea împrumutului pentru care se solicită garanţia de financiare în fondul de risc ulterior acordării garanţiilor.
stat şi condiţiile de creditare; Resursele fondului de risc pentru fiecare garanţie de stat se
d) business-planul care indică destinaţia împrumutului compun din:
pentru care se solicită garanţia de stat; • mijloacele bugetare prevăzute în legea bugetară anuală,
e) denumirea instituţiei creditoare care acordă creditul
care constituie o alocaţie permanentă;
pentru care se solicită garanţia de stat;
• mijloacele băneşti virate de agenţii economici pentru
f) altă informaţie necesară.
garanţia acordată şi care constituie cel puţin 5 la sută din
Concomitent cu prezentarea Cererii, agentul economic trebuie
suma principală a împrumutului garantat de stat.
să prezinte documentele şi informarea necesară evaluării situaţiei
financiare şi solvabilităţii sale, inclusiv: 9.4.3. Acordarea garanţiilor de stat
• bilanţul contabil pentru o perioadă de activitate de cel Garanţiile de stat se acordă de Ministerul Finanţelor în temeiul
puţin 2 ani precedenţi; hotărârii Parlamentului, cu respectarea obligatorie a următoarelor
• informarea privind datoriile faţă de buget, instituţiile condiţii:
financiare şi agenţii economici; a) Ministerul Finanţelor încheie cu agentul economic
• copiile de pe toate documentele relevante privind contractele care asigură recuperarea integrală a mijloacelor
proiectele de investiţii;

240 -------------- 241


utilizate pentru rambursarea creditelor garantate de stat şi a) să nu contracteze datorii suplimentare cu creanţe
anume: prioritare împrumutului garantat de stat;
• contractul de gaj; b) să asigure accesul liber la toată informaţia necesairă pentru
• contractul de cesiune de creanţă; evaluarea situaţiei sale financiare;
• contractul de acordare a dreptului de preluare directă a c) să utilizeze toate mijloacele disponibile din contturile sale
mijloacelor din conturile bancare ale agentului bancare în scopul stingerii datoriei pentru îmjprumutul
economic; garantat de stat;
• contractul privind dreptul Ministerului Finanţelor de a d) să plătească penalităţi în cazul în care nu va îndeplini
exercita necondiţionat controlul asupra conturilor condiţiile contractuale.
bancare ale agentului economic; Contractul (acordul) de garanţie include: denumirea şi adresa
b) acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi interne
agentului economic beneficiar de împrumutul garantat de stat;
denumirea şi adresa instituţiei financiare care acordă îmjprumutul
nu trebuie să ducă la depăşirea plafonului angajamentelor
Guvernului faţă de sistemul bancar, stabilit conform garantat de stat; obiectul garanţiei de stat; suma garanţieii de stat;
forma de angajament al Ministerului Finanţelor; terrmenul de
politicii monetar-creditare pentru perioada respectivă;
c) agentul economic virează plata în fondul de risc în
valabilitate a garanţiei de stat până la care obligaţia des plată a
Ministerului Finanţelor este exigibilă; condiţiile de plată; condiţiile în
cuantumul şi termenele stabilite.
care garanţia de stat poate fi executată; obligaţiile iinstituţiei
Garanţiile de stat pentru împrumuturi interne se acordă în mod
financiare care acordă împrumutul garantat de stat privind măsurile
prioritar instituţiilor financiare care creditează agenţii economici din
pentru obţinerea rambursării împrumutului acordat şi plăţii
republică, ce deservesc instituţiile finanţate de la buget.
dobânzilor aferente.
Garanţiile de stat pentru împrumuturi externe se acordă
numai pentru împrumuturile destinate finanţării proiectelor de Dacă agentul economic nu-şi îndeplineşte obligaţia de plată,
importanţă primordială pentru Republica Moldova. conform contractului de împrumut încheiat cu instituţia financiară
Dacă sunt satisfăcute condiţiile necesare, Guvernul, în creditoare şi, dacă instituţia financiară creditoare a luiat toate
persoana Ministerului Finanţelor, prezintă Parlamentului spre măsurile legale şi contractuale (acord) de garanţie pentru
aprobare un proiect de hotărâre privind acordarea garanţiei de stat. rambursarea de către agentul economic a datoriei, : instituţia
Garanţia de stat se acordă de Ministerul Finanţelor, cu avizul Băncii financiară creditoare prezintă Ministerului Finanţelor o ccerere de
Naţionale a Moldovei în temeiul hotărârii Parlamentului. plată prin care solicită acestuia executarea garanţiei de stat.
Cererea de plată include suma principală şi dobâmda care
9.4.4. Contractul (acordul) de garanţie urmează să fie plătite instituţiei financiare creditoare de Ministerul
Ministerul Finanţelor încheie cu agentul economic care Finanţelor, conform contractului (acordului) de garanţie.
solicită garanţie de stat un contract privind măsurile de asigurare a Ministerul Finanţelor transferă instituţiei financiare cireditoare
rambursării împrumutului garantat de stat. suma solicitată dacă pretenţiile din cererea de plată sunt justilficate.
Conform acestui contract, agentul economic îşi asumă faţă de După efectuarea de către Ministerul Finanţelor a. plăţilor
Ministerul Finanţelor următoarele obligaţii: aferente garanţiei de stat, agentul economic este obligat săi ia toate

242 -------------- 243


măsurile posibile pentru a restitui Ministerului Finanţelor mijloacele când consolidarea împrumuturilor de stat interne poate fi legiferată
utilizate de acesta. şi deci impusă, cu motivaţia cauzelor sau necesităţilor conjuncturale
Ministerul Finanţelor are obligaţia să ia toate măsurile legale determinate. în general, consolidarea în acest fel a împrumuturilor
în vederea recuperării mijloacelor utilizate pentru executarea de stat este acceptată de către creditori deoarece ei profită, în cele din
garanţiei de stat, inclusiv şi preluarea pe cale extrajudiciară a urmă, de sporirea sumei totale a dobânzilor încasate307.
mijloacelor din conturile bancare ale agentului economic, în cazul
în care Ministerul Finanţelor a încheiat cu agentul economic un 9.5.2. Conversiunea împrumuturilor de stat
contract de acordare a dreptului de preluare directă a mijloacelor Conversiunea împrumuturilor de stat este tot un procedeu de
din conturile bancare ale acestuia. modificare a condiţiilor unor împrumuturi de stat, însă numai
Dacă creditorii au depus cereri de plată, respectând condiţiile privind dobânda şi anume, de reducere a procentului dobânzii,
stipulate în contractele (acordurile) de garanţie încheiate, atunci procedeu care este considerat aplicabil exclusiv împrumuturilor de
garantul este dator să-şi onoreze obligaţiile, garanţiile de stat pentru stat interne.
împrumuturi sunt convertite în datorie de stat. Datorită specificului de modificare a unuia dintre elementele
împrumutului intern de stat, din punct de vedere al naturii juridice,
conversiunea poate fi caracterizată ca o novaţie a datoriei publice
9.5. Modificarea şi stingerea datoriei de stat datorită substituirii unei datorii vechi cu o datorie nouă308.
Conversiunea împrumuturilor interne de stat poate fi
9.5.1. Consolidarea împrumuturilor de stat determinată de dificultăţile financiare ale statului debitor, însă ea

C onsolidarea împrumutului de stat este de fapt prelungirea


termenului de rambursare a unui împrumut de stat. în
acest sens, un împrumut pe termen scurt este prelungit şi
devine aplicabilă şi în cazul scăderii pe piaţa internă a ratei dobânzii
ca urmare a sporirii capitalului disponibil, deci a capitalului de
împrumut. în aceste împrejurări s-au conturat două variante de
transformat în împrumut pe termen mediu sau lung. De asemenea, conversiune:
un împrumut pe termen mijlociu poate fi prelungit şi transformat în • conversiunea efectuată în mod autoritar de către stat, care
împrumut pe termen lung. datorită dificultăţilor financiare de a nu putea plăti
Procedeul consolidării este aplicabil împrumuturilor de stat întreaga sumă a dobânzilor cuvenite, reduce procentul
atât interne, cât şi externe. în ambele cazuri consolidarea dobânzii împrumutului de stat, fără consimţământul
împrumuturilor este iniţiată de către statul debitor determinat de deţinătorilor de obligaţiuni sau alte titluri valorice ale
diminuarea posibilităţilor acestui stat de a plăti dobânzile şi ratele de împrumutului de stat intern;
rambursare, în termenele prestabilite la emisiunea împrumuturilor • conversiunea efectuată cu consimţământul deţinătorilor
respective. De asemenea, în ambele cazuri prelungirea termenelor de
titlurilor valorice ale împrumutului de stat, în împrejurarea
rambursare are consecinţa majorării sumei totale a dobânzilor
datorate de statul debitor şi deci sporirea cheltuielilor statului cu
aceste împrumuturi de stat. însă, consolidarea împrumuturilor de 307
A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1998), pp. 374-375.
stat externe este condiţionată de accepţiunea creditorilor externi, pe ■"■■' în conformitate cu art. 665 -„Novaţia" din Codul Civil - „obligaţia se stinge în
baza înţelegerii dintre părţi de a o înlocui cu o altă obligaţie (novaţie)".

