Windvanen en wegwijzers

Arjan de Boer Hans van den Hul Lenny Bosman Maud van der Veen Maxwell Keyte Nina Huygen

Master of Public Administration (MPA)

Windvanen geven enerzijds aan ‘uit welke hoek de wind waait’ en fungeren daarmee als antenne voor politieke en maatschappelijke stormen, maar staan ook symbool voor het passief ‘meewapperen’ onder druk van ontevreden burgers en mondige politici.

Colofon
Dit is een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Afdeling bestuursrechtspraak van De overheid heeftState in het kader van dehet meewapperen of Public Administration de Raad van wegwijzers nodig om opleiding tot Master aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. te weerstaan ten gunste van actief meebewegen. Niet om Adres: het NSOB bewegen zelf – dat is geen doel op zich – maar om Lange Voorhout 17 antwoordenDen Haag 2514 EB te formuleren op wezenlijke vraagstukken. telefoon: (070)3024910 email: info@nsob.nl www.nsob.nl begeleider: mr. A.W.H. (Arthur) Docters van Leeuwen, senior research fellow NSOB Auteurs en eindredactie: Tülay Berk Marie Louise de Bot Jan Wiebe Land Ronald Louwman Serge Lukowski Jelleke Truijen

Windvanen en wegwijzers

Arjan de Boer Hans van den Hul Lenny Bosman Maud van der Veen Maxwell Keyte Nina Huygen

Juni 2009 Toepassingsfase MPA-opleiding In opdracht van het overleg van secretarissen-generaal

Voorwoord
Het was ‘woensdag gehaktdag’. Op de agenda van de Tweede Kamer stond de verantwoordingsrapportage van het kabinet Balkenende IV: een kleurenschema waarin de voortgang van de beleidsdoelstellingen wordt gemeten. Groen, oranje of rood voor wat op schema ligt, vertraging heeft of niet gehaald wordt. De kleur van de voortgang van het programma Vernieuwing Rijksdienst was grijs. Niet meetbaar. Op die woensdagmorgen spraken wij met onze opdrachtgever om de voortgang van ons onderzoek te bespreken. Die voortgang bleek gelukkig wel meetbaar. Ook hier – net als in de Kamer die dag – geen motie van wantrouwen. We spraken over het onderwerp flexibilisering van de rijksdienst, de betekenis van programmatisch werken voor een flexibele rijksdienst en de mogelijkheden en schaduwkanten die daar aan kleven. Dat laatste thema – schaduwkanten van flexibiliteit – is ons aangereikt door het SG-overleg, de opdrachtgever van dit onderzoek. Vanuit dat thema heeft zich een tweeledig onderzoek ontvouwd. In de eerste plaats geven we betekenis aan het streven naar flexibiliteit door een analyse van de maatschappelijke en politieke context waarin de rijksdienst zich bevindt. In de tweede plaats analyseren we wat de plek van programmatisch werken is binnen dat streven naar flexibiliteit, waarbij we zowel ingaan op de structuuraspecten van programmatisch werken als op de positie van ambtenaren binnen die structuren. De analyse is gericht op de dilemma’s die het streven naar flexibiliteit en het werken in programma’s met zich meebrengt. Tijdens ons onderzoek zijn we op veel positieve energie gestuit. De wens om te komen tot een flexibele overheid, die maatschappelijke problemen beter adresseert, was duidelijk merkbaar bij onze gesprekspartners. Het is wel steeds de vraag wat daar voor nodig is, en hoe programmatisch werken daar invulling aan kan geven. We denken dat onze aanbevelingen een handvat bieden om deze wens wat meer werkelijkheid te laten worden.

2

Windvanen en wegwijzers

De wijze waarop we hebben samengewerkt sluit aan op ons eindproduct. We kwamen tot de conclusie dat het menselijke aspect bij samenwerking vele malen krachtiger is dan methoden en technieken. En ook dat een discussie langer duurt dan het schrijven van een hoofdstuk. Door externe adviseurs zijn we geattendeerd op onze enge blik op het openbaar bestuur – een blik die aanvankelijk vooral naar binnen was gericht. En we hebben geleerd dat samenwerking niet moet worden verondersteld, maar moet groeien. In die zin komt ons rapport niet alleen voort uit literatuur en interviews, maar ook uit het groepsproces dat we samen hebben doorlopen. Op deze plaats willen wij vooral dank betuigen aan onze gesprekspartners, die openhartig vertelden over hun ervaringen en inzichten op het gebied van programmatisch werken en de vernieuwing van de rijksdienst. Ook danken wij onze meelezers, die in de laatste fase van ons onderzoek het rapport aan een kritische blik van buiten hebben onderworpen. In het bijzonder danken wij Philippe Raets voor de enthousiaste vervulling van zijn rol als opdrachtgever, en Roel in ’t Veld voor de wijze woorden en scherpe inzichten waarmee hij ons gedurende het onderzoek van advies diende.

3

Inhoudsopgave

Samenvatting Inleiding en vraagstelling Methodologie Context Flexibele structuren Flexibele ambtenaren Conclusies & aanbevelingen Bijlage A: Literatuur Bijlage B: Geïnterviewde personen Bijlage C: Stellingen Bijlage D: Vergelijking van de cases Iets over de auteurs

9 13 17 21 37 45 55 58 62 63 69 71

5

6

Windvanen en wegwijzers

Samenvatting

De overheid streeft naar flexibiliteit in het kader van de vernieuwing van de rijksdienst. Zo kan sneller en adequater worden gereageerd op maatschappelijke opgaven, zo is de gedachte. Programmatisch werken is daar een instrument voor. Dit rapport geeft antwoord op de vraag naar de betekenis van programmatisch werken voor een naar flexibiliteit strevende rijksoverheid. Vanuit een hypothesegedreven aanpak is literatuur onderzocht, zijn prikkelende stellingen geformuleerd en zijn deze stellingen voorgelegd aan deskundige gesprekspartners. Onze analyse is voorzien van conclusies en aanbevelingen en in dit rapport onder woorden gebracht. In het eerste deel van ons onderzoek komen we tot de conclusie dat streven naar flexibiliteit noodzakelijk is in de gegeven maatschappelijke en politieke context. Een veranderende omgeving vraagt om een flexibele overheid die tot op zekere hoogte kan meebewegen met maatschappelijke en politieke veranderingen. Het streven naar flexibiliteit sluit aan bij een beweging waarin de burger centraal staat en meer samenwerking gewenst is. Programmatisch werken kan aan deze flexibiliteit een bijdrage leveren. Het erkent dat voor complexe problemen vaak geen eenvoudige oplossingen zijn, dat samenwerking en samenhang nodig zijn voor het realiseren van maatschappelijke doelstellingen. Tegelijkertijd constateren we dat de druk van maatschappelijke onvrede en het politiek primaat de overheid in een meegaande houding duwen. Het snel kunnen inrichten van programma’s krijgt dan de symbolische lading van een daadkrachtige overheid die problemen direct adresseert en oplost. Actief meebewegen wordt dan meewaaien. Het tweede deel van ons onderzoek gaat concreet over programmatisch werken. We zien daarin dat er veel verschillende definities, methoden en technieken over programmatisch werken in omloop zijn. Deze diversiteit staat een rijksbrede aanpak van programma’s in de weg. We zien ook dat de lijnorganisatie vaak bepalend is voor het succes van een programma. Daarom moeten programmamanagers steeds rekening houden met zowel de belangen van het programma als die van de lijn, wat tot spanning en vertraging leidt. Verder wordt duidelijk dat de overheid weinig aandacht besteedt aan de inrichting van een programma. Probleemanalyses, kosten-batenanalyses en het inrichten van klankbordgroepen zijn instrumenten die nu nog weinig worden toegepast.

7

In het derde deel verschuift de focus naar het wel en wee van ambtenaren die in programma’s werken. De moderne ambtenaar heeft naast zijn flexibele werkplek ook moderne middelen tot zijn beschikking om een netwerk in te richten, kennis te vergaren en (samen) te werken. Wij zien geen ‘superambtenaar’, maar maken wel het onderscheid tussen de innoverende professional, en de professional die routinematig werkt. Voor flexibilisering van de overheid is de spanning tussen lijn en programma belangrijk: de wijze waarop organisatie én ambtenaar met deze spanning kunnen omgaan, is doorslaggevend voor het succes van programmatisch werken. Onze aanbevelingen sluiten aan op onze bevindingen. Maar we plaatsen deze ook in een bredere context. Medialogica vraagt steeds meer aandacht voor de korte termijn, terwijl de belangen op de lange termijn worden ondergesneeuwd. Het vergt ambtelijke tegenspraak om deze constante roep om verandering uit politiek Den Haag te beantwoorden vanuit het perspectief van de lange termijn. Wij zijn deze tegenspraak tijdens ons onderzoek maar weinig tegen gekomen. Tegenspraak is dus een voorwaarde voor flexibilisering van de rijksoverheid op de lange termijn: zonder tegenspraak kunnen externe bewegingen niet structureel worden beantwoord. Dat vergt een klimaat waarin tegenspraak gewaardeerd en gecultiveerd wordt. Anders verwordt ‘meebewegen’ tot ‘meewapperen’, een windvaan zonder koers.

8

Windvanen en wegwijzers

9

Inleiding en vraagstelling
When people shake their heads because we are living in a restless age, ask them how they would like to live in a stationary one and do without change. George Bernard Shaw

Het Rijk werkt momenteel aan de uitvoering van het programma Vernieuwing Rijksdienst.1 De gelijknamige nota wijst de richting naar een slankere en effectievere overheid. De nota Vernieuwing Rijksdienst vindt zijn oorsprong in De verkokering voorbij,2 een nota opgesteld door het SG-overleg tegen de achtergrond van politieke programma’s die in aanloop naar de verkiezingen van 2006 bijna unaniem aanstuurden op een verkleining van de rijksdienst. De SG’s poogden daarmee een antwoord te formuleren op een (ervaren) maatschappelijke en politieke behoefte aan een overheid die efficiënter en minder bureaucratisch is, een overheid die problemen snel herkent en op samenhangende wijze weet op te lossen. De overheid moet dus kleiner en beter kunnen, zo stelt het programma Vernieuwing Rijksdienst. We laten in dit onderzoek het kleiner grotendeels buiten beschouwing, en concentreren ons op het beter. In het streven naar een betere overheid is een belangrijke plaats ingeruimd voor het thema flexibiliteit. De overheid moet flexibeler worden, beter en sneller kunnen reageren op veranderende omstandigheden, op complexe maatschappelijke vraagstukken die zich in steeds hoger tempo aandienen, aldus de nota Vernieuwing Rijksdienst. Twee in het oog springende (doel)dimensies van flexibiliteit zijn dus: een hoger tempo en een hogere kwaliteit van de reactie van de overheid. Flexibiliteit komt op verschillende manieren terug in het programma Vernieuwing Rijksdienst. Enerzijds in het streven om ambtenaren gemakkelijker te kunnen verplaatsen binnen de rijksdienst naar de plekken ‘waar de nood het hoogst is’. Daarvoor is onder meer nodig dat de ambtenaar in algemene dienst van het Rijk komt, dat er rijkswerkplekken worden gecreëerd die door alle ambtenaren te gebruiken zijn en dat (grote) verschillen in HRM-beleid tussen departementen worden verkleind. Anderzijds komt flexibiliteit terug in de ambitie vaker gebruik te willen maken van tijdelijke werkeenheden als programma’s en projecten. De gedachte hierachter lijkt te zijn dat de klassieke lijnorganisatie de broodnodige samenwerking tussen afdelingen, directies en departementen in de weg staat, en daarmee verhindert dat de overheid maatschappelijke vraagstukken snel en effectief kan oppakken. Om de flexibiliteit van de overheid te vergroten moet niet de toevallige organisatorische indeling van departementen de basis zijn voor het aanpakken van maatschappelijke problemen, maar andersom: structuur moet inhoud volgen. Ofwel: de organisatorische structuur volgt de maatschappelijke vraagstukken. Daarom moet er meer gebruik worden gemaakt van programmatisch werken: gericht werken aan een specifiek probleem binnen een tijdelijke constructie. Vele departementale ‘kleiner en beter’ plannen die zijn ontwik1 2

Ministerie van BZK (2007) SG-overleg (2007)

Inleiding en vraagstelling

11

keld in navolging van het programma Vernieuwing Rijksdienst bevatten concrete deelplannen rond de thema’s ‘werken in programma’s’ en ‘programmamanagement’: ‘Beleidsontwikkeling overstijgt veelal de grenzen van een sector. Alleen al daarom is het nodig beleidsontwikkeling vorm te geven in tijdelijke structuren’, zo luidt het bijvoorbeeld in het departementale verbeterplan van het ministerie van Justitie3. Programmatisch werken draagt zo bij aan een flexibele overheid die snel en ontkokerd kan reageren op maatschappelijke problemen, zo lijkt de teneur. Maar is dat ook zo? De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling constateerde bijvoorbeeld recent dat pogingen tot ontkokering vooral bijdragen aan het inrichten van nieuwe, andere kokers.4 Bovendien ligt het in de lijn der verwachting dat wanneer twee of meer departementen besluiten een interdepartementaal programma in te richten om een voorheen versnipperd benaderd vraagstuk nu eens integraal en in samenhang aan te pakken, het aantal afstemmingsoverleggen en coördinatiemomenten toeneemt. Of programmatisch werken een flexibel werkende overheid daadwerkelijk dichterbij brengt, vraagt kortom om een nader onderzoek. Daarbij gaat het ons niet om het vaststellen van de exacte bijdrage van programmatisch werken aan een flexibele rijksdienst – zo dat al zou kunnen – maar enerzijds om een analyse van de relevante kaders die flexibiliteit en programmatisch werken aan elkaar verbinden, en anderzijds om een analyse van de manier waarop programmatisch werken nu wordt toegepast. Dat brengt ons tot de volgende hoofdvraag van ons onderzoek: Wat is de betekenis van programmatisch werken voor een naar flexibiliteit strevende rijksoverheid? Om deze hoofdvraag te beantwoorden hebben we zes deelvragen geformuleerd: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Wat is de maatschappelijke en politieke context van het streven naar flexibiliteit in het kader van de vernieuwing van de Rijksdienst’? Welke functie heeft programmatisch werken binnen dat streven naar een meer flexibele overheid? Op welke manier wordt programmatisch werken toegepast door/tussen departementen? Zijn programma’s ook daadwerkelijk (in)gericht met het oog op maatschappelijke vraagstukken die om een samenhangende aanpak vragen? Wat betekent programmatisch werken voor de ambtenaar? Wat zijn de schaduwkanten van programmatisch werken?

Windvanen en wegwijzers In het vervolg van dit rapport geven we de antwoorden op deze vragen in drie delen. We analyseren in het eerste deel de achtergrond van het streven naar flexibiliteit. Vervolgens laten we in deel twee zien hoe programmatisch werken veelal wordt toegepast binnen de rijksoverheid, waarbij we met name ingaan op de structuuraspecten daar3 4

Ministerie van Justitie (2008). Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling (2008).

12

Windvanen en wegwijzers

van. In het derde deel gaan we in op consequenties van de toepassing van programmatisch werken voor de ambtenaren die in de rijksdienst werken. We sluiten het rapport af met conclusies en aanbevelingen. De titel van ons onderzoek – windvanen en wegwijzers – verwijst naar de dilemma’s en paradoxen die gerelateerd zijn aan programmatisch werken en het streven naar een flexibele overheid. Windvanen geven enerzijds aan ‘uit welke hoek de wind waait’ en fungeren daarmee als antenne voor politieke en maatschappelijke stormen, maar staan ook symbool voor het passief ‘meewapperen’ onder druk van ontevreden burgers en mondige politici. De overheid heeft wegwijzers nodig om het meewapperen te weerstaan ten gunste van actief meebewegen. Niet om het bewegen zelf – dat is geen doel op zich – maar om antwoorden te formuleren op wezenlijke vraagstukken.

Inleiding en vraagstelling

13

Methodologie
If I had eight hours to chop down a tree, I’d spend six hours sharpening my ax. Abraham Lincoln

Een onderzoek met een breed geformuleerde hoofdvraag vraagt om een gestructureerde methode. Niet alleen om in korte tijd veel relevante informatie te kunnen verzamelen, maar vooral ook om die informatie in geordende banen te leiden. Om te komen tot conclusies en aanbevelingen hebben we een hypothesegedreven aanpak gevolgd: een gestructureerde methode die ons in staat stelt om in korte tijd een grondige analyse uit te voeren. Het recept voor deze aanpak werd gevonden na een proces van bezinning en oriëntatie, waarin we de verschillende invalshoeken op het thema ‘schaduwkanten van flexibilisering’ en de variëteit aan onderzoeksopties tegen het licht hebben gehouden. Kauwen en herkauwen, nogmaals proeven, proberen en vooral lezen en discussiëren. Deze fase hebben we gebruikt om een gedeeld beeld van de naar flexibiliteit strevende rijksoverheid te ontwikkelen als fundament voor het onderzoek en vertrekpunt voor de hypotheses. Na een gesprek met onze opdrachtgever en een aantal oriënterende gesprekken met sleutelfiguren rondom het programma Vernieuwing Rijksdienst en programmatisch werken hebben we hypotheses opgesteld op basis van de oriënterende gesprekken en vooral op basis van de literatuur. We hebben daarbij een selectie gemaakt van relevante wetenschappelijke literatuur, beleidsnota’s, evaluaties, politieke verslaglegging en media-artikelen. Door verschillende hypotheses te combineren, zijn prikkelende stellingen geformuleerd. Die zijn veelal kritisch van toonzetting, zodat onze gesprekspartners ‘uitgedaagd’ werden om de kritische noties te weerleggen of te nuanceren. Feitelijk bieden de stellingen een onderbouwde beantwoording van de deelvragen, waarbij theoretische aannames nog vanuit de praktijk geverifieerd moesten worden. Deze stellingen zijn tijdens diepte-interviews voorgelegd aan gesprekspartners met het doel de hypotheses te valideren of te ontkrachten. De stellingen zijn opgenomen in bijlage C. Tijdens de interviews zijn de stellingen uitgebreid besproken. Op die manier hebben we de validiteit getoetst. De theoretische inzichten zijn verrijkt met praktijkervaringen en -inzichten. De gevalideerde en aangescherpte hypotheses hebben we als handvat gebruikt voor onze conclusies en aanbevelingen – de kern van ons onderzoeksrapport. Het resultaat is een beschouwing over programmatisch werken in relatie tot een naar flexibiliteit strevende rijksoverheid. De interviews zijn in betrekkelijk korte tijd uitgevoerd dankzij een strakke planning en ingangen die het netwerk van de groep biedt. Tijdens de gesprekken zijn steeds een aantal specifieke stellingen voorgelegd en besproken. Na afloop hebben we onze verslaglegging ter validatie aangeboden aan de gesprekspartners, met het oog op verant-

Methodologie

15

woording van onze onderzoeksresultaten. Op deze manier hebben we gesproken met ongeveer 30 topambtenaren, adviseurs en professionals. De gesprekspartners zijn onder te verdelen in drie categorieën: (1) sleutelfiguren van/rond het programma Vernieuwing Rijksdienst, (2) (top)ambtenaren en programmamanagers die werken binnen (inter)departementale programma’s en onze cases en (3) organisatieadviseurs en wetenschappers. Een overzicht van de namen van onze gesprekspartners is te vinden in bijlage B. Op grond van de interviews met deskundigen op het terrein van programmatisch werken hebben we een solide basis gelegd voor een analyse van programmatisch werken in relatie tot flexibilisering van de rijksdienst. Aan de hand van deze analyse zijn de hoofd- en deelvragen beantwoord, waarmee de basis is gelegd voor onze conclusies. Onze conclusies en aanbevelingen hebben we geformuleerd tijdens een intensieve driedaagse workshop. Conclusies en aanbevelingen hebben we tenslotte vergeleken met drie cases. De cases zijn in onze ogen goede en interessante voorbeelden van de toepassing van programmatisch werken binnen de rijksoverheid omdat ze gericht zijn op een strategisch doel, interdepartementaal worden uitgevoerd en nadrukkelijk politieke steun genieten. De onderzochte cases zijn: 1. 2. 3. Programma Vernieuwing Toezicht Programma Verkenningen Programma Veiligheid begint bij Voorkomen

De selectie van deze cases is gestoeld op de volgende gronden. We wilden een case uit het beleidsprogramma van de huidige coalitie (Veiligheid begint bij Voorkomen), een case met een hoog politiek profiel dat niet was opgenomen in het coalitieakkoord (Vernieuwing Toezicht) en een case met een wat minder prominent politiek profiel waarbij wel grote belangen op het spel staan tussen departementen (Verkenningen). Bij iedere case hebben we vier sleutelfunctionarissen binnen het programma gesproken om een goed beeld te krijgen van het programma in relatie tot onze conclusies. De bevindingen ten aanzien van de cases hebben we in ons onderzoeksrapport een bijzondere plaats gegeven, om zo een indruk te geven van de praktijk van programmatisch werken. Daarnaast geeft bijlage D nog een vergelijkend overzicht van de drie cases.

