CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., nueve (9) de marzo de dos mil veinte (2020)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 11001 03 25 000 2011 00655 00 (2546-11)
Demandante: Marcelo Francisco Parra Ponce y otros
Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación

Temas: Disciplinario - Destitución

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

__________________________________________________________________

Se decide la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento

del derecho presentaron Marcelo Francisco Pana Ponce, Martha Elena Montiel
González1, Cindy Paola Aponte Espitia, Luis Eduardo Mejía Sarmiento, Carlos
Eulises Díaz Carrillo, Luis Enrique Castañeda González, Yeilis Karime Henríquez
Puerto, Hugo Alfonso Pimienta Torres, Antonio José Jaramillo Mengual, Humberto
Henríquez López, Sandra Morales Hernández, Reny Josue Chacín González 2,
Aldrin de Jesús Gutiérrez Fajardo, Daicira Padilla Suárez y Sixta Dilia Zúñiga
Lindao contra la Procuraduría General de la Nación.

1. Antecedentes

1.1. La demanda
1
Se precisa que la señora Montiel González tan solo constituyó apoderado con la adición de la
demanda y fue a través de esta que se convirtió en parte demandante (folios 178 a 187).
2
Se hace igual precisión del pie de página anterior, en relación con el señor Reny Josue Chacín
González.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00655 00 (2546-11)
Demandante: Marcelo Francisco Parra Ponce y otros

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en

el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, los demandantes, antes
relacionados, por conducto de apoderado, formularon demanda ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las
decisiones de primera y segunda instancia de fechas 31 de enero y 8 de junio de
2005, emanadas de la Procuraduría Regional de la Guajira y la Procuraduría
Segunda delegada para la Vigilancia Administrativa, por medio de las cuales les
impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad en el ejercicio de funciones
públicas durante diez, once y doce años.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho,

solicitaron i) reconocer los perjuicios materiales ocasionados durante el tiempo en
que estuvieron vigentes las decisiones censuradas, en la suma equivalente a los
honorarios y demás prerrogativas que dejaron de percibir en el período en que
estuvieron cesantes; ii) en el caso de la señora Sixta Dilia Zúñiga Lindao, declarar
que no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio y que el lapso en
que permaneció desvinculada, se contabilice para efectos salariales,
prestacionales y laborales; dentro de los perjuicios materiales también solicitó
incluir la suma invertida en asistencia jurídica; iii) reconocer perjuicios morales, en
el equivalente a cien salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno
de los demandantes, producto de la incertidumbre y angustia que sufrieron con
ocasión del trámite disciplinario; iv) indexar las sumas que resulten por concepto
de la condena, en los términos del artículo 178 del Código Contencioso
Administrativo; v) disponer el cumplimiento de la sentencia conforme a los
artículos 176 y 177 ibidem; y, vi) condenar en costas y agencias en derecho a la
demandada.

1.1.2. Hechos

2
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Demandante: Marcelo Francisco Parra Ponce y otros

Como hechos relevantes, el apoderado de los demandantes señaló los siguientes:

i) Los accionantes, con excepción de Sixta Dilia Zúñiga Lindado, fueron elegidos
concejales del municipio de Uribía, para el período 2004 a 2007 y, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, eligieron a los funcionarios que
les correspondía, durante los diez primeros días del mes de enero de 2004.

ii) El 4 de enero de 2004, resultó elegida como personera municipal, la señora

Sixta Dilia Zúñiga Lindao, quien tomó posesión el 1 de marzo de ese año.
iii) En la sesión en que fue elegida la mencionada personera, algunos concejales
advirtieron la existencia de una posible inhabilidad que recaía en ella, comoquiera
que su hermano, Orlando Hernán Zúñiga Lindao se había desempeñado como
secretario de salud municipal; sin embargo, luego de analizar el tema propuesto y
de consultar con el asesor jurídico del municipio, este les informó que no se
configuraba la inhabilidad, razón por la cual procedieron a su elección.

iv) La Procuraduría Regional de la Guajira, mediante providencia del 13 de enero

de 2005, abrió investigación disciplinaria en contra de los concejales a causa de la
elección de la personera del municipio de Uribía, que se tramitó mediante el
procedimiento verbal.

v) La imputación que se hizo a los concejales consistió en la desatención de su

deber funcional de cumplir la ley y someterse a su contenido, en cuanto eligieron a
la personera, pese a su parentesco en segundo grado de consanguinidad de un
servidor público del municipio que ostentaba y ejercía autoridad política y
administrativa. Mientras que la imputación que se hizo respecto de esta, se fundó
en actuar a sabiendas de que estaba incursa en una inhabilidad, por la razón ya
aludida; la imputación objetiva, en ambos casos, fue a título de dolo y la falta
endilgada fue la gravísima contenida en el artículo 48, numeral 17, de la Ley 734
de 2002.

3
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vi) Surtidas las etapas del trámite, el procurador regional de la Guajira declaró
responsables disciplinariamente a los demandantes y les impuso la sanción de
destitución e inhabilidad por 10, 11 y 12 años, a los implicados. Contra tal decisión
se interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por la procuradora segunda
delegada para la vigilancia administrativa, que confirmó el acto recurrido.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales se señalaron los artículos 6, 13, 29, 43, numeral 9, 44, parágrafo de la
Constitución Política; 17, 48, numeral 17, y 101 del Código Disciplinario Único; 95
de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 17 de la Ley 617 de 2000; y 174,
literales a) y f) de la ley 57 de 1887.

Al desarrollar el concepto de violación, los demandantes adujeron que con los

actos censurados se incurrió en los siguientes vicios:

i) Violación del artículo 29 constitucional, comoquiera que se desatendió el

principio estructural de legalidad del trámite disciplinario contemplado en los
artículos 6, 17 y 101 del Código Disciplinario Único, pues se pretermitió la etapa
de indagación preliminar; sin embargo, se tramitó una etapa secreta en la que se
recaudaron pruebas a sus espaldas, y con ello se desconoció su derecho al
debido proceso, sorprendiéndolos con un caudal probatorio en el que no tuvieron
la posibilidad de intervenir.

ii) También se desconoció el artículo constitucional en cita, pues, para la

determinación provisional de la naturaleza de la falta, era necesario que se
señalara la forma de culpabilidad que constituye el elemento subjetivo de la
conducta y ello no se formalizó; además, en el momento en que el procurador
regional se refirió al aspecto subjetivo, lo hizo a título de dolo, pese a que se debió
imputar con culpa gravísima, toda vez que la elección de la personera estuvo
precedida del concepto emitido por el asesor jurídico del municipio, quien, luego

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de realizar los análisis pertinentes, concluyó que no estaba incursa en ninguna

causal de inhabilidad.