244 245
scăderii pe piaţă a ratei dobânzilor ca urmare a sporirii 9.5.3. Amortizarea împrumuturilor de stat
capitalului bănesc disponibil. Amortizarea împrumuturilor de stat a fost caracterizată în
în ambele aceste variante de conversiune se procedează la mod tradiţional ca „mijloc de reducere a datoriei publice"311 care
înlocuirea titlurilor de valoare vechi de împrumut cu titluri de produce o reducere a capitalului împrumutat şi se deosebeşte de
valoare noi în cuprinsul cărora se specifică noul procent al dobânzii, conversiune, care constă în reducerea numai a dobânzii cuvenită
în consecinţă, se afirmă că suntem în prezenţa înlocuirii unei datorii creditorului.
publice vechi cu o datorie publică nouă având o condiţie deosebită în mod practic, amortizarea implică operaţiunea de
-dobânda mai mică309. rambursare sau răscumpărare a titlurilor valorice de împrumut, cu
Pentru varianta reducerii de către stat, în mod unilateral, a efectul de stingere a datoriei publice. în acest sens s-a afirmat că
procentului dobânzii unor împrumuturi interne s-a susţinut că este „amortizarea stinge treptat o datorie prin plăţi la termene fixe ori
în interesul statului să ofere creditorilor săi, alăturat procedeului periodice, ceea ce constituie procedeul normal de rambursare a
conversiunii, alternativa de a răscumpăra titlurile valorice de credit datoriei publice"312.
de la deţinătorii nemulţumiţi de reducerea dobânzii. Dacă însă statul Faţă de caracterizările exprimate se poate conchide că
debitor, din cauza dificultăţilor financiare în care se află nu poate nici amortizarea este procedeul de rambursare treptată a datoriei publice
să plătească dobânzile conform procentului stabilit la emisiune, nici prin răscumpărare de către debitor în ritm programat a titlurilor
să răscumpere titlurile valorice de credit, conversiunea valorice ale împrumuturilor publice.
împrumuturilor rămâne singura alternativă şi este acceptată ca atare Ca procedeu de rambursare treptată a împrumutului,
de către deţinătorii titlurilor de împrumut. amortizarea s-a practicat în variante diferite pentru aproape fiecare
Pentru cea de a doua variantă a conversiunii, în împrejurarea dintre formele împrumutului public. La unele dintre formele
scăderii ratei dobânzilor pe piaţa internă şi a circulaţiei libere a împrumutului public operaţiunea de rambursare este determinată de
titlurilor valorice de împrumut, statul debitor poate profita fie prin specificul procedeului de împrumut, este corespunzătoare acestui
conversiune, fie răscumpărând toate ori numai o parte a acestor specific. Astfel, rambursarea împrumutului de stat intern pe termen
titluri la un curs „sub pari". Dacă pe piaţa internă se menţine scurt este determinată de specificul bonurilor de acoperire313 şi a
tendinţa de scădere în continuare a ratei dobânzii, se poate proceda obligaţiunilor pe termen scurt care se emit cu clauza de a fi
la aşa-numita „conversiune cu trepte" care constă în reducerea răscumpărate de stat până la sfârşitul exerciţiului financiar ori până
succesivă a dobânzilor aferente împrumuturilor curente. la un anumit termen scurt. Rambursarea împrumuturilor de stat
Conversiunea împrumuturilor interne de stat s-a practicat în interne pe termen lung materializate prin obligaţiuni de stat114 sunt
statele contemporane atât în variantele exclusive de reducere a lansate cu specificul de a fi emise cu clauza de răscumpărare a lor de
dobânzilor, cât şi combinat cu procedee de amortizare a acestor
împrumuturi310. '" Allix E., Op.cit., p.739 şi urm.; Leon G.N., Op.cit., p.245 şi urm.
"2 Trotabas L, Op.cit., p.318.
]?
A se vedea art.16, alin.(2), iit."a" din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996
1-1
}m
A se vedea Leon G.N., Op.cit., p.264 şi Trotabas L, Op.cit., p.316. "" A se vedea art.16, alin.(2), lit."b" din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de
A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 293-294. stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996

-------------
246 -----------
247
către stat, începând cu un anumit an şi până la rambursarea • reducerea cuantumului ratelor de rambursare;
întregului împrumut. Mijloacele extraordinare de stingere a datoriei de stat interne sunt:
Din punct de vedere al resurselor de amortizare există • bancruta de stat;
amortizare efectuată prin cheltuielile de rambursare a • anularea unor împrumuturi în împrejurări de schimbare
împrumuturilor de stat prevăzute anual în bugetul statului şi a regimului politic.
rambursarea împrumuturilor din fondul de risc administrat de
Bancruta de stat este caracterizată ca insolvabilitatea reală a
Ministerul Finanţelor ale cărui venituri pot fi impozitele şi taxele, statului debitor.
excedente bugetare şi alte venituri. Bancruta este deci procedeul de stingere a datoriei de stat
interne în împrejurarea de insolvabilitate reală a statului care constă
9.5.4. Mijloacele excepţionale de reducere şi
în declararea -eventual chiar de către parlamentul ţării - a
stingere a datoriei de stat
imposibilităţii statului de a rambursa împrumuturile interne emise
Mijloacele excepţionale de reducere şi stingere a datoriei de stat
ori lansate până la acea dată. în această împrejurare, statul recunoaşte
au fost cercetate şi expuse în teoria împrumutului de stat determinat datoria de stat internă, însă declară că nu o poate rambursa, iar
de sporirea cazurilor în care statele debitoare au ajuns în situaţia cetăţenii şi ceilalţi creditori interni nu au nici o cale juridică de
financiară dificilă de a nu putea plăti dobânzile şi anuităţile sau ratele reparaţie a prejudiciilor cauzate prin bancruta de stat.
de rambursare a unor împrumuturi interne sau chiar externe. Diferit de aceasta, bancruta de stat a fost caracterizată şi ca
în cazurile în care statele debitoare nu pot plăti dobânzile şi „stare de insolvabilitate voită a statului" declarată „cu intenţia de a
ratele de rambursare scadente se cere şi, de cele mai multe ori, se evita îndeplinirea obligaţiilor ce-i revin"315. Această caracterizare a
acceptă prelungirea termenelor de rambursare, pentru bancrutei de stat a fost exprimată pornind de la aprecierea că în
împrumuturile de stat externe, în virtutea naturii juridice domeniul datoriei de stat „elementul esenţial este voinţa statului"316.
convenţionale a raporturilor dintre statele împrumutate şi statele Anularea unor împrumuturi interne de stat sau a întregii
creditoare, băncile străine creditoare sau organizaţiile financiar- datorii publice existente s-a practicat în împrejurări de schimbare a
bancare creditoare. De asemenea, este posibilă reducerea procentului unor regimuri, de felul celor ale înlăturării regimurilor politice
dobânzilor de către state şi ceilalţi creditori, iar în împrejurări democratice şi instaurarea unor regimuri totalitare. în aceste
economico-social-politice excepţionale, statele creditoare reduc sau împrejurări, s-a procedat la emiterea unor legi sau decrete-legi ale
chiar anulează anumite împrumuturi sau părţi din împrumuturi de noilor regimuri politice, prin care titlurile valorice de credit intern
stat ajunse restante. aflate în circulaţie şi în posesia cetăţenilor şi altor deţinători
Pentru împrumuturi de stat interne, în teoria datoriei de stat s- autohtoni au fost anulate cu consecinţa stingerii împrumuturilor
au configurat următoarele mijloace extraordinare de reducere a interne de stat respective317.
datoriei de stat interne diferite de mijloacele tot extraordinare de
stingere a acestei datorii.
Mijloacele extraordinare de reducere a datoriei de stat interne a ?i5
Leon G.N., Op.cit., p.274.
statelor sunt: 516
Ibidem.
• reducerea procentului dobânzilor; ' i 7 A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 295-296.

248 249
9.6. împrumuturile publice angajate de unităţile Volumul total al împrumuturilor pentru cheltuielile curente,
administrativ-teritoriale cu scadenţă în acelaşi an bugetar, nu trebuie să depăşească 5% din
totalul veniturilor aprobate (rectificate) ale bugetului unităţii
O mprumuturile publice angajate de unităţile administrativ administrativ-teritoriale căreia i se acordă împrumuturi, aceasta fiind
-teritoriale reprezintă o obligaţie care urmează a fi onorată din A. o condiţie obligatorie pentru angajarea împrumuturilor pentru
autorităţile locale319.
veniturile bugetului unităţii administrativ-teritoriale respective în
conformitate cu clauzele contractului de împrumut, împrumut B. Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale
acordat unităţilor administrativ-teritoriale se consideră atât la nivelul întâi, cât şi la nivelul al doilea, în baza deciziilor
mijloace financiare rambursabile, acordate pe un anumit termen autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, au dreptul să
(scadenţă), cu calcularea, de regulă a unei dobânzi, contracteze împrumuturi pe termen scurt şi pe termen lung pentru
respectând regimul public legal al acestor împrumuturi318. cheltuieli de capital de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori
Guvernul, autoritatea administraţiei publice centrale nu au atât din ţară, cât şi de peste hotare.
nici o obligaţie pentru plata mijloacelor conform contractelor de Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de
împrumut încheiate de autorităţile administraţiei publice locale, cu nivelul al doilea şi ale municipiului Bălţi, în baza deciziilor
excepţia când reglementarea legislativă prevede expres această autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, sunt în drept să
situaţie. Drept efect, Guvernul Republicii Moldova, autoritatea acorde garanţii pentru împrumuturile bancare preferenţiale pentru
administraţiei publice centrale nu pot fi invocate drept garanţi ai cheltuieli de capital, eliberate, conform hotărârilor Parlamentului sau
rambursării datoriei conform contractului de împrumut încheiat de altor acte normative, participanţilor la acţiunile de luptă din
autoritatea administraţiei publice locale. Afganistan, participanţilor la lichidarea consecinţelor avariei de la
A. Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale CAE Cernobâl, participanţilor la acţiunile de luptă pentru apărarea
de nivelul al doilea şi ale municipiul Bălţi, în baza deciziilor integrităţii teritoriale şi independenţei Republicii Moldova,
autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, pot angaja cetăţenilor care nu au participat la acţiunile de luptă, însă ale căror
împrumuturi pentru cheltuieli curente, cu scadenţă în acelaşi an case au fost distruse în timpul acestor acţiuni, refugiaţilor, victimelor
bugetar, de la bugetul de stat, de la instituţiile financiare şi de la alţi reabilitate ale represiunilor politice, participanţilor la cel de-al doilea
creditori atât din ţară, cât şi peste hotare. război mondial, persoanelor sinistrate în anul 1994, precum şi
Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de cooperativelor de construcţie a locuinţelor320.
nivelul întâi, în baza deciziei autorităţilor reprezentative şi
deliberative respective, pot angaja împrumuturi pentru cheltuieli
curente, cu scadenţă în acelaşi an bugetar, de la bugetul unităţilor 3
" a) de nivelul întâi - acestea sunt bugetele locale, care reprezintă bugetele satelor
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi de la bugetul (comunelor), oraşelor (municipiilor), cu excepţia municipiului Chişinău; b) bugetele de
municipal Bălţi, precum şi de la instituţiile financiare şi de la alţi nivelul al doilea - care reprezintă bugetele raionale, bugetul central al unităţii
creditori atât din ţară, cât şi de peste hotare. teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul municipal Chişinău (A se
vedea Art.l alin. (1); (2); (3) din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV
din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003)).
"• Art.l din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 120
A se vedea Art.14 alin.(3) din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