16

Windvanen en wegwijzers

Methodologie

17

Context
If you cannot accurately predict the future then you must flexibly be prepared to deal with various possible futures. Edward de Bono

inleiding
Om een relevant antwoord te kunnen geven op de vraag wat de betekenis is van programmatisch werken voor een naar flexibiliteit strevende overheid, is het eerst zaak de maatschappelijke en politieke context van dat streven naar flexibiliteit te onderzoeken. Welke omgevingsfactoren dragen bij aan die wens van de overheid? Wat houdt dat streven naar flexibiliteit eigenlijk in? En hoe past programmatisch werken in dat plaatje? In dit hoofdstuk beschrijven we zo de kaders waarbinnen de rijksoverheid in toenemende mate programmatisch werken toepast. De volgende hoofdstukken gaan nader in op verschillende aspecten van programmatisch werken.

vernieuwing van de rijksdienst
Het streven naar meer flexibiliteit is terug te vinden in de Nota Vernieuwing Rijksdienst 5 waarin het gelijknamige programma staat beschreven. Hoofddoelstelling van het programma Vernieuwing Rijksdienst is ‘…een betere rijksoverheid met minder functies…’6, beter en kleiner dus. De nota begint weliswaar met ‘De regering is trots op haar ambtenaren’ en ‘De Nederlandse ambtelijke dienst […] kan zich meten met de beste overheidsdiensten ter wereld’, maar de overige 136 artikelen van de nota worden gebruikt om aan te geven hoe het beter kan. Het programma wil een rijksdienst bewerkstelligen die ‘snel, adequaat en ontkokerd reageert op nieuwe maatschappelijke uitdagingen’.7 De nota stelt verder dat de overheid sneller en beter moet reageren op problemen en ontwikkelingen die niet goed passen bij de traditionele inrichting van overheidsorganisaties en beleid. Niet de structuur van de overheid en het overheidsbeleid moet bepalend zijn voor het vormgeven en aanpakken van maatschappelijke problemen, maar precies omgekeerd: de overheidsstructuur moet aansluiten op maatschappelijke vraagstukken.8 Het programma Vernieuwing Rijksdienst is de concrete uitwerking van een van de ambities uit het Coalitieakkoord van het kabinet Balkenende IV. Daarin is vermeldt dat er minder bureaucratische drukte op rijksniveau bewerkstelligd moet worden. Daardoor kan het aantal ambtenaren door ‘normering’, gerichte afslanking en flexibilisering worden verminderd, aldus het Coalitieakkoord.9

5 6 7 8 9

Ministerie van BZK (2007) Ministerie van BZK (2007), art. 7. Ministerie van BZK (2007), art. 8. Ministerie van BZK (2007) art. 13. PvdA, CDA en ChristenUnie (2007)

Context

19

Zowel de nota Vernieuwing Rijksdienst als het Coalitieakkoord grijpen terug op De Verkokering Voorbij.10 Deze nota van het SG-overleg was gericht aan de informateur van het (dan nog potentiële) kabinet van CDA, PvdA en ChristenUnie. Hierin doen de SG’s voorstellen voor een slankere en effectievere overheid. In De Verkokering Voorbij wijzen de SG’s op de verkiezingsprogramma’s van de onderhandelende partijen waarin grote bezuinigingen worden bepleit op de rijksoverheid. Ook de andere politieke partijen hadden dergelijke ingrepen in hun verkiezingsprogramma’s van 2006 opgenomen. Door deze actieve en tamelijk unieke ’interventie’ van het SG-overleg zijn mogelijk zwaardere bezuinigingen op het ambtenarenapparaat voorkomen, al is natuurlijk niet te zeggen hoe het zonder hun ‘aanbod’ was afgelopen. De wens de (rijks-)overheid effectiever en efficiënter te maken – via verkiezingsprogramma’s en ambtelijke nota’s nu tot in het kabinetsprogramma omschreven – is al vele malen eerder uitgesproken. In de afgelopen decennia zijn talrijke voorstellen gedaan voor verbetering en vernieuwing van de rijksoverheid. Een van de laatste adviezen over dit thema, Cultuur met een FORS postuur11, geeft een overzicht van belangrijke adviescommissies en rapporten: van de Commissie Interdepartementale taakverdeling en coördinatie (1971, Commissie Van Veen) en de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (1979, Commissie Vonhoff) tot de Commissie Organisatie en Functioneren van de Rijksdienst (1993, Commissie Wiegel) en het rapport Kwaliteit: een agenda voor de rijksdienst (2002) van de SG’s zelf. De Raad voor het openbaar bestuur (ROB) merkt over de verandervoorstellen op dat de achterliggende probleemdiagnose over de jaren heen in hoofdlijnen ongewijzigd is gebleven: de (rijks-)overheid is intern gericht en verkokerd, heeft desalniettemin hoge ambities en ziet die ambities terug in (te) hoge verwachtingen van burgers ten aanzien van de overheid.12 Ook in het programma Vernieuwing Rijksdienst zien we deze elementen weer terug.

de omgeving van de overheid: ontevreden burgers en dominante politici
Terug naar het actuele streven om de rijksoverheid te verbeteren en verkleinen. Vernieuwing Rijksdienst plaatst dat streven nadrukkelijk tegen de achtergrond van maatschappelijke veranderingen. De overwegingen tot een ingrijpend programma voor de vernieuwing van de rijksdienst ‘...komen voort uit ontwikkelingen in de maatschappij. […] Anno 2007 is buitengewoon veel in beweging en iedereen wordt dagelijks geconfronteerd met grote veranderingen. […] Gevoelens van onveiligheid en grote maatschappelijke tegenstellingen. […] Gevestigde instituties blijken ineens te kunnen verdwijnen. […] De individualisering neemt toe…’ 13 De nota vervolgt: ‘Het vertrouwen van burgers in de overheid, dat tot enkele jaren geleden zeker in Nederland altijd relatief

10 11 12 13

SG-overleg (2007) Raad voor het openbaar bestuur (2004) Raad voor het openbaar bestuur (2004), p.35. Ministerie van BZK (2007), art. 2.

20

Windvanen en wegwijzers

groot was, staat dan ook onder druk. Om deze ontwikkeling het hoofd te kunnen bieden is onder andere een andere wijze van optreden van de overheid nodig.’14 En een artikel verder: ‘Ontwikkelingen in de maatschappij, zowel nationaal als internationaal, economisch, politiek als maatschappelijk, vergen een hoge mate van oplettendheid, deskundigheid en inlevingsvermogen en doen bovendien een beroep op het vermogen snel en adequaat met beleidsmaatregelen te komen die ook in samenspraak met maatschappelijke partners moeten worden ontworpen en uitgevoerd.’15 Het programma Vernieuwing Rijksdienst gebruikt grote woorden – iedereen wordt dagelijks geconfronteerd met grote veranderingen! – om de maatschappelijke beweeglijkheid te schetsen. Op de terminologie en de toon die wordt gebruikt valt best iets af te dingen, maar dat de maatschappij in beweging is, zal niemand ontkennen. Maatschappelijke onvrede Wat zijn nu relevante maatschappelijke ontwikkelingen in het licht van een naar flexibiliteit strevende rijksoverheid? Allereerst is dat ontevredenheid van burgers over de overheid, waarbij het onderscheid tussen overheid en politiek niet altijd helder te maken is. Ontevredenheid over ‘het instituut overheid’, maar ook over concrete dienstverlening van de overheid. De jaarverslagen van de Nationale ombudsman16 geven een beeld van die ontevredenheid. En 21minuten.nl 17 laat zien dat ‘het functioneren van de overheid’ in de top-5 van zorgen van de Nederlandse bevolking staat en dat de helft van de Nederlanders van mening is dat de overheid niet weet welke problemen er spelen onder de bevolking. Bovendien hebben de burgers weinig vertrouwen in het kabinet en de Tweede Kamer. Becker en Dekker18 laten zien dat vooral tijdens en na de opkomst van Fortuyn dit vertrouwen sterk is gedaald en sindsdien op een laag niveau is gebleven. De onvrede raakt ook aan de hoge verwachtingen die burgers van de overheid hebben. Boutellier (2002) gaat in De Veiligheidsutopie uitgebreid in op de verwachtingen van de burger op het gebied van veiligheid. Hij plaatst de maatschappelijke roep om veiligheid tegenover een krachtig beleven van wat hij ‘morele vrijheidsbeleving’ noemt19. De burger wil enerzijds maximaal gebruik maken (‘genieten’) van de vrijheid om ‘te doen en laten wat hij wil’ maar rekent erop dat de overheid korte metten maakt met degene die vanuit een zelfde vrijheidsideaal andermans grenzen overschrijdt. Breder geformuleerd verwacht de burger dat de overheid zoveel mogelijk risico op schade, ziekte, leed en ongemak wegneemt, maar graag zonder dat hij zijn eigen ruimte beperkt ziet. Natuurlijk bezorgen de wetten en regels om genoemde risico’s uit te bannen de burgers wel degelijk last, en dat ‘uitbannen’ kan ook met een korrel zout genomen worden. De overheid kan criminaliteit, ziekte en ongeluk niet laten verdwijnen. De burger heeft kortom hoge verwachtingen, die niet worden ingelost.

14 15 16 17 18 19

Ministerie van BZK (2007), art. 3. Ministerie van BZK (2007), art. 4. Zie o.a. de Nationale ombudsman (2008) en de Nationale ombudsman (2009) 21minuten.nl (2007) Becker en Dekker (2005) Boutellier (2002)

Context

21

Medialogica Ook de politiek draagt een flinke steen bij aan de hooggespannen verwachtingen. Via meer en meer Kamervragen20 en spoeddebatten21 vraagt de Tweede Kamer aandacht voor ‘de problemen van de burger’ en draagt zij een of meer leden van het kabinet op ‘om direct actie te ondernemen’. Niet de antwoorden op de Kamervragen lijken allereerst van belang, maar het stéllen van de vragen en het publiek maken van die roep om daadkrachtig ingrijpen. De Tweede Kamer besteedt er onder het kopje ‘Incidentenpolitiek’ in een recente zelfevaluatie22 uitgebreid aandacht aan: ‘Het patroon is als volgt: Kamerleden worden gevraagd om snel te reageren op een incident. Alleen de ‘pittige reacties’ worden uitgezonden of geciteerd. Een Kamerlid dat aangeeft eerst het dossier te willen bestuderen en de dag erna een reactie te willen geven, plaatst zich buiten het publiek debat. Gezien het feit dat ‘zichtbaarheid in de media’ een steeds belangrijker criterium is bij het vaststellen van de kandidatenlijsten van de politieke partijen, bestaat er blijkbaar voor veel Kamerleden een zekere noodzaak om mee te varen op de golven van het publiek onbehagen. Zoals de heer Van den Berg in zijn essay schreef: ‘Kamerleden zijn liever elke dag ‘verbijsterd’, ‘geschokt’ en ‘hoogst onaangenaam verrast’.’ De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) beschrijft de achtergronden van deze medialogica23 – onder andere de neergang van de zuilen en de vaste (kiezers)achterban waardoor politiek kluitjesvoetbal ontstaat – en de gevolgen: ‘Positief is dat de media functioneren als ‘waakhonden van de democratie’ en berichtgeving op maat brengen voor burgers. Aan de negatieve kant staat daar echter tegenover dat het publieke debat door haast en concurrentie slordig wordt en zich fixeert op schandalen en de korte termijn. Zo kan maatschappelijk cynisme ontstaan en een verlies aan maatschappelijk vertrouwen.’ Een ander aspect van de politiek is gerelateerd aan dit bestendigen van maatschappelijke onvrede en hoge verwachtingen. De roep om ‘ingrijpen’, ‘meer toezicht’ en het ‘wegnemen van risico’s’ leidt veelal tot meer beleid, meer wetten, meer regels. Dat strookt zeker niet met een kleinere overheid, maar ook niet met een betere overheid. In de nota Vernieuwing Rijksdienst wordt dan ook, in navolging van De Verkokering Voorbij, de voorwaarde gesteld dat kleiner en beter alleen zal slagen wanneer de politiek terughoudend is, prioriteiten stelt en dus niet alle problemen van de maatschappij gaat oppakken. Van die terughoudendheid is de afgelopen jaren niet veel gebleken, zo concludeert ook een projectdirecteur van een project dat tot doel heeft de criminaliteit fors te doen dalen in de huidige kabinetsperiode.24 Dat is ook niet vreemd als bewindslieden mede worden beoordeeld op de mate waarin ze op de voorgrond treden met hun successen en in staat zijn te laten zien dat ze doortastend en daadkrachtig zijn. We zien niet vaak een minister die op televisie verschijnt met de boodschap dat het wel meevalt met de problemen van de ‘hardwerken-

20 21 22 23 24

Van zo’n 1200 in 1995 via bijna 1900 in 2006 tot ruim 3100 in 2008. Van 29 in 2006 tot 65 in 2008. Tweede Kamer der Staten Generaal (2009) Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2003) Interview met Riks

22

Windvanen en wegwijzers

de Nederlander’. Problemen moeten serieus worden genomen, en dat vertaalt zich in een krachtig beroep op het ambtenarenapparaat om de problemen ‘op te pakken’ en liever nog met oplossingen te komen. En graag een beetje snel. Politiek primaat Daarmee zijn we op een laatste punt gekomen dat van betekenis is voor het streven naar flexibiliteit: de relatie tussen politiek en ambtenarij. Weber25 en Wilson waren stellig in hun strikte scheiding tussen politiek en ambtenaren. De politiek heeft het primaat en de ambtenarij stelt zich dienend op. De bureaucratische overheidsmachine voert getrouw de politieke wensen uit. De praktijk is anders: ambtenaren worden niet voor niets de vierde macht genoemd. Bij de vertaling van een politieke opdracht naar beleidsdoelen en uitvoering worden natuurlijk keuzes gemaakt door ambtenaren. En door het draaien van de ambtelijke molens wordt uiteindelijk een ander effect bereikt dan de oorspronkelijke politieke doelstelling.26 Daar komt bij dat topambtenaren machtig en invloedrijk waren. Roel Bekker, de SG van Vernieuwing Rijksdienst, typeert in zijn oratie over arbeidsverhoudingen bij de overheid27 een paar van zijn ambtelijke helden. Mannen van statuur, geen managers maar bestuurders, overtuigd van hun gelijk en vol inzet om dat gelijk ook te halen, aldus Bekker. Maar, zo vervolgt hij, ‘dat is gaandeweg anders komen te liggen. Heel geleidelijk werd vanaf begin jaren ’70, maar vooral in de jaren ’80 en ’90, de macht van de ambtenaren aan de orde gesteld en vervolgens teruggedrongen’. Bekker schetst hoe het politieke primaat werd hersteld28, onder meer onder invloed van toenemende kritiek op de overheid, en overheidsmissers waarvoor politici verantwoordelijk werden gehouden zonder dat ze er feitelijk veel aan konden doen. De hernieuwde nadruk op het primaat van de politiek kwam onder andere tot uiting in de oprichting van de Algemene Bestuursdienst (ABD) in 1995. Dat besluit had natuurlijk kwaliteitsverbetering van de ambtelijke dienst op het oog, maar was tevens gerelateerd aan de wens de macht die verband hield met het langdurig bekleden van een ambtelijke functie, terug te dringen. Ook de bekende ‘oekaze van Kok’ uit 1998, waarbij het contact van ambtenaren met media en Kamerleden aan strenge regels werd gebonden, was uiting van een versterking van politieke ten koste van ambtelijke macht. Wanneer we de lijn vanuit de jaren ’90 doortrekken naar het heden, dan kunnen we constateren dat de ‘politieke dominantie’ bepaald niet is verminderd. Sterker nog, onder invloed van ontevreden burgers en een hyperactieve29 Tweede Kamer zijn bewindslieden meer dan voorheen geneigd de druk op de ambtenarij op te voeren en hun topambtenaren stevig aan te spreken op het realiseren van politieke doelstellingen. En zeg dan als DG of SG maar eens nee tegen de minister of staatssecretaris wanneer aan die politieke ambities ook forse nadelen kleven, ze moeilijk realiseerbaar zijn of bijdragen aan (te) hoge verwachtingen van de burger. Een uitgesproken politiek primaat draagt zo bij aan een ambtelijke neiging zich plooibaar op te stellen.

25 26 27 28 29

Weber (1972), Wilson (1997) Zie o.a. Downs, (1967), Lipsky (1980), Rosenthal (1988) Bekker (2009) Zie ook Van Thijn (1997) en ‘t Hart en Wille (2003). Afgemeten aan het aantal spoeddebatten, kamervragen en ingediende moties.