Aunado a lo anterior, ninguno de los concejales ostentaban el título de abogado;

por lo tanto, al contar con el concepto de un profesional en esa área, que les daba
vía libre para proceder a la elección, se debió concluir que su actuar -de los
concejales- estuvo precedido del convencimiento errado e invencible de que no
constituía falta disciplinaria y que no omitieron el deber de cuidado que les
correspondía; sin embargo, la Procuraduría se abstuvo de valorar esta prueba y,
por ello, calificó la conducta en forma errada.

iii) El operador disciplinario incurrió en un error respecto del ilícito disciplinario que
se les endilgó, comoquiera que se remitió a la norma que consagra las
inhabilidades para quien se desempeña como alcalde, y ello es equivocado; por
ende, la adecuación típica fue incorrecta. Al respecto, el apoderado de los
accionantes aseguró que el juzgador disciplinario realizó una elaborada
interpretación de la causal de inhabilidad, con el único objeto de juzgar y sancionar
a los implicados, sin considerar que las causales de inhabilidad son de
interpretación restrictiva.

iv) Las decisiones disciplinarias desconocieron la lectura que tanto la Corte

Constitucional como la Sección Quinta del Consejo de Estado han hecho en
relación con las causales de inhabilidad de los alcaldes que «en lo que sea
aplicable» cobijan a los personeros municipales, según la cual no todas se les
extienden, pues, de lo contrario, no tendría justificación la existencia de la aludida
expresión, es decir, que si el legislador hubiera querido consagrar iguales
causales para quien detenta uno y otro cargo, la previsión se habría dirigido
indistintamente a ellos.

v) Bajo el anterior entendido, la causal establecida en el numeral 4 del artículo 95,

modificado por el artículo 7 de la Ley 617, no está dirigida a los personeros, pues
existe una causal específica para estos, que prima sobre la general -dirigida a los

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alcaldes-, tal como lo ha considerado la Sección Quinta del Consejo de Estado; de

manera que la inhabilidad que de estos se predica, en materia de parentesco, es
la consagrada en el artículo 174 de la Ley 136 de 1994.

1.2. Contestación de la demanda

La Procuraduría General de la Nación, por intermedio de apoderada, se opuso a la

prosperidad de las pretensiones de la demanda 3, por las razones que se expresan
a continuación:

i) El proceso carece de objeto comoquiera que los actos sancionatorios

disciplinarios fueron revocados por el procurador general de la Nación, mediante
decisión del 8 de marzo de 2006, que se encuentra ejecutoriada desde el 17 de
abril de ese año.

ii) Consecuentes con lo anterior, se debe declarar probada la excepción de falta de

objeto procesal y, denegar las pretensiones de la demanda.

1.3. Alegatos de conclusión

1.3.1. Los demandantes

La parte actora, por conducto de su apoderado, descorrió el término para alegar y

manifestó que con posterioridad a la interposición de la demanda ocurrió un hecho
sobreviniente que consistió en que el procurador general de la Nación revocó las
decisiones sancionatorias disciplinarias acusadas, decisión que sustentó en la
utilización de normas sobre inhabilidad que no resultaban aplicables a los
personeros municipales, es decir, que se acogieron los planteamientos en que se
fundaron los cargos de la demanda.

3
Mediante memorial de folios 276 a 282.

6
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No obstante lo anterior, como las decisiones censuradas causaron efectos durante

el tiempo en que estuvieron vigentes, por ello se insistió en la continuidad de la
demanda, en cuanto se busca el restablecimiento del derecho conculcado en los
términos descritos en la demanda.

1.3.2. La Procuraduría General de la Nación

El ente de control guardó silencio durante esta etapa procesal 4.

1.4. El ministerio público

La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto 5 en el

que solicitó denegar las pretensiones de la demanda y, para tal efecto, pidió tener
en cuenta los siguientes argumentos:

i) La decisión de revocatoria directa tiene efectos hacia futuro, de modo que la

actuación disciplinaria surtida en contra de los demandados surtió efectos
mientras estuvo vigente, razón por la cual el restablecimiento del derecho
pretendido se debe limitar al lapso de interrupción del ejercicio de funciones.

ii) Aunque las decisiones sancionatorias fueron revocadas por el ente de control,
ello no quiere decir que la causal de inhabilidad que se invocó para imponer la
sanción hubiera sido inoperante en el caso de la personera municipal, pues una de
las funciones del ministerio público local consiste en vigilar la conducta de los
servidores del Estado en el ente territorial; por ende, la funcionaria se debió
declarar impedida para indagar o conocer todo lo relacionado con el sector salud
local, dado que su hermano tenía el cargo de secretario de salud de esa entidad
territorial y el nominador de este fue el alcalde, quien le predicaba la confianza
necesaria para designarlo en esa dependencia; por tal razón, la causal sí era
razonablemente aplicable.
4
Folio 371.
5
Folios 1003 a 1009.

7
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iii) Sin ánimo de contrariar la posición adoptada por el Consejo de Estado sobre la
materia, es necesario advertir que no es viable confundir las previsiones del literal
f) del artículo 176, con el numeral 8 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, pues, el
primero de ellos se refiere a la vinculación familiar o matrimonial con quien
interviene en la elección, mientras que el segundo atañe a la vinculación con las
autoridades civiles en los tres meses anteriores, es decir, que las dos causales
muestran diferencias sustanciales, y, por ello, no se puede afirmar que una
reemplaza a la otra.

iv) Consecuentes con lo anterior, sí estaba configurada la falta disciplinaria y por

ello, no se vulneraron los derechos al debido proceso y defensa de los
disciplinados, razón por la cual no procede acceder a las pretensiones de la
demanda.

2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico

Se circunscribe a establecer i) si procede un pronunciamiento de fondo en torno a

las pretensiones de la demanda, pese a que los actos censurados ya fueron
revocados por parte de la autoridad disciplinaria que los profirió; en caso
afirmativo, ii) determinar si hay lugar a disponer el restablecimiento del derecho
pretendido en la demanda.

2.2. Marco normativo

El artículo 277 de la Constitución Política asigna en cabeza del procurador general

de la Nación la facultad de «[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley».

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Ahora bien, de conformidad con la Ley 734 de 2002, la actuación disciplinaria se

desarrolla en garantía de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción.

Según lo previsto en el artículo 25 de la ley en comento, son destinatarios de la ley

disciplinaria «los servidores públicos aunque se encuentren retirados del
servicio y los particulares contemplados en el artículo 53». Este último artículo se
refiere a los particulares que cumplen labores de interventoría, aquellos que
ejerzan funciones públicas y los que administren recursos del Estado, salvo las
empresas de economía mixta que estén regidas por el derecho privado.

El capítulo I, del título XI, del libro IV, de la ley aludida prevé el trámite del proceso
verbal y en él establece que ese procedimiento se surte contra servidores
públicos, en caso de que hayan sido sorprendidos «en el momento de la comisión
de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución
de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve».

De igual manera contempla el procedimiento verbal para las faltas gravísimas

estipuladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35,
36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de la aludida ley.

La ley en comento, en su artículo 48, establece cuáles faltas disciplinarias son

consideradas gravísimas, en particular, consagra la siguiente:

Artículo 34.- Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

(…)
17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad,
inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales
y legales.

La Corte Constitucional estudió la palabra «inhabilidad» contenida en la previsión

anterior y declaró su exequibilidad, bajo el siguiente argumento:

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Ello es así en cuanto en la acción electoral, como una acción especial de legalidad,
y en la acción disciplinaria no concurren los presupuestos de identidad de causa,
objeto y persona que evidencian que se está ante dos juzgamientos de un mismo
hecho.  Por el contrario, se trata de acciones diferentes que apuntan a propósitos
distintos pues no es lo mismo cuestionar la legalidad de un acto de elección o
nombramiento que cuestionar la responsabilidad disciplinaria de un agente estatal
por infringir sus deberes funcionales. 

Si ello es así, tampoco concurren argumentos para afirmar que como consecuencia
de la imposición de dos sanciones por un mismo hecho se vulneren, aparte del
artículo 29, los artículos 1, 2, 4, 5 y 238 del Texto Superior.6

Ahora bien, en lo que respecta a las causales de inhabilidad aplicables a los

personeros municipales, la Ley 136 de 1994, en su artículo 174, establece, entre
otras, las siguientes:

Artículo 174. Inhabilidades. No podrá ser elegido personero quien:

a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde

municipal, en lo que le sea aplicable;
[…]
f) Sea pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil o tenga vínculos por matrimonio o unión permanente con los concejales
que intervienen en su elección, con el alcalde o con el procurador departamental;
(Resalta la Sala).