250 -------------- ------------- 251


Documentele care se perfectează la contractarea sau garantarea
unui împrumut pe termen scurt sau pe termen lung pentru cheltuieli
de capital vor include clauze prin care autoritatea executivă a CAPITOLUL
unităţilor administrativ-teritoriale şi autoritatea reprezentativă şi
deliberativă respectivă se obligă să ramburseze împrumutul, să
X
plătească dobânzile aferente acestui împrumut (în cazul în care
contractul de împrumut prevede achitarea dobânzilor) şi să onoreze
garanţia acordată numai din veniturile bugetului respectiv.
Contractele care nu conţin astfel de clauze se consideră nule.
CONTROLUL FINANCIAR
Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea şi ale municipiului Bălţi, la decizia autorităţii
reprezentative şi deliberative respective şi conform prevederilor
legale321, pot contracta, prin emitere de obligaţiuni, împrumuturi pe
termen scurt şi pe termen lung pentru cheltuieli de capital. 10.1. Noţiuni generale privind
împrumuturile pe termen scurt şi pe termen lung pentru organizarea controlului financiar
cheltuieli de capital sunt aplicabile în cazul în care suma totală a
datoriilor bugetelor corespunzătoare la împrumuturile deja contractate
sau garantate (incluzând rambursarea sumei de principal şi dobânda
aferentă), la împrumuturile care urmează să fie contractate şi la
N ecesitatea în fonduri băneşti a statului şi celorlalte entităţi
publice a determinat instituirea în toate statele a unui
control exercitat în mod special în scopul constituirii şi
dobânzile aferente acestora, precum şi la împrumuturile care se prevăd a întrebuinţării conforme a acestor fonduri băneşti323.
fi garantate şi la dobânzile aferente acestora, nu va depăşi 20% din totalul Potrivit scopului său, controlul financiar este o activitate de
veniturilor anuale ale bugetelor respective. Direcţia finanţe şi/sau verificare a respectării şi aplicării conforme a normelor juridice referitoare
subdiviziunea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale ţin la formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi celorlalte
Registrul împrumuturilor. Aceste împrumuturi se raportează anual prin entităţi sau colectivităţi publice. Datorită acestui specific activitatea de
dările de seamă contabile. Autorităţile reprezentative şi deliberative,
control financiar nu se confundă cu activitatea financiară de formare şi
precum şi cele executive ale unităţilor administrativ-teritoriale nu sunt
întrebuinţare a fondurilor băneşti de interes public asupra căreia se
în drept să acorde împrumuturi, fidejusiuni 322 sau alte garanţii
exercită şi se efectuează actele şi operaţiunile de control financiar324.
persoanelor fizice şi juridice.
Caracterizate în general, actele şi operaţiunile de control
financiar constau în verificări documentare şi faptice, consemnări
321
scrise ale constatărilor, formulări de aprecieri şi concluzii, precum şi
A se vedea Legea nr.l99-XIV din 18 noiembrie 1998 cu privire la piaţa valorilor
mobiliare.
decizii ale acţiunilor şi eventual a sancţionării pentru restabilirea
322
Prin contract de fidejusiune, o parte (fidcjusor) se obligă faţă de cealaltă parte conformităţii activităţii financiare a subiectelor de drept controlate.
(creditor) să execute integral sau parţial, gratuit sau oneros obligaţia debitorului,
(în acest sens a se vedea Capitolul XX - FIDEJUS1UNEA CODULUI CIVIL AL '" A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p.297.
321
REPUBLICII MOLDOVA (art.l 146-1170 Cod Civil)). Ibidem.

252 253
Aceste verificări, consemnări şi decizii se regăsesc în procedurile de în fine, trebuie de remarcat, că controlul financiar este parte
control financiar desfăşurate fie preventiv, fie concomitent, fie componentă a controlului de stat326, fiind un element necesar în
posterior asupra actelor şi operaţiunilor financiare. activitatea economico-financiară a societăţii, o verigă a procesului de
în acelaşi timp, potrivit necesităţii, activitatea de control dirijare a statului, având ca obiectiv principal respectarea şi
financiar este desfăşurată de organe şi persoane investite prin lege cu executarea întocmai a legislaţiei.
atribuţii de control sau de verificare a respectării şi aplicării
conforme a dispoziţiilor de drept financiar. în această ordine de idei,
operaţiunile de control financiar pot fi săvârşite numai de către 10.2. Principiile generale şi speciale ale
organele şi persoanele legal împuternicite, ele sunt acte şi operaţiuni controlului financiar
autorizate de stat în interes public şi, în consecinţă, sunt obligatorii
pentru toate subiectele de drept vizate. 10.2.1. Principiile generale
Exercitarea controlului financiar fiind necesară asupra ale controlului financiar

C
activităţii financiare a tuturor organelor de stat, instituţiilor şi ontrolului financiar, ca parte indispensabilă a
autorităţilor publice centrale şi locale, organele de control financiar activităţii financiare, îi sunt caracteristice aceleaşi
sunt organizate într-o anumită ierarhie şi investite corespunzător cu principii, pe care se bazează activitatea sa şi care,
atribuţii de control în domeniul bugetului public naţional şi sunt reglementate de Constituţia Republicii Moldova şi alte acte
administrării proprietăţii statului în cazul participării la anumite legislative.
activităţi economice, general ori numai local. în acelaşi timp, potrivit A. Principiul legalităţii în activitatea financiară se exprimă prin
interesului public de control financiar, competenţa organelor de faptul, că în procesul de acumulare, repartizare şi utilizare a
control financiar este extinsă şi asupra evidenţei contabile şi fondurilor băneşti este reglementată detaliat de normele dreptului
activităţii financiare a altor persoane juridice decât cele de stat. financiar, respectarea cărora este asigurată prin forţa coercitivă a
în ceea ce priveşte modul de organizare în statele contemporane a statului. Nerespectarea prevederilor actelor legislative şi altor acte
controlului financiar, acesta este conceput şi se aplică având denumirea normative în procesul de acumulare, repartizare şi utilizare a
de control al executării bugetului de stat şi bugetelor locale. resurselor financiare poate atrage după sine instabilitatea relaţiilor
în concordanţă cu însemnătatea bugetului public naţional ca financiare, neasigurarea cu resurse financiare a diferitelor proiecte
acte ale parlamentului de autorizare anuală a veniturilor şi publice, şi alte urmări negative.
cheltuielilor publice, controlul financiar este reglementat ca un B. Principiul publicităţii controlului financiar se manifestă prin
control al executării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale procedura monitorizării prin intermediul mass-media a diferitelor
de stat, fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi proiecte ale actelor financiare, a dărilor de seama primite, a
bugetele locale, menit să asigure conformitatea executării „Bugetului rezultatelor controalelor şi reviziilor financiare.
Public Naţional"325.

325
Conform art. 2 din Legea privind sistemul şi procesul bugetar nr. 847-XIII din Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova cu privire la Concepţia controlului
24.05.1996 (republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003, pag.7, art.420). de stat în Republica Moldova, nr.l89-XIII din 19.07.94.