Context

23

een flexibele overheid
We schetsten in de vorige paragraaf een aantal maatschappelijke en politieke achtergronden waartegen het streven van de overheid om meer flexibel te zijn, gestalte krijgt. Het zijn niet alleen ‘reguliere’ maatschappelijke vraagstukken – criminaliteit, kwaliteit van het onderwijs, globalisering – die om beweging van de overheid vragen, maar in het bijzonder ontevreden burgers en dominante politici (zowel in de Tweede Kamer als in het kabinet) die de overheid tot flexibiliteit nopen. Het grote gewicht van incidenten en korte termijn politiek draagt er toe bij dat de overheid in staat moet zijn snel de bakens te verzetten, de aandacht steeds weer te verschuiven naar de problemen van vandaag. Flexibiliteit: veerkrachtig en responsief versus meegaand en plooibaar Het is goed om op deze plek even stil te staan bij de betekenis van het woord flexibiliteit. De meest gangbare definities spreken over het vermogen zich aan te kunnen passen. Andere gerelateerde betekenissen zijn soepel, buigzaam, veerkrachtig, responsief en meegaand. De positieve connotaties overheersen, maar de minder positieve kanten in de zin van plooibaar en gebrek aan ruggengraat zijn ook aanwezig. Flexibiliteit is een ‘hoerabegrip’, iedereen is er voor.30 Maar al te flexibel is soms ook niet goed. Een deel van de gevonden definities heeft betrekking op competenties van medewerkers: ‘de mate waarin de persoon zijn werk/werkwijze aanpast indien de situatie daarom vraagt.’, ‘om in een steeds wisselende context te kunnen functioneren’ of ‘zeurt niet bij overwerk en vervelende klusjes!’. Het streven naar meer flexibiliteit is in die zin aantrekkelijk dat het zowel betrekking kan hebben op organisaties (de rijksoverheid) als mensen (de rijksambtenaren). De nota Vernieuwing Rijksdienst noemt deze dubbele wens ook expliciet: ‘Een overheid die flexibel is, dat wil zeggen een overheid die haar medewerkers daar wil kunnen inzetten waar de nood hoog is, moet ook kunnen beschikken over ambtenaren die meer dan nu het geval is ook zelf flexibel en mobiel zijn.’31 Op het thema flexibele ambtenaren komen we later in ons onderzoek uitgebreid terug. Wanneer we proberen de verschillende betekenissen van het woord flexibiliteit te relateren aan de zojuist gemaakte schets van de maatschappelijke en politieke context, dan lijkt het zinnig om twee vormen van flexibiliteit te onderscheiden. Flexibiliteit enerzijds in de zin van veerkrachtig en responsief, anderzijds in de zin van meegaand en plooibaar. De eerste vorm van flexibiliteit heeft betrekking op actief meebewegen. Aikido en judo kunnen hier als metafoor dienen: meebewegen om overeind te blijven (en zelfs te winnen) is daar het basisprincipe. Deze vergelijking maakt ook goed duidelijk dat flexibiliteit niet de tegenpool is van stabiliteit. Dat begrippenpaar wordt in relatie tot de taak van de overheid nogal eens geproblematiseerd: ‘Staat tegenover het verleidelijke idee van een aanpassingsgerichte en meebewegende overheid niet de al even betoverende gedachte dat juist een veranderlijke samenleving vraagt om een overheid die (de waarde van) stabiliteit en continuïteit toont?’32 Natuurlijk, staatsrech30 31

‘Alles flex’ is niet voor niets straattaal voor ‘alles goed’ Ministerie van BZK,(2007) art. 16. Zie ook Bekker (2009)

24

Windvanen en wegwijzers

telijke beginselen als rechtsgelijkheid en rechtszekerheid vragen om stabiliteit, maar juist in een veranderlijke of zelfs turbulente omgeving is flexibiliteit nodig om die stabiliteit te kunnen bieden. De tweede vorm van flexibiliteit, in de zin van plooibaar en meegaand, is minder actief en eerder als reactief te karakteriseren. Het duidt op ondergeschiktheid en beïnvloedbaarheid. We kunnen ons niet aan de indruk onttrekken dat de rijksoverheid onder druk van ontevreden burgers en dominante politici deels neigt naar deze vorm van aanpassingsvermogen. We komen daar in het slot van dit hoofdstuk nog op terug.

structurele en strategische flexibiliteit
De vorm en de mate waarin een organisatie zich flexibel moet gedragen, is deels afhankelijk van de mate van dynamiek in de omgeving van die organisatie. Inzichten over deze relatie zijn vooral ontwikkeld voor commerciële ondernemingen, die winst moeten maken, overeind moeten blijven in roerige economische tijden, te maken hebben met concurrentie, maar zich bovenal moeten richten op de wensen van hun (potentiële) klanten. Het aanpassingsvermogen van de organisatie moet worden afgestemd op de dynamische en (on)voorspelbare veranderingen in de omgeving. Volberda, hoogleraar Strategisch Management en Ondernemingsbeleid, heeft voor het bepalen van deze organisatorische flexibiliteit een inmiddels breed toegepast concept ontwikkeld.33 Hij onderscheidt in de praktijk vier fundamentele vormen van interne flexibiliteit, die op twee dimensies verschillen: variëteit en snelheid. Bij variëteit gaat het dan om de beschikbaarheid van verschillende handelingsopties, bij snelheid om het tempo waarmee je deze handelingsopties moet inzetten. Afhankelijk van de doelstellingen van de organisatie en de veranderingen in de buitenwereld, zal in een organisatie een bepaalde vorm van flexibiliteit nodig zijn. De vraag of een organisatie in staat is deze speciale vorm van flexibiliteit toe te passen is vervolgens afhankelijk van organisatorische kenmerken als structuur en cultuur.

Lage snelheid Hoge variëteit Lage variëteit Structurele flexibiliteit Steady state flexibiliteit

Hoge snelheid Strategische flexibiliteit Operationele flexibiliteit

Onder operationele flexibiliteit verstaat Volberda het vermogen adequaat te reageren op bekende veranderingen. Onder structurele flexibiliteit verstaat hij het vermogen de structuur van de organisatie aan te passen, inclusief de bijbehorende besluitvormingsprocessen, om op die manier te reageren op veranderende omstandigheden. Naarmate
32 33

Van Twist (2003), geciteerd in Raad voor het openbaar bestuur (2004) Volberda (1998)

Context

25

de omgeving van een organisatie meer in beweging is, is dit type flexibiliteit van groter belang. Bij strategische flexibiliteit gaat het over veranderingen in de doelen van de organisatie en daarmee de aard van de activiteiten van de organisatie. Het gaat om radicale veranderingen met verreikende gevolgen waarop snel gereageerd moet worden. Het gaat erom een evenwicht te vinden tussen de mate van flexibiliteit en de mate waarin de organisatie deze trajecten beheerst. Te veel strategische flexibiliteit zonder de beheersing via organisatorische middelen leidt tot chaos. Denk bijvoorbeeld aan snel geformuleerde innovatieve programmas, die niet van de grond kunnen komen, omdat ICT-voorzieningen niet op elkaar zijn afgestemd en de overplaatsing van personeel maanden in beslag neemt. Maar denk ook aan mensen, die vast zitten in routines en vasthouden aan oude bevoegdheden en gewoontes. Perfectionering van bepaalde routines kan dan tot rigiditeit leiden. Flexibiliteit in Vernieuwing Rijksdienst Welke van de door Volberda genoemde vormen van flexibiliteit zien we terug in de vernieuwing van de rijksdienst? Het lijkt dan vooral te gaan om gewenste flexibiliteit in organisatiestructuren. De traditionele inrichting in departementen, directies en afdelingen die specifieke beleidsterreinen beslaan, strookt niet met (de complexiteit) van de maatschappelijke vragen en ontwikkelingen waar de rijksoverheid mee te maken heeft. Meer programmatisch en projectmatig werken wordt ingezet als middel om dit tegen te gaan.34 Anderzijds wordt expliciet ingezet op – oneerbiedig gezegd – het sneller en eenvoudiger kunnen verschuiven van ambtenaren, om hen daar te kunnen inzetten ‘waar de nood het hoogst is’. Nu kan dat niet zo eenvoudig, omdat medewerkers niet in algemene maar specifieke dienst (van een bepaald departement, of zelfs van een bepaalde directie) zijn, en ICT-, HRM- en huisvestingsbeleid versnipperd zijn. Deze flexibiliteit ten aanzien van het inzetten van medewerkers is geen doel op zich, maar staat ten dienste van de gewenste flexibiliteit in organisatiestructuren. Het is een noodzakelijke voorwaarde om snel een andere directie of een interdepartementaal programma te kunnen inrichten. Om die flexibiliteit te bereiken, moet paradoxaal genoeg een aantal zaken juist uniformer en centraal aangestuurd worden: er is inmiddels één overheidslogo35, men stuurt op centraal vastgesteld ICT- en HRM-beleid, ambtenaren worden in de toekomst in algemene rijksdienst aangesteld, en er worden door alle ambtenaren te gebruiken rijkswerkplekken ontwikkeld. Al met al zet Vernieuwing Rijksdienst dus vooral in op wat technisch-instrumentele randvoorwaarden genoemd zouden kunnen worden. Randvoorwaarden om ambtenaren makkelijker op een andere plek in te kunnen zetten, wat weer randvoorwaardelijk is voor het kunnen variëren in de organisatiestructuur. Een instrumentele focus met als doel: structurele flexibiliteit, om bij de terminologie van Volberda te blijven.

34 35

Ministerie van BZK (2007) art. 13. Zie Van der Spek e.a. (2009) voor een interessante analyse van wat er schuil gaat achter het streven naar een ‘eenduidig gezicht van de Staat’.

26

Windvanen en wegwijzers

Strategische flexibiliteit gevraagd Vraag is of dit streven naar structurele flexibiliteit wel past bij de omgeving waarin de overheid zich bevindt. Is enige strategische flexibiliteit niet van belang gezien de dynamische omgeving (‘Anno 2007 is buitengewoon veel in beweging en iedereen wordt dagelijks geconfronteerd met grote veranderingen’36) zoals die ook in de nota Vernieuwing Rijksdienst wordt geschetst? In zulke turbulente omstandigheden lijkt het belangrijk dat de overheid zich continu rekenschap geeft van de positie en rol die ze heeft, zowel nationaal als internationaal, niet alleen ten opzichte van de Nederlandse burger en de politiek, maar ten opzichte van en in relatie tot maatschappelijke organisaties, (internationale) ondernemingen en de toenemende invloed van Europa. Wat betekent het bijvoorbeeld voor de rol en taak van de rijksoverheid dat het in sommige (steeds meer) opzichten als ‘uitvoerder’ van Europese wet- en regelgeving kan worden gekenschetst?37 En vraagt ook de maatschappelijke onvrede niet om een nadere positiebepaling? En los van het maatschappelijk ongenoegen vallen ook tal van maatschappelijke initiatieven te bespeuren die vragen opwerpen over de rol van de overheid. Zo schetsen Van der Steen en Van Twist38 interessante initiatieven op het gebied van ‘privaat beheerde woondomeinen’ waarbij burgers het primaat van de overheid op dat terrein als het ware ‘overnemen’ en de verhouding tussen publiek en privaat hernieuwen. Van der Steen en Van Twist concluderen dat burgers zich zo ‘…kunnen ontrekken aan het pakket dat hen als uitkomst van de processen in de bestaande instituties wordt opgelegd. […] Burgers kunnen kiezen voor een arrangement dat ‘buiten’ de bestaande publieke orde ligt.’ Dat is geen kwestie van burgerparticipatie op ‘uitnodiging’ van de overheid, maar eerder een vorm van burgerschap die indringende vragen oproept over hoe de overheid daarin nog kan participeren. Strategische vragen kortom, die niet direct doen denken aan de noodzaak tot wijzigingen in de manier waarop departementen structureel worden ingericht, maar veeleer aan een positiebepaling, een visie op de rol en positie van de overheid. Slechts in de ‘rafelranden’ van het programma Vernieuwing Rijksdienst is daarvan iets terug te vinden, in (sub-)programma’s als Ambtenaar van de toekomst en Overheid van de toekomst. Daar worden toekomstbeelden van de ambtenaar en de overheid van de toekomst ontworpen die moeten bijdragen aan een visie. Hebben we in 2020 procesmanagers nodig die consortia van bedrijven, maatschappelijke organisaties en kennisinstituten om zich heen verzamelen die de maatschappelijke problemen oplossen? Of is er meer behoefte aan een ‘beam-you-up-ambtenaar’ die 24 uur per dag virtueel beschikbaar is voor burgers en ondernemers? Of wordt het toch de superambtenaar vol expertise, resultaatgerichtheid en politieke sensitiviteit? Naast een waardering van het belang van strategische flexibiliteit ontbreekt het in Vernieuwing Rijksdienst ook aan de nodige aandacht voor wat culturele flexibiliteit ge-

36 37 38

Ministerie van BZK (2007), art. 2 Zie o.a. wat Tjeenk Willink – Raad van State (2006) hier over zegt in zijn jaaroverzicht over 2005 Van der Steen en Van Twist (2008)

Context

27

noemd zou kunnen worden. Waar het vorige vernieuwingsprogramma van de overheid – Een Andere Overheid – nog betrekkelijk fors inzette op cultuurverandering39, zo ontbreekt dat aspect nu zo goed als volledig. Flexibiliteit als een houdingsaspect van medewerkers en leidinggevenden (gericht op samenwerken, over de schutting kijken, problemen vanuit een ander perspectief bekijken), daarvoor is betrekkelijk weinig aandacht. Dat is opvallend, zeker gezien de adviesaanvraag die de minister van BZK nog maar een paar jaar geleden aan de Raad van openbaar bestuur richtte: ‘Jarenlang meende de overheid zichzelf te kunnen moderniseren en aan te passen aan de eisen van de samenleving door vooral de structuur binnen de rijksoverheid te verbeteren en regels te maken. Zo zijn er veel reorganisaties door ministeries uitgevoerd (…) In de praktijk blijkt dat aandacht voor de structuur van de organisatie evenwel niet afdoende is. De cultuur van organisaties in het openbaar bestuur bepaalt (mede) de wijze waarop binnen structuren door bewindslieden en hun ambtenaren wordt gewerkt.’40

programmatisch werken: structuur en symboliek
We hebben gezien dat de overheid zich in haar vernieuwingsoperatie richt op het aanpassen van structuren, en daarbij grotendeels voorbij gaat aan strategische en culturele flexibiliteit. In het laatste deel van dit hoofdstuk gaan we nader in op de specifieke vorm die wordt gekozen om structurele flexibiliteit te bereiken. Naast de zware nadruk op uniformering van technisch-instrumentele, randvoorwaardelijke factoren, vinden we het streven naar een toenemende inzet van programmatisch werken terug in de nota Vernieuwing Rijksdienst.41 De aandacht voor programma’s en projecten is ook duidelijk terug te vinden in het regeerakkoord, waarin 10 specifieke projecten van dit kabinet zijn benoemd, en in de plannen van bijna alle ‘kleiner en beter’ projecten van de verschillende departementen.42 Aan het idee van programmatisch werken – een tijdelijke organisatiestructuur, gericht op een complex doel waaraan een aantal samenhangende activiteiten bijdragen – zijn een aantal positieve connotaties te verbinden die gerelateerd zijn aan het beeld van een overheid die snel en ontkokerd wil reageren op maatschappelijke problemen:

Programmatisch werken als vehikel voor flexibiliteit: een tijdelijke, flexibele structuur waarin met flexibele medewerkers gericht wordt gewerkt aan een concreet (maatschappelijk) resultaat.

Programmatisch werken als het middel tegen verkokering: er kan samenhang gebracht worden in voorheen versnipperde beleidsterreinen, zowel binnen als tussen departementen, maar ook met decentrale overheden en ketenpartners.

Programmatisch werken als de snelle oplossing: snel een groep ambtenaren op een specifiek maatschappelijk en/of politiek issue zetten, zonder dat ze afgeleid worden door de dagelijkse beleidsbeslommeringen.

39 40 41 42

Al dacht de ROB daar anders over: zie ROB (2004), p.37 Geciteerd in ROB (2004) Ministerie van BZK (2007), art. 13 Bijvoorbeeld in Ministerie van VWS (2007), Ministerie van Justitie (2008) en Ministerie van V&W (2007)

28

Windvanen en wegwijzers

Vraag is echter of programmatisch werken altijd het geschikte middel is. Natuurlijk, verkokering heeft een problematische kant. De verdeling van het werk tussen departementen leidt tot het opknippen van problemen. Van Eijck, de voormalige commissaris jeugd- en jongerenbeleid, formuleert het in zijn sturingsadvies aan het kabinet als volgt: ‘Op rijksniveau ziet het ministerie van OCW bijvoorbeeld de voortijdig schoolverlater, SZW de uitkeringsgerechtigde, Justitie de jeugdcrimineel, VROM de hangjongere etc., terwijl het over dezelfde jongere gaat.’43 De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 44 laat echter zien dat verkokering vaak onontkoombaar is. Toenemende kennis leidt tot specialisatie, waarmee het verder opknippen van maatschappelijke vraagstukken in deelthema’s een feit is. Verkokering heeft bovendien ook positieve kanten: het biedt afbakening, focus en doelgerichtheid. Maatschappelijke problemen zijn niet op te lossen door een andere structuur te hanteren, waarbij onherroepelijk een andere categorisering van problemen voor nieuwe versnippering zorgt. De kans is bovendien groot dat een ‘ontkokerde programmatische aanpak’ na verloop van tijd zelf een nieuwe koker vormt. Daarmee is een toename van coördinatie en afstemming dichtbij, zeker wanneer bestaande afdelingen en directies in stand worden gehouden naast de toegevoegde programma’s. Erkenning van complexiteit en daadkrachtige oplossing ineen Los van de praktische kwaliteiten en bezwaren van programmatisch werken, waarop we in de volgende hoofdstukken verder zullen ingaan, zijn er op deze plek twee aspecten het vermelden waard die meer symbolisch van aard zijn. Allereerst is dat de constatering dat het inzetten van programmatisch werken min of meer een (h)erkenning is van de complexiteit van veel maatschappelijke problemen. Het veiliger maken van Nederland kan niet projectmatig worden ingezet waarbij middelen en mensen volgens een strakke planning worden ingezet om dat resultaat in te boeken. De inzet van een programma erkent in wezen dat niet op voorhand duidelijk is welke stappen gezet moeten worden om een bepaald doel te bereiken, erkent dat er veel verschillende aspecten aan het op te lossen probleem kleven, erkent dat er meerdere partijen – vaak uitvoeringsorganisaties, meerdere departementen en maatschappelijke organisaties – nodig zijn die met elkaar moeten samenwerken, erkent dat een samenhang nodig is die niet als vanzelf door betrokken partijen gegenereerd wordt. Een tweede symbolisch aspect van programmatisch werken staat hier tegenover. Het inrichten van een programma is niet alleen een erkenning van complexiteit, maar geeft tegelijk het signaal af dat de overheid het probleem herkent, zich eigen maakt en gaat oplossen. Een Minister van Justitie die een programma Jeugdcriminaliteit presenteert, voorzien van concrete projecten en middelen, schept daarmee het beeld dat hij de jeugdcriminaliteit serieus neemt en het probleem oplosbaar is. Het probleem wordt opgepakt, ingekaderd en voorzien van een oplossing. Programmatisch werken verenigt zo tegengestelde symbolische kwaliteiten in zich.

43 44

Ministeries van VWS, OCW, Justitie, SZW, BZK, VROM en Financiën (2006). RMO (2008)

Context

29

slot
Op zoek naar de maatschappelijke en politieke context van het streven naar flexibiliteit en de plek van programmatisch werken daarbinnen, hebben we een aantal zaken geconstateerd. Streven naar flexibiliteit is noodzakelijk in de gegeven maatschappelijke en politieke context. Een veranderende omgeving vraagt om een flexibele overheid die tot op zekere hoogte kan meebewegen met maatschappelijke en politieke veranderingen. Het streven naar flexibiliteit sluit ook aan bij het meer centraal stellen van de vragen van burgers en de erkenning dat meer samenwerking daarin gewenst is. Programmatisch werken als uitbreiding van het middelenrepertoire van de overheid kan aan deze flexibiliteit een bijdrage leveren. Het erkent in feite dat voor complexe problemen vaak geen eenvoudige oplossingen zijn, dat samenhang en horizontale samenwerking nodig zijn voor het realiseren van maatschappelijke doelstellingen. De overheid kan het niet alleen. Tegelijkertijd constateren we dat de druk van maatschappelijke onvrede en het politiek primaat de overheid in de verdediging drukken. Het snel kunnen inrichten van programma’s krijgt dan de symbolische lading van een daadkrachtige overheid die problemen direct adresseert en oplost. Actief meebewegen wordt dan meewaaien of ‘zich plooien’. Een duidelijke visie op de rol van de overheid en het organiseren van tegenwicht jegens de politiek is nodig om weerstand te bieden aan deze druk. Het programma Vernieuwing Rijksdienst gaat aan deze noties voorbij en kiest voor een instrumentele benadering waarin organisatiestructuren worden aangepast om zodoende maatschappelijke en politieke bewegingen te kunnen bijbenen. Maar van structurele flexibiliteit zonder te beantwoorden aan strategische vragen valt niet veel te verwachten.

aanbevelingen

Erkenning van de rol en belangen van de politieke leiding hoeft niet te leiden tot meegaand gedrag. Ambtelijk tegenwicht vanuit de eigen overheidsrol is broodnodig. Stimuleer, organiseer en honoreer tegenspraak. Neem in dat kader ook de stelling serieus dat ‘politieke terughoudendheid een noodzakelijke voorwaarde is voor het welslagen van een kleinere en betere overheid’.

Laat de aandacht voor korte termijn politiek niet afleiden van de problemen van de toekomst. Verbeter de ambtelijke vaardigheden om de koers voor de lange termijn te voorzien van politiek aantrekkelijke tussenresultaten. Dat vraagt niet alleen om opleidingen in politiek-bestuurlijke sensitiviteit, maar bovenal om training van het analytisch en creatief vermogen van ambtenaren.

Consequente strategische positiebepaling is onontbeerlijk in een politiek en maatschappelijk beweeglijke omgeving, zeker bezien vanuit een Europees of globaal perspectief. Ontwikkel daartoe strategische vaardigheden van managers en medewerkers.