Adicionalmente, el artículo 95 ibidem señala, entre otras causales de inhabilidad

para ser alcalde, la siguiente:

Artículo 957. Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como
candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

[…]
4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta
el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con
funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan
ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o
con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades
que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo municipio.

6
Corte Constitucional. Sentencia C-391 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
7
Artículo modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

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En todo caso, para que se imponga una sanción disciplinaria, se requiere que esté
demostrada la tipicidad,8 la antijuridicidad9 y la culpabilidad10 del sujeto en la
comisión de la falta y la imposición de la sanción debe atender el principio de
proporcionalidad.11

Las sanciones que el legislador consagró para los infractores de la ley

disciplinaria, son las que contempladas en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002,
así:

Artículo 44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las

siguientes sanciones:
 
1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas
con culpa gravísima12.
 
2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves
dolosas o gravísimas culposas13.

A efecto de graduar la sanción que el funcionario disciplinante va a imponer a

quien ha resultado infractor de la ley disciplinaria, el legislador fijó los criterios que
se deben tener en cuenta para el efecto, los cuales están determinados en el
artículo 47 de la Ley 734 de 2002.

2.3. Hechos probados

8
Que se adecúe a una de las conductas que de conformidad con la ley, es reprochable
disciplinariamente.
9
«Artículo 5.- Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin
justificación alguna.»
10
«Artículo 13.-  Culpabilidad.  En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa.»
11
«Artículo 18.-  Proporcionalidad.  La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de
la falta cometida. En la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija esta ley.»
12
El aparte subrayado fue declaro exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-948
de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y la totalidad del numeral primero fue declarado, igualmente,
exequible, mediante Sentencia C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.
13
El numeral 2 del artículo en cita fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante
Sentencia C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.

11
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De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer

lo siguiente:

2.3.1. Sobre la relación laboral de los demandantes

i) El 1 de enero de 2004,14 el Concejo de Uribia expidió el acta 001 en la que

consta que los demandantes, a excepción de Sixta Dilia Zuñiga Lindao, tomaron
posesión del cargo de concejales para el período constitucional 2004-2007.

ii) El 1 de marzo de 2004, 15 la señora Sixta Dilia Zuñiga Lindao tomó posesión del
cargo de personera municipal de Uribia, según consta en el acta de posesión 059
de esa fecha.

iii) El 26 de septiembre de 2005, 16 el personero municipal de Uribia (e) certificó que

la señora Sixta Dilia Zuñiga Lindao se desempeñó como personera municipal
entre el 1 de marzo de 2004 y el 31 de agosto de 2005.

iv) En el mes de octubre de 2005, 17 la jefe de la División Centro de Atención al

Público expidió los diferentes certificados de antecedentes de los concejales
demandantes, en los que consta que producto de las decisiones sancionatorias
cuestionadas, la destitución de que fueron objeto cobró efectos jurídicos a partir
del 30 de junio de 2005 y desde esa fecha también empezó a contabilizarse la
inhabilidad.

2.3.2. En relación con la actuación disciplinaria

14
Folios 83 a 89 cuaderno principal.
15
Folio 92 cuaderno principal.
16
Folio 93 cuaderno principal.
17
Folios 96 a 105 cuaderno principal.

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i) El 22 de octubre de 2004, 18 la señora Débora Elena Barros Fince presentó queja

ante la Procuraduría Regional de la Guajira con el fin de informar que el Concejo
de Uribia en sesión celebrada el 4 de enero de 2004, postuló y eligió como
personera a la señora Sixta Dilia Zuñiga Lindao, quien para ese momento se
encontraba inhabilitada para ocupar el mencionado cargo, por ser hermana de
quien fungió como secretario de salud municipal hasta los primeros días del mes
de enero de 2004.

ii) El 3 de enero de 2005,19 el procurador regional de la Guajira, dio apertura a la

investigación disciplinaria y les formuló los siguientes cargos a los demandantes:

A los Concejales del Municipio de Uribia, señores MARCELO FRANCISCO PANA PONCE,
LUIS ENRIQUE CASTAÑEDA GONZÁLEZ, HUGO ALFONSO PIMIENTA TORRES, YEILIS KARIME
HENRÍQUEZ PUERTO, ALDRIN DE JESÚS GUTIÉRREZ FAJARDO y a LUIS EDUARDO MEJÍA
SARMIENTO, por postular y elegir Personera Municipal de Uribia a la doctora SIXTA
DILIA ZUÑIGA LINDAO, pese a ser hermana de ORLANDO HERNÁN ZUÑIGA LINDAO, quien
se desempeñaba dentro del año anterior a la fecha de elección, como Secretario de
Salud de dicho Municipio, desconociendo el deber de cumplir y someterse a sus
contenidos, al elegir como Personera Municipal de Uribia a persona inhabilitada por
ser pariente dentro del segundo grado de consanguinidad, de quien fuera servidor
público del mismo Municipio y quien detentaba y ejercía autoridad política y
administrativa.

A los Concejales de dicho Municipio, señores MARTHA ELENA MONTIEL GONZÁLEZ,

CINDY PAOLA APONTE ESPITIA, HUMBERTO HENRÍQUEZ LÓPEZ, SANDRA VIRGINIA MORALES
HERNÁNDEZ, CARLOS EULISES DÍAZ CARRILLO, RENY JOSUÉ CHACÍN GONZÁLEZ Y DAICIRIA
PADILLA SUÁREZ, por elegir como Personera Municipal de Uribia, a la doctora SIXTA
DILIA ZUÑIGA LINDAO, en las condiciones referidas.

A la doctora SIXTA DILIA ZUÑIGA LINDAO, por tomar posesión del cargo de Personera
Municipal de Uribia, en virtud de la elección efectuada por el Concejo Municipal de
Uribia y asumir las funciones propias, a pesar de ser hermana de quien dentro del
año anterior a la fecha de su Elección se desempeñara como Secretario de Salud
del mismo Municipio, doctor ORLANDO HERNÁN ZUÑIGA LINDAO.

iii) El 31 de enero de 2005, 20 el procurador regional de la Guajira profirió decisión

de primera instancia mediante la cual declaró responsables disciplinariamente a
los demandantes y los sancionó con destitución en el ejercicio del cargo e

18
Información que se extrae de las decisiones disciplinarias. (Folios 8 y 62).
19
Información que se extrae de las decisiones disciplinarias. Folio 63 cuaderno principal.
20
Folios 7 a 58 cuaderno principal

13
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inhabilidad por el terminó de 10, 11 y 12 años, respectivamente. Para llegar a esa

conclusión, consideró:

En el estado de cosas que representa el expediente y en síntesis de lo escrito, la

Procuraduría Regional de La Guajira ha obtenido la certera convicción referente a
que las conductas imputadas a cada uno de los Concejales de Uribia que
activamente intervinieron en la elección de la Personera del mismo Municipio lo
hicieron con conocimiento de que ella estaba incursa en situación prevista como
causal de inhabilidad aplicable a los aspirantes a ser Personeros, conocimiento que
obtuvieron y se afianzó con la lectura de los artículos, 174, 95, 189 y 190 de la Ley
136 de 1994. Las densas reflexiones jurídicas presentadas por el Defensor,
constituyen un esforzado intento por valerse a posteriori de la causal posibilidad de
mostrar las cosas no en su realidad fáctica sino en su aparente realidad jurídica,
distantes entre sí pero sugestiva y potencialmente dignas de ser planteadas como
argumento pretendiendo la consideración de ellas por parte del Operador
Disciplinario con miras a proferir FALLO.