254 ------------
255
C. Principiul dublei autorizări a cheltuielilor bugetare constatărilor, precum şi pentru acţiunile întreprinse în procesul de
-cheltuielile ce se efectuează din bugete au la bază două autorizări: control329.
autorizarea legală şi autorizarea bugetară. D. Principiul profesionalismului, competenţei şi spiritului de
Autorizarea legală are ca bază legea ca act juridic, din care iniţiativă. Controlorul-revizor trebuie să acorde atenţie culturii
rezultă o obligaţie de plată în sarcina statului, iar autorizarea desfăşurării procesului de control, precum şi limbajului său, care
bugetară este alocaţia prin care se afectează fondurile băneşti trebuie să fie corect şi punctual. Pe parcursul desfăşurării
necesare stingerii obligaţiilor de plată. Numai existenţa simultană a controlului, controlorul-revizor trebuie să fie politicos şi tolerant,
celor două autorizări face posibilă efectuarea cheltuielilor. să aibă o atitudine oficială, să-şi păstreze calmul, să nu manifeste
iritare, să evite ridicarea vocii şi orice acţiune care ar crea impresia
10.2.2. Principiile speciale ale controlului financiar că este părtinitor.
Pe lângă aceste principii generale mai sunt instituite şi Controlorul-revizor, executându-şi funcţiile sale nu va leza
principiile în baza cărora îşi desfăşoară activitatea de control onoarea angajaţilor subiectului supus controlului, demnitatea şi
financiar funcţionarii care efectuează controale sau revizii: drepturile omului, nu-şi va manifesta atitudinea sa în chestiunile cu
A. Principiul devotamentului funcţionarului care desfăşoară caracter religios, privind starea socială şi altele.
controlul faţă de stat şi societate, conform căruia angajatul aparatului R Principiului onestităţii controlorului-revizor dictează că
de control, ca funcţionar public, în activitatea sa de control, trebuie controlorul-revizor trebuie să fie sincer, onest, corect, imparţial, să
să fie devotat statului, societăţii şi să apere interesele acestora, evite relaţiile ce permit prevalarea prejudecăţilor sau influenţa altor
rezultând din funcţiile de control atribuite327. părţi asupra obiectivitătii. Controlorul-revizor nu trebuie să accepte
B. Principiul respectării stricte a disciplinei de stat, cadouri de orice natură, evitând situaţiile ce ar putea dăuna reputaţiei
reglementată de legislaţia în vigoare, care înseamnă, că conduita profesionale.
angajatului aparatului de control trebuie să corespundă prevederilor F. Principiul încrederii în materialele de control înseamnă că
legislaţiei în vigoare, precum şi atribuţiilor legal stabilite. toţi utilizatorii materialelor de control, parvenite de la angajaţii
C. Principiul răspunderii personale a funcţionarului care aparatului de control, trebuie să dispună de garanţii totale privind
efectuează controlul la exercitarea atribuţiilor de serviciu. în acest autenticitatea şi imparţialitatea informaţiei prezentate.
context, la exercitarea atribuţiilor funcţionale, poartă răspundere G. Principiul independenţei şi obiectivitătii controlorului-
personală funcţionarul care efectuează controlul la exercitarea revizor, prin care se înţelege, că obligaţiunile controlorului-revizor
atribuţiilor de serviciu pentru corectitudinea şi plenitudinea 328 impun o independenţă deplină a acestuia, în afara oricărei influenţe,
îndeosebi, o influenţă de interese personale sau de presiune externă.
Controlorul-revizor nu trebuie să fie influenţat de opiniile
}27
Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe subiectului supus controlului, ale altor grupuri de interese, ceea ce
lângă Ministerul Finanţelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi
Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
32» prjn „plenitudine" se Înţelege - dezvoltare completă, integrală: deplinătate, Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe
totalitate (A se vedea Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a H-a, Edit. lângă Ministerul Finanţelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi
„Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p. 807). Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

256 ------------ ------------- 257


presupune stabilirea unui mod de conduită a controlorului-revizor exerciţiul funcţiei în scopul obţinerii unor avantaje pentru el însuşi sau
care nu ar diminua independenţa lui. El trebuie nu doar să rămână pentru alţii. De asemenea, el nu trebuie să divulge informaţiile
independent faţă de subiecţii supuşi controlului, dar şi să fie obiectiv la susceptibile, să dea priorităţi neîntemeiate altor persoane fizice sau
tratarea rezultatelor controalelor. Controlorul-revizor trebuie să fie juridice, să folosească informaţii pentru a leza interesele altor persoane.
liber de orice interes care ar putea fi considerat ca fiind incompatibil cu Controlorul-revizor nu trebuie să fie în relaţii personale sau de rudenie
onestitatea, obiectivitatea şi independenţa. Concluziile, opiniile cu persoanele cu funcţii de răspundere ale subiecţilor supuşi controlului.
controlorului-revizor trebuie să fie chibzuite şi să nu fie influenţate /. Principiul confidenţialităţii - informaţiile obţinute în timpul
decât de dovezi şi fapte bazate pe documente şi să nu contravină controlului nu trebuie divulgate persoanelor terţe nici în scris, nici
legislaţiei în vigoare. oral, cu excepţia realizării acestora în scopul de serviciu şi în alte
H. Principiul neutralităţii politice a controlorului-revizor cazuri prevăzute de legislaţia în vigoare. Controlorul-revizor se va
înseamnă că angajatul aparatului de control trebuie să se menţină în abţine de la comentarii publice asupra rezultatelor controalelor,
activitatea lui de neutralitatea politică. El trebuie să evite influenţa deciziilor adoptate în baza lor. Venind în contact cu opinia publică
tuturor tipurilor de activitate politică, care ar putea atenta la (reprezentanţii mass-media), controlorul-revizor nu se va pronunţa
capacitatea lui de îndeplinire a obligaţiilor profesionale imparţial şi la personal asupra faptelor concrete, nu va da publicităţii rezultatele
perceperea acestei capacităţi de către public. Controlorul-revizor nu controalelor efectuate. Obligaţiunea de a respecta confidenţialitatea
trebuie să se pronunţe în mod public în timpul activităţii asupra rămâne în vigoare şi după finalizarea controlului.
problemelor curente de politică şi nu trebuie să facă propagandă,
abţinându-se de la activitatea ce ar trezi suspiciuni că este influenţat
de o ideologie politică.
10.3. Serviciul Control Financiar şi Revizie
/. Principiul evitării conflictelor de interese înseamnă că
recomandările date de controlorul-revizor persoanelor cu funcţie de
10.3.1. Organizarea şi funcţionarea Serviciului
răspundere ale subiecţilor supuşi controlului nu trebuie să genereze
Control Financiar şi Revizie331
conflicte de interese, să atragă responsabilităţi sau prerogative, care
Din punct de vedere al organizării juridice serviciul este persoană
trebuie să rămână în competenţa exclusivă a subiectului controlat330.
juridică, dispune de ştampilă cu Stema de Stat a
Controlorul-revizor nu trebuie să participe la activitatea
Republicii Moldova.
financiară şi comercială, să reprezinte interesele personale sau ale
Serviciul este condus de directorul general numit în funcţie şi
membrilor familiilor lor, să profite de situaţia sa oficială în interesele
eliberat din aceasta de către ministrul finanţelor.
personale; trebuie să evite relaţiile în care există riscul corupţiei sau care
Serviciul are în structura sa doi vicedirectori generali, inclusiv
pot crea dubii în ce priveşte obiectivitatea şi independenţa sa.
un prim-vicedirector, şefii structurilor aparatului central şi
Controlorul-revizor nu trebuie să utilizeze informaţiile obţinute în

M0
Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe Sediul juridic: Hotărârea Guvernului despre unele măsuri privind asigurarea
lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi activităţii Ministerului Finanţelor nr. 667 din 27.05.2002 şi Anexa nr.l la
Revizie nr. 8 din 07.07.2004. hotărâre privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (M.O. nr.71-
73/759 din 06.06.2002).
258 -------------
------------- 259
subdiviziunilor teritoriale, numiţi în funcţie şi eliberaţi din aceasta de lucru neefectuat, cauzele neexecutării în termen şi timpul necesar
către ministrul finanţelor, la propunerea directorului general. pentru finisarea lucrului333.
Activitatea Serviciului Control Financiar şi Revizie se La efectuarea controalelor tematice la cererea organelor de
desfăşoară pe baza programelor semestriale aprobate de directorul drept, neprevăzute în programul de activitate aprobat, în baza unor
general al Serviciului, urmând verificarea corectitudinii şi directive trimestriale ale conducerii Serviciului, Programele de
legitimităţii aplicării actelor legislative şi normative în domeniul activitate ale Serviciului şi ale Direcţiilor Generale teritoriale se
financiar-contabil, bugetar şi de preţuri. modifică corespunzător.
Proiectul programului de activitate pentru aparatul central al La pregătirea către efectuarea controalelor şefii Direcţiilor
serviciului, precum şi sarcinile centralizate se întocmesc de către aparatului central al Serviciului şi ale Direcţiilor Generale teritoriale:
Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern a 1) formează echipa de revizori şi determină conducătorul ei;
Departamentului până la data de 10 a ultimei luni din semestru. 2) membrii echipei de revizori studiază tematica controlului,
în scopul evitării reviziilor repetate, precum şi asigurării actele legislative şi normative care reglementează
cuprinderii în control a tuturor agenţilor economici statali în cadrul activitatea obiectului supus controlului, necesare pentru
periodicităţii stabilite - adică, instituţiile bugetare o dată în doi ani332, efectuarea calitativă a controlului;
iar ceilalţi agenţi economici o dată în an - Direcţiile Generale 3) elaborează programul privind efectuarea controlului, care
Teritoriale şi Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern, cuprinde următoarele compartimente:
vor ţine o evidenţă strictă a acţiunilor de control pe fiecare agent a) denumirea obiectului supus controlului;
economic. b) tematica controlului;
în dependenţă de volumul de lucru, conducerea Serviciului şi c) perioada de activitate a obiectului supus controlului;
Şefii Direcţiilor Generale teritoriale stabilesc termene diferenţiate ale d) problemele-cheie care vor fi verificate pe parcursul
efectuării controalelor, luând în consideraţie, că controalele activităţii controlului;
în decurs de un an a întreprinderilor mari se efectuează în termen de o 4) conducerea Serviciului aprobă Programul de control;
lună. Termenele maxime de efectuare a controalelor nici într-un caz 5) instruieşte echipa de revizie sau revizorul, ţinând cont de
nu pot depăşi termenul de trei luni. Prelungirea termenului efectuării sarcina controlului, şi specificul obiectului supus
controalelor, dar nu mai mult de trei luni, se dispune de conducerea controlului;
Serviciului şi şefii Direcţiilor Generale teritoriale în fiecare caz la 6) pregăteşte documentele necesare pentru deplasarea echipei de
prezentarea de către şefii echipelor de control a unor rapoarte concrete revizie la obiectul supus controlului, legitimaţia în scris
cu indicarea concretă a volumului de lucru efectuat, volumului de privind autorizarea efectuării controlului, adeverinţa de
deplasare etc. Legitimaţiile se semnează numai de conducerea
Serviciului şi şefii Direcţiilor Generale teritoriale.