30

Windvanen en wegwijzers

Borduur in dat kader voort op de proactieve stap van twee jaar geleden door na het vertrek van de 14de SG de vernieuwing van de rijksdienst op een transparante en (zelf)kritische manier te evalueren. Rapporteer aan het kabinet op grond van de geleerde lessen, en geef daarin een duidelijke visie op een betere overheid.

Gebruik beide symbolische kwaliteiten van programmatisch werken en maak daarmee richting Tweede Kamer en maatschappij duidelijk dat de inrichting van een programma betekent dat er sprake is van een complex probleem waarvoor langdurige en intensieve samenwerking nodig is van veel betrokkenen.

Context

31

Case Vernieuwing Toezicht

In 2005 nam de Tweede Kamer de motie Aptroot aan. 2005 was een jaar van ‘inspectie-bashing’: alles wat met inspectie te maken had, was slecht. De motie stelt voor om te komen tot één toezichthouder en dwingt samenwerking tussen inspectiediensten af. De Inspectieraad, waarin de verantwoordelijken voor de Rijksinspecties zitting hebben, reageert op deze motie door een programma voor te stellen dat 3 doelen heeft: verbetering van regelgeving en vergunningverlening, reductie van toezichtslast en verbetering van toezicht. Kortom: de geïnspecteerde komt meer op de voorgrond te staan. Veel verandertaken van het programma Vernieuwing Toezicht, zoals de verbetering van de kwaliteit van het toezicht, worden uitgevoerd binnen de reguliere lijnorganisaties. Dit bevestigt voor inspecteurs de hypothese dat het programma Vernieuwing Toezicht vooral een hoog symbolisch gehalte heeft voor de politieke bühne, en niet alleen de intentie heeft om de geïnspecteerde tegemoet te treden. Dat sluit aan bij het groeiende politieke besef dat de doelen in de motie Aptroot onhaalbaar zijn. En dat de praktijk van de inspecties complexer is dan op het eerste gezicht lijkt: iedere inspectie heeft een eigen historie, is anders gegroeid en handelt vanuit andere wetten. Wat inspecties al wisten realiseren politici zich nu. Verwachtingen zijn bijgesteld en generieke oplossingen hebben plaats gemaakt voor intieme samenwerkingsverbanden. Zo komt vertrouwen tot stand terwijl autonomie intact blijft. Inspecties benutten binnen de grenzen van elkaars autonomie steeds meer gedeelde krachten en het inspectievak heeft zich door gedeelde ervaringen wel degelijk ontwikkeld. Dat geldt in het bijzonder voor verantwoording, effectmeting, risicoanalyses en systeemtoezicht. Ook informatie-uitwisseling en samenwerking binnen overlappende domeinen verbetert. Deze resultaten zijn deels onder druk van de motie Aptroot, maar in de praktijk vooral gerealiseerd door kleine toenaderingsstappen vanuit de inspectiediensten. Hiervoor was het besef van afhankelijkheden cruciaal.

32

Windvanen en wegwijzers

33

Flexibele structuren
If something is in me which can be called religious then it is the unbounded admiration for the structure of the world so far as our science can reveal it. Albert Einstein

In het vorige hoofdstuk hebben we de maatschappelijke en politieke context van het streven naar flexibiliteit verkend. Daarbij zagen we flexibiliteit terug in de ambitie vaker gebruik te willen maken van tijdelijke werkeenheden als programma’s en projecten. We stelden vast dat programmatisch werken zowel praktische als symbolische kwaliteiten in zich draagt. In dit hoofdstuk onderzoeken we concreet de methodologische, organisatorische en procesmatige dimensies van programmatisch werken, evenals de inrichting van programma’s. Wat zijn de grondslagen van programmatisch werken? Hoe wordt deze manier van werken als instrument toegepast? Wat is de verhouding tot andere structuren binnen de overheid? En hoe worden programma’s nu ingericht? Deze vragen worden in dit hoofdstuk beantwoord.

programmatisch werken
Programmatisch werken bij de overheid wordt nog niet zo heel lang toegepast. Het concept is een product van de groeiende invloed van New Public Management. Deze bestuurskundige stroming is overgewaaid uit de Verenigde Staten en Groot-Brittannië en heeft de laatste decennia voet aan de grond gekregen binnen het Nederlandse openbaar bestuur in de vorm van het streven naar meer efficiëntie, resultaat- en klantgerichtheid.45 Programmatisch werken lijkt een groeiende trend.46 In het vorige hoofdstuk hebben we laten zien dat die trend met een aantal zaken samenhangt. Enerzijds is vanuit een toenemend besef van verkokering behoefte aan een concreet instrument dat gericht is op samenhang en doelgerichtheid. Anderzijds sluit de symboliek van programmatisch werken goed aan bij de politieke en maatschappelijke behoefte aan een overheid die problemen krachtdadig oplost. Over hoe programmatisch werken precies gedefinieerd moet worden, lopen de meningen uiteen. Dit zijn de meest gangbare definities:

Een programma is een samenhangende verzameling van activiteiten zoals projecten, task forces en reguliere lijnactiviteiten gericht op de oplossing van een integrale probleemstelling die onder de verantwoordelijkheid van verschillende autoriteiten vallen.47

Een programma is een verzameling van tijdelijke, samenhangende en dynamische doelen, inspanningen en middelen ter realisering van vaak complexe doelen, zowel vanuit een organisatie als tussen organisaties.48

45 46

47 48

Nelissen, De Goede en Van Twist (2004). Zie bijvoorbeeld het aantal keren dat de term ‘programma’ wordt gebruikt in de regeerakkoorden van 1994 (7), 1998 (9), 2002 (5), 2003 (3), 2007 (20) Licht (2005) Van der Tak en Wijnen (2006)

Flexibele structuren

35

Een programma is een aantal op elkaar afgestemde projecten en activiteiten, aangepast aan het gezamenlijk te realiseren doel.49

Het gaat dus altijd om samenhangende veranderactiviteiten die gericht zijn op de realisatie van gezamenlijke doelen. Daarbij is een aantal aspecten relevant om te bepalen of iets programmatisch dan wel in de lijnorganisatie of binnen een project wordt aangepakt. Zo gaat het steeds om doelgericht werken, de coördinatie van werkzaamheden, samenwerking en allocatie van middelen. De voordelen die programmatisch werken biedt zijn aanzienlijk. Door meerdere activiteiten en projecten onder te brengen in één programma ontstaat een platform voor sturing en verantwoording. Als partijen uit verschillende ‘kokers’ samenwerken neemt de kans op kennisoverdracht uit verschillende kokers toe, waardoor een impuls tot samenwerking ontstaat. Dit leidt tot synergie50. Binnen de meeste departementale ‘kleiner en beter’ projecten, maar ook in de Werkwijzer programma’s en projecten van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 51 wordt de volgende omschrijving gebruikt: ‘Een programma is zinvol als het nodig is om verschillende unieke werkzaamheden in samenhang uit te voeren om één of meer strategische doelen te bereiken. Er bestaat duidelijkheid over de doelen; hoe ze te bereiken zijn, is maar voor een deel te voorzien. Programmamanagement is het sturen op effect van de samenhangende inspanningen en werkwijze over organisaties of organisatieonderdelen heen.’ Vaak wordt daar nog aan toegevoegd dat het moet gaan over complexe en strategische opgaven met een daadwerkelijk maatschappelijk resultaat. In de praktijk worden ook reguliere activiteiten bestempeld als programmatisch werken, wat maatschappelijke verwachtingen schept en politieke daadkracht suggereert. Ook worden programmatisch en projectmatig werken regelmatig door elkaar gehaald. Het effect is meer dan een misverstand: de symbolische waarde van programmatisch werken is ‘hot’. De uitkomst is weliswaar ‘beweging’, maar het is de vraag of deze beweging vernieuwend is of bijdraagt aan een flexibele en resultaatgerichte overheid. Wij denken dat dit lang niet altijd het geval is.

verschillen in toepassing
We merken dat programmatisch werken als instrument nog niet is ingeburgerd. Dat gaat onder meer gepaard met grote verschillen in de toepassing ervan.52 Zo kent Verkeer en Waterstaat een bewezen aanpak die berust op successen uit het verleden, terwijl programmamanagement bij de Belastingdienst per programma geheel anders wordt geïnterpreteerd.53 Doordat er geen sprake is van een gezamenlijke interpretatie van programmatisch werken kost samenwerking veel inspanning: er zijn Babylonische spraakverwarringen en een gedeeld vertrekpunt of eindstation ontbreekt. Omdat men
49 50 51 52 53

Delden (1989) Dekkers en Van Kriek (2006) Van Loon en Lipman (2008) Interview Wilma de Munck Cf. kamerbrief DGB/2009/2648 M van 14 mei 2009: Externe doorlichting Informatievoorzieningketen.

36

Windvanen en wegwijzers

geen eenduidige definities hanteert wordt er verschillend invulling gegeven aan programma’s.54 Daardoor groeit de behoefte aan afstemming over terminologie en methodologie en wordt te veel tijd gestoken in vergaderen, terwijl programmatisch werken juist gaat om ‘doen in plaats van praten’.55 Daarnaast zijn er nu evenveel methoden voor programmatisch werken als er overheidsprogramma’s zijn. Deze fragmentatie vormt een reële belemmering voor de opbouw van kennis van programmatisch werken. Programmamanagers beheersen in veel gevallen alleen de methodologie van het eigen departement – voor zover al sprake is van één methode binnen elk departement – , maar zijn buiten deze omgeving niet uitwisselbaar. Zo zijn bijvoorbeeld binnen VWS programmaleiders ondergebracht binnen een eenheid van waaruit ze wel worden gedetacheerd binnen de eigen organisatie, maar niet in breder verband.56 Dat geldt voor meerdere departementen. Daardoor hebben bewezen methoden en technieken (‘best practices’) weinig betekenis buiten het eigen departement.57 De verschillen in wijze van toepassing hebben deels te maken met een gebrek aan ervaring in programmatisch werken. Dat laatste is ook de reden dat er nu vaak externe programmamanagers worden ingehuurd. Om rijksbreed programmatisch werken een kans te geven dient dus niet alleen te worden gewerkt met een vergelijkbare methodologie maar ook meer ervaring te worden opgedaan.58

spanningen
In de praktijk speelt de spanning tussen verticale en horizontale sturing een grote rol. Met verticale sturing doelen we op de klassieke top-down-sturing waarbij met behulp van juridische, financiële en communicatieve instrumenten beleid wordt vastgesteld en uitgevoerd.59 Met horizontale sturing doelen we op meerzijdige sturing, dat wil zeggen sturingsmaatregelen waarin de horizontale verhoudingen tussen partijen in het openbaar bestuur en de omgeving tot uiting komen.60 We constateren dat er veel weerstand ontstaat wanneer programma’s niet goed aansluiten bij de lijnorganisatie, bijvoorbeeld doordat organisaties geheel los van elkaar werken waardoor de lijn kampt met een ‘not invented here syndrome’61 Dat komt doordat programmatisch werken op weinig plaatsen echt is ingebed. We zien dat deze manier van werken zich nog niet heeft ‘ingevochten’, terwijl het routinematig werken van de lijnorganisatie nog steeds de norm is binnen de rijksoverheid. Het nieuwe en het klassieke werken komen door deze tegenstellingen met elkaar op gespannen voet te staan. Wij constateren dat om die reden het een uitdaging is om het doelgerichte van programmatisch werken te verenigen met de hiërarchische sturingsrelaties van de lijnorganisatie.
54 55 56 57 58 59 60 61

Interview met Licht Interview met De Jong Interview met De Munck Algemene Rekenkamer (2008a) Kaats e.a. (2005) en interview met Karreman De Bruijn, en Ten Heuvelhof, (1991) Kalders, Van Erp & Peters (2004) Interviews met Pomp, De Rijcke, Karreman, Riks, Van Ooijen, Licht en Van ‘t Hek

Flexibele structuren

37

In de praktijk zien we dat de scheve machtsverhouding tussen programmatisch werken en werken vanuit de reguliere lijn ertoe leidt dat programma’s worden aangepast aan de regels (op het gebied van sturing, beheersing, bedrijfsvoering en verantwoording) van de lijnorganisatie. Daarmee is de lijnorganisatie uiteindelijk bepalend voor het succes van een programma.62 Dit beperkt de armslag die een programmamanager heeft bij uitvoering van een programma: hij moet steeds rekening houden met zowel de belangen van het programma als die van de lijn. Dit vertroebelt verantwoordelijkheden en creëert een spagaat tussen horizontale en verticale structuren. Deze gespannen verhouding komt tot uiting op plaatsen waar harmonie tussen programma en lijn bepalend is voor succes. Zo wordt in veel gevallen pas in een heel laat stadium van een programma goed nagedacht over de ‘indaling’ van programmaresultaten in de lijn van een organisatie. Omdat een programma per definitie tijdelijk is, zou idealiter al bij de start moeten worden stilgestaan bij de overdracht van taken aan de lijn na beëindiging van het programma. Dat verhoogt de kans op het realiseren van gezamenlijke doelen en zorgt ervoor dat de in het programma gerealiseerde resultaten worden geborgd.

inrichting
Naast een goede aansluiting van programma- en lijnactiviteiten zijn er nog andere factoren die medebepalend zijn voor de kans op succes van programma’s. Zonder robuuste en integrale probleemanalyse in de startfase van een programma ontstaan in een later stadium problemen.63 Bij de uitwerking van de oplossingsrichting worden zelden de juiste belanghebbenden betrokken, waarmee de kans op het mislukken van programma’s groter wordt. Daarnaast zijn programma’s veelal van binnen naar buiten gericht: de blik van burgers en bedrijven – als afnemers van overheidsdiensten – ontbreekt. Daardoor is de kans reëel dat ambities op de verkeerde premissen stoelen en dat doelstellingen overbodig of achterhaald zijn.64 Bij overheidsprogramma’s ontbreekt vaak een gedegen kosten-batenanalyse (of ‘business case’) waarbij vóór de start van een programma een afweging wordt gemaakt tussen de kosten van het programma en de maatschappelijke baten die te verwachten zijn.65 Zonder kosten-batenanalyse zal onduidelijk zijn welke toegevoegde waarde een bepaald programma heeft voor de maatschappij. Hierdoor is de kans groot dat wel wordt gestuurd op input (tijd, geld en capaciteit), maar niet op outcome (kwaliteit). Hierdoor neemt de kans toe dat overheidsprogramma’s worden ontkoppeld van de oorspronkelijke premisse. Dit proces wordt in het huidige klimaat van bezuinigingen versterkt: het draait alleen nog maar om de kostenkant van vandaag, niet om de batenkant van morgen.66

62 63 64 65 66

Interviews met Paul en Theunissen Interviews met de Rijcke, Licht, Reyn en Turnhout Interview met Kwast Interviews met de Rijcke, Karreman, Licht, Ten Hoorn Boer, Interview Reyn en Turnhout

38

Windvanen en wegwijzers

Het is gebruikelijk dat overheidsprogramma’s worden begeleid door een klankbordgroep. In de groep nemen in de regel (oud-)politici, topambtenaren en experts zitting.67 Burgers, afnemers of vertegenwoordigers van belangengroepen zijn vaak afwezig. Daardoor ontbreekt inspraak van groepen die in veel gevallen het meeste belang hebben bij het programma. Dit manco wordt zelden ondervangen door andere maatregelen, zoals enquêtes of publiekstesten. Hierdoor wordt de kans kleiner dat programma’s aansluiting vinden bij daadwerkelijk gevoelde externe behoeften.68 Een overheid die meer flexibiliteit nastreeft zal toch in ieder geval naar de maatschappij moeten luisteren om te kunnen meebewegen, bijvoorbeeld door maatschappelijke problemen in samenspraak met burgers en belangengroepen te adresseren. Nu gebeurt dat nauwelijks.69 Zoals een van de referenten zei: “De belangengroepen willen wel, het is alleen nog lastig om de overheid ook betrokken te krijgen.” Terwijl bij het rijk veel aan prestatiemeting wordt gedaan, hebben bestuurders weinig zicht op de effecten van programmatisch werken.70 Dat komt omdat prestatiemeting nu vooral gericht is op de verantwoording van interne kosten – niet op de maatschappelijke baten.71 Meetgegevens zeggen dus veel over de financiële efficiëntie van een programma, maar weinig over realisatie van de doelen ervan.72 Hierdoor komen de betekenis en het bestaansrecht van het programma in het gedrang.

slot
In dit hoofdstuk hebben we beschreven hoe programmatisch werken bij de rijksoverheid veelal wordt toegepast. We zien dat programmatisch werken zeer divers wordt ingevuld en dat structuren vaak botsen, overlappen, contrasteren of onthecht zijn. Er zijn wel pogingen om meervoudige sturing te introduceren, maar verticale sturing blijft de norm. Het begrip ‘flexibele structuren’ is voor ons daarom een paradoxale werkelijkheid. Verandering in de structuur volstaat zelden om flexibiliteit in de organisatie te realiseren.73 In het volgende hoofdstuk bezien we daarom wat van medewerkers wordt gevraagd vanuit het perspectief van flexibiliteit en werken in programma’s.

aanbevelingen

Organiseer meer eenheid in de ‘methoden en technieken’ van programmatisch werken door training van (potentiële) programmamanagers. Breng ervaringen op het gebied van programmatisch werken van het ene departement in bij het andere

67 68 69 70 71 72 73

Algemene Rekenkamer (2008a) Nationale ombudsman (2009) Interview Van Oijen Algemene Rekenkamer (2008a), Tak en Wijnen (2006), interviews De Rijcke, Licht, Interview met Pomp Interview Ten Hoorn Boer Volberda (2004)

Flexibele structuren

39

en leg kennis vast. Streef naar eenduidigheid in terminologie en jargon zodat programmamedewerkers breder inzetbaar worden.

Zorg voor een duidelijke positionering van het programma ten opzichte van de lijnorganisatie. Zorg dat de verhoudingen, taken, rollen en verantwoordelijkheden bij de start van een programma zijn vastgelegd. Vermijd duale eindverantwoordelijkheden en beleg het eigenaarschap van een programma ondubbelzinnig en expliciet.

Betrek medewerkers van de lijnorganisatie vanaf de start bij het programma en geef aan wat hun rol is. Schrijf een plan van aanpak als sprake is van programmaactiviteiten die overgaan in lijnactiviteiten. Zorg ervoor dat de programmaactiviteiten die overgaan in lijnactiviteiten goed overgedragen worden aan de lijn.

Voer een objectieve en gedegen probleemanalyse uit voor aanvang van een programma. Stel dit als voorwaarde voor het starten van een programma. Toets of deze analyse is gevalideerd bij de juiste belanghebbenden binnen en buiten de overheid.

Voer voor de aanvang van een programma een onafhankelijke ‘business case' uit. Zet daarin de kosten af tegen de maatschappelijke baten. Stel de business case als voorwaarde voor het starten van een programma.

Richt bij een programma een klankbordgroep in, waarvan de leden een nauwe maatschappelijke betrokkenheid hebben met voor dat programma relevante sectoren. Vraag deze groep publiekstesten en enquêtes uit te voeren. Gebruik de resultaten van deze bevindingen om het programma te sturen zodat optimaal wordt aangesloten op maatschappelijke behoeften en verwachtingen.

Gebruik de uitkomsten van probleemanalyse, business case en enquêtes als instrumenten voor de sturing en beheersing van het programma. Richt hier ook instrumenten voor prestatiemeting op in.