Se dirá que de nada vale presentar las cosas como en verdad sucedieran si
finalmente resulta que las conductas son atípicas, que los Concejales supieran del
parentesco entre la aspirante a Personera y el Secretario Municipal de Salud que
ejerciera Autoridad Política y Administrativa dentro del año anterior a la elección,
que supieran que esta situación estaba consagrada como causal de inhabilidad y
que la misma era aplicable a quienes aspiraran ser Personeros, y que a pesar de
ello los Concejales se resolvieran algunos a postular y todos a votar y elegir a
persona inhabilitada sabiendo que actuación como esa configuraba Falta
Disciplinaria Gravísima y a riesgo de sufrir las consecuencias; […].
[…]

No existe duda acerca de la aplicabilidad de la inhabilidad. Ni ahora ni antes. No la

tuvieron los Autores de la conducta ni ahora la tienen; tampoco ahora la puede tener
su Defensor –así pregone lo contrario-, solo se la plantea como argumento
defensivo pero yendo aún más allá de la duda pues apunta a la certeza de la
inaplicabilidad del precepto. Ya se mostró y se explicó cómo sí es aplicable y ello en
respuesta a lo planteado como Defensa.

[…]
La conducta de la ciudadana SIXTA DILIA ZUÑIGA LINDAO -como es apenas lógico y
natural- estuvo precedida de la propia de cada uno de los Concejales, de manera
que le sirve de precedente informativo referente a la alegación de la inhabilidad por
parte de uno de los Concejales en la Sesión de elección, y por tanto le permitió
contar con el tiempo suficiente para repensar lo que finalmente iba a hacer! (sic)
Con todo y ello, sabiendo de su inhabilidad y de las consecuencias jurídicas de
actuar a pesar de ella se resolvió a tomar Posesión como Personera Municipal de
Uribia y a ejercer la Función Pública como lo ha venido haciendo.

Para la Personera Municipal de Uribia aplican las mismas consideraciones del

Despacho que se hicieran respecto de las conductas de los Concejales y acerca de
la claridad mental que tuvo en cuanto a la existencia de la inhabilidad, tanto en sus
aspectos fácticos como en los jurídicos, pues, siendo ella la hermana del Secretario
bien puede afirmarse que de primera mano conocía de dicha circunstancia y siendo

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Demandante: Marcelo Francisco Parra Ponce y otros

además Abogada con mayor veras que la entendida a la luz de los preceptos
normativos aplicables, de tal forma que respecto de su conducta aparece palpable la
predisposición que tuvo para actuar, su resolución y libre voluntad de hacerlo en la
dirección previamente escogida, asumiendo las consecuencias que llegaren a
derivar de su comportamiento cualquiera que fueran y visible como estaba la de
carácter disciplinario, materia que debía conocer y manejar de cara a que se
aprestaba a asumir la Función Pública de Personero Municipal, precisamente el
Servidor Público encargado en las localías de ejercer la Función Disciplinaria.

Desde el Auto de citación a Audiencia – formulación sustancial de Cargos, se dijo

que la conducta de los Concejales y de la Personera Municipales de Uribia,
encajaba perfectamente en la descripción normativa que hace la Ley Disciplinaria
(734/02) en su artículo 48 numeral 17 […] en concordancia con los artículos 174
-literal a)-, 95 -numeral 4º-, 189 y 190 de la Ley 136 de 1994, de ahí que la
conducta, al estar previamente descrita en la Ley, es TÍPICA (artículo 4, Ley 734 de
2002).

iv) El 31 de enero de 2005,21 se notificó en estrados la anterior decisión y el

apoderado de los investigados interpuso recurso de apelación en contra de ella.

v) El 8 de junio de 2005, 22 la procuradora segunda delegada para la vigilancia

administrativa profirió decisión de segunda instancia mediante la cual confirmó la
sanción disciplinaria, con base en los siguientes argumentos:

No resulta de recibo la argumentación esgrimida por la defensa, al señalar, entre

otros aspectos, que las especiales circunstancias obedecieron a que la elección se
produjo en la primera sesión del Concejo Municipal de Uribia (4 de enero de 2004),
porque esa decisión obedeció a la voluntad de los Concejales y de quien resultó
elegida Personera Municipal. Esa circunstancia resultaba independiente de la época
en la cual se hizo la elección.

Lo que es censurable es que, teniendo conocimiento de la situación irregular,

continuaron con el proceso de elección, incluido el Concejal LUIS MEJÍA, quien,
precisamente, había advertido de la inhabilidad.

Por supuesto, que la presencia del doctor ORLANDO HERNAN ZUÑIGA LINDAO en la
Secretaría de Salud Municipal de Uribia, en época casi simultánea a la subsodicha
(sic) elección de la Personera Municipal, ocasionaba una desventaja frente a
eventuales competidores a ese cargo, porque las funciones que cumple un
Secretario de Despacho del Alcalde Municipal, tiene injerencia y trato continuo con
los Concejales. Además, que resulta incuestionable el ejercicio del mencionado
servidor público de autoridad política y administrativa.

En este sentido, la inhabilidad es de forzosa aplicabilidad.

21
Folios 60 y 61 cuaderno principal
22
Folios 62 a 79 cuaderno principal

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Con mayor razón, se debe predicar con relación a la conducta asumida por la
doctora ZUÑIGA LINDAO, si se tiene en cuenta su profesión de abogada, que la
obligaba a hacer un examen más profundo de la realidad, haciendo las consultas
necesarias para examinar la procedencia de su postulación, máxime que se conocía
que en la primera sesión del Concejo Municipal, se elegiría Personero Municipal.

La conducta desplegada por los disciplinados se encasilla en la descripción que

hace el artículo 48, numeral 17 de la Ley 734 de 2002, al señalar como falta
gravísima, el hecho de actuar, a pesar de la existencia de las causales de
inhabilidad. Esa falta fue citada en el Pliego de Cargos, porque su redacción es
clara y concreta.

[…]
Bajo esta premisa, los disciplinados orientaron sus conductas a cometer
deliberadamente una falta disciplinaria gravísima, a título de dolo, tipificada en el
numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pues no solo estaban advertidos
de la irregularidad que cometerían, sino que, a sabiendas de la inhabilidad que se
presentaba, por parte de la doctora SIXTA DILIA ZUÑIGA LINDAO, puesta en
conocimiento en la sesión de elección, hubo consenso en el quebrantamiento de la
Ley, propiciado por los Concejales MARCELO PANA y LUIS EDUARDO MEJÍA SARMIENTO.

Por ello, se comparte el análisis hecho por el a-quo y se ratificará las sanciones
impuestas, advirtiendo que la tasación que se hizo, corresponde al grado de
participación de cada uno de los disciplinados, ya que mientras unos, postularon y
eligieron en las condiciones irregulares descritas a la Personera Municipal […] otros
únicamente participaron en la elección de la mencionada abogada […].Finalmente,
la doctora SIXTA DILIA ZUÑIGA LINDAO, aceptó la postulación y tomó posesión del
cargo de Personera Municipal de Uribia, asumiendo funciones en las condiciones
anómalas señaladas, agravadas por su condición de abogada.

vi) El 8 de marzo de 2006, 23 el procurador general de la Nación revocó las

decisiones sancionatorias de primera y segunda instancia, y en consecuencia,
absolvió a los investigados de todos los cargos formulados, por las siguientes
razones:

En esencia, se ha determinado en el plenario, contrario a lo expresado por la

defensa de los procesados, que los aplicadores de la ley disciplinaria, si hicieron el
estudio dogmático de la falta disciplinaria, y en primer lugar, -como se impone- se
efectuó el estudio del presupuesto de la tipicidad (legalidad), pero desde la
perspectiva de una regla jurídica que no existe.