"2 A se vedea compartimentul III. din Hotărârea Guvernului despre unele măsuri
83
privind asigurarea activităţii Ministerului Finanţelor nr.667 din 27.05.2002 şi Anexa Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie pe lingă Ministerul
nr.l la hotărâre privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (MO. Finanţelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar
nr.71-73/759 din 06.06.2002). Şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

260 ------------ .----------— 2 6 1


Colaboratorii Serviciului sunt în drept: g) să verifice la instituţiile bugetare, supuse controlului,
a) să efectueze revizii şi controale asupra activităţii financiare autenticitatea documentelor contabile, a dărilor de seamă
a instituţiilor publice finanţate de la bugetele de toate şi devizelor, valorilor mobiliare şi altor documente ce
nivelurile, asupra documentelor contabile, dărilor de confirmă intrarea şi utilizarea mijloacelor băneşti şi a
seamă, devizelor de cheltuieli şi altor documente ce bunurilor materiale, precum şi corectitudinea altor
confirmă intrarea şi utilizarea mijloacelor băneşti şi operaţiuni financiar economice;
valorilor materiale, să verifice disponibilul lor real; h) să pună problema tragerii la răspundere a persoanelor cu
b) să efectueze controale reconvenţionale334 la agenţii funcţii de răspundere, care încalcă prevederile legale;
economici, indiferent de forma de proprietate şi genul de i) să transmită organelor de drept materialele controalelor în
activitate, care au relaţii economice cu instituţiile bugetare care sunt documentate fapte de încălcări ce conţin
supuse reviziei (controlului); elemente constitutive ale infracţiunii;
c) să dispună de acces liber în timpul efectuării reviziei sau j) să constate contravenţii şi să aplice sancţiuni financiare şi
controlului, în clădirile administrative, în depozite, arhive amenzi conform legislaţiei;
şi alte încăperi, pentru a le examina şi a clarifica chestiunile k) să înainteze în instanţele judecătoreşti acţiuni în
ce ţin de revizii sau controale; conformitate cu legislaţia;
d) să ordone conducătorilor obiectelor supuse controlului, 1) să dispună de acces la sistemul computerizat de evidenţă
inventarierea fondurilor fixe, valorilor materiale şi a contabilă a instituţiei supuse controlului;
mijloacelor băneşti; m) să solicite autorităţilor publice, întreprinderilor,
e) să sigileze, în caz de necesitate, încăperile de casă, depozitele, organizaţiilor şi instituţiilor de stat antrenarea gratuită a
arhivele, iar la depistarea unor falsificări şi altor abuzuri - să specialiştilor şi experţilor la verificări sau expertize, la
ridice documentele confirmative, lăsând în dosare actul de elucidarea unor probleme de specialitate;
ridicare, copiile sau lista documentelor ridicate; n) să ceară şi să primească gratuit de la băncile comerciale şi
f) să ceară şi să primească de la funcţionarii obiectelor supuse instituţiile creditare informaţii şi copiile documentelor cu
controlului explicaţii în scris sau orale privind problemele privire la operaţiunile bancare şi situaţiile conturilor
ce apar în procesul controlului sau reviziei; obiectelor supuse reviziilor (controalelor);
o) să înainteze conducătorilor şi ordonatorilor de credite
(alocaţii), altor persoane oficiale ale obiectelor supuse
reviziilor (controlului) recomandări obligatorii spre
"4 Trebuie de remarcat că conceptul de „control reconvenţional" nu este
reglementat şi comentat în actele legislative şi normative din Republica Moldova. executare privind lichidarea neajunsurilor şi lacunelor
Este interesant, în ce constă „controlulreconvenţional''efectuat de departament? stabilite în cadrul efectuării reviziilor (controalelor);
Singura explicaţie o găsim în dicţionarul explicativ, în care se menţionează p) să suspende la conturile de decontare, alte conturi din
termenul de „reconvenţional"ca fiind: o cerere prin care, într-un litigiu, pârâtul bănci şi alte instituţii financiar-creditare operaţiunile de
formulează pretenţii împotriva reclamantului în legătură cu litigiul respectiv (A
se vedea Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a Ii-a, Edit. „Univers
cheltuieli, în situaţii ce pot conduce la pierderea
Enciclopedic", Bucureşti, 1996, p. 903). mijloacelor financiare exigibile sau care aparţin statului,

262 ------------ _________ 263


precum şi în cazurile când conducerea obiectului supus 4) şeful echipei de revizori repartizează forţele de muncă şi
controlului împiedică funcţionarii organului de control timpul asupra obiectivelor ce vor fi verificate conform
financiar să-şi îndeplinească atribuţiile de funcţie335; q) să programului de control;
exercite şi alte împuterniciri prevăzute de legislaţia în vigoare. 5) se analizează indicii generali şi se verifică documentele
în cazul menţionat, funcţionarul va indica articolul exact primare privind activitatea economico-financiară a
din actul normativ aplicabil, în vigoare, pentru a individualiza obiectului supus controlului;
baza normativă de sancţionare336. 6) se completează situaţiile, tabelele, alte documente necesare
pentru întocmirea procesului-verbal de control;
10.3.2. Desfăşurarea controalelor 7) pentru verificarea disponibilităţii unor bunuri materiale,
Controalele se desfăşoară în următoarea ordine: conducătorul echipei de revizori cere de la conducătorul
1) echipa de revizori, după caz revizorul, se deplasează la obiectului supus controlului şi comisiei de inventariere să
obiectul preconizat controlului, unde informează efectueze inventarierea şi să prezinte rezultatele în
conducerea despre sarcina, perioada şi durata efectuării termenul stabilit;
controlului. Concomitent, în mod obligatoriu comunică 8) se i-au notele explicative de la factorii de decizie şi
prin telefon şefilor nemijlociţi coordonatele dislocării lor, persoanele gestionare responsabile pentru încălcările
se efectuează inventarierea mijloacelor băneşti în casa financiar-contabile comise;
9) conducătorul echipei de revizori sau revizorul, propune
obiectului supus controlului;
2) se studiază actele privind fondarea, reorganizarea,
conducerii obiectului supus controlului să întreprindă în
mod operativ acţiuni în vederea lichidării neajunsurilor
înregistrarea de stat şi la inspectoratul fiscal a obiectului
depistate, transferării sumelor datorate bugetului şi
spus controlului;
ameliorării activităţii economico-financiare.
3) se studiază procesele-verbale, actele controalelor şi
Colaboratorii Serviciului Control Financiar şi Revizie sunt în
reviziilor precedente, efectuate pe parcursul ultimilor doi
drept să folosească informaţia obţinută pe parcursul controlului
ani pentru aprecierea gradului de lichidare a neajunsurilor
numai în interesul controlului şi sunt obligaţi să nu divulge secretele
depistate de reviziile şi controalele precedente;
de stat, comerciale şi personale, de asemenea, să nu lezeze drepturile
constituţionale ale cetăţenilor337.
*" Adesea In legislaţia noastră se practică termenul de „colaborator" pentru
funcţionarii angajaţi în structurile statale. Prin colaborator înţelegem - persoană
care colaborează la o acţiune, la o lucrare, la o publicaţie efectuată in comun,
împreună. în acest context, ar fi oportun de exclude conceptul de „colaborator"
aplicat funcţionarilor de stat in actele normative (A se vedea Dicţionarul
Explicativ al Limbii Române, ediţia a Ii-a, Edit. „Univers Enciclopedic",
Bucureşti, 1996, p. 194).
316
A se vedea compartimentul V. din Hotărârea Guvernului despre unele măsuri
Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul
privind asigurarea activităţii Ministerului Finanţelor nr.667 din 27.05.2002 şi Anexa
Finanţelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar
nr.l la Hotărârea privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (M.O.
Şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
nr.71-73/759 din 06.06.2002).
265
264 ------------
10.3.3. întocmireaproceselor-verbale • sfera de activitate conform Statutului şi documentelor de
Colaboratorii Serviciului Control Financiar şi Revizie, în
constituire;
rezultatul controalelor efectuate întocmesc, după caz, următoarele
• numele şi prenumele membrilor echipei de revizori, care
documente:
au efectuat controlul;
• proces-verbal de revizie;
• numărul şi data legitimaţiei prin care echipa de revizori a
• proces-verbal tematic de revizie: fost autorizată să efectueze controlul;
• proces-verbal intermediar de revizie; • durata controlului cu menţionarea întreruperilor, absenţei
• proces-verbal de constatarea contravenţiilor administra motivate a unor membri ai echipei de revizori;
tive; • tematica controlului şi perioada controlului;
• notă unilaterală de control. • prenumele şi numele ordonatorilor de credite (alocaţii) în
Rezultatele finale ale controlului se descriu în procesul-verbal prezenţa şi cu participarea cărora a fost efectuat controlul,
de revizie. Pe parcursul controlului, în cazul în care din control a perioada lor de activitate şi funcţia deţinută la obiectul
rezultat săvârşirea unor fapte prevăzute de codul penal şi necesită
respectiv.
implicarea operativă a organelor de anchetă în vederea tragerii la
B. în partea de constatare se analizează următoarele aspecte:
răspundere a persoanelor responsabile, constatările se consemnează
• rezultatele analizei activităţii economico-financiare a
într-un proces-verbal intermediar. Procesele-verbale intermediare în
obiectului supus controlului;
care sunt consemnate fapte prevăzute de codul penal, având anexate
• neajunsurile, abaterile şi încălcările actelor legislative şi
documentele respective şi alte probe, se înaintează organelor de
normative în vigoare, natura lor;
anchetă în termenele şi condiţiile prevăzute de legislaţia în vigoare.
în rezultatul controalelor efectuate la cererea organelor de • abuzurile de funcţie ale factorilor de decizie;
anchetă, de regulă, se întocmeşte procesul-verbal de revizie tematică, • cauzele ce au contribuit la utilizarea iraţională şi risipa
dacă nu este pusă problema efectuării unei revizii complete. în mijloacelor materiale şi financiare, ori care au adus
procesele-verbale de revizie tematică se înscrie punct cu punct prejudiciu statului şi agenţilor economici, condiţiile ce au
răspunsul la toate întrebările puse în scris de organele de anchetă. în înlesnit cauzarea acestora, persoanele responsabile şi
toate cazurile de constatare a contravenţiilor administrative se cuantumul prejudiciului cauzat;
întocmesc procesele verbale respective. • analiza explicaţiilor date de factorii de decizie pe parcursul
Procesul verbal conţine trei părţi: partea generală; partea de controlului în legătură cu faptele ilicite constatate şi
constatare a neajunsurilor şi încălcării legislaţiei financiar-contabile; argumentarea de către revizori a constatărilor, luându-se
partea de încheiere (concluzii). în consideraţie explicaţiile primite.
A. Partea generală a procesului verbal conţine: Partea de constatare conţine următoarele compartimente:
• denumirea deplină a obiectului supus controlului, adresa • legalitatea şi temeiul creării, înregistrării (reînregistrării) şi
lui şi enunţurile bancare, codul fiscal; funcţionării obiectului supus controlului (formarea
fondului statutar şi modificarea lui);