40

Windvanen en wegwijzers

Case Veiligheid begint bij Voorkomen (VbbV)

Een van de zes pijlers uit het Coalitieakkoord van Balkenende IV is de pijler ‘Veiligheid, stabiliteit en respect’. Als een van de te treffen maatregelen wordt ‘een nieuw veiligheidsprogramma’ aangekondigd. Dat wordt het project Veiligheid begint bij Voorkomen. Het beoogde doel van het project is het verbeteren van de veiligheid, vertaald in een reductie van de criminaliteit met 25% in 2010 ten opzichte van 2002. De minister van Justitie is de projectminister. Dat neemt niet weg dat hij de voortgang en inhoud van het project moet afstemmen met de minister van BZK. Beide bewindspersonen ondertekenen formele stukken, en treden regelmatig afzonderlijk op in de media om deelresultaten te presenteren. Dit roept twee vragen op: wie is eigenaar van het project en in hoeverre kan van vertrouwen worden gesproken? Volgens het projectplan neemt samenwerking tussen rijk en lokale overheden een prominente plaats in. Verder zullen maatschappelijke organisaties (denk aan woningcorporaties, werkgevers, onderwijs- en zorginstellingen) worden betrokken. Dat vertaalt zich niet door in de projectstructuur: de ingerichte projectdirectie wordt uitsluitend bemenst met medewerkers van Justitie en BZK. De onder het project ressorterende programma’s worden uitgevoerd in de staande organisatie en onder verantwoordelijkheid van een functionaris in de lijnorganisatie. Daardoor worden de programma’s feitelijk in het kielzog van de beleidstaken uitgevoerd. Bovendien gaat het om programma’s die sowieso worden uitgevoerd – VbbV of geen VbbV. Dit roept de vraag op: gaat het hier nu écht om een programma? Of om een ‘coördinatieschil’ die virtuele samenhang moet brengen in een breed scala aan activiteiten?

Inleiding en vraagstelling

41

Flexibele ambtenaren
The reasonable man adapts himself to the world; the unreasonable one persists in trying to adapt the world to himself. Therefore all progress depends on the unreasonable man. Albert Einstein

inleiding
In dit hoofdstuk kijken we vooral naar de betekenis van programmatisch werken voor de ambtenaar 74. Want ‘hoe je het ook organiseert, uiteindelijk draait het om de kwaliteit van je medewerkers. Elk ministerie is zo goed als zijn medewerkers’.75 We richten ons eerst op de ‘flexibele en mobiele ambtenaar’. Wat is eigenlijk het (vaak voor vanzelfsprekend genomen) belang van die flexibiliteit en mobiliteit van en voor ambtenaren? Vervolgens staan we stil bij de vraag wat programmatisch werken – als ‘flexibele’ structuur – nu betekent voor medewerkers in rijksdienst.

flexibel en mobiel
Dat een overheid die flexibel wil zijn, naast een flexibele structuur ook flexibele medewerkers nodig heeft, lijkt logisch. De nota Vernieuwing Rijksdienst zegt hierover: ‘Een overheid die flexibel is, dat wil zeggen een overheid die haar medewerkers daar wil kunnen inzetten waar de nood het hoogst is, moet ook kunnen beschikken over ambtenaren die meer dan nu het geval is ook zelf flexibel en mobiel zijn.’76 Een van de uitgangspunten voor het te voeren personeel- en organisatiebeleid is dan ook het bevorderen van de flexibiliteit en mobiliteit van de medewerkers.77 Het stimuleren van mobiliteit moet er tevens voor zorgen dat de afslanking niet zoveel pijn doet bij medewerkers. Door de inzet op loopbaanontwikkeling – de in 2007 afgesloten CAO voor rijksambtenaren heette niet voor niets ‘van vast en zeker naar flexibel en veilig’ – moeten ‘moeilijkheden worden voorkomen’.78 Verder moet de overgang van de ene plek naar de andere (ook departementaal) worden vergemakkelijkt door de aanstelling te standaardiseren.79 Tenslotte geeft Vernieuwing Rijksdienst een beeld van de ambtenaar van morgen: ‘Kenmerkend voor de ambtenaar van de toekomst is enerzijds een grote mate van flexibiliteit, mobiliteit en brede inzetbaarheid, met als noodzakelijke voorwaarde dat ambtenaren in beginsel in dienst van het rijk zijn. Anderzijds moet die ambtenaar ook beschikken over inhoudelijke kennis en vakmanschap’.80

74 75 76 77 78 79 80

Waar wordt gesproken over de ambtenaar bedoelen we de rijksambtenaar Interview met Bekker Ministerie BZK (2007), art 16 Idem, art. 97 Idem, art. 98 Idem, art. 98 Idem, art. 102

Flexibele ambtenaren

43

Al eerder in ons onderzoek constateerden we dat de ambities van Vernieuwing Rijksdienst vooral vorm krijgen door een specifieke focus op randvoorwaardelijke, technisch-instrumentele aspecten van flexibiliteit: één functiehuis, één logo, voor iedere ambtenaar geschikte huisvesting en centraal gestuurd ICT- en HRM-beleid. Door te voldoen aan deze voorwaarden kunnen ambtenaren gemakkelijker van plek A naar plek B worden geschoven, zo is de veronderstelling. Zo neemt het vermogen van de overheid toe om haar organisatie aan te passen.81 Veel nadruk op ‘techniek’ dus, en nauwelijks voor meer culturele aspecten van flexibiliteit. Noties over leiderschap, (een cultuur van) samenwerken, over de schutting kijken, problemen vanuit een ander perspectief bekijken, ontbreken. Aanbevelingen van de ROB die in ‘Cultuur met een FORS postuur’ 82 juist op het aspect van cultuur ingrijpen, vinden we in Vernieuwing Rijksdienst niet terug. De gedachte daarachter is dat de praktische belemmeringen die samenwerken en ‘een andere manier van werken’ in de weg staan, moeten worden weggenomen. Dat daarmee niet rechtstreeks wordt aangezet tot een andere manier van werken, is een weloverwogen keuze83. Door de inzet op het ‘mobiel maken’ van ambtenaren faciliteert men toekomstige besluiten over meer inhoudelijke en strategische vormen van flexibiliteit. De premisse bij het streven naar flexibele en mobiele ambtenaren is dat flexibiliteit positieve gevolgen heeft voor zowel de ambtenaar als de organisatie. Voor de individuele medewerker betekent dit bijvoorbeeld meer afwisseling in taken en meer mogelijkheden om zichzelf te kunnen ontplooien. Voor de organisatie betekent flexibiliteit dat zij beter en sneller kan inspelen op nieuwe ontwikkelingen door het inzetten van medewerkers daar waar het nodig is. In de literatuur over flexibele medewerkers is veel aandacht voor het begrip functionele flexibiliteit.84 Dat verwijst naar de bereidheid en het vermogen van een individuele medewerker om inzetbaar te zijn voor verschillende taken en banen binnen een organisatie. Persoonlijke groeibehoefte, innovatiegeneigdheid en algemeen zelfvertrouwen zijn belangrijke persoonskenmerken die samenhangen met die bereidheid en mogelijkheid tot brede inzetbaarheid. Vertrouwen in het management en een beperkte taakformalisatie (de mate waarin procedures en regels voorschrijven hoe het werk gedaan moet worden) zijn belangrijke organisatiefactoren die bijdragen aan de individuele bereidheid van de ambtenaar om flexibel gedrag te vertonen. Flexibiliteit is ook heel direct verbonden met leren. Als flexibiliteit wordt begrepen als snel in kunnen spelen op veranderende situaties, betekent dit dat oude routines moeten worden afgeleerd en nieuwe aangeleerd. Met de grote aandacht voor de flexibele ambtenaar in de zin van de mobiele ambtenaar, lijkt de aandacht voor het thema ‘de lerende overheid’ en de lerende ambtenaar op de achtergrond te raken. Maar werkelijk veranderen (dus niet: reorganiseren of verbeteren) gaat altijd over mensen. En dat gaat niet van vandaag op morgen, het kost veel tijd en energie.85 En het vergt investeren in
81 82

83 84 85

Idem, art. 99 In Cultuur met een FORS Postuur wordt door de ROB voor flexibiliteit gepleit, die samen met omgevings-, resultaat- en samenwerkingsgerichtheid het FORS postuur van de overheid moet vormen. Interview met Wolthuis. Velde en van den Berg (2003) Jonker e.a. (1998)

44

Windvanen en wegwijzers

medewerkers. Die investeringen leveren echter wel wat op: ‘Er zijn zwakkere en sterkere ministeries. De zwakke ministeries hebben te weinig geïnvesteerd in de kwaliteit van hun medewerkers.’86 Naast mobiliteit en leren kleeft aan flexibiliteit ook de dimensie van ‘altijd bereikbaar’, voorzien van technische hulpmiddelen om de ‘virtuele ander’ op moderne wijze tegemoet te treden: ‘Daar zit je dan, als kersverse Ambtenaar 2.0. De laptop verwachtingsvol opengeklapt. Je hele sociale netwerk in kaart gebracht, alle profielen bijgewerkt en alle belangrijke software onder handbereik. Twitter, Yammer, Ning, LinkedIn, Blogger, Wikispaces: voor de zekerheid is het spul allemaal alvast opgestart. Laat nu de Wisdom of the Crowds maar komen. Als iedereen met iedereen is verbonden ontstaan ongekende staaltjes van kenniscreatie. Toch?’ 87 Enige nuancering bij dit aspect van overal en altijd beschikbaar is wel op zijn plaats. Op dit moment is de overheidsorganisatie nog lang niet altijd ingericht om flexibel te kunnen werken zoals hierboven omschreven. Er wordt veelal gewoon van negen tot vijf gewerkt en op aanwezigheid gestuurd in plaats van resultaten. Licht flexibele werktijden zijn inmiddels geaccepteerd maar thuiswerken (telewerken) en andere vormen van flexibiliteit ten aanzien van het verrichten van de dagelijkse werkzaamheden staan nog in de kinderschoenen. Maar her en der wordt wel degelijk geëxperimenteerd met vrije vormen van flexibel ambtenaarschap. Twee voormalige medewerkers van In Axis profileren zich tegenwoordig als ‘scharrelambtenaar’. Ze leveren een betekenisvolle bijdrage aan het openbaar bestuur, los van bestaande hiërarchie en structuur: ‘Vrije en bevlogen ambtenaren. Wanhoop niet! Schud uw ketenen af en ga doen waarvoor u ooit ambtenaar geworden bent: het dienen van de publieke zaak. Laat u inspireren door de ideeën van de zelfsturing. Etaleer uw professionaliteit. Organiseer u rond de maatschappelijke opgaven, wars van procedures en structuren’.88 Dat klinkt heel anders dan ‘het aanpassen van structuren ten behoeve van een betere aansluiting op maatschappelijke opgaven’, zoals vrij vertaald de ambitie van Vernieuwing Rijksdienst luidt. Al netwerkend gaat de scharrelambtenaar van project naar vraagstuk. Verantwoording legt hij af via een weblog. Ook hier zoekt hij naar verbinding met anderen omdat hij het principe aanhangt dat velen meer weten dan één. Nadelen van flexibiliteit Flexibiliteit heeft al met al verschillende aspecten die veelal een positieve betekenis hebben. Maar er zijn ook nadelen verbonden aan het feit dat medewerkers flexibel en mobiel (moeten) zijn. Sennett89 spreekt zelfs over moderne slavernij. Door het veelvuldig van baan veranderen gaan passie en identiteit van medewerkers verloren. De ambtenaar raakt los van zijn basis, verliest de verbinding met de organisatie en het hogere doel dat de organisatie nastreeft.

86 87 88 89

Interview met Bekker Ontleend aan www.ambtenaar20.nl Uit het Scharrelmanifest, zie http://scharrelleon.wordpress.com/scharrelmanifest Sennett (2000)

Flexibele ambtenaren

45

Tjeenk Willink stelt – in het jaarverslag van de Raad van State over 2004 90 – dat het collectieve geheugen van de ambtelijke organisatie steeds gebrekkiger raakt doordat er nauwelijks tijd is voor reflectie. Dit wordt veroorzaakt door de bewuste stimulering van mobiliteit ten behoeve van een grotere samenhang tussen overheidsdiensten en de vervroegde uitstroom – ten behoeve van een ‘cultuuromslag’ – van oudere ambtenaren, vaak de specialisten. Naast een afname van binding van medewerkers met de organisatie en verlies van kennis, ervaring en collectief geheugen zijn meer nadelen van toenemende flexibiliteit en mobiliteit te noemen. Zo raakt de continuïteit van bepaalde werkzaamheden in het geding als medewerkers regelmatig van positie wisselen en kan sociale druk ervaren worden door eisen ten aanzien van beschikbaarheid.91 Bovendien maakt toenemende flexibiliteit het besturen van een organisatie er niet eenvoudiger op. Het bij elkaar brengen van mensen en taken vraagt dan expliciete aandacht.

de ambtenaar in een programma
Wat betekent het om in een programma te werken? Over welke competenties moet de ambtenaar die in programma’s werkt beschikken? En hoe verhoudt het werken in een programma zich tot het werken in een lijnorganisatie? We schetsen de kansen en bedreigingen voor de programmatisch werkende ambtenaar. Programmatisch werken omschreven we eerder als een tijdelijke, flexibele structuur waarin gericht wordt gewerkt naar een (maatschappelijk) doel. Het gaat om samenhangende veranderactiviteiten die gericht zijn op realisatie van gezamenlijke doelen, coördinatie van werkzaamheden, samenwerking en allocatie van middelen. Programma’s zijn vaak buiten de lijnorganisatie georganiseerd, maar staan idealiter wel in verbinding met de lijnorganisatie. Dat betekent dat veel programmamedewerkers in staat moeten zijn om in een horizontale structuur 92 het werk te doen waarbij ze functioneel worden aangestuurd binnen het programma en horizontaal vanuit de lijnorganisatie. Deze manier van werken dient antwoord te geven op merendeels ongestructureerde problemen en is gericht op veranderactiviteiten. Het ketendenken waarbij de ‘klant’ in toenemende mate centraal staat is voorwaarde voor een goed resultaat. Hij moet resultaten kunnen tonen en hierover kunnen rapporteren. Het uiteindelijke resultaat neemt hij mee terug naar de lijnorganisatie om zo kennis en kunde te verspreiden en bij te dragen aan de ‘indaling’ van de uitkomsten van het programma. Hij kijkt over de schutting van de eigen organisatie, leert van anderen en leert op zijn beurt weer aan anderen. Hij staat open voor nieuwe concepten en ideeën.

90 91 92

Raad van State (2005) Jonker, Van Hooff en Messchendorp (1998) Licht (2005)

46

Windvanen en wegwijzers

Dat klinkt als de roep om een superambtenaar, het gedroomde maar niet bestaande schaap met vijf poten. Toch worden de bijbehorende competenties in menig profiel in een adem genoemd: flexibiliteit, innovatief handelen, interpersoonlijke sensitiviteit, klantgerichtheid, netwerkvaardigheden, omgevingsbewustzijn, onafhankelijkheid en samenwerken.93 De ene ambtenaar is de andere niet Organisaties worden volgens Weggeman bevolkt door grofweg twee soorten medewerkers, de innoverende professional (I-prof), en de routine professional (R-prof).94 Voor de I-prof zijn innoveren en improviseren de dominante drijfveren. Hij doet dit vooral op basis van beschikbare informatie en zijn attitude. Hij is flexibel en creatief, doorbreekt patronen en vernieuwt voortdurend: eerst anders, dan beter. Voor de R-prof zijn routinematig werken en het overtreffen van (bestaande) normen en standaarden de dominante drijfveren. Hij doet dat vooral op basis van ervaring en kundigheid. De R-prof is efficiënt en geconcentreerd, ontwikkelt patronen en verbetert voortdurend: vandaag weer beter doen wat gisteren goed is gegaan. Beide kwaliteiten zijn nodig voor een goed functionerende organisatie, aldus Weggeman. Ook het programma Vernieuwing Rijksdienst erkent dat zowel de flexibele generalist als de inhoudelijke expert van belang en nodig zijn. Expliciet wordt zelfs gesteld dat ‘de expert’ herwaardering behoeft, en er voor experts meer mogelijkheden moeten komen om carriere te maken. Desalniettemin ligt de nadruk op het streven naar flexibele en mobiele ambtenaren. Waardering voor de R-prof dreigt in de praktijk echter naar de achtergrond te verdwijnen. Het gevaar bestaat dat dit type medewerker slechter gaat functioneren naarmate hij taken moet uitvoeren waarin hij niet deskundig is. Er zijn dus niet alleen bepaalde taken die minder geschikt zijn voor bemensing door flexibele medewerkers, maar er is ook een categorie medewerkers die intrinsiek minder goed tot zijn recht komt wanneer mobiliteit en brede inzetbaarheid ook voor hen van toepassing wordt verklaard. Ook het werken in programma’s vraagt om inzet van verschillende typen ambtenaren. Naast de I- en de R-prof zien wij twee nieuwe typen van ambtenaren ontstaan die gerelateerd zijn aan de opkomst van programmatisch werken. Zij geven invulling aan de trends die zich rond de fysieke inrichting van de werkplek en de beschikbare technische hulpmiddelen voordoen, als ook aan de manier van inzet en omgang daarmee. We noemen ze de ‘scharrelambtenaar’ en de ‘twitteraar’. Waar de scharrelambtenaar een voorbeeld is van inhoudsvol losgezongen zijn van bestaande structuren, kan van de twitteraar worden gezegd dat deze gedreven wordt door moderne snufjes, maar daarbij het risico loopt om vorm tot inhoud te verheffen. We doelen dan op mensen die de technieken gebruiken om ’bij de moderne tijd te horen’, maar van daaruit geen verbinding weten te leggen met de inhoud van het werk.

93 94

Ministerie van V&W (2003) Weggeman (2000)

Flexibele ambtenaren

47

R-Prof
Routinematig

I-Prof
Dynamisch/flexibel

Scharrelambtenaar
Dynamisch/flexibel

Twitteraar
Dynamisch/ meewapperen Generalistisch gebaseerd op technische middelen, risico van inhoudsloosheid Trendvolgen Lijn/programma/ project

Diepe specialisatie

Specialistisch& generalistisch

Specialistisch

Verbeteren Voornamelijk Lijnorganisatie Gestructureerde en ongestructureerde problemen Verbonden door taak en inhoud Taakgericht In structuur

Innoveren Voornamelijk Lijnorganisatie en programma Gestructureerde en ongestructureerde problemen Verbonden door inhoud en hoger doel Samenwerkingsgericht In (tijdelijke) structuur

Innoveren Alleen Programma’s, projecten en adviseringsvraagstukken Ongestructureerde problemen Verbonden door persoonlijke verrijking, inhoud en hoger doel Hoger doel gericht Los van structuren

Trendontwikkelingen Niet verbonden, losgezongen, weet buitenwereld binnen te brengen Trendgericht In structuur

Spanningen Het werken in en met programma’s heeft positieve kanten, maar er zijn ook inherente spanningen aan verbonden. Een veel gehoord dilemma is ‘het dienen van twee bazen’ Het combineren van een functionele verbinding met het programma en de hiërarchische verbinding met de lijnorganisatie is in de praktijk vaak ingewikkeld. Enerzijds is er de inhoudelijke uitdaging en de betrokkenheid bij het oplossen van ongestructureerde problemen als programmamedewerker, maar daar staat het afleggen van verantwoording aan en loopbaanafhankelijkheid van de lijnmanager tegenover. Het succes van een programma kan afstralen op de bij het programma betrokken medewerkers.95 Een zichtbare positie in een succesvol programma kan de opmaat zijn voor een carrièrestap. Deelname aan een minder succesvol of zichtbaar programma kan echter belemmerend zijn en zelfs een terugkeer in de lijnorganisatie in de weg staan. Afhankelijk van het succes van het programma en de verbinding met de lijnorganisatie, draagt het werken in programma’s ook het risico in zich dat groepsvorming ontstaat waarbij de ene groep zich wat achtergesteld voelt bij de andere. Programma’s zijn vaak georganiseerd rondom een actueel veranderingsprobleem waar iedereen wel een bijdrage aan wil leveren. De niet uitverkoren lijnmedewerker wordt nu door de gekozen structuur uitgesloten van betrokkenheid. Groepsvorming kan ook de indaling van de resultaten van het programma in de lijn in de weg staan, doordat het bijdraagt aan een gevoel van ‘not invented here’.