[…]
Ahora bien, como las Procuradurías de instancia declararon responsables y
sancionaron a los concejales y a la personera elegida por haber desconocido una
inhabilidad que de acuerdo con la doctrina constitucional vigente no es
aplicable a los personeros, es obvio que se trata de un acto administrativo ilegal
que debe revocarse, ya que se está ante la ratio decidenci (sic) de un fallo de
23
Folios 158 a 177 cuaderno principal

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constitucionalidad que resulta vinculante no sólo para los operadores disciplinarios,

sino para todos los habitantes del territorio nacional.

No puede olvidarse que la inaplicabilidad de la norma en estudio, proviene de la

interpretación Constitucional y legal de la Corte Constitucional y el Consejo de
Estado, ello al parecer no fue percibido por el Procurador Regional de la Guajira y la
Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, pero para este
Despacho cobra ámbito de validez, si en cuenta se tiene que el criterio que han
sentado los funcionarios judiciales en el sub visu, ha sido uniforme.

A modo de ver de esta Jefatura, la jurisprudencia que nos ocupa, es de obligatorio y

exclusivo cumplimiento, pues, de una parte, la Corte Constitucional en una
interpretación sistemática otorgó al numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994,
un criterio especial de inaplicabilidad frente a la norma especial prevista por el literal
f) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, adquiriendo tal pronunciamiento un poder
coercitivo similar al de la ley, por tratarse del Máximo Órgano Judicial que guarda la
integridad y supremacía de la Constitución.

Ahora bien, el Consejo de Estado como Máxima Autoridad en lo Contencioso

Administrativo, cuenta con la jerarquía y facultad para sentar y unificar los criterios
de aplicación e interpretación de las normas que regulan la administración pública.

Fue desafortunado el entendimiento que los Operadores Disciplinarios de la

Procuraduría, le dieron a las normas que regulaban la inhabilidad de los Personeros,
al determinar que la norma violada por los servidores públicos involucrados en el
proceso disciplinario fue el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, cuando
existían claros y expresos criterios que les permitía diferenciar cuales
inhabilidades les eran aplicables a los personeros y cuales no. Acá a diferencia
del tema de las inhabilidades de los Contralores, existen textos exactos y claros que
les permitían verificar la existencia de la falta disciplinaria.

Por todo lo anterior y como quiera que la inaplicabilidad del numeral 4 del artículo 95
de la Ley 136 de 1994, ha sido criterio jurídico acogido inclusive por los
Representantes del Ministerio Público ante el Consejo de Estado, este Despacho
atenderá -como lo expuso con precedencia- la solicitud de revocatoria incoada por
los servidores […] y, en consecuencia, REVOCA el fallo de primera instancia emitido
por el señor Procurador Regional de La Guajira el 31 de enero de 2005 y el fallo de
segunda instancia proferido por la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia
Administrativa el 8 de junio de 2005. Como fallo sustitutivo, se ABSUELVEN de todo
cargo y responsabilidad imputada en los fallos cuestionados, conforme a las
consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión. (Negrilla fuera
de texto).

3. Caso concreto
3.1. Asunto previo

Al revisar detenidamente la demanda 24 y su adición,25 se observa que la primera

de ellas fue presentada en forma oportuna por Marcelo Francisco Pana Ponce,
24
Folios 107 a 133 cuaderno principal.
25
Folios 178 a 183.

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Cindy Paola Aponte Espitia, Luis Eduardo Mejía Sarmiento, Carlos Eulises Díaz
Carrillo, Luis Enrique Castañeda González, Yeilis Karime Henríquez Puerto, Hugo
Alfonso Pimienta Torres, Antonio José Jaramillo Mengual, Humberto Henríquez
López, Sandra Morales Hernández, Aldrin de Jesús Gutiérrez Fajardo, Daicira
Padilla Suárez y Sixta Dilia Zúñiga Lindao, comoquiera que la notificación de la
decisión sancionatoria de segunda instancia se produjo a través de edicto que se
fijó el 28 de junio de 2005 y se desfijó el 30 de ese mes y año, 26 mientras que la
demanda fue radicada el 13 de octubre de 2005, es decir, dentro de los 4 meses
siguientes a esa notificación, cumpliendo lo dispuesto en el artículo 136, numeral
2, del Código Contencioso Administrativo, es decir, que el ejercicio del derecho de
acción fue oportuno.

No obstante, ello no ocurrió en torno a la fecha en que ejercieron ese derecho los
señores Martha Elena Montiel González y Reny Chacín González, quienes tan
solo el 16 de junio de 2006 27 confirieron poder al abogado con el propósito de
instaurar la demanda, y se hicieron parte a través del memorial de adición
radicado el 23 de junio de 2006, 28 lo que quiere decir que su vinculación al proceso
fue inoportuna y respecto de ellos se debe predicar la caducidad de la acción, en
cuanto la formularon al transcurrir más de 4 meses después del día siguiente a la
notificación de las decisiones acusadas; en consecuencia, respecto de ellos,
procede declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la acción.

3.2. Consecuencia de la revocación de los actos censurados

En materia de revocación de actos administrativos, el artículo 72 del Código

Contencioso Administrativo,29 preveía:30

Artículo 72.- Efectos. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que

sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las
acciones contencioso administrativas […]
26
Folio 82, cuaderno principal.
27
Folios 184 a 187 cuaderno principal.
28
Folio 183 cuaderno principal.
29
Vigente para la fecha de radicación de la demanda y de expedición del acto de revocatoria.
30
En todo caso, se precisa que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, en su artículo 96 también contiene tal estipulación.

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Tal disposición aplicaba, en general, para todas las actuaciones de la

administración, pues estaba contenida en la primera parte del aludido código;
además, según lo señalado en el artículo 69 ibidem la revocación allí contemplada
podía producirse a petición del interesado o, en forma oficiosa, por el funcionario
que hubiera expedido el acto; adicionalmente, el artículo 71 idem31 establecía que
la decisión al respecto podía adoptarse en cualquier tiempo, incluso, respecto de
actos en firme o aun cuando se hubiera acudido a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, pero, en este último caso, siempre y cuando no se hubiera
proferido el auto admisorio de la demanda.

Ahora bien, en el evento de que la revocatoria directa se hubiera promovido por

solicitud del interesado, respecto de actos de contenido particular contra los cuales
no se hubiera agotado la vía gubernativa o no se hubiera dictado auto admisorio
de la demanda, debía resolverse en el término de 3 meses.