266 267
• realizarea măsurilor preconizate în urma controalelor şi C. In partea de încheiere a procesului-verbal se face o
controalelor precedente; generalizare a încălcărilor depistate în urma efectuării controlului, se
• verificarea situaţiei financiare a obiectului supus descriu motivele ce au contribuit la proasta utilizare a resurselor
controlului (analiza situaţiei financiare, mărimea şi financiare şi materiale aflate la dispoziţia obiectului supus
realitatea datoriilor debitoare şi creditoare, formarea controlului, metodele prin care au fost delapidate bunurile materiale
fondurilor speciale şi utilizarea lor, starea achitării faţă de şi mijloacele băneşti, actele normative încălcate, mărimea
buget şi fondul social a obiectului supus controlului); prejudiciului cauzat statului (agenţilor economici) şi persoanele
• verificarea legalităţii operaţiunilor cu mijloacelor băneşti în responsabile de comiterea infracţiunilor depistate.
casierie şi în conturile de decontare şi valutare la bancă; Constatările înscrise în procesele-verbale trebuie să fie strict
• verificarea legalităţii consumurilor şi cheltuielilor obiective, bazate pe date şi documente expuse clar şi precis,
(corectitudinea determinării şi constatării consumurilor şi eliminându-se orice elemente şi descrieri personale, inutile şi
cheltuielilor, respectarea principiilor de constatare şi neconcludente.
reflectare în contabilitate a cheltuielilor); Orice abatere sau încălcare financiară se va consemna în
procesul-verbal în mod obligatoriu cu precizarea concretă a actelor
• asigurarea integrităţii patrimoniului de stat (în procesul
normative încălcate, cu determinarea exactă a prejudiciului cauzat şi
activităţii economice şi pe parcursul încheierii diverselor
persoanelor responsabile de comiterea încălcărilor.
contracte economice, arendarea de bunuri materiale,
Constatările încălcărilor pe parcursul controlului se dezbat cu
acordarea de credite);
factorii de decizie respectivi ai obiectului supus controlului.
• oportunitatea obţinerii şi eficacitatea utilizării subvenţiilor,
Procesul-verbal se întocmeşte în trei exemplare, din care două
investiţiilor şi creditelor bancare; exemplare cu documentele anexate (situaţii, tabele, documente
• temeiul alocării mijloacelor bugetare şi creditelor sub primare, acte, note explicative) necesare pentru argumentarea
garanţia statului şi legalitatea utilizării lor; constatărilor se prezintă, după caz, direcţiilor generale ale aparatului
• formarea şi utilizarea fondurilor extrabugetare (la central sau direcţiilor generale teritoriale şi se înregistrează în
instituţiile finanţate de la buget); registrele respective, un exemplar se înmânează contra semnătură
• legalitatea şi raţionalitatea operaţiunilor de import-export conducătorului obiectului supus controlului.
(existenţa licenţei de export, plenitudinea plăţii taxei Procesele verbale se semnează de echipa de revizori (revizorul)
vamale, repatrierea valutei, raţionalitatea şi eficienţa care a efectuat controlul şi de conducătorul şi contabilul-şef al
tranzacţiilor economice); obiectului supus controlului. Procesul-verbal în care sunt
• veridicitatea evidenţei contabile şi a dărilor de seamă, consemnate fapte ce atrag răspundere penală se semnează şi de
starea controlului financiar intern; persoanele cu funcţii de răspundere a obiectului controlat.
• alte compartimente se includ în „Act" în funcţie de In cazul în care factorii de decizie şi persoanele responsabile
specificul obiectului supus controlului şi caracterul ale obiectului supus controlului au unele obiecţii asupra constatărilor
încălcărilor depistate. efectuate de revizori, ele sunt clarificate şi soluţionate înainte de
semnarea procesului verbal. Dacă în continuare se menţin obiecţiile,

269
acestea vor fi prezentate în scris, concomitent sau în termen de Tabelele sau situaţiile se întocmesc în cazurile în care
maximum trei zile de la semnarea procesului-verbal. Obiecţiile încălcările se repetă, constatarea se bazează pe un număr mai mare de
respective vor fi analizate de şeful echipei de revizori (revizor), care acte sau operaţiuni pentru a se putea sintetiza expunerea
îşi vor formula în scris punctul lor de vedere legal şi fundamentat pe constatărilor în procesul-verbal. Tabelele şi situaţiile anexate la
baza datelor înscrise în procesul-verbal, iar materialele vor fi anexate procesul-verbal vor fi semnate de organul de control şi, după caz, de
la procesul-verbal şi vor fi analizate de şefii subdiviziunilor care au
conducerea şi persoanele responsabile ale agenţilor economici supuşi
numit controlul.
controlului.
In cazul, când din diferite motive se refuză, sau se tergiversează Documentele sau actele în care sunt consemnate operaţiuni
semnarea proceselor verbale de revizie, nu se depun obiecţiunile în financiar-contabile necesare confirmării sau fundamentării
termenul stabilit, precum şi atunci când obiecţiunile făcute sunt de constatărilor din procesele-verbale se anexează după necesitate în
natură să modifice total sau parţial unele constatări, şeful echipei de copie certificată de organul de control şi conducerea agentului
revizori notifică agentului economic constatările rezultate din economic supus controlului. în cazul când documentele sunt
materialele controlului stabilind un termen maximum de trei zile, declarate fictive sau dubioase precum şi, când există indicii, că s-ar
până la care agentul economic este obligat să răspundă punct cu urmări sustragerea sau distrugerea lor de cei interesaţi, ele se
punct sau să semneze procesul-verbal. Dacă şi în acest caz se refuză anexează în original. în acest caz, se lasă agenţilor economici supuşi
semnarea procesului verbal, şeful echipei de revizori întocmeşte un controlului copii confirmate de conducerea agentului economic şi
proces verbal de constatare a contravenţiilor administrative, conform echipa de revizori sau revizor. Totodată se va întocmi actul de
articolului 174/10 al Codului cu privire la Contravenţiile extragere a documentelor.
Administrative338, care în copie se anexează la procesul-verbal de
Notele explicative se întocmesc şi se iau în toate cazurile de la
revizie. în procesul verbal de revizie se vor face înscrierile respective
persoanele gestionare sau cu funcţii de răspundere, răspunzătoare de
şi se prezintă după caz la Serviciu (Direcţia Generală teritorială).
încălcările consemnate în procesul-verbal şi care pot atrage
La procesul-verbal se anexează situaţii, tabele, documente,
răspunderea lor, precum şi de la alte persoane pentru clarificarea
acte, note explicative strict necesare argumentării constatărilor.
cauzelor şi împrejurărilor care au contribuit la nerespectarea
prevederilor actelor legislative şi normative. Notele explicative se pot
338
lua la orice etapă a controlului, însă numai la acel moment când
Art.174/10 - împiedicarea activităţii legitime a persoanelor cu funcţii de
răspundere. colaboratorii organelor de control sînt pregătiţi să pună întrebări
împiedicarea în orice formă a activităţii legitime a persoanelor cu funcţii de precise şi să combată eventualele răspunsuri necorespunzătoare.
răspundere din cadrul Curţii de Conturi, ministerelor, departamentelor, Revizorii vor analiza răspunsurile primite şi în funcţie de concluzii
inspectoratelor şi altor organe investite cu astfel de împuterniciri, precum şi a
deputaţilor în Parlament în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu vor înscrie constatările în procesul-verbal.
(neadmiterea efectuării controlului, neprezentarea documentelor Dacă cei în cauză refuză să dea note explicative, şeful echipei de
corespunzătoare, neexecutarea prescripţiilor şi a altor cerinţe legitime) - atrage revizori sau revizorul, va formula cerinţele în întrebările existente printr-
după sine aplicarea unei amenzi cetăţenilor în mărime de la cinci la douăzeci de o adresare scrisă, înregistrată la agentul economic controlat, stabilind
unităţi convenţionale şi a persoanelor cu funcţii de răspundere - în mărime de la
o sută cinzeci la trei sute de unităţi convenţionale. termenul în cadrul căruia trebuie primit răspunsul. în cazul în care, în
termenul stabilit, nu va fi prezentat răspunsul, revizorii vor consemna
270 --------------
------------- 271
refuzul în procesul-verbal privind constatarea contravenţiilor Serviciului. Şefii direcţiilor periodic verifică starea financiară la
administrative şi se vor aplica sancţiunile prevăzute de lege. agenţii economici datornici şi întreprinde măsuri pentru urgentarea
în cazul, când în urma controlului nu s-au constatat abateri de încasărilor respective339.
la legislaţia în vigoare, ori prin volumul şi importanţa lor nu justifică Evidenţa materialelor emise organelor de drept se ţine în
întocmirea procesului-verbal, se întocmesc note unilaterale de aparatul central de către Direcţia Generală Organizarea Muncii şi
control. în ele echipa de revizori expune concret care documente Control Intern, iar direcţiile teritoriale - de un funcţionar numit de
anume, pe ce perioadă anume au fost controlate şi efectuate şeful direcţiei teritoriale. Funcţionarii responsabili, nu mai rar decât
constatările de rigoare. o dată în trimestru, cer de la organele de anchetă informaţii privind
La finisarea controlului, şeful echipei de revizori, întocmeşte examinarea materialelor controalelor remise lor.
lista anexelor la procesul-verbal cu indicarea numărului lor de Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern,
ordine, care este identic cu numărul indicat în textul procesului- trimestrial, până la data de 20 a lunii următoare a trimestrului
verbal şi semnează procesul-verbal. următor, generalizează materialele reviziilor şi controalelor şi
prezentă un raport privind activitatea Serviciului Control Financiar şi
10.3.4. Valorificarea constatărilor controalelor Revizie şi a subdiviziunilor lui structurale, care se supune spre
Imediat după finisarea controlului, şeful echipei de revizori dezbatere Consiliului Coordonator al Serviciului.
completează fişa rezultatelor controlului şi prezintă procesele verbale
în două exemplare cu toate anexele şefului direcţiei respective a 10.3.5. Efectuarea controlului la instituţiile publice
Serviciului Control Financiar şi Revizie. Controlul documentar este un proces de verificare
Şeful direcţiei primeşte materialele de control, le analizează şi documentară şi faptică, la faţa locului, totală sau selectivă, a
apreciază activitatea echipei de revizori, efectuând înscrierile respective gestionării mijloacelor financiare pe o anumită perioadă de timp, se
în fişele rezultatelor controalelor, consemnându-le personal şi le efectuează în vederea stabilirii corespunderii activităţii instituţiilor
înregistrează în registrul de evidenţă a proceselor-verbale. publice supuse controlului, prevederilor legislaţiei şi actelor
Şeful echipei de revizori sau revizorul în termen de cinci zile normative în vigoare, abaterilor de la acestea.
pregăteşte, după caz, proiectele scrisorii de sesizare în adresa Scopurile de bază ale controalelor documentare ale instituţiilor
agentului economic, informaţia organelor ierarhic superioare, publice sunt:
scrisori de însoţire în caz de remitere la organele de drept, hotărârile • controlul executării devizelor şi indicilor de bază;
de sancţionare contravenţională în sfera economică şi administrativă. • controlul utilizării mijloacelor financiare conform
Şefii direcţiilor verifică autenticitatea informaţiilor şi legitimitatea destinaţiei;
proiectelor hotărârilor de sancţionare, le contrasemnează şi le prezintă • verificarea corectitudinii planificării alocaţiilor pentru
conducătorilor respectivi pentru adoptare. întreţinerea instituţiilor şi finanţarea diferitelor acţiuni;
După adoptare, hotărârile de sancţionare se înregistrează în
registru de evidenţă şi se înaintează contabilităţii pentru a pregăti şi
înainta dispoziţii de incaso. Contabilitatea, lunar, informează şefii "* Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie pe lîngă Ministerul
Finanţelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar
direcţiilor respective referitor la sumele încasate la buget pe contul Şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

272 -------------- -------------


273
• controlul respectării disciplinei financiare şi a regimului de Verificarea documentală constă în confruntarea dărilor de
economie la consumarea mijloacelor bugetare; seamă contabile cu documentele primare de evidenţă contabilă,
• verificarea asigurării integrităţii mijloacelor băneşti şi a registrele contabile şi cartea mare. La efectuarea reviziei documentare
valorilor materiale; totale se verifică toate documentele privind operaţiile economico-
• controlul legitimităţii formării, plenitudinii încasării şi financiare pe întreaga perioadă supusă controlului, iar la cea selectivă
corectitudinii utilizării mijloacelor extrabugetare; - numai o parte de documente pe o anumită perioadă de timp.
• verificarea respectării modului stabilit de ţinere a evidenţei în cadrul efectuării reviziei documentare în contabilităţile
contabile şi de întocmire a dărilor de seamă contabile. centralizate sunt supuse verificării operaţiile economico-financiare în
Revizia documentară conform programului de activitate la una toate instituţiile deservite de contabilităţile centralizate341.
şi aceeaşi instituţie se efectuează o dată la doi ani. Pe parcursul reviziei documentare sunt supuse verificării toate
La începerea controlului, şeful echipei de control se prezintă la documentele legate de operaţiile de casă, decontările pe fiecare cont
conducătorul instituţiei unde urmează să fie efectuat controlul şi îl bugetar şi extrabugetar deschis în Trezoreria de Stat sau instituţiile
informează despre tematica controlului, apoi membrii grupului de bancare, documentele justificative privind intrarea, ieşirea sau
revizie imediat încep inventarierea mijloacelor băneşti în casă şi consumul de valori materiale. De asemenea, verificării sunt supuse
valorilor materiale aflate în gestiune. toate contractele fără excepţii, din punct de vedere al legitimităţii,
în prima etapă a controlului, şeful echipei de revizie trebuie să necesităţii şi eficienţei economice.
se familiarizeze cu distribuirea funcţiilor între lucrătorii Reviziei documentare planificate sunt supuse toate operaţiunile
contabilităţii, personalul ei, numărul instituţiilor deservite de economico-financiare pe perioada de activitate indicată în legitimaţia de
contabilitatea centralizată şi suma totală a cheltuielilor conform control, iar în cazul stabilirii unor erori sau fraude, verificarea este
devizelor acestora cu graficul circulaţiei documentelor şi cu sistemul efectuată o perioadă mai îndelungată, care în viziunea revizorului este
de mecanizare a lucrărilor de calcul şi evidenţă. Apoi se întocmeşte suficientă pentru a descoperi şi acumula dovezi suficiente pentru
planul de lucru al reviziei, cu indicarea termenelor concrete şi stabilirea modului şi persoanelor vinovate de comiterea acestora.
sectoarelor de lucru pentru fiecare membru al grupului de revizie. Documentele sunt verificate în aspectele legitimităţii efectuării
Sectoarele de lucru se stabilesc între membrii grupului de revizie în operaţiunilor, corectitudinii efectuării lor, corectitudinii calculelor
dependenţă de nivelul de calificare şi pregătire a acestora340. aritmetice şi totalurilor efectuate.
Membrii grupului de revizie sunt obligaţi să studieze toate în formulele contabile se verifică corectitudinea corespondenţei
materialele existente care se referă la contabilitate, să ia cunoştinţă şi conturilor privind operaţiunile efectuate, precum şi corectitudinea şi
să se familiarizeze cu materialele controalelor anterioare, să verifice plenitudinea înregistrărilor în notele de contabilitate confirmate prin
îndeplinirea recomandărilor obligatorii de executare înaintate în documente justificative, acestea fiind confirmate cu înregistrările din
rezultatul controlului anterior. registrele de evidenţă respective. Notele de contabilitate în care sunt
corectări se supun unui control minuţios, fiind necesar de a verifica
M
argumentările corectării înregistrării iniţiale.
" Recomandări metodice privind efectuarea reviziei la instituţiile publice, aprobat
prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din
07.07.2004.
Ibidem.
274 --------------
275
în procesul controlului, în măsura necesităţii, poate fi aplicată • dacă toate înregistrările sunt confirmate de documente
verificarea prin contrapunere342 - confruntarea documentelor din perfectate corect;
contabilitate cu cele existente în organizaţiile şi întreprinderile de la • dacă pe documentele pe venituri de casă este aplicată
care au fost primite valori materiale, în cazul în care nu au fost ştampila „primit" şi pe cele de cheltuieli „achitat", cu
prezentate verificării documente suficiente pentru a stabili natura indicarea datei;
operaţiunii economice sau existenţa dubiilor referitor la forma şi
• dacă fiecare document de plată este semnat de beneficiarul
conţinutul documentelor justificative prezentate revizorului. în fine,
plăţii;
revizorul trebuie să analizeze informaţiile şi faptele pentru
• dacă nu sunt corectări în sumă şi date şi dacă corespunde
acumularea dovezilor şi confirmarea constatărilor descrise în actul
data semnării documentului cu data plăţii;
privind rezultatele controlului.
• dacă nu sunt cazuri când la dările de seamă ale casei şi
extrasele băncii sunt anexate documente deja plătite.
10.3.6. Revizia mijloacelor băneşti
La efectuarea controlului asupra integrităţii trecerii la venituri
în timpul reviziei casei şi operaţiunilor de casă, sunt luate în
consideraţie Normele pentru efectuarea operaţiunilor de casă în a banilor primiţi de la instituţiile bancare este necesar de a confrunta
economia naţională a Republicii Moldova, aprobate prin Hotărârea înregistrările din registrul de casă cu înregistrările din extrasele
Guvernului nr. 764 din 25.11.1992. băncii şi cotoarele cecurilor rămase în carnetul de cecuri. în caz de
Revizia se efectuează de un membru al grupului de revizie în corectări, devieri ale soldului este necesar de confruntat înregistrările
prezenţa casierului şi contabilului-şef, concomitent se verifică existenţa din copiile extraselor băncii cu înregistrările originale din conturile
contractului încheiat cu casierul privind răspunderea materială. analitice care se păstrează la instituţiile financiare.
Scopul principal al reviziei de casă este de a stabili: Dacă este depistat surplusul sau lipsa mijloacelor băneşti, în
cazul surplusului pe suma lui, contabilitatea întocmeşte dispoziţie de
• dacă numărul mijloacelor băneşti şi al altor valori, aflate în
încasare şi acesta este vărsat la veniturile bugetului în timp de trei
casă corespunde cu suma disponibilă în ziua controlului;
zile, iar în cazul lipsei mijloacelor băneşti în numerar, acestea trebuie
• dacă nu sunt cazuri de eliberare a banilor în lipsa dispoziţiilor
să fie percepute în perioada efectuării controlului. în cazul stabilirii
de plată de casă şi a altor documente obligatorii;
în casă a lipsurilor considerabile sau a altor încălcări serioase a
• dacă lunar se efectuează controale inopinate ale casei;
disciplinei financiare, conducătorul grupului de revizie întocmeşte
• dacă la timp se transmit în contabilitate dările de seamă ale
un act intermediar pe care îl expediază în organele de drept pentru
casei;
tragerea la răspundere a persoanelor vinovate de comiterea
•dacă la unele case există numerar bănesc peste limita
încălcărilor şi întreprinderea acţiunilor necesare pentru acoperirea
stabilită.
prejudiciului343.
în timpul controlului operaţiunilor de trecere la cheltuieli a
banilor de casă, se stabileşte:

m
M2
Recomandări metodice privind efectuarea reviziei la instituţiile publice aprobat
A se vedea art. 223 din Codul Fiscal al Republicii Moldova.
prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din
276 --------------- 07.07.2004.

277
Rezultatele inventarierii casei se perfecţionează printr-un
debitoare ale altor agenţi economici, sau de transferare a acestor
proces-verbal aparte semnat de către casier, contabil-şef, alţi membri
datorii pe conturile persoanelor fizice.
ai comisiei de inventariere şi revizor, în care se indică soldurile reale
La verificarea sumelor depuse urmează a se stabili dacă la timp
de bani în numerar, alte documente băneşti ca timbrele, tichete de
se atribuie la sumele depuse salariile şi bursele care n-au fost primite
combustibil, foi de tratament, cecuri ce urmează a fi înaintate spre
în termenul stabilit şi sumele reţinerilor pe titluri executorii şi alte
plată, valoarea şi soldurile lor conform datelor evidenţei la momentul
documente din salariul lucrătorilor şi funcţionarilor precum şi suma
reviziei, precum şi surplusurile şi lipsurile.
la încasare la dispoziţia provizorie a instituţiilor.
10.3.7. Controlul stării decontărilor
10.3.8. Controlul elaborării şi executării bugetelor unităţilor
în cazul controlului stării decontărilor se verifică respectarea
administrativ-teritoriale
disciplinei decontărilor, autenticitatea şi legitimitatea operaţiunilor
Ministerul Finanţelor şi/sau direcţia finanţe sunt în drept să
legate de formarea sumelor debitoare şi creditoare, caracterul real al
efectueze controale tematice privind corectitudinea elaborării şi
datoriei şi corectitudinea anulării ei, perceperea în termen a sumelor
execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale. Controlul
debitoare şi stingerea sumelor aferente creditorilor.
financiar tematic constă în verificarea asupra stingerii unui anumit
O atenţie deosebită se acordă decontărilor cu structurile
tip de obligaţie financiară sau asupra executării unei alte obligaţii
comerciale şi alţi agenţi economici conform obligaţiunilor contractuale
prevăzute de legislaţia financiară, verificându-se documentele sau
privind furnizarea bunurilor materiale, prestarea serviciilor şi executarea
activitatea instituţiilor publice locale privind corectitudinea elaborării
de lucrări pentru care a fost efectuată plata prealabilă.
şi execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale345. Deci,
De asemenea, o atenţie deosebită este acordată stării de datorie
controlul financiar tematic constă în verificarea anumitor categorii
debitoare, dacă nu sunt eliberate sume în avans, ajutoare financiare,
de operaţiuni, cum ar fî: cele de casierie, cele privind evidenţa şi
împrumuturi structurilor comerciale etc. în cazul stabilirii
păstrarea mijloacelor materiale şi băneşti, retribuirea muncii etc.346.
încălcărilor sau existenţei sumei debitoare considerabile, care timp
Reviziile asupra execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-
îndelungat nu se află în circulaţie, realitatea acestei datorii se va
teritoriale se efectuează de către Serviciul Control Financiar şi Revizie
verifica prin contrapunere. Verificarea prin contrapunere se aplică la
de pe lângă Ministerul Finanţelor, periodic, o dată la doi ani.
faţa locului şi constă în controlul concomitent al obiectului controlat
Rezultatele reviziilor execuţiei bugetelor unităţilor
şi al persoanelor cu care acesta are sau a avut raporturi economice,
administrativ-teritoriale sunt examinate de către autorităţile
financiare şi de altă natură, pentru a se constata autenticitatea acestor
reprezentative şi deliberative respective, cu adoptarea deciziilor
raporturi şi a operaţiunilor efectuate344.
corespunzătoare şi publicarea lor în mod obligatoriu347.
Controlând situaţia sumelor creditoare, se stabileşte dacă la
timp au fost transferate la venitul bugetului respectiv sumele
debitoare nereclamate şi dacă nu sunt cazuri de trecere a sumelor A se vedea prin analogie art.221 din Codul Fiscal, aprobat prin Legea nr. 407-XV
din 26.07.2001, Titlul V. Administrarea fiscală (intrat în vigoare de la 01.07.2002). Hs
creditoare cu termenul de prescripţie expirat la stingerea sumelor Minea M.Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor publice, Ed. „Accent",
Cluj-Napoca, 2005, p. 233.
347 *
*** A se vedea prin analogie art.223 din Codul Fiscal. A se vedea art. 36 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din
1610.2003 (M.O. nr. 248-253/996 din 19.12.2003).
278 ------------
279
10.4. Curtea de Conturi

10.4.1. Aspecte generale

I n condiţiile restructurării şi modernizării sistemului financiar din Republica Moldova,


subordonat cerinţelor economiei de piaţă, a fost înfiinţată Curtea de Conturi348. Curtea de Conturi
întru realizarea controlului financiar urmăreşte anumite scopuri şi anume:
• asigurarea respectării modului de formare, de administrare
şi de întrebuinţare a resurselor financiare publice;
• asigurarea utilizării legale şi conform destinaţiei a
patrimoniului public;
• asigurarea utilizării, în condiţii de economicitate, eficienţă
şi eficacitate, a patrimoniului public.
După organizarea sa, Curtea de Conturi funcţionează ca o instituţie de control financiar
independentă de puterea legislativă şi executivă, fiind instituţie menită să verifice nu în ultimul rând şi
în modul cel mai exigent conturile de gestiune, întocmite în cadrul execuţiei anuale a bugetului de stat,
pronunţând fie "descărcarea de gestiune", fie responsabilitatea juridică a contabililor gestionari.
Despre verificarea conturilor de gestiune se afirmă, că este un act de jurisdicţie deoarece "Curtea de
Conturi judecă conturile şi nu pe contabili"349, deşi, în cazurile în care se constată neconformitatea
unor conturi de gestiune se pronunţă neregularitatea şi responsabilitatea contabilului vinovat.
în Germania, controlul financiar al statului federal este efectuat de Comisia de Verificare a
Calculelor, care este o subcomisie a Comisiei bugetare a Parlamentului şi Curtea Federală de Conturi.
Curtea Federală de Conturi din Germania, nu are numai rolul de verificare, ea poate să-şi
consulte Parlamentul, Guvernul sau

*" A se vedea Legea Republicii Moldova privind Curtea de Conturi Nr. 312-XIII din
8.12.1994
*• Muzellec R„ Op.cit., p.371.

280
diverşi miniştri. Pe lângă aceasta, Curtea Federală de Conturi are şi sarcina de a verifica dacă măsurile
luate, de Guvern, nu s-ar fi putut efectua cu personal sau costuri materiale mai reduse. Rezultatele
investigaţiilor sale anuale, vor fi cuprinse de către Curtea Federală de Conturi, în luări de poziţii şi
înmânate Bundesratu-lui, Bundestagu-lui şi Guvernului Federal350.
în ce priveşte România, iniţial Curţii de Conturi i-au fost atribuite competenţe jurisdicţionale351.
Ulterior - după revizuirea Constituţiei României în 2003 - acest atribut a fost anulat şi preluat de
instanţele judecătoreşti352.

10.4.2. Principiile de organizare a activităţii Curţii de Conturi


Din punct de vedere al organizării juridice Curtea de Conturi este persoană juridică şi are ştampila sa
cu imaginea Stemei de Stat, decide în mod autonom asupra programului său de control, fiind supuse
controlului său financiar organele de stat şi instituţiile publice, întreprinderi cu capital de stat etc,
precum şi este competentă să emită instrucţiuni obligatorii în domeniul său de activitate.
Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra modului de gestionare a
bugetului de stat din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând încălcările comise şi măsurile
întreprinse. Raportul anual al Curţii de Conturi se prezintă Parlamentului până la 15 iulie, de
către Preşedintele Curţii de Conturi într-o şedinţă specială a Parlamentului. Textul raportului anual
se transmite Parlamentului şi se distribuie deputaţilor cu cel puţin 15 zile înaintea şedinţei speciale a
Parlamentului.

5511
Brummerhoff D., Op. cit., p. 120 - 132.
351
Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Op. Cit., (ed. 2005), p. 243.
552
A se vedea Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 117/2003, „Privind
preluarea activităţii jurisdicţionale şi a personalului instanţelor Curţii de Conturi de
către instanţele judecătoreşti", publicat în Monitorul Oficial al României nr. 752 din
27.10.2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 49/2004, publicată în
Monitorul Oficial al României nr. 262 din 25. 03.2004.
------------- 281