95

Interview van’t Hek

48

Windvanen en wegwijzers

In deze context is het interessant te constateren dat sommige (delen van) overheidsorganisaties96 de vaste indelingen van hun organisatie helemaal ter zijde schuiven en alle werkzaamheden ‘programmatisch’ worden ondergebracht. Medewerkers worden om de zoveel tijd toebedeeld aan dat onderwerp dat aandacht verdient al naar gelang de politieke of maatschappelijke context. Reguliere lijnstructuren worden zo gecombineerd met een flexibele inrichting aan de hand van maatschappelijke thema’s en beschikbare medewerkers. Een laatste punt van aandacht betreft de indaling van de medewerker in de lijn na afloop van het programma. Niet alleen bepaalde werkzaamheden moeten bij beëindiging van een programma terugvloeien in de lijn, dat geldt ook voor de medewerkers. Programmamanagers geven aan dat hiervoor onvoldoende aandacht is bij het lijnmanagement. De kennis en ervaring die mensen hebben opgedaan in een project of programma, worden onvoldoende benut, aangeboord en verspreid. ‘De ABD zou zich moeten richten op P-beleid voor programmadirecteuren. Die hebben in de afgelopen periode een schat aan ervaring opgedaan, maar niet één keer heeft de ABD de moeite genomen mij of de anderen daarnaar te vragen’, aldus een programmamanager.

slot
We hebben laten zien dat de overheid in het algemeen en programma’s in het bijzonder vragen om flexibele medewerkers. Medewerkers die mobiel en breed inzetbaar zijn, kunnen samenwerken over organisaties of organisatiedelen heen, problemen van meerdere kanten kunnen bekijken en een invalshoek vinden die tot vernieuwende resultaten leidt. De R-prof is hier minder op ingesteld, werkt vooral vanuit de eigen expertise en is minder gericht op samenwerking. Maar de R-prof beschikt wel over de ook zeer benodigde inhoudelijke kennis en is gemotiveerd om te verbeteren wat hij al beheerst. In programma’s kunnen inhoudelijke expertise en kennis vanuit verschillende denkrichtingen en invalshoeken worden samengebracht. Zo levert programmatisch werken een bijdrage aan het verbreden van de kennis van de specialist, en het verdiepen van de kennis van de generalist. Niet iedereen heeft de bereidheid en het vermogen tot functionele flexibiliteit. Persoonlijke groeibehoefte, innovatiegeneigdheid en algemeen zelfvertrouwen zijn persoonskenmerken die hierop van invloed zijn. Die specifieke persoonskenmerken zijn samen met een omgeving waarin vertrouwen heerst in het management en taakformalisatie beperkt is, de voorwaarden voor het tot stand brengen van functionele flexibiliteit. Programmamanagement wordt teveel geassocieerd met projectmatig werken97, en onvoldoende gezien als een vak waar specifieke competenties voor nodig zijn. Personeelsbeleid is daar nog onvoldoende op gericht.
96 97

bijvoorbeeld DG Veiligheid (BZK) Licht (2005)

Flexibele ambtenaren

49

Programma’s zijn vaak gevuld met medewerkers die een primaire verantwoordelijkheid hebben in de lijn.98 Verantwoordelijkheid ligt dus steeds in de eerste plaats bij verticaal werken. Doordat programmatisch werken een afgeleide is van ‘het echte werk’, is de professionele aandacht die uitgaat naar programma’s steeds beperkt. Andersom is bij grote politieke aandacht de trekkracht van een programma groot en wordt het werk in de lijn belast. Waarom dan werken in een programma? De aandacht die het programma krijgt, de vrijheid en (financiële) middelen geven de medewerkers het gevoel bij iets bijzonders betrokken te zijn. Iets waar je bij wilt horen, waar je voor wilt gaan.99 Het doet een beroep op het vermogen en de wil om bruggen te slaan, samen te werken en een andere manier van kijken te ontwikkelen. Deze competenties zijn echter ook in de lijnorganisatie nodig, wil de overheid in staat zijn om beter te reageren, of beter nog te anticiperen op veranderingen in de maatschappij. Dat vraagt om een organisatiebrede cultuur waarin deze waarden worden benadrukt en voorgeleefd.

aanbevelingen

Besef dat flexibilisering van de overheid om een specifiek soort medewerkers vraagt. Zet daartoe alle mogelijke faciliteiten en communicatiemiddelen in die een actieve verbinding met de maatschappij stimuleren.

Schep een omgeving waarin flexibiliteit op de juiste momenten wordt beloond. Maak onderscheid tussen innovatieve en routinematige ambtenaren, maar koester beide omdat een flexibele overheid ze allebei nodig heeft. Zorg voor interactie tussen beide typen.

Leg afspraken over programmatisch werken, doelstellingen en verwachte prestaties vast in een contract. Bied de ambtenaar de kans om het contract af te keuren. Leg vast aan wie de programmamedewerker verantwoording aflegt.

Het succes van programmatisch werken is voor een belangrijk deel afhankelijk van de competenties van de programmamedewerkers. Schep daarom ruime mogelijkheden om opleidingen te volgen. Voeg aan het rijksbrede opleidingen pakket ook opleidingen toe over programmatisch werken.

Zorg dat programmamedewerkers verbonden blijven met hun organisatie en hun passie kunnen delen met collega’s. Doe dit ook door lijnmedewerkers actief te betrekken bij programma’s. Dit stimuleert betrokkenheid en kruisbestuiving.

Integreer programmamanagement in het huidige personeelsbeleid en zorg voor carrièreperspectief van programmamedewerkers door diverse carrièrelijnen te introduceren. Spits dit beleid toe op sleutelfuncties binnen een programma. Accepteer geen programmanagers die niet ‘in het veld’ hebben gewerkt. Ontwikkel binnen de kaders van dit beleid een poule van deskundige en ervaren programmamanagers voor de overheid. Maak deze poule niet te groot zodat er voor deze poule altijd programma- of projectwerk voorhanden is. Stem werving- en selectiebeleid af op de inzet van deze poule.

98 99

Licht (2005) Boonstra (2004)

50

Windvanen en wegwijzers

Case Defensie Verkenningen

In 2007 heeft de minister van Defensie de Verkenningen aangekondigd in een beleidsbrief waarin hij aangeeft het project noodzakelijk te vinden voor de toekomst van de krijgsmacht. De Verkenningen worden in opdracht van het kabinet uitgevoerd en richten zich op de langere termijn. Defensie wordt afgeschilderd als een polis: een verzekering tegen toekomstige onzekere gebeurtenissen. De werkzaamheden zijn gericht op beleidsopties voor de toekomstige ambities voor de inspanning, samenstelling en toerusting van de krijgsmacht. Er is gekozen voor een interdepartementale aanpak en externe betrokkenheid. De verkenningen worden uitgevoerd door een interdepartementale projectdirectie waarin vertegenwoordigers zijn opgenomen van Defensie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Buitenlandse Zaken, Financiën en Justitie. Zij zijn door hun departement vrijgesteld voor het project Verkenningen, wat ze in staat stelt om ‘uit hun departementale loopgraven te komen.’ De aanpak van het project stoelt op een paar uitgangspunten: onafhankelijkheid, analyse en objectiviteit. Dat komt erop neer dat Defensie zich niet als eigenaar opstelt, maar juist een onafhankelijke positie inneemt in het project. Analyse ligt aan conclusies en aanbevelingen ten grondslag. Deze aanpak neemt de politieke lading van het project weg, en zorgt bovendien voor verankering op politiek en ambtelijk niveau. Verder zorgt een klankbordgroep van zeven externe deskundigen voor aansluiting bij wensen en verwachtingen van de maatschappij. Er is veel geïnvesteerd in het verkrijgen van vertrouwen door continu te laten zien welke inspanningen de projectmedewerkers leveren en wat met deze inspanning wordt gedaan. Er wordt ook veel aandacht besteed aan ‘verwachtingenmanagement’: wat is onder welke omstandigheden te verwachten en wanneer moet je dus niets verwachten? Om op deze golflengte te komen was het belangrijk dat alle betrokkenen dezelfde taal zouden spreken. Behuizing was daarbij van wezenlijk belang, ‘want voor een goede samenwerking moet je bij elkaar zitten’. Virtuele communicatie bevordert samenwerken dus niet.

Inleiding en vraagstelling

51

52

Windvanen en wegwijzers

Conclusies & aanbevelingen

De overheid functioneert in een omgeving die sterk in beweging is. Hoge verwachtingen van burgers ten aanzien van de overheid gaan gepaard met maatschappelijke ontevredenheid. Tegelijkertijd ‘domineert’ de politiek in een klimaat van incidenten en regeert de korte termijn. Deze omgevingsfactoren vragen om een overheid die zich kan aanpassen: zowel in tempo als in de kwaliteit van haar producten en diensten. De respons op deze bewegingen is flexibilisering. De overheid wil zich klantgerichter opstellen, de samenwerking met ketenpartners verbeteren en efficiënter werken. Het programma Vernieuwing Rijksdienst geeft voor de overheid vorm aan deze uitgangspunten. Programmatisch werken als uitbreiding van het middelenrepertoire van de overheid kan aan deze flexibiliteit een bijdrage leveren. Het gaat om een manier van werken die samenwerking verenigt met realisatie van maatschappelijke doelen. Deze praktische kwaliteit van programmatisch werken heeft ook symbolische waarde. Het erkent dat voor complexe problemen vaak geen eenvoudige oplossingen zijn, dat samenwerking en samenhang nodig zijn voor het realiseren van maatschappelijke doelstellingen. Ook doet het een appel op betrokken ambtenaren: er is een belang, er is focus, er zijn middelen en het geeft statuur. Tegelijkertijd constateren we dat onder druk van maatschappelijke onvrede en het politiek primaat de overheid in een meegaande houding gedrongen wordt. Het snel kunnen inrichten van programma’s krijgt dan de symbolische lading van een overheid die zich daadkrachtig wil tonen: problemen worden geadresseerd en opgelost. In hoeverre programmatisch werken precies bijdraagt aan flexibilisering blijft onduidelijk. De mate van flexibiliteit is ook niet eenvoudig vast te stellen. We constateren wel een veel belangrijker punt, namelijk dat programmatisch werken de potentie heeft om de kwaliteit van het openbaar bestuur structureel te verbeteren. Tegelijk zien we dat er nog ruimte is voor verbetering in hoe programmatisch werken wordt toegepast. We zien een grote variëteit aan werkwijzen, doelen en resultaten. We zien dat er nog vele praktische en hiërarchische obstakels zijn. We concluderen dat de cultuur van samenwerking die nodig is voor programmatisch werken niet overal van de grond komt. We zien ook dat betere programmaresultaten afhankelijk zijn van de mate waarin de overheid investeert in programmamedewerkers. Als de overheid wil aansluiten bij externe bewegingen is programmatisch werken onder de juiste voorwaarden een effectief instrument. Deze voorwaarden hebben te maken met besef van de context waarin programma’s worden uitgevoerd, de structuur- en de cultuurkant van programmatisch werken. Het effect van programmatisch werken kan worden vergroot als aan deze voorwaarden wordt voldaan. We constateren ook dat deze voorwaarden breed worden erkend en herkend bij zowel programma- als lijnmanagers, medewerkers en adviseurs, maar dat het nog niet een-

Conclusies en aanbevelingen

53

voudig is deze voorwaarden te vervullen. Wij gaan er van uit dat dit wordt veroorzaakt doordat programmatisch werken nog onvoldoende is ‘uitgerijpt’. Het behoort tot het ‘nog te leren’ en nog niet tot het ‘al geleerde’ in de organisatie. Het is nog niet sturend in het handelen van het rijk, zoals de bekende werkwijzen – inclusief de manieren van verantwoording en hiërarchie – dat zijn. Wij vermoeden dat de hang naar flexibiliteit in de zin van ‘meebewegen’ er paradoxaal genoeg voor zorgt dat het achterliggende doel van de flexibilisering verder uit het zicht raakt. Flexibilisering lijkt namelijk een doel op zichzelf te worden, in plaats van een bijdrage aan een beter functionerende overheid, die op de juiste wijze inspeelt op de strategische vragen die aan de orde zijn. Presteren terwijl de stip op de horizon steeds dichterbij komt vergt een overheid die stevig in zijn schoenen staat, die duidelijk aangeeft waar het gewenste en het haalbare elkaar ontmoeten. Tegenspraak is dus een voorwaarde voor flexibilisering van de rijksoverheid op de lange termijn: zonder tegenspraak kunnen externe bewegingen niet structureel worden beantwoord. Dat vergt een klimaat waarin tegenspraak gewaardeerd en gecultiveerd wordt. Anders verwordt ‘meebewegen’ tot ‘meewapperen’, een windvaan zonder koers. Een duidelijke visie op de rol van de overheid en het organiseren van tegenwicht jegens de politiek is nodig om weerstand te bieden aan de maatschappelijke druk. Aanbevelingen context:

Erkenning van de rol en belangen van de politieke leiding hoeft niet te leiden tot meegaand gedrag. Ambtelijk tegenwicht vanuit de eigen overheidsrol is broodnodig. Stimuleer, organiseer en honoreer tegenspraak.

Laat de aandacht voor korte termijn politiek niet afleiden van de problemen van de toekomst. Verbeter de ambtelijke vaardigheden om de koers voor de lange termijn te voorzien van politiek aantrekkelijke tussenresultaten.

Borduur voort op de proactieve stap van twee jaar geleden door na het vertrek van de veertiende SG de vernieuwing van de rijksdienst op een transparante en (zelf) kritische manier te evalueren. Rapporteer aan het kabinet op grond van de geleerde lessen, en geef daarin een duidelijke visie op een betere overheid.

Aanbevelingen structuur:

Ontwikkel programmatisch werken binnen de rijksoverheid tot een vak door te investeren in programmamedewerkers en werkwijzen. Stimuleer kruisbestuiving tussen departementen.

Zorg dat verhoudingen tussen verticale sturing (lijn) en horizontale sturing (programma) niet ambivalent zijn, maar samen toewerken naar een gedeeld doel. Betrek bij de aftrap van een programma vertegenwoordigers uit de lijn in planning, sturing en beheersing. Borg de ‘indaling’ van het programma in de lijn voordat het programma wordt gestart.

Investeer in de eerste fase van het programma om uitloop en problemen in de laatste fase te voorkomen. Leg vast wie (eind)verantwoordelijk is voor welke resultaten.

54

Windvanen en wegwijzers

Aanbevelingen cultuur:

Besef dat flexibilisering van de overheid om nieuwe typen medewerkers vraagt. Zorg dat ambtenaren beter verbonden blijven met de maatschappij, bijvoorbeeld door nieuwe moderne vormen van communicatie aan te bieden.

• •

Maak onderscheid tussen innovatieve en routinematige ambtenaren. Zorg voor interactie en uitwisseling van ervaringen. Zorg dat in een programma diepgaande vakkennis wordt gecombineerd met expertise van programmatisch werken om zo de krachten van programmatisch werken optimaal te benutten.

Verbeter het carrièreperspectief van programmamedewerkers en ontwikkel specifiek HRM-beleid voor deze groep.

Conclusies en aanbevelingen

55

Bijlage A: Literatuur

Aardema, Harrie (2004) Verbindend leiderschap, Elsevier, Den Haag. Aardema, Harrie (2005) Stille waarden, een reflectie op overnormering in publiek management, Open Universiteit Nederland, Heerlen. Aardema, Harrie (2007) Control voor Leiders, verandermanagement & coaching, Elsevier, Den Haag. Abma, Tineke & Roel in ‘t Veld (ed.) (2001) Handboek Beleidswetenschap, Boom, Amsterdam. ABN AMRO (2009) Sectoren in stress, www.maakzaken.nl . Algemene Rekenkamer (2007) Lessen uit ICT projecten bij de overheid, http://www.rekenkamer.nl/9282000/d/p425_rapport1.pdf. Algemene Rekenkamer (2002) Informatievoorziening grote projecten, http://www.rekenkamer.nl/9282000/d/p299bijlage_handreiking.pdf. Algemene Rekenkamer (2008) Ketenbesef op de werkvloer, http://www.rekenkamer.nl/9282000/d/p437_tk31394.pdf. Algemene Rekenkamer (2008) Staat van de beleidsinformatie, http://www.rekenkamer.nl/9282000/d/p440_tk31456_1en2.pdf. Argyris, C., & D. Schön (1978) Organizational learning: A theory of action perspective, Addison Wesley, Reading. Argyris, Chris (1996) Leren in en door organisaties. Het hanteerbaar maken van kennis, Scriptum, Schiedam. Becker, J. en P. Dekker (2005) Beeld van beleid en politiek, in: De sociale staat van Nederland 2005. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag. Bekker, R. (2009) Liaisons dangereuses, Enige beschouwingen over de arbeidsverhoudingen bij de overheid, met name tussen politici en ambtenaren. CAOP, Den Haag. Boonstra, Jaap (2007) Ondernemen in Allianties en netwerken, Kluwer, Den Haag. Boonstra, Jaap (ed.) (2004) Dynamics of Organizational Change & Learning, John Wiley & Sons, Wets Sussex, Engeland. Boutellier, Hans (2002) De veiligheidsutopie, Over vitaliteit, bescherming en burgerschap, Boom, Den Haag. Bovend’Eert, P.P.T. (2002) Ministeriële verantwoordelijkheid, druk 1, Ars Aequi, juridische uitgeverij, Nijmegen. Brakenhoff, Michel (e.a.) (2008) ‘Kookboek sociale innovatie’, Stichting Greenfield Group, Den Bosch. Breed, Kees (2007) Bestuurscultuur en strategie, Dissertatie ROI-reeks, SDU, Den Haag. Bruijn, Dirk-Jande (2009) Geen ezels! Over inspirerend veranderen in de publieke sector, Van Gorcum, Assen. Bruijn, H. de, en E. ten Heuvelhof (1991) Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en tweede generatie sturingsinstrumenten, Stenfert Kroese, Houten. Bruijn, Hans de, Ernst ten Heuvelhof (2007) Management in netwerken, Over veranderen in een Multi-actorcontext, Lemma, Den Haag. Bruijn, Hans de, Ernst ten Heuvelhof, Roel in ’t Veld (2007) Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming, Academic Service, Den Haag. CDA (2006) Vertrouwen in Nederland. Vertrouwen in elkaar Verkiezingsprogram 2006-2011, CDA, Den Haag.

56

Windvanen en wegwijzers

CDA, PvdA en ChristenUnie (2007) Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, Samen Werken, Samen Leven. Ministerie van Algemene Zaken, Den Haag. Delden, P.J. (1989) Kwaliteitsverbetering door programmamanagement,Tijdschrift voor Management en organisatie, 1989 (3), p. 192-204, Kluwer, Deventer. Denhardt, Robert B. (1993) The Pursuit of Significance, Strategies for Manegerial Succes in Public Organisations, Belmont, Wadsworth. Development Concepts and Doctrine Centre(DCDC) (2006) Global Strategic Trends, Programme 2007-2036, A U.K. Ministry of Defence, United Kingdom. Dijk, T. van (2007) Kink in de kabel, Inventarisatie van de bevorderende en belemmerende factoren bij samenwerking tussen landelijke overheidsorganisaties, UvT, Enschede. Downs, Anthony (1967) Inside Bureaucracy, Boston, Kittle Brown and Company. Elias, Norbert, Jonh L. Scotson (2005) Gevestigden en buitenstaanders, Boom, Amsterdam. Friedman, Thomas (2005) The World is Flat, Penguin Books, United Kingdom. Gunsteren, Herman van (1994) Culturen van besturen, Boom, Amsterdam. Hart, P. ‘t, A. Wille e.a. (2003) Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging, Boom, Amsterdam. Hart, Paul ‘t, (2000) Hervormend leiderschap, over veranderingskunst in het openbaar bestuur, Lemma, Utrecht. Hoekstra, R.J. (2006) Hart voor de publieke zaak. Aanbevelingen van de Nationale conventie voor de 21e eeuw, Den Haag. Jonker, J., A. van Hooff, H.J. Messchendorp (1998) Flexibiliteit. Het vermogen van organisaties en mensen om te veranderen, Van Gorcum, Assen. Kaats, Edwin, Philip van Klaveren en Wilfred Opheij (2005) Organiseren tussen Organisaties, Scriptum, Schiedam. Kalders, P., J. van Erp en K. Peters (2004) Overheid in spagaat: over spanningen tussen verticale en horizontale sturing, Bestuurskunde.nl, Jaargang 13, Nummer 8, pp. 338-346 Kor, R. en G. Wijnen (2005) 50 checklisten voor project en programmamanagement, Kluwer, Den Haag. Kummeling, H.R.B.M. (e.a.) (1999) Verkenningen van verantwoordelijkheid. Ministeriële verantwoordelijkheid voor het toezicht op de financiën van zelfstandige instellingen op het terrein van onderwijs en onderzoek, Universiteit Utrecht, instituut voor Staats- en Bestuursrecht, Utrecht. Licht, Hans (2005) Programmamanagement, regievoering zonder macht, Van Gorcum, Assen. Lipsky, Michael (1980) Street-Level Bureaucracy, Dilemmas of the Individual in Public Services, Russell Sage Foundation, New York. Locke, John, (1988) (oorspr 1690) Over het staatsbestuur, Boom, Amsterdam. Loo, Erik van de, (2007) Bewuste en onbewuste processen van samenwerking, Tijdschrift management en Organisatie, 2007 (3/4) blz 219-227, Kluwer, Deventer. Loon, Anne Jette van, en Paul Lipman (2008) Werkwijzer Programma´s en projecten, ministerie BZK en LNV, Den Haag. Maslow, Abraham H. (1998) Maslow on Management, John Wiley & Sons, New York. Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (2007) Nota Vernieuwing Rijksdienst, Den Haag. Ministerie van Justitie (2008) Een kleiner (boekje over een) Beter Justitie, Justitieplan 20082011, Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2003) Competentiemanagement V&W, Den Haag.