Sin embargo, sobre el punto de la revocatoria directa, en materia disciplinaria

existe una norma especial, para este caso, la Ley 734 de 2002, cuyas
características principales coinciden con las establecidas en el Código
Contencioso Administrativo, a saber: i) puede promoverse de oficio o a solicitud de
parte;32 ii) los efectos de la revocación son idénticos en cuanto a que ni su

31
«Artículo 71. Oportunidad. la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo,
inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso
administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la
demanda.
En todo caso, las solicitudes de revocación directa de los actos administrativos de contenido
general y las que se refieran a aquellos de contenido particular y concreto en relación con los
cuales no se haya agotado la vía gubernativa o no se haya admitido la demanda ante los tribunales
contencioso administrativos dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los
tres (3) meses siguientes a su presentación». (Negrilla de la Sala).
32
«Artículo 122. Procedencia. Los fallos sancionatorios podrán ser revocados de oficio o a
petición del sancionado, por el Procurador General de la Nación o por quien los profirió.
Artículo 123. Competencia. Los fallos sancionatorios podrán ser revocados por el funcionario que
los hubiere proferido o por su superior funcional. 
Parágrafo. El Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los
fallos sancionatorios expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría, o asumir directamente
el conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario, caso en el cual
proferirá el fallo sustitutivo correspondiente». (Resalta la Sala).

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petición, ni la decisión sobre ella, reviven términos para incoar las acciones de lo
contencioso administrativo y iii) cuando media solicitud de parte, tanto en una
como en la otra disposición, se impone a la autoridad, el término de tres meses
para resolverla.33

Tal coincidencia no se predica, en particular, frente a los siguientes aspectos: i) las

causales de revocación, pues el Código Contencioso Administrativo preveía tres 34
-violación directa de la Constitución o la ley, cuando los actos no estén conformes
o atenten contra el interés público o social, y, cuando con ellos se cause agravio
injustificado a una persona-, mientras que la norma disciplinaria solo prevé las dos
siguientes: infracción manifiesta de las normas en que debía fundarse y cuando
con los actos se vulneren o se amenacen manifiestamente derechos
fundamentales; ii) la solicitud: según el CCA, procede en cualquier tiempo,35
mientras en materia disciplinaria tan solo dentro de los cinco años siguientes a la
ejecutoria del fallo36 y iii) en forma precisa, la Ley 734 de 2002 establece que la
solicitud de revocación puede realizarse hasta antes de la sentencia en vía judicial
e, incluso, con posterioridad a ella, siempre que se invoque una causal diferente a
la que dio origen al proceso judicial.37

Conforme a lo anterior, como en el caso que ocupa la atención de la Sala se

produjo la revocación directa de los actos administrativos censurados, los que, a
su vez, fueron expedidos en el marco de un proceso disciplinario, procede analizar
la controversia bajo las previsiones de la ley especial, esto es, la disciplinaria.

33
Según lo señalado en los artículos 71, inciso segundo, del Código Contencioso Administrativo y
125, inciso tercero, de la Ley 734 de 2002.
34
«1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.»
35
Artículo 71 del Código Contencioso Administrativo.
36
Artículo 126 de la Ley 734 de 2002 «Requisitos para solicitar la revocatoria de los fallos. La
solicitud de revocatoria se formulará dentro de los cinco años siguientes a la fecha de ejecutoria del
fallo, mediante escrito que debe contener […]»
37
Artículo 125, inciso 2, Ley 734 de 2002 « La solicitud de revocatoria del acto sancionatorio es
procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa,
siempre y cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido, podrá
solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio origen a la decisión
jurisdiccional».

20
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Así las cosas, y a la luz de lo demostrado en el proceso, se observa que en

ejercicio de las competencias conferidas en el artículo 123 38 de la Ley 734 de
2002, el procurador general de la Nación expidió la decisión del 8 de marzo de
2006,39 mediante la cual revocó los actos contra los cuales se dirigió la demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, es decir, las decisiones
expedidas el 31 de enero de 2005 y el 8 de junio de ese año, por el procurador
regional de La Guajira y la procuradora segunda delegada para la vigilancia
administrativa, respectivamente, en virtud de las cuales se declaró
disciplinariamente responsables a los demandantes y se les impuso la sanción
principal de destitución de los cargos de concejales y personera del municipio de
Uribia, y la accesoria de inhabilidad para ejercer funciones públicas durante 10, 11
y 12 años, respectivamente.

Siendo así, se debe concluir que al haberse producido la revocatoria de los actos
administrativos acusados, estos desaparecieron del mundo jurídico.

Ahora bien, es necesario determinar si producto de la revocatoria aludida, los

interesados estaban en la obligación o no de demandar el acto que así lo dispuso;
a efecto de lo anterior, se debe reiterar que según lo previsto en el artículo 127 de
la Ley 734 de 2002 «ni la petición de revocatoria de un fallo, ni la decisión que la
resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones
contencioso-administrativas. Tampoco darán lugar a interponer recurso alguno,
ni a la aplicación del silencio administrativo».

En consonancia con lo anterior, la Sala advierte que cuando el disciplinado

formula la solicitud de revocatoria directa y, a su vez, pretende hacer uso de la
acción jurisdiccional, con miras a obtener el restablecimiento del derecho, pueden
configurarse 2 hipótesis:

38
«Artículo 123. Competencia. Los fallos sancionatorios podrán ser revocados por el funcionario
que los hubiere proferido o por su superior funcional.
Parágrafo. El Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios
expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría, o asumir directamente el conocimiento de
la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario, caso en el cual proferirá el fallo
sustitutivo correspondiente».
39
Folios 158 a 177 cuaderno principal.

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i) Que el acto de revocación se produzca antes de que transcurran los 4 meses

posteriores a la notificación, comunicación o ejecución de la decisión revocada, 40
caso en el cual es imperativo demandar el último acto, es decir, el de la
revocatoria, sin exceder el término ya indicado, 41 pues, de lo contrario, se
configura la caducidad de la acción.

ii) Que transcurran 4 meses desde la notificación, comunicación o ejecutoria del

acto sin que la administración se pronuncie en torno a la solicitud de revocatoria,
evento en el cual el interesado debe ejercer la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho para cuestionar la decisión disciplinaria, pues, de lo
contrario, perdería la oportunidad de controvertirla, por virtud del fenómeno de la
caducidad, comoquiera que, se insiste, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo
127 de la Ley 734 de 2002 «[n]i la petición de revocatoria de un fallo, ni la decisión
que la resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones
contencioso-administrativas. […]»

En el asunto bajo análisis, la solicitud de revocatoria directa fue promovida por los
demandantes; sin embargo, no fue decidida por el funcionario competente dentro
de los cuatro meses siguientes a la notificación, publicación o ejecución de la
decisión disciplinaria, sino que se expidió cuando había transcurrido más de un
año desde su ejecución, lo que quiere decir que se está ante el segundo supuesto,
por lo que no era exigible que los accionantes esperaran a que la administración
resolviera la solicitud de revocatoria, pues ello habría llevado a que les feneciera el
derecho de acción, razón por la cual la Sala concluye que no era exigible que
demandaran el acto que resultó de la aludida solicitud.

La anterior postura, va en contravía de una tesis planteada en épocas anteriores,

por esta Subsección, que se basaba en lo siguiente:

40
Término para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 136, numeral 2, del Código Contencioso Administrativo.
41
El cual, se repite, se debe contabilizar desde la notificación, comunicación o ejecución del acto
primigenio, es decir, el que fue revocado.

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Luego, aquí el acto que revocó dejó sin piso no solo la declaratoria de nulidad
solicitada, dado que por vía legalmente prevista estimo la contrariedad de
estos actos con el ordenamiento jurídico, sino también el restablecimiento
buscado que implicaba el reconocimiento económico deprecado. El
restablecimiento es consecuencia de la declaración de nulidad de los fallos en
cuestión que han sido sustraídos del mundo jurídico por el acto que los revocó cuya
legalidad se presume, y que es susceptible de ser cuestionado judicialmente en
razón a que este acto no adujo argumento alguno con relación al restablecimiento
de carácter económico que se pretendía consecuencia de la declaratoria de nulidad
de los fallos sancionatorios, por lo que anota la Sala que frente a este
restablecimiento económico no se agotó vía gubernativa y por tanto no es posible
emitir pronunciamiento en este tema.

No encuentra la Sala que el acto administrativo que revocó las sanciones haya
sido objeto de demanda estando posibilitado procesalmente para incluirlo, el
restablecimiento económico debe ser consecuencia de la nulidad parcial del
mismo, lo que no aconteció y por tanto al no haber sido objeto de demanda
mal puede la Sala emitir un pronunciamiento frente a la legalidad de un acto
que no ha sido cuestionado, so pretexto de hacer un restablecimiento del derecho
de carácter económico que estaba atado a los actos enjuiciados y cuya revocatoria
ha dejado sin efectos.42 (La Sala resalta lo pertinente).

La providencia en cita se sustentaba en lo dispuesto en el artículo 138 del Código

Contencioso Administrativo, que preveía:

Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con
toda precisión.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de

nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán

demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado,
sólo procede demandar la última decisión.

Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las

pruebas que lo demuestren. (Se resalta).
En esta oportunidad, se replantea esa tesis, pues, en sentir de esta Subsección, el
entendimiento que debe darse al artículo 138 del Código Contencioso
Administrativo no abarca las decisiones que surgen de una solicitud de revocatoria
directa toda vez que, como bien se desprende de la parte inicial del inciso tercero
de la norma, allí se hace referencia a los actos que resultan de la interposición de

42
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de junio de 2014,
radicación 11001-03-25-000-2011-00093-00, número interno: 0322-11, M.P. Gustavo Eduardo
Gómez Aranguren.

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los recursos en vía gubernativa y, por ende, de la revocación que se produzca

como consecuencia de ellos.

No está de más resaltar que, cuando se trata de demandar actos derivados del
agotamiento de la vía gubernativa, el término para interponer la demanda se
empieza a contabilizar desde la notificación, comunicación o ejecución del último
de ellos, mientras que, tratándose de actos que resuelven una solicitud de
revocatoria directa, es precisa la norma en señalar que la decisión que sobre ellos
recaiga, no revive el término para incoar las acciones de lo contencioso
administrativo; por esta razón adicional, se debe concluir que cuando el artículo
138 del CCA, consagró que si el acto «fue revocado, solo procede demandar la
última decisión», esta revocación a que alude la norma no se refiere a la que
surge de una solicitud de revocatoria directa, sino la que resulta de la decisión
sobre los recursos en sede administrativa, y bajo esta óptica se decidirá esta
controversia.

Consecuentes con lo anterior, la Sala concluye que como la solicitud de

revocatoria directa no se resolvió antes de que venciera el término para incoar la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de las decisiones
disciplinarias, no era exigible que los accionantes acusaran el acto que resolvió la
revocatoria directa y, por ende, procede analizar si es viable el restablecimiento
del derecho pretendido.

3.3. Efectos del acto de revocatoria

Para determinar el momento desde el cual deben producirse los efectos de la

decisión de revocatoria frente a los actos sancionatorios, es necesario identificar
las razones que sirvieron de sustento para que el ente de control haya decidido
retirarlos del ordenamiento jurídico, comoquiera que si se trató de situaciones de
hecho o de derecho que existían al momento en que se produjeron los fallos
sancionatorios, los efectos son ex tunc, es decir, que rigen hacia atrás, de manera
que a través de una ficción jurídica, se retrotrae la situación y los hace

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desaparecer del mundo jurídico como si no hubieran existido; mientras que si se

trata de circunstancias de hecho o de derecho sobrevinientes al acto revocado, se
predican efectos -ex nunc- es decir, posteriores a la revocatoria. Así lo expuso
acertadamente el tratadista Manuel María Diez, 43 en su obra Derecho
Administrativo:

Para estudiar los efectos es necesario considerar si el acto se elimina en mérito a

situaciones de hecho o de derecho existentes en el momento en que fuera dictado o
como consecuencia de motivos supervivientes. Si la eliminación ocurriera en mérito
a los motivos existentes en el momento en que fuera dictado, la abrogación
produce, naturalmente efectos ex nunc y la revocación produce efectos ex tunc44.
Si se tratara de eliminar el acto en virtud de circunstancias de hecho o de derecho
supervinientes, la situación que se plantearía sería la siguiente: la abrogación del
acto tendría, como en el caso anterior, efectos ex nunc. En cuanto a la revocación,
como se trata de eliminar un acto que ha nacido válido y luego se vuelve ilegítimo
por la modificación del ordenamiento jurídico, es lógico pensar que no podrá
producir sino efectos ex nunc. […]45

Así las cosas, atendiendo el anterior criterio, y comoquiera que la razón que llevó
a la administración a revocar los actos disciplinarios sancionatorios consistió en
que las normas que sirvieron de sustento a la sanción no eran aplicables para
resolver el caso concreto, es forzoso concluir que las circunstancias de hecho y de
derecho que dieron origen a la revocatoria existían al momento de expedir los
actos revocados y, bajo tal circunstancia, se puede concluir que los efectos de tal
revocatoria deben ser ex tunc, de manera que se retrotraiga la situación al estado
en que estaba al momento de expedir las decisiones disciplinarias. Lo anterior
conlleva la necesidad, entonces, de restablecer el derecho a favor de quienes se
vieron afectados, durante el tiempo en que estuvieron vigentes los actos
revocados, en la forma en que se detallará en el acápite siguiente.

3.4. Del restablecimiento del derecho

43
DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Bibliográfica Argentina, págs. 320
y 321.
44
Cita propia del texto transcrito: «Comp. Alessi, La Revoca…m op. Cit., p. 141. Para este autor la
revocación debe tener siempre un efecto ex nunc porque lo contrario implicaría admitir la
retroactividad del acto de revocación».
45
Tal tesis también fue expuesta, y tomada del texto citado, en el Código Contencioso
Administrativo Concordado comentado doctrina y jurisprudencia, del autor Miguel González
Rodríguez, Librería Jurídicas Wilches, parte primera, págs.. 294 y 295.

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Demandante: Marcelo Francisco Parra Ponce y otros

Como ya se mencionó, los actos administrativos, cuya nulidad se pretendía en

este proceso, ya fueron retirados del ordenamiento jurídico, como consecuencia
de la revocatoria decidida por el procurador general de la Nación del 8 de marzo
de 2006,46 que tuvo sustento en que hubo una aplicación indebida de la ley, toda
vez que las autoridades disciplinarias dieron una interpretación incorrecta a las
inhabilidades de las que eran destinatarios los personeros y aquellas que se
dirigían en contra de los contralores y, por ende, no confluía en los sujetos
disciplinables, la falta que se les endilgó.

Las sanciones que se habían impuesto en contra de los demandantes, producto

de la actuación disciplinaria aludida, fueron la destitución y la inhabilidad por 10,
11 y 12 años, según el caso; sin embargo, en el acto de revocatoria se dispuso
absolver a los disciplinados de todos los cargos formulados y notificar a los
jurídicamente interesados.

Si bien es cierto las decisiones comentadas fueron retiradas del ordenamiento

jurídico, también lo es que mientras estuvieron vigentes causaron efectos, pues
dieron lugar a que los demandantes fueran despojados de sus curules; por ello, la
Sala estima que es viable el restablecimiento del derecho que les fue vulnerado.

En el expediente está probado que los señores Cindy Paola Aponte Espitia, Luis
Eduardo Mejía Sarmiento, Carlos Eulises Díaz Carrillo, Luis Enrique Castañeda
González, Yeilis Karime Henríquez Puerto, Hugo Alfonso Pimienta Torres, Antonio
José Jaramillo Mengual, Humberto Henríquez López, Sandra Morales Hernández,
Aldrin de Jesús Gutiérrez Fajardo, Daicira Padilla Suárez 47 fueron elegidos
concejales del municipio de Uribia para el período constitucional 2004 – 2007 y
tomaron posesión de su empleo el 1 de enero de 2004, según acta 001 de esa
fecha,48 es decir que, de no haberse producido su destitución, su vinculación en
ese empleo debía permanecer hasta el 31 de diciembre de 2007.

46
Folios 331 a 350 el cuaderno principal.
47
Se excluye a los señores Martha Elena Montiel González y Reny Josue Chacín González por las
razones expresadas en el acápite 3.1. de esta providencia.
48
Folios 83 a 89 cuaderno principal.

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Demandante: Marcelo Francisco Parra Ponce y otros

Entre tanto, la señora Sixta Dilia Zuñiga Lindao tomó posesión del cargo de
personera municipal de Uribia, el 1 de marzo de 2004, según consta en el acta
059,49 es decir, que su período de tres años 50 concluía el último día de febrero del
año 2007. Sin embargo, según lo certificó el personero de ese ente territorial, 51
ejerció ese empleo hasta el 31 de agosto de 2005.

Además, de acuerdo con los certificados de antecedentes disciplinarios expedidos

por la jefe de la División Centro de Atención al Público de la Procuraduría General
de la Nación,52 se pudo establecer que la fecha en que empezaron a producir
efectos jurídicos las sanciones de destitución e inhabilidad impuestas a los
concejales demandantes fue el 30 de junio de 2005.

Entre tanto, la revocatoria de las decisiones sancionatorias se produjo a través de

la decisión del 8 de marzo de 2006, pero en el expediente no está demostrada la
fecha en la que esta decisión fue notificada a los demandantes y tampoco se pudo
determinar si como resultado de esa revocatoria, los concejales y personera
accionantes reasumieron sus empleos en la corporación pública territorial y
personería, respectivamente; sin embargo, como se trata de empleos con período
determinado, es decir, que la relación laboral debía permanecer por el tiempo
preciso para el cual fueron elegidos, es fácil identificar la fecha final de
restablecimiento del derecho, en cuanto no se hubiera producido tal vinculación.

Así las cosas, el restablecimiento del derecho que surge a favor de los concejales
demandantes consiste en el pago de los honorarios que hubieran percibido, por
asistencia a sesiones del Concejo de Uribia entre el 30 de junio de 2005 53 y el 31
49
Folio 92 cuaderno principal.
50
«Artículo 170. A partir de 1995, los personeros serán elegidos por el Concejo Municipal o
Distrital, en los primeros diez (10) días del mes de enero del año respectivo, para períodos de tres
años, que se iniciarán el primero de marzo y concluirán el último día de febrero». (El texto del
artículo corresponde al texto original de la Ley 136 de 1994, pues pese a que fue modificada en el
año 2006, cuando aumentó a 4 años, esta norma es posterior a la fecha de posesión de la
personera demandante).
51
Certificación del 26 de septiembre de 2005 que obra en folio 93 cuaderno principal.
52
Folios 96 a 105 cuaderno principal.
53
Que es el día en que empezó a surtir efectos la sanción disciplinaria impuesta, según folios 96 a
105.

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de diciembre de 2007;54 mientras que el de la señora Sixta Dilia Zúñiga Lindao

comprende los salarios y demás emolumentos propios del cargo, así como las
prestaciones sociales y cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en
Pensiones, que debió percibir entre el 1 de septiembre de 2005 55 y el último día de
febrero de 2007, fecha en la cual habría terminado su vinculación, por vencimiento
del período para el que fue elegida.

En todo caso, en el evento en que producto de la decisión de revocatoria, se

hubiera producido la reincorporación de los demandantes en época anterior, la
fecha final de restablecimiento deberá ser el día anterior a aquel en que se produjo
su reingreso, para lo cual, al momento de hacer la liquidación correspondiente, la
Procuraduría General de la Nación deberá verificar lo pertinente en cada caso
particular.

Finalmente, en lo que respecta a los perjuicios materiales que se solicitaron en la

demanda, no habrá lugar a su reconocimiento en cuanto no se demostraron en el
curso del proceso, así como tampoco se demostró lo relativo a gastos de
abogado, reclamados por una de las demandantes.

4. Conclusión

Con los anteriores planteamientos se concluye que resultó probada la excepción

de caducidad de la acción respecto de Martha Elena Montiel González y Reny
Chacón González y pese a que ya fueron retirados del ordenamiento jurídico los
actos censurados, procede el restablecimiento del derecho a favor de los demás
demandantes, en la forma descrita en el acápite anterior.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en
nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

54
Fecha en que debió culminar el período para el que fueron elegidos.
55
Teniendo en cuenta que según certificación del 26 de septiembre de 2005 que obra en folio 93
cuaderno principal, la accionante fungió como personera del municipio de Uribía hasta el 31 de
agosto de 2005.

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Demandante: Marcelo Francisco Parra Ponce y otros

FALLA

Primero.- Declarar probada, de oficio, la excepción de caducidad de la acción en

torno a la demanda formulada por los señores Martha Elena Montiel González y
Reny Chacón González, de conformidad con lo manifestado en las
consideraciones que anteceden.

Segundo.- Abstenerse de pronunciarse en torno a la legalidad de los actos

censurados, en cuanto ya fueron retirados del ordenamiento jurídico con ocasión
del acto de revocatoria directa, conforme a lo expuesto en las consideraciones que
anteceden.

Tercero.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de

restablecimiento del derecho se ordena a la Procuraduría General de la Nación
reconocer y pagar, a favor de Cindy Paola Aponte Espitia, Luis Eduardo Mejía
Sarmiento, Carlos Eulises Díaz Carrillo, Luis Enrique Castañeda González, Yeilis
Karime Henríquez Puerto, Hugo Alfonso Pimienta Torres, Antonio José Jaramillo
Mengual, Humberto Henríquez López, Sandra Morales Hernández, Aldrin de
Jesús Gutiérrez Fajardo, Daicira Padilla Suárez el valor de los honorarios que
hubieran percibido, por asistencia a sesiones del Concejo de Uribia entre el 30 de
junio de 2005 y el 31 de diciembre de 2007 y a favor Sixta Dilia Zúñiga Lindao los
salarios y demás emolumentos propios del cargo y cotizaciones al Sistema de
Seguridad Social en Pensiones, que debió percibir entre el 1 de septiembre de
2005 y el último día de febrero de 2007.

En todo caso, al momento de realizar la liquidación anterior, la Procuraduría

General de la Nación deberá verificar, en cada caso, si producto de la revocatoria
directa de los actos demandados, los accionantes fueron reincorporados a sus
empleos en una época anterior, caso en el cual, la fecha final del restablecimiento
ordenado en el párrafo anterior será el día anterior a aquél en que se hubiera
producido el reingreso.

Cuarto.- La anterior condena se debe actualizar con base en la siguiente fórmula:

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R= Rh índice final
Índice inicial

El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que

corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice
final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de
ejecutoria de sentencia), por el índice inicial vigente (vigente para la fecha en que
se debió hacer el pago).

Quinto.- Denegar las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo

señalado en las consideraciones que anteceden.

Sexto.- Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177
del C.C.A.
Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la

fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Firmado electrónicamente Impedido

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma

del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
DDG

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