Bijlage A: Literatuur

57

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2008) Samenvatting Beleidsvoornemen Vernieuwing VenW 2008 – 2012, Vernieuwen, verbinden, vertrouwen, Den Haag. Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2007) Samen zorgen voor beter, Den Haag. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (2007) “Duidelijk VROM”, Den Haag. Ministeries van VWS, OCW, Justitie, SZW en BZK, VROM en Financiën (2006) Operatie Jong, Koersen op het kind. Sturingsadvies deel 1. Den Haag. Nationale Ombudsman (2008) Jaarverslag 2007, Burgerschap verzilverd, Den Haag. Nationale Ombudsman (2009) Jaarverslag 2008, De burger in de ketens, Den Haag. Nauta, Frans (2008) Het innovatieplatform. Innoveren in het centrum van de macht, Academic Service, Den Haag. Nelissen, Nico, Peter de Goede, Mark van Twist (2004) Oog voor openbaar bestuur, een beknopte geschiedenis van de bestuurskunde, Elsevier, Den Haag. Nieuwenkamp, Roel (2001) De prijs van het politieke primaat wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de verhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top, Eburon Academic publishers, Delft. Nuiver, Hans (e.a.) (2008) ‘Verbinden met vertrouwen. Hoe partijen met verschillende belangen strategisch kunnen samenwerken’, Van Gorcum, Assen. Osborne, David & Ted Gaebler (1993) Reinventing Government; how the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Plume/Penguin, New York. Pultrum, Jitske (2008) Horizontaal werken in de publieke sector, Erasmus universiteit Rotterdam, Rotterdam. Putman, Gerard, Ruud Kok (2006) Het heeft een doel maar mist richting. Koers voor een beter functionerende overheid, SDU Uitgevers, Den Haag. PvdA (2006) Samen sterker - Werken aan een beter Nederland, verkiezingsprogramma Tweede Kamerverkiezingen 2006, PvdA, Den Haag. Raad voor het openbaar bestuur (Rob) (2004) Cultuur met een FORS postuur, SDU, Den Haag. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (2003) Medialogica: Over het krachtenveld tussen burgers, media en politie, SDU, Den Haag. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (2008) De ontkokering voorbij, slim organiseren voor meer regelruimte, SDU, Den Haag. Ringeling, Arthur (1993) Het imago van de overheid, De beoordeling van prestaties van de publieke sector, 1993, VUGA, Den Haag. Rosanvallon, Pierre, (1981) La crise de l’Etat-provindence, Seuil, Paris. Rosenthal, U. (1988) Bureaupolitiek en bureaupolitisme, om het behoud van een competitief overheidsbestel, Samsom, Alphen a/d Rijn. Schein, Edgar H.(2006) The Corporate Culture Survival Guide: Sense and Nonsense About Culture Change, Wiley, John & Sons, Incorporated, United States. Secretarissen-generaal overleg (SGO) (2007) De verkokering voorbij, Den Haag. Senge, P. M. (1990) The Fifth Discipline. The art and practice of the learning organization, Currency/Doubleday, New York. Sennet, Richard (2002) De flexibele mens, Psychogram van de moderne samenleving. Byblos, Amsterdam. Smith, Adam (1997) The Wealth of Nations, Dent/Dutton, London/Toronto/New York. SP (2006) Een beter Nederland, voor hetzelfde geld, Verkiezingsprogramma 2006-2010, Rotterdam.

58

Windvanen en wegwijzers

Spek, Jaap van der, Paul Frissen, Rien Rouw, Martijn van der Steen (2009) Het gezicht van de Staat, NSOB, Den Haag. Steen, Martijn van der en Mark van Twist (2008) Op weg naar de doe het zelf democratie. Van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie? Inaxis, Koninklijke Broese en Peereboom, Den Haag Straathof, Alex,en Rita van Dijk (2003) Cultuurverandering bij de overheid: Sturen of sleuren? Boom, Amsterdam. Tak, T van der, en G. Wijnen (2006) Programmamanagement, sturen op samenhang, Kluwer, Den Haag. Thijn, Ed van (1997) Politiek en bureaucratie, Baas boven baas, Van Gennep-Wiardi Beckmanstichting, Amsterdam. Tjeenk Willink, H.D. (2005) Jaarverslag Raad van State 2004, Raad van State, Den Haag. Tjeenk Willink, H.D. (2006) Jaarverslag Raad van State 2005, Raad van State, Den Haag. Tweede Kamer der Staten Generaal (2009) Vertrouwen en zelfvertrouwen. Den Haag. Twist, M.J.W. van, R.J. in ’t Veld (1993) Over kerndepartementen, een vergelijkend onderzoek naar departementale veranderingsprocessen in Groot-Brittannië, Zweden, Noorwegen en Denemarken, Vuga, Den Haag. Twist, M.J.W. van (2003) Contouren van een andere overheid, Staatscourant, 17 december 2003, SDU, Den Haag. Veld, R.J. in ’t (2005) Ordelijke chaos noodzaak voor innovatie, Bestuurskunde, Jaargang 14, nummer 7/8, blz 24 - 32. Velde, Mandy van der, en Peter van den Berg (2003) Functionele flexibiliteit van medewerkers stimuleren, Opleiding & Ontwikkeling, 16(12), blz. 15-18. Volberda, Henk (1999) Building the Flexible Firm, Oxford University Press, Oxford. Volberda, Henk (2004) De flexibele onderneming, Kluwer, Den Haag. VVD (2006) Voor een samenleving met ambitie, verkiezingsprogramma 2006, VVD, Den Haag. Weber Max (1999) Politiek als beroep, Agora, Baarn/Kapellen. Weber, Max (1972) Gezag en bureaucratie, Universitaire Pres Rotterdam/Standaard Wetenschappelijke Uitgeverij, Rotterdam/Antwerpen. Weggeman, Mathieu (2000) Kennismanagement: de praktijk, Scriptum, Schiedam. Weggeman, Mathieu (2008) Leidinggeven aan professionals? Niet doen! , Scriptum, Schiedam. Weick, Karl E. (1995) Sensemaking in Organisations, Sage Publications, London. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2004) Bewijzen van goede dienstverlening, Amsterdam University Press, Amsterdam. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2006) Lerende Overheid. Een pleidooi voor probleemgerichte politiek, Amsterdam University Press, Amsterdam. Wetering, Chris van de (2009) Tijd voor scharrelambtenaren, PM, mei 2009. Ook: http//scharrelpaul.wordpress.com en http://scharrelleon.wordpress.ncom Wilson, Woodrow (1997) The study of Administration in : Jay M. Sharritz, Albert C. Hyde, Classics of Public Administration, Hartcourt VBrace, Forth Worth. Wolf, Charles (1993) Markets of Governments. Choosing between Imperfect Alternatives, 1993, The MIT Press, Cambridge/London. www.21minuten.nl (2007) Editie 2007. www.ambtenaar20.nl www.CBS.nl.

Bijlage A: Literatuur

59

Bijlage B:

Geïnterviewde personen

Prof. mr. R. Bekker, Secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst, Ministerie van BZK Dr. C.J.M. Breed, Secretaris Raad voor het openbaar bestuur Mr. M.N. Cramwinckel MPA, Directeur DG-Rechtspleging en Rechtshandhaving en projectdirecteur ‘Kleiner en Beter’, Ministerie van Justitie H.C.A.P. van Drunen, Projectmedewerker Verkenningen, Ministerie van Justitie Drs. L. van den Ham, Vice president Capgemini Consulting, Capgemini J. van ’t Hek, Organisatieadviseur Drs. E.M. ten Hoorn Boer, Directeur-generaal Preventie, Jeugd en Sancties, Ministerie van Justitie J.W de Jong M. Eng. Inspecteur-generaal, Staatstoezicht op de Mijnen Drs. H. Karreman, Programmamanager Justitiële voorwaarden, Ministerie van Justitie Dr. M.H.C. Koolhaas, Manager DGOBR/WM/BBR, Ministerie van BZK Drs. J. Korterink, Principal consultant Capgemini Consulting, Capgemini E. Kwast, Projectleider overheid van de toekomst, Ministerie van BZK G.J. Licht, Interim-manager en adviseur W.A. de Munck RA, Directeur P&O, projectleider Samen zorgen voor beter, Ministerie van VWS Drs. R. van Oijen, Directeur Programma’s en Projecten, Ministerie van VWS Dr. Ir. H. Paul MPA, Inspecteur-generaal VROM Inspectie, Ministerie van VROM Drs. M. Pomp, Projectleider ambtenaar van de toekomst, Ministerie van BZK Drs. P.F.M. Raets, Plaatsvervangend secretaris-generaal, Ministerie van BZK Dr. S.J.G. Reyn, Projectdirecteur Verkenningen, Ministerie van Defensie Drs. F.J.M. de Rijcke, Programmamanager e-inspecties, Bureau inspectieraad/ICTU Dr. ir. A.M.C. van Rijn, Directeur Veiligheid en Bestuur, Ministerie van BZK Mr. E. Riks, Directeur Veiligheid begint bij Voorkomen (VbbV), Ministerie van Justitie Drs. H.W.M. Schoof, Directeur-generaal Veiligheid, Ministerie van BZK Drs. V.M. Theunissen, Adviseur SG & pSG , Ministerie VWS Mr. J. Thunnissen, Inspecteur-generaal, Inspectie Verkeer & Waterstaat, Ministerie van V&W KTZ. drs. C.L. Turnhout, Projectsecretaris Verkenningen, Ministerie van Defensie Prof. dr. M. van Twist, Hoogleraar Universiteit van Tilburg en Decaan NSOB Dr. J.J.M. Uijlenbroek, Directeur-generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk, Ministerie van BZK Ing. M.F. Wolthuis MPA, Hoofd bureau programma vernieuwing rijksdienst, Ministerie van BZK Ir. M.A. Zuurbier, Directeur Arbeidsinspectie, Ministerie van SZW

60

Windvanen en wegwijzers

Bijlage C: Stellingen

Deelvraag 1: Wat is de maatschappelijke en politieke context van het streven naar flexibiliteit in het kader van de ‘Vernieuwing van de Rijksdienst’? 1.1 Door medialogica fixeert het publieke en politieke debat zich op incidenten en de korte termijn100. Gecombineerd met een versterking van het politieke primaat101 ten opzichte van het ambtelijk apparaat leidt dit tot een sterke behoefte aan een flexibele rijksdienst102 die zich kan ‘buigen en plooien’ ten opzichte van politieke en maatschappelijke behoeften (een rijksdienst die – wat onaardig geformuleerd - lekker kan meewapperen met de politieke wind). Dergelijke buigzaamheid leidt niet tot een ‘betere’ overheid maar tot een ‘beter aangepaste’ overheid. 1.2 Het domein waar de overheid - laat staan een bepaald departement - helemaal zelf over gaat is door deregulering, privatisering en verzelfstandiging in de jaren 80 en 90 steeds kleiner geworden.103 De mogelijkheden van de overheid om de samenleving ‘naar haar hand te zetten’ zijn dus afgenomen. Een overheid die - in de trant van programma Vernieuwing Rijksdienst – de suggestie blijft wekken dat met een andere organisatiestructuur van de overheid (meer flexibel, meer programmatisch werken) de maatschappelijke problemen kunnen worden opgelost, komt van een koude kermis thuis. De aldus gewekte verwachtingen kunnen namelijk niet worden ingelost. Dat komt het vertrouwen van de burger in de overheid niet ten goede. 1.3 Maatschappelijke vraagstukken worden steeds breder en integraler geformuleerd.104 Toenemende (wetenschappelijke) kennis leidt zowel tot specialisatie als tot het besef dat veel zaken met elkaar samenhangen. Toenemende verkokering alsmede het besef daarvan zijn daarmee onontkoombaar. Een niet te bevredigen behoefte aan vernieuwing is het gevolg. Alleen een antwoord waarin de overheid haar beperkte mogelijkheden én de onontkoombaarheid van verkokering erkent, doet recht aan de werkelijkheid. Het programma Vernieuwing Rijksdienst doet dat niet. Het wekt de indruk dat met meer flexibiliteit de maatschappelijke problemen wél in goede samenhang kunnen worden opgelost. Dat is een illusie. 1.4 We leven in een ‘risicosamenleving’, waarbij burgers van de overheid verwachten dat deze een samenleving biedt waarin de kans op schade, ellende en ziekte is weggepoetst. Tegelijkertijd wil de burger niet dat de overheid hem in de weg loopt, zich met zijn leven bemoeit. We willen maximale vrijheid om het leven zo in te richten als we wensen, maar ook bescherming tegen daar waar de vrijheid van de ander of het optreden van de overheid ons last bezorgt.105 Vrijheid en bescherming dus. Media en politiek versterken deze haast paradoxale behoeften. Dat plaatst de overheid in een lastig parket, het onmogelijke wordt gevraagd. Zolang de politiek blijft bijdragen aan de hoog gespannen verwachtingen van burgers, zal de overheid dit dilemma niet kunnen oplossen. Zo blijft het vertrouwen in de overheid laag. 1.5 Het programma Vernieuwing Rijksdienst106 is vooral gericht op het flexibel maken van de departementen en de ‘Haagse ambtenaren’. Er is geen enkele garantie dat daarmee ook een flexibel uitvoeringspraktijk wordt bereikt, terwijl veelal op dat niveau burgers en bedrijven met de overheid in aanraking komen. Enig concreet effect op de dagelijkse dienstverlening aan burgers en bedrijven is dus niet te verwachten, en daarmee zal ook het vertrouwen in en de waardering van de overheid niet veranderen. 1.6 Eerdere adviezen en rapporten over ‘een betere overheid’ wijzen regelmatig op het belang van ontkokerde en flexibele politiek.107 Zo zouden bv. ook vaste Kamercommissies beter moeten aansluiten bij maatschappelijke problemen en niet de departementale indeling moeten volgen. Dat gebeurt echter niet. Zo blijft de politiek een verkokerde departementale aanpak bekrachtigen.

Bijlage C: Stellingen

61

1.7 Het programma Vernieuwing Rijksdienst stelt als voorwaarde voor het slagen van ‘kleiner en beter’ dat de politiek keuzes maakt108. ‘Kleiner’ kan niet bij een gelijkblijvend ambitieniveau. Aangezien ‘minder ambitieus zijn’ niet de eerste natuur is van veel politici ligt hier een cruciale rol voor de ambtelijke top; zij moeten de bewindspersonen deze spiegel voorhouden en ‘dwingen’ tot prioriteitstelling en het maken van keuzes. Als de ambtelijke top deze taak niet serieus invult, zal ‘kleiner en beter’ niet slagen.

Deelvraag 2: En welke plek heeft dan programmatisch werken binnen dat streven naar een meer flexibele overheid? 2.1 In het programma Vernieuwing Rijksdienst wordt met een flexibele overheid gedoeld op een overheid die snel en ontkokerd kan inspelen op maatschappelijke problemen. Bestaande departementale structuren worden daartoe onvoldoende in staat geacht. De veronderstelling is dat de inrichting van de departementale structuur (continu) moet worden aangepast aan de vraagstukken uit de samenleving, onder meer door het breed inzetten van project- en programmastructuren.109 Flexibiliteit in de structuur van de organisatie dus. Over een ‘cultuur van flexibiliteit’ (in de zin van een probleem van meer kanten kunnen bekijken, kunnen inleven in de situatie van een ander, over de schutting kijken) rept het programma Vernieuwing Rijksdienst met geen woord. Gezien het belang van ‘mentale flexibiliteit’ valt te betwijfelen of de huidige maatregelen die zijn gericht op ‘structuurflexibiliteit’ veel effect zullen hebben. 2.2 Om meer programmatisch werken mogelijk te maken zijn flexibele huisvesting, rijksuniforme ICT-voorzieningen, harmonisatie van personeelsbeleid en centrale indiensttreding bij het Rijk (i.p.v. bij departementen of directies) noodzakelijk. Zo kan ambtelijke mankracht makkelijker en sneller worden ingezet daar waar het nodig is110. Zolang aan deze voorwaarden niet is voldaan, zal programmatisch werken geen succes worden. 2.3 Programma’s lijken veelal te worden ingezet om een specifiek, concreet (maatschappelijk of organisatie-) doel te bereiken. De veronderstelling daarbij is dat vanuit zo’n programma meer slagkracht of verandervermogen georganiseerd kan worden111. Hoe een dergelijk gebruik van programma’s de samenhang in overheidsbeleid en de flexibiliteit van de overheid bevordert, blijft onbenoemd. Het risico is reëel dat de toename van programmatisch werken vooral bijdraagt aan een grotere doelgerichtheid op specifieke doelen die binnen de scope van een bepaald departement vallen. 2.4 In de nota Vernieuwing Rijksdienst wordt gesteld dat programmatisch werken gebruikt zal worden om beter in te spelen op complexe veranderingen in de maatschappij112. In de nota worden diverse maatregelen genoemd om de doelstellingen te bereiken. De meeste maatregelen liggen echter in de (technischinstrumentele) middelensfeer (ICT, huisvesting en arbeidsvoorwaarden). Programmatisch werken stimuleert daarmee geen echte verandering in denken en handelen (2e en 3e orde leerproces, ontwikkeling van nieuwe principes113) en zal onvoldoende bijdragen aan een meer flexibele overheid. 2.5 Werken met programma’s en projecten past bij het beeld van een flexibele en snel reagerende overheid. Het sluit aan bij zowel de korte tijdshorizon als de daadkrachtige toon van de politiek. Een overheid die binnen een paar maanden het programma ‘maatschappelijke probleem A, B of C’ kan starten, suggereert dat het de zaak ernstig neemt, dat het probleem oplosbaar is en men niet verstard is in de oude structuren. Het is vooral de ‘tone of voice’ die hier verandert, niet de manier van werken. 2.6 Een toename van programmatisch werken bij de rijksdienst betekent vooral een toename van het met enige regelmaat toedelen van ambtenaren aan beleidsthema’s waar een bepaald resultaat behaald moet worden. Welke andere manier van werken daarmee wordt voorgestaan, dat blijkt noch uit de nota Vernieuwing Rijksdienst, noch uit departementale ‘kleiner en beter’ plannen.

62

Windvanen en wegwijzers

2.7 Nederlanders maken zich zorgen over het functioneren van de overheid.114 Burgers voelen zich niet serieus genomen. Door het spiegelen van problemen van burgers in gelijknamige programma’s (administratieve lasten, jeugdcriminaliteit) poogt de overheid te laten zien de burger serieus te nemen.115 Ook het gebruik van bezweringsformules als ‘stevige aanpak’, ‘resultaatgericht’, ‘effectieve programma’s’ poogt hieraan een bijdrage te leveren. Zo kan deze manier van ‘aansluiten bij maatschappelijke vragen’ een eigenstandige bijdrage leveren aan het vertrouwen in de overheid, een bijdrage die verder weinig te maken heeft met meer of minder probleemoplossend vermogen. 2.8 Wanneer programma’s worden toegevoegd aan het bestaande arsenaal van afdelingen en directies zal de flexibiliteit van de overheid niet toenemen. De programma’s vormen zelf immers ook kokers, waardoor er meer afstemming, overleg en coördinatie nodig is116, onder andere met de afdelingen of directies waaruit het programma ontstond. Dat verhindert slagvaardig en efficiënt optreden. Alleen door tegelijkertijd te snijden in bestaande afdelingen of directies kan de slagvaardigheid toenemen.

Deelvraag 3: Op welke manier wordt programmatisch werken toegepast door/tussen departementen? 3.1 Binnen departementen wordt op zeer uiteenlopende manieren aan programma’s gewerkt. Van een rode draad is daarbij geen sprake omdat het begrip ‘programma’ diffuus is en verschillend wordt geïnterpreteerd. Dat geldt ook voor literatuur over programmatisch werken. Hierdoor lopen opvattingen uiteen over doelstellingen en uitgangspunten, wat het effect van programmatisch werken verzwakt. Dit effect wordt versterkt naarmate programmadoelstellingen dichter bij de uitvoering komen.117 Hierdoor blijven beoogde maatschappelijke veranderingen uit. 3.2 De methodologie die binnen overheidsprogramma’s wordt toegepast verschilt sterk. Daar komt bij dat programmaleiders in veel gevallen de methodologie onvoldoende beheersen en bewezen methoden en technieken (‘best practices’) nauwelijks betekenis hebben.118 Bovendien is programmamanagement als instrument onvoldoende ingeburgerd binnen de overheid.119 Het effect is dat programmaplanning en uitvoering tussen departementen verschilt. Hierdoor zijn overheidsprogramma’s onvergelijkbaar, wat het beoogde maatschappelijke effect ondergraaft. 3.3 Programma’s zijn in de regel ingericht om binnen een departement uitgevoerd te worden. Daar is de kans op slagen relatief groot vanwege verwantschap in organisatie, processen en cultuur. Bij interdepartementale programma’s is per definitie een gebrek aan verwantschap en een overschot aan afhankelijkheden. Deze afhankelijkheden vragen om een zeer transparant beeld van besturing, beheersing, organisatie, bestuurlijke informatievoorziening en verantwoordelijkheden. Zonder deze transparantie neemt de kans toe dat programma’s niet buiten lijnorganisaties tot bloei komen, wat onduidelijkheid verder versterkt.120 3.4 Binnen de departementen is afgesproken dat mensen die gaan werken in een programma een terugkeergarantie hebben.121 De HRM verantwoordelijkheid blijft bij de oorspronkelijke afdeling. Alhoewel dit een logische afweging lijkt om de terugkeergarantie geen papieren tijger te laten worden is het effect averechts. De HRM verantwoordelijkheid drukt zwaar op de uitlenende manager die er geen zicht meer op heeft. Het maakt ook de Programmamanagers afhankelijk van de lijn: de lijn laat zijn toppers niet gaan. 3.5 Binnen de departementen zijn de planning en control instrumenten ingericht op lijnorganisaties (met voor de persoon vaak performance management). Dit maakt het lastig om programma’s te sturen en om de bijdrage van individuen te beoordelen/belonen.

Bijlage C: Stellingen

63

3.6 Er dient een poule te komen van medewerkers die (voornamelijk/uitsluitend) in programma’s werken, de beheerder van deze poule dient ook de vraag inzichtelijk te maken. Dit om de last op de lijn te verlichten, programma’s sneller te kunnen starten en de onzekerheid voor in programma’s gedetacheerden te verkleinen. Vanwege de toenemende vraag naar interdepartementale programma’s dient deze poule op rijksniveau te worden georganiseerd. 3.7 De departementen zijn lijnorganisaties. De ervaring met projectmatig werken is daardoor beperkt, de ervaring met programmatisch werken al helemaal. Programmamanagement wordt vaak extern ingehuurd. Om programmatisch werken een kans te geven dient hierover meer kennis te worden verkregen.122 3.8 De introductie van programmatisch werken neemt weliswaar verticale kokers van organisaties weg, maar vervangt deze met horizontale kokers van programma’s.123 3.9 Voor programmatisch werken is openheid en taakgerichtheid van groot belang. Als dat gepredikt wordt maar er met gesloten deuren onderhandeld wordt en het voldoen aan de procedures het belangrijkste criterium bij besluitvorming is, dan maakt dat programmatisch werken moeilijk.124

Deelvraag 4: Zijn programma’s ook daadwerkelijk (in)gericht op maatschappelijke vraagstukken die om een samenhangende aanpak vragen? 4.1 Bij overheidsprogramma’s ontbreekt vaak een gedegen kosten-baten analyse (of ‘business case’) waarbij rekening wordt gehouden met programmakosten enerzijds en maatschappelijke baten anderzijds. Het gevolg is dat programma’s vaak los van de maatschappelijke ontwikkelingen worden opgetuigd of beoordeeld.125 Hierdoor neemt de behoefte om te sturen op tijd en budget (in tegenstelling tot kwaliteit) toe en worden overheidsprogramma’s ontkoppeld van hun oorspronkelijke doelstelling.126 Dit proces wordt in het huidige klimaat van bezuinigingen versterkt. 4.2 Binnen programma’s wordt gestuurd op tijd en geld, niet op maatschappelijke baten. 4.3 Het is gebruikelijk dat overheidsprogramma’s worden begeleid door een klankbordgroep. In de groep nemen in de regel politici, topambtenaren en experts zitting. Gebruikers, afnemers of vertegenwoordigers van belangengroepen zijn in de regel afwezig. Daardoor ontbreekt inspraak van de groep die het meest belang heeft bij het programma. Dit manco wordt zelden ondervangen door andere maatregelen, zoals enquêtes of publiekstesten. Hierdoor neemt de kans toe dat programma’s geen aansluiting vinden bij maatschappelijke behoeften.127 4.4 Doordat overheden onvoldoende zicht hebben op prestaties doordat relatief weinig aan prestatiemeting wordt gedaan, hebben bestuurders geen zicht op de effecten van programmatisch werken op de maatschappij.128 4.5 Tussentijdse evaluaties van programma’s zijn bij de overheid schaars. Dat geldt ook voor programma-evaluaties. Daar komt bij dat evaluaties vooral gericht zijn op procesmatige aspecten van samenwerking, niet op maatschappelijke effecten.129 4.6 Programmatisch werken wordt vaak gebruikt om organisaties te laten veranderen. Als de onderliggende wil er niet is om tot verandering te komen zal programmatisch werken niet leiden tot oplossingen.130 4.7 Zoals programmatisch werken wordt toegepast bij de overheid, draagt het vooral bij aan het werken aan goed afgebakende, bekende en beperkte (maar ongetemde) maatschappelijke problemen, die een gerichte en ferme aanpak vereisen. Voor onbekende, ontembare maatschappelijke problemen is een andere manier van werken nodig, gebaseerd op netwerk-denken, horizontale sturing, gedeelde en gedeeltelijke verantwoordelijkheid. Gegeven de inrichting en aansturing van de rijksdienst gaat dit niet lukken.

64

Windvanen en wegwijzers

Deelvraag 5: Wat betekent programmatisch werken voor de medewerker? 5.1 Medewerkers moeten worden toegerust om programmatisch werken in praktijk te kunnen brengen, managers om erop te kunnen sturen.131 Niet iedere medewerker en manager is geschikt of geschikt te maken om programmatisch te werken of leiding te geven in een horizontale structuur waarbij verleiding en overtuiging (de relatie) de middelen zijn om te sturen in plaats van sturing door middel van hiërarchische macht.132 Het is slechts een enkeling gegeven om de omslag te maken van ‘lijndenken’ naar ‘programmadenken’ en vice versa. Lijnen programmamanagers en –medewerkers zijn niet zonder meer inwisselbaar. Het feit dat dit wel zo gebeurt, zonder aandacht voor de specifieke competenties die nodig zijn in beide disciplines, is mogelijk één van de elementen van falende programma’s. 5.2 Programmatisch werken zoals het nu wordt toegepast, is niet verinnerlijkt in de organisaties133, maar blijft, onder verwijzing naar Schein, een artefact.134 Het wordt gezien als ‘niet van ons’, iets dat los staat van de departementale structuur. Het huidige (lijn)management gelooft onvoldoende in deze manier van werken en is onvoldoende toegerust om dit gestalte te geven. 5.3 De veronderstelling dat de medewerker werkzaam binnen een programma meer flexibel is – want in staat om ‘over schotten heen te springen’ - dan de beleidsmedewerker in de staande organisatie, berust op een misvatting.135 De programmamedewerker kan zich eenzijdig focussen op het onderwerp van het programma, terwijl de medewerker in een directie het schakelwerk moet doen tussen inhoud en de politieke hectiek van alle dag, zoals het beantwoorden van Kamervragen. 5.4 Programmatisch werken brengt nieuwe uitdagingen voor medewerkers maar ook kopzorgen en lastige kwesties: 2 bazen dienen (lijn- en programmamanager), onzekerheid over inzetbaarheid bij einde programma, expertise verlies op oorspronkelijke dossier. Hier is niets aan te doen. Het is niet realistisch te veronderstellen dat je alle nadelen van programmatisch werken kunt ondervangen. Deelvraag 6: Wat zijn de schaduwkanten van programmatisch werken? 6.1 Programmatisch werken vraagt om samenwerking en draagt de mogelijkheid tot meer bureaucratie in zich. Immers, samenwerken vraagt meer overleg, communicatie en transparantie. Een nieuwe verkokering is niet ver weg.136 Dit risico wordt wellicht wel onderkend maar er wordt nog onvoldoende naar gehandeld binnen het openbaar bestuur. 6.2 Literatuur en onderzoek laat zien dat er een ‘profielschets’ is te maken van programmatisch werken137: wanneer wordt wel/niet programmatisch gewerkt?, wie is geschikt om een programma aan te sturen/erin te werken?, welk doel beoog je?, wanneer is het programma klaar?, hoe wordt het opgeleverde geborgd in de organisatie? Zo er binnen de rijksdienst al wordt gewerkt met zo’n ‘profielschets’, is daar niets van te merken. 6.3 Verankering van kennis opgebouwd in het programma is belangrijk.138 De kans is groot dat resultaten van programma’s niet beklijven omdat daar opgebouwde kennis verloren gaat. Zie hoe is omgegaan met alle voorlopers van het programma Vernieuwing Rijksdienst (Andere Overheid als meest recente voorbeeld). Programma’s kosten veel tijd en energie wat betreft personele bewegingen: de juiste mensen op de juiste plek in het programma krijgen, de mensen weer elders onderbrengen na beëindiging van een programma. 6.4 Werken in programma’s levert ‘tweederangs’ medewerkers op: zij die niet in een programma werken of dat op hun cv hebben staan, tellen minder mee of hebben dat gevoel. Dat is slecht voor de motivatie en onderling vertrouwen.

Bijlage C: Stellingen

65

Eindnoten Bijlage C
100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138

RMO (2003). Nieuwenkamp (2001). Bekker (2009); ‘t Hart & Wille (2003). ROB (2004). RMO (2008); Nota Vernieuwing Rijksdienst (2007), p.12. Boutellier (2002). Nota Vernieuwing Rijksdienst. Zie bv. ROB (2004) en Andere Overheid (2003). Nota Vernieuwing Rijksdienst, o.a. p. 11 en p. 60. Nota Vernieuwing Rijksdienst, o.a. p. 6 en p. 8. Bekker (2009); Nota Vernieuwing Rijksdienst. Zie o.a. Ministerie van Justitie (2008). Nota Vernieuwing Rijksdienst, p. 8. Argyris & Schon (1978). 21minuten.nl Van der Spek, Frissen et. al (2009). RMO (2008). ARK (2008a). ARK (2008). Delden (1989.) Kaats, van Klaveren en Opheij (2008); Weggeman (2008). VROM (2007). Kaats, van Klaveren en Opheij (2005). RMO advies (2008). van der Tak & Wijnen (2006) H 8.1.7. ARK rapport (2008a). ARK rapport (2008). Nationale ombudsman (2009). ARK (2008), van der Tak & Wijnen (2006) H 2. 2. ARK (2008). van der Tak & Wijnen (2006) H 8. De Bruijn (2009), De Bruijn & Ten Heuvelhof (2007). Licht (2007), Weggemans (2000). Boonstra (2004). Schein (1990). Nauta (2008). Elias (1965), RMO (2008). De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007). De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007).

66

Windvanen en wegwijzers

Bijlage D: Vergelijking van de cases
Vernieuwing Toezicht Naam Ingericht als Programma Programma (met daaronder verschillende projecten en deels lijnactiviteiten) Motie Aptroot (vermindering toezichtslast) is aanleiding. Wordt opgehangen onder VRD Vermindering toezichtslast: − Eén loket voor toezicht − Ketengericht dmv inrichten van toezichtsdomeinen Verkenningen Defensie Project Project Veiligheid begint bij Voorkomen Project Programma (met daaronder verzameling van projecten en lijnactiviteiten (die programma’s worden genoemd) − Vervolg op afgerond Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’. − Wordt opgenomen in Beleidsprogramma bij Coalitie akkoord Verbeteren van de objectieve (en subjectieve) veiligheid te weten, door: − een reductie van de criminaliteit met 25% in 2010 ten opzichte van 2002 − een kwart minder fysieke verloedering en ernstige sociale overlast in 2010 ten opzichte van 2002 Schetsen toekomstscenario’s en bijbehorende krijgsmacht profielen − Interdepartementale projectdirectie − interdepartementale klankbordgroep (directeurs niveau) − klankbordgroep, olv oud-minister Zalm − ministeriele regiegroep, vz MinDef − Kabinet als opdrachtgever Een combinatie van preventie, bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving en nazorg − Programma manager met regiefunctie: sturen, aanjagen, rapporteren. Beleid en uitvoering in de staande organisatie − Opdrachtgeverschap in de lijn (DG van Justitie en BZK) − Directeuren overleg als voorbereiding op − Ministeriële regiegroep, ‘Pijler V’ overleg, MinJus en MinBZK

Politiekmaatschappelijke context

Discussie over de rol die Nederland in de wereld wil spelen op militair gebied en de bijbehorende benodigde omvang van Defensie Ambities en defensiebestedingen met elkaar in lijn brengen

Doel, maatschappelijk effect

Te bereiken door

Reductie van de toezichtslast met 25% en een personele taakstelling van 20% − Inspectieraad heeft sturingsfunctie, het Bureau Inspectieraad de regiefunctie, aanjagen en rapporteren. − Beleidsfunctie zowel bij bureau inspectieraad (generiek) als in de lijn (specifiek)

Inrichting en bevoegdheden

Bijlage D: Vergelijking van de cases

67

Financiële middelen

− ICT-“Bekker”gelden − Voor het overige gefinancierd vanuit diverse inspectiediensten

− Reservering in de begroting, geen structurele toekenning van middelen. − Bij aanvang werden gereserveerde middelen niet beschikbaar gesteld aan programma manager − Door economische crisis minder gelden dan eerder gereserveerd Kabinet als geheel Ministers van Justitie en BZK Departementen Justitie, BZK, OCW, SZW, Programmaministerie J&G, OM, politie, lokaal bestuur,maatschappelijke organisaties als woningcorporaties, arbeidsmarktorganisaties, onderwijs en zorg Eind 2007 - eind 2010 Monitoring en rapporteren op een zestal indicatoren

Politieke verantwoordelijkheid belegd bij Betrokken partijen

Minister van EZ en BZK (voorheen bestuurlijke vernieuwing) Vrijwel alle Rijksinspecties doen mee in Vernieuwing Toezicht. Samenwerking met andere toezichthouders Politie, Belastingdienst, Douane, gemeenten, etc. 2007? - eind 2010 Monitoring en rapportage middels meerder indicatoren welke momenteel in ontwikkeling zijn Ja − Tussentijdse evaluatie resulteert in bijstellen doelstelling: − één loket als middel

Departementen Defensie, Buitenlandse Zaken, BZK, Justitie, Financien

Doorlooptijd Hoe worden maatschappelijke baten gemeten?

Maart 2008 - begin 2010 Nvt

Tussentijdse evaluatie

Nee − Wel is het project opgesplitst in diverse fasen − (start – uitvoeringsfase – synthesefase) die doorlopen worden Informatie wordt ingewonnen bij bondgenootschappelijke krijgsmachten, en verschillende onderzoeksinstituten

Nee Onder VbbV zijn verschillende programma’s opgehangen (uit de staande organisatie), die in verschillende fasen worden opgeleverd Programma is intern (in) gericht, inhoudelijk en beleidsmatig van opzet, gericht op rapportage aan bewindspersonen en parlement. In verschillende (deel) projecten wel veel samenwerking met verschillende organisaties en bestuurslagen

Van buiten naar binnen?

Het uitgangspunt is van buiten naar binnen, maar in de praktijk is het vooral van binnen naar buiten, uitzonderingen daargelaten. Ontwikkelingen van buiten naar binnen worden langzaam zichtbaar

68

Windvanen en wegwijzers

Iets over de auteurs

Arjan de Boer is beleidsadviseur bij het ministerie van Justitie, sinds 2008 bij de directie Justitieel Jeugdbeleid. Hij adviseert in dat kader onder andere over sanctiebeleid voor jeugdigen en geestelijke gezondheidszorg voor minderjarige gestraften. Eerder werkte hij achtereenvolgens als reclasseringswerker, beleidsmedewerker en unitmanager bij de reclassering van het Leger des Heils. Hij studeerde theoretische psychologie in Leiden. Hans van den Hul is werkzaam bij de Regiopolitie Rotterdam-Rijnmond, momenteel bij de afdeling Personeel & Organisatie. Eerder werkte hij op diverse managementfuncties bij de recherche, de noodhulp en de wijkpolitie. Hij studeerde na de politieacademie aan de Erasmus Universiteit (sociologie) en de Vrije Universiteit Brussel (menselijke ecologie). Lenny Bosman is Projectleider Frontoffice Wegvervoer, onderdeel van een van de projecten uit het programma Vernieuwing Rijksdienst. In deze functie draagt zij bij aan de samenwerking tussen de verschillende Inspectiediensten. Ze is haar loopbaan gestart als HRM-adviseur met als specialisatie scheepvaart, baggerindustrie en offshore. Maud van der Veen is afdelinghoofd bij het College voor Zorgverzekeringen. Het CVZ is een onafhankelijk bestuursorgaan, dat adviseert over de Zorgverzekeringswet en de AWBZ. Zij houdt zich voornamelijk bezig met de vraag welke zorg publiekrechtelijk verzekerd is en zou moeten zijn. Zij heeft fysiotherapie en rechten gestudeerd. Zij is eerder werkzaam geweest in de gezondheidszorg en de zorgverzekeringsbranche. Maxwell Keyte is managing consultant bij Capgemini Consulting. In die rol begeleidt hij verandertrajecten en voert hij strategische adviesopdrachten uit binnen de rijksoverheid. Hij heeft internationaal recht en internationale betrekkingen gestudeerd in Rotterdam, Amsterdam, Stockholm en Washington, DC. Tijdens zijn loopbaan heeft hij gewerkt als politiek adviseur en beleidsmedewerker bij het ministerie van Defensie. Nina Huygen is de politiek assistent van de staatssecretaris van Justitie. Zij is als adviseur de schakel tussen bewindspersoon, departement en parlement. Eerder werkte zij bij de Immigratie- en naturalisatiedienst, onder meer als beleidsmedewerker, projectleider en in diverse managementfuncties. Zij studeerde politicologie en internationaal recht in Amsterdam en Aix-en-Provence. De auteurs zijn voor dit onderzoek bijgestaan door prof. dr. Roel in ’t Veld, verbonden aan en oprichter van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. De opdrachtgever namens het SG-overleg is plaatsvervangend secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden, drs. Philippe Raets.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful