You are on page 1of 197

Szerbia decentralizációja:

a kisebbségi dimenzió
Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány

Huszka Beáta

Szerbia decentralizációja:
a kisebbségi dimenzió

Decentralization of Serbia:
the minority dimension

Kézirat lezárva: 2008. május 10.

Budapest, 2008

Foreword by Tibor Várady..................................................... 7

Decentralization of Serbia – the minority dimension............. 9

The case of Albanians in Southern Serbia........................... 23

The case of Bosniaks in Sandžak......................................... 45

Vojvodina’s autonomy and its minority

protection dimension........................................................... 77

Várady Tibor: Elôszó ........................................................ 103

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió................. 105

Esettanulmány a dél-szerbiai albánokról............................. 119

Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról.......................... 139

A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi

dimenziója.......................................................................... 171

Over the past decade or so, many papers have been written on
the inter-ethnic and minority problems on the territory of the
for­mer Yugoslavia. This interest has been largely triggered off
by the war. Clearly, getting attention is no cheap thing. These
writings, or the interpretations thereof, have given rise to a great
va­riety of formulas and explanations. Travelling in various parts
of the world, I was on many occasions stunned by the fact how
many thought they knew what the core of the problem was, and
what should be (should have been) done. During the bloodshed,
an untold number of international problem-solving initiatives
were launched. The approaches of the Europeans, Americans
etc. were quite similar. There was no success. After a while,
one may have noted some caution in the statements of those
dip­lomats who did not portray themselves anymore as peace-
makers; they ascribed, however, a lion’s share to themselves in
the making of the “peace process”. At the same time, however,
international military troops stubbornly kept referring to “peace
keeping” even at the times of the gravest blood-shedding.
There are hardly any serious papers that would have failed
to criticise (rightly) the prejudices and misbelieves of the par­ti­
cipants in the conflict. At the same time, there are hardly any
writings which analyse (and criticise) the visions and the app­
roach of the peace makers’, of the mediators’ or ‘peace keepers’.
In her paper, Beáta Huszka does not repeat or explain any of
the known formulas – nor does she criticise them. And she
does not offer new formulas, either. What is really interesting
– I may say extraordinary – in her writings, is the attention
de­voted to facts and details. On the territory of the former
Yu­go­slavia, various minority problems, solutions, interests,
and con­flicts of interests have emerged. But there is hardly a
single so­lution for all of them. In fact, it is hard even to see
and explain them from a single point of view. In addition to
the Voivodina, the most important province in the Hungarian
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

context, Beáta Huszka discusses two lesser known – one could

even say ignored – regions. In the paper about the Sandžak,
the author describes the situation, conditions, prospects and
in­ternal conflicts of the Bosniaks (Muslims). The other paper is
about the Preševo Valley, which has a sizeable Albanian mi­no­
rity, and the situation of which seems to be quite different from
that of Kosovo.
What links these writings together is the central idea of
decentralization as a prospect. Municipal autonomy at one level
or another, may offer a chance to minorities. It is not the only
chance, though, since cultural autonomy and other tools of
mi­nority protection are important too. The author focuses on
decentralization, without suggesting that it is superior compared
with other instruments. The papers collected in this book – both
the English originals and the competent Hungarian translations
(both the work of the author) – describe and analyse many re­
latively unknown details. To get these details right, Huszka
evi­dently had to go to these places and had to ask the right
questions. While the facts and connections found do not apply
to all minorities in Serbia, they offer new understandings and
thoughts at a general level. The volume is the result of a serious,
un­biased and successful research work. It is a contribution to a
better understanding of the Serbian reality.

Tibor Várady

Decentralization of Serbia
– the minority dimension1

Minority grievances – a potential source of soft

security threats

Serbia has recently come into the international spotlight, mostly

due to the Kosovo issue and the country’s lack of cooperation
with the Hague Tribunal. While sufficient attention has been
given to solving tensions between ethnic Albanians and the
Serbian minority in Kosovo, the grievances of ethnic minorities
within Serbia have gone mostly unnoticed by the international
community. Although the problems of Serbia’s national mi­no­­
ri­ties do not compare with the gravity of the situation in Ko­
sovo, the EU’s 2007 Progress Report on Serbia recognizes that
the political situation remains tense in Southern Serbia and
Sandžak, which are home to Serbia’s Albanian and Bosniak
communities respectively.2 Developments on the ground also
indicate that problems relating to the situation of these two mi­
no­rities continue to pose soft security threats to Serbia and to
the wider region. While in Southern Serbia inter-ethnic tensions
are still pronounced, in Sandžak political divisions within the
Bos­niak community cause instability.
In January 2006, Albanian councilors of the municipalities of
Preševo, Bujanovac and Medveða adopted a common political
platform in which they “commit to unification of Preševo Valley
with Kosovo in case of …possible change of Kosovo borders.”3
In June 2007, Jonuz Musliu, deputy chief of the Bujanovac
1 The present chapter is an updated version of a paper published by the Brussels based
Center for European Policy Studies. “Decentralization of Serbia: The Minority Dimension,”
CEPS Policy Brief, July 2007,
2  Serbia 2007 Progress Report, Commission Staff Working Document, SEC(2007) 1435,
Brussels, 06-11-2007.
nov/serbia_progress_reports_en.pdf., 15.
3  Citation from the Platform. “Albanian Councilors of Presheva Valley (Preshevo, Bujanovac
and Medvedja) in Meeting Held on 14 January 2006 in Preshevo,” Document.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

municipality, called on the leaders of all Albanian political parties

from Bujanovac and Preševo to form a joint National Council,
which could represent Albanian aspirations to join Kosovo.
„I believe it is time to form a National Council which would
adopt a joint platform, with which we would start negotiations
with the Serbian government about merging the Bujanovac
and Preševo municipalities with Kosovo.”4 Although Southern
Serbia is peaceful at the moment, fighting is not such a distant
memory for the Valley’s Albanians. Their seventeen months
insurgency came to an end in May 2001, but small scale in­ci­
dents continued in 2002 and 2003.
While the Albanians of Preševo Valley are contemplating the
idea of pushing for secession, Sandžak Bosniaks’ demands for
autonomy also resurface occasionally. In 2002 upon the drafting
of the constitution of the state union of Serbia and Montenegro,
Bosniaks argued for the creation of Sandžak, as an autonomous
territorial and political unit within the common state. Although
hopes for creating a unified Sandžak region extending across the
borders of Serbia and Montenegro have vanished after the state
union disintegrated, the List for Sandžak, a coalition of Bosniak
parties which participated in Koštunica’s previous governing
coalition until 2007 keeps standing for administrative and
territorial autonomy for Sandžak with wide ranging authorities
including regional police and judiciary.5 However, in Sandžak,
the most dangerous sources of insecurity are infighting among
local political bosses (which is ­often marked by violence), orga­
ni­zed crime (which has penetrated political structures), wide­
spread drug use among the youth and the disturbing pre­sence
of the radical Wahhabi group. Due to weak local government
au­­to­­no­my, the central government has been able to play off
lo­­cal political rivals within the Bosniak community against
each other, contributing to the escalation of tensions and to

4  “ Valley Albanians push for talks on the merger of Kosovo,” B92, 06-06-2007, http://
w w ticle.php?y y y y=2007&mm=06&dd=06&nav_
5   Interview with Esad Džudžević, president of the Bosniak National Council, Novi Pazar,
Decentralization of Serbia – the minority dimension

the destabilization of local governments. If the grievances of

the Bosniak community are not addressed, there is a danger of
further nationalist and religious radicalization. Moreover, the
region could potentially turn into a hub of organized crime,
with a continued presence of low scale violence.
It is argued here that the Serbian government could reduce
existing ethnic tensions by increasing local government au­to­no­
my. This would be a simple and effective way to address some
every­day life problems of minorities. In light of Kosovo’s recent
dec­laration of independence, it is likely that solutions implying
any kind of territorial autonomy or federalization would be
un­­­acceptable for Serbian authorities. Yet decentralization at
the municipal level could be a feasible option, which would
please not only minorities, but all municipalities regardless of
ethnicity, as it would empower local communities and increase
the accountability of local governments. The most important
next step would be to transfer public property to local go­vern­
ments in order to enable them to play a bigger role in the up­
grading of local infrastructure and to contribute to local eco­no­
mic development. The Serbian government should also fur­ther
extend the sphere of local competencies, which would strengthen
local ownership over public services.

Minority rights in Serbia

In principle, minorities are granted far-reaching rights in Ser­
bia, including the right to preserve their language, culture and
na­tional identity; the right for education in their mother tongue
until high school; the right to use their national symbols; the
right for public information in their languages; and for appro­
priate representation in the public sector, among others. The
law on national minorities provides a sound legal basis for the
protection of minority rights in Serbia and grants minorities
cul­tural autonomy. It allows them to set up minority councils
through which they can “exercise their rights of self-government
regarding the use of language and script, education, information
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

and culture.”6 The major provisions of the law on national mi­

no­rities were also enshrined in the new Serbian constitution
adop­ted in late 2006. However, problems arise with the imp­le­
mentation of the law, which often falls short of the rights gran­
ted in principle.
While minorities are putting ethnic-territorial autonomy
even more vocally on the agenda, their grievances center on
every­day life problems, such as under-representation in the
pub­lic sector, lack of economic development, higher rather
ave­rage unemployment, and the obstacles which prevent the
implementation of cultural and language rights granted by law.
Strengthening local autonomy would be a way to respond to
these grievances, which could reduce tensions and marginalize
potential irredentists.
However, it should be stressed here that decentralization is
not a panacea and would not solve all the problems minorities
are facing, so should be complemented by further measures.
School curricula should reflect the multi-ethnic character of
Serbia, hate-speech and ethnocentric views spread by the media
or school textbooks should not be tolerated, people belonging
to minorities should be included into the police and judiciary
in higher numbers, just to name a few examples that would be
equally important in order to create a more minority-friendly
atmosphere in Serbia. Minorities’ better representation in
the police and the judiciary would be especially crucial, as
these institutions are often perceived as being insensitive to
minorities’ problems. Weak response of the judiciary and po­
lice was at least partly responsible for the increase in inter-
eth­nic incidents in 2003 and 2004 in Vojvodina, thus the
integration of minorities into the police and the courts could
be strongly recommended, which could raise the level of trust
between minorities and the state. 7

6  “Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities,” Official Gazette of FRY
No. 11. 27 February 2002, translated by OSCE Mission to FRY, Article 19.
7 See more on this: Florian Bieber and Jenni Winterhagen, “Ethnic Violence in Vojvodina:
Glitch or Harbinger of Conflicts to Come?”, ECMI Working Paper #27, April, 2006, http://
Decentralization of Serbia – the minority dimension

Minority grievances
Most of the problems facing minorities, especially in Sandžak
and Southern Serbia, are related to poverty and economic un­der­
de­velopment. Sandžak and Southern Serbia are among Serbia’s
most economically depressed areas, with per capita annual income
a third of the Serbian average. Unusually high unemployment
rates (estimated around 60-70% in Southern Serbia,8 and at
around 30% in Sandžak9), neglected infrastructure and a lack
of economic prospects continue to be serious destabilizing
fac­tors. A history of discriminating state policies means that
grievances often gain an ethnic interpretation. The recently
gro­wing popularity of wahhabism among Sandžak Muslims,
who traditionally practice a moderate version of Islam, was also
blamed on the dire economic circumstances by local analysts.
Mehmed Slezović, co-chair of the Sandžak Intellectual Circle,
a local NGO argued that that the single most important local
factor behind the growing number of wahhabi followers was the
region’s economic crisis. “Jobs are hard to come by for young
people who are then exposed to various influences – they are
easy prey both for drug dealers and religious fundamentalists”.
Similarly, Belgrade mufti Muhamed Jusufspahić maintained
that “unemployment, political conflicts and increasing numbers
of drug addicts” had created fertile ground for the spread of
Wahhabism in Novi Pazar.10
Similarly, Albanian secessionist aspirations are also fueled
mostly by growing impenitence with the lack of economic prog­
ress and Albanians’ lack of integration into the public sec­tor. As
was explained by a local Albanian politician why Al­ba­­nians of
Preševo Valley wanted to join Kosovo: “six years af­ter the end of
the conflict in this region, nothing has changed in the political
and economic sense, except for the forming of multi-ethnic
8  60% in Bujanovac, 70% in Preševo, ICG information, “Southern Serbia in Kosovo’s Sha­
dow,” Crisis Group Europe Briefing N. 43, 27-06-2006, 7.
9  It was 35% in Novi Pazar, “Serbia’s Sandzak: Still Forgotten,” Crisis Group Europe Report
N. 162, 08-04-200 5, 35.
10  Amela Bajrović, “Wahhabism Fuels Novi Pazar Religious Tensions,” Balkan Insight, 06-12-

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

police.”11 Despite recent efforts by the state, ethnic minorities re­

main strongly underrepresented in most institutions under cent­
ral control (among them the post office, tax authorities, land re­
gistry, social institutions, health centers, customs services, state
inspection bodies, the police and the judiciary). This implies
not only that public sector jobs are less available for them, but
as a result, minority languages are rarely used in official com­mu­
nications within these state bodies and agencies, even if theo­re­
tically a minority language is in official use locally.12
It should also be noted that since Bosniak, Albanian and
Hungarian parties have begun to participate in municipal self-
governments, the problem of ethnic disproportion has decreased
in local administration and in those areas that are under local

Obstacles hampering local government autonomy

Given that Sandžak and Preševo Valley are among the poo­rest
areas in Serbia, removing the existing barriers to local eco­no­
mic development is essential. The single biggest problem of
local governments in Serbia is the fact that they do not own
any property. Municipalities only have usage rights on pub­lic
property owned by the state, which severely limits the via­bi­
lity of local governments. The European Council in its Euro­
pean Partnership document called on Serbia “to adopt and
im­plement decentralization reform ensuring viability of local
governments”.13 It should be noted though that the new cons­

11  “Valley Albanians push for talks on the merger of Kosovo,” B92, 06-06-2007.
12  According to the law on official language use, the language of a minority becomes official
in a municipality if that minority makes up at least 15% of the population, or if the proportion
of all national minorities reaches 10% of the population. However, the law allows
municipalities to recognize a language as official also if the proportion of a minority group
in question is below 15 per cent. Hungarian for example is official in 30 municipalities out
of the 45 in Vojvodina.
13  Council Decision, of 30 January 2006 on the principles, priorities and conditions
contained in the European Partnership with Serbia and Montenegro including Kosovo as
defined by the United Nations Security Council Resolution 1244 of 10 June 1999 and
repealing Decision 2004/520/EC,
Decentralization of Serbia – the minority dimension

titution mentions the category of municipal property, which can

be a promising sign of future devolution.
In Serbia, municipal governments’ lack of ownership rights
hampers local economic development in two ways. First, it
discourages the much needed upgrading of local infrastructure
and public services, which would be a prerequisite of attracting
investment and creating favorable conditions for private busi-
nesses. Second, local administrative procedures tend to be slow
and complicated, putting unnecessary barriers in the way of
potential investors. Municipal authorities have to obtain the
consent of central authorities on all major decisions related to
public property.14 Sometimes the procedure might last for years,
which can jeopardize potential investments.
The example of Tutin, the poorest municipality in Sandžak
with a Bosniak majority population, demonstrates how the
lack of property rights is restraining economic growth. In 2004
the municipality of Tutin applied to the Republic’s Property
Directorate for approval to transfer usage rights of a piece of land
to Orije MZ, a local community. The local community wanted
to use the area for a 2 million euro investment, including the
construction of a ski center. This investment would not only
have boosted tourism in the region, but would have created
200 new jobs. It took two years for the municipality – where the
annual income is 17% of the Serbian average – to obtain the
consent of the Republic delaying the project.15
It should be stressed that property devolution in itself would
not eliminate poverty and underdevelopment, yet it would
create the necessary preconditions for local infrastructure
development and local development in general. Local efforts
should be accompanied by a balanced regional development
policy – an aspiration which was already adopted as one of
the government’s main priorities – also backed by the EU’s
technical and financial assistance.

14  Newsletter, Issue 12, Serbian Local Government Reform Program, September–December
15  Newsletter, Issue 12, Serbian Local Government Reform Program, September–December

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

In addition, it can also be argued that some functions still

under central control could be carried out more effectively
locally. The literature on local government finance maintains
that placing certain public services at the local level would lead to
a quality and quantity of services which most closely matches the
preferences of a local community. In Serbia, local governments
have no influence on the operations of the electricity, gas and
telecommunications providers, which are run by republic
owned companies. They also do not have any influence on local
branches of republic ministries and agencies.16 The quality of
some services might improve by delegating them to the local
level, because local governments would be directly responsible
and would have more stakes in them.

One such sphere of competency is the ordering of land

registers. The fact that real estate registries are in disorder and
that many buildings have no property status is currently a serious
problem hindering economic development in Serbia. Under
such circumstances investors take a considerable risk upon
buying any property, since there is no guarantee that registries
match real conditions. Moreover, the disorderly real estate
registry makes urban and infrastructure investment planning
difficult and complicated. Local governments have a clear inte-
rest in clearing up and ordering the real estate registry and deed
books, if they want to attract investors or carry out any kind
of local development plan. Furthermore, since the col­lecting of
the property tax has been fully assigned to the local level, local
governments became especially interested in creating an up-to-
date cadastre and land register. It would make sense, therefore, if
local governments had some kind of control over land and deed
registers, which are today fully in control of the state.17
The central government should also deal with property res­
ti­­tution, however, without which property ownership rela­tions

16  Correspondence with Dušan Vasiljević, Serbian Local-Government Reform Program

(SLGRP), 25-01-2007.
17  Handbook for local councilors, Website of the Standing Conference of Towns and
Municipalities,, 51.
Decentralization of Serbia – the minority dimension

cannot be clarified. This issue was also stressed by the European

Council’s European Partnership document.
It should be also added here that local governments can manage
more competencies only if they have sufficient administrative
capacity. Therefore, the central government should assist
local authorities in the process, providing them the necessary
technical expertise and know how. Particular functions should
be delegated to the local level only when a local government
demonstrates its ability to handle a certain task.

In Macedonia during the recently launched decentralization

reform several functions were delegated to the local level
gradually, which used to be under central control, including land
registries, transport and communication, public revenue offices,
among others. Often these remained delegated functions of
local governments, meaning that the central government could
check not only the lawfulness but review the appropriateness of
performance of these duties. Still, as a result local governments
gained a direct insight into and influence on their functioning;
moreover, from the beginning of 2007 the employees of these
institutions have been paid from the local budget, which also
means that hiring staff became a local competency.18
It can be also presupposed had local governments authority
over services and bodies being currently under central state
control, not only the quality of services could improve, but the
integration of minorities into those institutions would accelerate.
As a positive side effect it would also provide the opportunity
to implement the official use of minority languages more wi­
dely. In those municipalities where minorities participate in lo­
cal government, local authorities are more likely to make the
necessary effort to create conditions for the official use of minority
languages and to integrate minorities into public ins­ti­tutions.
Obviously, changing employment patterns is a long process
and cannot be done overnight. Recruiting more persons be­
lon­ging to minorities into public institutions requires a range

18  Interview with Islam Yusufi, Analytica, Skopje, 18-09-2006.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

of affirmative action, including educational and training prog­

Nevertheless, if local governments’ spheres of authority
would be extended, responsibility would lie more with them for
fulfilling the need for integration of minorities into the public
sector and implementing the official use of minority languages,
and the Serbian state would be less easily blamed for the lack
of progress.

Waiting for the right moment

The fate of reforms clearly depends very much on the outcome
of the May 2008 elections. As Serbia finally managed to sign
the Stabilization and Association Agreement with the EU
and visa liberalization became a realistic perspective, the new
government’s composition will determine how much leverage the
EU’s will have on Serbia. If the European oriented, democratic
forces manage to win the elections, reforms can continue,
such as the decentralization process, launched in 2002 by the
adoption of the law on local self-government.19 After Kosovo’s
independence declaration, the EU has a clear interest to draw
Serbia closer to itself, in order to preserve stability on its South-
Eastern borders. The EU has a stake in keeping Serbia on the
pro-European, democratic path, and seems willing to speed up
Serbia’s accession process. As soon as negotiations with the EU
recommence, there will be a window of opportunity to stimulate
the continuation of pro-European political reforms in Serbia
that were put on hold since a series of government crises began
in October 2006.
If there will be such an opportunity, the EU should grab it to
push for reforms also because in light of the recent political crisis
and the popularity of the Serbian Radical Party, the prevalence
of democratic forces cannot be taken for granted; the chance of
a nationalist backlash cannot be fully excluded.
19  “Law on Local Self-Government,” adopted by the Serbian Assembly on 14 February 2002
(Official gazette of RS, No. 9).
Decentralization of Serbia – the minority dimension

Conclusions and recommendations

Decentralization would be a general good for every local com­
mu­nity, not only for minorities. Establishing meaningful local
autonomy would require the Serbian government to proceed
with the decentralization reform through adopting further
mea­sures. The mentioned law on local governments was in­
ten­ded as a first step in a longer process, and was greeted by
the Council of Europe, according to which the law was good
enough to provide an acceptable legal basis for local authority.
However, municipalities keep facing many difficulties. A new
law on local government finance20 that came into force on the
1st of January 2007 means greater fiscal decentralization, yet,
necessary regulations on municipal property and management
have not been adopted. The Standing Conference of Cities and
Municipalities, which is the biggest organization of local self-
governments, prepared the draft law on municipal property,
but passing this law has been continually postponed by the
The new Serbian constitution, which although introduced the
category of municipal property failed expectations for further
decentralization. Instead of strengthening local autonomy, the
constitution increased central government influence over local
The influence and pressure of the EU would thus be necessary
for reforms to continue and further decentralization to come. The
requirement for further decentralization – meaning increasing
the autonomy of local-governments ­– should be put forward as
a demand by the EU during its negotiations with Serbia.
Recommendations to Serbia and the EU:
•S  erbia should continue with the decentralization reform
launched in 2002. The most important next step would be
the devolution of property to municipal governments.
•S  erbia should review which further functions could be
managed better locally. Several functions being of vital im­
20  “Law on Local Government Finance,” document published in the Republic of Serbia
Official Gazette, implemented as of January 1, 2007.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

por­tance for local communities are still under central state

control, and the management of these institutions is also
appointed by the central state, such as hospitals, electricity
providers, the audit office and post office, gas provider, te­
le­communications, inspection organization, land and deed
registry, cadastre. Local authorities have no influence on
emp­loyment practices and on the work of these bodies,
thus on the quality of services.
• As devolving more competencies to the local level requires
sufficient local administrative capacity to manage these
tasks, the government should work closely with the Stand-
ing Conference of Cities and Municipalities (SKGO), the
European Agency for Reconstruction, USAID and other
stakeholders during the decentralization process. SKGO
has recently launched a project investigating how legislative
impediments for local economic development in Serbia can
be overcome, including analyzing the legal changes needed.
• The recently adopted reforms related to the intergovernmental
finance system – especially the introduction of property tax
at the local level and granting local discretion over various
tax rates – points into the direction of greater local fiscal
autonomy. The implementation of these reforms should be
closely monitored as their credibility will be measured by
• Safeguard measures are needed, which guarantee that no
local majority can overrule local minorities. Introducing the
requirement of supermajorities could be a solution.
• Institutional mechanisms and safeguards need to be put
in place that foster the appointment of people to various
functions based upon merit and qualification and not on
party connections.
• Sharing authority over the police between the central and
the local government could be also recommended. It would
be desirable if cooperation between the local police and
municipal authorities would be institutionalized.
• Revitalization of the local economy and developing local
infrastructure in Presevo Valley and Sandžak would be
Decentralization of Serbia – the minority dimension

crucial in order to create lasting stability. The international

community should provide financial and technical assistance
to Serbia to carry out a balanced regional development
policy, recognizing that stabilizing these areas is a regional

The case of Albanians in Southern

In May 2001, the 17-month insurgency of Albanians in Sout­hern
Serbia came to an end. In the Konculj Agreement, Albanians
agreed to disarm and disband the Liberation Army of Preševo,
Medveða and Bujanovac (UCPMB) in exchange for the promise
of amnesty for their fighters, the return of refugees, the creation
of a multi-ethnic police force and the integration of Albanians
into public institutions. After decades of official discrimination
and exclusion from state institutions, the adoption of the Čović
Plan, which foresaw the goals mentioned above, provided an
opportunity to respond to Albanian grievances and win loyalty
of the Albanian minority to the Serbian state. The plan drawn
up by Nebojša Čović, Deputy Prime Minister of Serbia in 2001,
contained clear goals with deadlines, including “the integration
of Albanians into the political, government and social system”,
meaning into the police, judiciary, health services, education,
municipal institutions, economy, etc. in pro­portion to their
During the Milosevic era, both during and after the Kosovo
conflict, Albanians in Southern Serbia were subjected to police
harassment, including torture and execution of civilians, which
was the main motivation for forming the UCPMB and igniting
an armed conflict in the Valley. During the fighting, which las­
ted around a year and a half, about 100 people were killed and
as a result 12,500 Albanians left the area. Since the fighting
ended, around 10,000 people have returned and the situation

* This chapter was first published by the Brussels based Center for European Policy Studies:
“The Presevo Valley of Southern Serbia alongside Kosovo: The Case for Decentralization
and Minority Protection,” CEPS Policy Brief, 29 January 2007,
BookDetail.php?item_id=1428. This is a updated version of the CEPS brief.
21  International Crisis Group (ICG), “Southern Serbia: In Kosovo’s Shadow”, Policy Briefing
No. 43, Belgrade/Pristina/Brussels, 27 June 2006, p. 3.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

has significantly improved. One of the greatest successes has

been the creation of the multi-ethnic police force with the help of
OSCE (Organisation for Security and Cooperation in Europe).
In July 2002, local elections were held which brought Albanian
parties to power in local municipal assemblies.

Local Albanians mostly support moderate parties; thus the

resurgence of armed conflict is quite unlikely – although in
2002 and 2003, small-scale incidents continued. Nevertheless,
the situation is still fragile and still poses a potential security
threat for the wider region. The 2001 conflict in Macedonia
was due to a spill-over from southern Serbia (see on map1
and 2), and nobody knows what will be the mid-term effects
of Kosovo’s independence on the Valley’s delicate situation.
Certainly goodwill on behalf of the Serbian government is
needed to make local Albanians feel like equal citizens of the
Serbian state. The lack of economic and social development,
coupled with high numbers of Serbian security forces stationed
in the Valley, does not foster mutual trust and stability.
Moreover, Albanians are becoming increasingly dissatisfied
with their political moderates who, during the last political
term, cooperated with Čović and Belgrade, yet delivered no
results in terms of economic de­­ve­lop­ment and integration of
Albanians into public institutions.
As Kosovo’s independence will likely keep tensions high
along the borders of Serbia and Kosovo in the near future,
the problems of Albanians in Preševo Valley deserve serious
at­ten­tion. The international community, especially OSCE,
NATO, UNDP and other non-governmental and multilateral
organisations, has played a crucial role in preserving peace,
reconstruction and refugee return so far. Continuation with
the Čović plan, decentralization and demilitarisation together
could bring about the desired stability for the region, which
needs continued attention and assistance of international bo­
dies, among them the European Union.22

22  Ibid., p. 4.

The case of Albanians in Southern Serbia

The next section highlights the main problems the Albanian

minority is facing today in Serbia, a significant portion of which
could be effectively addressed through further empowering
of municipal self-governments. It will be argued here that
decentralization coupled with demilitarisation and integration
could mean a real solution to most of their grievances, which
could ease tensions and bring lasting stability in the Valley.

2. The drawbacks of the current administrative

Preševo Valley, a regional home to Serbia’s largest Albanian
minority, is situated in Southern Serbia bordering Macedonia
to the south and Kosovo to the west (see on map1 and 2). The
municipalities of Preševo and Bujanovac are part of the Pcinje
district with its centre in Vranje, while Medveða belongs to the
district of Jablanica. The total population of the Valley is around
86,000 inhabitants, of whom around 57,000 are Albanians
and the rest are Serbs and Roma. Preševo has an Albanian
majority of 89% of the people. Bujanovac’s population is split
among the three ethnic groups, where Albanians constitute
the majority (54%), although Serbs (34%) and Roma (9%)
also live in considerable numbers. Medveða is the only Serb
majority municipality of the Valley, where Serbs constitute 66%
of the population and Albanians 36%. Altogether Albanians
contribute to around 25% of the Pcinje district population, yet
the regional administrative centre in Vranje is dominated by
Serbs, where the Serbian Radical Party and Serbian Socialist
Party enjoy the most popular support. The local parties and their
policies are often openly anti-Albanian and the court system is
infamously corrupt.23 Albanians especially feel excluded from
district-level administration, having no representative at the
district-level court or in other institutions.

23  Ibid., p. 3.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Whereas current administrative arrangements do not favour

Albanians, some proposals for future regionalisation of Serbia
could lead to even worse solutions, providing opportunities
for ethnic gerrymandering. According to Koštunica’s DSS
pro­­­posal, Serbia should be organised into six regions, among
which Preševo Valley’s three municipalities would be added to
a bigger region with its centre in Niš, instead of Vranje. Such a
solution would mean that the proportion of Albanians in such
a region would diminish to about 4%, further reducing their
chances for effective political participation.24
Albanians would prefer either to abolish the present dist­
rict-level administration and delegate its functions to the mu­
ni­cipalities or to create a Preševo district made up by the three
municipalities of Preševo, Bujanovac and Medveða.25

Altogether, the lack of local autonomy in various fields has

numerous negative consequences for local Albanians, such as
their weak presence in the public sector, high unemployment,
limited implementation of their language rights and the lack
of economic development. These issues are explored in the

3. Central control and its implications

Under-representation in the public sector
In those municipalities where national minorities constitute a
majority, it is a crucial question who appoints local police chiefs,
staff and personnel of the local courts. At present municipal
local authorities have no control over local courts and police;
all employees of these bodies are appointed by Belgrade. It is
true in general, however, that Albanians are barely represented
in all institutions under central control (such as the post office,
tax authorities, land registry, local development offices, social
24  Interview with Shaip Kamberi, Council for Human Rights, Bujanovac, 19 September
25  Ibid.

The case of Albanians in Southern Serbia

institutions, health centres, customs services, different inspection

bodies such as state financial, market, sanitary and labour ins­
pec­tions, and among principals of primary and secondary
schools). In socially-owned companies, most of which are still
waiting to be privatised, the situation is the same: the majority
of employees are also of Serbian ethnicity. For instance, in the
company called Heba, which is a producer of mineral water and
one of the few profitable companies in the region, 95% of the
workers are Serbs.
At the Bujanovac municipal court, only 4 out of 44 employees
are Albanians and the rest are Serbs. At the municipal court
in Preševo, 11 out of 40 employees are Albanians, 3 Roma
and 24 are Serbs. The public prosecution department in Bu­
ja­novac has 8 employees, 7 Serbs and 1 Albanian who is a
deputy prosecutor. In the same body in Preševo, there are 10
emp­loyees, 5 Serbs and 5 Albanians. The Health Centre in
Bu­janovac has 272 employees, of which 212 are Serbs, 57 Al­
banians and 3 Roma. The situation is somewhat better in the
Health Centre in Preševo where out of 169 employees, 126
Albanians and 43 Serbs.26 The police force is also an exception
in this regard since the establishment of the multi-ethnic force,
which incorporated many Albanians into its ranks.

Unemployment is a serious problem not only because Al­ba­
nians have a hard time feeling like equal citizens of Serbia due
to their under-representation in public institutions, but also
because unemployment in the region is a grave issue, even for
the Serbian population. Employment in the public sector can
grant some level of social stability under such severe economic
circumstances. In Bujanvac the rate of unemployment is estimated
around 60%, and in Preševo around 70%. After five years of
the adoption of the Čović plan which foresaw the integration
of Albanians into state institutions, it can be concluded that,
except for the multi-ethnic local police, integration has been

26  Shaip Kamberi, Council of Human Rights, Bujanoc, Annual Report 2004, p. 6.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

very slow, if at all, in all institutions controlled by the central

state. Since Albanians have been essentially excluded from
the public sector, they were forced to open small businesses,
or work abroad and help their families through remittances.
According to the ICG, the greatest long-term security challenge
is to address the unemployment of the young male population,
many of whom are former UPCMB fighters.27
At the same time, cross-border smuggling is flourishing in the
area, and not only Albanians, but Serb authorities and police,
and Serb organised crime are involved in illegal businesses.28

Obstacles impeding official language use

Partially as a consequence of employment practices, the offi­
cial use of Albanian in Bujanovac and Preševo is lacking in
many areas due to the shortage of Albanian-speaking staff. In
Bujanovac, in the local court out of eight judges only one is
Albanian; therefore the official use of Albanian exists mainly on
paper, except in the municipal administration. Since Albanian
parties took control of the local governments in Preševo and
Bujanovac, the communication with local authorities and ad­mi­
nis­tration can be conducted in Albanian. In principle, Albanian
became an official language in Bujanovac and Preševo in 2002,
when the law on national minorities was adopted at the federal
level, which enabled municipal local governments to recognise
minority languages as official next to Serbian. Besides the
lack of Albanian-speaking staff, however, legal loopholes also
hinder the official use of Albanian. The act on the official use of
language foresees the issuing of bilingual official documents and
empowers the minister to order the issuing of such documents.
In Vojvodina, for instance, the provincial bodies have the
authority to order the printing of bilingual birth certificates in
all minority languages that are in official use on the territory of
Vojvodina. Yet, outside of Vojvodina, in the rest of Serbia, if
the relevant ministry fails to deliver these bilingual documents,
27  ICG, “Southern Serbia’s Fragile Peace”, ICG Europe Report No. 152, 9 December 2003,
p. 15.
28  Ibid., p. 11.

The case of Albanians in Southern Serbia

local governments cannot do much about it.29 Clearly, in the

absence of bilingual documents, the official use of Albanian
cannot be practiced in reality. The fact that Albanian cannot be
used in practice in many spheres of communication has also a
gender aspect. It is especially a problem for Albanian women
and children who often know very little Serbian, while the men
in general have a good command of Serbian.30

It can be assumed that if local governments had authority

over the institutions31 that are currently under central state
cont­rol, the integration of Albanians into those institutions
would accelerate. It would not only improve their employment
situation, but as a positive side effect it would provide the
opportunity to implement the official use of Albanian more
widely. Nevertheless, in general, responsibility would lie more
with local authorities for fulfilling the need for integration and
official language use of Albanian, and the Serbian state would
be less easily blamed for the lack of progress. One solution
could be the delegation of these functions to municipal local
governments, while the state could still sustain its control over
the lawfulness and appropriateness of the conduct of these
functions. At the same time, local authorities could have an
influence over employment practices in these institutions,
as is the case in Macedonia. If the Serbian state insists on
main­taining the district-level administration system, then it
should be a priority to achieve proportionate representation of
Albanians and other minorities in these institutions. It would
be also desirable to define districts corresponding to the needs
of national minorities; in this case, the three municipalities of
Preševo Valley could constitute one single district.
However, full implementation of language rights would re­
quire further action by the state, besides decentralization. Sin­
ce Serbia’s framework law on national minorities grants far-
29  Interview with János Orosz, Novi Sad, 25 September 2006.
30  Interview with Shaip Kamberi.
31  These are: post office, tax authorities, land registry, local development offices, social ins­
ti­tutions, health centres, customs services and various inspection organs such as state
fi­nancial, market, sanitary and labour inspections.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

reaching rights to minorities in this regard, the Serbian go­

vernment should address the legal inconsistencies and other
obstacles that impede the practical implementation of existing
minority rights, such as the issuing of bilingual documents.

Economic situation
Preševo Valley has been traditionally an economically neglected
region in Serbia, with per capita income of less than one-third
the Serbian average. A lot of villages even today lack electricity,
piped water, telephone and surfaced roads. In the last few years
international donors have invested a lot of money in the local
infrastructure, while the Serbian government gave most funding
to the municipality of Medveða, which is the only Serb-majority
area in the Valley. This kind of investment policy of the state
not only makes Albanians feel like second-class citizens of
Serbia, but also remains a continued source of disappointment
and instability.32
Privatisation has been marked by corruption and cronyism,
and allegedly it has been much politicised. Municipal local
governments have been left out of the process, and Serbs took
control of lucrative firms with the help of the centrally-controlled
Privatisation Agency. According to local analysts, Albanians do
not have equal chances to purchase companies.33 In general the
whole process has been lagging behind, and as most companies
are not profitable, they are therefore hard to sell. While in other
parts of Serbia most firms have been sold already, in Preševo
Valley very few companies have been privatised since 2001.
At the same time, local municipal governments do not have
many tools at their disposal to attract investment. They can
offer breaks from local taxes, yet they cannot offer property for
investors, since all public property is owned by the state. Therefore,
increasing the role of local governments in local economic
32  ICG Report, 2003, op. cit., p. 5.
33  Such a case was the privatisation of Balkan Brick factory from Vladičin Han. The
mu­nicipality of Vladičin Han and the BIA put political pressure on the Agency for Pri­va­ti­
sation to annul the auction, because Nexhat Beluli, an Albanian businessman from Buja­
no­vac, wanted to buy it. The BIA suggested to the Agency for Privatisation that the deal
should be cancelled since an ‘UCPMB terrorist’ bought the company. Source: Shaip
Kamberi, Council of Human Rights, Bujanoc, Annual Report 2004, p. 9.
The case of Albanians in Southern Serbia

development, which would above all require the devolution of

property to municipalities, would be crucial in order to revitalise
these local economies. Nevertheless, as long as Kosovo remains
in a legal limbo, southern Serbia will not be perceived as a stable
environment, and investors will probably keep away.

4. Other corrective measures needed

Besides the problems discussed above, which can be to some
extent associated with the lack of sufficient local autonomy, there
are further concerns that could be addressed through means
other than decentralization. Such issues are related to education,
refugee return and the presence of armed forces in the Valley
that keep fuelling resentment among the local population.

Preševo has eight Albanian primary schools, one Serbian and
a mixed high school. Bujanovac has six primary schools and
one high school, two of which are Serbian.34 For Albanians
the biggest problem is posed by parts of the curricula, especially
history containing humiliating ethnic content.35
As most students study in Kosovo, the recognition of Kosovar
diplomas is a crucial issue for Albanians. A peculiar situation
emerged in which diplomas received at Kosovar universities are
accepted in practice since 2003, yet there has been no official
decision in terms of legislation in Serbia. The use of textbooks
brought from Kosovo is allowed in practice, yet the curricula
have not been harmonised with Serbian curricula. Moreover,
which particular books will be approved depends on ad hoc
decisions of civil servants in Belgrade. On the whole, due to
the lack of official regulation, the recognition of diplomas and
permitting the use of textbooks depend on the goodwill of the
central authorities. This is not an ideal solution, since it keeps the
Albanian minority vulnerable to the political mood of the central
34  ICG Report, 2003, op. cit., p. 21.
35  Shaip Kamberi, Council of Human Rights, Bujanoc, Annual Report 2004, p. 5.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

government.36 The adoption of some kind of legal measure on

behalf of the Serbian government would be needed to settle the
problem of diplomas and textbooks received from Kosovo.

Refugee return
Another grievance of local Albanians is the fact that many who
fled the area to Kosovo during the conflict in 2000 cannot
return. They cannot go back either because UNMIK papers are
not recognised in Serbia or because most of the houses that were
destroyed during the conflict have not been rebuilt. Around
3,000 people from Bujanovac live as IDPs (internally displaced
persons) in Kosovo currently, most of them in Gjilanje.37 Most
of them fled from the 5 kilometre-wide ground safety zone in
the Bujanovac highlands (see on map1), where their houses
were either destroyed or were simply demolished after they were
deserted by their inhabitants. Not only the policies of Milose-
vic, but economic hardships also prompted mass emigration to
Kosovo and to Western Europe, which was also characteristic of
other minority communities in Serbia, such as the Hungarians.
Serbia’s loss of its authority in Kosovo, which led to the erection
of a de facto international border between Kosovo and Serbia,
hit the Albanians in Preševo Valley especially hard, making the
movement of people across the borders extremely difficult. In
the former Yugoslavia, there were no borders between Serbia,
Kosovo and Macedonia, and Albanians living along these three
borders fostered intense social links with each other.
A report commissioned by Freedom House38 urged the Serbian
and the Kosovar governments, to improve economic ties and
free movement of people along the Serbian-Kosovar border with
the assistance of the European Union, which would require a
change in trade and visa regimes in both countries. Admittedly,
36  Interview with Shaip Kamberi, Council for Human Rights, Bujanovac, 19 September
37  Interview with Emrullah Muftiu, chief of administration in Bujanovac municipal government,
Bujanovac, 19 September 2006.
38  A Joint European Vision: Free Movement for Goods and People in Kosovo and Serbia,
report published jointly by Freedom House, European Movement in Serbia, Kosovar
Institute for Policy Research and Development. (see­
The case of Albanians in Southern Serbia

the report was inspired by fears that the Western Balkans

“risks becoming a ghetto consisting of ghettos”, meaning that
the region becomes isolated from the rest of Europe, and that
the countries of the region become isolated from each other
as well. Another aspect of this problem, however, which was
not mentioned by the report, is that the Albanian population
living on both sides of the Serbian-Kosovar border and the
Serbian minority living in Kosovo would especially need the
improvement of trade and visa regimes between Kosovo and
Serbia. Since the interests seem to be mutual, trade and visa
regimes should be placed at the top of the negotiations agenda
between Serbia and Kosovo.

Security forces
The establishment of the multi-ethnic police force with the
assistance of OSCE can be regarded as a real success. In the
municipal police in Bujanovac, for instance, the chief of police
is a Serb, but one of his deputies is an Albanian. Yet, at the
district-level, which has its centre in Vranje and includes seven
municipalities, Albanians are not represented at all.
However, essential policing power, with the right of carrying
out searches and arrests still lies with the Gendarmerie, which
is a special police body incorporating former members of the
Serbian state security. The presence of the Gendarmerie is very
intimidating for local Albanians, as they drive around in the
villages brandishing their machine guns in a demonstration of
force. Their active operation in a 5-kilometer-wide border zone
with Kosovo and Macedonia (see on map1) prevents the free
movement of people within the area and the use of land. Local
Albanians would prefer the buffer zone to be reduced to 300
meters instead of 5 kilometres.39

Construction of a new army base for the Gendarmerie recently

began near Bujanovac, but the construction works stopped,
probably due to the lack of funding. Besides the Gendarmerie,

39  Shaip Kamberi, Council of Human Rights, Bujanoc, Annual Report 2004, p. 4.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

the army and the multi-ethnic police are the security bodies active
in Preševo Valley. Certainly the deployment of special forces in
such high numbers in the area does suggest that the state relates
to this population as a potential enemy, and such an attitude
certainly does not help to build trust and stability in the region.
Therefore, one of the highest priorities for Albanian po­liticians
is the demilitarisation of Southern Serbia. Moreover, although
the multi-ethnic police has been created, its authority is limited
compared to that of the Gendarmerie. Albanian po­li­ticians would
prefer the local multi-ethnic police to guard the borders and for
ethnic Albanians to be incorporated into border police bodies and
custom services, which currently do not employ Albanians.40
Serbian media also contribute to the maintenance of distrust
and tensions between Serbs and Albanians. Albanians are
most often portrayed as ‘Islamic terrorists’ and smugglers, and
are overwhelmingly presented in a negative light.41

5. Local Albanian politics

The issues explored above have to be addressed in the context
of local politics. Interestingly, the Albanian minority is among
the few in Serbia that has not formed its own national council.
It is an important fact, because according to the law on national
minorities, national councils are the bodies through which cultural
autonomy can be realised in Serbia. That they have failed to set
up their national council is telling about their attitude towards the
Serbian state and also about their internal political dynamics.
Part of the reason might be that forming their council
would imply acceptance of the fact that their country is Serbia.
However, this kind of attitude seems to be changing, as evi­
den­ced by the Albanian parties’ decision to participate in the
re­cent parliamentary elections in January 2007.42 This is a big
40  Interview with Ragmi Mustafa, mayor of Preševo, 19 September 2006, Preševo.
41  Shaip Kamberi, Council of Human Rights, Bujanoc, Annual Report 2004, p. 7.
42  It is worth to be noted though that the two more radical Albanian parties led by Mustafa and
Musliu boycotted the elections, as a result just enough votes were cast sufficient for one
mandate. ICG, 2007
The case of Albanians in Southern Serbia

development, taking into account that they have boycotted all

national election over the last 15 years.

The other reason why Albanian parties failed to form their

national council was due to disagreements about who should
be its leader. The strongest party is the moderate Party for
Democratic Action (PDD) led by Riza Halimi. Recently,
however, PDD lost its leading influence in Preševo’s local
government. In the three municipalities of the Valley, Albanian
parties together control 66 seats in local assemblies, out of
which 34 belongs to PDD. The other Albanian parties do not
want PDD to dominate the national council, which would be
inevitable due to its numerical majority. The failure to set up
the Albanian National Council often serves as an excuse for
Serbian authorities as to why many Albanian national minority
rights, such as official language use, are not implemented in
practice. Nevertheless, forming their national council would
be the minimum Albanians could do to assert their minority
rights. Given their unwillingness to create their national
council, it is somewhat strange to put all the blame on Belgrade
for the lack of progress.
PDD, which is still the most popular among Albanian voters,
represents a moderate political option, fighting for the rights
of Albanians in the Serbian state. Its leader, Riza Halimi, has
been the chief negotiator with Belgrade and the international

During the last local elections in June 2004 in Preševo, the

PDD failed to win the majority in the local assembly. The
coalition of other Albanian parties – consisting of the Party for
Democratic Progress (LDP), the Democratic Party of Albanians
(PDA) and the Democratic Union of the Valley (BDL) – wor­
ked together to remove the PDD mayor and replaced him in
2005 with Ragmi Mustafa, leader of the PDA. The PDA is
a nationalist party advocating the unification of Albanian-in­
habited regions in Macedonia and Southern Serbia with Ko­

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

so­vo and is closely linked to former UPCMB commanders.43

According to analysts, the take-over by the PDA in Preševo is
not a sign of radicalisation of local Albanians, but indicates
that people got tired of Halimi’s politics, which delivered no
progress in terms of economic development, but were marked
by much corruption. The low turnout of 21% during the June
2006 mayoral elections (when Mustafa’s position as mayor was
confirmed) also suggest that Halimi’s call for a boycott was suc­
cessful, and the moderate political option is still popular among

In Bujanovac, Albanian parties received 22 seats out of 44 in

the local assembly (PDD 13, LDP 9), while Serbs received 17
mandates (SRS 12, DOS coalition 5). The incumbent mayor,
Nagip Arifi, the PDD candidate, won the mayoral election. In
Medveða, Albanian parties won only 7 seats. A local citizens’
group’s representative won the race for mayor.45
It should be stressed that most Albanian voters, not only in
Serbia but also in Macedonia, favour moderates. The recent
lo­cal elections in Preševo represent the first time a radical Al­
ba­nian party promoting unification with Kosovo came out as
strongest and could form the ruling coalition.46 As was noted
above, however, this vote was probably more an expression of
dis­satisfaction with the previous mayor, Riza Halimi, than a
sign of radicalisation. The Kosovar Albanian leadership also
tries to keep tensions low in Preševo Valley, which also does
not favour extremists.

6. The Kosovo factor

Despite that fact that a radical mayor took over the office in
Preševo, the security situation seems quite stable at the moment.

43  ICG Report 2003, op. cit., p. 19.

44  ICG Report 2006, op. cit, pp. 8-10. See same source for more on local politics.
45  ICG Report 2006, op. cit., p. 10.
46  Such as the ICG.

The case of Albanians in Southern Serbia

Yet, no one knows how Kosovo’s independence will influence

the Valley’s stability on the middle and long run. It is very
unlikely that the Albanians in Preševo Valley would want to
take up arms to join an independent Kosovo within its present
borders. Admittedly Albanians in Preševo Valley are both happy
and sad about Kosovo’s independence – happy about Kosovo
having gained its freedom from Serbia and sad because they
cannot participate in the new state. Yet, they emphasise that if
Kosovo becomes independent, it would not trigger irredentist
aspirations in the Valley. According to the International Crisis
Group, Albanian leaders in Pristina are encouraging their
ethnic kin in Preševo Valley to accept the fact that their country
is Serbia, since any conflict in southern Serbia might disturb
Kosovo’s independence.47
Nevertheless, Kosovo’s independence could still cause trouble
on Serbia’s southern borders. There are two main sources from
which security threats can emanate: one is the potential influx
of Serbian refugees, the other is Kosovo’s partition. While the
first could be dealt with if there was sufficient political will in
Serbia and help from the international community, the second
represents a trickier challenge.

Tensions could still escalate, if for instance in the the in­de­

pen­dent Kosovo a new upsurge of violence would prompt a
large influx of Serbian refugees from Kosovo to Southern Ser­
bia, tipping the delicate ethnic balance in the region. Already
around 3,500 Serbian refugees live in the area near Bujanovac.
The arrival of Serbs fleeing from Kosovo might be especially
dangerous, since ethnic tolerance can hardly be expected from
people who just lost their homes in Kosovo and are ready to
take revenge. The presence of the Gendarmerie and its possible
reaction to potential unrest is a matter of concern as well. The­
re­fore it is very important that authorities prepare for such a
scenario and establish refugee camps outside of the Albanian-
inhabited areas.

47  ICG Report 2006, op. cit., p. 8.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Conflict could also break out if Kosovo does not keep its pre­
sent borders, in the event that some Serbian villages in northern
Ko­sovo are joined to Serbia. Although the international com­mu­
nity appears to be firmly against such a redrawing of borders, as
reflected by the Contact Group’s position, northern Mitrovica
is essentially run by Serbian authorities and linked to Serbia’s
infrastructure. Most functions, including health care, schools,
water supply and telephone services, are controlled by Serbia,
hence the area is de facto under Serbian authority.48 If this
control gains international recognition that could lead to the
renewal of armed conflict in Preševo Valley. The Albanians will
demand the three municipalities of Preševo Valley to be united
with Kosovo in exchange for northern Mitrovica, Zevčan, Zubin
Potok and Leposavić. In fact, the Albanian councillors of the
municipalities of Preševo, Bujanovac and Medveða adopted
a common political platform in January 2006 in which they
“commit to unification of Preševo Valley with Kosovo in case of
… possible change of Kosovo borders.”49
However, the councillors raised a list of other demands in
the platform as well, many of which are related to aspirations
of the Čović plan. Addressing them has been a long overdue
task of the Serbian state, such as the proportional integration
of Albanians in all state and public institutions. The plat-
form also mentions the need for decentralization, foreseeing
some kind territorial autonomy for Preševo Valley. The plat­
form maintains that the Valley “should have a form of ad­mi­
nis­tr­ ative-territorial organisation with functions in the fields of
the judiciary, police, education, use of language and national
sym­bols, health, economic and cultural development, local
plan­ning, environment, natural resources, housing issues and
social services”.50 This claim for local autonomy was repeatedly
reiterated by local Albanian politicians who argue that Albanians

48  Interiew with James Lyon, Director of International Crisis Group, Belgrade, 26 September
49  Citation from the platform on “Albanian Councilors of Preševo Valley (Preševo, Bujanovac
and Medveđa) in meeting held on 14 January 2006 in Preshevo.”
50  Ibid.

The case of Albanians in Southern Serbia

are due the same rights that the Serbs demand in Kosovo;
meaning essential decentralization at the municipal level.51
Probably any solution implying any kind of territorial auto­
nomy or federalisation would be unacceptable to the Ser­bian
au­tho­rities, yet essential decentralization at the municipal level
could be a feasible option. This would please not only mi­no­
rities but all local municipalities regardless of ethnicity. De­cent­
ralization could also accelerate the integration of Albanians into
the public sector, and create better conditions for the official use
of the Albanian language.

7. Conclusions and recommendations

Whatever happens in Kosovo, it is very likely that developments
there will have an impact on the security situation in Southern
Serbia. Therefore it would be urgent to address the grievances
of the Albanian minority in Preševo Valley in an effective and
credible fashion. The solutions are not hard to find, in fact
they are ready on the table. Moving on with the Čović plan,
reducing the presence of the Gendarmerie and continuing the
decentralization reform started in 2002 could be effective ways
to reduce ethnic tensions in the Valley and prevent a renewed
escalation of conflict. Such measures could make the Albanians
of Preševo Valley feel more like equal citizens of, and at home
in, Serbia.
Therefore, the following issues need to be addressed:

Recommendations to the Serbian government

• Continue with the decentralization reform launched in 2002.
The most important next step would be the devolution of
property to municipal governments. The borders and the
role of districts should be also reconsidered. The present
district-level administration should be
51  Allegedly, Veton Surroi, a Kosovar Albanian member of the Vienna negotiations insisted
that if Belgrade demands more autonomy for the Serbian municipalities in Kosovo, it
should provide an example of how to do it in Southern Serbia.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

– e ither abolished and its functions delegated to the mu­ni­

ci­palities or
– a new Preševo district should be created, made up by
the three municipalities of Preševo, Bujanovac and Med­
• Legal and other necessary steps should be taken in order
to guarantee the official use of the Albanian language in
Pre­ševo Valley, especially in the police and judicial bodies,
but also in other state institutions. Since the right to official
language use has been granted to the Albanian minority by
the Law on Protection of Rights and Freedoms of National
Minorities,52 the Serbian state should take the necessary
action to ensure that the law is implemented in practice.
• The recognition of diplomas obtained at Kosovo universities
and the usage of textbooks imported from Kosovo should
be dealt with through a legal measure and not through ad
hoc decisions by civil servants in Belgrade.
• Policing functions should be handed over to the multi-ethnic
police, and the operations of the Gendarmerie should be
re­duced in the Valley in order to establish trust between
security forces and the local population.

Recommendations to Albanian politicians

• In general, Albanian politicians should make the best use
of the opportunities and institutions that are offered to
them by law. While Albanians are not able to set up their
na­tional council, it is somewhat strange to put all the blame
on the Serbian state for the lack of implementation of their
cultural and language rights.

Recommendations to the Serbian government and Albanian po­li­

• The use of national symbols and the celebration of national
holidays, which are also due right of Albanians according

52  Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities, Article 11 [Official
Gazette of FRY, No. 11 of 27 February 2002].
The case of Albanians in Southern Serbia

to the law, should be allowed.53 However, in this regard,

Al­banian politicians should respect the stipulation in the
law according to which “national signs and symbols may
not be identical to the signs and symbols of another state”,
and should give up insisting on the usage of symbols of the
Albanian state.
 peeding up the integration of Albanians into the public
sector should be put high on the agenda, as was foreseen
originally by the Čović plan. The responsibility lies not only
with the Serbian government, but also with local Albanian
politicians who should pursue a politics of cooperation
rather than confrontation.

Recommendations to the EU and the Serbian government

•R evitalisation of the local economy would be crucial in order
to create lasting stability. A 70% unemployment rate and a
lack of economic prospects continue to be serious de­sta­bi­
li­sing factors in the region. The international community
should provide financial and technical assistance to Serbia,
recognising that stabilising the Valley is a regional interest.
•L astly, it should be a priority to adopt trade and visa regimes
that would make the free movement of goods and people
across the Serbian-Kosovo border easier. This would serve
the interests not only of Southern Serbia’s Albanians, but
of Kosovo’s Serbian minority as well.
•S ince any escalation of conflict in Southern Serbia might
easily spill over not only to Kosovo but to Macedonia as well
(see map1 and 2), an intensified and continuing moni­to­ring
of the situation on the ground by the international com­mu­
nity – especially by the EU – and increased international
political engagement would be strongly recommended.54

53  Ibid.
54  This point was stressed in a recent ICG report on southern Serbia as well – see Southern
Serbia: In Kosovo’s Shadow, Europe Briefing N°43, ICG, 27 June 2006 (http://www.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

új kép kellene, ez ekkora

Map 1. Map of Southern Serbia, with the 5 km wide bor­der

zone between Serbia and Kosovo highlighted with red

The case of Albanians in Southern Serbia

Map 2. Map of Kosovo with Sandzak and Southern Serbia

The case of Bosniaks in Sandzak

Sandžak, a geographical region in Southwestern Serbia is home
to Serbia’s Bosniak community. The region borders Bosnia-
Herzegovina to the northwest, Montenegro to the southwest
and Kosovo to the south. In the socialist Yugoslavia, Sandžak
extended beyond the borders of Serbia and connected Serbia
with Montenegro and Bosnia and included six municipalities
in Serbia, five in Montenegro and three in Bosnia. (It is less
known that in neighboring Bosnia three municipalities also
used to belong to the historical Sandžak, out of which today
only Goražde has a Bosniak majority.55) Serbian Sandžak is also
the true cradle of the medieval Serbian kingdom, known as
Rascia, which was the center of the Serbian state in the 11-12th
centuries under Byzantine rule.56
Serbian Sandžak can be divided into an eastern and a wes-
tern part, with three municipalities in each. Overwhelmingly
Bos­niak majority Novi Pazar, Tutin and Sjenica are situated
in the eastern part while Nova Varoš, Priboj and Prijepolje,
with a mixed population but Serbs outnumbering Bosniaks,
be­long to the western part. According to the 2002 census, the
six municipalities together have a population of 235,567, 60%
of whom (142,350) reported themselves Bosniaks, with the re­
maining 38% (93,314) being Serbs and Montenegrin.57
Today the region does not have any kind of political auto­no­
my and in legal terms it does not constitute any kind of ad­mi­
nistrative unit. During World War II, for a short time Sandžak
became an autonomous region on the territory liberated by the
partisans. Then it was split into a Montenegrin and a Serbian
part, and the six Serbian municipalities were arranged into a

55  Interview with Sedat Vrcić, head of the NGO Flores in Sjenica, 08-08-2006.
56  International Crisis Group, “Serbia’s Sandzak: Still Forgotten,” Europe Report N°162,
8 April 2005,, 4.
57  ICG, 1.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

single district with its centre in Novi Pazar. After 1947, however,
these six municipalities were added to different Serb majority
dist­ricts, the boundaries and administrative systems of which
changed several times during the communist era.
Due to the 1968 constitutional amendments, which re­cog­
nized Muslims as a constituent people of Yugoslavia, com­mu­
nist Yugoslavia won the loyalty of Bosniaks. Still today, many
look back at the Tito era with nostalgia when Muslims were
recognized as equal partners in government.58
In 1991, during the dissolution of Yugoslavia, the Muslim
Na­tio­nal Council of Sandžak organized a referendum about the
autonomy of Sandžak in which 70% of registered voters par­ti­ci­
pated and 98.9% of them supported autonomy. However, the
re­ferendum failed to achieve anything as Belgrade refused to
re­cognize the plebiscite as legal.
In the Milošević era the campaigns demonizing Muslims and
repressive policies against them alienated Bosniaks from the sate.
Between 1991 and 1995 the state repeatedly committed se­rious
human rights violations in the region. In 1992-93, the Yugoslav
army together with paramilitaries and the police carried out ethnic
cleansing in Sandžak, including murder, tor­ture, kidnappings,
bombings, beatings and expulsions of entire Bosniak villages.59

Although today the danger of ethnic conflict between Serbs

and Bosniaks is negligible as they live together peacefully,
the stability and security of the region remains fragile. Next
to Preševo Valley, Sandžak is one of the most economically
dep­ressed areas of Serbia. Despite some recent positive efforts
on behalf of the Serbian state, as a consequence of decades
of official discrimination Bosniaks are still underrepresented
in the public sector and suffer high unemployment. However,
the gravest sources of insecurity are the often violent infighting
between local political bosses, organized crime penetrating
political structures, widespread drug use among the youth and
the disturbing presence of the radical Wahhabi group.
58  ICG, 6-7.
59  ICG, 10.

The case of Bosniaks in Sandzak

While many of these problems are common to Serbia in ge­­

ne­ral, even if on a lower scale, owing to a history of dis­cri­­mi­
natory state policies, these grievances often gain an “eth­nic”
interpretation. Although Bosniaks do not pursue any se­ces­
sionist agenda, claims for territorial autonomy do surface oc­ca­
sionally. In 2002, when the constitution of the state union of
Serbia and Montenegro was drafted, Bosniaks argued for the
creation of Sandžak as an autonomous territorial and political
unit within the common state. Although hopes for creating a
unified Sandžak region extending across the borders of Serbia
and Montenegro vanished after the state union disintegrated,
the List for Sandžak, a coalition of Bosniak parties which sup­
por­ted Koštunica’s previous government until 2007, keeps stan­
ding for administrative and territorial autonomy for San­džak
with wide ranging authorities including regional police and
judiciary.60 Should the problems of the Bosniak com­mu­­nity
remain unaddressed, further nationalist and religious radi­ca­­li­
zation might become a real danger. Moreover, the region could
potentially turn into a hub of organized crime, with a con­tinued
presence of low scale violence.

Sandžak, a traditionally neglected region of Serbia, de­ser­ves

more attention from the Serbian state and also from inter­
national organizations. Decentralization could be part of the
ans­wer, as many of the grievances of the Bosniak minority
are related to everyday life concerns. Since 2000, the various
Serbian governments have been trying to improve both ethnic
re­lations and local governance. They have made substantial and
partial progress on both fronts, yet they have not linked the
two policies in ways that would be mutually beneficial to both.
Ethnic policy remains focused on the legal regime, with too little
follow-up on structural changes at either the national or the
local level. The local government policy has endowed Serbian
lo­cal governments with independent budgets, arguably adequate
revenues, and reasonably clear expenditure assignments, but
60  Interview with Esad Džudžević, president of the Bosniak National Council, Novi Pazar,

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

has continued to leave them without property and without

significant responsibilities in the areas of health, welfare and
education. The lack of property ownership rights has made it
difficult for local governments to pursue substantial economic
development initiatives, which would be particularly important
in areas with high concentrations of minorities, such as in
Sandžak. In addition, in the absence of competencies related
to health care, education and social welfare, they are unable to
influence precisely those policy areas which are typically of the
greatest concern to those minorities.
It will be argued, however, that even though theoretically
decentralization could be a remedy for exactly those problems
which cannot be solved solely through minority rights legis­
la­tion, in Sandžak the success of such an approach would be
ques­tionable due to the political division within the Bosniak
community. The animosity between the two main political
groups seems unstoppable, as political rivals bitterly fight to mo­
no­polize all power in their hands while stripping their opponents
of any significant economic and political position. Under the
circumstances of corruption, nepotism and low scale violence,
it would be quite risky to further empower local governments,
which are caught in the middle of the fight between political
interest groups.
In this chapter the situation of Bosniaks living in Sandžak will
be explored in more detail. First, the most pressing problems
of the Bosniak community will be presented. The next section
will introduce the two main Bosniak parties, the SDA (Bosniak
Party for Democratic Action) led by Sulejman Ugljanin and the
SDP (Democratic Party of Sandžak) led by Rasim Ljajić , and
discuss local political dynamics, including the activities of the
Bosniak National Council. Local politics in three municipalities,
Sjenica, Novi Pazar and Projepolje, will be presented here in
order to provide an insight into how the two parties behave in
government. Novi Pazar is important because it is the center
of the region both in the political and cultural sense. Sjenica,
another Bosniak majority municipality, was chosen because its
local government is ruled by the SDP, while the SDA is in power
The case of Bosniaks in Sandzak

in Novi Pazar. Projepolje was selected as a case study because

it is one of the best illustrations of multi-ethnic coexistence in
Serbia. The interviews were conducted in August 2006, thus
reflect local conditions of that period. The chapter also aims to
draw some conclusions regarding possible solutions, which will
be presented at the end of this chapter.

Problems in Sandžak – Sources of ethnic

Administrative organization
Today the six municipalities of Sandžak are divided up between
two Serb majority districts. Novi Pazar and Tutin belong to the
Raška district with its center in Kraljevo while Sjenica, Priboj,
Prijepolje and Nova Varoš joined the Zlatibor district, based
in Užice.61 As Raška and Zlatibor are also electoral districts,
the majority Bosniak municipalities were split between them.
Moreover, Prijepolje municipality, where the ethnic proportion
of Bosniaks and Serbs is about half and half, was also subject of
ethnic gerrymandering. In order to ensure Serb majority during
elections, two Serb majority villages from Sjenica municipality
(which on the whole has an overwhelming Bosniak majority) –
Meotani and Aljinovici – were joined to Prijepolje municipality
in the nineties.
Among the municipalities in Sandžak, Sjenica is in the worst
position, illustrating well why it would be necessary to change
the present administrative organization. Due to a political de­
ci­sion adopted in 1992, Sjenica belongs to four different state
districts, which control various functions. The police and court
belong to the district of Novi Pazar, the business court to the
district of Raška, and health services to the district of Zlatibor.
Forestry and water management belong to the Morava district,
which has its center in Ivanica. This administrative organization
makes the everyday life of citizens really difficult, as for instance

61  ICG, 17.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

people living in the village of Duga Poljava, which is situated

20km from Novi Pazar and Sjenica, have to go for medical
treatment to the hospital in Užice, which is 170km away. If
so­me­body wants to open a private business in Sjenica, he/she
has to go to Kraljevo to register at the business court, but also to
Užice, which is the center of public administration.62
No wonder that the Bosniaks wish that the six municipalities
of Sandžak would be grouped into one single district. Certainly,
it would make more sense from a geographic and a governance
perspective as well if at least the municipalities of Novi Pazar,
Sjenica, Tutin and Prijepolje – municipalities with a sizable
Bosniak population – would be put in one district with a center
in Novi Pazar.63

Granting autonomy for the region made up of these six

municipalities would also be a way to overcome the ad­mi­nist­
rative difficulties of the present system. During the nineties
in the Milošević era, the Bosniak parties promoted the idea
of Sandžak autonomy, though the exact form and content of
the desired autonomy was never specified. Interestingly, sin­
ce 2000 they have become much less vocal about their aspi­
ration for autonomy, despite the fact that the government of
Đinðić seemed to be open to such ideas. According to local
analysts, most Bosniaks would support some kind of auto­
no­my, yet they are afraid to step up their demands for fear
of confrontation, remembering the atrocities in the times of
the Milošević regime. Local Serbs are much less enthusiastic
about a possible Sandžak autonomy and even prefer to call the
region Raška instead of Sandžak. This attitude is mostly a result
of the aggressive nationalist politics of the SDA, one of the
main Bosniak parties. Nevertheless, even if autonomy for the
Sandžak region constituted by the six municipalities is a distant
prospect, all parties agree that these should at least be grouped
in one district.

62  Interview with Esad Zornić, mayor of Sjenica, Sjenica, 08-08-2006.

63  ICG, 17.

The case of Bosniaks in Sandzak

Lack of economic perspective

The biggest problem in Sandžak is poverty, and the dire eco­
no­mic situation in general. Sandžak is well below the Serbian
average measured by most economic indicators. Per capita
annual income is 37 % of the Serbian average in Novi Pazar,
33 % in Sjenica, and only 26% in Tutin. The Serbian majority
municipalities do not fare much better either, with 30-40%
of the national average of per capita annual income, with the
exception of Nova Varoš (57%).64
The traditional industries of Sandžak – textile, footwear and
leather industries – are declining as they cannot compete with
the much cheaper Far East Asian imports. Small and medium
size enterprises that used to be the backbone of Sandžak
economy due to Bosniak’s entrepreneurial spirit are struggling
as well because of the generally hard economic environment in
Serbia and because of bureaucratic obstacles.65
During the 1990s black market and smuggling were a source
of income earning, but this is not the case anymore. National
issues are there to hide real problems. As a local analyst put it:
“how can you ask for more salary when our heart breaks for
As a sign of economic underdevelopment, infrastructure is
poor. During the mid 1980s people flooded into the city of
No­vi Pazar from villages which did not have, and still do not
have, the infrastructure to support them. While in the neigh­
boring Šumadija most of the roads are surfaced, in 104 villages
of the Sjenica municipality altogether only 7 km of roads are
blacktop. Moreover, in 2000 Sandžak had the lowest telephone
density in Serbia, and even within the region Serbian villages
were better equipped than Bosniak areas.67 A shadow report
prepared for the Council of Europe found that the law about
underdeveloped regions, which specifically names regions that
64  Data from 2005, Republic of Serbia, Statistical Office of the Republic of Serbia, Municipal
Indicators of the Republic of Serbia,
65  ICG, 35.
66  Interview with Sead Biberović, head of the NGO Urban In, Novi Pazar, 10-08-2006.
67  Since then Telecom Srbija has carried out major investments in the region. ICG, 37.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

should receive regional assistance failed to mention several

Bosniak neighborhoods in Sandžak which would have clearly
meet the criteria of underdevelopment. The report particularly
wondered why the neighborhood Pestera situated in Sjenica
municipality was not mentioned in the law as this Bosniak
majority settlement had neither surfaced roads nor a telephone
network.68 On the whole, the state of the infrastructure in
Sandžak is an example of economic discrimination characterized
by decades of neglect and is the outcome of a long-term policy
of the Serbian state.69

Therefore, the biggest challenges in Sandžak are related to

the dire economic situation. Poor quality education, under­de­ve­
loped infrastructure and high unemployment pose the greatest
problems, which is why enhancing financial autonomy of local
governments and their ability to contribute more to local economic
development would be crucial. As at present municipal self-
governments do not own any property, the de­vo­lution of public
property to local governments would be the primary precondition
to creating a sound economic basis for local autonomy.

Problems of the young: unemployment, drug abuse, overcrowded

Many social problems in Sandžak are connected to the situation
of young people. In Novi Pazar, 44.6% of the population is
below 26 years old. In Sjenica, which is one of the biggest and
also one of the least developed municipalities in Serbia, 39%
of the inhabitants are below twelve years old. Unemployment,
drug abuse and overcrowded schools are pressing problems that
local governments have not been able to solve or even address
in an effective way.70 In fact, local governments are not in the
position to solve such social problems as they have very limited
competencies in the areas of education, healthcare and social
68  Network of Committees for Human Rights in Serbia (CHRIS), “Serbia, Alternative Report
submitted pursuant to Article 25 Paragraph 1 of the Framework Convention for the
Protection of National Minorities”, September, 2007, 14.
69  Interview with Sedat Vrcić, head of the NGO Flores in Sjenica, 08-08-2006.
70  Interview with Sedat Vrcić.

The case of Bosniaks in Sandzak

welfare. Local governments are responsible for the maintenance

of the physical facilities used in primary healthcare, primary
and secondary education and social welfare, with no influence
on service provision and employment in these institutions. The
exceptions are pre-school education, which lies fully within
municipal competence, and part of the social welfare service
pro­vision, where local governments share responsibility with
the central state.71

For all local communities, including minorities, these public

services bear special significance. Social problems, such as of the
youth, can often be tackled only in an inter-sectoral approach,
where successful interventions typically involve policy measures
cut­ting across education, social welfare, healthcare and police
functions. This seems particularly relevant to the situation in
Sandžak, where many social problems are connected to the si­tua­
tion of young people. Although it is not an ethnic issue, it has
become one of the biggest troubles of the Bosniak com­munity.72

Youth unemployment is one of the biggest challenges. In

Novi Pazar out of around 100,000 inhabitants 22,000 are
without a job, with a disproportionate share of young people
and women. This problem breeds other troubles, among
them drug abuse, which has become prevalent since 2000
in the whole Sandžak region. Before 2000 the region used
to be “only” a part of the transit route of a drug trafficking
line coming from Turkey going through Kosovo to Western
Europe. However, today Sandžak has become a destination,
where thousands of young people consume all kinds of drugs,
including heroin. No one knows the exact number of drug
addicts, yet it is certainly higher than 160 estimated by the
police. According to the Helsinki Committee in Serbia, the
number of underage addicts con­suming hard drugs was more

71  See the Handbook for Local Councilors, available on the website of the Standing
Conference of Towns and Municipalities (retrieved from
navigate.php?Id=266), p. 50.
72  Sedat Vrcić, head of the NGO Flores in Sjenica, 08-08-2006.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

likely to be over 2000.73 Schools are not safe be­cause of drug

dealing and school violence – the lat­ter often breaking out on
an ethnic basis – which the police do no­thing about. According
to local interlocutors, the police itself is most li­ke­ly actively
involved in the drug sale business. The mere fact that nobody
does anything indicates that authorities are not in­nocent.74
Another problem of young people concerns the local edu­ca­
tion system. Schools are overcrowded and struggle with serious
shortages of space; the city of Novi Pazar has only six primary
schools, which work in three shifts a day. In Sjenica, primary
schools and kindergartens are poorly equipped and more than
a thousand children have to walk daily 3 to 15km each way to
get to school.75
Inadequate financial resources as well as the absence of po­li­
tical will on behalf of local authorities and the ministry of edu­
cation to act are the reasons why these problems are not add­
ressed. The EU has invested a large amount of money since
2000 in modernizing schools in Sandžak, yet there is still a lot
to be done.76 In Sjenica the municipal government initiated a
pro­ject to modernize schools and kindergartens. Making the In-
ternet available for more people has been also a priority of local
authorities as local leaders see the Internet as a guarantee for
providing free and fair information which can counterbalance
local and state media, often contaminated with hate-speech and

Unemployment and under-representation in the public sector

In most of Sandžak, Bosniaks are generally under-represented in
the public sector, such as in the post office, health institutions,
police, judiciary and land registry, among others.77 During

73  Helsinki Committee for Human Rights in Serbia, Human Rights and Collective Identity,
Serbia 2004, Belgrade, 2005, 278.
74  Interview with Sead Biberović.
75  Interview with Esad Zornić, mayor of Sjenica, 08-08-2006.
76  Through its organization ECHO, the EU has spent around 200 million EUR on Serbian
schools altogether. In: ICG, 28.
77  According to local estimates, out of 120 people working at the local police fewer than 10
are Bosniaks. At the post office one person of Bosniak ethnicity was employed to distribute
the mail. At the desks in offices most people are Serbs. Interview with Sedat Vrcić.
The case of Bosniaks in Sandzak

the nineties many Bosniaks lost their jobs in the state sector,
including public administration and public companies. As a
result, a lot of Bosniaks turned to the private sector for work
or emigrated. Especially after the UN sanctions were imposed
on Serbia, Sandžak experienced an economic boom due to the
flourishing smuggling business.78 Besides drugs, other goods
have been smuggled through Sandžak, including weapons, hu­
man beings, alcohol, tobacco, etc. Not only local businessmen
but also local politicians were often involved in these shady
Since the Bosniak parties have begun to participate in lo­cal
governments, the problem of ethnic disproportion has some­
what decreased in areas under local authority. In Novi Pazar
for instance, Bosniaks are still underrepresented in some insti­
tu­tions, such as local courts, police and the financial police,
but it is no longer the case in local administration and among
di­rectors of public firms.
However, ethnic imbalance still remains a serious source
of inter-ethnic tensions. According ICG information, in Sep­
tember 2004 nine Bosniaks and eight Serbs worked in the
tax collection administration in Sjenica and sixteen Bosniaks
and seventeen Serbs in the post office. In 2007 in Prijepolje
only ten employees out of 80 were Bosniaks in the municipal
administration, and other offices such as the municipal const­
ruction directorate, the cultural centre and the tax directorate
overwhelmingly employed ethnic Serbs. In those municipalities
where Bosniaks live in smaller numbers the situation was
even worse. For instance in Priboj there was no single public
company that had a Bosniak director.80 In Novi Pazar, where
82% of the population is Bosniak, the district court employed
14 Bosniaks and 14 Serbs, the prosecutor’s office 4 Serbs and
4 Bosniaks.81

78  ICG, 14.

79  ICG, 20.
80  These data reflect the situation as of February 2005, ICG, 36.
81  CHRIS, 70.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

In the whole region, only around a third of the local police

are Bosniaks, the rest are Serbs.82 Some of them are the same
people who were active under the Milošević regime, with se­
rious crimes on their records back in the nineties.83 Yet, it is
en­couraging that no atrocities committed by police forces have
been reported since 2000.

Due to historical processes, especially to certain policies of the

Milošević era, very few Serbs run private business, but most
of them work in the public sector. At the same time, Bosniaks
more often own private businesses. In the Sjenica municipality
for instance, where 75% of the population is of Bosniak ethnic
origin, the majority of the local Serbs are employed by public
institutions. It also implies that they are much less affected by
the depressing problem of unemployment. In Sjenica out of
the estimated 22,000 working age population, 4500 are without
employment. The fact that the security guaranteed by state
jobs is more of a privilege of Serbs fuels resentment among

On the whole, the general problem is that it is largely ethnic-

religious belonging and political affiliation that influence
who gets a job rather than merit and qualifications. This
phenomenon is not specific for Sandžak, but is the local
manifestation of a country-wide problem of politics deeply
permeating the public and the business sector. It is not an
isolated case of petty cor­ruption but a systemic problem
of institutionalized state capture. Ac­cording to the usual
practice, after elections political parties which form the
ruling coalition divide up the whole public sec­tor between
themselves based upon the number of mandates they have
in parliament. The parties appoint the management in “state

82  Balkan Insight information, Amela Bajrovic, “Serbia Police Initiative Slammed,” 26-11-
2007, Balkan Investigative Reporting Network,
83  As ICG noted in its report, in 2004 the minister of interior, Dragan Jočić promoted several
police officers well known for their brutality against Bosniaks during the Milošević era, such
as Dragan Prekić who became the chief of police in Tutin. ICG, 33.
The case of Bosniaks in Sandzak

administration, public companies, utilities, institutes, agen­cies,

funds, health, social and cultural centers, dormitories, schools,
theaters, hospitals, libraries, monuments and me­mo­rial parks
maintenance services” without advertising these positions.84
Thus, members of the coalition allocate among them­selves not
only the ministries but also public companies, in­sti­tutions,
agencies, foundations, and services which are un­der central
state authority. The distribution works not only ho­rizontally
at the national level, but also vertically through appointing
heads of local institutions which belong to cent­ral government
jurisdiction. For instance, under the first go­vern­ment of
Vojislav Koštunica, which was in office until 2007, G17Plus
controlled all the portfolios regarding finance. As a re­sult,
90% of all appointments in local tax and customs offices were
from the ranks of this party. Similarly, all county education
de­partment heads came from the Serbian Democratic Party,
which controlled the ministry of education and sport. Similar
pro­cesses characterize the local level. In Novi Sad, where the
Serbian Radical Party won the local elections in 2004 (and for­
med a coalition with the socialists and the Serbian Democratic
Party), the whole managerial staff in the local administration
was replaced. In addition, 24 members of the municipal as-
sembly got leading positions in public companies, and almost
1000 people from the party got jobs in public companies
and utilities, all without advertisement or competition. Some
30 people re­ceived leading positions without the necessary
educational qua­li­fications. Due to the rise in salaries, more
than 40 public company directors got on the list of millionaires
of Novi Sad. The accumulation of functions by politicians is
a usual practice, partially owing to insufficient regulation.85
Moreover, as politi­cal parties are typically financed by ty­
coons, the business and the political spheres became closely
84  Vesna Pešić, “State Capture and Widespread Corruption in Serbia,” CEPS Working
Document, No. 262/March 2007,, 7.
85  The Law on Conflict of Interest was passed, but it practically allows for the accumulation
of funtions as many public offices were not included in the law, such as courts, prosecution
offices, police, customs, tax administration, intelligence and security organs, health and
social funds, etc. In addtion, the law does not contain any sanctions for the conflict of
in­terest. In: Vesna Pešić, 22.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

intertwined, leading to a high concentration of power and

creating an oligarchic social structure.86
Altogether, without addressing systemic corruption, fair em­
ployment practices, which would also better reflect local ethnic
proportions, cannot be achieved. Under the current cir­cum­
stances, delegating more authority to local governments would
only strengthen the influence of local bosses. While this might
lead to more Bosniaks receiving public sector jobs, it only
would benefit those who have the “right” political connections.
Serbs and Bosniaks affiliated with local opposition parties or
ha­ving no political contacts would be excluded from such a
new distribution of positions. Promoting professionalism and
de-politicization of public institutions at all levels and in all
sectors would be the first step to create fairer social conditions
in­cluding more equal opportunities for ethnic minorities. This
would necessitate a number of measures, among them the en­
forcement of existing laws,87 and the requirement that all jobs
be publicly advertised and recruitment be competitive.

Despite the issues mentioned above, it should be noted that

inter-ethnic tensions usually do not lead to violence, except for
sport events. Yet, there are further concerns that fuel re­sent­
ment, such as the inability of refugees to return in the Priboj
mu­nicipality. As estimated by the local government, between
1991-1995, 50 houses were burnt, 156 buildings demolished
as a consequence of which 200 Bosniak families fled the area,
most of whom could not yet return to their pre-war homes. In
addition, the perpetrators of ethnic cleansing have not been
Moreover, ultranationalist demonstrations of Serbian youth
in Priboj in 2004, the burning of mosques in Belgrade and Niš
in 2004, Serbian media portraying Bosniaks as Islam terrorist

86  On the specific mechanisms of corruption and state capture in Serbia read more in Vesna
Pešić, “State Cappture and Widespread Corruption in Serbia”.
87  Among them establishing the Civil Service Agency, which was envisaged by the Law on
State Administration to promote professionalization and de-politicization of the public
sector.In: Vesna Pešić, 33.
88  CHRIS, 32-33.

The case of Bosniaks in Sandzak

and local police harassing drivers with Novi Pazar license plates
are instances that cause anxiety among Bosniaks.89 These ex­
amp­les reflect the general political climate in Serbia, which
could change only if the state took firm action.

Besides, despite the fact that parties representing different na­

tio­nal communities seem to work well together in local as­semb­
lies, local parties’ so called “political marketing” is a significant
source of tension. Although the disastrous economic situation
is a common problem for everyone regardless of ethnicity in
Sandžak, political parties often put the blame on the other na­
tio­nality. Ljajić’s SDP can be mentioned as an exception in this
regard, as this party generally refrains from “ethnic sca­pe­goa­
Furthermore, state TV programs, newspapers and schoolbooks
often make offensive references to minority culture, which was
not the case under Đinðić’s government. Nowadays the po­li­tical
message communicated by state authorities is that Serbs were
not responsible for war crimes, they just defended themselves
in Bosnia. History and geography books are also written in this
spirit. According to many people in Sandžak, local inter-ethnic
relations depend heavily on central politics. If hate-speech is
not allowed by Belgrade, there will not be problems locally

The role of religion

It can be argued that national and religious radicalization is
more likely to occur when the problems outlined above, such as
youth unemployment, spreading drug abuse, and the generally
bad economy are not solved. Although most people in Sandžak
practice Sufi Islam, a moderate version of Islam, the Wahhabis
appeared in the late 1990s. According to local sources, their

89  ICG, 35-36.

90  Interview with Sead Biberović.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

center is in Sjenica,91 and are probably financed from Vienna,

the funding coming originally from Saudi Arabia.92 It is hard to
know more details about the Wahhabis’ goals and organization
as they work very secretly. In March 2007 the Serbian police
arrested four Wahhabis from Sandžak, who allegedly set up a
terrorist training camp near Novi Pazar. The police claimed to
have seized weapons and explosives too upon their arrest. In the
last few years Wahhabis have had a number of confrontations
including brawls with the local population as they have tried to
impose their strict religious rules on them.93 Yet, this radical
form of Islam is viewed with concern by most Bosniaks, also
because people fear that it may become more attractive to young
people hit hard by the mounting social problems.

In Serbia there are Islamic communities in Vojvodina, in Sou­

thern Serbia where Albanians live, in Belgrade and in Sandžak.
The riyaset based in Belgrade led by Hamdija Jusufspahić should
in principle cover Serbia proper, but its authority is challenged
by Mufti Muamer Zukorlić who used to be the head of the
Mesihat Islamic Community of Sandžak seated in Novi Pazar.
Owing to his economic power, Zukorlić is more than a religious
authority in Sandžak. He receives not only official funding from
Belgrade, but also donations from Saudi Arabia. Furthermore,
the first private university of Novi Pazar was established by
him in 2002, which earns him a significant income because of
high student fees. In addition, Zukorlić’s brother controls the
company “Refref” that sells textiles, Islamic clothing, furniture
and Islamic books. The newspaper Glas Isama is also controlled
by the Mufti, and he oversees a network of Islamic secondary
schools and an Islamic publishing house. Serbian politicians
from Belgrade often meet with Zukorlić before meeting with
representatives of the SDA or the SDP in Sandžak.

91  Interview with Sedat Vrcić.

92  ICG, 24.
93  Amela Bajrovic, “Raid on Wahhabi ‘Camp’ Raises Tensions in Sandzak,” Balkan Insight,
The case of Bosniaks in Sandzak

Zukorlić recognizes the Sarajevo riyaset as the religious center

instead of the one in Belgrade. This led to rising tensions within
the Serbian Muslim community as the Belgrade imam wanted
to unify the Islamic community in Serbia under his leadership.
Most leaders agree about the need to have a unified Islamic
community in order to better represent Muslim interests, but
they differ on where its center should be. According to Sead
Bi­berović, the head of Urban In, this whole issue was simply
a power struggle. If the center would be in Sarajevo, Zu­korlić ’
position would be strengthened, if it was in Belgrade, Ju­su­f­
spahić would gain more power.94
In the fall of 2007 several Islam clerics loyal to the Belgrade
riyaset called on Zukorlić to resign and hand over his authority
to Adem Zilkić.95 The move fueled tensions and led to an
open confrontation in the form of a shoot-out at a mosque
in Novi Pazar, seriously injuring four people. Zukorlić refused
to recognize the authority of the riyaset and disregarded the
de­cision about his removal. The violence broke out when he
and his supporters prevented Zilkić to enter the mosque. The
conflict also has a political dimension: Zilkić is close to Su­
lej­man Ugljnanin, in fact was a member in his party, while
Zu­korlić is close to Rasim Ljajić.96 The split among Sandžak
Muslims affected a local Medresa secondary school as well,
where six students supporting Zilkić have been ousted.97 The
exis­ting political divisions and their further implications will be
ex­plored in greater detail in the next section.

94   Dragana Nikolic Solomon and Sladjana Novosel, “Power Struggle Hinders Move to Unify
Serbian Muslims,” Balkan Insight, 07-12-2006,
95   “Serbia’s Muslims Split Local Islamic Community,” Balkan Insight, 04-10-2007, http://
96   Amela Bajrovic, “Sandzak Muslims Remain at Odds,” Balkan Insight, 19-11-2007, http://
97  Zoran Maksimovic, “Political Feud Divides Sandzak’s Muslims,” Balkan Insight, 20-12-

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Bosniak party politics

Since the political changes in 2000, Bosniak parties have been
part­ici­pating in local and national politics. Rasim Ljajić ’s SDP
took part in Đinðic´’s governing coalition, and Ljajić himself
was made Federal Minister for Human Rights and Ethnic Com­
mu­nities. After July 2004, he became president of the National
Coun­cil for Cooperation with the ICTY, and in September 2005
be­came president of the Coordinating Body for Municipalities of
Preševo, Bujanovac and Medveða. He took on the position of mi­
nis­ter of Labor, Employment and Social Affairs of Serbia in May
2007 in Koštunica’s government. His party, the SDP, usually coo­
pe­rates with the Democratic Party. The rival Bosniak party, the
SDA, is the leading force in the List for Sandžak coalition which
gained two mandates in the Serbian assembly in the 2007 elec­
tions. The SDA generally supports Koštunica’s DSS. In the fol­
lo­wing analysis of Sandžak politics it will be shown that Bosniak
parties are willing to cooperate with almost any Serbian party at
dif­ferent levels, yet not with each other. Serbian and Bosniak
par­ties are thus usually able to solve inter-ethnic conflicts in local
go­vern­ment bodies between themselves, as will be illustrated
through the example of Prijepolje. This is another argument as
to why municipal autonomy should be strengthened.
However, while inter-ethnic tensions can be handled rela­ti­
vely well locally, conflicts between the SDA and the SDP, the
two main Bosniak parties, cause a lot of instability, often un­
der­mining the functioning of local governments. The cases
of Novi Pazar and Sjenica will illustrate this point. Through
discussing local politics in these two municipalities it will be
also demonstrated that politics at the national level heavily in­
flu­ence local politics in Sandžak. Belgrade often plays out local
rivals against each other, which calls for stronger constitutional
gua­rantees protecting local government autonomy.
First the two parties will be presented here. Local politics in
No­vi Pazar, Sjenica and Prijepolje will be discussed in more
de­tail, showing in what way local party politics impact the func­
tioning of local governments.
The case of Bosniaks in Sandzak

While both parties – the Bosniak Party for Democratic Action
(SDA) and the Sandžak Democratic Party (SDP) – claim to rep­
re­sent Serbia’s Bosniaks and the interests of Sandžak politically,
they differ from each other to a great extent.
Ugljanin and his party, the SDA, have pursued a chauvinistic,
mi­litant Bosniak nationalism and put not only the autonomous
Sandžak on its agenda, but at one point even raised the issue of
creating the republic of Sandžak.98 According to interlocutors,
Ugljanin rules in Novi Pazar as a “pasha” protected by a horde
of security guards, and is busily creating a personality cult for
himself. His aspiration to control everything is reflected by the
fact that he is the head of the SDA, the president for List for
Sandžak, the president of the Bosniak National Council and
the mayor of Novi Pazar at the same time.99
The List for Sandžak, a coalition of Bosniak parties led by
SDA, joined Koštunica’s governing majority in the parliament
in 2006 and gained two mandates during the 2007 elections.
The coalition stands not only for cultural autonomy for the
Bos­niak minority, but demands administrative and territorial
au­to­nomy for Sandžak with wide ranging authorities including
re­gional police and judiciary. The coalition also insists on
Sandžak becoming one single electoral district. They envision
a two-chamber parliament in Serbia, one of which would in­
clu­de representatives of the regions. They stress that Sandžak
has the historical experience of regional autonomy and, more
im­portantly, that Bosniak cultural rights could be better realized
through an autonomous Sandžak region.100

Contrary to the SDA, Ljajić’s SDP has been in favor of a civic
op­tion and represents a moderate alternative based upon the
par­ty’s discourse, policies and aspirations. The SDP defines it­
self as a party representing the region of Sandžak rather than
98  Interiew with James Lyon, Director of International Crisis Group, Belgrade, 26-09-2006.
99  ICG, 18.
100  Interview with Esad Džudžević.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

an ethnicity. It also has local offices in the rest of Serbia such as

Vojvodina, with local membership. The SDP does not demand
territorial or ethnic autonomy for Sandžak; its main political goal
is to unite the six Sandžak municipalities into the one and the
same district, with its center in Novi Pazar. The SDP seeks close
cooperation with the Democratic Party and views participation
in the national government as an important way to assert its
interests. In January 2007 the party gained three seats in the
Serbian parliament on the list of the Democratic Party.
Admittedly, the lack of some kind of outside support – of a
mother country – is also a reason why the SDP does not put
ethnic autonomy on its agenda. Instead, they try to fight for
more substantial cultural rights for the Bosniak community.101

Yet it should be emphasized that the leaders of the two parties

– Rasim Ljajić and Sulejman Ugljanin – are not only each
others’ political rivals, but harbor deep personal hatred towards
each other, which extends to their followers. As an unintended
consequence of this animosity, inter-ethnic tensions between
Serbs and Bosniaks have been waning recently, and the main
dividing line is between Ljajić and Ugljanin. Another political
development is that recently even some Serbs voted for Ugljanin,
whose party began to cooperate with Koštunica. This coalition
is quite a novel combination as before Ugljanin used to call
Koštunica “salonski četnik” and has been famous for his fiery
pro-Muslim rhetoric.102
Despite their differences in style and goals, both parties have
contacts with criminal elements and are involved in corruption.
As the whole region struggles with economic depression, it is
often smuggling which guarantees some level of subsistence for
people and funding for parties.

The case of Sjenica demonstrates well the peculiar situation
characteristic to the whole Sandžak region, where the animosity
101  Interview with Resad Hodžić, SDP party member, Novi Pazar, 11-08-2006.
102  Interview with Sead Biberović.

The case of Bosniaks in Sandzak

between the two parties – the SDP and the SDA – is so deep
that they would rather cooperate with any Serbian party,
including the radicals, than with each other. In Novi Pazar the
situation is similar; there the SDP and the Party for Sandžak
entered into coalition with the Serbian Radical Party in order
to form an effective opposition to the SDA and to the mayor,
Sulejman Ugljanin. In Priboj, until 2004, Ugljanin held power
in a coalition with SPS; since the 2004 local elections an anti-
Ugjlanin coalition of nine parties, including the Democratic
Party and the SDP, has been formed.

In Sjenica, the municipal assembly has a total of 39 members.

In order to form the ruling coalition, Serbian parties joined
forces with two Bosniak parties. A coalition was created by Ra­
sim Ljajić’s SDP with 11 members, the National Movement
for Sandžak with 8 members and three Serbian parties – the
Ser­bian Radical Party, Koštunica’s Serbian Democratic Party
and the so-called Serbian Democratic Alliance (which is a
coa­lition of the Serbian Socialist Party, the Serbian Renewal
Mo­vement and New Serbia), each having 2 members in the
as­sembly. With the participation of the Serbian parties the
ruling coalition could control 25 places, securing a convenient
majority. Ugljanin’s SDA formed the local opposition with 14
man­dates. The mayor, Esad Zornić, was directly elected and
also came from the ruling SDP.
However, after the SDA led List for Sandžak joined Koštunica’s
majority in the Serbian parliament in early 2006, the Serbian
parties stopped supporting the government in the Sjenica local
assembly and joined the opposition SDA. As a result, the SDA
led opposition won 20 mandates in the assembly and gained
a majority. Due to the deep animosity between the SDP and
the SDA, compromises are hard to reach in decision making
in the assembly. In an attempt to oust the incumbent SDP
mayor, the “new” assembly initiated a referendum in August
2006, which, however, failed to achieve the removal of the
mayor from his office. Most of the local Serbs supported the
incumbent mayor since they generally trusted the SDP much
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

more than the SDA. The SDA had been in power in Sjenica
for 15 years before the current mayor took over the office.
While the SDA was in power, Serbs mostly tried to avoid any
interaction with local authorities. The new mayor made some
effort to grant political representation for the local Serbs, who
constitute 24% of the population. In the local council Serbs got
three seats out of seven, including the mayor’s deputy. Some of
the public company directors came also from the local Serbian
community. However, there are no institutional mechanisms
that could guarantee that the local minority Serbs would not be
overruled by the local majority Bosniaks if the local government
was to be taken over by Bosniak nationalists.103

Sjenica is not the only example where tensions between the

mayor and the assembly led to a practical break-down of the
work of the local government: this has been the case in Novi
Pazar as well, which will be presented in the next section. The
system of directly electing the mayor and the local assembly
caused a stalemate in several municipalities, and Belgrade often
used these conflicts to its own advantage.104 This practice is
going to change as the new constitution requires mayors to be
elected by the assembly in the future.
The conflict negatively impacted local government work in
other ways too. The local government was supposed to finance
local development projects from international donations, go­
vern­ment grants and grants from NGOs. Normally it receives
sig­nificant contributions from the Ministry of Investment for
repairing infrastructure, and from the Ministry of Agriculture
for agriculture development. When the crisis in the local as­
semb­ly began, however, the central government suspended its
contribution for road repairs, as it was waiting to see whether
the mayor will stay in office after the August referendum.

103  Interview with Esad Zornić.

104  Ibid.

The case of Bosniaks in Sandzak

Novi Pazar105
The political crisis between the two Bosniak parties effectively
paralyzed the local government in Novi Pazar for two years.
The political stalemate started after the 2004 local elections
when the local assembly became dominated by an anti-Ugljanin
coalition led by the SDP (17 members) and joined by the
Party for Sandžak (3 members) and the Serbian Radical Party
(4 members). This became the governing coalition working
against the opposition SDA, which had 21 mandates in the
lo­cal assembly and had its leader Sulejman Ugljanin as mayor.
Through the assembly, Ljajić initiated a political attack on his
rival and tried to remove Ugljanin from office. He launched a
media campaign against him and removed his allies from key
positions. In response to these attacks, Ugljanin obstructed the
local assembly’s functioning. He even prevented local assembly
members from entering the city hall. Then the assembly decided
to gather in a local restaurant and thus it managed to convene
a session in time. Finally in April 2006 the assembly initiated
a procedure for recalling the mayor and set 14th of May as the
date of public referendum.
In the meantime the central government intervened in favor
of the mayor and not only ignored the decision of the assembly
about the referendum, but in the same month (April) dissolved
the local assembly and set up a temporary body made up of
Ugljanin’s and Koštunica’s party members. According to the
law, the government has the right to dissolve the assembly and
call for new elections if the local assembly is not in session for
more than three months or cannot adopt the budget in time.
Although in Novi Pazar the assembly could not hold a session
because the mayor physically prevented the assembly from
entering the building, the government decided to dissolve the
assembly (within the same month) when the assembly started
the procedure of recalling the mayor.
After this, the national government also set a date for referen-
dum about the incumbent mayor, which was to be held on the

105  Interview with Sead Biberović.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

25th of June. In the end there were two referendums, one in

May and the other in June. The old assembly, controlled by the
SDP, did not recognize the June referendum as legitimate on
the grounds that all the members in the electoral commission
were SDA delegates.106 Therefore, the SDP decided to carry on
with its own referendum in May in which all Ljajić’s supporters
showed up to vote. Approximately 30% of all voters participated
and voted against Ugljanin, the rest boycotted the plebiscite. Just
the opposite happened in June. With the help of the Serbian
government, the SDA held its own referendum in which all of
Ugljanin’s supporters voted, and which was boycotted by the
rest of the electorate. 97% of those who voted in June voted for
Ugljanin to remain the mayor of Novi Pazar.

Since the local assembly was dissolved by the central go­vern­

ment, new local elections had to be held in September 2006.
The bitter pre-election campaign led to the murder of Ruž­dija
Du­rović, a municipal assembly candidate of the List for San­d­
žak (LZS). He was allegedly killed by some of Ljajić ’s sup­por­
ters. Local analysts were not shocked by the murder; in fact,
they stressed that it was a surprise that no killing had occurred
before. Bomb blasts and fights among the two Bosniak party
supporters were quite frequent. After Durović’s murder, Ljajić ’s
representatives withdrew from polling stations and local elec­
tions went ahead without them, giving Ugljanin’s coalition an
absolute majority of 27 seats of 47 in the municipal assembly.
After the ballot watchers left no one knew what happened with
the ballot boxes, making voting results doubtful – to say the
least. Little wonder that the SDP gained only 12 seats. Ljajić
stated that they would not participate in the assembly unless
the court dec­lared the election results invalid. However, the
municipal elec­toral commission in the meantime endorsed the

106  Interview with Resad Hodžić.

107  Amela Bajrovic, “Politician’s Murder Raises Tensions in Sandzak”, Balkan Insight, Inter­
national War and Peace Reporting, 14-09-2006.
The case of Bosniaks in Sandzak

The SDP claims that Ugljanin tries to control everything in

Novi Pazar in an illegal and authoritarian way. The local me­
dia officially should be under the authority of the municipal
government, yet they are largely controlled by Ugljanin per­so­
nal­ly. Local police and the court are also closely connected to
Ugljanin, thus one cannot turn to these bodies with complaints
against the SDA. Since the SDA began to cooperate with
Koštunica, Belgrade also turns a deaf ear if someone tries to
seek legal remedy against the SDA.108
According to some, Belgrade has an interest in maintaining
the hostility between the SDP and the SDA to make sure that
the Bosniak electorate is split between the two parties which do
not run together for parliamentary mandates.109

Prijepolje represents a good example of multi-ethnic coexistence
and economic development. In Projepolje, Bosniaks are a mi­no­
rity, constituting 41% of the population, while the rest are Serbs.
After 14 years of Serbian Socialist Party rule, in 2004 a new
coalition took over the local government, with the participation
of Bosniak parties. Although in Prijepolje Serbs constitute a
majority in the population, during the 2004 local elections the
SDP candidate for mayor, Nedžad Turković, came out as winner.
The assembly was formed by an anti-Ugljanin coalition with the
participation of six parties: the SDP and five Serbian parties,
among them Koštunica’s DSS, the Democratic Party, the New
Serbia, the Civil Alliance and the social democrats. Since the
new local government has been in power, the coalition member
parties, Bosniaks and Serbs, have been working together to
improve the ethnic representation of Bosniaks in the public
sector. Bosniaks became the directors of three public enterprises
out of eight. However, in areas under central authority, such
as health care, police, education, judiciary, tax agency, postal

108  Interview with Resad Hodzic.

109  Ibid.
110  Interview with Nedžad Turković, the mayor of Prijepolje, and with the president of the local
assembly, Prijepolje, 08-08-2006.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

services, electricity services, etc, local authorities can do little to

influence employment practices. Still, since some members of
the local coalition belonged to parties that were also part of the
government in Belgrade, such as DSS, local authorities fostered
good relations with the central government. This had more
positive implications. On the one hand, local assembly members
have used their party connections in Belgrade to improve the
representation of Bosniaks in those spheres of the public sec­
tor that fall outside local authority. DSS assembly members
ha­ve lobbied in Belgrade to change employment patterns in
the local police, health institutions and the judiciary. On the
other hand, Prijepolje has received significant funding from the
central government to finance infrastructure projects. It was the
first municipality to put together a long-term development plan
for the period of 2005-2010, and it received the second largest
grant for regional development from Belgrade. In addition, it
has obtained significant funding from international institutions
such as EBRD, UNDP, USAID and FAO for local development
projects, focusing on the development of SMEs, agriculture,
environment, tourism, local administration and sewage.
In general, municipalities heavily depend on Belgrade for big­
ger investments. Although in principle local governments have
to apply with projects for central government funding, their
success also depends on their lobbying strength and political

These three case studies demonstrate that the deepest clea­

vages are political rather than ethnic. It seems that at the local
le­vel any kind of alliance is possible except for cooperation bet­
ween SDA and SDP; Bosniak parties are willing cooperate even
with the Serbian Radical Party. Moreover, such coalitions can
be successful bodies for reaching inter-ethnic compromises in
prac­tical areas of life, such as employment. The case of Pri­
je­polje is probably the best illustration of such cooperation,
where Koštunica’s DSS has been actively working together with
the Bosniak mayor to change under-representation of Bosniaks
in the public sector.
The case of Bosniaks in Sandzak

While the focus of this paper has so far been local governments
and issues such as employment, local economic development,
poverty etc., minority rights in the more classical sense related
to official language use, culture, and education will be briefly
touched upon in the next section. In Serbia these rights can be
primarily asserted through national councils. Therefore, in the
following the activities of the Bosniak National Council will be
presented. It will be argued that the work of the Council is heavily
politicized, its legitimacy is contested and it is questionable to
what extent it can live up to the expectations of the Bosniak

The Bosniak National Council and the assertion

of cultural rights111
Since the adoption of the law on national minorities, the Bos­
niak National Council is supposed to represent the interests of
the Bosniak community. National councils are important bo­
dies through which an ethnic minority can exercise the rights
of self-government regarding the use of language and script,
edu­cation, information and culture. However, the Council is
comp­letely dominated by the SDA and thus its legitimacy is se­
riously contested by Ljajić’s SDP.
Nevertheless, the Council took a few steps to assert the mi­no­
rity rights of Bosniaks. Now Bosniaks can fly their flag, ce­leb­rate
their own holidays and in Sjenica, Tutin and Novi Pazar, Bos­
niak became an official language in addition to Serbian. Of­fi­cial
language use has been on the top of the agenda of the Council,
the importance of which is highly disputed within the community
due to the fact that Bosniak is very similar to Ser­bian. According
to some Bosniak intellectuals, emphasizing linguistic differences
is unnecessary and creates only ethnic ten­sions.
Moreover, the Bosniak National Council put together text­
books with special curricula for teaching Bosniak culture, tra­

111  Based on the interview with Esad Džudžević.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

di­tion, language and history to Bosniak children. The books

that were approved by the Ministry of Education are not only of
ve­ry poor quality but communicate an ethnocentric, intolerant
worldview.112 In the schoolbooks for children between six and
nine years of age the word “Serbia” cannot be found, indirectly
sug­gesting that their homeland is Bosnia.113
The Council is also lobbying in Belgrade for the opening
of a new university in Novi Pazar. They dislike the idea that
a religious leader, the Mufti Zukorlić, is the president of the
only university in Sandžak. It should be mentioned though that
the Mufti has been particularly unpopular with the Bosniak
National Council since he broke with Ugljanin.114

The Council singled out eight projects aiming to preserve the

Bosniak national cultural heritage, among them the renovation
of the Bogumil ruins built around the 12-13th century. It is
also the Council’s right to name those cultural institutions that
should be financially supported by the state, which is again
controversial due to the SDA’s control of the Council.
One of the main aspirations of the Bosniak National Council
is to achieve the proportionate representation of Bosniaks in
the public sphere locally. However, there seems to be an under­
standing that proportionate representation can be accomplished
only in the long run for people cannot be simply fired from
their jobs in order to be replaced by others. The Council also
demands that more Bosniaks should be recruited to the police

Conclusion and recommendations

As was presented above, key concerns of the Bosniak minority
are related to such practical issues as economic development,

112  For instance it is being taught that Islam is the only religion for Bosniak people, suggesting
that one cannot be a Bosniak if he/she is not a Muslim.
113  Interview with Sead Biberović.
114  ICG Report, 23.

The case of Bosniaks in Sandzak

the state of the infrastructure, unemployment or the quality

of education. Grievances do not seem to center on the imp­
le­mentation of minority rights in the more traditional sense,
such as language use or the freedom to express and practice
one’s national culture, which can be asserted through national
councils. That is why responding to existing grievances requires
more than good minority rights legislation.

Endowing local governments with more power in the sphere

of the economy and bringing more functions under local au­
tho­rity would be part of the solution. This would give more
owner­ship to people over local economic development and the
ma­nagement of public services. It would be not only a means to
decrease under-representation of Bosniaks in the public sector,
but would also relieve ethnic tensions. Therefore the following
recommendations are being proposed here:
– The Serbian state should continue with its local government
reform launched in 2002. Several functions being of vital
importance to local communities are still under central state
control, and the management of these institutions is also
appointed by the central state. Serbia should review which
further functions could be better managed locally.
– It would be crucial to transfer public property to local
governments. The example of the Central Eastern European
countries demonstrate that the devolution of state property
was one of the fundamental elements of administrative re-
form without which local governments would be unable to
act effectively.115
– Belgrade should reconsider the present administrative sys­
tem, especially the role of districts. In order to solve problems
stemming from the present administrative organization, dis­
tricts should be
1. e ither abolished and their functions devolved to local
115  Charles Jókay, “Policy Recommendations for Returning and Transferring Property to
Local Governments in Serbia,” In: Gábor Péteri (ed.) From Usage to Ownership, LGI
OSI, Budapest, 2005, 131.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

2. or the borders should be tailored according to the

needs of ethnic minorities. This would mean grouping
the six municipalities of Sandžak, or at least the four
with a sizable Bosniak population – Sjenica, Tutin,
Novi Pazar and Prijepolje – into one district.
3. A third option would be abolishing districts and crea­
ting regions which could take on current district level
functions. However, while forming new regions the
legitimate needs of minorities should be taken into
account. The free association of municipalities could
be a good basis of creating regions in such a way.

Nevertheless, until local authorities become better prepared,

giving them more power would be risky. At the moment most
local authorities are not ready to take on a significantly higher
level of responsibility, as they would need help – in the form of
training and assistance – from the central government, which
has been lacking so far.116 Above all, what is needed for ef­fec­tive
decentralization is democratically minded authorities, not only
at the local, but also at the central level.117 It should be also
stressed that the benevolence of local authorities cannot be
taken for granted therefore local minority Serbs also need pro­
tection and a guarantee for proportionate representation in the
public sector.
Altogether, decentralization in itself is certainly not a panacea
in Sandžak, where local bosses tend to monopolize everything in
their municipality. Strengthening local governments would ma­
ke sense only if institutional mechanisms and safeguards were
put in place that foster the appointment of people to various
func­tions based upon merit and qualification and not on party
con­nections. Without such measures, under the present political
circumstances it would be an irresponsible move to give more
power to local authorities.

116  Interview with Sead Biberović.

117  Ibid.

The case of Bosniaks in Sandzak

In addition, firm state action is required in order to create

a mo­re minority-friendly atmosphere is Serbia. This would
– not tolerating hate-speech and ethnocentric views spread by
the media or school textbooks,
– cracking down on people inciting ethnic hatred during
nationalist demonstrations and sport events,
– including more people belonging to minorities into the
police and judiciary. It would also require some effort to
make these bodies more sensitive to minority issues.
– School curricula should reflect the multi-ethnic character
of Serbia.
– Conditions should be created which allow the safe return of
refugees to Sandžak.

On the whole, it can be argued that if the problems of Sand­

žak remain unaddressed, the near prospects are nationalist and
religious radicalization, continued low scale violence and flou­
rishing organized crime. Taking into account the difficult po­
li­tical and economic circumstances of Serbia, the EU should
grant technical, financial and political help to Serbia to solve
these issues, which deserve serious attention during future ne­
go­tiations between the EU and Serbia as well.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Maps of Sandžak



118  Source: Wikipedia,

119  Source: Wikipedia,

Vojvodina’s autonomy and its
minority protection dimension

The province of Vojvodina, situated in the North of Serbia bor­
de­ring on Hungary and Romania, has been most of its history
fa­mous for its multiethnic character and lack of serious ethnic
ten­sions. Vojvodina traditionally has been home to more than
twenty different nationalities, among which five minorities –
Hun­garians, Slovaks, Croats, Montenegrins and Romanians
– are the most numerous after the Serbian majority, which as
of today constitutes around two thirds of the province’s po­pu­
Vojvodina had also a distinct historic legacy from the rest of
Serbia, as it used to be part of the Austro-Hungarian Monarchy
until WWI, whereas the rest of the country was under the Ot­to­
man rule until the end of the 19th century. In addition, Voj­vo­
dina belonged to the group of so called developed regions in the
Socialist Federal Republic of Yugoslavia, being the third most
developed federal unit after Slovenia and Croatia if measured by
regional GDP per capita and the most developed region of the
latter Federal Republic of Yugoslavia comprising of Serbia and
Montenegro.121 Before 1989, Vojvodina enjoyed far reaching
au­to­nomy, which was stripped away by Milošević ; its status
was similar to that of the republics in the former Yugoslavia.
Sin­ce the democratic changes in 2000 some of the previous
com­petencies were reinstated, in particular by the so called Om­
ni­bus Law in 2002. Yet, the pre-1989 autonomy has not been
restored and cannot be expected any time soon either; hopes

120  Hugh Poulton,”Rising Ethnic Tension in Vojvodina,” RFE/RL Research Report, Vol.1,
No. 50, 18 December 1992, 14.
121  GDP/capita Slovenia 5821 $, Croatia 3733 $, Vojvodina 3478 $, Serbia 3037 $. 1991,
Federal Institute of Statistics. In: Daniel Ottolenghi and Alfred Steinherr, “Yugoslavia: Was
it a winner’s curse?” Economics of Transition, Vol. 1 (2), 1993, 235.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

regarding more autonomy have vanished for the moment upon

the adoption of the new Serbian constitution in 2006.
Ethnic minorities have traditionally been enthusiastic sup­por­
ters of provincial autonomy, despite the fact that Vojvodina’s
autonomy is not a kind of ethnic autonomy, and has always been
led by local Serbs. Provincial autonomy in itself does not even
grant special political representation for minorities, as there are
no reserved seats guaranteed for them in the provincial assembly
reflecting their population share. Furthermore, Vojvodina’s au­
to­nomy could not substitute for any kind of ethnic autonomy
considering that even the most numerous Hungarians make up
only 14% of the province’s population. Yet, political autonomy
of Vojvodina became one of the five fundamental pillars of the
Hungarians’ autonomy-model, besides personal, ethnic-ter­ri­to­
rial, political and municipal autonomy.122 This indicates that
Hun­garians consider provincial autonomy a means of gua­ran­
teeing their minority rights. The question arises why exactly
Voj­vodina’s autonomy is favored by minorities, therefore, it will
be explored through focusing on the case of the Hungarian
minority in what way Vojvodina’s autonomy benefits ethnic mi­
no­rities. Throughout the discussion it will be shown that even
though minorities in Vojvodina are in a privileged position
com­pared to other groups living in the rest of Serbia – such as
the Albanians in Preševo valley or the Bosniaks in Sandžak, –
Vojvodina’s minority-protection regimes also have their limits,
which especially manifested themselves during the inter-ethnic
incidents in 2003 and 2004. It will be thus also explained why
strengthening provincial autonomy would be desirable from
the point of view of preventing future ethnic violence. First,
however, a short discussion will introduce here the history of
Vojvodina’s autonomy movement.

122  Autonomy Concept of the Hungarian Coalition, Viewed at the official website of the
Hungarian Coalition,, 18-04-2008.
Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

A brief history of the autonomy movement

In the early 1990s the present movement for Vojvodina’s au­
to­nomy was born, which grew out of the lost autonomy the
pro­vince enjoyed before 1989.123 The Yugoslav constitution of
1974 endowed the federal units – the republics and provin­
ces – with far-reaching legislative, executive and judicial rights:
they could have their own parliament, ministries, vote their
own constitution, and have control over education, economic
and social welfare policies. Since Serbia had two autonomous
pro­vinces, Vojvodina and Kosovo – and as such being unique
among the Yugoslav republics – the peculiar situation emerged,
in which Serbia could not change its own constitution without
the consent of its provinces, while the latter were eligible to
alter their own constitution without the consent of Serbia.124
Furthermore, in the federal bodies the provinces could veto
the decisions of the Serbian authorities. Individual republics
and provinces also gained considerable economic autonomy
especially with regards to fiscal and income policy, among them
defining credit conditions.125 As a result, national grievances
were on the rise in Serbia from the early 1980s over the growing
sovereignty of the provinces that started to behave more and
mo­re as “states within the state”.126
In 1988, Milošević forced the provincial leaderships to resign
and practically abolished Vojvodina’s and Kosovo’s autonomy,
which became enshrined in the new Serbian constitution adop­
ted in September 1990. The provinces lost most of their le­
gis­lative, executive and judicial powers, and their right to veto
constitutional changes in Serbia.127 Thus, Milošević effectively
123  Autonomy struggles in Vojvodina date back to the 17th century, as the expression of
demands put forward by the Serbs of Vojvodina. Their calls for autonomy mounted
especially during the 19th century, and were realized for a short period between 1849
and 1860.
124  Ivan Vejvoda, “Yugoslavia 1945-91 – from Decentralization Without Democracy to
Dissolution,” ed. David A. Dyker and Ivan Vejvoda, Yugoslavia and After, Pearson
Education, 1996, 15.
125  Ottolenghy and Steinherr, “Was it a winner’s curse?” 222.
126  Jovan Teokarević, “Neither War nor Peace, Serbia and Montenegro in the First Half of
the 1990s,” in: Yugoslavia and After, 181.
127  Jovan Teokarević, 183.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

carried out the centralization of Serbia, and responded to Ser­

bian concerns over the fragmentation of the Serbian nation in
In the early 1990s regional parties began to be formed that
sought the restoration of autonomy. They called for the re­in­
sta­ting of institutions supporting ethnic and cultural diversity
and demanded back the previously held political and economic
competencies. The most significant autonomist parties – the
Re­formist Democratic Party of Vojvodina (the Reformists), the
League of Social Democrats of Vojvodina (LSDV) and the Al­
liance of Vojvodinian Hungarians (AVH) – emerged mostly
from the dismissed or marginalized provincial political and cul­
tu­ral elites.
Autonomist political groups have been trying to mobilize
people for almost two decades by now without much success.
It is surprising how much these parties have failed to raise
public support from the early nineties until recently, indicated
by their poor performance during elections. The question why
this has been the case throughout the whole period is especially
puzzling since according to available opinion polls Vojvodina’s
autonomy has been supported by the majority of its population,
regardless of the arrival of nearly 200,000 Serbian refugees
from other parts of former Yugoslavia. A survey of the SKAN
institute from October 2003 showed that 75.5% percent of the
province’s population favored cultural and economic autonomy
within Serbia, meaning increasing Vojvodina’s rights from the
existing level.128 This and previous surveys demonstrated that
the majority of Vojvodina’s population supported improving the
status of Vojvodina over maintaining the status quo. Although
most of the time Belgrade is blamed for the lack of progress, it
will be argued here that the failure of the autonomy movement
cannot be solely explained by the resistance of Belgrade, but
also by the weakness of autonomist parties.

128  Žolt Lazar, Dušan Marinković, “Regional Identity, Vojvodina’s Urban Public Research
Survey,” ed. Nadia Ćuk Skenderović, Essays on Regionalization, Subotica, March
2001, 180; “Vojvodina: Multiethnic Jewel of Serbia,” Axis, Global Challenges
Re­search, 03-06-2006,
Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

After 2000 – a lost chance for autonomy

After the fall of the Milošević regime, hopes emerged for the
res­toration of autonomy. These hopes were reinforced by the
po­litical campaign of the ‘Democratic Opposition of Serbia’
(DOS) coalition before its coming to power, since it declared
that “it will respect the need for decentralization of the state
go­vernment, with a special regard to regionalization of Serbia,
affirmation of autonomy of Voivodina and Kosovo and Me­to­
hija.”129 Despite such a discourse, in practice the eight years of
DOS rule in the form of various coalition governments set up
by its former member parties since 2000 did not testify to a
true commitment for decentralization. Carrying out the task of
decentralization would have required, first of all, the adoption
of a new republican constitution, which had been constantly
postponed, referring to real and less credible excuses; as a result
Serbia had been essentially operating by the constitution of
Mi­lošević until November 2006. Moreover, even though the
cons­titution was adopted finally, it did not render back the lost
po­wers of Vojvodina, which will be explained in more detail

However, it is not only the central government’s fault that

Voj­vodina did not get back its former extensive rights. Any
kind of solution regarding autonomy or regionalization has to
be homegrown; meaning it has to rely on wide public sup­port.
Unfortunately, regionalist parties so far have been unable to
mobilize sizable political support for their autonomist as­pi­
During the last local elections, which were held in September
2004, the autonomist parties were unable to unite in a single
platform representing Vojvodina. As during previous elections,
their campaign was marked by mutual accusations and a fierce
competition for the title of who would be the “real” representative
of Vojvodinian interests. Whereas the Alliance of Vojvodina
129  Jovan Komšić, “Unitary or Assymmetric Regionalism,” in: Essays on Regionalisation,

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Hungarians (AVH) stood primarily for the interests of the Hun­

ga­rian minority, the other two main autonomist parties – the
League of Social Democrats of Vojvodina and the Vojvodina
Reformists – intensely campaigned against each other and
against Belgrade. Their discourse significantly radicalized by
2004 compared to previous elections. Economic arguments still
do­minated the pro-autonomy rhetoric, yet, the campaign turned
increasingly negative, as the parties were vehemently accusing
each other of incompetence and opportunism. Furthermore,
their attitude towards Belgrade could be called almost paranoid,
as they repeatedly referred to some vague threats coming from
the capital. The pro-autonomy discourse was considerably more
moderate during the Milošević era even though the threat was
much more real then.
It seems that the negative discourse and disunity among the
parties was not very popular among the voters. Their electoral
chances were also weakened by the fact that during the period
of 2000-2004 as members of the DOS coalition they were in
power, but fell short of meeting their election promises, since
autonomy remained an unfulfilled wish. Consequently, in the
2004 provincial elections they performed poorly. The Together
for Vojvodina coalition led by LSDV received 7 mandates,
the Reformists 2, while the Hungarian party came out as the
strongest by gaining 11 seats in the provincial assembly, which
was also a failure considering that the party had 17 mandates
before 2004. This outcome meant that the autonomist parties’
position considerably weakened in the institutions of Vojvodina
compared to the preceding political term. The strongest single
party became the Serbian Radical Party with 36 mandates, yet,
the governing coalition was formed by the leadership of the
Democratic Party, which won 34 seats in the assembly.130

It should be stressed, however, that even if there has been no

return to Vojvodina’s pre-1989 status, there were some steps
taken in the direction of restoring autonomy. The republican
130  Website of the Executive Council of the Autonomous Province of Vojvodina, http://www.
Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

parliament in February 2002 adopted the so-called “Omnibus

Law” (Law on Establishing Particular Competencies of the Au­to­
nomous Province), which transferred some competencies to pro­
v­incial authority, among them jurisdiction over education, la-
bor, pensions, health care, environmental issues, culture and
language policy, human and minority rights, media, social ser­
vi­ces, agriculture, tourism, sport, etc. Yet, since the law did not
grant any legislative rights or control over finances, its success
was only partial and far from satisfying especially if compared to
Voj­vodina’s standing in the former Yugoslavia.
While the Law gave back quite a few responsibilities to Voj­vo­
dina, it failed to return any economic rights, including property
rights. Vojvodina did not receive its own sources of revenue,
but still depended completely on Belgrade’s grace to cover its
ex­penditures, as all the funds it used were redistributed back
from Belgrade. In practice the money was often delayed, which
caused serious tensions. Due to the delays, public services could
not function properly, but provincial institutions provided poor
quality health care, education, and other public services, also
undermining the legitimacy of the autonomy issue.131
From the autonomists’ point of view, this situation was es­
pe­cially frustrating in light of the apparent development gap
bet­ween Vojvodina and the rest of Serbia. Per capita national
in­come is considerably higher in Vojvodina than the Serbian
average and the province contributes to the state’s budget well
above its population share.132 Foreign investors also prefer Voj­
vo­dina to the rest of the country, which testifies to a generally
better investment climate.
Autonomists often point to the province’s multi-ethnic and
multi-cultural character as a basis of demanding legislative and
ju­dicial rights and more economic autonomy. They generally
ar­gue that Belgrade cannot know the special situation in

131  Interview with Duško Radosavljević, Novi Sad, 8-09-2003.

132  The last data is from 2005 when per capita income was 17% higher in Vojvodina than in
Serbia as a whole. Source: official website of the Statistical Office of the Republic of
Serbia,; In 2003 Vojvodina
filled up almost half of the state’s budget, In: “Kevesebb is jó lett volna”, Magyar Szó,

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Vojvodina and the needs that result from it. Beyond any doubt,
implementing a multi-lingual administration itself requires a lot
of money, as translators and bilingual documents, signs, mi­
nority schools, etc. cost a lot. Minority media rarely can func­tion
according to free market principles, but usually needs a lot of ext-
ra funding. It is a general problem that the scarcity of adequately
trained teachers and proper textbooks makes secondary school
education especially difficult for national minorities. Projects
promoting inter-ethnic tolerance at the grass roots level also
need significant financing. All these aspects of sustaining and
fos­tering minority cultures and building a multi-ethnic society
are generally expensive.

It should be mentioned though that the financial situation

of the province was somewhat improved recently as the new
Ser­bian constitution significantly increased the budget of Voj­
vodina (to at least 7% of the national budget). However, fi­
nan­cial autonomy – meaning the province’s ability to raise its
own revenues – is still lacking. From the aspect of establishing
financial autonomy, the single most important measure would
be to transfer state property to the provincial and local go­vern­
ments, which still do not have ownership rights. Since pro­
vincial and local governments currently have the right to ma­
nage state property, and are responsible for a number of func­
tions, it would make sense to devolve property to local and the
provincial governments that are essential to their functions.133
Property devolution is currently on the political agenda, and the
law has already been prepared by the Standing Conference of
Towns and Municipalities, the biggest interest organization of
local governments in Serbia. Moreover, the new Serbian cons­
titution already recognizes the category of municipal pro­perty
and property of autonomous provinces, and asserts that the

133  This was the conclusion of the authors participating in a project launched by SLGRP,
which was meant to formulate policy recommendations for Serbia with regards to
property devolution. The Serbian Local Government Reform Program (SLGRP) began in
2001. The project was supported also by USAID and LGI OSI Budapest, http://www.
Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

devolution of state property will be regulated by law.134 Property

transfer would be a simple and much anticipated next step in
Serbia’s administrative reform, without which one cannot talk
about real local or regional autonomy. As all Central and Eas­
tern European transition countries, including present EU mem­
bers and countries of former Yugoslavia, have finished or at
least initiated the process of property devolution, there is no
reasonable argument for Serbia further delaying this pro­cess.135

As provincial institutions have not been in the position to

accomplish the desired level of autonomy, since the required
laws have to be approved by the republican parliament, some
symbolic steps were taken in the direction of autonomy. The
constitution of Vojvodina was prepared to be presented in the
Serbian parliament, which would endow the province with
extensive rights in all three areas of authority.136 The proposal
included a very ambitious wish list such as setting up the post
of the president of Vojvodina, establishing a Vojvodina High
Court of Justice, a two chamber provincial parliament and a
Voj­vodinian National Bank among others.137 These demands
had remained illusory, since the national assembly had enough
authority to jeopardize such aspirations.
Nevertheless, highly visible, demonstrative initiatives con­ti­
nued, which expressed aspirations for sovereignty. The pro­vin­
ce ma­naged to set up the post of its own ombudsman, ac­qui­red
its own label of “Made in Vojvodina” on some characteristic
export products, and had decided to have its own coat of arms,
which had to be used together with that of Serbia.138 The pro­
vin­cial parliament decided that Novi Sad will be the capital
and not only the seat of Vojvodina,139 and adopted the flag of

134  Constitution of the Republic of Serbia, Document, Articles 86-87.

135  This argument was stressed by Charles Jókay, in his study prepared for the SLGRP
project. Charles Jókay, “Policy Recommendations for Returning and Transferring
Property to Local Governments in Serbia,” Gábor Péteri (ed.) From Usage to Ownership,
LGI OSI, Budapest, 2005, 130.
136  Legislative, executive and judicial.
137  “Mi kerül bele?”, Magyar Szó, 12-11-2002.
138  “Címere lesz a Vajdaságnak”, Origo, 27-06-2002.
139  Origo, 11-10-2001.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Vojvodina.140 The intense fostering of international relations,

such as participating in the Euro-regional cooperation, ope­
ning a representation in Brussels, and establishing cultural and
economic ties with the Netherlands, Belgium, and some Ger­man
Bundesländer, had also symbolic implications. The message
often sent to Belgrade was that the issue of autonomy would
be brought to the level of international politics.141 Fur­thermore,
the provincial government initiated several mea­sures regarding
minority rights allowing for their better imp­le­mentation than in
the rest of Serbia, which will be discussed in the following.

Implementation of minority rights in Vojvodina142

The constitution adopted in 1990 under Milošević deprived
Vojvodina of its legislative rights. Until then Vojvodina was
entitled to adopt its own laws; this right was withdrawn in
1990. The new constitution of Serbia as of November 2006
did not introduce anything new in this regard either, as it
did not extend provincial competencies by an inch.143 Yet, as
was discussed above, in 2002 the Omnibus Law authorized
the Autonomous Province of Vojvodina (APV) to regulate in
greater detail some specific issue areas that fall under provincial
jurisdiction, among them the official use of the languages and
scripts of national minorities on the territory of APV, including

140  “Vojvodina wants hymn as well”, Blic Online, 25-10-2003.

141  “A Vajdaságnak már lesz helye az EU-ban”, Magyar Szó, 7-10-2002.
142  Based on an interview with János Orosz, Provincial Secretariat for Regulations,
Administration and National Minorities, Novi Sad, 25-09-2006.
143  L awyers of Forum Iuris concluded about the constitution that “it does not guarantee its
[Vojvodina’s] original competences, legislative authority, or even its right to enforce its
own decisions (there is no guarantee of executive authority), as well as its participation
in the election of judges in the courts taking part in the protection of provincial autonomy.
The constitution stipulates declaratively that Vojvodina will be entitled to direct revenues,
but the type and amount of these revenues will be determined by the laws which are
adopted by the Republican Assembly. Also, the Province cannot enact its statute
autonomously, only upon approval of the Republican Assembly. The constitution does
not guarantee that the Province will decide about its territory by itself, nor does it
guarantee its autonomy, because it can be abolished.” Quote from Helsinki Committee
for Human Rights in Serbia, Human Rights: Hostage To the State’s Regression, Annual
Report, Serbia 2006, Belgrade, 2007,
pdf., 312-313.
Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

supervision of the regulations’ implementation.144 As a result,

provincial authorities were able to initiate a wide range of lower
level legal measures that ensured a more effective implementation
of minority rights in Vojvodina than in the rest of Serbia. Some
of these positive achievements owing particularly to the work
of the Provincial Secretariat for Regulations, Administration
and National Minorities (practically a ministry in the provincial
government) will be outlined first. At the same time, it will
be also stressed that despite the proactive attitude of provincial
authorities, the existing minority protection measures have been
insufficient to address the inter-ethnic incidents in 2003/2004
and its root causes. In fact, provincial authorities lack the
capacity and the authority to influence the state’s response to
such incidents, as they do not have any control over the work
of the police and the judiciary. Therefore, in the second part of
this section the recent inter-ethnic incidents will be discussed
with a view of possible solutions.

According to law, minorities are entitled to far reaching rights

in Serbia, as inscribed by the Law on Protection of Rights and
Freedoms of National Minorities adopted in February 2002.145
The law originally was legislated at the federal level while Serbia
was still part of the Federal Republic of Yugoslavia (FRY).
Once the FRY ceased to exist and was transformed into the
state union of Serbia and Montenegro, all federal laws became
valid at the republican level of Serbia. The most important
provisions of this law also became enshrined in the new
Serbian constitution. This law guaranteed a wide range of rights
for national minorities, such as the right to use their mother
tongue, including their official use; to preserve their language,
culture and national identity, the right for education in mother
tongue up until high school education; to use their national

144  Shadow Report, Vojvodina Center for Human Rights, “Alternative Report submitted pur­
suant to Article 25 Paragraph 1 of the Framework Convention for the Protection of
National Minorities,” September 2007,­
Report_Voivodina_VHRC.pdf., 74.
145  “Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities,” Official Gazette of
FRY No. 11., 27 February 2002, translated by OSCE Mission to FRY.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

symbols, the right for public information in their languages,

and for appropriate representation in the public sector, among
others. Moreover, the law offered the possibility for minorities
to set up their national councils through which they can exercise
their cultural rights. This means that minorities in Serbia are
thus entitled for institutional cultural autonomy:
“The persons belonging to national minorities may elect na­
tional councils (hereinafter: the council) with the purpose of
exercising rights of self-government regarding the use of lan­
guage and script, education, information and culture.”146
The law can be regarded a good legal basis for minority pro­
tection, however, implementation often falls short of the rights
granted in principle. The reasons for that are manifold, such
as shortage of money, harmonization of various laws regulating
specific issues with the law on national minorities or the ab­
sence of staff that can speak those languages that are official lo­
cally. Yet, in Vojvodina, due to the activities of the provincial in­
s­ti­tutions, these rights are much more exercised in reality than
in the rest of Serbia.

Language rights
A recent shadow report prepared by the Vojvodina Center
for Human Rights on the implementation of the Framework
Convention for the Protection of National Minorities found
that language rights of minorities are considerably better gua­
ran­teed in Vojvodina than in the rest of Serbia.147 The official
use of minority languages is much more common in multi-eth­
nic municipalities in Vojvodina than in the rest of Serbia.148
On the territory of the province besides Serbian, Hungarian,
Slovak, Romanian, Ruthenian and Croatian are official (and se­
ve­ral others are official locally).149 According to republican law,
the language of a minority becomes official in a municipality

146  Article 19, “Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities.”
147  Shadow Report, 76.
148  “Határozat a Nemzeti Kisebbségek Nyelvének és Írásának Vajdaság Autonóm Tartomny
Területén Való Hivatalos Használatával Kapcsolatos Kérdések Részletezésérôl,” Vajdaság
Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, Újvidék, 2003. május 22, 8. szám.
149  Shadow Report, 74.

Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

if that minority makes up at least 15% of the population, or

if the proportion of all national minorities reaches 10% of the
po­pulation locally. However, the law allows municipalities to re­
cognize a language as official also if the share of a minority group
in question does not reach the 15 per cent threshold. Mo­re­over,
in Vojvodina due provincial regulation if a minority’s share does
not reach the required 15% in a municipality, but reaches 25% in
certain settlements within the municipality, in those settlements
the language of that minority becomes of­ficial.150
As the Omnibus Law empowers the province to regulate so­
me issues in detail in accordance with the relevant republican
law,151 the province could also order and regulate the issuing of
bilingual birth certificates. The republican law on official lan­
guage use originally authorizes the relevant ministries of the Ser­
bian government to create such documents. This means that
if the ministries fail to do so, bilingual documents cannot be
used, which has been the case outside of Vojvodina. Since the
ministry of justice and administration never produced such
bi­lingual birth certificates, the Albanians in Preševo valley for
ins­tance cannot write their names in the original form.152 In
Voj­vodina this problem has been solved by the provincial bo­
dies. Moreover, the Serbian Ministry of Interior issued bi­lin­gual
forms of identity cards only for some minorities in Voj­vodina but
not for minorities in the rest of Serbia.153 In prin­ciple, persons
belonging to a national minority could ask for a bilingual form
of personal identification, yet these forms were first printed and
made available only in May 2006 and only in Vojvodina.

Proportional representation
A provincial decree declares that public authorities have to ta­
ke into account the ethnic make up of the local population
when employing their staff. In order to support the use of
150  Ibid., 76.
151  Article 2 and 3 of the Omnibus law: “Law Establishing Particular Competencies of the
Autonomous Province,” Document, Published in the Official gazette of the Republic of
Serbia, No. 6, on February 7, 2002.
152  Shadow Report, 87.
153  Particularly for Hungarians, Slovaks, Croats, Romanians and Ruthenians. In: Shadow
Report, 88.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

mo­re languages in public institutions, the province is entitled

now to issue language certificates proving the language skills of
employees. A person knowing more official languages of Voj­
vo­dina is now in an advantaged position to apply for certain
jobs in the public sphere. The provincial bodies also regularly
mo­ni­tor whether national minorities are proportionally rep­re­
sented in public administration and public companies. Except
for the managerial positions of public companies where Serbs
still dominate, minorities in general are adequately repre­sen­ted
in most municipal and provincial institutions, with the ex­cep­
tion of the Roma community.
However, while provincial authorities can look after the pro­
portional representation of national minorities in provincial
and municipal institutions, they cannot oversee republican ins­­
ti­tutions, where employing persons belonging to national mi­
norities has not been a priority. Consequently, according to
the estimates of the Provincial Secretariat for Regulations, Ad­
ministration and National Minorities, national minorities were
the least represented in bodies of the various republican mi­
nistries such as the police, judiciary and in bodies of state ad­
ministration managed by districts. As in district branch offices
of state authority the ethnic composition of a district is not
observed while employing civil servants, minorities practically
cannot use their language while communicating with these state
institutions, practically hampering their language rights.154 As
a result, for instance, Hungarian is hardly used during court
pro­cedures in practice even in those municipalities where Hu­n­­
garians constitute a majority.155 These estimates are also sup­por­
ted by the table below showing the representation of the Hun­
garian minority in judicial institutions and in the bodies of the
Ministry of Interior.
Owing to lobbying activities of the provincial government, the
republican government in 2006 adopted an action plan aiming
154  Shadow Report, 22.
155  It should be mentioned though that this is often the case also even if all the participants
of the trial including the judge know Hungarian. The main reason for this is that if there is
an appeal, all materials have to be translated into Serbian putting significant financial
burden on the court. Shadow Report, 85.
Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

to improve the representation of ethnic minorities in central

state institutions operating on the territory of Vojvodina.156 The
action plan seeks to increase the share of minorities employed in
such institutions, and until the desired level of representation is
reached, under-represented minorities will be subject to positive
discrimination. Although the action plan reflects the good
will of the government, there are no sanctions in case of non-
compliance; therefore, the future success of its implementation
is questionable. Nevertheless, some positive steps were already
taken by the police, reflected by the fact that job advertisements
are being publicized in minority languages as well. Since the
police took over border policing from the army, many new
positions were opened, which provides an opportunity for
persons belonging to ethnic minorities to enter the police forces.
However, a minority-sensitive attitude and a true commitment to
proportional representation could be much more expected if the
police and judiciary were under provincial authority.157

Table: Share of Hungarians in the police and judicial

bodies in Vojvodina158

Population of Vojvodina 14,28% (census, 2002)

Judges of municipal court 9,7%
Judges of districts 4,4%
Municipal public prosecutors 8%
District public prosecutors 9,3%
Judges of commercial courts 10,2%
Departments of the Ministry of
Interior of Serbia
1. Heads of departments and
chief superintendents
2. Superintendents

156  “Decision on the measures to increase the participation of national minorities in state
administration bodies”, Shadow Report, 124.
157  Interview with János Orosz, Provincial Secretariat for Regulations, Administration and
National Minorities, 25-09-2006, Novi Sad.
158  Data from Helsinki Committee for Human Rights in Serbia, in National Minorities and
Law, Helsinki Files N. 15., Belgrade, 2002, 87-88.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Political representation
As it was mentioned before, minorities have no guaranteed
seats in the government or the assembly of the APV. However,
par­ties representing minority groups can influence politics at
the level of the province much more than at the national le­
vel. Today, the Alliance of Vojvodina Hungarians has eleven
mem­bers in the provincial assembly, and control four sec­re­ta­
riats in the executive body. Although no legal guarantee exists
for minority representation in these institutions, it has been
the practice since 2000 to include Hungarian parties into the
governing coalitions. Hungarian ministers control quite im­por­
tant functions, as they are currently responsible for the secretariat
of na­tional minorities, privatization, education and culture and
en­vi­ronmental protection. Clearly, their chances to have an in­
flu­ence in Belgrade are much lower, even if they ma­naged to
send three MPs into the national parliament during the last ge­
ne­ral elections in 2007.
The significance of participating in the executive bodies can
be also demonstrated through the provincial government’s in­
vest­ment and development policy. Due to local Hungarians’ po­
litical influence, municipalities inhabited by Hungarians re­ceive
development funds from the province according to Hun­garians’
population share, which can be spent according to their own
priorities.159 Certainly, the adoption of this practice can be at least
partially explained by the fact that since 2000, István Pásztor,
the current president of the Alliance of Vojvodina Hungarians
has been responsible for the ministry of privatization, which
also manages the allocation of finances from the Vojvodina
Development Fund accumulated from privatization revenues.
The provincial government’s sensitive attitude for the prob­
lems of minorities manifested recently also during the process
of media privatization. Since the continued existence of radio
and broadcast media in minority languages would have been

159  Presentation of Tamás Korhecz, Provincial Secretary of Regulation, Administration and

National Minorities at the conference Autonomy from another angle, organized by the
Public Foundation of European Comparative Minority Research, Budapest, 26-03-
Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

threa­tened by privatization, the Executive Council of the APV

laun­ched an initiative for halting the privatization of multi-lin­
gual radio and television stations.160 As the state decided that
all print media has to be privatized, the ownership of minority
print media was transferred from the province to national coun­
cils. Yet, as the financing of these newspapers and magazines
remained unresolved, the province kept significantly contributing
to sustaining these outlets from its own budget.161

National councils
Recently, the provincial national council was established in­clu­
ding the directors of all national councils and provincial mi­
nisters. The function of such a body will be to provide a fo­rum
where representatives of national councils can discuss all is­sues
related to national minorities with the ministers, initiate pro­po­
sals and give opinions about legal proposals.
Provincial bodies in general closely cooperate with national
coun­cils and involve them in decision making related to na­tio­
nal minorities. The province for instance, consults the national
coun­cils about which cultural institutions of national minorities
should be supported and with how much money.

It can be also argued that the institutional development of the

Hun­garian National Council has been the outcome of a close
coo­peration between Hungarian politicians of Vojvodina and
the provincial government.162 This has been the case, on the
one hand because many key figures in Vojvodina’s government
personally played an active role in establishing the Council,
such as Tamás Korhecz, Provincial Secretary of Regulation,
Ad­mi­nistration and National Minorities and István Pásztor,
Pro­vincial Secretary of Privatization. On the other hand, many
com­petencies bestowed upon the Council used to belong to
pro­vincial jurisdiction. Endowing the Council with real powers
160  Shadow report, 54.
161  Shadow report, 61.
162  This opinion was voiced by Tamás Korhecz, Provincial Secretary of Regulation,
Administration and National Minorities at the conference Autonomy from another

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

has been a long process since its founding in 2002, while its
authority has been extended over more areas gradually. Giving
real clout to the Council involved extensive negotiations
with the central government and provincial authorities, thus
what has been achieved so far can be considered a result of
an extensive bargaining process. Even today the Council’s
po­wers are not defined by law, as the Law on Protection of
Rights and Freedoms of National Minorities only states that
the council “shall participate in decision making or decide on
issues in these fields [the use of language and script, edu­ca­
tion, information and culture]”.163 This means that the law
determines the competencies of national councils only ap­
pro­xi­mately; moreover, it proposes only temporary rules of
the councils’ election. Therefore, a fundamental aspiration of
the Hungarian members of parliament in Belgrade is to de­
termine clearly the national councils’ spheres of authority
through legislation.164 They also want to set the financing of
the councils’ programs aiming at the preservation of national
identity on a sound legal basis. Currently, only the operating
costs of the Hungarian National Council but not the programs
it runs are fully covered by the state and the province.165 In
ad­di­tion, the election procedure of the council members has
to be clearly spelled out by law as well. This law is still waiting
to be adopted, even though the current term of the Hungarian
National Council already expired in December 2006.166
One area where the Hungarian National Council is already
in the process of gaining more authority is minority education.
Ac­cording to law, national minorities can exercise authority
over minority education through their national councils, yet
this field used to be under provincial authority.167 In Vojvodina
ul­ti­mately the province has the authority to pass curricula for
163  Article 19, “Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities.”
164  Bálint Pásztor, Member of the Serbian parliament representing the Alliance of Vojvodina
Hungarians, at the conference Autonomy from another angle.
165  László Józsa, President of the Hungarian National Council, at the conference Autonomy
from another angle.
166  “Report about the Activities of the National Council’s Executive Board in 2006 and
2007,” website of the Hungarian National Council, 29-02-2008,
167  “Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities”.

Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

minorities and approve textbooks, in an agreement with the

Ministry of Education, while in the rest of the country passing
curricula and approving textbooks is solely a central government
responsibility.168 In cooperation with the provincial government,
the Hungarian National Council has been slowly taking control
over Hungarian minority education in the last few years. By now
the Council has to be consulted on matters like choosing school
directors or members of school boards in those institutions
where Hungarian is among the languages of instruction.169
Moreover, the Hungarian National Council has been taking
an active part in designing Hungarian educational curricula,
including choosing textbooks, which are often imported from
Hungary.170 The ultimate aspiration of the Hungarian minority
– represented by the National Council – is to gain full authority
over the schools, which teach only in Hungarian, and to run
their own Hungarian school network.171

The incidents
Despite all the minority protection efforts of the provincial
government, ethnically motivated violence was on the rise in
2003 and 2004. This coincided with the electoral success of
the Serbian Radical Party, having gained the highest share of
the votes in Vojvodina during the 2003 parliamentary and the
2004 local elections. In 2003 the minority government led by
Vojislav Koštunica was formed with the outside support of the
Serbian Socialist Party. These political developments represented
a nationalist turn after the four years rule of the Đinðić (after
March 2003 the Živković) government, and were somewhat

168  See Article 12, 13 of the Omnibus Law.

169  Communication about the visit at the Ministry of Education, website of the Hungarian
National Council, 26-09-2006,
170  Report about the Activities of the National Council’s Executive Board in 2004, website of
the Hungarian National Council, Zenta, 10-03-05,
171  Program of the Alliance of Vojvodina Hungarians, Subotica, 19-06-2004, http://www.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

surprising considering that during the 1990s Vojvodina was

mostly spared from ethnic violence.172 Nevertheless, the share of
ethnic minorities significantly decreased during the decade due
to their mass emigration and the large influx of Serbian refugees.
Some 172 thousand Serbs from other parts of Yugoslavia had
settled in Vojvodina permanently, while the population of the
three largest minorities – Hungarians, Slovaks and Croats –
declined significantly. Between 1991 and 2002, the proportion
of Hungarians in the province’s population fell from 17%
to 14%, partially due to the emigration of ten thousands.173
Altogether, the share of Serbs climbed from 57% in 1991 to
65% in 2002, which was a sign of Vojvodina’s weakening mul­
ti­ethnic character.174

Various organizations presented different numbers of inci­

dents, which reflected not only their political leanings but also
the difficulty of defining what exactly can be called an incident.
The Provincial Secretariat for Regulations, Administration and
National Minorities recorded 206 incidents between December
2003 and November 2004.175 The Ombudsman for Vojvodina
counted 76 incidents between January and September 2004.

The incidents included nationalist graffiti, damaging objects of

symbolic value to religious or ethnic minorities, damaging private
property, verbal attacks, physical attacks and fights. It should be
stressed that only a minority of the incidents included violence
172  With the exception of some Croat villages, such as Hrtkovci. Humanitarian Law Center,
Human Rights Violations in the Territory of former Yugoslavia 1991-95, Belgrade,
1997, 83-105.
173  Between 1991 and 2002 the number of Hungarians decreased by 14,5% that is by
roughly 50  thousand people. Yet, even before 1991, the Hungarian population was
declining by a 10% rate per decade on average. (In: “2006. évi jelentés a vajdasági
magyarok helyzetérôl,” Website of the Hungarian Prime Minister’s Office, http://www., 11.)This would imply that “only”
around 20  thousand fled or emigrated from Serbia in the nineties, however, the
demographist Károly Mirnics estimates this number to be rather between 40 and 60
thousand. In: Károly Mirnics, “Ámítás és Hiszékenységünk,” Forrás, June 2004., http://
174  Florian Bieber and Jenni Winterhagen, “Ethnic Violence in Vojvodina: Glitch or Harbinger
of Conflicts to Come?”, ECMI Working Paper #27, April, 2006,
download/working_paper_27.pdf, 3-4.
175  Data from Florian Bieber and Jenni Winterhagen, 9.

Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

against individuals, and no killing occurred. Yet, the incidents

cannot be regarded as being only isolated cases, but were
part of a widespread phenomenon in Vojvodina. The victims
were persons belonging to national minorities, the majority of
them being ethnic Hungarians. Most of the perpetrators were
young people between the age of 15 and 25, and acted mostly
spontaneously, without much organization.176
As was concluded by a study prepared by Florian Bieber and
Jenni Winterhagen, this upsurge of violence can be associated
with the alarming distance between ethnic groups and the
high ethnocentrism of youth. They further argued that the in­
ci­dents reflected deeper inter-ethnic divides and “a new form of
grassroots nationalism,” which if remain unaddressed, may lead
to new waves of ethnic tension and may “radicalize the political
scene”.177 Thus, the incidents revealed deeper social problems
that were aggravated by the nationalist backlash at the centre in
Belgrade and the nationalist attitude of the media.
The weak response of the police until October 2004, marked
by the low number of perpetrators arrested and by light
sentences, showed the attitude of central authorities who did
not see the resolution of this problem as a priority. International
attention was needed for central authorities to take firm action,
after which the frequency of incidents dropped sharply.178
The incidents were much politicized within and outside
of Serbia. The rhetoric of the biggest Hungarian party, the
Alliance of Vojvodina Hungarians (AVH), became in­crea­sing­
ly dominated by the incidents carried out against Hungarian
individuals. Owing to the intense propaganda of the Hungarian
parties, the Hungarian government also got ex­ten­si­vely involved
and after it failed to address the issue on a bi­lateral level with
Serbia and the state union, it turned to the EU and the Council
of Europe.179 As a result, the Council of Europe raised its voice

176  The research of Florian Bieber and Jenni Winterhagen demonstrated this point. Florian
Bieber and Jenni Winterhagen, 11.
177  Florian Bieber and Jenni Winterhagen, 26
178  Ibid.
179   “Bemutatkozott Goran Nikičić, a Vajdasági Szociáldemokrata Liga magyarkanizsai polgár-
mesterjelöltje,” Magyar Szó, 08-09-2004.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

several times in 2004 against the violence in Vojvodina.180 Mo­

re­over, in a resolution drafted by its Hungarian members, the
European Parliament condemned the violence and called for
the restoration of Vojvodina’s pre-1990 autonomy in Sep­tem­
ber 2005. The resolution reflected the view according to which
central authorities mostly ignored the incidents and have failed
to react properly, thus on such bases demanded more autonomy
for Vojvodina.181

Serbian media initially mostly ignored the problem and hard­

ly reported it. This was true even to the regional media in Voj­
vo­dina, such as Dnevnik. After the issue attracted international
at­tention, local media began to blame the Hungarian party and
Nenad Čanak, a prominent Serbian autonomist politician, for
in­citing inter-ethnic tensions.182
Until the fall of 2004, Belgrade officials mostly denied the
ethnic character of the violence and questioned its significance
by making references to the young age of the perpetrators.
Altogether the government has been slow and reluctant to
react, which indirectly contributed to the escalation of violence.
The number of cases noticeably decreased after the government
put some pressure on the police to respond more firmly,
which also brought about an increase in judicial procedures.183
According to the data of Ministry of Human and Minority
Rights, incidents targeting ethnic Hungarians significantly
decreased in 2005, yet the level of incidents was still higher
than in 2003.184

180  The Secretary General, the Committee of the Ministers of the CoE and the Parliamentary
Assembly of the CoE addressed the problems in Vojvodina in 2004 in several resolution.
Council of Europe Committee of Ministers, ResCMN(2004)12, 17.11.2004, see; Council of Europe Parliamentary Assembly, Resolution 1397,
Functioning of the democratic institutions in Serbia and Montenegro, 2004.
181  European Parliament, European Parliament resolution on the defence of multi-ethnicity in
Vojvodina, P6_TA(2005)0369., 29-09-2005,
182   This view was promoted by Večernje Novosti. Source: Florian Bieber and Jenni
Winterhagen, 36-37.
183  Florian Bieber and Jenni Winterhagen, 26-27.
184  Data from Florian Bieber and Jenni Winterhagen, 38.

Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

Recognizing that weak response of the judiciary and police

was at least part of the reason for the escalation of violence,
the need to have some sort of local influence over choosing
the heads of police, judges and prosecutors was brought up by
the AVH and by Nenad Čanak, and also the need to create a
multiethnic police in Vojvodina.185 Agreeing with Bieber and
Winterhagen, it can be concluded that the initial weak state
reaction to inter-ethnic violence reflected a general skepticism
against minorities and a lack of sensitivity to their problems.
At the same time, provincial authorities since 2000 have
demonstrated a very different attitude, and testified to a true
commitment to minority related issues. This is also a consequence
of the fact that politicians belonging to ethnic minorities,
especially Hungarians have actively participated in their work.
Recognizing that the incidents reflected deeper social problems,
the Provincial Secretariat for Regulations, Administration and
National Minorities in 2005 initiated a project promoting mul­
ti­culturalism and tolerance, targeting young people.186 The
prog­ram was not supported by republican institutions, but re­
ceived funding from the Hungarian government, OSCE mis­
sion, the US embassy and a private company. While more of
such programs would be needed to reduce the distance between
eth­nic communities in Vojvodina and to improve the level of
per­sonal inter-ethnic contacts, delegating the police and the ju­
diciary to provincial authority could be a guarantee for a more
mi­nority-friendly response to future inter-ethnic tensions in
light of past performance of provincial institutions.

Although several opinion polls testify to the fact that the ma­jo­
rity of Vojvodina’s citizens would be in favor of autonomy, the

185  This was the finding of the shadow report published by the Vojvodina Center for Human
Rights, cited above.
186  Provincial Secretariat for Regulations, Administration and National Minorities, Promotion
of Multiculturalism and Tolerance in Vojvodina, Novi Sad, February 2005.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

movement for autonomy has remained insignificant and has

not been able to mobilize considerable support.187 After 2000
the autonomist parties could not use the political leverage they
gained during the September 2000 elections and gradually be­
came marginalized. Their shrinking popularity can be explained
by several factors. First of all, they were not in the position
to restore Vojvodina’s autonomy, as such decisions have to
be ma­de by the republican parliament. Yet, their inability to
gain electoral support was mostly the result of their political
be­havior. Since the early nineties there was no single election
during which the parties representing Vojvodina’s autonomy
would have been unified. The coalitions they joined revealed
their priorities. This communicated to the public that even for
autonomist parties the issue of autonomy was not of the highest
importance. Moreover, the negative campaign against each other
and Belgrade probably further weakened their popularity.
At the same time, Belgrade has been also reluctant to grant the
autonomy it promised in 2000. The current powers of provincial
institutions have been sufficient to better implement minority
rights in Vojvodina than in the rest of Serbia, yet were not
enough to prevent inter-ethnic incidents. It can be assumed had
Vojvodina more powers coupled with the necessary financial
autonomy, this would benefit minority groups. Proportional
representation in public institutions could be implemented on
a wider scale, extending to institutions currently being under
central control. Bringing the judiciary and the police under
regional authority could reduce the chance of inter-ethnic in­ci­
dents, and could ease inter-ethnic tensions. More money could
be spent not only on minority education and culture, but on
programs fostering inter-ethnic coexistence. Last but not least,
more financial autonomy could contribute to more efficient
economic development.
It is worth noting that the pro-autonomy agenda has always
been part of a pro-European, democratic discourse. Besides the
autonomist parties and the youthful but small Liberal De­moc­

187   Zsolt Lazar, Dušan Marinković, 185.

Vojvodina’s autonomy and its minority protection dimension

ratic Party of Čedomir Jovanović, there is also a faction in the

Democratic Party that supports Vojvodina’s autonomy. They
have not been too outspoken in the recent period, probably
because the present moment is not the right one to push such
agendas due to the Kosovo issue. However, if Vojvodina’s au­to­
nomy would be taken up by any significant political party in the
future, the EU should encourage such an endeavor. Granting
support for political forces fighting for Vojvodina’s autonomy
would be not only for the sake of national minorities but it
could potentially reinforce a more democratic, pro-EU identity
for Serbia. As the EU needs allies in Serbia in order to bring
Serbia into its ranks, autonomist forces could be such partners
during Serbia’s accession process.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Sok írás született etnikai és kisebbségi problémákról a volt Ju-
goszlávia területén. Az érdeklôdést nagyrészt a háborús pusztí-
tások váltották ki. Nem olcsó érdekesnek lenni. A szövegekben
és a szövegek nyomán, képletek, magyarázat-típusok alakultak
ki. Erre-arra utazva, néha meghökkent, hogy hányan vélik tudni
és mondják el, hogy mi is a probléma lényege, hogy mit kell
(vagy mit kellett volna) tenni. Míg a vérontás tartott, se szeri se
száma nem volt a nemzetközi probléma-megoldó kísérleteknek.
Az európai, amerikai, stb. kísérletek hasonló problémalátáson
alapultak. Igazi sikert egyik sem hozott. Némi óvatosságot és
korrekciót csak azon diplomaták megnyilatkozásaiban láttunk,
akik egy bizonyos idô után már nem a béke megteremtésében
könyveltek el a saját számlájukra oroszlánrészt, hanem inkább
az ezoterikusabb „békefolyamat” megteremtésében játszott sze-
repükkel büszkélkedtek. Ezzel szemben, a nemzetközi katonai
alakulatok a legelkeseredettebb vérontások alatt is kitartottak a
„békefenntartó” elnevezés mellett.
Nemigen van komoly írás mely a konfliktus résztvevôinek
elôítéleteit és tévhiteit (okkal) ne bírálná. És igen kevés az olyan
írás, mely komolyan elemezné (és bírálná) a béketeremtôk,
közvetítôk, békefenntartók problémalátását és képleteit. Huszka
Beáta kézirata nem az ismert képleteket ismétli, magyarázza –
nem is bírálja. Tulajdonképpen új képleteket sem javasol. Ami
valóban érdekes – azt is mondhatnám rendhagyó – ezekben
az írásokban, az az, hogy a tények felé fordul. Ezt azt is jelenti,
hogy a részletek felé. A volt Jugoszlávia területén számos kisebb-
ségi probléma, probléma-képlet, érdek, érdekellentét alakult ki.
Ezekre nemigen lehet azonos megoldást alkalmazni. Látni – és
láttatni – is nehéz ôket egy egységes nézôpontból. Huszka Beáta
tanulmányaiban, az ismert – és magyar szempontból nyílván
a legfontosabb – Vajdaság mellett, két kevésbé ismert, azt is
mondhatnám elhanyagolt, színtérre irányítja a figyelmet. Az
egyik a Szandzsák, melyben a szerzô a bosnyákok (muzulmánok)
helyzetét, körülményeit, esélyeit, és belsô konfliktusait láttatja. A
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

másik a Preševo völgye, melyben számottevô albán kisebbség él,

akiknek a helyzete nem egy Koszovó-képletet követ.
A kötetbe foglalt írásokat egy vezérfonal fogja össze, és ez a
decentralizáció mint esély. Önkormányzati autonómia – ilyen
vagy olyan szinten – esélyt hoz a kisebbségek számára. Nem az
egyetlen esélyt. Kétségtelenül fontos a kulturális autonómia is,
fontosak a kisebbségvédelem egyéb eszközei is. Az írások a de-
centralizációra összpontosítanak, anélkül hogy ezt a megoldást
más instrumentumok fölé igyekezné helyezni. Az angol eredeti,
csakúgy mint a kompetens magyar fordítás (mindkettô a szerzô
munkája), sok kevéssé ismert részletet mutat, elemez. Ezekért
a részletekért a helyszínre kellett menni, és tudni kellett, hogy
ott mit keressünk és mit kérdezzünk. A feltárt tények, össze­
füg­gések, nem vonatkoznak valamennyi szerbiai kisebbségre,
de általánosságban is új szempontokat nyitnak, gondolatokat
ébresztenek. Huszka Beáta írásai komoly, elôítéletektôl mentes,
és eredményes kutatásról tanúskodnak. Hozzájárulnak ahhoz,
hogy Szerbiában a valóságot láthassuk.

Várady Tibor

Szerbia decentralizációja:
a kisebbségi dimenzió188

I. A
 kisebbségek sérelmei, mint potenciális
biztonsági kockázati tényezôk
Szerbia az elmúlt idôszakban fôleg a koszovói kérdés és a há-
gai együttmûködés okán került a nemzetközi érdeklôdés közép-
pontjába. Míg a koszovói albánok és a szerbek közti ellentétek
megoldását érthetô módon kitüntetett figyelem övezte, a Szerbia
határain belül élô kisebbségek sérelmei alig jelennek meg a nem-
zetközi közösség napirendjén. Kétségtelen, hogy a szerbiai nem-
zetiségi problémák súlyossága nem hasonlítható Koszovóéhoz,
ennek ellenére a politikai légkör továbbra is feszült Dél-Szerbiá-
ban és Szandzsákban, ahogyan azt az Európai Unió Szerbiáról
készített 2007-es országjelentése is megerôsítette.189

A közelmúlt politikai fejleményei is arra engednek következ-

tetni, hogy a bosnyák és az albán kisebbség helyzete biztonsá-
gi kockázatot rejt magában mind Szerbia, mind a tágabb régió
szempontjából. Míg Dél-Szerbiában az albánok és szerbek közti
ellentétek, addig Szandzsákban a bosnyák közösségen belüli po-
litikai megosztottság okoz instabilitást.
2006 januárjában, a Preševo, Bujanovac és Medveða önkor-
mányzatainak albán nemzetiségû képviselôi elfogadtak egy közös
nyilatkozatot, amelyben „elkötelezték magukat Preševo-völgy Ko-
szovóval való egyesítése mellett abban az esetben, ha … [Koszo-
vó] határai megváltoznának.”190 2007 júniusában pedig Jonuz
188  A jelen tanulmány eredetileg angolul jelent meg a brüsszeli Center for European Policy
Studies-nál. „Decentralization of Serbia: The Minority Dimension,” CEPS Policy Brief,
July 2007,
189  Európai Bizottság, 2007-es Országjelentés Szerbiáról, Serbia 2007 Progress Report,
Commission Staff Working Document, SEC(2007) 1435, Brussels, 2007. november 6.­bia_progress_
reports_en.pdf., 15.
190  A meghirdetett platform alapján, lásd: „Albanian Councillors of Presheva Valley (Preshevo,
Bujanovac and Medvedja) in Meeting Held on 14 January 2006 in Preshevo”, 2006 (a
dokumentum a szerzô birtokában).

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Musliu, a bujanováci önkormányzat elnökhelyettese kérte fel a

bujanováci és preševói albán pártok vezetôit, hogy hozzák létre
közös nemzeti tanácsukat, amely képviselhetné a helyi albán kö-
zösség egyesülési törekvéseit Koszovóval:
„Úgy gondolom, hogy eljött az idô arra, hogy megalapítsuk a
Nemzeti Tanácsot, amely elfogadná azt a közös politikai platfor-
mot, ami alapján elkezdhetnénk a tárgyalásokat a szerbiai kor-
mánnyal annak érdekében, hogy Bujanovac és Preševo települé-
sei egyesülhessenek Koszovóval.”191

Ugyan Dél-Szerbiában jelenleg béke van, de a harcok még min-

dig elevenen élnek a helyi albánok emlékezetében. Habár tizen-
hét hónapig tartó fegyveres felkelésük 2001 májusában véget ért,
kisebb összecsapások még 2002 és 2003-ban is elôfordultak.

Miközben a Preševo-völgyben élô albánok a Szerbiától való

elszakadás gondolatával játszanak, a szandzsáki bosnyákok köré-
ben az autonómia-törekvések kerülnek idôrôl idôre elôtérbe. Így
például 2002-ben, a Szerbia és Montenegró viszonyát rendezô,
az államközösség létrehozásáról szóló alkotmány megfogalmazá-
sakor a bosnyákok azt szerették volna elérni, hogy Szandzsák
a közös államon belül területi és politikai autonómiát kapjon.
Habár az egyesített, Szerbia és Montenegró határain átnyúló
Szandzsák régió megteremtésével kapcsolatos remények szerte-
foszlottak az államközösség felbomlásával, a Szandzsákért Lista
(Vojislav Koštunica 2007 elejéig hatalmon lévô kormányát tá-
mogató bosnyák pártok koalíciója) továbbra is harcol Szandzsák
adminisztratív és területi autonómiájáért, amely egy regionális
rendôrség és bíróság felállítását is magába foglalná.192 Ettôl füg-
getlenül, Szandzsákban a legnagyobb biztonsági kockázatot a he-
lyi politikai vezetôk közti belharcok (amelyek gyakran erôszakba
torkolnak), a szervezett bûnözés (amely a politikai struktúrákat
is áthatja), a fiatalok körében terjedô kábítószer-használat és a
191  „Valley Albanians push for talks on the merger of Kosovo”, B92 hírportál, 2007. juniús 6.
(letölthetô &mm
=06&dd=06&nav_category= 93&nav_id=41632).
192  Esad Džudževićcsel, a Bosnyák Nemzeti Tanács elnökével készített interjú alapján, Novi
Pazar, 2006. augusztus 12.
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

radikális vallási csoportok jelentik. Részben a korlátozott helyi

autonómiának köszönhetôen a központi kormányzat könnyen
kijátssza egymás ellen a bosnyák közösségen belüli rivális cso-
portokat, ezáltal is tovább fokozva a már meglévô ellentéteket, és
még inkább destabilizálva az önkormányzatokat. Ha nem sike-
rült a bosnyák közösség problémáira megoldást találni, fennáll
a nacionalista és vallási radikalizálódás veszélye, ráadásul a régió
könnyen válhat a szervezett bûnözés egy regionális központjává.

A szerb kormány az önkormányzatok autonómiájának meg­erô­

sítésével csökkenthetné a nemzetiségi feszültségeket, mivel a he-
lyi autonómia kiterjesztése viszonylag egyszerûen és hatékonyan
segíthetne a kisebbségek hétköznapi problémáinak kezelésében.
A koszovói kérdés miatt nem valószínû, hogy bármilyen, a terü-
leti autonómia vagy a föderalizmus gondolatát felvetô megoldás
elfogadható lenne a szerb törvényhozók számára. Ugyanakkor a
községekre összpontosító decentralizáció olyan lehetôség, amely
nem csupán a kisebbségeknek kedvezne, hanem minden helyi
közösségnek – az etnikai hovatartozástól függetlenül –, hiszen
több autonómiával és felelôsséggel ruházná fel ôket. Rendkívül
fontos lenne, hogy az önkormányzatok az általuk kezelt közva-
gyon tulajdonosaivá váljanak, ami feltétele annak, hogy nagyobb
szerepet játszhassanak a helyi infrastruktúra fejlesztésében, és
ez által hozzájárulhassanak saját gazdaságuk fejlôdéséhez. Az
önkormányzatok hatáskörének bôvítését is érdemes lenne meg-
fontolni, ami növelhetné a helyi érdekeltséget és felelôsséget a
közszolgáltatások területén.

II. Kisebbségi jogok Szerbiában

A nemzeti kisebbségek elvileg messzemenô jogokat élveznek Szer-
biában. Többek között joguk van anyanyelvük, kultúrájuk, nem-
zeti identitásuk megôrzéséhez, középiskolai szintig az anyanyelvû
oktatáshoz, használhatják nemzeti szimbólumaikat, joguk van az
anyanyelvû tájékoztatáshoz a hivatalos szervekkel való érintkezés
során és ahhoz, hogy népességi arányuknak megfelelôen legye-
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

nek jelen a közszférában. A kisebbségi törvény tehát megfelelô

alapot teremt a szerbiai kisebbségek jogainak védelméhez, és biz-
tosítja számukra a kulturális autonómia lehetôségét. A törvény
alapján létrehozhatják saját nemzeti tanácsukat, amin keresztül
„gyakorolhatják önrendelkezési jogaikat a nyelvhasználat, az
ok­tatás, a tájékoztatás, és a kultúra területén.”193 A kisebbségi
törvény fontosabb rendelkezései a 2006 végén elfogadott szerb
alkotmányba is bekerültek. Problémák a törvény alkalmazása te-
rén merülnek fel, mivel a garantált jogok sokszor nem érvénye-
sülnek a gyakorlatban.

Bár az említett nemzeti kisebbségek egyre gyakrabban adnak

hangot az etnikai alapú területi autonómiára vonatkozó követelé-
seiknek, sérelmeik elsôsorban olyan hétköznapi nehézségekbôl
fakadnak, mint például az általuk lakott régiót sújtó, átlagosnál
magasabb munkanélküliség, gyenge jelenlétük a közszférában és
a különbözô akadályok, amelyek gátolják a törvényben garan-
tált kulturális és nyelvi jogaik alkalmazását. A helyi autonómia
megerôsítése éppen ezeken a területeken jelenthetne megoldást,
ami egyben csökkenthetné a radikális követeléseket hangoztató
csoportok befolyását is.

Ugyanakkor érdemes hangsúlyozni, hogy a decentralizáció

nem csodaszer, és nem elég önmagában a nemzetiségi prob-
lémák hatékony kezeléséhez. További intézkedések is kellenek
ahhoz, hogy a nemzetiségek számára egy elfogadóbb légkör ala-
kulhasson ki Szerbiában. Például legalább olyan alapvetô lenne,
hogy az iskolai tananyag tükrözze Szerbia nemzeti sokszínûségét,
hogy ne legyen megengedett a gyûlöletbeszéd és az etnikai szte-
reotípiák felelôtlen hangoztatása a médiában vagy a tankönyvek-
ben, illetve hogy a kisebbségekhez tartozó személyek a jelenlegi-
nél nagyobb arányban legyenek jelen a rendôrség és a bíróságok
állományában. Az utóbbinak azért is lenne jelentôssége, mivel
az említett intézmények nem éppen a nemzetiségek problé-
193  Lásd a 19. cikkelyt, „Törvény a Kisebbségi és Szabadságjogok Biztosításáról,” Official
Gazette of the Federal Republic of Yugoslavia (FRY), No. 11, 27. 02. 2002, (az
EBESZ misszió angol fordítása).
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

mái iránti érzékenységükrôl híresek. Részben a bíróságok és a

rendôrség erôtlen fellépése volt okolható 2003 és 2004 során
az etnikai indíttatású incidensek elszaporodásáért Vajdaságban.
Ezért is lenne fontos a nemzetiségek integrációja a rendôrségbe
és a bírósági testületekbe, ami egyúttal erôsíthetné a kisebbségek
és a szerb állam közti kölcsönös bizalmat.194

III. A kisebbségek problémái

A nemzetiségek számára a legsúlyosabb problémát, különösen
Szandzsákban és Dél-Szerbiában, a szegénység és a gazdasági
ki­lá­tástalanság jelenti. Dél-Szerbia és Szandzsák Szerbia legsze-
gényebb régiói közé tartoznak, ahol az egy fôre esô jövedelem
nem vagy alig éri el a szerbiai átlag harmadát. A szokatlanul
magas munkanélküliség (60-70%-ra becsült Dél-Szerbiában195
és körülbelül 30%-ra Szandzsákban196), a fejletlen infrastruk-
túra és a korlátozott gazdasági lehetôségek a legveszélyesebb
biztonsági kockázati források. A diszkriminatív állami politikai
gyakorlat hagyománya terheli a jelenlegi viszonyokat, ami miatt
egyébként hétköznapi gondok könnyen kapnak etnikai színe-
zetet. Helyi elemzôk szerint a vahabizmusnak a korábbiakhoz
képesti térnyerése az amúgy az iszlámnak egy mérsékelt változa-
tát gyakorló szandzsáki muzulmánok körében szintén a nehéz
gazdasági körülmények számlájára írható. Mehmed Slezović , a
Szandzsáki Intellektuális Kör civil szervezet társelnöke is a régió
gazdasági válságával magyarázta a vahabiták számának növeke-
dését: „A fiatalok nehezen találnak munkát, és így jobban ki
vannak szolgáltatva a különféle hatásoknak – könnyû prédái a

194  További részletekért lásd: Florian Bieber and Jenni Winterhagen, „Ethnic Violence in
Vojvodina: Glitch or Harbinger of Conflicts to Come?”, ECMI Working Paper No. 27,
European Centre for Minority President of the Bosniak National Council, Novi Pazar,
Issues, Flensburg, Germany, April 2006 (letöltve:
195  A mutató 60%-os volt Bujanovacban és 70%-os Preševóban; Lásd: International Crisis
Group (ICG), „Southern Serbia in Kosovo’s Shadow,” Europe Briefing No. 43, ICG,
Brussels, 2006. június 27, 7. o.
196  A mutató 35%-os volt Novi Pazarban; lásd: ICG, „Serbia’s Sandzak: Still Forgotten,”
Europe Report No. 162, ICG, Belgrade/Brussels, 2005. április 8., 35. o.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

kábítószer-kereskedôknek és a vallási fundamentalistáknak.”197

Muhamed Jusufspahić, belgrádi fômufti hasonlóképpen azt nyi-
latkozta, hogy „a munkanélküliség, a politikai konfliktusok és a
kábítószer-függôk növekvô száma” teremtette meg a vahabizmus
elterjedéséhez szükséges feltételeket Novi Pazarban.198

Az albán elszakadási törekvések felerôsödésének is az az egyik

oka, hogy a lakosság türelme fogytán van a gazdasági fejlôdés és
a közszférába való integráció elmaradása miatt. Ahogyan egy he-
lyi albán politikus megjegyezte, a Preševo-völgyben élô albánok
azért akarnak Koszovóhoz csatlakozni, mert „hat évvel a fegyve-
res konfliktus lezárása óta a régióban még mindig nem változott
semmi gazdasági vagy politikai téren, kivéve a többnemzetiségû
rendôrség megalapítását.”199 Az állam eddigi erôfeszítései ellené-
re, a kisebbségek továbbra is alulreprezentáltak a legtöbb köz-
ponti irányítású állami intézményben (mint amilyen a posta,
az adóhivatal, a földhivatal, a szociális és az egészségügyi intéz-
mények, a vámhivatal, az állami felügyeleti szervek, a rendôrség
vagy a bíróságok). Ez egyrészt azt jelenti, hogy a kisebbségek szá-
mára kevésbé elérhetôek az állami szektorban betölthetô állások,
másrészt azt is maga után vonja, hogy a kisebbségi nyelveket alig
lehet használni az ezen intézményekkel való kommunikáció so-
rán, ami akkor is így van, ha egyébként az adott kisebbség nyelve
helyi szinten hivatalos.200

Ugyanakkor tény, hogy amióta a bosnyák, albán és magyar po-

litikai pártok részt vesznek a helyi önkormányzatok munkájában,
azóta javult a nemzetiségek aránya a helyi közigazgatási szervek-
ben, valamint a helyi irányítás alatt lévô közintézményekben.
197  Amela Bajrović, „Wahhabism Fuels Novi Pazar Religious Tensions”, Balkan Insight, No.
62, 2006. december 6. (letölthetô: 62/10/1844/
198  Uo.
199  B92 honlapja, „Valley Albanians push for talks on the merger of Kosovo” (2007).
200  A törvény szerint, egy kisebbség nyelve akkor alkalmazható hivatalos nyelvként, ha egy
községben az adott kisebbség aránya eléri a 15%-ot vagy ha az összes nemzeti kisebb-
ség aránya eléri a 10%-ot. A törvény azt is megengedi, hogy az önkormányzatok akkor is
hivatalos nyelvvé nyilvánítsanak egy kisebbségi nyelvet, ha az adott kisebbség aránya
alacsonyabb az elôírtnál. Például a 45 vajdasági községébôl 30-ban lehet a magyar
nyelvet hivatalosan használni.
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

IV. A helyi autonómia korlátai

Mivel Szandzsák és Preševo-völgy Szerbia legszegényebb régiói
közé tartoznak, a helyi gazdaság fejlôdését korlátozó akadályok
megszüntetése lenne az egyik legalapvetôbb intézkedés a kor-
mány részérôl. A szerbiai helyi önkormányzatok egyik legna-
gyobb problémája, hogy nem rendelkeznek tulajdonjoggal. A
közvagyon tulajdonjoga a központi államé, a községeknek csu-
pán használati joguk van, ami erôsen behatárolja az önkormány-
zatok mozgásterét. A 2006-os Európai Társulási dokumentum-
ban az Európai Tanács is felszólította Szerbiát, hogy „fogadjon
el és hajtson végre egy olyan decentralizációs reformot, amely
biztosítaná a helyi önkormányzatok életképességet.”201 Az új
szerb alkotmány már említi a helyi önkormányzati tulajdon ka-
tegóriáját, ami a tulajdonátruházás szándékára utal.

A tulajdonjog hiánya két szempontból okoz gondot az ön-

kormányzatoknak. Egyrészt megnehezíti a helyi infrastruktúra
és közszolgáltatások amúgy égetôen szükséges fejlesztését, ami
elôfeltétele a befektetések ösztönzésének és a magánvállalkozás-
ok számára kedvezô környezet megteremtésének. Másodsorban
még inkább lelassítja a helyi adminisztratív eljárásokat, fölös-
leges akadályokat gördítve az esetleges beruházások elé azáltal,
hogy a helyi önkormányzatoknak el kell nyerniük a központi
szervek jóváhagyását bármilyen közvagyont érintô döntéshez.202
Ez a folyamat gyakran évekig is eltarthat, ami könnyen elriasztja
a potenciális befektetôket.
Tutin, Szandzsák legszegényebb bosnyák többségû községe
mintapéldája annak, hogy a tulajdonjogok hiánya miként hátrál-
tatja a gazdasági fejlôdést. 2004-ben Tutin községi önkormány-
zata kérvényezte, hogy a köztársasági tulajdonkezelô igazgatóság
201  European Council, Council Decision 2006/56/EC of 30 January 2006 on the principles,
priorities and conditions contained in the European Partnership with Serbia and
Montenegro including Kosovo as defined by the United Nations Security Council
Resolution 1244 of 10 June 1999 and repealing Decision 2004/520/EC, OJ L 35/32,
07.02.2006 (retrieved from
202  USAID, Serbian Local Government Reform Program Newsletter, No. 12, Sep­tem­
ber–December 2005, (letölthetô:

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

hagyja jóvá egy terület használati jogának átadását az Orije MZ

helyi település számára. A települési önkormányzat egy 2 millió
eurós befektetéshez szerette volna felhasználni a területet, ahol
egy sícentrumot is építettek volna. A beruházás fellendíthette
volna a helyi turizmust, ráadásul 200 új munkahelyet is terem-
tett volna. Az önkormányzatnak – ahol az évi átlagos jövedelem
a szerbiai 17%-a – végül két évbe telt a köztársaság beleegyezésé-
nek megszerzése, ami természetesen ugyanennyi ideig késleltette
a program megvalósítását.203

Fontos hangsúlyozni, hogy a tulajdonjogok átruházása önmagá­

ban természetesen nem fogja felszámolni a szegénységet vagy a
gaz­dasági elmaradottságot, viszont szükséges ha nem is elégsé-
ges fel­tétele a helyi infrastruktúra fejlesztésének és a gazdasági
fejlôdés elô­moz­dításának. A helyi erôfeszítések eredményességé-
hez egy álla­mi szintû, kiegyensúlyozott regionális fejlesztéspoliti-
kára is szükség lenne – ami egyébként a kormány egyik kiemelt
cél­ki­û­zé­se – valamint az EU technikai és pénzügyi támogatására.

Az is megfontolandó, hogy a még mindig központi irányítás

alatt álló kompetenciák közül melyeket lehetne hatékonyabban
ellátni helyi szinten. Az önkormányzati pénzügyekrôl szóló szak-
irodalom szerint bizonyos közszolgáltatások esetében a szolgál-
tatás minôsége és mennyisége nagyobb eséllyel fog igazodni a
helyi igényekhez, ha az önkormányzat felel ellátásukért. Szer-
biában az önkormányzatoknak semmilyen beleszólásuk sincs a
villamosenergia-, a gáz- vagy a telekommunikációs szolgáltatók
mûködésébe, mivel ezeket mind a központi állam alá tartozó vál-
lalatok biztosítják. Hasonlóképpen nincs ráhatásuk a köztársasá-
gi minisztériumok által felügyelt helyi intézmények mûködésére
sem.204 Feltehetôen egyes szolgáltatások minôsége javulhatna az-
által, ha helyi szintre delegálnák ôket, hiszen így az önkormány-
zatok közvetlenül felelnének értük, és érdekeltebbek lennének a
megfelelô szolgáltatás biztosításában.
203  Uo.
204  Dušan Vasiljevićcsel, a Szerb Helyi Önkormányzati Reform Program munkatársával foly-
tatott levelezés alapján, 2007. január 25.
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

A tulajdonlapok kiállítása például egy olyan feladat, amit érde-

mes lenne az önkormányzatokra bízni. Az, hogy az ingatlanok
nyilvántartása kaotikus és sok ingatlannak nem tisztázott a tulaj-
donjoga, Szerbia szerte nehezíti a gazdasági tevékenységet. Ilyen
körülmények között az ingatlanvásárlás komoly kockázatot jelent,
hisz nincs garancia arra, hogy a tulajdoni lapok a valós állapo-
tokat tükrözik. Az ingatlan-nyilvántartás rendezetlensége nagyon
megnehezíti a településrendezési vagy infrastrukturális fejlesztési
feladatokat is. Az önkormányzatoknak közvetlen érdekük fûzôdik
ahhoz, hogy a földhivatali és ingatlan-nyilvántartási rendszer
megbízhatóan és jól mûködjön, hiszen ez elôfeltétele a befekte-
tések biztonságának, illetve a helyi fejlesztési tervek kivitelezés-
ének. A telekkönyvek mihamarabbi rendbetétele azért is sürgôs
az önkormányzatok számára, mivel az ingatlanadó beszedése már
helyi önkormányzati feladat. Lenne tehát értelme annak, hogy az
önkormányzatok hatáskörbe tartozzon ez a terület, jelenleg azon-
ban a központi állam kizárólagos kompetenciája.205 Ugyanakkor
tény az is, a tulajdonjogi viszonyok tisztázásához elôször rendezni
kellene a kárpótlás kérdését, amire az Európai Tanács 2006-os
Európai Társulási dokumentuma is felhívta a figyelmet.

Az sem mellékes, hogy a helyi önkormányzatok csak akkor

len­nének képesek több feladatot ellátni, ha meglenne ehhez a
szükséges adminisztratív kapacitásuk. Ahhoz, hogy az önkor-
mányzatok át tudjanak vállalni további kompetenicákat, a köz-
ponti kormányzat aktív együttmûködése kell szakmai és techni-
kai segítség formájában. Az egyes funkciókat csak akkor érde-
mes helyi szintre delegálni, ha az önkormányzatok bizonyítottan
el tudják ezeket látni.
Macedóniában a nemrég elkezdett decentralizációs reformfo-
lyamat részeként több olyan funkciót is átadtak a helyi önkor-
mányzatoknak, amelyek korábban kizárólag a központi szervek
hatáskörébe tartoztak. Ilyen volt például a már említett ingatlan-
és telekkönyvi nyilvántartás kezelése, a helyi közlekedés és tájé-
koztatás, illetve az adóhivatalok irányítása. Bár ezeket a funkció-
205  Handbook for Local Councilors, letölthetô a Standing Conference of Towns and
Municipalities honlapjáról ( navigate.php?Id=266), 51. o.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

kat helyi hatáskörbe utalták, a központi kormányzat továbbra is

felügyeli végrehajtásukat nemcsak törvényességi, hanem szakmai
szempontok szerint is. Ettôl függetlenül az önkormányzatok köz-
vetlen befolyást szereztek ezen feladatok ellátására, és mivel 2007
kezdete óta ezen intézmények dolgozóit is a helyi költségvetésbôl
finanszírozzák, az alkalmazottak felvételérôl is önkormányzati
szinten döntenek.206

Összességében megállapítható, hogy bizonyos területeken

az önkormányzatok hatáskörének kiterjesztése a szolgáltatások
minôségének javulását és a kisebbségeknek a közintézmények-
be történô gyorsabb integrációját eredményezhetné. A folyamat
egy további pozitív hozadékaként önkormányzati kontroll mel-
lett több lehetôség nyílna arra is, hogy a kisebbségi nyelvek
hivatalos használatát a korábbinál szélesebb körben alkalmaz-
zák. Azokban a községekben, ahol a kisebbségek aktívan részt
vesznek a helyi önkormányzatokban, sokkal nagyobb az esélye
annak, hogy a helyi hatóságok megteszik a kellô erôfeszítéseket
ahhoz, hogy biztosítsák a kisebbségi nyelvek hivatalos használa-
tát, illetve a kisebbségek számarányuknak megfelelô képviseletét
az állami szférában.

Természetesen a foglalkoztatási szerkezet megváltoztatása egy

hosszú folyamat, ami nem megy egyik napról a másikra. Egy
egész sor pozitív diszkriminációs és felzárkóztató programra
– többek között oktatási és gyakorlati képzésre – van szükség
ahhoz, hogy egyre több, a kisebbségekhez tartozó személyt alkal-
mazhassanak a közintézményekben.

Az sem mellékes szempont, hogy ha a helyi önkormányzat-

ok hatásköreit bôvítenék, ami megnövelné az önkormányzatok
felelôsségét a kisebbségek arányos képviseletének megteremtése,
illetve a kisebbségi nyelvek hivatalos használatának terén, akkor
nehezebb lenne folyton a szerb államot hibáztatni.

206  Islam Yusufival, az Analytica munkatársával Szkopjében készített interjú alapján. 2006.
szeptember 18.
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

V. A megfelelô pillanat a reformok ösztönzésére

A további reformok sorsa erôsen függ a 2008 májusi választá-
sok kimenetelétôl. Mivel Szerbiának végül sikerült az EU-val
aláírnia a stabilitási és társulási egyezményt, és úgy tûnik, hogy
a vízummentesség megteremtése is elérhetô közelségbe került,
az EU befolyása a szerbiai politikai folyamatokra az új kormány
összetételének lesz a függvénye. Ha a demokratikus, európai
orientáltságú politikai erôknek sikerül hatalomra kerülniük,
akkor lesz lehetôség az olyan programok folytatására, mint pél-
dául a decentralizációs folyamat, amit még 2002-ben indítottak
el a Helyi Önkormányzati Törvény elfogadásával.207 A Koszovó
függetlensége nyomán kialakult feszült helyzetben az EU-nak
érdeke, hogy Szerbiát a csatlakozási pályán tartsa és szorosabbra
fûzze vele a politikai és gazdasági kapcsolatokat, hogy ezáltal
fenntarthassa a stabilitást dél-keleti határain. Az EU számára
fontos, hogy Szerbia az EU-ba vezetô, demokratikus úton ma-
radjon, és úgy tûnik, hogy ennek érdekében hajlandó Szerbia
csatlakozási folyamatát is felgyorsítani. A csatlakozási tárgyalá-
sok folytatása megfelelô alkalmat kínálhat ahhoz, hogy az EU
szorgalmazza Szerbiában a politikai reformok folytatását, ame-
lyek lelassultak a 2006 októbere óta kialakult sorozatos kor-
mányválságok miatt.

Az elhúzódó belpolitikai krízis Szerbiában és a Szerb Radiká­

lis Párt népszerûsége további érv amellett, hogy fontos lenne
megragadni a kínálkozó kedvezô alkalmat a reformok ösztönzé-
sére, hiszen nem vehetô készpénznek sem a demokratikus erôk
hatalmon maradása, sem egy nacionalista fordulat elkerülhetet-

207  Lásd a szerb parlament által 2002. február 14-én elfogadott Helyi Önkormányzati
Törvényt (Official Gazette of the Republic of Serbia, No. 9, 26.02.2002).

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

VI. Következtetések és ajánlások

A decentralizáció nem csupán a kisebbségek, de minden he-
lyi közösség érdekét szolgálná. A valódi tartalommal bíró helyi
autonómia megteremtéséhez azonban szükség van arra, hogy a
szerb kormány folytassa a megkezdett decentralizációs reformot,
és további intézkedéseket foganatosítson. Habár egy hosszabb
reformprogram elsô lépésének szánták a fent említett Helyi Ön-
kormányzati Törvényt, már puszta elfogadását is üdvözölte az
Európa Tanács; értékelése szerint a jogszabály az önkormány-
zati autonómiát megfelelô törvényi alapra helyezte. Azonban,
ahogyan az a fentiekbôl is kiderült, a szerbiai községeknek még
mindig komoly nehézségekkel kell szembenézniük. 2007. janu-
ár elsején ugyan hatályba lépett a Helyi Önkormányzatok Fi-
nanszírozásáról szóló törvény,208 ami haladást jelentett a pénz-
ügyi decentralizáció területén, viszont a községek tulajdonjogát
rendezô jogszabályok elfogadása a mai napig várat magára. A
Városok és Települések Állandó Értekezlete (SKGO), az ön-
kormányzatokat tömörítô legnagyobb érdekvédelmi szervezet,
kidolgozta ugyan az önkormányzati tulajdonlásról szóló tör-
vényjavaslatot, de ennek elfogadását a kormány folyamatosan

Habár az új szerb alkotmány említi az önkormányzati tulaj-

dont, mint kategóriát, a decentralizációhoz fûzött reményeket az
alkotmány nem váltotta be, hiszen ahelyett, hogy megerôsítette
volna a helyi autonómiát, még inkább megnövelte a központi
kormányzatnak a helyi önkormányzatok feletti befolyását.

Mindezek fényében úgy tûnik, szükséges az EU nyomása ah-

hoz, hogy a folytatódjon a decentralizációs reformprogram. A
helyi önkormányzati autonómia megerôsítését az EU-nak konk-
rét követelésként kellene megfogalmaznia a Szerbiával folytatan-
dó tárgyalások során.

208  Lásd a 2007 január 1-én hatályba lépett Helyi Önkormányzatok Finanszírozásáról Szóló
Törvényt (Official Gazette of the Republic of Serbia).
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Összességében az alábbi ajánlások fogalmazhatóak meg Szer-

bia és az EU számára:
– Szerbiának folytatnia kellene a 2002-ben megkezdett de-
centralizációs reformot. A következô legfontosabb lépés az
lenne, hogy az állami vagyon egy részét átruházzák az önkor-
– Érdemes lenne megvizsgálni, hogy mely funkciókat lehetne
helyi szinten hatékonyabban ellátni. Több, a helyi önkor-
mányzatok számára alapvetôen fontos feladat és intézmény
továbbra is a központi állam felügyelete alá tartozik, amelyek
menedzsmentjét szintén a központi hatalom nevezi ki, mint
például a kórházak, az áramszolgáltatók, a gázszolgáltatók,
a posta, a telekommunikációs szolgáltatók, a földhivatalok,
vagy a különbözô felügyeleti és ellenôrzô szervek esetében.
A helyi önkormányzatoknak se a szolgáltatások minôségére,
sem pedig az intézmények foglalkoztatási gyakorlatára nincs
– Az önkormányzatok feladatkörének bôvítése megfelelô ad-
minisztratív kapacitást is igényel, így a feladatok delegálá-
sa során a központi kormánynak szorosan együtt kellene
mûködnie az SKGO-val, az Európai Újjáépítési Ügynökség-
gel, a USAID-dal és más érintett szakmai szervezetekkel. Az
SKGO elindított egy programot annak érdekében, hogy a
helyi gazdaság fejlôdését gátló törvényi akadályokat meg le-
hessen szüntetni.
– Egyes pénzügyi reformlépések, különösen az ingatlanadó és
más adók beszedésének helyi hatáskörbe delegálása a pénz-
ügyi decentralizáció irányába mutatnak. Különösen fontos a
reform végrehajtásának szigorú felügyelete, hiszen hitelessé-
gét a gyakorlati alkalmazás sikere fogja meghatározni.
– Garanciákra lenne szükség ahhoz is, hogy egyetlen helyi
többség se tudja akaratát ráerôltetni a helyi kisebbségekre.
Egy ilyen megoldás lehetne az abszolút többségi döntés-
hozatal bevezetése, amely szerint a kisebbségeket is érintô
kérdésekben nem lenne elég a képviselôk többségének tá-
mogatása, hanem a kisebbségek beleegyezése is feltételként
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

– Intézményi biztosítékok beépítésével kellene szavatolni,

hogy a helyi kinevezések során ne a pártkapcsolatok, hanem
a szakmai hozzáértés és felkészültség számítsanak.
– A kisebbségek által lakott községekben meg lehetne fontol-
ni, hogy a helyi és a központi kormányzat együtt gyakorolja
a rendôrség felügyeletét, vagy legalábbis legyen intézménye-
sített együttmûködés a helyi rendôrség és a helyi hatóságok
– A helyi gazdaság élénkítése és az infrastruktúra fejlesztése
elengedhetetlen Preševo-völgy és Szandzsák megnyugtató
stabilizálásához. A nemzetközi közösségnek pénzügyi és
technikai támogatást kellene nyújtania Szerbiának egy ki-
egyensúlyozott regionális fejlesztéspolitika végrehajtásához,
hiszen e területek biztonsága regionális érdek.

Esettanulmány a dél-szerbiai

1. Bevezetô
A dél-szerbiai albánok tizenhét hónapig tartó felkelése 2001
má­jusában ért véget. A konculji egyezményben az albánok vál­
lalták, hogy leteszik a fegyvert és feloszlatják a Preševo, Med­
veða és Bujanovac Felszabadító Hadseregét (UCPMB), ami-
ért cserébe a szerb állam az albán harcosoknak amnesztiát, a
menekülteknek visszatérést ígért, valamint, hogy létrehoznak
egy többnemzetiségû rendôrséget és integrálják az albánokat a
közintézményekbe. Az évtizedek óta tartó diszkriminációs po-
litikai gyakorlatot megszakítva elfogadták a Čović-tervet, amely
az elôbb említett célokat tartalmazta, és aminek fényében úgy
tûnt, eljött végre az alkalom, hogy az albán kisebbség sérelmeit
orvosolják és a szerb állam elnyerje lojalitásukat. A terv, amit
Nebojša Čović, Szerbia akkori miniszterelnök-helyettese 2001-
ben dolgozott ki, konkrét célokat és határidôket tartalmazott,
többek között „az albánok integrációját a politikai, kormányzati
és szociális rendszerbe,” azaz az albánok népességi arányuknak
megfelelô részvételét a rendôrségen, az igazságügyi intézmények-
ben, a közegészségügyben, az oktatásban, a helyi önkormányzati
intézményekben, stb.209
A Milošević-korszak idején, elsôsorban a koszovói konfliktus
alatt és közvetlenül utána, a dél-szerbiai albánok gyakran voltak
rendôri zaklatás áldozatai, beleértve civilek megkínzását, gyak-
ran kivégzését is, ami közvetlen kiváltó oka volt az UCPMB
∗ A tanulmány a Nyílt Társadalom Intézet „International Policy Fellowship” programjának
támogatásával készült és eredetileg angol nyelven a brüsszeli Center for European Policy
Studies (CEPS) jelentette meg. „The Presevo Valley of Southern Serbia alongside
Kosovo: The Case for Decentralization and Minority Protection,” CEPS Policy Brief, 29
January 2007. Ugyan ez a magyar nyelvû dolgozat az eredeti tanulmány némileg frissített
és átdolgozott változata, fôleg a 2006. végi állapotokat tükrözi, mivel a terepmunka 2006
ôszén zajlott.
209  International Crisis Group (ICG), “Southern Serbia: In Kosovo’s Shadow” (Nemzetközi
Válságcsoport, Dél-Szerbia: Koszovó árnyékában), Policy Briefing No. 43, Belgrade/
Pristina/Brussels, 27 June 2006, 3.o.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

meg­alapításának és a fegyveres konfliktus kirobbanásának. A

kö­rülbelül másfél évig tartó harcok alatt becslések szerint százan
vesztették életüket, és 12 500 albán kényszerült elhagyni ottho-
nát. A harcok befejezése óta körülbelül 10 000-en tértek vissza,
és a helyzet határozottan javult. Az egyik legnagyobb sikert a
többnemzetiségû rendôrség megalapítása jelentette az EBESZ
(Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet) segítségével.
2002 júliusában önkormányzati választásokat tartottak a völgy­­
ben, amelyek eredményeként albán politikai pártok kerültek ha­
talomra a helyi önkormányzatokban. A választásokon a helyi al­
bánok többsége a mérsékelt pártokat támogatta, ami miatt is nem
valószínû a fegyveres konfliktus kiújulása – habár kisebb inciden-
sek 2002-ben és 2003-ban is elôfordultak. A változások ellenére
azonban a helyzet még mindig instabil, és továbbra is potenciális
biztonsági kockázatot jelent a tágabb régióra nézve. A 2001-es ma-
cedóniai konfliktus is a dél-szerbiai harcok továbbgyûrûzéseként
alakult ki (lásd az 1. és 2. térképeket), és azt sem lehet tudni
egyelôre, hogy Koszovó függetlensége milyen hatással lesz a völgy
törékeny egyensúlyára rövid- és középtávon.
Elsôsorban a szerbiai kormány határozott politikai akaratára
lenne szükség ahhoz, hogy a helyi albánok Szerbia egyenrangú
állampolgárainak érezhessék magukat. A gazdasági és szociális
fejlôdés hiánya, valamint a völgyben állomásozó szerb biztonsá-
gi erôk nagyszámú jelenléte nem a kölcsönös bizalmat erôsíti.
Mi több, az albánok többsége egyre elégedetlenebb mérsékelt
politikusaival, akik habár együttmûködtek Čovićcsal és Belgrád-
dal, nem tudtak eredményeket felmutatni a gazdasági fejlôdés
vagy a közszférába való integráció terén.
Mivel Szerbia és Koszovó határán rövid- és középtávon a fe­
szültség fennmaradására lehet számítani, a Preševo-völgyben
élô albánok helyzete különös figyelmet érdemel. A nemzetközi
közösség – különösen az EBESZ, a NATO, az UNDP – és más
nem kormányzati és nemzetközi intézmények eddig is kulcssze-
repet játszottak a béke fenntartásában, a régió újjáépítésében és
a menekültek visszatérésében. A Čović-terv folytatása, a decent-
ralizáció és a demilitarizáció együtt teremtheti meg az áhított
stabilitást, de továbbra is szükség van a nemzetközi szerveze-
Esettanulmány a dél-szerbiai albánokról

tek – köztük az Európai Unió – aktív figyelmére és támogatá­

Ez a fejezet az albán kisebbség legfontosabb problémáit mu-
tatja be, amelyek kezelésének szempontjából fontos elôrelépést
je­lenthetne, ha megerôsítenék az önkormányzatok szerepét to­
vábbi jog- és feladatkörökkel ruházva fel ôket. Az albán közös­
ség számos konkrét sérelmét orvosolhatná, vagy legalábbis
csök­kenthetné a demilitarizációval és integrációval egybekötött
decentralizáció, amely hozzájárulhatna a völgyben a feszültségek
enyhüléséhez és a tartós stabilitás megteremtéséhez.

2. A jelenlegi közigazgatási rendszer hátrányai

A Szerbia déli részén fekvô Preševo-völgyben él Szerbia albán
kisebbségének többsége. A területet délrôl Macedónia, nyugat-
ról Koszovó határolja (lásd az 1. és 2. térképeket). A preševói,
bujanováci önkormányzatok a Vranje központú pcinjei körzet­
hez tartoznak, Medveða a Jablanica körzethez. A völgy összla-
kossága 86 000 lelket számlál, amelybôl körülbelül 57 000 albán
nemzetiségû, a többi szerb vagy roma származású. Preševoban
a lakosság 89%-a albán, Bujanovácban megoszlik a három
nemzetiség között, ahol az albánok szintén többségben vannak
(54%), de nagy számban élnek itt szerbek (34%) és romák (9%)
is. Medveða az egyetlen szerb többségû község, ahol a szerbek
aránya 66%-os, míg az albánok 36%-át adják a helyi lakosság-
nak. Összességében a pcinjei körzet népességének 25%-a albán
nemzetiségû, de a körzet adminisztratív központja, Vranje, teljes
mértékben szerb irányítás alatt áll, ahol a Szerb Radikális Párt
és a Szerb Szocialista Párt van domináns pozícióban. A helyi
pártok és az általuk folytatott politika gyakran nyíltan albánel-
lenes, és a bíróság is hírhedten korrupt.211 Az albán kisebbség
különösen a körzeti szintû adminisztrációból marad ki, hiszen
egyáltalán nincs képviseltetve a körzeti bíróságon vagy bármi-
lyen más körzeti intézményben.
210  Ua., 4.o.
211  Ua., 3.o.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Míg a jelenlegi adminisztratív felállás nem kedvez az albánok-

nak, Szerbia regionalizációjára vonatkozó tervek közül néhány
akár még kedvezôtlenebb helyzetet is teremthet. Így például a
Koštunica által vezetett Szerb Demokrata Párt (DSS) javaslata
szerint Szerbiát hat régióra kellene felosztani úgy, hogy Preševo-
völgy három községe a jelenleginél egy még nagyobb régió részé-
vé válna, melynek központja Vranje helyett Niš lenne. Egy ilyen
régióban az albán kisebbség aránya 4%-ra süllyedne, ami még
inkább csökkentené annak az esélyét, hogy érdemben beleszól-
hassanak a helyi politika irányításába.212
Nem meglepô, hogy az albán kisebbség a jelenlegi körzeti köz-
igazgatási rendszer átalakítását preferálná, még pedig olyan mó-
don, hogy a jelenlegi funkciókat vagy a helyi önkormányzatokra
ruházzák át, vagy pedig egy új, Preševo, Bujanovac és Medveða
községek által alkotott, azokat egyesítô Preševo körzetre.213
Összességében megállapítható, hogy számos területen a helyi
autonómia korlátozott volta vagy pedig teljes hiánya kedvezôtlen
az albán kisebbség szempontjából. Részben ennek köszönhetô,
hogy alacsony részarányuk a közszférában 2001 óta sem sokat
változott, és továbbra is hasonlóan súlyos problémát jelent a ré-
gió összes lakosa számára a szerbiai viszonylatban is igen magas
munkanélküliség, az albán nyelv hivatalos használatának nem
alkalmazása a gyakorlatban, és a gazdasági fejlôdés hiánya. Eze-
ket a problémákat az alábbiakban részletezzük.

3. A központi irányítás és annak hatásai

Alulreprezentáltság a közszférában
Azokban az önkormányzatokban, ahol nagy számban élnek
nem­zeti kisebbségek, létfontosságú kérdés, hogy ki nevezi ki a
helyi rendôrség vezetôit vagy a helyi bíróságok alkalmazottait.
Jelenleg a helyi önkormányzatoknak nincs beleszólásuk az ilyen
jellegû döntésekbe, az intézmények vezetôirôl pedig Belgrádban
határoznak. Általában jellemzô, hogy alig dolgoznak albánok
212  Interjú Shaip Kamberivel, Emberi Jogi Tanács, 2006. szeptember 19., Bujanovac.
213  Ua.

Esettanulmány a dél-szerbiai albánokról

azokban az intézményekben, amelyek központi irányítás alatt

­ál­l­nak (mint például a posta, az adóhatóság, a földhivatal, a helyi
fejlesztési irodák, a szociális intézmények, az egészségügyi köz-
pontok, a vámhivatalok, a különbözô felügyeleti szervek, azaz a
pénzügyi, piaci, egészségügyi, vagy munkaügyi felügyeletek, vagy
akár az alap- és középfokú iskolák). Hasonló a helyzet a társa-
dalmi tulajdonú, privatizációra váró vállalatok esetében is: az al-
kalmazottak többsége itt is szerb nemzetiségû. Például a „Heba”
cégnél – ami egy ásványvíz-palackozó üzem és egyike azon kevés
vállalatoknak, amelyek nyereségesek – az alkalmazottak 95%-a
szerb nemzetiségû.
A bujanováci helyi bíróságon a negyvennégy alkalmazottból
csupán négy albán, a többi mind szerb. A preševói bíróságon
negyvenen dolgoznak, akik közül tíz albán, három roma szárma-
zású, míg huszonnégyen szerbek. A bujanováci ügyészség nyolc
alkalmazottja közül hét szerb, csupán egy helyettes-ügyész albán
származású. Preševóban, az ügyészségen öt szerb és öt albán dol-
gozik. Míg a preševói egészségügyi központban a 169 alkalma-
zottból 126 albán és 43 szerb nemzetiségû, ami majdnem meg-
felel a helyi nemzetiségi arányoknak, a bujanováci egészségügyi
központ 272 alkalmazottjából 212-en szerbek, 57-en albánok és
csak 3-an roma származásúak.214
Ebbôl a szempontból egyedül a rendôrség kivétel, hiszen a
több­nemzetiségû rendôrség megalapítása óta nagy számban ke-
rültek albánok is a rendôrség állományába. Ezzel a rendôrséggel
viszont az a probléma, hogy alig van hatásköre, amirôl még rész­
letesebben lesz szó a késôbbiekben.

A munkanélküliség súlyos probléma Preševo-völgyben, aminek
nemcsak az az oka, hogy az albánoknak kevés esélyük van a
közszférában való elhelyezkedésre. (Ennek mégis azért van
jelentôssége, mert a nehéz gazdasági körülmények közepette a
közszférában való elhelyezkedés nyújtotta biztonság az albánok
számára kevésbé lehetôség.) A három községben a munkanélkü-
214  Shaip Kamberi, Council of Human Rights, Bujanoc, Annual Report 2004 (2004-es Éves
Jelentés), 6. o.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

liség mértéke meghaladja a szerbiai átlagot, ami nemcsak az al-

bánokat, de a szerbeket is sújtja, becslések szerint Bujanovácban
a munkanélküliség aránya 60%-os, míg Preševóban 70%-os. Öt
évvel a Čović-terv elfogadása után, amely, mint már említet-
tük, az albánoknak a közintézményekben képviselt arányának
javítását tûzte ki egyik fô céljául, megállapítható, hogy az összes
központi irányítású állami intézményben – a többnemzetiségû
helyi rendôrség kivételével – alig, vagy nagyon lassan, haladt
az integráció. Mivel a kilencvenes évek elejétôl az albán kisebb-
ség lényegében kiszorult az állami szférából, sokan próbálkoztak
kisvállalkozások alapításával vagy külföldön vállaltak munkát,
és pénzküldeményekkel segítették családjukat. A munkanélkü-
liségnek nemcsak gazdasági, hanem biztonságpolitikai vonzatai
is vannak; a Nemzetközi Válságcsoport szerint a hosszú távú
regionális stabilitás szempontjából az egyik legnagyobb kihívás
a fiatal férfilakosságot érintô munkanélküliség, akik közül sokan
volt UCPMB harcosok.215
Ugyanakkor ma is virágzik a határ menti csempészet, amiben
nemcsak az albánok, de a szerb hatóságok és a szerb szervezett
bûnözés is érintett.216

Az albán nyelv hivatalos használatának akadályai

Részben az eddigi foglalkoztatási gyakorlat miatt – ami az al­
bán anyanyelvû alkalmazottak hiányát eredményezte –, Buja­no­
vácban és Preševóban számos területen nem használják hi­va­talos
nyelvként az albán nyelvet. Bujanovácban például – ahol a helyi
bíróságon nyolc bíró közül csak egy albán – a községi ad­mi­niszt­
ráció kivételével az albán nyelv hivatalos használata csak papí-
ron létezik. Ugyanakkor, amióta a preševói és a bu­ja­nováci helyi
önkormányzatokban albán pártok kerültek hatalomra, albánul
is lehet a helyi közigazgatási szervekkel és intézményekkel kom-
munikálni. Amikor 2002-ben államszövetségi szinten elfogadták
a nemzeti kisebbségekrôl szóló törvényt, amely lehetôvé tette a
községi önkormányzatok számára a nemzetiségi nyelvek hiva-
215  ICG, „Southern Serbia’s Fragile Peace” (Dél-Szerbia törékeny békéje), ICG Europe
Report No. 152, 9 December 2003, 15.o.
216  Uo., 11.o.

Esettanulmány a dél-szerbiai albánokról

talos nyelvként való használatát a szerb mellett, Bujanovácban

és Preševóban is elméletileg hivatalos nyelv lett az albán, ami
viszont az albánul tudó alkalmazottak hiánya mellett jogi aka-
dályok miatt is gyakran nem érvényesül a gyakorlatban. A ki-
sebbségi nyelvek hivatalos használatáról szóló törvény szerint a
kisebbségekhez tartozó személyek számára a hatóságok kötelesek
kétnyelvû hivatalos okmányokat kiállítani. A törvény a minden-
kori minisztert hatalmazza fel arra, hogy gondoskodjon ezek
kiállításáról. Szerbia többi részétôl eltérôen a Vajdaságban a tar-
tományi szervek hatásköre, hogy kétnyelvû születési anyakönyvi
kivonatokat állítsanak ki a régióban hivatalosan használt összes
kisebbségi nyelven. Azonban a Vajdaságon kívül, Szerbia többi
részén, ha az illetékes miniszter nem rendelkezik a kétnyelvû
okmányok kiállításáról, a helyi önkormányzatok nem tehetnek
semmit.217 Kétnyelvû hivatalos okmányok nélkül pedig nincs
hivatalos nyelvhasználat.
Ráadásul a problémának egy, a nemek közötti különbségeket
érintô dimenziója is van, hiszen az, hogy az albánt a gyakorlat-
ban nem lehet a hivatalos érintkezés során használni, fôleg az
albán nôk és gyermekek számára probléma, mivel ôk azok, akik
gyakran nem, vagy csak alig beszélik a szerbet, míg a férfiak
többsége jól tud szerbül.218
Feltételezhetô, hogy ha a jelenleg központi irányítás alatt levô
helyi intézmények az önkormányzatok hatáskörébe tartoznának,
az albán kisebbség integrációja ezen intézményekbe felgyorsul-
na. Ez nemcsak az albánok elhelyezkedési esélyeit javítaná, ha-
nem az albán nyelv hivatalos használatának feltételeit is jobban
biztosíthatná (habár nem oldaná meg az összes ezzel kapcsolatos
problémát). Ráadásul, ha az önkormányzatok nagyobb szerepet
és felelôsséget kapnának az albán nyelv hivatalos használatának
és az albán kisebbség integrációjának terén, nem lehetne állan-
dóan a szerb államot hibáztatni ezek elmaradása miatt. Egy fajta
megoldás lehetne, ha a központi hatalom bizonyos funk­ció­kat a
helyi önkormányzatok hatáskörébe delegálna, miközben a köz-
217  Interjú Orosz Jánossal, A Vajdaság Autonóm Tartomány Közigazgatási és Kisebbségügyi
Titkárságának munkatársával, Újvidék, 2006. szeptember 25.
218  Interjú Shaip Kamberivel.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

ponti szervek továbbra is felügyelnék ezen feladatok végrehajtá-

sának minôségét és törvényességét. Ugyanakkor a helyi ön­kor­
mányzatok ezáltal beleszólhatnának az intézmények foglakozta-
tási gyakorlatába, hasonlóan ahhoz, ahogy ez Macedóniában is
történik az Ohridi Egyezmény alapján. Ha a szerb állam tovább-
ra is fenntartja a körzetekre épülô közigazgatási rendszert, akkor
is fontos lenne az albán és más kisebbségek arányos képviseleté-
nek megteremtése a közintézményekben. Szintén kívánatos len-
ne, hogy a kisebbségek igényeinek figyelembe vételével alakítsák
ki a körzetek határait, azaz jelen esetben a preševo-völgyi három
önkormányzat egy körzetet alkosson.
Ettôl függetlenül, a kisebbségi nyelvhasználathoz való jog tel-
jes körû megvalósítása további, a decentralizáción túlmutató
lépést is feltételez az állam részérôl. Mivel a szerbiai nemzeti
kisebbségekrôl szóló kerettörvény messzemenô kisebbségi jogo-
kat biztosít, a szerb kormánynak fel kellene oldania a jelenlegi
törvényekben található ellentmondásokat (amit jól illusztrálnak
a kétnyelvû okmányokkal kapcsolatos problémák), valamint
meg kellene szüntetnie a kisebbségi nyelvek használatát gátló
gyakorlati akadályokat.

Gazdasági helyzet
Preševo-völgy Szerbia egyik legfejletlenebb régiója, ahol az egy
fôre jutó nemzeti jövedelem nem éri el az országos átlag egyhar-
madát sem, és ahol a szegénység szerbeket, albánokat egyaránt
sújt. Sok faluban ma sincs elektromos áram, vezetékes víz, tele-
fonvezeték vagy aszfaltozott út. Az elmúlt néhány évben nemzet-
közi segélyszervezetek sok pénzt fektettek a helyi infrastruktúra
fejlesztésébe, míg a szerb kormány a legtöbb forrást Medveða
önkormányzata számára jutatta, ami egyben az egyetlen szerb
többséggel rendelkezô község a völgyben. Ez a fajta fejlesztéspo-
litika szintén nem azt a benyomást erôsítette a helyi albán ki-
sebbségben, hogy az állam egyelô állampolgárként kezelné ôket,
tovább fokozva csalódottságukat és elégedetlenségüket.219
219  ICG Report, 2003, op. cit., 5.o. Medveđa egy fôre esô állami fejlesztési forrásainak
Preševo 35%-át, Bujanovac 32%-át kapta 2006-ban. ICG, “Serbia: maintaining peace in
the Presevo valley”, Europe Report N°186 – 16 October 2007.
Esettanulmány a dél-szerbiai albánokról

A privatizációs folyamatra jellemzô volt a korrupció, illetve

a politikai kapcsolatok fontos szerepe. A helyi önkormányza-
tokat teljesen kihagyták a privatizációs döntésekbôl, így több-
nyire szerbeknek sikerült a központi Privatizációs Ügynökség
segítségével megszerezniük a sikeresebb vállalatok irányítását.
Helyi elemzôk szerint albánoknak kevés esélyük volt e vállala-
tok megvásárlására,220 amire jó példa a Vladićin Han-i Balkán
Téglagyár privatizációja. A Vladićin Han-i önkormányzat és a
BIA (Nemzetbiztonsági Információs Szolgálat) politikai nyomást
gyakorolt a Privatizációs Ügynökségre, hogy érvénytelenítse az
árverést, mert Nexhat Beluli, egy bujanováci albán üzletember
vette meg a gyárat. A BIA azt tanácsolta a Privatizációs Ügynök-
ségnek, hogy az eladást érvénytelenítsék, mivel egy „UCPMB
terrorista” vette meg a vállalatot. Általánosságában elmondható,
hogy a magánosítás nehezen és lassan haladt, mivel az eladásra
kínált vállalatok többsége veszteséges, így szinte lehetetlen rájuk
vevôt találni. Míg Szerbia más részein a társadalmi vállalatok
többségét már eladták 2006-ig, Preševo-völgyben nagyon kevés
vállalat talált új gazdára 2001 óta.
Ugyanakkor az önkormányzatoknak nem sok eszközük van
a befektetések ösztönzésére. Csupán a helyi adók alól mente-
síthetik az esetleges befektetôket, tulajdont nem bocsáthatnak
rendelkezésükre kedvezményes feltételekkel, hiszen az ös�-
szes közvagyon az állam tulajdona. A helyi szintû gazdaságok
revitalizálásához létfontosságú volna az önkormányzatok gazda-
ságfejlesztésben játszott szerepének növelése, aminek alapvetô
feltétele lenne, hogy az állami vagyon (legalábbis annak egy
része) a központi kormányzattól átkerüljön a helyi önkormány-
zatok tulajdonába. Mindazonáltal, amíg a szomszédos Koszovó
helyzete bizonytalan, addig alighanem Dél-Szerbiát is el fogják
kerülni a befektetôk.

220  Forrás: Shaip Kamberi, Council of Human Rights, Bujanoc, Annual Report 2004 (2004-
es Éves Jelentés), 9.o.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

4. További szükséges korrekciós lépések

A fent említett problémák mellett, amelyek legalábbis részben
a helyi autonómia megerôsítésével mérsékelhetôek lennének,
további nehézségekkel is szembe kell nézni, amelyek megoldása
a decentralizációtól független módszereket igényel. Legfontosab-
bak az oktatás helyzetével kapcsolatos gondok, a menekültek
visszatérésének ügye és a völgyben állomásozó biztonsági erôk
kérdése, amelyek folyamatosan táplálják a bizalmatlanságot és
szítják az etnikai feszültséget.

Preševóban nyolc albán nyelvû általános iskola, egy szerb és
egy többnyelvû iskola mûködik. Bujanovácban a hat általános
iskola és egy középiskola közül kettô szerb.221 Az albánok szá-
mára a legnagyobb problémát nem is az iskolák hiánya, hanem
a tananyag, és az ebben található, az albánok számára megalázó
etnikai tartalom jelenti.222 Szerbiában nemcsak a tankönyvek-
ben, de a médiában is az albánokat sokszor iszlám terroristának
vagy csempészeknek állítják be, és általában kedvezôtlen színben
mutatják be ôket.223
Mivel a legtöbb albán Koszovóba jár egyetemre, létfontosságú
számukra a koszovói diplomák elismerése. 2003. óta egy fele-
más helyzet alakult ki, amelyben a koszovói egyetemeken szerzett
diplomákat gyakorlatilag elismerik, viszont jogszabályban nem
rendezték a kérdést. A Koszovóban vásárolt iskolai tankönyvek
használatát is engedik a gyakorlatban, habár ezeknek a tartal-
ma sokszor nincs összhangban a hivatalos szerb tananyaggal.
Tulajdonképpen a belgrádi köztisztviselôk alkalmi döntésein
múlik, hogy melyik tankönyvet hagyják jóvá. Összességében a
megfelelô törvényi háttér hiányában a diplomák honosítása és
a tankönyvek engedélyeztetése teljes mértékben a központi ha-
talom aktuális hangulatán és jóakaratán múlik.224 Ez természe-

221  ICG Report, 2003, 21.o.

222  Shaip Kamberi, 5.o.
223  Shaip Kamberi, 7.o.
224  Interjú Shaip Kamberivel.

Esettanulmány a dél-szerbiai albánokról

tesen nem ideális helyzet, hisz az albán kisebbség ezáltal ki van

szolgáltatva a központi kormány kénye-kedvének; törvényekkel
kellene rendezni a koszovói diplomák honosításának és a tan-
könyvek használatának kérdését.

A menekültek visszatérése
Az albán közösség további sérelme, hogy a 2000-es konfliktus
idején elmenekültek közül sokan azóta sem térhettek vissza el-
hagyott otthonaikba. Ennek alapvetôen két oka van; vagy azért,
mert a koszovói ENSZ-misszió által kibocsátott okmányokkal
rendelkeznek, amiket Szerbia nem ismer el, vagy, mert házaikat
lerombolták a konfliktus idején, amiket azóta sem építettek újjá.
Körülbelül 3000 egykori bujanováci lakos él Koszovóban mint
„belföldi hontalan”225, többségük Gjilanjéban.226 Legtöbbjük ab-
ból az 5 km széles, a bujanováci hegyvidéken kialakított biztonsá-
gi zónából menekült el (lásd az térképen), ahol házaikat vagy
lerombolták, vagy lebontották, miután lakóik elhagyták azokat.
Albánok és szerbek számára egyaránt gondot jelent, hogy Szer-
bia Koszovó feletti fennhatósága elvesztésének egyik következ-
ményeként Szerbia és Koszovó között megjelent egy de facto
nemzetközi határvonal, megnehezítve a határon való átkelést. Az
egykori Jugoszláviában nem léteztek határok Szerbia, Koszovó
és Macedónia között, és a határok mentén élô albánok szoros
kapcsolatokat ápoltak egymással, ami jelenleg lehetetlen. Egy, a
Freedom House227 által publikált tanulmány arra bíztatta mind a
szerbiai, mind a koszovói kormányt, hogy európai uniós segít-
séggel törekedjenek a kétoldalú gazdasági kapcsolatok javítására,
valamint tegyék átjárhatóbbá a szerb–koszovói határt, ami mind-
két ország esetében jelentôs változásokat feltételezne a kereske-
delmi és vízumszabályozást illetôen. A tanulmányt részben az a
félelem ihlette, hogy a Nyugat-Balkán „egy gettókból álló gettóvá
225  Internally displaced persons – ITDs.
226  Interjú Emrullah Muftiuval, a bujanovaci helyi önkormányzat fôosztályvezetôjével,
Bujanovac, 2006. szeptember 19.
227  A Joint European Vision: Free Movement for Goods and People in Kosovo and Serbia
(Egy közös európai vízió: Az emberek és javak szabad mozgása Szerbiában és
Koszovóban), Freedom House, European Movement in Serbia, Kosovar Institute for
Policy Research and Development közös riportja (Lásd:

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

válik,” vagyis nemcsak az egész régió szigetelôdik el Európa töb-

bi részétôl, hanem az egyes országok is egymástól. Egy másik, a
tanulmány által nem említett aspektusa a problémának viszont
az, hogy a Szerbiát Koszovótól elválasztó határ szerbiai oldalán
elô albán és a koszovói oldalon élô szerb kisebbségnek is nagy
szüksége lenne a kereskedelmi és vízumkönnyítésekre, hiszen
nekik elemi érdekük a másik oldalon élô nemzettársaikkal való
könnyû kapcsolattartás. Úgy tûnik, hogy ebben mindkét fél ér-
dekelt, tehát érdemes lenne a megegyezést szorgalmazni, hiszen
mindkét kisebbség szempontjából fontos lenne a kereskedelmi
és vízummegállapodások napirendre tûzése.

A biztonsági erôk jelenléte a térségben

Az EBESZ segítségével megalapított többnemzetiségû rendôrség
igazi sikertörténetnek számít. A bujanováci helyi rendôrségen
pél­dául a parancsnok szerb származású, de egyik helyettese al-
bán. Ugyanakkor, az albánok egyáltalán nincsenek képviseltetve
a Vranje központú körzet szintjén, annak ellenére, hogy a lakos-
ság 25%-át alkotják. Az is csökkenti némileg a többnemzetiségû
rendôrség sikerének az értékét, hogy valódi rendôri hatáskörök­
kel továbbra is a csendôrség (Gendarmerie) rendelkezik, amely
nyomozást és letartóztatásokat is végezhet. A csendôrség egy
kü­lön­leges alakulat, amelynek jelenléte megfélemlítô az al­
bá­­nok számára, hiszen soraiban többen az egykori szerb ál­
lam­biz­tonságnál szolgáltak; tagjai gyakran erejüket fitogtatva,
gép­pisztolyukat a magasba emelve járôröznek a falvakban. A
csend­ôrség mûveletei az emberek szabad mozgását, valamint
a mezôgazdasági tevékenységet is akadályozzák az 5 km széles
biztonsági határzónában (lásd térkép), ezért az albánok azt
szeretnék, ha a zónát 300 méter szélesre szûkítenék.228
Nemrég egy új haditámaszpont építése is elkezdôdött Buja­no­
vac közelében, igaz az építkezés leállt, valószínûleg a pénzügyi
források szûkössége miatt. A csendôrség mellett a hadsereg és
a többnemzetiségû rendôrség is felel a biztonságért Preševo-
völgyben. Nyilvánvaló, hogy a biztonsági erôk ily magas számú

228  Shaip Kamberi, 4.o.

Esettanulmány a dél-szerbiai albánokról

jelenléte azt az érzést kelti, hogy az állam lehetséges ellenségként

tekint a lakosságra. Nem csoda hát, hogy az albán politikusok
számára az egyik legfontosabb prioritás Dél-Szerbia demilitarizá-
ciója, illetve a többnemzetiségû rendôrség hatáskörének bôvítése.
Azt is szorgalmazzák, hogy a többnemzetiségû rendôrség lássa
el a határok védelmét, valamint hogy albán nemzetiségûeket is
vegyenek fel a határôrséghez és a vám- és pénzügyôrséghez, ame-
lyek jelenleg nem alkalmaznak albánokat.229

5. A helyi albán politika

A fent ábrázolt problémákat nem árt a helyi politika kontextu­
sába helyezve is megvizsgálni. Nem elhanyagolható részlet Dél-
Szerbia helyzetének rendezése szempontjából, hogy az albán ki­­­
sebbségnek a mai napig nem sikerült megalapítania saját nemzeti
tanácsát. Ez azért fontos, mert a szerbiai kisebbségi kerettörvény
alapján a nemzeti tanácsok azok a testületek, amelyeken ke­resztül
a kulturális autonómia gyakorolható Szerbiában. Az, hogy még
mindig nem hozták létre saját nemzeti tanácsukat nem csupán
a szerb állammal szembeni hozzáállásukat tükrözi, ha­nem sokat
elárul a közösségen belüli politikai dinamikáról is.
A sikertelenség egyik oka az lehet, hogy a nemzeti tanács fel-
állításával egyszersmind elismernék, hogy Szerbiához tartoznak.
Ugyanakkor ez a fajta mentalitás az utóbbi idôben mégis változ-
ni látszik, hiszen 2007 januárjában az albán pártok egy része úgy
döntött, hogy részt vesznek a szerbiai parlamenti választásokon,
és egy képviselôi helyet szereztek is a szerb parlamentben.230 Ez
egy hatalmas változás, hiszen az elôzô évtizedben minden nem-
zeti szintû választást bojkottáltak.
A másik ok viszont az, hogy nem tudtak megegyezni abban,
ki is legyen a nemzeti tanács elnöke. A legerôsebb párt a mérsé-
kelt Demokratikus Akció Pártja (PDD), melynek vezetôje Riza

229  Interjú Ragmi Mustafával, Preševo polgármesterével, Preševo, 2006. szeptember 19.
230  A Mustafa és Musliu vezette két radikálisabb albán párt végül bojkottálta a választást,
aminek következtében épp, hogy összejött az egy mandátumhoz szükséges szavazat-
szám. ICG, 2007.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Halimi. A párt elvesztette ugyan vezetô szerepét a preševói he-

lyi önkormányzatban, de még így is a három önkormányzatban
az összes, az albán pártok 66 mandátumából 34-et birtokol. A
többi albán párt nem szeretné, hogy ha a PDD dominálná a
nemzeti tanácsot, ami ellenben elkerülhetetlen lenne a PDD
számbeli fölénye miatt.
Másrészrôl viszont az is igaz, hogy a szerb hatóságok gyak-
ran az albán nemzeti tanács megalapításának sikertelenségével
in­do­kolják, hogy miért nem érvényesül a gyakorlatban számos
kisebbségi jog, mint például az albán nyelv hivatalos használata.
Azonban valóban nem lehet csupán Belgrádot hibáztatni az el-
maradt jogérvényesítésért, hiszen ha az albánok részérôl valami
minimálisan elvárható, az az, hogy éljenek a törvény biztosította
Mint már említettük, a PDD, amely még mindig a leg­nép­sze­
rûbb az albán szavazók körében, egy mérsékelt politikai irány-
vonalat képvisel, és a szerb állam keretein belül akar több jo-
got kiharcolni. A párt vezetôje, Riza Halimi volt az albánok fô
közvetítôje Belgrád és a nemzetközi közösség irányába is.
Preševóban, a 2004 júniusában lezajlott helyhatósági válasz-
tásokon a PDD-nek nem sikerült megszereznie a többséget a
helyi képviselôtestületben. A többi albán párt – a Demokratikus
Fejlôdés Pártja (LDP), az Albánok Demokratikus Pártja (PDA)
és a Völgy Demokratikus Szövetsége (BDL) – egy közös koalíci-
óba tömörült és sikeresen elmozdította polgármesteri székébôl
a PDD színeiben politizáló Riza Halimit, akinek helyére Ragmi
Mustafa, a PDA elnöke került 2005-ben. Ellentétben a PDD-vel,
a PDA egy radikális nacionalista párt, mely az albán többségû
dél-szerbiai és macedóniai területek Koszovóval való egyesítését
szorgalmazza, és szoros kapcsolatban áll az egykori UCPMB-
vezérekkel.231 Elemzôk szerint a PDA térnyerése Presevóban
nem a helyi albánok radikalizálódását jelenti, hanem azt, hogy
megelégelték Haliminek a gazdaság fejlôdését elôsegíteni képte-
len, ráadásul korrupt politikáját. A 21%-os alacsony részvételi
arány a 2006 júniusában rendezett polgármesteri választáson

231  ICG Report 2003, 19.o.

Esettanulmány a dél-szerbiai albánokról

is azt mutatta, hogy Halimi bojkottra szóló felhívása népszerû

volt, és a többség még mindig a mérsékelt irányultságú politikát
Bujanovácban a 44 mandátumból az albán pártok 22-t (PDD
– 13, LDP – 9), a szerbek pedig 17-et (Szerb Radikális Párt – 12,
Demokratikus Ellenzék Koalíció – 5) szereztek, a hivatalban levô
polgármester, a PDD-jelölt Nagip Arifi pedig újra megnyerte a
polgármesteri választást. Medveðában az albán pártok csak 7
mandátumot nyertek a 35-bôl, és egy helyi, párton kívüli jelölt
lett a polgármester.233 Fontos hangsúlyozni, hogy az albán szava-
zók többsége Szerbiában és Macedóniában is a mérsékelt irány-
zatú politikusokat támogatja. Preševo községben a legutóbbi he-
lyi választásokon fordult elô elôször az, hogy egy radikális, a Ko-
szovóval való egyesülés gondolatát támogató albán párt végzett
az elsô helyen, és képes volt kormánykoalíciót alkotni. Azonban
ez a fordulat inkább értelmezhetô a korábbi polgármesterrel,
Riza Halimival, szembeni elégedetlenség megnyilvánulásaként,
mint a radikalizálódás jeleként.

6. A Koszovó-tényezô
Annak ellenére, hogy Preševóban egy radikális polgármester
ke­rült hatalomra, a biztonsági helyzet stabilnak mondható, azt
viszont nehéz megjósolni, hogy Koszovó függetlenedésének kö-
zéptávon milyen hatása lesz. Ha a jelenlegi határok változatlanok
maradnak, akkor elég valószínûtlen, hogy a Preševo-völgyi albá-
nok fegyveres felkelést indítanának a független Koszovóhoz való
csatlakozásért. Az albánok körében Koszovó függetlensége egy-
szerre okoz örömöt és bánatot, – egyrészt örülnek, hogy Koszo-
vónak sikerült kivívnia a függetlenséget, ugyanakkor sajnálják,
hogy nem lehetnek ennek résztvevôi. Ugyanakkor hangoztatják,
hogy Koszovó függetlensége nem fog irredenta törekvéseket
pro­vokálni a völgyben. A Nemzetközi Válságcsoport szerint a
232  ICG Report 2006, 8-10. o. Lásd több információt a helyi politikai viszonyokról ebben a
233  Ua., 10.o.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

pristinai albán vezetôk is arra buzdítják dél-szerbiai nemzettár-

saikat, hogy fogadják el Szerbiát hazájukként, mivel bármilyen
dél-szerbiai konfliktus árthat a független Koszovónak.234
Mindemellett Koszovó függetlensége mégis okozhat problé-
mákat Szerbia déli határai mentén. A biztonsági kockázatoknak
két fô forrása van: az egyik a szerb menekülteknek egy esetleges
beáramlása, a másik pedig Koszovó felosztása. Míg az elsô prob-
lémát megfelelô politikai akarattal és a nemzetközi közösség segít-
ségével kezelni lehetne, a második bonyolultabb kihívást jelent.
A konfliktus ismét kiújulhat, ha például a független Koszo-
vóban egy újabb erôszakhullám megindítana egy, Koszovóból
Dél-Szerbiába tartó szerb menekültáradatot, amely felborítaná a
völgyben élô nemzetiségek arányának kényes egyensúlyát. Már
így is közel 3500 szerb menekült él Bujanovac környékén. A
Ko­szovóból menekülô szerbek áttelepülése különösen veszélyes
lehet, hiszen aligha várható tôlük toleráns viselkedés, miután
Koszovóban elvesztették otthonaikat. A csendôrség jelenléte és
esetleges fellépése az erôszak kiújulása esetén szintén aggoda-
lomra ad okot. Ezért lenne nagyon fontos, hogy a hatóságok
fel­készüljenek az ehhez hasonló helyzetek kezelésére, és ne az
al­bánok által lakott területeken hozzanak létre menekülttáboro-
kat, ha erre esetleg szükség lenne.
A konfliktus akkor is kirobbanhat, ha megváltoznak Koszovó
jelenlegi határai, azaz, ha az észak-koszovói szerb falvakat Szer-
biához csatolnák. Habár a nemzetközi közösség határozottan
ellenzi a határok átrajzolását, ahogyan az az Összekötô Csoport
álláspontjából is egyértelmûen kiderül, azonban a realitás az,
hogy Észak-Mitrovicát a szerbiai hatóságok irányítják, és város
infrastruktúrája is Szerbiához kapcsolódik. A közszolgáltatások
nagy része – az egészségügy, az oktatás, az ivóvízellátás, a tele-
fonszolgáltatások – mind Szerbiából érkezik, tehát ez a terület
gyakorlatilag Szerbia részeként funkcionál.235 Ha ez helyzet jogi­
lag is nemzetközi elismerést nyer, az Preševo-völgyben könnyen
vezethet a fegyveres konfliktus kiújulásához. Az albánok Pre­­še­
234  Ua., 8.o.
235  Interjú James Lyon-nal, International Crisis Group (Nemzetközi Válságcsoport) belgrádi
irodájának vezetôjével, Belgrád, 2006. szeptember 26.
Esettanulmány a dél-szerbiai albánokról

vo-völgy három községének Koszovóval való egyesítését fogják

követelni Észak-Mitrovicáért, Zvećanért, Zubin Potokért és Le­
po­savićért cserébe. Preševo, Bujanovac és Medveða községek al-
bán képviselôi 2006 januárjában fogadtak el egy közös politikai
nyi­latkozatot, amelyben „elkötelezték magukat Preševo-völgy Ko­
szo­vóval való egyesítése mellett abban az esetben, ha […] Koszo-
vó határai megváltoznának.”236
Ugyanakkor a nyilatkozat számos egyéb – a Čović -terv cél­ki­tû­
zé­seivel megegyezô – követelést is tartalmaz. Ezen célkitûzéseknek
– mint ami például az albánoknak az állami és közintézmények-
be való arányos integrációját illeti – a teljesítése a szerb állam
részérôl már régóta várat magára. A nyilatkozat szintén említi a
decentralizációt, és bizonyos szintû területi autonómiát kö­ve­tel
Preševo-völgynek. A program szerint Preševo-völgynek „olyan
területi és közigazgatási önigazgatással kell rendelkeznie, amely
az igazságszolgáltatás, a rendvédelem, az oktatás, az anyanyelv és
nemzeti szimbólumok használatának, az egészségügy, a gazdasági
és kulturális fejlôdés, a területfejlesztés, a környezetgazdálkodás
és a természeti erôforrások felhasználásának, a lakhatás és a szo-
ciális ellátás területére is kiterjed.”237 A helyi albán politikusok,
akik valójában hasonló jogokat követelnek az albán kisebbség
számára Belgrádtól, mint amilyeneket a koszovói szerbek várnak
el Pristinától, többször hangot adtak a helyi autonómiára vonat-
kozó igényüknek.238 A szerbiai hatóságok számára valószínûleg
nem lenne elfogadható semmilyen területi autonómiát vagy fö-
derációs rendezést tartalmazó megoldás, a községekre vonatkozó
decentralizáció azonban reális lehetôség lehetne. Ezt nemcsak
a nemzeti kisebbségek, hanem általában a helyi önkormányzat-
ok is támogatnák, tekintet nélkül az etnikai hovatartozásra. A
decentralizáció felgyorsíthatná az albánok integrációját közszfé-
rába, és elôsegíthetné az albán nyelv hivatalos nyelvként való
használatát is.

236  Idézet a „Preševo-völgyi (Preševo, Bujanovac és Medveđa) albán képviselôk 2006 január
14-i preševói gyûlésének” nyilatkozatásból.
237  Ua.
238  Állítólag Veton Surroi, a bécsi tárgyalások egyik koszovói albán résztvevôje, érvelt azzal,
hogyha Belgrád több autonómiát szeretne a koszovói szerb önkormányzatok számára,
akkor Dél-Szerbiában mutathatna ehhez jó példát.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Következtetések és ajánlások
A koszovói fejlemények várhatóan éreztetni fogják hatásukat Dél-
Szerbiában a közeljövôben, ezért lenne fontos minél elôbb ren-
dezni a Preševo-völgyi albán kisebbség helyzetét. Ráadásul nem is
olyan nehéz megoldásokat találni, az erre vonatkozó tervek már
régóta készen hevernek a döntéshozók asztalán. A Čović -terv
végigvitele, a csendôrség jelenlétének mérséklése, a 2002-ben
elkezdett decentralizációs reform folytatása, mind csökkenthet-
nék az etnikai feszültséget és ezáltal hatékony eszközei lehetné-
nek egy esetleges konfliktus megelôzésének. Ezen intézkedések
segíthetnének abban, hogy a Preševo-völgyi albánok az ország
egyenjogú állampolgáraiként Szerbiát valóban otthonuknak
érezhessék. Ezek fényében az alábbi ajánlások fogalmazhatóak

Ajánlások a szerb kormánynak:

• Érdemes lenne folytatni a 2002-ben elkezdett decentralizá-
ciós reformot. A községi önkormányzatok tulajdonjoggal
való felruházása lenne a legfontosabb következô lépés. A
körzetek határait és szerepét szintén felül kellene vizsgálni.
A jelenlegi körzetszintû közigazgatást vagy (i) fel kellene szá-
molni és funkcióit a helyi önkormányzatokra ruházni, vagy
(ii) egy új, Preševo, Bujanovac és Medveða községekbôl álló,
preševói körzetet kellene létrehozni.
• Jogi és egyéb intézkedések révén biztosítani kellene az al-
bán nyelv hivatalos használatát Preševo-völgyben, fôként
a rendôrségen és igazságszolgáltatásban, de a többi állami
intézményben is. Az albán hivatalos nyelvként való haszná-
latának jogát a Nemzeti Kisebbségek Jogainak és Szabadsá-
gainak Védelmérôl szóló törvény239 biztosítja, emiatt a szerb
államnak minden szükséges lépést meg kellene tennie a tör-
vény gyakorlati alkalmazása érdekében.
• A koszovói egyetemeken szerzett diplomák honosítását
és a Koszovóból beszerzett tankönyvek használatát törvé-
239  Törvény a Nemzeti Kisebbségek Jogainak és Szabadságainak Védelmérôl, 11. cikkely
[Official Gazette of FRY, No. 11, 2002. február 27.].
Esettanulmány a dél-szerbiai albánokról

nyi szabályozás útján kellene rendezni és nem a belgrádi

köztisztviselôk ad-hoc döntései alapján.
• A rendészeti feladatokat a többnemzetiségû rendôrségre kel-
lene ruházni, egyben csökkenteni a csendôrség feladatkörét.
Ez elengedhetetlen ahhoz, hogy kialakulhasson a helyi la-
kosság és a rendfenntartó erôk között valamiféle bizalom.

Ajánlások az albán politikusok részére:

• Az albán politikusoknak élniük kellene a szerbiai törvények
adta lehetôségekkel. Miközben az albánok képtelenek létre-
hozni nemzeti tanácsukat, nem hibáztatható csupán a szerb
állam minden, az albán kulturális és nyelvi jogok gyakorlati
megvalósításában jelentkezô hiányosságért.

Ajánlások a szerb kormány és az albán politikusok részére:

• Engedélyezni kell az albánok számára saját nemzeti szimbólu-
maik használatát, és nemzeti ünnepeik megünneplését, mivel
ezen jogokat a szerb jogszabályok is garantálják.240 Ugyanak­
kor az albán politikusok tartsák tiszteletben azt a törvényi kikö­
tést, hogy „a nemzeti jelek és szimbólumok nem lehetnek azo­
nosak egy másik állam nemzeti jel- és szimbólumkészletével”,
azaz hagyjanak fel Albánia szimbólumainak használatával.
•A  z albánok közszférába való integrációjának felgyorsítása
az egyik legfontosabb tennivaló, amit már a Čović -terv is
szor­galmazott. A feladat végrehajtásáért nemcsak a szerb
kor­mány felelôs, hanem az albán politikusok is, akiknek
kon­frontáció helyett együttmûködôen kellene politizálniuk.
•A  kétoldalú párbeszéd érdekében érdemes lenne új életet le-
helni a Čović-terv végrehajtásáért felelôs Koordinációs Tes-
tületbe, ami viszont az albán politikusokon is múlik, akik
közül sokan 2005 óta bojkottálják a testület munkáját.

Ajánlások az EU és a szerb kormány részére:

•A hosszantartó stabilitás megteremtése érdekében elenged­
he­tetlen a helyi gazdaság fellendítése. A közel 70%-os mun­

240  Uo.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

ka­nélküliség és a gazdasági kilátások hiánya komolyan ve­

szélyeztetik a régió stabilitását. A nemzetközi közösség nyújt-
son pénzügyi és technikai támogatást Szerbiának, hiszen
Preševo-völgy stabilitása nemcsak Szerbia, hanem az egész
régió érdeke.
• Fontos lenne egy olyan kereskedelmi és vízumrendszer ki-
dolgozása, amely megkönnyítené az emberek és javak sza-
bad mozgását a szerb-koszovói határon. Ez nemcsak a dél-
szerbiai albánok érdekeit szolgálná, hanem a koszovói szerb
kisebbségét is.
• Mivel egy lehetséges dél-szerbiai konfliktus bármikor tovább-
terjedhet Koszovóra és Macedóniára (lásd 1. és 2. térképet),
erôsen ajánlott a nemzetközi közösség – különösen az Eu-
rópai Unió – fokozott és folyamatos jelenléte a régióban és
egy, a jelenleginél erôteljesebb politikai kötelezettségvállalás
a nemzetközi szereplôk részérôl.241

241  Ezt a szempontot az ICG riport is kiemelte – lásd ICG 2006.

Esettanulmány a szandzsáki

Szandzsák egy földrajzi régió Szerbia délnyugati részén, egyben
a szerbiai bosnyák közösség otthona. Észak-nyugaton Bosznia-
Hercegovinával, délnyugaton Montenegróval, délen pedig Ko-
szovóval határos. A szocialista Jugoszlávia idején Szandzsák túl-
nyúlt a Szerb Köztársaság határain és összekötötte Szerbiát Mon-
tenegróval és Boszniával, ugyanis hat szerbiai, öt montenegrói
és három boszniai község242 együttesen alkotta a Szandzsáknak
nevezett területet.243 Szandzsák szerbiai része Raška néven is
ismert, amit a középkori szerb királyság bölcsôjeként tartanak
számon, és amely a XI–XII. században, a bizánci uralom idején
a szerb állam központja volt.244
Szandzsák Szerbiában három-három községbôl álló keleti és
nyugati részre osztható. A keleten található Novi Pazar, Tutin és
Sjenica lakosainak többségét bosnyákok alkotják, míg a nyugati
Nova Varoš, Priboj és Prijepolje községekben a népesség kevert
nemzetiségû, és a szerbek aránya meghaladja a bosnyákokét. A
2002-es népszámlálási adatok szerint a hat község lakossága ös�-
szesen 235 500 fô, 60% (142 000) bosnyáknak, a többi 38%
(93 000) szerbnek és montenegróinak vallotta magát.245
Jelenleg a terület nem rendelkezik semmiféle politikai autonó­
miával, és jogilag sem alkot semmiféle közigazgatási egységet.
Szandzsák a második világháború idején egy rövid idôre auto-
242  A község, szerbül opstina, leginkább egy kisebb magyarországi megyének felel meg,
néhol járásnak is fordítják. A község központja rendszerint egy város vagy nagyobb tele-
pülés, amely köré kisebb települések csoportosulnak; egy szerbiai községnek átlagosan
60 000 lakosa van.
243  Kevésbé köztudott, hogy a szomszédos Boszniából is három község a történelmi
Szandzsák területéhez tartozott, ezek közül mostanra csak Goraždéban maradtak a bos-
nyákok többségben. Interjú Sedat Vrcićcsel, a sjenicai Flores civil szervezet vezetôjével,
2006. augusztus 8.
244  International Crisis Group, „Serbia’s Sandzak: Still Forgotten,” Europe Report N°162,
8 April 2005,, 4.
245  ICG, 1.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

nóm státuszt kapott a partizánok által felszabadított területen,

amely késôbb kettészakadt egy szerbiai és egy montenegrói
részre. A hat szerbiai községet egy körzetté alakították Novi Pa-
zar központtal, 1947 után viszont felosztották és részeit szerb
többségû körzetekhez csatolták, melyek határait többször is meg-
változtatták a kommunizmus idején. Ennek ellenére a szocialista
Jugoszlávia elnyerte a bosnyák közösség lojalitását az 1968-as
alkotmányos rendelkezések révén, amelyekkel a muzulmánokat
Jugoszlávia egyik államalkotó nemzeteként ismerték el; részben
emiatt még ma is sokan nosztalgiával tekintenek vissza a Tito-
1991-ben, Jugoszlávia felbomlásának idején a Szandzsáki Mu-
zulmán Nemzeti Tanács népszavazást tartott a szandzsáki auto-
nómiáról. A regisztrált szavazók 70%-a vett részt a referendu-
mon, és 98,9%-uk támogatta az autonómiát. A referendumnak
azonban semmilyen gyakorlati következménye nem lett, ugyanis
Belgrád nem ismerte el a népszavazás jogszerûségét.
A Milošević-éra idején a muzulmánokat démonizáló kampá-
nyok és az elnyomó politika miatt a bosnyákok eltávolodtak
a szerb államtól. 1991–1995 között állami katonai és félka-
tonai alakulatok súlyos bûntetteket követtek el a régióban. A
jugoszláv hadsereg elsôsorban 1992–1993-ban hajtott végre a
rendôrséggel és félkatonai szervezetekkel közösen etnikai tisz-
togatást Szandzsákban, beleértve bosnyákok elhurcolását, meg-
verését, kínzását, meggyilkolását, és bosnyák falvak bombázá-

Annak ellenére, hogy a szerbek és bosnyákok közötti konflik­

tus esélye napjainkban nem számottevô, a térség stabilitása és
biztonsága továbbra is törékeny. A Milošević-rezsim öröksége-
ként Szandzsák Preševo-völgy mellett egyike Szerbia gazdasági­
lag legfejletlenebb régióinak. A szerb állam jelen törekvései
el­­le­nére az évtizedes diszkrimináció következményeként a bos-
nyákok még mindig alulreprezentáltak a közszférában és magas
kö­rükben a munkanélküliség. A bizonytalanság legveszélyesebb
246  ICG, 6-7.
247  ICG, 10.

Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

forrása azonban a helyi bosnyák politikai vezetôk egymás közöt-

ti, gyakran erôszakba torkolló csatározása, a szervezett bûnözés
beszivárgása a politikai struktúrákba, a fiatalok körében terjedô
kábítószer-használat, és a radikális vahabiták nyugtalanító jelen-
léte. Míg e problémák többsége – talán az utolsót leszámítva
– még ha kisebb mértékben is, de egész Szerbiára jellemzô, a
je­len sérelmei könnyen kapnak etnikai színezetet a múltbeli
disz­kri­minatív állampolitika miatt. A bosnyákoknak nincsenek
szeparatista törekvéseik, azonban a területi autonómia kérdése
idônként fel-felbukkan. 2002-ben, amikor Szerbia és Monteneg-
ró a két köztársaság államközösségének létrehozásáról tárgyalt,
a bosnyákok megpróbálták elérni, hogy Szandzsák egy, a közös
állam keretei között mûködô politikai-területi autonómiát kap-
jon, ami értelemszerûen a montenegrói terültekre is kiterjedt
volna. Habár Szerbia és Montenegró 2006-os szétválásával az
ezzel kapcsolatos remények szertefoszlottak, a bosnyák pártok
közül elsôsorban a Szandzsákért Lista tagjai (Vojislav Koštunica
elôzô, 2007 elejéig hatalmon lévô kormányát támogató bosnyák
pártok koalíciója) még mindig szorgalmazzák Szandzsák kiter-
jedt hatáskörökkel bíró – regionális rendôrséggel és bírósággal
rendelkezô – közigazgatási és területi autonómiáját.248
Tény mindenesetre, hogy ha a bosnyák közösség problémáit
nem orvosolják, fennáll a vallási és nacionalista radikalizálódás
veszélye, ami különösen nyugtalanító annak fényében, hogy je-
lenleg is meglehetôsen gyakoriak a politikai és gazdasági érde-
kekkel összefüggô erôszakos cselekmények. A jelen állapotokat
alapul véve túlzás nélkül megállapítható, hogy a régió könnyen
válhat a szervezett bûnözés egyik balkáni központjává.

Szandzsák, amely sosem állt a politikai érdeklôdés homlokte-

rében, több figyelmet érdemelne a szerb államtól és a nemzet-
közi szervezetektôl egyaránt. Szerbia decentralizációja és ezáltal
a helyi önkormányzati autonómia megerôsítése része lehetne
a nemzetiségi problémák kezelésének, mivel a kisebbségek –
köz­tük a bosnyákok – sérelmei közül sok a mindennapi élet
248  Interjú Esad Džudževićcsel, a Bosnyák Nemzeti Tanács Elnökével, Novi Pazar, 2006.
augusztus 12.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

ne­hézségeivel függ össze. 2000 óta a hatalmon lévô szerb kor-

mányok a nemzetiségek helyzetének és a helyi önkormányzás
minôségének javításán fáradoznak. Határozott sikereket értek el
mindkét fronton, de elmaradt a két politikai terület összekapcso-
lása, amely kölcsönösen növelhetné mindkettô hatékonyságát.
A kisebbségi politika továbbra is a jogrendszerre összpontosít,
és nem követi a nemzeti és helyi szintû strukturális változásokat.
Az önkormányzati politika a szerbiai önkormányzatoknak függet-
len költségvetést biztosít megfelelô anyagi forrásokkal és világos
kiadási feladatokkal együtt, de továbbra sem ruházza fel ôket az
önkormányzati vagyon feletti tulajdonjoggal, se lényegi hatáskö-
rökkel az egészségügy, szociálpolitika és a közoktatás területén.
A tulajdonjog hiánya megakadályozza, hogy az önkormányzatok
komoly gazdaságfejlesztési programokba kezdjenek, amelyekre
nagy szükség volna az olyan régiókban, mint Szandzsák, amely
gazdaságilag elmaradott, egyúttal magas a kisebbségek aránya.
Az egészségügyi, oktatási és szociálpolitikai kompetenciák hi-
ánya pedig azt jelenti, hogy az önkormányzatok nem képesek
befolyásolni éppen azokat a szakterületeket, melyek tipikusan a
legfontosabbak a nemzetiségek számára.
Ugyanakkor az elemzésbôl az is kiderül, hogy habár a de-
centralizáció elméletileg segíthetne pont azoknak a gyakorlati
kihívásoknak a megoldásában, amelyekhez pusztán a kisebbségi
jogalkotás nem elégséges, Szandzsákban a bosnyák közösséget
megosztó politikai szakadék egy ilyen fajta megközelítés eredmé-
nyességét kétségessé teszi. A két legnagyobb bosnyák párt közöt-
ti ellentét egyelôre feloldhatatlannak látszik, amelyre jellemzô,
hogy a politikai riválisok helyi szinten könyörtelenül kiszorítják
ellenfeleiket minden lehetséges politikai és gazdasági pozícióból,
a hatalom teljes monopolizálására törekedve. A korrupció és a
nepotizmus által mélyen áthatott viszonyok között akár kocká-
zatosnak is tûnhet még több hatáskörrel felruházni az önkor-
mányzatokat, amelyek a helyi politikai-gazdasági érdekcsoportok
szorításában vergôdnek.

Ez a fejezet elôször a bosnyákok legfontosabb problémáit vá-

zolja fel, az ezután következô rész mutatja be a két jelentôsebb
Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

bosnyák pártot, a Szandzsáki Demokrata Pártot (SDP)249 és a

Szandzsáki Demokratikus Mozgalom Pártját (SDA)250, kitérve a
helyi politikai viszonyok tágabb vizsgálatára is, beleértve a Bos-
nyák Nemzeti Tanács tevékenységét. Három község, Sjenica,
Novi Pazar és Prijepolje példáján keresztül szemléltetjük, hogy
miként viselkedik a két bosnyák párt az önkormányzati hatalom-
ban. Több szempont alapján kerültek éppen ezek a községek az
elemzésbe. Novi Pazar fontos, mivel a régió politikai és kulturá-
lis központja, ahol az SDA van hatalmon a helyi önkormány-
zatban. Sjenicában a másik bosnyák párt, az SDP alkothatott
kormánykoalíciót, ami viszont 2006-ban felbomlott, de az SDP-s
polgármester ennek ellenére a helyén maradt. Prijepolje pedig
azért szerepel az esettanulmányok között, mert több nemzetiség
együttélésének egyik mintapéldájának tekinthetô. A tanulmány
célja nemcsak az, hogy bemutassa a szandzsáki bosnyák kisebb-
ség helyzetét, hanem, hogy megoldási lehetôségeket is kínáljon
a bosnyák kisebbség és a helyi önkormányzatok problémáinak
kezelésére vonatkozóan.251

Szandzsáki problémák – A nemzetiségi sérelmek

A közigazgatási szerkezet
A hat szandzsáki község adminisztrációs szempontból két szerb
többségû körzet között van felosztva. Szerbiában összesen 29
körzet van, plusz a fôváros, amelyek a központi hatalom, vagyis
a különbözô minisztériumok regionális kirendeltségei önkor-
mányzati jogosítványok nélkül. Novi Pazar és Tutin a Kraljevo
központú Raška körzethez, Sjenica, Priboj, Prijepolje és Nova
Varoš pedig az Užice központú Zlatibor körzethez tartozik.252
A két közigazgatási egység választókörzet is egyben, amelyeket
azért alakítottak ki így, hogy a bosnyák többségû községeket
249  Szerbül: Sandžačka demokratska partija
250  Szerbül: Stranka demokratske akcije Sandžaka
251  Az interjúk 2006-ban készültek, emiatt ez a fejezet részben a 2006-ban érvényes viszo-
nyokat tükrözi.
252  ICG, 17.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

megosszák a két szerb többségû választókörzet között. Prijepolje,

ahol a bosnyákok és szerbek száma nagyjából fele-fele arányban
oszlik meg, szintén a választókerületek határainak nemzetiségi
alapon történô manipulációjának lett az áldozata. Ahhoz, hogy
biztosítsák a szerb többséget, Sjenicából (ahol túlnyomóan bos-
nyák nemzetiségû a lakosság) két szerb többségû – Meotani
és Aljinovici – falut Prijepoljéhoz csatoltak a kilencvenes évek
A szandzsáki községek közül Sjenica van a legrosszabb hely-
zetben közigazgatási szempontból; esete jól illusztrálja, hogy mi-
ért szükséges a jelenlegi közigazgatási szerkezet megváltoztatása.
Egy 1992-ben elfogadott politikai döntés alapján Sjenica négy
különbözô, más-más funkciókat ellenôrzô államigazgatási kör-
zethez tartozik. A rendôrség és az igazságszolgáltatás Novi Pazar-
hoz, a cégbíróság Kraljevóhoz, az egészségügy az Užice központú
Zlatibor körzethez, a halászat és erdôgazdaság pedig az Ivanica
központú Morava körzethez tartozik. Ez a bonyolult közigazga-
tási szerkezet nagyon megnehezíti a lakosság mindennapi életét,
mivel például a Duga Poljava-i lakosok, akik 20 km-re laknak
Novi Pazartól és Sjenicától, csak a 170 km-re levô Užicében
részesülhetnek kórházi ellátásban.253 Ha valaki magánvállalko-
zást szeretne nyitni Sjenicában, a kraljevói cégbíróságon kell
bejegyeztetnie magát, de el kell mennie Užicébe, a közigazgatási
központba is.254 Nem csoda hát, hogy a bosnyákok azt szeret-
nék, hogy mind a hat szandzsáki község egy körzetbe tartozzon.
Természetesen földrajzi és közigazgatási szempontból is több ér-
telme volna, ha legalább Novi Pazar, Sjenica, Tutin és Prijepolje
– a jelentôs bosnyák lakossággal rendelkezô községek – egy kör-
zetet alkotnának, Novi Pazar központtal.255
Az is a jelenlegi közigazgatási rendszerbôl adódó nehézségek
egyfajta megoldását jelenthetné, ha a hat községbôl álló régió
autonómiát kapna. A kilencvenes években a Milošević -korszak
idején a bosnyák pártok szorgalmazták a szandzsáki autonómiát,
habár az autonómia megvalósításának konkrét módját és tár-
253  Miközben Novi Pazarban is van kórház.
254  Interjú Esad Zornićcsal, Sjenica polgármesterével, 2006. augusztus 8.
255  ICG, 17.

Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

gyát soha nem pontosították. Érdekes módon 2000 óta kevésbé

hangoztatják ilyen jellegû törekvéseiket, annak ellenére, hogy a
Đinðić-kormány nyitottnak tûnt az effajta elképzelésekre. Helyi
elemzôk szerint a bosnyákok többsége támogatná az autonómia
valamilyen formáját, de a konfrontáció lehetôsége miatt gyak-
ran félnek ezt kinyilvánítani. A helyi szerbek kevésbé hívei egy
lehetséges szandzsáki autonómiának, és szívesebben neveznék a
régiót Raškának Szandzsák helyett. Ez a magatartás részben az
egyik bosnyák párt, az SDA agresszív nacionalista politikájának
az eredménye. Habár a hat községbôl álló Szandzsák autonó-
miája csak a távoli jövôben lenne lehetséges a szerbiai politikai
realitások fényében, a bosnyákok egyetértenek abban, hogy a
községeknek egy körzetbe kellene tartozniuk, ami egy kevésbé
ambiciózus célkitûzés az autonómiához képest és talán inkább

A gazdasági perspektíva hiánya

Szandzsák legnagyobb problémája a gazdaság elmaradottsága és
az ezzel összefüggô szegénység. A legtöbb gazdasági mutató sze-
rint Szandzsák gazdasági helyzete lényegesen rosszabb a szerbiai
átlagnál. Az egy fôre esô nemzeti jövedelem Novi Pazarban a
nemzeti átlag 37%-a, Sjenicában 33%-a, Tutinban pedig csak
26%-a. A szerb többségû községekben sem sokkal jobb a hely-
zet, itt az egy fôre esô jövedelem a nemzeti áltag 30-40%-a között
mozog, egyedül Nova Varošban volt ennél magasabb (57%).256
A hagyományos szandzsáki iparágak – a textil-, cipô- és bôripar
– hanyatlóban vannak, mivel nem tudnak versenyezni a sokkal
olcsóbb távol-keleti importtal. A kis- és középvállalkozások, ame-
lyek a bosnyákokra jellemzô vállalkozó szellemnek köszönhetôen
a szandzsáki gazdaság gerincét alkották, szintén küszködnek a
Szerbiát sújtó gazdasági nehézségek és a bürokratikus akadályok
miatt.257 A kilencvenes években a Szerbiát büntetô ENSZ-szank-
ciók bevezetése hozott némi gazdasági fellendülést Szandzsák-

256  2005-ös adatok, Republic of Serbia, Statistical Office of the Republic of Serbia,
Municipal Indicators of the Republic of Serbia,
257  ICG, 35.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

ban a virágzó csempészetnek köszönhetôen.258 A kábítószer mel-

lett más javakat, köztük fegyvert, alkoholt, dohánytermékeket,
embereket stb., csempésztek Szandzsákon keresztül, amelyben
nemcsak üzletemberek, de politikusok is részt vettek.259
Komoly problémát okoz az elmaradott infrastruktúra, amely
szintén a gazdasági fejletlenség jele. Az 1990-es évek közepén
elárasztották Novi Pazar városát a falvakból érkezô betelepülôk,
amelynek akkor sem volt, és most sincs megfelelô infrastruktú-
rája ahhoz, hogy megfeleljen a népesség növekedésébôl eredô
nyomásnak. Az infrastrukturális hiányosságok számos területen
jelentkeznek, például, míg a szomszédos Šumadijában az utak
többsége aszfaltozott, Sjenica községhez tartozó 104 faluban össze-
sen 7 kilométernyi aszfaltozott útszakasz van. 2000-ben szerbiai vi-
szonylatban Szandzsákban volt a legalacsonyabb a telefonsûrûség,
és még így is a szerb falvak ellátottsága jobb volt, mint a bosnyá-
koké.260 Az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségekrôl Szóló Ke-
retegyezményének végrehajtását vizsgáló egyik háttértanulmány
megállapította, hogy az elmaradott régiókról szóló törvény, amely
a támogatásra szoruló települések felsorolását is tartalmazza, szá-
mos bosnyák többségû települést nem említ Szandzsákon belül.
A tanulmány szerzôi szerint figyelemre méltó, hogy a Sjenica
községben található, bosnyák többségû, telefonnal és aszfaltozott
utakkal sem rendelkezô Pestera nem lett fejletlenként besorolva,
számos szerb többségû faluval ellentétben.261 A szandzsáki inf-
rastruktúra állapota jól példázza az évtizedes gazdasági diszkrimi-
náció következményeit, amely a szerb állam hosszú távú politi-
kájának egyik eredménye.262 Elsôsorban szerb politikusok ma is
gyakran nemzeti ügyekre hivatkozva bújnak ki a felelôsség alól,
egy helyi elemzôt idézve „hogyan kérhetsz fizetésemelést, amikor
a szívünk szakad meg Koszovóért?”263
258  ICG, 14.
259  ICG, 20.
260  Azóta a Telecom Srbija radikális fejlsztésekbe kezdett a régióban. ICG, 37.
261  Network of Committees for Human Rights in Serbia (CHRIS), „Serbia, Alternative Report
submitted pursuant to Article 25 Paragraph 1 of the Framework Convention for the
Protection of National Minorities”, September, 2007, 14.
262  Interjú Sedat Vrcićcsel, a sjenicai Flores civil szervezet vezetôjével, Sjenica, 2006.
augusztus 8.
263  Interjú Sead Biberovićcsal, az Urban In civil szervezet elnökével, Novi Pazar, 2006.
augusztus 10.
Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

Összességében megállapítható, hogy a legégetôbb gondok,

mint például az alacsony színvonalú oktatás, a fejletlen infrast-
ruktúra és a magas munkanélküliség közvetve mind összefüg-
gésbe hozhatóak a gazdaság helyzetével. Ezért is lenne érdemes
tágabb mozgásteret biztosítani az önkormányzatoknak ahhoz,
hogy nagyobb szerepet játszhassanak gazdaságuk fejlesztésében.
Mivel a községi önkormányzatok jelenleg nem rendelkeznek
tulajdonjoggal, egy stabilabb helyi gazdasági bázis megteremté-
sének legfontosabb elôfeltétele az lenne, ha az állami vagyont
(annak legalábbis azt a részét, amely az önkormányzati felada-
tok ellátásához kell) átruháznák a helyi önkormányzatok tulaj-

Az ifjúság problémái: munkanélküliség, kábítószer-használat, zsú-

folt iskolák
Szandzsákban a társadalmi problémák egy jelentôs része az ifjú-
ság helyzetével kapcsolatos. Novi Pazarban a lakosság 44,6%-a
26 éven aluli, Sjenicában pedig, amely egyike a legnagyobb és
legszegényebb szerbiai községeknek, a lakosság 39%-a 12 éven
aluli. A munkanélküliség, a kábítószer-használat és az iskolák
zsúfoltsága olyan kihívásokat jelentenek, amelyeket az önkor-
mányzatok nemcsak, hogy megoldani, de érdemben kezelni
sem tudnak, részben azért, mivel alig van befolyásuk az érintett
területeken.264 Hatáskörük az egészségügyben, az alap- és közép-
fokú oktatásban, és a szociális ellátásban a fizikai infrastruktú-
ra fenntartására korlátozódik, és nincs ráhatásuk az intézményi
szolgáltatások megszervezésére és menedzselésére. Kivételt jelent
az óvodai oktatás, amely teljes mértékben a községek kompeten-
ciája, és a szociális ellátások egy része, melyeket a helyi önkor-
mányzatok és az állam közösen biztosítanak.265
A helyi közösségek számára, beleértve a kisebbségeket is, ezek
a szolgáltatások különös jelentôséggel bírnak. Bizonyos társa-
dalmi problémák, mint például az ifjúságé, gyakran csak olyan,
több politikai szakterületen átnyúló, illetve azokat részben in-
264  Interjú Sedat Vrcićcsel.
265  Lásd Handbook for Local Councillors, a Standing Conference of Towns and Muni­ci­
palities weblapjáról (, 50. o.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

tegráló megközelítéssel kezelhetôek, amelyek az oktatást, a szo-

ciálpolitikát, az egészségügyet és a rendôrséget is érintô politikai
intézkedéseket tartalmaznak. Ez különösen igaz Szandzsákban,
annak ellenére, hogy a fiatalok helyzete nem egy nemzetiségi ügy
a szó klasszikus értelmében, mégis a bosnyák közösség legsúlyo-
sabb gondjainak egyike.266 A fiatalkori munkanélküliség komoly
teher: Novi Pazarban 100 000 lakosból 22 000 munkanélküli,
akik között különösen nagy a fiatalok és a nôk aránya. Ez más
bajok forrása is, mint például a kábítószer-fogyasztásé, ami 2000
óta terjedt el a régióban. 2000 elôtt „csak” áthaladt a Törökor-
szágból induló, Koszovót érintô és Nyugat-Európába tartó drog-
csempész-útvonal, mostanra viszont Szandzsák is célállomássá
vált, ahol fiatalok ezrei mindenféle kábítószert, köztük heroint is
fogyasztanak. A kábítószerfüggôk pontos száma nem ismert, de
biztosan több annál a 160-nál, amennyire azt a rendôrség becsü-
li. A Szerbiai Helsinki Bizottság szerint 2005-ben legalább 2000
volt a kemény drogoktól függô kiskorúak száma.267 Az iskolák
nem biztonságosak a kábítószer-árusítás és az iskolai erôszak
miatt, amelyek ellen a rendôrség nem tesz semmit. Helyi vé-
lemények szerint valószínûleg maga a rendôrség is részt vesz a
Egy másik, szintén a fiatalokat érintô probléma a helyi oktatás
állapota. Az iskolák túlzsúfoltak és helyhiánnyal küzdenek, mint
például Novi Pazarban, ahol csak hat általános iskola van, ame-
lyek napi három mûszakban üzemelnek. A sjenicai óvodák és
általános iskolák felszereltsége hiányos, és több mint ezer gyer-
meknek kell napi 3-15 kilométert gyalogolnia az iskoláig.269 A
helyzet megoldatlanságának okai egyrészt a pénzhiány, másrészt
pedig a helyi szervek és az oktatási minisztérium tehetetlensége.
2000 óta az Európai Unió jelentôs pénzösszeget fordított a szan-
dzsáki iskolák modernizálására, de még mindig sok tennivaló
akad.270 Ugyanakkor a sjenicai községi önkormányzat elindított
266  Interjú Sedat Vrcićcsel.
267  Helsinki Committee for Human Rights in Serbia, Human Rights and Collective Identity,
Serbia 2004, Belgrade, 2005, 278.
268  Interjú Sead Biberovićcsal.
269  Interjú Esad Zornićcsal.
270  Az ECHO intézményén keresztül az EU körülbelül 200 millió eurót költött szerbiai iskolák-
ra. Lásd: ICG, 28.
Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

egy, az óvodák és iskolák modernizálását célzó programot. A

helyi önkormányzat számára különösen fontos, hogy elérhetôvé
tegyék az internetet a lakosság számára, már csak azért is, mi-
vel a helyi vezetôk az internet-használatban látják a szabad in-
formációáramlás biztosítékát, amely ellensúlyozhatja a gyakran
nacionalista és gyûlöletbeszéddel fûtött helyi és állami média

Munkanélküliség és alulreprezentáltság a közszférában

A kilencvenes években a bosnyákok tömegesen veszítették el
az állami szektorban betöltött állásaikat, közülük sokan vagy
a magánszektorban kezdtek el dolgozni vagy emigráltak. Szan-
dzsákban ma is jellemzô, hogy a bosnyákok erôsen alulrepre-
zentáltak a közszféra azon területein, amelyek központi állami
fennhatóság alá tartoznak, mint például a postahivatalokban,
egyezségügyi intézményekben, a rendôrségen, földhivatalokban
és máshol,271 illetve az önkormányzatok által felügyelt intézmé-
nyekben is azokban a községekben, ahol nincs bosnyák többség.
Ezt a helyzetet súlyosbítja az 50%-ra becsült munkanélküliség az
egész régióban.272
Mióta a bosnyák pártok vezetô pozícióba kerültek néhány
helyi önkormányzatban, ezekben a községekben a bosnyákok
aránya valamelyest nôtt azokon a területeken, amelyek községi
hatáskörbe tartoznak. Novi Pazarban például ugyan még min-
dig alulreprezentáltak egyes közintézményekben, többek között
a bíróságokon, a rendôrségen, vagy a gazdasági rendôrség ál-
lományában, a közigazgatásban és az önkormányzati vállalatok
vezetôségében viszont egyre több bosnyák dolgozik. Mindezek
ellenére gyenge jelenlétük elsôsorban a központi államhoz tarto-
zó intézményekben továbbra is feszültségeket kelt.
Példaként megemlíthetô, hogy a Nemzetközi Válságcsoport
információi szerint 2004 szeptemberében Sjenicában, ahol a
lakosság háromnegyede bosnyák, kilenc bosnyák és nyolc szerb
dolgozott az adóhivatalnál, és tizenhat bosnyák, illetve tizenhét
szerb a postahivatalban. 2007-es adatok szerint Prijepoljéban a
271  Interjú Sedat Vrcićcsel.
272  CHRIS, 80.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

községi igazgatási szerveknél nyolcvan alkalmazottból csak tíz

volt bosnyák nemzetiségû,273 és a többi hivatalban is, mint pél-
dául a községi építészeti hatóságnál, a kulturális központban és
az adóhivatalban túlnyomó többségben szerbeket alkalmaztak.
Azokban a községekben, ahol a bosnyákok száma még alacso-
nyabb az össznépességen belül, a helyzet még rosszabb volt.
Pribojban például egyetlen egy közvállalatnak sem volt bosnyák
vezetôje.274 Novi Pazarban, ahol a lakosság 82%-a bosnyák, a
körzeti bíróságon 14 bosnyák és 14 szerb dolgozott, az ügyészsé-
gen 4 szerb és 4 bosnyák.275
Az egész régiót tekintve a rendôrség alkalmazottainak csupán
harmada bosnyák, a többi szerb.276 Sokan közülük a Milošević -
rezsim idején is szolgáltak, köztük olyanok, akik a kilencvenes
években súlyos bûntetteket követtek el.277 Ennek ellenére csak
a rendôrség vezetôjét távolították el, mindenki más maradhatott
egykori beosztásában 2000 után. Az viszont megnyugtató, hogy
a beszámolók szerint 2000 óta a rendôrség nem követett el atro-
citásokat a bosnyák lakossággal szemben.
A történelmi folyamatok, különösen a Milošević-rezsim po-
litikája miatt a szerbek közül nagyon kevesen dolgoznak a ma-
gánszektorban, többségüket a közszféra foglalkoztatja. Ez egy
olyan községben, mint Sjenica, ahol a lakosság 75%-a bosnyák
nemzetiségû, lényegében azt jelenti, hogy a helyi szerbek többsé-
ge a közszférában dolgozik. A magas munkanélküliség fényében
nem meglepô, ha a bosnyákok körében ellenérzéseket vált ki,
hogy elsôsorban a szerbek kiváltsága a közszférában betöltött
állások által garantált biztonság.

Általános jelenség, hogy a pozíciók elnyerésénél a képzettség

helyett inkább a nemzeti-felekezeti hovatartozás és a politikai

273  Uo.
274  Ezek az adatok a 2005. februári helyzetet tükrözik, ICG, 36.
275  CHRIS, 70.
276  Balkan Insight information, Amela Bajrović, „Serbia Police Initiative Slammed,” 26-11-
2007, Balkan Investigative Reporting Network,
277  2004 márciusában az új belügyminiszter, Dragan Jočić, több olyan rendôrt is elôléptetett,
akik közismertek voltak a bosnyák lakossággal szembeni brutalitásukról a Milošević-re­
zsim idején, például Dragan Prekićet, aki Tutinban lett fôparancsnok. ICG, 33.
Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

kapcsolatok számítanak. Ezen a ponton érdemes néhány szót

ejteni az egész országra jellemzô korrupcióról, amely messze túl-
mutat Szandzsákon, és amely mélyen áthatja a köz- és az üzleti
szférát is. Itt elsôsorban nem a hétköznapi korrupció278 jelensé-
gével állunk szemben, hanem az állam foglyul ejtésének intéz-
ményes mechanizmusaival. A bevett gyakorlat szerint – amely
nyilvánosan, a közvélemény szeme láttára zajlik – parlamenti
választások után a kormánykoalíciót létrehozó gyôztes pártok az
egész közszférát felosztják egymás között az elnyert mandátumok
arányában. A pártok jelölnek embereket a menedzseri posztokra
„az állami adminisztrációban, a közvállalatokban, közintézmé-
nyekben, a közszolgáltatóknál, közalapítványokban, az egészség­
ügyi, szociális és kulturális intézményekben, kollégiumokban,
iskolákban, színházakban, kórházakban, könyvtárakban, mû­em­
lé­kek és emlékparkok fenntartóinál” a posztok nyilvános meg-
hirdetése nélkül.279 Ez azt jelenti, hogy a koalíció egyes pártjai
nemcsak a minisztériumokat ellenôrzik, hanem mind azokat a
közvállalatokat, közintézményeket, hivatalokat, alapítványokat és
közszolgáltatásokat, amelyek a központi kormányzat hatásköré-
be tartoznak. A hatalom ilyen jellegû felosztása nemcsak hori-
zontálisan, hanem vertikálisan is mûködik, hiszen a központi
kormány alá tartozó helyi intézmények vezetôségét is ily módon
választják. Példának okáért megemlíthetô, hogy amikor Vojislav
Koštunica elôzô, 2007 elejéig hivatalban lévô kormánya idején
a pénzügyminisztériumot a G17Plus irányította, a helyi adó- és
vámhivatalokban az alkalmazottak 90%-a a párt soraiból került
ki. Hasonló módon a körzeti oktatási igazgatóságok vezetôit a
Szerb Demokrata Párt adta, amely akkor az oktatási tárcáért volt
felelôs. Helyi választások után hasonló folyamatok játszódnak
le, csak éppen a helyi önkormányzatok szintjén. Újvidéken,
ahol 2004-ben a Szerb Radikális Párt nyerte meg a helyhatósági
választásokat (és a szocialistákkal és a Szerb Demokrata Párttal

278  Erre az angolban használt petty corruption fogalma lenne a pontos kifejezés, aminek
nincs magyar megfelelôje. A legalacsonyabb szintû korrupciót jelenti, amikor egy közhi-
vatalnok vagy tisztviselô törvénytelen módon részesül pénzügyi kompenzációban szolgál-
tatásaiért cserébe.
279  Vesna Pešić, „State Capture and Widespread Corruption in Serbia,” CEPS Working
Document, No. 262/March 2007,

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

lépett koalícióra) a helyi önkormányzati adminisztráció teljes

menedzsmentjét lecserélték. A képviselôtestület huszonnégy tag-
ja került vezetô pozícióba közintézményeknél, és mintegy ezer
radikális párttag jutott munkahelyhez ugyanott, az állások nyil-
vános meghirdetése nélkül. Harminc ember nyert el igazgatói
állást megfelelô képzettség nélkül. Az ezt követô fizetésemelé-
seknek köszönhetôen negyven, különféle közintézményekben
dolgozó igazgató került fel az újvidéki milliomosok listájára. A
funkciók halmozása elterjedt gyakorlat a nem kielégítô törvényi
szabályozásnak köszönhetôen. Ráadásul, mivel a pártok finan-
szírozásában fontos szerepet játszik az üzleti szféra, a politikai
és a gazdasági körök szorosan összefonódnak, ami a hatalom
koncentrálódásához és oligarchikus társadalmi struktúrák kiala-
kulásához vezet.280
Megállapítható, hogy az intézményes korrupció felszámolása
vagy legalábbis visszaszorítása nélkül nehéz lesz igazságosabb
fog­lalkoztatási feltételeket teremteni, ami közvetve hozzájárul-
hatna a kisebbségek arányosabb részvételéhez a közszférában.
A jelenlegi körülmények között az önkormányzatok hatáskör-
ének kiterjesztése leginkább a helyi hatalmi – köztük nemzetiségi
– elit pozícióját erôsítené. Ez persze eredményezheti azt, hogy
több bosnyák jut álláshoz az állami intézményekben, viszont
feltehetôen azoknak kedvezne, akik megfelelô politikai kapcso-
latokkal rendelkeznek. Azok – szerbek és bosnyákok egyaránt –
akik az ellenzéki pártokhoz állnak közelebb vagy nincsenek párt-
kapcsolataik, kiszorulnának a pozíciók ilyen típusú újraosztásá-
ból. Igazságosabb társadalmi feltételek kialakításához, és ezen
belül a nemzeti kisebbségek számára egyenlôbb munkaerô-piaci
esélyek biztosításához elengedhetetlen lenne a közszféra „politi-
ka-mentesítése” és a szakmai verseny erôsítése. Elsô lépésként
alkalmazni kellene a már meghozott törvényeket,281 és megköve-
telni az állások nyilvános meghirdetését és a jelentkezôk szakmai
szempontok szerinti pályáztatását, illetve versenyeztetését.
280  További információk a szerbiai korrupció mûködésének rejtelmeirôl: Vesna Pešić, “State
Capture and Widespread Corruption in Serbia”.
281  Itt említhetô például az állami adminisztrációról szóló törvény által elôirányzott Köztisztviselôi
Hivatal létrehozásának igénye, amely a közszféra szakmai erôsítését és politika-mentesí-
tését szolgálná. Vesna Pešić, 33.
Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

A fent kifejtettek ellenére érdemes hangsúlyozni, hogy a sport-

események kivételével a nemzetiségi feszültségek általában nem
nyilvánulnak meg erôszakos formában. Azonban vannak még
egyéb rendezetlen kérdések, amelyek táplálják a bosnyákok és
szerbek közti ellenérzéseket, például a menekültek visszatérésé-
nek ügye Priboj községbe. 1992 és 1995 között az önkormányzat
adatai szerint 50 házat gyújtottak fel, 156 épületet romboltak le,
aminek következtében mintegy 200 bosnyák család volt kényte-
len elmenekülni, akik közül sokan még mindig nem térhettek
vissza a háború elôtti otthonaikba, ugyanakkor az etnikai tiszto-
gatás elkövetôit nem vonták felelôsségre.282
A szerb ifjúság priboji ultranacionalista felvonulásai 2004-
ben, a niši és belgrádi mecsetek felgyújtása szintén 2004-ben, a
bosnyákok iszlám terroristaként való ábrázolása a szerb médiá-
ban, a Novi Pazar-i rendszámtáblával rendelkezô állampolgárok
rendôrségi zaklatása szintén olyan jelenségek, amelyek félelmet
keltenek a bosnyákok körében.283 A különbözô tévéprogramok,
újságok, vagy akár tankönyvek is gyakran tartalmaznak a nem-
zetiségeket és azok kultúráját sértô megjegyzéseket, ami koráb-
ban, fôleg Đinðić kormánya idején, nem volt ennyire jellemzô.
Manapság az állami hatóságok által közvetített politikai üzenet
azt sugallja, hogy a szerbek nem követtek el háborús bûnöket
Boszniában, csak megvédték magukat; az iskolai tankönyvek is
ezt a fajta gondolkodásmódot tükrözik.
További feszültségforrás a pártok úgynevezett „politikai mar­
ke­tingje.”284 Bár a kilátástalan gazdasági helyzet egyaránt sújt
szerbeket és bosnyákokat, a pártok elôszeretettel hárítják a fe­le­
lôsséget a másik nemzet képviselôire. Talán az egyetlen ki­vétel
ez alól a Ljajić vezette SDP, amely nem él az „etnikai bûn­bak­
keresés” gyakorlatával.
Ezek a példák ugyanakkor jól érzékeltetik az általános politikai
hangulatot Szerbiában, amelyen csak határozott kormányzati fel-
lépéssel lehetne változtatni. A szandzsákiak szerint a helyi nemze-

282  CHRIS, 32-33.

283  ICG, 35-36.
284  Interjú Sedat Vrcićcsel.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

tiségi viszonyokat erôsen befolyásolja a központi politika, pél­dául,

hogy Belgrád mennyire enged teret a gyûlöletbeszédnek.285

A vallás szerepe
A nacionalista és vallási radikalizálódás sokkal valószínûbb, ha a
fent említett problémákat nem sikerül orvosolni, (mint amilyen
a fiatalok munkanélkülisége, a terjedô kábítószer-használat, vagy
a kilátástalan gazdasági helyzet). Fontos hangsúlyozni ugyanak-
kor, hogy a szandzsákiak többsége a szúfizmust, az iszlám mérsé-
kelt változatát gyakorolja, habár az 1990-es évek végén megjelent
a vahabita irányzat is. Helyi interjúalanyok szerint a vahabiták
központja Sjenica, és feltehetôen Bécsbôl kapnak támogatást,
ami Szaúd-Arábiából érkezô adományokból származik, egyéb-
ként alig lehet tudni valamit szervezetükrôl és céljaikról.286 2007
márciusában a rendôrség letartóztatott négy vahabitát Szandzsák-
ban, akik valószínûleg egy terrorista kiképzôtábor létrehozásán
fáradoztak Novi Pazar közelében. A rendôrök állítólag fegyve-
reket és robbanóeszközöket is lefoglaltak. Az elmúlt években a
vahabitáknak számos konfliktusuk volt a helyi lakossággal, akik-
re megpróbálták szigorú vallási elôírásaikat rákényszeríteni.287
A bosnyákok aggódva tekintenek az iszlámnak erre a radikális
formájára, mivel félnek attól, hogy a fiatalok számára esetleg
von­zóvá válik.

Szerbiában a Vajdaságban, Dél-Szerbiában, Belgrádban és

Szandzsákban mûködik iszlám hitközség. Szûkebb Szerbia elvi-
leg a Hamdija Jusufspahić vezette belgrádi riyaset fennhatósága
alá tartozik, viszont ennek hatalmát a Szandzsáki Iszlám Kö-
zösség Mesihat feje, Muamer Zukorlić mufti nem ismeri el. A
mufti nemcsak vallási, hanem jelentôs gazdasági hatalommal is
rendelkezik: a belgrádi támogatás mellett szaúdi adományokat
is kap. Továbbá ô alapította 2002-ben az elsô magánegyetemet
Novi Pazarban, ahonnan a magas tandíjak miatt jelentôs bevé-

285  Interjú Sead Biberovićcsal.

286  Interjú Sedat Vrcićcsel; ICG, 24.
287  Amela Bajrović, „Raid on Wahhabi ‘Camp’ Raises Tensions in Sandzak,” Balkan Insight,
Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

tellel számolhat. Mellesleg Zukorlić testvére irányítja a „Refref”

vállalatot, mely textiltermékekkel, iszlám ruházattal, bútorokkal
és könyvekkel kereskedik. A Glas Islama címû újság is a mufti
felügyelete alatt áll, ugyanúgy, mint az iszlám középiskolák háló-
zata és egy iszlám nyomda is. Gyakran elôfordult, hogy belgrádi
szerb politikusok elôbb keresték fel Zukorlićot, mint az SDA és
az SDP politikusait szandzsáki látogatásaik során.288
Zukorlić a szarajevói riyaset fennhatóságát ismeri el, nem
Belg­rádét. Ez komoly feszültségekhez vezetett, mivel a belgrádi
imám szerette volna a szerbiai iszlám közösséget egyesíteni saját
vezetôsége alatt. A legtöbb vallási vezetô egyetért abban, hogy
egy egységes iszlám közösséget kellene létrehozni Szerbiában a
muzulmán hívôk érdekeinek hatékonyabb képviselete érdeké-
ben, csak azt vitatják, hogy hol legyen ennek a központja. Az
Urban In civil szervezet igazgatója, Sead Biberović szerint ezek
az ellentétek valójában a közösségen belüli hatalmi vetélkedésrôl
szólnak. Ha Szarajevó lesz a központ, Zukorlić pozíciója fog
megszilárdulni, ha pedig Belgrád, akkor Jusufspahić é.289
2007 ôszén Belgrádhoz lojális imámok egy csoportja le akar-
ta mondatni Zukorlićot,290 ami nyílt összetûzéshez vezetett egy
Novi Pazar-i mecset elôtti lövöldözés formájában, amelyben
négy ember súlyosan megsérült. Mivel Zukorlić nem ismeri el
a riyasetet, annak döntését sem tekinti rá nézve kötelezônek.
Ennek fényében a mufti és követôi megakadályozták az új mufti,
Adem Zilkić bejutását a mecsetbe, ami erôszakba torkollott. A
konfliktusnak politikai vetülete is van, hiszen Zilkić Sulejman
Ugljaninhoz áll közel, egy idôben pártjának képviselôje is volt,
míg Zukorlić Rasim Ljajićhoz.291 Az iszlám közösségen belüli
ellentét még egy helyi iszlám iskolára (medreszára) is kiterjedt,
ahonnan hat Zilkićet támogató tanulót elbocsátottak.292 A vallá-

288  ICG, 23.

289  Dragana Nikolić-Solomon and Slađana Novosel, „Power Struggle Hinders Move to Unify
Serbian Muslims,” Balkan Insight, 07-12-2006,
290  “Serbia’s Muslims Split Local Islamic Community,” Balkan Insight, 04-10-2007, http://
291  Amela Bajrović, “Sandzak Muslims Remain at Odds,” Balkan Insight, 19-11-2007,
292  Zoran Maksimović, „Political Feud Divides Sandzak’s Muslims,” Balkan Insight, 20-12-

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

si közösséget is mélyen megosztó szandzsáki politikai konfliktu-

sokat a következôkben fejtjük ki részletesen.

Bosnyák pártpolitika
A 2000-ben bekövetkezett politikai változások óta a bosnyák
pártok rendszeres szereplôi mind a helyi, mind az országos po-
litikának. A Rasim Ljajić vezette SDP részt vett a Đinðić vezette
kormánykoalícióban, és Ljajić maga a föderáció emberi jogok és
etnikai kisebbségek minisztereként szolgált. 2004-ben a Hágai
Törvényszékkel való együttmûködésért felelôs nemzeti tanács
elnöke lett, 2005-ben pedig a Preševo, Bujanovac és Medveða
községekért felelôs koordinációs testületé. 2007 májusában
Koštunica új kormányában ô kapta a munkaügyi, foglalkoztatá-
si és szociális ügyekért felelôs miniszteri tárcát, azonban pártja,
az SDP hagyományosan a Demokrata Párt partnere. Legfôbb
riválisa, az SDA, amelynek képviselôi a Szandzsákért Lista nevû
koalíciót vezetik, és amely általában Koštunica Szerb Demok-
rata Pártjának szövetségese. Ahogyan az alábbi elemzésbôl is
kiderül, a bosnyák pártok különbözô politikai szinteken majd-
nem minden szerb párttal hajlandóak együttmûködni, csak egy-
mással nem. Számos példa bizonyítja, hogy bosnyák és szerb
politikusok képesek a különbözô nemzetiségi ellentéteket helyi
szinten megoldani, ami egy további érv a helyi önkormányzati
autonómia megerôsítése mellett. Ugyanakkor, míg az etnikai fe-
szültségeket a községek szintjén a felek hatékonyan kezelni tud-
ják, addig a két legnagyobb bosnyák párt, az SDA és SDP közti
rivalizálás a legsúlyosabb bizonytalansági tényezô a térségben,
ami gyakran a helyi önkormányzatok munkáját is akadályozza,
ahogyan azt a Novi Pazarról és Sjenicáról készült esettanulmá-
nyok is szemléltetik. Ezekbôl az is kiderül, hogy az országos
szintû politika erôsen rányomja bélyegét a szandzsáki helyi vi-
szonyokra, és gyakran elôfordul, hogy Belgrád egymásnak ug-
rasztja a helyi politikai erôket, illetve saját kegyeltjeit segíti ha-
talmi pozícióba. Ez viszont felveti a helyi önkormányzatok auto-
nómiáját garantáló alkotmányos biztosítékok megerôsítésének
Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

Az alábbiakban elôször a két bosnyák politikai pártot fogjuk

bemutatni. Mivel a tanulmány alapvetô célja a helyi községi ön-
kormányzatok mûködésének vizsgálata, a Novi Pazar-i, sjenicai
és prijepoljei esettanulmányokon keresztül fogjuk szemléltetni,
hogy a helyi pártpolitika hogyan befolyásolja az önkormányza­
tok mûködését.

A két nagyobb bosnyák párt – a Szandzsáki Demokratikus Moz-
galom Pártja (SDA) és a Szandzsáki Demokrata Párt (SDP) – a
szerbiai bosnyák kisebbség és Szandzsák érdekeit hivatott képvi-
selni, de nagyon különbözô módon és politikai stílusban. Mint
látni fogjuk, mások a céljaik és szövetségeseik, talán az egyetlen
közös jellemzôjük, hogy mindkét párt rendelkezik alvilági kapcso-
latokkal. Sulejman Ugjljanin és pártja, az SDA, amelyre jellemzô
a soviniszta, militáns bosnyák nacionalizmus, nemcsak Szandzsák
autonómiáját tûzte zászlójára, hanem korábban még egy szan-
dzsáki köztársaság megalapítását is elképzelhetônek tartotta.293 A
híresztelések szerint Ugljanin, aki Novi Pazar polgármestere is
egyben, úgy uralja Novi Pazart, mint egy török pasa, személyi
kultusza megkérdôjelezhetetlen, és egy egész csapat biz­tonsági ôr
vigyázza lépteit. Az összes fontos politikai pozíciót mo­nopolizálva
egyidejûleg vezeti az SDA-t, ô a Szandzsákért Lis­ta és a Bosnyák
Nemzeti Tanács elnöke is, a polgármesteri posz­ton kívül.294
Az Ugljanin vezette SDA alapító tagja a Szandzsákért Lista
koalíciónak, amely 2006-ban csatlakozott a Koštunica vezette
kormánytöbbséghez a szerb parlamentben, majd a 2007-es vá-
lasztásokon két mandátumot szerzett a szerb törvényhozásban.
A koalíció nem csupán kulturális autonómiát követel a bosnyá-
kok számára, hanem olyan adminisztratív és területi önrendel-
kezési jogokat is, mint amilyen a regionális rendôrség és bíró-
ság felállítása. Céljuk, hogy Szandzsákot egy egységes választási
körzetté alakítsák, illetve, hogy Szerbiának kétházas parlamentje
legyen, ahol az egyik házban a régiók képviselôi ülhetnének.
293  Interjú James Lyon-nal, az International Crisis Group igazgatójával, Belgrád, 2006. szep-
tember 26.
294  ICG, 18.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Álláspontjuk szerint Szandzsák történelmében meghatározó a

regionális autonómia tapasztalata, továbbá a bosnyák kulturális
jogok gyakorlása is egy önálló szandzsáki régió keretein belül
tudna csak kiteljesedni.295

Az SDA-val ellentétben, a Rasim Ljajić vezette SDP egy ke-
vésbé nacionalista, mérsékeltebb alternatívát képvisel, a párt
diskurzusa, politikája és céljai alapján. Az SDP nem etnikai
pártként, hanem az egész Szandzsák régiót képviselô pártként
definiálja magát, vannak helyi irodái Szerbia többi részén is,
még a Vajdaságban is. Az SDP fô politikai célkitûzése nem a
területi-etnikai autonómia megteremtése, hanem a régió hat
községi önkormányzatának egyesítése egy közös körzetbe, mely-
nek központja Novi Pazar lenne. Az SDP meghatározó stratégi-
ája a Demokrata Párttal való szoros együttmûködés; az utóbbi
listáján három képviselôjük jutott be a szerbiai parlamentbe a
2007-es januári választásokon. Politikusai szerint a kormány-
ban való részvétel az egyetlen út ahhoz, hogy a párt programjá-
ban kitûzött célokat megvalósíthassák.296 Az SDP bevallottan
azért nem tûzte zászlajára az etnikai területi autonómia megte-
remtését, mert nincs egy anyaország, amelynek külsô támoga-
tására számíthatna, ehelyett a szélesebb körû kulturális jogok
megszerzése a céljuk.297

A két párt szembenállásának gyökere a két pártvezetô – Rasim

Ljajić és Sulejman Ugljanin – közötti ellentét, ami azonban
több mint egyszerû politikai rivalizálás; személyes gyûlölet táp-
lálja, ami sajnos követôikre is átterjedt. Az ellenségeskedés kö-
vetkezményeként az vált a legmeghatározóbb választóvonallá,
hogy valaki Ljajić vagy Ugljanin támogatója, fôleg miután még
a szerb választók közül is néhányan Ugljanin pártjára szavaztak,
amikor az koalícióra lépett Koštunicával. Ez a koalíció igencsak
újszerû és meglepô politikai formáció, hiszen nem is olyan ré-
295  Interjú Esad Džudževićcsel.
296  Interjú Sead Biberovićcsal.
297  Interjú Resad Hodžićcsal, az SDP tagjával, Novi Pazar, 2006. augusztus 11.

Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

gen Ugljanin még „szalon csetniknek”298 nevezte Koštunicát,

illetve a Novi Pazar-i szerbek is 2000 elôtt általában Miloševićre
és a radikális pártra szavaztak.

Sjenica esete kiváló példája a szandzsáki régióra meglehetôsen
jellemzô viszonyoknak, ahol az SDP és az SDA közötti ellensé-
geskedés olyan mértékû, amely kizár minden együttmûködést
a két párt között, és ahol a szerb pártokkal, akár még a Szerb
Radikális Párttal való összefogás is valószínûbb, mint egymással.
Novi Pazarban is hasonló a helyzet, itt 2004-ben az SDP és
a Szandzsákért Párt lépett koalícióra a Szerb Radikális Párttal
annak érdekében, hogy ellen tudjanak állni az SDA-nak és a he-
lyi polgármesternek, Sulejman Ugljaninnak. Pribojban egészen
2004-ig Ugljanin volt hatalmon a Szerb Szocialista Párttal közös
koalícióban, de a 2004. évi helyi választások óta egy Ugljanin-
ellenes koalíció vette át az önkormányzat vezetését, melynek ki-
lenc tagja között jelen volt a Demokrata Párt és az SDP is.
Sjenicában a helyi önkormányzat, a skupština, 39 tagból áll,
ahol a többség megszerzése érdekében 2004-ben a szerb pártok
két bosnyák párttal léptek szövetségre. Így jött létre az a koalíció,
melynek tagjai közt ott volt a Rasim Ljajić vezette SDP tizenegy,
a Szandzsákért Nemzeti Mozgalom nyolc képviselôvel és három
szerb párt, mindegyik két-két képviselôvel – a Szerb Radikális
Párt, Koštunica Szerb Demokrata Pártja és az úgynevezett Szerb
Demokrata Szövetség, amely a Szerb Szocialista Párt, a Szerb
Megújhodási Mozgalom, és az Új Szerbia szövetsége. A szerb
pártok részvételével a koalíció 25 helyet tudhatott magáénak,
ami kényelmes többséget jelentett a kormányzáshoz. A közvet-
len választási rendszerben megválasztott polgármester, Esad
Zornić, szintén az SDP színeiben indult. Az Ugljanin vezette
SDA így kénytelen volt helyi ellenzéki szerepbe vonulni tizen-
négy képviselôjével.
2006-ban azonban fordult a kocka, amikor az SDA vezette
Szandzsákért Lista országos szinten szövetségre lépett Koštunica

298  Interjú Sead Biberovićcsal.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

kormányával. Ennek következményeként a szerb pártok ki-

léptek a helyi kormányzó koalícióból, és az SDA-val kötöttek
együttmûködést, amely így már a helyi testületben húsz hellyel
– és ezáltal a mandátumok többségével – rendelkezett, miköz-
ben az SDP-s polgármester a helyén maradt. Ismervén az SDP
és az SDA közötti politikai dinamikát, nem meglepô, hogy e
változások után a helyi képviselô-testület fô célja az lett, hogy
megbuktassa a SDP-s polgármestert. Ki is írtak egy helyi nép-
szavazást ennek érdekében 2006 augusztusában, ami végül nem
lett eredményes, így a polgármester maradhatott. Az utóbbi
részben azzal magyarázható, hogy a helyi szerbek inkább a pol-
gármestert favorizálják, mivel jobban megbíznak az SDP-ben,
mint az SDA-ban. Az SDA ugyanis csaknem tizenöt évig volt
hatalmon Sjenicában, és ez alatt az idô alatt a szerbek jobb híján
mellôzték a helyi hatóságokkal való érintkezést. Azonban miu-
tán az SDP vezette koalíció átvette az önkormányzat vezetését
2004-ben, a polgármester igyekezett a helyi szerbeknek (akik a
lakosság 24%-át alkotják) is biztosítani a politikai képviseletet,
így a hét tagú önkormányzati tanácsba három szerb nemzetiségû
is bekerült, és a polgármester helyettesévé, illetve több, az ön-
kormányzat irányítása alatt álló közvállalat és közigazgatási szerv
vezetôjévé is szerbeket neveztek ki. De mivel nincsenek intézmé-
nyi garanciák arra nézve, hogy a helyi szinten kisebbségben levô
szerbek érdekeinek érvényesítését a bosnyák többség ne tudja
önkényesen megakadályozni, nem zárható ki, hogy mindez a
visszájára fordul, ha a bosnyák nacionalistáknak sikerül megsze-
rezniük a hatalmat a helyi önkormányzatban.299
Sjenica nem az egyetlen példa arra, hogy miként lehetetlení-
tette el az önkormányzatok munkáját a helyi önkormányzati tes-
tület és a polgármester közötti ellenségeskedés. Ugyanez volt a
helyzet Novi Pazarban is, ahogyan azt a következô részben látni
fogjuk. Úgy tûnik, hogy a közvetlen választási rendszer, amelyet
egyszerre alkalmaztak a helyi önkormányzati és a polgármesteri
választásoknál, sok helyen vezetett feloldhatatlan feszültségekhez,
amelyeket Belgrád sok esetben ki is használt saját céljai érdeké-

299  Interjú Esad Zornićcsal.

Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

ben.300 A 2008 májusában esedékes helyhatósági választásokon

azonban már az új szabályok szerint választják az önkormány-
zatok vezetôségét, azaz a közvetlenül választott képviselô-testület
dönt a polgármester személyérôl.
Többek között azért is gond, ha lebénul a helyi hatóságok mun-
kája, mert az önkormányzatok hatáskörébe tartoznak a helyi fej­
lesztési és beruházási programok, amiket nemzetközi adományok-
ból, kor­mány­pénzekbôl vagy civil kezdeményezések forrásai­ból
finanszíroz­nak. Sjenica esetében például az önkormányzat nagy
összegû támo­gatást kapott a Beruházási Minisztériumtól az in­fra­
struktúra, a Mezôgazdasági Minisztériumtól pedig a helyi mezô­
gaz­da­ság fejlesztésére. Miután kirobbant a helyi önkormányzati
vita, a köz­ponti kormányzat felfüggesztette ezeket a forrásokat, így
például a helyi úthálózat javítási munkálataival várni kellett ad­dig,
amíg ki­de­rült, hogy maradhat-e helyén az akkori polgármes­ter.

Novi Pazar301
A két bosnyák párt közti ellentét gyakorlatilag megbénította a
helyi önkormányzatot Novi Pazarban 2004 és 2006 között. A
politikai patthelyzet akkor alakult ki, amikor a 2004-es helyi vá-
lasztásokat követôen a képviselô-testületben egy Ugljanin-ellenes
csoport került hatalomra az SDP vezetésével. A tizenhét SDP-s
képviselôhöz csatlakozott három képviselô a Szandzsákért Párt-
ból, négy képviselô pedig a Szerb Radikális Pártból. A huszon-
egy mandátummal rendelkezô SDA így ellenzékbe kényszerült,
miközben a párt elnöke, Sulejman Ugljanin, továbbra is a köz-
ség polgármestere maradt. Kihasználván az új erôviszonyokat
az önkormányzati testületben, Ljajić politikai támadásba kezdett
Ugljanin ellen, annak megbuktatása érdekében. Átfogó média-
kampányt indított ellene, és visszaléptette Ugljanin szövetségese-
it különféle fontos önkormányzati posztokról. Válaszul Ugljanin
mindent megtett annak érdekében, hogy megakadályozza az ön-
kormányzati testület munkáját, többek között nem engedte be
a testület tagjait a városháza gyûléstermébe. A testület így egy
helyi vendéglôben volt kénytelen megtartani hivatalos üléseit,
300  Ua.
301  Interjú Sead Biberovićcsal.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

és 2006 áprilisában úgy döntött, hogy népszavazást ír ki május

14-re a polgármester visszahívásáról.
Idôközben azonban a polgármester érdekében közbelépett a
belgrádi kormányzat. Nem csupán a népszavazásról szóló dön-
tést nem vette figyelembe, hanem még ugyanabban a hónap-
ban (áprilisban) feloszlatta a helyi képviselô-testületet, és helyére
egy ideiglenes testületet nevezett ki, amelyben csak Ugljanin és
Koštunica pártjainak képviselôi kaptak helyet. A hatályban lévô
törvény szerint, ha a képviselô-testület képtelen három hónapig
összeülni, vagy nem tudja elfogadni idôben a helyi költségvetési
tervezetet, akkor a központi hatóságoknak jogukban áll feloszlat-
niuk, és új választásokat kiírni. Csakhogy Novi Pazar esetében
az önkormányzati testület azért nem tudott ülésezni, mert a pol-
gármester fizikailag megakadályozta tagjainak bejutását a város-
háza épületébe, (bár a testület mégiscsak megtartotta ülését egy
vendéglôben). Ennek ellenére, miután kiírták a népszavazást a
polgármester menesztésérôl, a központi kormányzat rövid idôn
belül feloszlatta a testületet.302
Ezután a szerb kormányzat is kiírt egy népszavazást június 25-i
dátummal a polgármester hivatalban maradásáról. Végül két nép­
sza­vazást tartottak, egyet májusban és egyet júniusban, mivel a
régi, SDP-s többségû testület nem tekintette érvényesnek a jú­niusi
népszavazást arra hivatkozva, hogy az összes választási bizottsági
tag az SDA soraiból került ki.303 Körülbelül a választók 30%-a je­
lent meg a májusi népszavazáson, gyakorlatilag Ljajić tá­mogatói,
akik Ugljanin ellen szavaztak, a többi választó bojkottálta a nép-
szavazást. Ugyanez történt júniusban is, csak fordítva. Akkor az
SDA-támogatók szavaztak a központi kormányzat se­gítségével
meg­szervezett népszavazáson, amit a többi szavazó boj­kottált. Az
el­várásoknak megfelelôen júniusban a részvevôk 97%-a Ugljanin
mellett szavazott, megerôsítve polgármesteri mi­nô­ségében.
Ezek után, mivel a központi hatóságok feloszlatták az önkor-
mányzati képviselô-testületet, ismét választásokat kellett tartani,

302  Amela Bajrović, „Politician’s Murder Raises Tensions in Sandzak”, Balkan Insight,
International War and Peace Reporting, 14-09-2006,
303  Interjú Resad Hodžićcsal.

Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

amit 2006 szeptemberében rendeztek meg. A kiélezett választási

kampány oda vezetett, hogy a Szandzsákért Lista egyik jelöltjét
meggyilkolták; Ugljanin Ljajić támogatóit vádolta a gyilkosság-
gal. A helyi elemzôket nem érte váratlanul a gyilkosság híre, sze-
rintük az a meglepô, hogy nem voltak már korábban is politikai
gyilkosságok, hiszen az utóbbi idôben elszaporodtak a bombatá-
madások és a két párt támogatói közti közelharcok. A gyilkossá-
got követôen a Ljajić pártja által delegált választási megfigyelôk
visszaléptek, de a választásokat így is megtartották. A választások
Ugljanin sikerét hozták, huszonhét helyet biztosítva választási
szövetsége számára az összesen 47 képviselôbôl álló helyi ön-
kormányzati testületben. Az SDP csak tizenkét képviselôi helyet
szerzett, és Ljajić azt nyilatkozta, hogy nem fognak részt venni
az önkormányzati testület munkájában, hacsak a bíróság nem
érvényteleníti a szavazás eredményét, amit viszont a választási
bizottság végül jóváhagyott.
Az SDP szerint Ugljanin teljhatalomra törekszik Novi Pazar­
ban. Például hivatalosan a helyi média az önkormányzat ha­tás­kö­
ré­be tartozik, de a valóságban Ugljanin személyes befolyása alatt
áll. A helyi rendôrség és bíróság tagjai szintén szorosan kö­tôd­nek
Ugljaninhoz, így lehetetlen bármilyen SDA-ellenes panasszal hoz-
zájuk fordulni. Mi több, miután az SDA a szerb par­lamentben
csatlakozott Koštunica kormánytöbbségéhez, Belg­­rád­ban is süket
fülekre talált bármilyen SDA-ellenes kezde­mé­nyezés.304 Egyesek
szerint Belgrádnak az az érdeke, hogy fenn­tartsa az SDP és az
SDA közti ellenségeskedést, hiszen ily módon tudja biztosítani a
bosnyák választók megosztottságát, és ezáltal gyengíteni országos
szintû politikai befolyásukat.305

Prijepolje kiváló példája a nemzetiségek közti békés együttélés-
nek, aminek következményeként a helyi gazdaság is fejlôdik.
Prijepoljéban a bosnyákok kisebbségben vannak, a lakosság

304  Ua.
305  Ua.
306  Interjú Nedžad Turkovićcsal, Prijepolje polgármesterével és a helyi testület elnökével,
Prijepolje, 2006. augusztus 8.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

44%-a bosnyák, a többi pedig szerb. A Szerb Szocialista Párt

tizennégy éves uralma után, 2004-ben egy új összetételû koalíció
került hatalomra, amelyben a bosnyák pártok is részt vettek. Ha-
bár a szerbek többségben vannak, a 2004-es választásokon még-
is egy bosnyák jelölt, az SDP-t képviselô Nedžad Turković , lett
a polgármester. A helyi önkormányzatban egy Ugljanin-ellenes
koalíció jött létre hat párt részvételével, amihez az SDP mellett öt
szerb párt is csatlakozott, a Koštunica vezette Szerb Demokrata
Párt, a Demokrata Párt, az Új Szerbia, a Civil Szövetség, és a
Szociáldemokrata Párt.
Az önkormányzat új vezetôségének beiktatása után a koalíció
tagjai, bosnyákok és szerbek, együtt kezdtek el azon munkálkodni,
hogy javítsák a bosnyákok elhelyezkedésének esélyeit a helyi köz-
szférában. Ennek eredményeként a helyi nyolc közintézménybôl
háromnak bosnyák lett az igazgatója. Ugyanakkor azokon a
területeken, amelyek a központi kormányzat fennhatósága alá
tartoznak, mint például a rendôrségen, az egészségügyben, a
közoktatásban, a bíróságokon, az adóhivatalokban, a postahiva-
talokban vagy az elektromos mûveknél az önkormányzatoknak
nincs beleszólásuk a foglalkoztatásba. Ennek ellenére, mivel a
helyi koalíció egyes képviselôi olyan pártok tagjai, amelyek a
belgrádi kormánykoalícióban is részt vesznek (mint például a
Szerb Demokrata Párt), a helyi hivatalok jó kapcsolatokat ala-
kítottak ki a kormánnyal, ami több pozitív következménnyel is
járt. Például a helyi testület képviselôi arra használták belgrádi
pártkapcsolataikat, hogy javítsák a bosnyákok képviseletét azok-
ban a szektorokban, amelyek nem tartoznak a helyi önkormány-
zat hatáskörébe. A Szerb Demokrata Párt helyi képviselôi azért
lobbiztak Belgrádban, hogy több bosnyákot alkalmazzanak a
rendôrségen, az egészségügyben és a bíróságokon, ahol a szerbek
túlsúlya jellemzô. Másfelôl Prijepolje jelentôs mértékû központi
forrásokat kapott a közelmúltban a helyi infrastruktúra fejleszté-
sére is. A község volt az elsô Szerbiában, amelyik hosszú távú
fejlesztési tervet készített a 2005-tôl 2010-ig terjedô idôszakra vo-
natkozóan, és az elnyert támogatás is a második legnagyobb re-
gionális szubvenció volt Szerbiában. Az önkormányzat máshol
is sikeresen pályázott, és jelentôs forrásokhoz jutott különbözô
Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

nemzetközi intézményektôl,307 elsôsorban a kis- és középvállal-

kozások, a mezôgazdaság, a környezetvédelem, a turizmus, a csa­
tor­názás és a helyi adminisztráció fejlesztésére. Nagyobb beru-
házások esetében az önkormányzatok erôsen függnek Belgrád
segítségétôl, és bár elméletileg minden helyi önkormányzatnak
pályáznia kell a központi forrásokra, a valóságban ezek odaíté-
lésekor sok függ az egyes települések politikai kapcsolataitól és
lobbizási képességüktôl.

E három község esete jól szemlélteti, hogy az igazi törésvona-

lak a régióban nem az etnikai különbségek, hanem sokkal in-
kább a politikai kötôdések mentén alakultak ki. Ami még ennél
is meglepôbb, hogy gyakorlatilag bármilyen politikai szövetség
lehetséges, kivéve az SDA és az SDP közötti együttmûködést.
Míg a két bosnyák párt az egymással való kiegyezésre képtelen,
a Szerb Radikális Párttal például hajlandóak koalícióra lépni.
Mi több, a bosnyák és szerb pártok alkotta koalíciók bizonyos
esetekben kifejezetten eredményesek a nemzetiségi viták elsimí-
tásában, és hatékonyak lehetnek az olyan gyakorlati problémák
megoldásában is, mint amilyen a kisebbségek foglalkoztatása
a közintézményekben. Prijepolje esete talán a legjobb példája
az ilyen együttmûködésnek, hiszen Koštunica pártja a bosnyák
nemzetiségû polgármesterrel együtt azon fáradozott, hogy javítsa
a bosnyákok arányát a helyi közszférában.

Az eddigi elemzés a helyi önkormányzatokra és az ezek hatás-

körét érintô problémákra összpontosított. A hagyományosabb
értelemben vett kisebbségi jogok, többek között a kisebbségi
nyelvhasználathoz, a kisebbségi kultúra gyakorlásához vagy a
kisebbségi oktatáshoz való jog alkalmazását leginkább a szerbiai
nemzeti tanácsok mûködésének vizsgálatával követhetjük nyo-
mon, ezért a következô rész a Bosnyák Nemzeti Tanácsot mu-
tatja be. Látható lesz, hogy a tanács munkája erôsen átpolitizált,
legitimitása vitatott, és kérdéses, hogy mennyire tud megfelelni
a bosnyák közösség által támasztott elvárásoknak.
307  Például az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Banktól, az UNDP-tôl, a USAID-tôl és a FAO-

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

A Bosnyák Nemzeti Tanács és a kulturális jogok

A szerbiai kisebbségi törvény alapján a nemzeti tanácsok azok az
intézmények, amelyeken keresztül a kisebbségek gyakorolhatják
önrendelkezési jogaikat a kisebbségi nyelvhasználat, az oktatás,
a kultúra, a kisebbségi média és tájékoztatás területén. Azonban
mivel a Bosnyák Nemzeti Tanácsot teljesen az SDA dominálja,
legitimitása vitatott a bosnyák közösségen belül, elsôsorban a
Ljajić vezette SDP által.
Ettôl függetlenül a tanács tett néhány lépést a bosnyákok ki-
sebbségi jogainak érvényesítése érdekében, és bizonyos eredmé-
nyeket el is ért. Így például a bosnyákok megtarthatják saját ün-
nepeiket, és Sjenica, Tutin, és Novi Pazar községekben a szerb
mellett a bosnyák is hivatalos nyelv. Az anyanyelv hivatalos hasz-
nálatához való jog elôkelô helyen szerepelt a tanács napirendjén,
de ennek fontosságát sokan vitatják, hiszen a bosnyák nyelv na-
gyon hasonló a szerbhez. Mi több, egyes bosnyák értelmiségiek
szerint a nyelvi különbségek ilyen típusú hangsúlyozása csak az
etnikai feszültségek fokozódásához fog vezetni.
A Bosnyák Nemzeti Tanács tankönyveket is összeállított,
amelyek célja, hogy a bosnyák gyermekeket megismertesse a
bosnyák kultúrával, hagyományokkal, nyelvvel és történelem-
mel. A tankönyveket, amiket az Oktatásügyi Minisztérium is
jóváhagyott, nem csupán gyenge színvonaluk miatt érte kritika,
hanem amiatt is, hogy etnocentrikus és intoleráns világnézetet
közvetítenek.309 Így például, a hat és kilenc év közötti kisisko-
lások számára írt a tankönyvek azt sugallják, hogy a bosnyákok
szülôföldje nem Szerbia, hanem Bosznia. Állítólag a tanköny-
veket nem a legjobb szakemberek írták, ráadásul túl rövid idô
alatt készültek, hogy a belgrádi Oktatásügyi Minisztérium jóvá-
hagyhassa ôket.310
308  Interjú Džudževićcsel.
309  Például azt tanítják, hogy az iszlám a bosnyákok egyetlen vallása, mintha nem is lehetne
bosnyák az, aki nem muzulmán.
310  Ezt megerôsítette az Európa Tanács megbízásából készült, korábban már idézett tanul-
mány is, amely a bosnyák tankönyveket nemes egyszerûséggel „az alacsony színvonalú
tankönyvek kivételes mintapéldáiként” minôsítette. CHRIS, 22.o.; Interjú Sead Bibe­
Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

A tanács azért is aktívan lobbizik Belgrádban, hogy Novi

Pa­zar­ban nyíljon egy új egyetem. Habár van már egy egyetem
Szand­zsákban, a tanács állítása szerint elfogadhatatlan, hogy
egy vallási vezetô, Zukorlić mufti annak elnöke. A nézeteltérés
oka valószínûleg mégis inkább az, hogy a Bosnyák Nemze­ti Ta-
nács vezetôi nem kedvelik a muftit, amióta összeveszett Ug­lja­
A tanács nyolc különbözô projektet indított el a bosnyák kul-
turális örökség megôrzése érdekében, ezek közé tartozik például
a XII–XIII. század környékén épült bogumil romok renoválása.
A tanács joga az is, hogy kijelölje azokat a kulturális intézménye-
ket, amelyek állami támogatásban részesülhetnek. Ez jó eséllyel
fog nézeteltérésekhez vezetni annak fényében, hogy az egész ta-
nácsot az SDA uralja.
A Bosnyák Nemzeti Tanács egyik legfontosabb célja, hogy he-
lyi szinten a közszférában a bosnyák nemzetiségûek lakossági
arányuknak megfelelôen legyenek képviselve, például, hogy a
rendôrségnél több bosnyákot alkalmazzanak. A központi kor-
mányzat 2006-ban el is fogadott ennek érdekében egy határo-
zatot, ami viszont a gyakorlatban nem igazán érvényesül, rész-
ben azért, mert be nem tartása semmilyen szankcióval nem jár.
Az is nyilvánvaló, hogy az arányos képviselet csak hosszútávon
teremthetô meg, hiszen nem lehet csak úgy az utcára tenni a
jelenlegi alkalmazottakat.

Ahogyan a fentiekbôl kiderül, a bosnyák kisebbség legégetôbb
gondjai olyan mindennapi problémákkal kapcsolatosak, mint a
gazdasági perspektíva hiánya, az infrastruktúra elmaradottsága,
a munkanélküliség, vagy a rossz színvonalú oktatás. Ezek a pa-
naszok nem a hagyományos értelemben vett kisebbségi jogokat
– mint például az anyanyelv hivatalos használatához vagy a saját
kultúrához és annak gyakorlásához való jog hiányát – érintik,

311  ICG Report, 23.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

amelyek a nemzeti tanácsok hatáskörébe tartoznak. Ezért fontos

hangsúlyozni, hogy a megoldáshoz nem elegendô csupán a ki-
sebbségi jogok védelmére összpontosítani.
A helyi önkormányzatok hatásköreinek kiterjesztése elô­se­gít­
hetné, hogy a lakosságnak több beleszólása legyen a helyi gazda­ság
fejlesztésébe, hogy jobban magukénak érezzék a helyi köz­szférát,
és lehetôségük legyen arra is, hogy részt vegyenek a közintézmé-
nyek – mint például a helyi oktatás – vezetôinek kinevezésében.
Ez nem csupán a bosnyákok arányosabb képviseletét eredmé-
nyezhetné, hanem a helyi feszültségeket is csökkenthetné.
Fontos lenne az is, hogy az önkormányzatok az állami vagyon
tulajdonosaivá váljanak, legalábbis azon részének, amely az ön-
kormányzati hatáskörök ellátásához szükséges. A közép- és ke-
let-európai országok példája bizonyítja, hogy az állami tulajdon
átruházása a helyi önkormányzatokra meghatározó eleme volt
a közigazgatás reformjának, aminek hiányában az önkormány-
zatok képtelenek lennének eredményesen mûködni (elsôsorban
ami az önkormányzati szolgáltatások minôségének és hatékony-
ságának javítását és a gazdaságfejlesztést illeti).312
Emellett érdemes lenne újragondolni a jelenlegi közigazgatá-
si határokat, különösen a körzethatárokat és a körzetek szerepét
úgy, hogy jobban megfeleljenek a kisebbségek igényeinek. Ez azt
jelentené, hogy Szandzsák hat községe, vagy legalább az a négy,
amelyik nagyobb bosnyák népességgel rendelkezik – Sjenica, Tu-
tin, Novi Pazar és Prijepolje – ugyanabba a körzetbe tartozzon.

Ugyanakkor addig, amíg a helyi önkormányzatok szakmailag

és infrastruktúrájukat tekintve nincsenek jobban felkészülve,
további feladatokkal felruházni ôket akár kockázatos is lehet. Je-
lenleg a legtöbb önkormányzat nincs abban a helyzetben, hogy
több feladatot átvegyen, ehhez a központi kormány aktív segít-
ségére lenne szükség, oktatás, továbbképzés, szakmai segítség és
felügyelet, illetve egyéb támogatás formájában.313 A helyi ható-

312  Charles Jókay, „Policy Recommendations for Returning and Transferring Property to
Local Governments in Serbia,” In: Gábor Péteri (ed.) From Usage to Ownership, LGI
OSI, Budapest, 2005, 131.
313  Interjú Sead Biberovićcsal.

Esettanulmány a szandzsáki bosnyákokról

ságok jó szándékát sem lehet készpénznek venni, ezért a helyi

szinten kisebbségben lévô szerbek védelmét is biztosítani kell,
például olyan garanciákkal, amely a közszférában való arányos
képviseletüket szavatolja.
Természetesen a decentralizáció nem csodaszer önmagában,
Szandzsákban sem, ahol a helyi vezetôk hajlamosak monopoli-
zálni a hatalmat, és a fontosabb pozíciókat egy kézben tartani.
Az önkormányzati autonómia megerôsítésének egyedül akkor
lenne értelme, ha intézményi biztosítékok beépítésével szavatol-
ni lehetne, hogy a helyi kinevezések során ne a pártkapcsolatok,
hanem a szakmai hozzáértés és felkészültség számítsanak, ami-
hez viszont országos szintû radikális reformokra lenne szükség.
Ez az igény akár naivitásként is hangozhat, azonban az is nyil-
vánvaló, hogy a jelenlegi intézményi feltételek között és politikai
viszonyok mellett – amit a legjobban Novi Pazar példája illuszt­
rált – felelôtlenség lenne még több hatalmat adni a helyhatósá­
gok kezébe.
Mivel a polgármestereket a jövôben a képviselô-testületek fog-
ják választani a közvetlen választás helyett, az önkormányzatok-
ban a képviselôtestületek és polgármesterek közti ellentét szülte
feszültségek – amelyek Szandzsákban gyakran vezettek komoly
konfliktusokhoz – várhatóan csökkenni fognak. Belgrád számos
alkalommal kihasználta ezeket a helyi szintû ellentéteket ez által
ellehetetlenítve a választott képviselôtestületek munkáját, ezért
olyan törvényi garanciákra is szükség volna, amelyek megvéde-
nék a helyi önkormányzatokat a központi hatalom önkényes

Összességében megállapítható, hogy ha Szandzsák problé­

mái megválaszolatlanul maradnak, rövid- és középtávon a
bos­nyákok nacionalista és vallási radikalizálódása, az erôszak
idôn­kénti fellángolása és a szervezett bûnözés terjedése várható.
Szem elôtt tartva Szerbia jelenlegi válságos gazdasági és politi-
kai helyzetét, az Európai Unió technikai, pénzügyi és politikai
eszközökkel is segíthetné Szerbiát abban, hogy szembe tudjon
nézni ezekkel a kihívásokkal, melyek a szûkebb régió stabilitását
is veszélyeztetik.
Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Szandzsáki térképek





314  Forrás: Wikipedia,

315  Forrás: Wikipedia,

A vajdasági autonómia-mozgalom
kisebbségvédelmi dimenziója

A Magyarországgal és Romániával határos észak-szerbiai Vajda-
ság a történelem során mindig nevezetes volt arról, hogy bár
sok nemzetiségnek ad otthont, etnikai feszültségek szinte soha
nem terhelték. A Vajdaságban húsznál is több különféle náció
él, amelyek közül a legnagyobbak – a tartomány mintegy kéthar-
mados többségét alkotó szerb lakosság után – a magyar, szlovák,
horvát, montenegrói és a román.316

A Vajdaság más történelmi hagyományokkal is rendelkezik

mint Szerbia déli része: míg az elôbbi az I. világháborúig az Oszt-
rák–Magyar Monarchiához tartozott, az utóbbi a XIX. század
végéig ottomán uralom alatt állt. A Vajdaság a hajdani Jugoszláv
Szocialista Szövetségi Köztársaság úgynevezett fejlett régiói közé
tartozott, az egy fôre jutó GDP tekintetében Szlovénia és Hor-
vátország után a harmadik legfejlettebb régiónak számított, majd
pedig a Szerbiából és Montenegróból álló késôbbi Jugoszláv
Szövetségi Köztársaság legfejlettebb területe lett.317 1989 elôtt,
mielôtt Milošević megfosztotta volna önrendelkezési jogától, a
Vajdaság a köztársaságokéhoz hasonló, széleskörû autonóm stá­
tuszt élvezett. Noha a 2000-ben megindult demokratikus átala-
kulás óta néhány jogkörét visszakapta – elsôsorban a 2002-es
úgynevezett Omnibusz törvénnyel –1989 elôtti autonómiáját
nem állították vissza, amire kilátás sincs igazán: a 2006-ban elfo-
gadott szerb alkotmánnyal az autonómia megerôsítéséhez fûzött
remények egyelôre szertefoszlottak.

316  Hugh Poulton, „Rising Ethnic Tension in Vojvodina,” RFE/RL Research Report, Vol.1,
No. 50, 18 December 1992, 14.
317  Az egy fôre jutó GDP Szlovéniában 5821 $, Horvátországban 3733 $, Vajdaságban
3478 $, Szerbiában 3037 $ volt 1991-ben, Federal Institute of Statistics. In: Daniel
Ottolenghi and Alfred Steinherr, „Yugoslavia: Was it a winner’s curse?” Economics of
Transition, Vol. 1 (2), 1993, 235.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

A nemzeti kisebbségek hagyományosan lelkesen pártolják a

vajdasági autonómiát annak ellenére, hogy az nem etnikai típu-
sú, ráadásul a mozgalmat jellemzôen elsôsorban helyi szerbek
vezették mindig is. A tartományi autonómia önmagában még
csak különleges politikai képviseletet sem ad a kisebbségeknek,
hiszen a tartományi képviselôházban nincsenek az adott kisebb-
ség lélekszámát tükrözô garantált helyek. Továbbá a Vajdaság
autonómiája nem is helyettesíthet valamiféle etnikai autonómiát
tekintettel arra, hogy a legnagyobb kisebbséget alkotó magyarok
is csak a tartomány népességének 14%-t teszik ki. Ennek ellené-
re az ottani magyarok autonómiamodelljének egyik alappillére a
vajdasági tartományi autonómia, a perszonális, az etnikai-terüle-
ti, a politikai és az önkormányzati autonómia mellett318. Mindez
azt jelzi, hogy a vajdasági magyarok a tartományi autonómiára
kisebbségi jogaik garantálásának egyik fontos eszközeként tekin-

Felmerül a kérdés, hogy miért támogatják a kisebbségek a Vaj-

daság autonómiáját. Ebben a fejezetben a magyar kisebbség pél-
dájára fókuszálva erre a kérdésre keressük a választ, arra, hogy
pontosan miért elônyös a vajdasági autonómia a kisebbségek
számára. Azt is bemutatjuk, hogy noha a vajdasági kisebbsé-
gek privilegizált helyzetben vannak a Szerbia más vidékein
élô kisebbségi csoportokhoz képest – mint például a Preševo-
völgyben élô albánok, vagy a sandzsáki bosnyákok – a vajdasági
kisebbségvédelmi rendszernek is megvannak a maga korlátai,
amelyek nagyon is nyilvánvalóvá váltak a 2003–2004-es etnikai
incidensek során. Ezt követôen kifejtjük, hogy a tartományi au-
tonómia megerôsítése miért kívánatos a jövôbeli etnikai erôszak
megelôzése szempontjából. Elôször azonban röviden ismertet-
jük a vajdasági autonómia-törekvések történetét.

318  Magyar Koalíció autonómia koncepciója. A Magyar Koalíció hivatalos honlapja. http://, 2008-04-18.
A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

Az autonómia-törekvések rövid története

A vajdasági autonómia-mozgalom az 1990-es évek elején indult,
azután, hogy 1989-ben a tartomány autonómiáját gyakorlatilag
felszámolták.319 Az 1974-es jugoszláv alkotmány a föderáció
alkotóelemeinek – a köztársaságoknak és a tartományoknak –
széleskörû törvényhozási, végrehajtási és igazságszolgáltatási jo-
gokat adott: saját parlamentjük, minisztériumaik, alkotmányuk
lehetett, maguk alakíthatták ki oktatás-, gazdaság- és szociálpoli-
tikájukat. A jugoszláv tagköztársaságok között egyedüliként Szer-
bia két autonóm tartománnyal rendelkezett – Vajdasággal és
Koszovóval – ami azt a különleges helyzetet eredményezte, hogy
míg Szerbia nem változtathatta meg alkotmányát tartományai
beleegyezése nélkül, azok megtehették ezt Szerbia hozzájárulása
nélkül320, arról nem is beszélve, hogy a szövetségi testületekben
a tartományok megvétózhatták a szerb hatóságok döntéseit. Az
egyes köztársaságok és tartományok számottevô gazdasági auto-
nómiát is élveztek, elsôsorban a költségvetési és jövedelem-politi-
ka tekintetében, pl. ôk határozták meg a hitelezési feltételeket.321
Ennek következtében az 1980-as évek elejétôl kezdve a szerb
nacionalisták mindinkább sérelmezték, hogy a tartományok erô­
sö­dô szuverenitásuknak köszönhetôen egyre inkább úgy visel-
kedtek, mint „államok az államban”.322

1988-ban Milošević lemondásra kényszerítette a Vajdaság tar-

tományi vezetôségét és gyakorlatilag eltörölte a Vajdaság és Ko-
szovó autonómiáját, amit aztán az 1990 szeptemberében elfoga-
dott új szerb alkotmány szentesített is. A tartományok elveszítet-
ték törvényhozási, végrehajtási és igazságszolgáltatási jogköreik

319  A vajdasági autonómia-törekvések nem újkeletûek, a vajdasági szerbek már a XVII.

században önrendelkezést követeltek. Ezek a törekvések a XIX. században felerôsödtek,
és az 1849 és 1860 közötti rövid idôszakban a Vajdaság autonómiája meg is valósult.
320  Ivan Vejvoda, „Yugoslavia 1945–91 – from Decentralization Without Democracy to Dis­
so­lu­tion,” ed. David A. Dyker and Ivan Vejvoda, Yugoslavia and After, Pearson
Education, 1996, 15.
321  Ottolenghy and Steinherr, „Was it a winner’s curse?” 222.
322  Jovan Teokarević, „Neither War nor Peace, Serbia and Montenegro in the First Half of
the 1990s,” in: Yugoslavia and After, 181.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

java részét, valamint a szerbiai alkotmány megváltoztatása elleni

vétójogukat323. Ezzel Milošević sikerrel centralizálta Szerbiát, és
egyben eloszlatta az azzal kapcsolatos félelmeket, hogy a szerbség
felaprózódik Jugoszláviában.
Az 1990-es évek elején kezdtek megalakulni az önrendelkezés
helyreállításáért síkraszálló regionális pártok, amelyek szorgal-
mazták az etnikai és kulturális sokszínûséget támogató intézmé-
nyek visszaállítását, valamint visszakövetelték a korábbi politi-
kai és gazdasági kompetenciákat. Az autonómiát célul kitûzô
legjelentôsebb pártok vezetôi – a Vajdasági Demokratikus
Reformpárt (a Reformisták), a Vajdasági Szociáldemokrata
Liga és a Vajdasági Magyar Szövetség – zömmel a pozícióik-
ból elbocsátott vagy marginalizált tartományi politikai és kultu-
rális elitekbôl kerültek ki.
Az autonómiáért harcoló különféle politikai csoportok im-
máron közel két évtizede igyekeznek mobilizálni a lakosságot
– szinte teljesen eredménytelenül. Némileg meglepô, hogy az
autonomista pártoknak a 90-es évek eleje óta semmiféle tömeg-
támogatást nem sikerült szerezniük, amit jól tükröz a választáso-
kon nyújtott gyatra teljesítményük is. A kérdés, hogy ez miért is
van így, annál talányosabb, hiszen a közvélemény-kutatások sze-
rint a Vajdaság autonómiáját a tartomány lakosságának többsége
támogatja, még úgy is, hogy a mozgalom kezdete óta közel 200
ezer szerb menekült érkezett a volt Jugoszlávia más területeirôl.
A SKAN intézet 2003 októberében készített felmérése szerint a
tartomány lakosságának 75,5%-a támogatta a Vajdaságnak Szer-
bián belüli kulturális és gazdasági autonómiáját, ami a jelenle-
ginél szélesebb körû jogokat biztosítana a tartománynak.324 Ez
és korábbi felmérések tanúsága szerint a Vajdaság népességének
többsége a status quóval szemben a Vajdaság státuszának ja-
vítását preferálná. Noha a korábbi autonómia visszaállításának
elmaradásáért jobbára Belgrádot szokás okolni, ebben a feje-
zetben bemutatjuk, hogy az autonómia-törekvések kudarca nem
323  Jovan Teokarević, 183.
324  Žolt Lazar, Dušan Marinković, „Regional Identity, Vojvodina’s Urban Public Research
Survey,” ed. Nadia Ćuk Skenderović, Essays on Regionalization, Subotica, March
2001, 180; „Vojvodina: Multiethnic Jewel of Serbia,” Axis, Global Challenges
Research, 03-06-2006,
A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

magyarázható csupán Belgrád ellenállásával, hanem abban lé-

nyeges szerepet játszottak az autonomista pártok is.

A 2000 utáni idôszak – esély az autonómiára

A Milošević-rezsim bukása után feltámadt a remény, hogy a
Vajdaság visszakapja önrendelkezési jogait, nem utolsó sorban
annak a politikai kampánynak köszönhetôen, amelyet a Szer-
biai Demokratikus Ellenzék (DOS) elnevezésû koalíció folyta-
tott hatalomra kerülése elôtt. A kampányban azt ígéreték, hogy
„tiszteletben fogják tartani az állami kormányzat decentralizálá-
sának igényét, kiváltképp Szerbia regionalizálására, a Vajdaság,
Koszovó és Metohija autonómiájának megszilárdítására vonat-
kozóan.”325 E szólamok ellenére a 2000 óta eltelt nyolc évben a
DOS tagpártjai által létrehozott különféle koalíciós kormányok a
gyakorlatban nem tettek tanúbizonyságot a decentralizáció iránti
elkötelezettségükrôl. A decentralizáció megvalósításához ugyanis
elôször is el kellett volna fogadni az új köztársasági alkotmányt,
amit azonban folyamatosan halogattak mindenféle kifogásokra
hivatkozva. Ennek következtében 2006 novemberéig Szerbia
tulajdonképpen a Milošević-féle alkotmány szerint mûködött,
ráadásul a nagy nehezen elfogadott új alkotmány végül is nem
adta vissza a Vajdaságnak korábbi jogköreit, amit az alábbiak-
ban részletesebben kifejtünk.

Ám a Vajdaság nem csupán a központi kormányzat hibájából

nem kapta vissza széleskörû jogait. Bármiféle autonómia- vagy
regionalizációs törekvés megvalósításához szükséges, hogy szé­
les­körû helyi támogatásra épüljön. Sajnálatos módon, a re­gio­
nalista pártok eddig képtelenek voltak számottevô politikai erôt
mozgósítani autonómia-törekvéseikhez.

A 2004 szeptemberében tartott választások alkalmával az

au­to­nomista pártok nem voltak képesek egységes platformba
325  Jovan Komšić, „Unitary or Assymmetric Regionalism,” in: Essays on Regionalisation,

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

tömörülve képviselni a Vajdaságot. Hasonlóan a korábbi vá-

lasztásokhoz, kampányuk során egymást vádolták, és késhegyig
menô harcot folytattak azért, hogy melyikük is a Vajdaság érde-
keinek „igazi” képviselôje. Míg a Vajdasági Magyar Szövetség
elsôsorban a magyar kisebbség érdekei mellett állt ki, a másik két
fôbb autonomista párt – a Vajdasági Szociáldemokrata Liga és a
Vajdasági Reformisták – egymás és Belgrád ellen kampányoltak
intenzíven. 2004-re diskurzusuk jelentôsen radikalizálódott
a korábbi választásokhoz képest. Bár az autonómia-párti reto-
rikát alapvetôen a gazdasági érvek uralták, a kampány mind
ne­gatívabb színezetet öltött, a pártok egymást vádolták tehetet-
lenséggel és opportunizmussal. Továbbá Belgráddal szemben
már-már paranoid módon viselkedtek, homályosan utalgatva a
fôvárosból eredô fenyegetettségükre. Még a Milošević -érában is
jóval mérsékeltebb volt az autonómiát követelô diskurzus, pedig
a fenyegetés akkoriban sokkal valósabb volt.

A szavazóknak láthatóan nem igazán volt ínyére a pártok szét-

húzása és negatív kampánya. A pártok választási esélyeit az is
csökkenthette, hogy 2000–2004-es idôszakban a DOS koalíció
tagjaként hatalmon voltak, mégsem váltották be választási ígé-
reteiket, hiszen a kívánt szintû autonómia azóta sem valósult
meg. Ennek következtében a 2004-es tartományi választásokon
meglehetôsen rosszul szerepeltek: a Vajdasági Szociáldemokrata
Liga vezette Együtt a Vajdaságért koalíció 7 mandátumot kapott
a tartományi képviselôházban, a Reformisták kettôt, a legtöbb
szavazatot a magyar párt szerezte meg a maga 11 helyével, ami
szintén kudarcnak számított, hiszen 2004 elôtt 17 mandátumuk
volt. Ezzel a választási eredménnyel az autonomista pártok po-
zíciója jelentôsen meggyengült a különféle vajdasági intézmé-
nyekben a korábbi kormányzati ciklushoz képest. A legerôsebb
párttá a Szerb Radikális Párt lépett elô 36 mandátummal, ám a
kormánykoalíciót a képviselôházban 34 helyet kapó Demokrata
Párt alakította meg.326

326  Vajdaság Autonóm Tartomány Végrehajtó Tanácsának honlapja, http://www.vojvodina.
A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

Hangsúlyoznunk kell, hogy bár nem sikerült a Vajdaság 1989

elôtti státuszát visszaállítani, volt azért némi elôrelépés az auto-
nómia megerôsítése terén. A köztársasági parlament 2002 feb-
ruárjában elfogadta az úgynevezett „Omnibusz törvényt” (Vajda-
ság Autonóm Tartomány meghatározott hatásköreinek megálla-
pításáról szóló köztársasági törvény), amely egyes hatásköröket
– többek között az oktatás, munkaügy, nyugdíjak, egészségügy,
környezetvédelmi kérdések, kultúra- és nyelvpolitika, emberi és
kisebbségi jogok, média, szociális szolgáltatások, mezôgazdaság,
idegenforgalom, sport stb. feletti illetékességet – a tartományi
hatóságokra ruházott. Ám a törvény nem biztosít pénzügyi ön­
ál­ló­ságot, így a siker csak részleges és távolról sem kielégítô, fô­
ként, ha a Vajdaságnak a korábbi, a volt Jugoszláviában élvezett
pozíciójával hasonlítjuk össze.

A törvény jó néhány hatáskört visszautalt a Vajdaságnak, de

gaz­dasági jogok nélkül, beleértve az állami vagyon feletti tulaj-
donjogot. A Vajdaság nem jutott saját bevételi forrásokhoz, ki-
adásai fedezésének tekintetében továbbra is fennmaradt a Belg-
rádtól való függôségi viszony, hiszen minden pénzügyi forrása
központi pénzbôl származik, ami a gyakorlatban gyakran meg-
késve érkezik, komoly feszültségeket okozva. A késedelmes kifi-
zetések miatt a közszolgáltatások nem mûködnek megfelelôen,
a tartományi intézmények rossz minôségû egészségügyi ellátást,
oktatást és egyéb szolgáltatásokat tudnak csak nyújtani, ami az
autonómia-mozgalom legitimitását is aláássa.327
Ez a helyzet azért is rendkívül frusztráló az autonomisták
számára, mert a Vajdaság és Szerbia többi része között nagy a
különbség gazdasági fejlettség tekintetében. A Vajdaságban az
egy fôre jutó nemzeti jövedelem jelentôsen magasabb, mint a
szerbiai átlag, és a tartomány népességarányánál jóval nagyobb
mértékben járul hozzá az állami költségvetéshez.328 A külföldi

327  Interjú Duško Radosavljević-csel, Újvidék, 2003-09-08.

328  Az utolsó adatok 2005-bôl származnak, amikor az egy fôre jutó jövedelem 17%-kal volt
magasabb Vajdaságban mint egész Szerbiában. Forrás: a Szerb Köztársaság Statisztikai
Hivatalának hivatalos honlapja,
ind=1; 2003-ban a Vajdaság adta az állami költségvetés majdnem felét, In: „Kevesebb is
jó lett volna”, Magyar Szó, 2003-02-27.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

befektetôk is szívesebben mennek a Vajdaságba, mint az ország

többi részébe, ami szintén a Vajdaság kedvezôbb befektetôi lég-
körét bizonyítja.

Az autonomisták gyakran a tartomány multi-etnikus és multi­

kulturális jellegére hivatkozva követelnek törvényhozási és igaz-
ságszolgáltatási jogokat és nagyobb gazdasági autonómiát. Érve-
lésük szerint Belgrád nem értheti meg igazán a Vajdaság sajátos
helyzetét és az abból fakadó szükségleteket. Kétségtelen, hogy
pusztán a többnyelvû közigazgatás – fordítók, kétnyelvû doku-
mentumok, feliratok – és a kisebbségi iskolák fenntartása is ren-
geteg pénzbe kerül. A kisebbségi média ritkán mûködik piaci
elvek szerint, hanem általában pótlólagos forrásokra van szük-
sége. Általános probléma, hogy a nemzetiségi középfokú oktatás
nehéz helyzetben van a megfelelôen képzett tanárok és tanköny-
vek hiánya miatt. Az etnikumok közötti tolerancia elôsegítésére
indított helyi szintû programok is plusz költséget jelentenek.
Általánosságban elmondhatjuk, hogy a kisebbségi kultúrák
fenn­tartásához és elômozdításához, valamint a multietnikus tár­
sadalom felépítéséhez kapcsolódó feladatok ellátása általában

Ugyanakkor azt is fontos megemlíteni, hogy a tartomány

pénzügyi helyzete valamelyest javult az elmúlt idôszakban
annak köszönhetôen, hogy az új szerb alkotmány jelentôsen
megnövelte Vajdaság költségvetését (a tartomány költségve-
tése most már el kell, hogy érje a központi büdzsé legalább
7%-át). Azonban a tartománynak továbbra sincs pénzügyi
autonómiája – vagyis, továbbra sem saját bevételi forrásai-
ból fedezi kiadásait. A gazdasági-pénzügyi autonómia meg-
valósításához elengedhetetlenül fontos lenne, hogy az állami
tulajdon egy részét átruházzák a jelenleg tulajdonjoggal nem
rendelkezô tartományi és helyi önkormányzatokra. A tarto-
mányi és helyi önkormányzatok nem birtokolják, csak keze-
lik az állami tulajdont, viszont számos funkció ellátásáért ôk
felelôsek, ezért ésszerû volna átruházni rájuk az állami tulaj-
donnak azt a részét, amely nélkülözhetetlen feladataik ellá-
A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

tásához.329 A tulajdonjog átadása jelenleg napirenden van, az

erre vonatkozó törvényt a Szerb Városok és Önkormányzatok
Állandó Konferenciája, a szerbiai önkormányzatok legnagyobb
érdekképviseleti szervezete már elô is készítette. Sôt, az új szerb
alkotmány már említi a községi tulajdon és az autonóm tar-
tományok tulajdonának kategóriáját, és kinyilvánítja, hogy az
állami tulajdon átruházását törvény fogja szabályozni.330 Az
állami tulajdon átruházása a tartományra és az önkormány-
zatokra Szerbia közigazgatási reformjának egy olyan régen várt
lépése lenne, amely nélkül nem beszélhetünk valódi helyi
vagy regionális autonómiáról. Mivel a közép- és kelet-európai
rendszerváltó országok, beleértve a ma már EU-tagokat és a
volt Jugoszlávia országait is, mára már jobbára befejezték, de
legalábbis megkezdték a tulajdonátadás folyamatát, Szerbiában
sem volna ésszerû ezt tovább halogatni.331

A tartományi intézmények mindeddig nem voltak abban a

helyzetben, hogy a kívánt szintû autonómiát megvalósítsák, mi-
vel ehhez a köztársasági parlamentnek kell elfogadnia a szüksé-
ges törvényeket. Ám néhány szimbolikus lépést mégis tettek az
autonómia irányába. Elkészült a vajdasági alkotmány tervezete,
amely széleskörû jogokat biztosítana a tartománynak az állami
jogkörök mindhárom területén, amelyet a szerb parlamentben
fognak elôterjeszteni.332 A törvényjavaslat meglehetôen ambici-
ózus kívánságlistát tartalmaz, mint pl. a Vajdaság elnöki poszt-
jának létrehozását, a vajdasági Legfelsôbb Bíróság, a kétkamarás
tartományi parlament és a Vajdasági Nemzeti Bank felállítá-
sát.333 Ám ezek a követelések illuzórikusak maradtak, hiszen a

329  Erre a következtetésre jutottak a 2001-ben indult Szerbiai Önkormányzati Reform Projekt
keretében a tulajdonjog-átruházással kapcsolatos politikai ajánlásokat kidolgozó szerzôk.
A programot az Amerikai Egyesült Államok Nemzetközi Fejlesztési Hivatala és a Nyílt
Társadalom Intézet Alapítvány – Budapest, Önkormányzati Reformkezdeményezés (OSI/
LGI) is támogatta,
330  A Szerb Köztársaság Alkotmánya, Dokumentum, 86–87. cikkely.
331  Ezt az érvet Charles Jókay hangsúlyozta a Szerbiai Önkormányzati Reform Projekt
számára készített tanulmányában. Charles Jókay, „Policy Recommendations for Returning
and Transferring Property to Local Governments in Serbia,” Gábor Péteri (ed.) From
Usage to Ownership, LGI OSI, Budapest, 2005, 130.
332  Törvényhozói, végrehajtói és igazságszolgáltatási.
333  „Mi kerül bele?”, Magyar Szó, 2002-11-12.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

szerb parlamentnek elegendô hatalma volt ahhoz, hogy megtor-

pedózza ôket.
Ennek ellenére a szuverenitás megteremtését célzó látványos
és demonstratív kezdeményezések folytatódtak. A tartomány-
nak sikerült létrehoznia saját ombudsmani posztját, saját „Vaj-
daságban készült/Made in Voivodina” címkét ragaszthatnak
néhány jellegzetes export-termékükre, a tartománynak lett sa-
ját címere, amelyet a nemzeti címer mellett használhatnak.334
A tartományi parlament úgy döntött, hogy Újvidék nemcsak
a Vajdaság székhelye, hanem fôvárosa lesz335, és elfogadták
a vajdasági zászlót is336. A nemzetközi kapcsolatok erôsítése,
mint pl. az eurorégiós együttmûködésben való részvétel, saját
képviselet nyitása Brüsszelben, kulturális és gazdasági kapcso-
latok kialakítása Hollandiával, Belgiummal és egyes német
szövetségi tartományokkal szintén szimbolikus jelentôségû.
Mindezekkel a lépésekkel azt üzenték Belgrádnak, hogy attól
sem riadnak vissza, hogy a nemzetközi politika szintjére vigyék
az autonómia kérdését.337 Emellett a tartományi kormány szá-
mos olyan intézkedést is hozott, amelyeknek köszönhetôen a
kisebbségi jogok jobban érvényesülnek a Vajdaságban, mint
Szerbia más területein, amit a következô részben fogunk rész-

A kisebbségi jogok érvényesítése

a Vajdaságban338
Az 1990-ben, a Milošević-rezsim idején elfogadott alkotmány
megfosztotta a Vajdaságot attól a jogától, hogy saját törvényeket
alkosson. Szerbia új, 2006. novemberi alkotmánya semmi új-
donságot nem hozott e tekintetben, ugyanis egy hajszállal sem

334  „Címere lesz a Vajdaságnak”, Origo, 2002-06-27.

335  Origo, 2001-10-11.
336  „Vojvodina wants hymn as well”, Blic Online, 25-10-2003.
337  „A Vajdaságnak már lesz helye az EU-ban”, Magyar Szó, 2002-10-7.
338  Orosz Jánossal, a Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti Kisebbségi Titkárság munka-
társával készült interjú alapján, Újvidék, 2006-09-25.
A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

bôvítette a tartomány jogköreit.339 Ugyanakkor, mint azt fen-

tebb már említettük, 2002-ben az Omnibusz törvény feljogo-
sította a Vajdaság Autonóm Tartományt arra, hogy részletesen
szabályozzon konkrét, tartományi hatáskörbe tartozó kérdése-
ket, mint pl. a nemzeti kisebbségek nyelvének és írásának hasz-
nálatát a Vajdaság Autonóm Tartomány területén, valamint
a jogszabályok végrehajtásának ellenôrzését.340 Ennek alapján
a tartományi hatóságok hozhattak egy sor olyan alacsonyabb
szintû jogszabályt, amelyek lehetôvé tették, hogy a kisebbségi
jogokat hatékonyabban hajtsák végre a Vajdaságban, mint Szer-
bia többi részén. Az alábbiakban részletesebben bemutatjuk a
tartományi szervek erre vonatkozó intézkedéseit, különösen a
Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti Kisebbségi Titkárság (ami
gyakorlatilag a tartományi kormányzat egyik minisztériumának
felel meg) munkájának néhány pozitív eredményét. Ugyanak-
kor azt is hangsúlyozni kell, hogy a tartományi intézmények
proaktív hozzáállása ellenére a jelenlegi kisebbségvédelmi
rendszer nem bizonyult elégségesnek ahhoz, hogy megelôzze a
2003–2004-es nemzetiségi incidenseket. Ennek oka elsôsorban
abban keresendô, hogy a tartományi szervek valójában nem
rendelkeznek megfelelô jogkörökkel ahhoz, hogy érdemben
befolyásolni tudják az állam fellépését az ehhez hasonló esetek-
ben, mivel nincs ráhatásuk a rendôrség és az igazságszolgáltatás
mûködésére. A fejezet második felében a 2003–2004-es nemze-
tiségi incidenseket fogjuk tárgyalni és lehetséges megoldásokat
is javasolunk.

339  A Forum Iuris jogászai véleménye szerint az alkotmány „nem garantálja a Vajdaság ere-
deti jogköreit, saját törvényeinek meghozatalához, vagy akár saját döntéseinek végrehaj-
tásához való jogát (vagyis a végrehajtói hatalmat), nem biztosítja részvételét a tartományi
autonómia védelmében résztvevô bíróságok bíráinak megválasztásában. Az alkotmány
ugyan deklarálja, hogy a Vajdaság jogosult lesz közvetlen bevételekre, de e bevételek
típusát és nagyságát a Köztársasági Parlament által hozott törvények fogják majd meg-
szabni. Az alkotmány a Vajdaság autonómiáját sem garantálja, mivel az eltörölhetô.”
Idézet a Szerbiai Emberjogi Helsinki Bizottság jelentésébôl, Human Rights: Hostage To
the State’s Regression, Annual Report, Serbia 2006, Belgrade, 2007, http://www.hel-, 312-313.
340  A Vajdasági Emberi Jogi Központ árnyékjelentése, „Alternative Report submitted pursuant
to Article 25 Paragraph 1 of the Framework Convention for the Protection of National
Minorities,” September 2007,
Voivodina_VHRC.pdf., 74.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

A 2002 februárjában életbe lépett Nemzeti Kisebbségek Joga-

inak és Szabadságainak Védelmérôl szóló törvény341 széleskörû
jogokat biztosít a szerbiai kisebbségeknek. A törvényt eredetileg
szövetségi szinten hozták, amikor Szerbia még a Jugoszláv Szövet-
ségi Köztársaság (JSZK) része volt, de mikor a JSZK felbomlott,
és Szerbia és Montenegró államszövetséggé alakult, a szövetségi
törvények érvényben maradtak Szerbiában, aminek megfelelôen
a kisebbségi törvény legfontosabb rendelkezései is beépültek az
új szerb alkotmányba. A törvény számos jogot biztosít a nemzeti
kisebbségek számára, többek között, hogy anyanyelvüket hiva-
talos nyelvként is használhatják, megôrizhetik nyelvüket, kultú-
rájukat és nemzetiségi identitásukat, a középiskoláig anyanyelvi
oktatásban részesülhetnek, használhatják nemzeti jelképeiket,
anyanyelvükön juthatnak közérdekû információhoz, és joguk
van az arányos képviselethez is a közszférában. A törvény továb-
bá lehetôséget biztosít a kisebbségek számára ahhoz, hogy létre-
hozhassák nemzeti tanácsaikat, amelyeken keresztül kulturális
jogaikat gyakorolhatják, vagyis Szerbia kisebbségeinek joguk van
az intézményes kulturális autonómiához:
„A valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személyek nemzeti
tanácsokat (a továbbiakban: a tanács) választhatnak a nyelv- és
íráshasználati, az oktatási, az információs és kulturális ügyekkel
kapcsolatos önkormányzatisághoz való joguk gyakorlása érdeké-
ben.” 342
Bár a törvény megfelelô jogi alapot teremt a kisebbségvédelem-
hez, gyakorlati végrehajtása gyakran elmarad az elvben garantált
jogoktól. Ennek több oka van, többek között a pénzhiány, a
nemzeti kisebbségekrôl szóló és az egyéb, konkrét területeket sza-
bályozó törvények harmonizációjának elmaradása, vagy a helyi
szinten hivatalos kisebbségi nyelvet beszélô tisztviselôk hiánya.
Ám a tartományi intézmények tevékenységének köszönhetôen a
Vajdaságban e jogok gyakorlása sokkal inkább érvényesül, mint
Szerbia más területein.

341  „Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities.”(A Nemzeti Kisebb­
ségek Jogainak és Szabadságainak Védelmérôl szóló törvény), Official Gazette of FRY
No. 11., 27 February 2002, translated by OSCE Mission to FRY.
342  Article 19, „Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities.”

A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

Nyelvi jogok
A Vajdasági Emberi Jogi Központ által az Európa Tanács Nemze-
ti Kisebbségek Védelmérôl szóló keretegyezményének végrehaj-
tásáról nemrégiben készített árnyékjelentés szerint a kisebbségek
nyelvi jogai lényegesen jobban érvényesülnek a Vajdaságban,
mint Szerbiában másutt.343 A kisebbségi nyelvek hivatalos hasz-
nálata a többnemzetiségû községekben sokkal elterjedtebb a Vaj-
daságban, mint Szerbia más területein.344 A tartomány területén
a szerben kívül a magyar, a szlovák, a román, a rutén és a horvát
(és helyi szinten még sok másik) is hivatalos nyelv.345 A szövet-
ségi törvény szerint egy kisebbség nyelve akkor lesz hivatalos
nyelv egy községben, ha az adott kisebbség aránya eléri a teljes
lakosság legalább 15%-át, vagy ha az összes kisebbség lélekszáma
eléri a helyi lakosság 10%-t. Azonban a törvény azt is lehetôvé
teszi a községi önkormányzatok számára, hogy egy nyelvet akkor
is hivatalosnak ismerjenek el, ha a kérdéses kisebbségi csoport
nem éri el a 15%-os küszöböt. Sôt, a tartományi jogszabályok
értelmében a Vajdaságban akkor is hivatalossá lehet minôsíteni
egy kisebbségi nyelvet helyi szinten, ha a kisebbség nagysága
ugyan nem éri el a 15%-ot a község egészében, de a községen
belül egyes településeken eléri a 25%-ot.346
Mivel az Omnibusz törvény felhatalmazza a tartományt, hogy
a vonatkozó köztársasági törvényekkel összhangban egyes kérdé-
seket részletesen szabályozzon,347 a tartomány rendelheti el és
szabályozhatja a kétnyelvû születési anyakönyvi kivonatok kiadá-
sát. A hivatalos nyelvhasználatot szabályozó köztársasági törvény
eredetileg a szerb kormány megfelelô minisztériumait jogosítja
fel ezeknek a dokumentumoknak a kibocsátására, ami viszont azt
jelenti, hogy ha a minisztérium ennek a kötelességének nem tesz
eleget, akkor kétnyelvû dokumentumok nem használha­tóak – és

343  Árnyékjelentés, 76.

344  „Határozat a Nemzeti Kisebbségek Nyelvének és Írásának a Vajdaság Autonóm
Tartomány Területén Való Hivatalos Használatával Kapcsolatos Kérdések Részletezésérôl,”
Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, Újvidék, 2003-05-22, 8. szám.
345  Árnyékjelentés, 74.
346  Ua., 76.
347  Az Omnibusz törvény 2. és 3. cikkelye: „Vajdaság Autonóm Tartomány meghatározott
hatásköreinek megállapításáról szóló köztársasági törvény”, megjelent: Official Gazette of
the Republic of Serbia, No. 6, on February 7, 2002.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

a Vajdaságon kívül pontosan ez is a helyzet. Mivel az igazságügyi

és közigazgatási minisztérium nem adott ki kétnyelvû anyaköny-
vi kivonatokat, a Preševo-völgyi albánok például nem írhatják
az anyakönyvi kivonatokra a nevüket eredeti formában.348 Vaj-
daságban ezt a problémát a tartományi hivatalok oldották meg.
Ráadásul a szerbiai belügyminisztérium csak néhány vajdasági
kisebbség számára állított ki kétnyelvû személyi igazolványt, más
szerbiai kisebbségek számára nem.349 Elvileg egy nemzeti kisebb-
séghez tartozó személy igényelhet kétnyelvû személyi igazolványt,
de a gyakorlatban ilyen igazolvány csak 2006 májusa óta létezik,
és azóta is csak a Vajdaságban.

Arányos képviselet
Egy tartományi rendelet elôírja, hogy a közhivataloknak munkaerô
felvételkor figyelembe kell venniük a helyi lakosság etnikai ös�-
szetételét. A közintézmények többnyelvûségének elôsegítésére a
tartomány az alkalmazottak részére nyelvtudásukat igazoló papírt
adhat ki, és a Vajdaságban elônyt élveznek azok a közszférában
elhelyezkedni kívánók, akik több hivatalos nyelvet is beszélnek.
A tartományi hatóságok rendszeresen ellenôrzik, hogy a nemzeti
kisebbségek arányosan vannak-e képviselve a közigazgatásban és
az állami vállalatoknál. Bár az állami vállalatok vezetô pozíciói-
ban még most is túlnyomóan szerbeket alkalmaznak, a kisebb-
ségek – a romák kivételével – többnyire megfelelôen vannak
képviselve a községi és tartományi intézményekben.
A tartomány hatóságai azt ellenôrizhetik, hogy a nemzeti ki-
sebbségek arányosan vannak-e képviselve a tartományi és községi
intézményekben, azonban a köztársasági intézményekre, ahol a
nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek alkalmazása nem pri-
oritás, nincs rálátásuk. A Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti
Kisebbségi Titkárság becslése szerint a nemzeti kisebbségek a
legkevésbé a különféle köztársasági minisztériumokhoz tartozó
szervekben vannak jelen, mint pl. a rendôrség, az igazságügy és
a körzeti közigazgatáshoz tartozó testületekben. Mivel az állami
348  Árnyékjelentés, 87.
349  Elsôsorban a magyarok, szlovákok, horvátok, románok és rutének számára.
Árnyékjelentés, 88.
A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

hatóságok körzeti hivatalaiban a köztisztviselôk alkalmazásakor

nem veszik figyelembe a körzet lakosságának etnikai összetételét,
a kisebbségek az állami intézményekkel való érintkezés során nem
tudják saját nyelvüket használni, márpedig ez a gyakorlatban a
nyelvhasználathoz való jog megsértését jelenti.350 A magyart pél-
dául alig használják bírósági eljárások során, még a többségben
magyarok lakta községekben sem.351 E becsléseket alátámasztja az
alább közölt táblázat is, amelybôl jól látszik, hogy milyen arány-
ban vannak képviselve a magyarok az igazságszolgáltatási intéz-
ményekben, illetve a belügyminisztérium testületeiben.

A tartományi kormányzat lobbitevékenységének köszönhetôen

a köztársasági kormány 2006-ban elfogadott egy cselekvési ter-
vet, amely az etnikai kisebbségek erôteljesebb képviseletét tûzte
ki célul a központi állami intézményekben.352 A tervet azzal a
szándékkal alkották, hogy a közintézményekben növekedjen a
kisebbségi alkalmazottak aránya, aminek érdekében a kívánt kép-
viseleti szint elérésig az alulreprezentált kisebbségekkel szemben
pozitív diszkriminációt kell alkalmazni. Noha ez az akcióterv a
kormány jó szándékát tükrözte, szankciókat nem irányoztak elô
arra az esetre, ha az intézmények nem tartják be az elôírásokat,
ami megkérdôjelezi a végrehajtás eredményességét. Ugyanakkor
történt pozitív elôrelépés is ezen a téren, például a rendôrségen
az álláshirdetéseket már kisebbségi nyelveken is közzéteszik. Ez
azért is nagyon fontos, mert a rendôrség a hadseregtôl átvette a
határellenôrzést, és így új pozíciók nyíltak meg a nemzetiségek-
hez tartozó személyek számára is. Mindazonáltal jobban elvár-
ható lenne a kisebbségek helyzetével szembeni érzékenység és az
arányos képviselet melletti valódi elkötelezettség, ha a rendôrség
és az igazságszolgáltatás tartományi ellenôrzés alatt állna.353

350  Árnyékjelentés, 22.

351  Ez gyakran még akkor is így van, ha a per minden résztvevôje, a bírót is beleértve, tud
magyarul. Ennek elsôsorban az az oka, hogy fellebbezés esetén minden iratot le kellene
fordítani szerbre, ami rengeteg pénzébe kerülne a bíróságnak. Árnyékjelentés, 85.
352  „Decision on the measures to increase the participation of national minorities in state
administration bodies” (Határozat a nemzetiségi kisebbségeknek az államigazgatási
testületekben való részvételének növelésérôl), Árnyékjelentés, 124.
353  Interjú Orosz Jánossal, a Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti Kisebbségi Tartományi
Titkárság munkatársával, Újvidék, 2006-09-25.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Táblázat: A magyarok aránya a vajdasági rendôrségi és

igazságszolgáltatási testületekben354

A vajdasági magyar lakosság 14,28% (2002-es népszámlálás)

Községi bírák 9,7%
Körzeti bírák 4,4%
Községi ügyészek 8%
Körzeti ügyészek 9,3%
Kereskedelemi törvényszéki bírák 10,2%
A szerb belügyminisztérium osztályai
3. osztályvezetôk és fôfelügyelôk
4. felügyelôk

Politikai képviselet
Mint már korábban említettük, a kisebbségeknek nincsen garan-
tált helyük a Vajdaság Autonóm Tartomány kormányában vagy
képviselôházában, mindazonáltal a nemzetiségeket kép­vi­selô
pártok sokkal nagyobb politikai befolyással bírnak tarto­mányi,
mint országos szinten. Jelenleg a VMSZ-nek 11 képviselôje van a
tartományi képviselôházban és a végrehajtó testület 4 titkárságát
is ôk vezetik. Ugyan ezekben az intézményekben a kisebbségek
képviseletének nincsenek jogi garanciái, 2000 óta mégis az a
gyakorlat, hogy a magyar pártokat beveszik a kormánykoalíció-
ba. A magyar miniszterek meglehe­tô­sen fontos funkciókért
felelôsek, hozzájuk tartozik a nemzetiségi kisebbségek titkársága,
a privatizációért felelôs tárca, az oktatási és kulturális titkárság és
a környezetvédelmi titkárság. Természetesen Belgrádban sokkal
kevésbé tudják befolyásolni a politikai eseményeket, még akkor
is, ha a 2007-es általános választásokon 3 képviselôt sikerült be­
juttatniuk a parlamentbe.

A tartományi kormányzat beruházási és fejlesztési politikája

is jól mutatja, hogy mekkora jelentôsége van a végrehajtó tes-
tületekben elfoglalt pozícióknak. A helyi magyar politikai befo­
354  A Szerbiai Emberjogi Helsinki Bizottság adatai, in National Minorities and Law, Helsinki
Files N. 15., Belgrade, 2002, 87–88.
A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

lyás­nak köszönhetôen a magyar lakta községek a tartománytól a

magyar lakosság arányának megfelelôen kapnak fejlesztési forrá-
sokat, amit saját prioritásaik szerint költhetnek el.355 E gyakorlat
bevezetése részben azzal magyarázható, hogy 2000-tôl Pásztor
István, a Vajdasági Magyar Szövetség jelenlegi elnöke vezette a
privatizációs minisztériumot, amely felelôs a Vajdasági Fejlesz-
tési Alapba a privatizációból befolyt források elosztásáért.

A tartományi kormányzat kisebbségi problémák iránti fogéko-

nysága a nemrégiben lezajlott médiaprivatizáció során is meg-
mutatkozott. Mivel a privatizáció veszélyeztette volna a kisebbsé-
gi nyelvû rádió és televízió fennmaradását, a Vajdaság Autonóm
Tartomány Végrehajtó Tanácsa kezdeményezte a többnyelvû
rádió- és televízióállomások privatizációjának leállítását.356 Mivel
az állam úgy határozott, hogy a nyomtatott sajtót is privatizálni
kell, a kisebbségi nyomtatott sajtó tulajdonjoga átkerült a tar-
tománytól a nemzeti tanácsokhoz, finanszírozásukat pedig úgy
oldották meg, hogy a tartomány saját költségvetésébôl továbbra
is jelentôsen támogatja fennmaradásukat.357

A Nemzeti Tanácsok
Nemrégiben megalakult a tartományi nemzeti tanács a nemzeti
tanácsok elnökeinek és a tartományi miniszterek részvételével.
A testület feladata, hogy fórumot biztosítson a nemzeti taná-
csok képviselôinek és a minisztériumoknak, hogy megvitassák
a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos kérdéseket, javaslatokat
tegyenek és elmondják véleményüket a törvényjavaslatokról.
A tartományi testületek általában szorosan együttmûködnek a
nemzeti tanácsokkal és bevonják ôket a nemzeti kisebbségeket
érintô döntések meghozatalába. A tartomány például konzultál
a nemzeti tanácsokkal arról, hogy a kisebbségek mely kulturális
intézményeit mekkora összeggel támogassa.

355  Korhecz Tamás, Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti Kisebbségi Titkár elôadása az

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány által szervezett Autonómia
más szemszögbôl címû konferencián, Budapesten, 2008. május 26-án.
356  Árnyékjelentés, 54.
357  Árnyékjelentés, 61.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Megállapítható, hogy a Magyar Nemzeti Tanács intézményi

fejlôdése a vajdasági magyar politikusok és a tartományi kor-
mány szoros együttmûködésének az eredménye.358 Ez részben
annak köszönhetô, hogy a vajdasági kormány sok kulcsfigurája
– pl. Korhecz Tamás, a Jogalkotási, Közigazgatási és Nemze-
ti Kisebbségi Titkárság vezetôje és Pásztor István, privatizációs
ügyekért felelôs titkár – személyesen és aktívan részt vettek a
Tanács létrehozásában. Másrészt a Tanácsra ruházott számos
hatáskör korábban tartományi ellenôrzés alá tartozott. A tanács
valódi kompetenciákkal való felruházása egy hosszabb folyamat
eredménye, 2002-es létrehozása óta fokozatosan terjesztették ki
hatásköreit egyre több területre. A központi kormányzattal és a
tartományi hatóságokkal folytatott tárgyalások során sikerült a
tanácsnak valódi politikai súlyt adni, tehát egy hosszas politikai
alkufolyamat eredményeként. Azonban a tanács jogkörei még
ma sincsenek törvénybe foglalva. A Nemzeti Kisebbségek Joga-
inak és Szabadságainak Védelmérôl szóló törvény csak annyit
mond ki, hogy a tanács „részt vesz a döntéshozatalban vagy
döntést hoz ezeken a területeken [nyelv- és íráshasználat, okta-
tás, tájékoztatás és kultúra]”,359 vagyis csak általánosságban ha-
tározza meg a nemzeti tanácsok kompetenciáit, és csak átmeneti
szabályokat javasol a tanácsok megválasztásához. Ezért a belg-
rádi parlament magyar képviselôinek egyik legfôbb célkitûzése,
hogy a parlament törvényben egyértelmûen szabályozza a taná-
csok hatásköreit,360 és törvény szabja meg a tanácsoknak a nem-
zeti identitás megôrzését célzó programjainak finanszírozását.
Jelenleg az állam és a tartomány a Magyar Nemzeti Tanácsnak
csak a mûködési költségét állja teljes mértékben, programjait
nem finanszírozza.361 További követelésük, hogy a parlament
szabályozza a nemzeti tanácsok megválasztásának eljárását. E
törvény elfogadása már régóta várat magára, noha a Magyar

358  Ezt a nézetet Korhecz Tamás fejtette ki az Autonómia más szemszögbôl címû konferen-
359  Article 19, „Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities.”
360  Pásztor Bálint, a Vajdasági Magyar Szövetség parlamenti képviselôjének kijelentése az
Autonómia más szemszögbôl címû konferencián.
361  Józsa László, a Magyar Nemzeti Tanács elnöke az Autonómia más szemszögbôl címû
A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

Nemzeti Tanács jelenlegi mandátuma már 2006 decemberében


A nemzetiségi oktatás egy olyan terület, ahol a Magyar Nemze-

ti Tanács egyre nagyobb hatáskörre tesz szert. A törvény szerint
a nemzeti kisebbségek a nemzeti tanácsokon keresztül gyakorol-
hatják fennhatóságukat a kisebbségi oktatás felett, ami korábban
szintén tartományi hatáskör volt.363 A Vajdaságban az Oktatási
Mi­nisztériummal kötött megállapodás szerint gyakorlatilag a tarto-
mány jogkörébe tartozik a kisebbségi tantervek elfogadása és a tan-
könyvek jóváhagyása, míg az ország többi részében a tanterv és a
tankönyvek elfogadása kizárólag a központi kormány feladata.364 A
Magyar Nemzeti Tanács a tartományi kormánnyal együttmûködve
az elmúlt néhány évben lassan átvette a magyar kisebbségi oktatás
feletti ellenôrzést. Mostanra azt is sikerült elérniük, hogy kikérjék
a tanács véleményét az iskolaigazgatók és az iskolaszék tagjainak
kiválasztásakor mindazokban az intézményekben, amelyekben a
magyar az egyik oktatási nyelv.365 A Magyar Nemzeti Tanács ak-
tívan részt vesz a magyar oktatási tanterv kidolgozásában is, és a
tankönyvek kiválasztásában, amelyeket gyakran Magyarországról
importálnak.366 A tanács egyik legfôbb törekvése, hogy teljes fenn-
hatóságot gyakorolhasson a csak magyarul oktató iskolák felett, és
önállóan mûködtethesse saját magyar iskolahálózatát.367

Az incidensek
A tartományi kormány minden erôfeszítése ellenére 2003-ban és
2004-ben elharapózott az etnikai jellegû erôszak. Ez egybeesett
a Szerb Radikális Párt választási sikerével, amikor is a 2003-as

362  „Jelentés a Nemzeti Tanács Végrehajtó Testületének Tevékenységeirôl 2006-ban és

2007-ben”, a Magyar Nemzeti Tanács honlapja, 2008-02-29,
363  „Law on Protection of Rights and Freedoms of National Minorities.”
364  Ld. az Omnibusz törvény 12. és 13. cikkelyét.
365  Az Oktatásügyi Minisztérium látogatásáról kiadott nyilatkozat, a Magyar Nemzeti Tanács
honlapja, 2006-09-26,
366  A Nemzeti Tanács Végrehajtó Testületének 2004-es tevékenységérôl készült beszámoló,
Zenta, 2005-03-10,
367  A Vajdasági Magyar Szövetség programja, Szabadka, 2004-06-19, http://www.vmsz.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

parlamenti és a 2004-es helyhatósági választásokon a Vajdaság-

ban a legtöbb szavazatot szerezte meg. 2003-ban a Szerb Szocia-
lista Párt külsô támogatásával megalakult a szintén nacionalista
irányultságú, Vojislav Koštunica vezette kisebbségi kormány. A
Đinðić (2003 márciusa után a Živković) kormányzás utáni, a
kisebbségek ellen irányuló támadásokkal együtt járó, naciona-
lista fordulat már csak azért is volt meglepô, mivel az 1990-es
években a Vajdaság jobbára megúszta az etnikai erôszakot.368
Ugyanakkor a 90-es években a tömeges emigrációnak és a szerb
menekültek beáramlásának köszönhetôen jelentôsen csökkent a
nemzetiségek aránya. Jugoszlávia más területeirôl mintegy 172
ezer szerb telepedett le véglegesen a Vajdaságban, míg a három
legnagyobb kisebbség – magyarok, szlovákok és horvátok – lé-
lekszáma jelentôsen csökkent. A sok tízezres elvándorlás miatt
1991 és 2002 között a magyar lakosság aránya a tartomány né-
pességében 17%-ról 14%-ra apadt.369 Összességében 1991 és
2002 között a szerbek aránya 57%-ról 65%-ra emelkedett, ami-
vel tovább gyengült a Vajdaság multietnikus jellege.370

Az incidensek számát a különféle szervezetek eltérôen állapítot-

ták meg, ami nemcsak különbözô politikai szimpátiájukkal volt
magyarázható, hanem azzal is, hogy nehéz volt meghatározni, mit
is nevezhetünk incidensnek. A Jogalkotási, Közigazgatási és Nem-
zeti Kisebbségi Titkárság szerint 2003 decembere és 2004 novem-
bere között 206 incidens történt,371 míg a vajdasági ombudsman
2004 januárja és szeptembere között 76 esetet regisztrált.
368  Kivéve néhány horvát falut, mint például Hrtkovci. Humanitarian Law Center, Human
Rights Violations in the Territory of former Yugoslavia 1991-95, Belgrade, 1997,
369  1991 és 2002 között a magyar lakosság lélekszáma 14,5 százalékkal, vagyis durván 50
ezer fôvel csökkent, de már 1991 elôtt is tízévenként átlagosan 10 százalékos volt a
ma­gyarok népességcsökkenésének üteme. („2006. évi jelentés a vajdasági magyarok
helyzetérôl,” a Magyar Miniszterelnöki hivatal honlapja,
hu/data/files/84190142.pdf., 11.) Ez azt is jelenti, hogy “csak” mintegy 20 ezren me­­
ne­­kültek el vagy vándoroltak ki Szerbiából a ’90-es években, de Mirnics Károly demográ-
fus becslése szerint ez a szám inkább 40 és 60 ezer közöttire tehetô. Forrás: Mirnics
Károly, „Ámítás és Hiszékenységünk,” Forrás, 2004. június, http://www.forrasfolyoirat.
hu/ 0406/mirnics.html.
370  Florian Bieber and Jenni Winterhagen, “Ethnic Violence in Vojvodina: Glitch or Harbinger
of Conflicts to Come?”, ECMI Working Paper #27, April, 2006,
download/working_paper_27.pdf, 3-4.
371  Florian Bieber és Jenni Winterhagen adatai, 9.

A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

Incidensnek számítottak a nacionalista falfirkák, a vallási vagy

etnikai kisebbségek számára szimbolikus értéket képviselô tár-
gyak, illetve magántulajdon megrongálása, szóbeli vagy fizikai
támadás. Hangsúlyozni kell azonban, hogy az incidenseknek
csak egy kis része jelentett személyek elleni erôszakot, és gyil-
kosság nem történt. Mindazonáltal a vajdasági incidenseket
nem tekinthetjük elszigetelt jelenségnek. Az áldozatok nemzeti
kisebbségekhez tartozó személyek voltak, többnyire magyarok,
az elkövetôk pedig leginkább 15-25 éves fiatalok, akik zömmel
spontán módon, nem szervezetten léptek fel.372

Florian Bieber és Jenni Winterhagen tanulmányukban arra

a következtetésre jutottak, hogy az erôszak fellángolása a külön-
féle etnikai csoportok közti riasztó távolság és a fiatalság erôs
etnocentrizmusának tudható be. Érvelésük szerint az incidensek
a nemzeti csoportok közti egyre erôsödô megosztottságnak és „az
újfajta, alulról jövô nacionalizmusnak” voltak a megnyilvánulási
formái, amivel foglalkozni kell, máskülönben az etnikai feszült-
ség további erôsödése és politikai radikalizálódás várható.373 Az
incidensek tehát mélyebb társadalmi problémákat hoztak a fel-
színre, amit Belgrád és a média nacionalista kirohanásai még
inkább súlyosbítottak.

A rendôrség 2004 októberéig nagyrészt tehetetlenül szemlélte

az eseményeket, alig tartóztattak le valakit, és csak enyhe ítéletek
születtek. Mindez jól mutatta, hogy a központi hatóságok szá-
mára mennyire volt fontos a probléma megoldása. Csak a nem-
zetközi figyelem erôsödésének hatására léptek fel keményebben,
miután az incidensek is jelentôsen megritkultak.374

Az incidensek erôteljes politikai felhangot kaptak Szerbián

belül és kívül egyaránt. A legnagyobb magyar párt, a Vajdasági
Magyar Szövetség egyre többet foglalkozott a magyarok elleni

372  Erre Florian Bieber és Jenni Winterhagen mutattak rá tanulmányukban. Florian Bieber
and Jenni Winterhagen, 11.
373  Florian Bieber and Jenni Winterhagen, 26
374  Uo.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

erôszakkal, és idôvel a magyar pártok intenzív propagandájának

köszönhetôen a magyar kormány is elkezdte közelrôl követni
az eseményeket. Miután nem sikerült a kérdést Szerbiával és az
államszövetséggel kétoldalú szinten megoldani, Magyarország az
EU-hoz és az Európa Tanácshoz fordult.375 Az Európa Tanács
2004-ben többször is felszólalt a vajdasági erôszak ellen.376 Az
Európai Parlament magyar tagjai által fogalmazott határozatban
ítélte el az erôszakot, és 2005 szeptemberében határozatban szó­
lította fel Szerbiát, hogy állítsa vissza a Vajdaság 1990 elôtti au­
to­nómiáját szintén arra hivatkozva, hogy a központi szerb ható-
ságok képtelenek a helyzetet megfelelôen kezelni.377

A szerb média eleinte nemigen vett tudomást a problémá-

ról, alig számolt be az egyes esetekrôl. Ez még a vajdasági re-
gionális médiára is igaz volt, mint például a Dnevnikre. Ám
miután a kérdés nemzetközi figyelmet kapott, a helyi média
a legnagyobb magyar pártot és Nenad Čanakot, a befolyásos
szerb autonomista politikust vádolta az etnikai feszültségek ger-

2004 ôszéig belgrádi hivatalos személyek leginkább tagadták,

hogy az erôszaknak etnikai színezete volna, és az elkövetôk fia­
tal életkorára való hivatkozással kétségbe vonták az egész ügy
jelentôségét. A kormány összességében lassan és kelletlenül rea­
gált, ami közvetve hozzájárult az erôszak eszkalálódásához. Az
esetek száma akkor kezdett észrevehetôen csökkenni, amikor a
kormány némi nyomást gyakorolt a rendôrségre, hogy lépjen fel
keményebben, miután nôtt a bírósági eljárások száma is.379 Az
375  „Bemutatkozott Goran Nikičić, a Vajdasági Szociáldemokrata Liga magyarkanizsai pol-
gármesterjelöltje,” Magyar Szó, 2004-09-08.
376  Az Európa Tanács Fôtitkára, az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága és az Európa Tanács
Közgyûlése 2004-ben több határozatban is foglalkozott Vajdasággal. Európa Tanács
Miniszteri Bizottsága, ResCMN(2004)12, 17.11.2004, see;
Council of Europe Parliamentary Assembly, Resolution 1397, Functioning of the demo-
cratic institutions in Serbia and Montenegro, 2004.
377  European Parliament, European Parliament resolution on the defence of multi-ethnicity
in Vojvodina, P6_TA(2005)0369., 29-09-2005,
378  E nézetet a Večernje Novosti terjesztette. Forrás: Florian Bieber and Jenni Winterhagen,
379  Florian Bieber and Jenni Winterhagen, 26–27.

A vajdasági autonómia-mozgalom kisebbségvédelmi dimenziója

Emberi és Kisebbségi Jogi Minisztérium adatai szerint a magya-

rokat 2005-ben már lényegesen kevesebb támadás érte, bár még
mindig több mint 2003-ban.380

Tekintettel arra, hogy az erôszak – legalábbis részben – az igaz-

ságszolgáltatás és a rendôrség erôtlen fellépése miatt harapózott
el, a Vajdasági Magyar Szövetség és Nenad Čanak felvetették,
hogy a rendôrfônökök, bírák és ügyészek kiválasztásába legyen
a Vajdaságnak némi beleszólása, valamint hogy a Vajdaságban
többnemzetiségû rendôrséget kellene létrehozni.381 Bieber és
Winterhagen fent idézett tanulmányában foglaltakkal egyetértve
megállapítható, hogy a hivatalos szervek kezdeti gyenge reagálása
jól tükrözte az államnak a kisebbségekkel szembeni szkepticiz-
musát és a problémáik iránti érzéketlenségét. Ugyanakkor 2000
óta látható, hogy a tartományi hatóságok hozzáállása a kérdéshez
a központi kormányétól nagyon különbözik, a tartományi intéz-
mények gyakran tettek tanúbizonyságot a kisebbségi ügyek irán-
ti valódi elkötelezettségükrôl. Ez annak is köszönhetô, hogy a
kisebbségekhez tartozó politikusok, fôképp a magyarok, aktívan
részt vettek a tartományi hatóságok munkájában. Felismerve,
hogy az incidensek mélyebb társadalmi problémákra vezethetôk
vissza, a Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti Kisebbségi Tit-
kárság 2005-ben egy fiatalokat célzó, multikulturalizmust és
toleranciát népszerûsítô programot indított,382 amelyet ugyan
a köztársasági intézmények anyagilag nem támogattak, viszont
a magyar kormány, az EBESZ misszió, az Egyesült Államok
nagykövetsége és egy magánvállalat igen. Noha több ilyen pro-
gramra volna szükség ahhoz, hogy a vajdasági nemzeti közösségek
közti szakadék csökkenjen és javuljanak a többség és kisebbség
közti személyes kapcsolatok, a tartományi intézmények korábbi
magatartása fényében feltételezhetô, hogy ha a rendôrség és igaz-
ságszolgáltatás tartományi hatáskörbe kerülne, az etnikai feszült-
ségeket a kisebbségek iránti nagyobb empátiával kezelnék.

380  Florian Bieber és Jenni Winterhagen adatai, 38.

381  A már idézett Vajdasági Emberi Jogi Központ árnyékjelentésének megállapítása.
382  Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti Kisebbségi Titkárság, Promotion of Multi­
culturalism and Tolerance in Vojvodina, Novi Sad, February 2005.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

Noha több közvélemény-kutatás is kimutatta, hogy a Vajdaság
lakosságának többsége autonómiapárti, az autonómia-mozga-
lom jelentôssége csekély maradt és az autonómiát zászlajukra
tûzô pártoknak nem sikerült számottevô támogatói bázist
mozgósítaniuk.383 2000 után az autonomista pártok nem tud-
ták kihasználni a 2000. szeptemberi választások során szerzett
elônyüket és fokozatosan marginalizálódtak. Népszerûségvesz-
tésük több tényezôvel magyarázható. Elôször is, az autonómia
visszaállításáért nem sokat tehettek, mivel ilyen döntést csak a
köztársaság parlamentje hozhat. Ugyanakkor fôként politikai
magatartásuknak köszönhetik, hogy nem tudtak több szavazatot
szerezni, hiszen az 1990-es évek eleje óta nem volt egyetlen olyan
választás sem, amelyen a Vajdaság autonómiájáért kiálló pártok
összefogtak volna. Ezzel tulajdonképpen azt üzenték a közvéle-
ménynek, hogy az autonómia kérdése még számukra sem igazán
fontos. Népszerûségüket valószínûleg tovább rontotta az egymás
és Belg­rád ellen folytatott negatív kampány is.

Ugyanakkor Belgrád is vonakodott megadni a 2000-ben meg­

ígért autonómiát. A tartományi intézményeknek elegendô hatal-
muk van ahhoz, hogy a kisebbségi jogokat jobban érvényesít-
sék a Vajdaságban, mint Szerbia más területein, ám az etnikai
incidenseket megakadályozni már nem tudták. Feltételezhetjük,
ha a Vajdaságnak több kompetenciája és megfelelô pénzügyi
autonómiája lenne, az a nemzeti kisebbségek javát szolgálná.
Jobban lehetne érvényesíteni a közintézményekben az arányos
képviseletet, vagyis ki lehetne terjeszteni azokra az intézmé-
nyekre, amelyek jelenleg központi hatáskörben vannak. Az igaz-
ságszolgáltatás és a rendôrség tartományi ellenôrzés alá vonása
minden bizonnyal csökkentené az etnikai konfliktusok esélyét
és enyhítené a nemzeti csoportok közti feszültségeket. Ráadá-
sul nemcsak a kisebbségi oktatásra és kultúrára lehetne több
pénzt fordítani, hanem a különbözô nemzeti közösségek együt-

383  Zsolt Lazar, Dušan Marinković, 185.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió

télését elôsegítô programokra is. Végül, de nem utolsó sorban, a

nagyobb pénzügyi autonómia a hatékonyabb gazdaságfejlesztést
is elômozdíthatná.

Érdemes azt is megemlíteni, hogy az autonómia megterem-

tésének célkitûzése mindig is az Európa-párti, demokratikus
diskurzus részét képezte. Az autonomista pártok és Čedomir
Jovanović kicsi ám lendületes Liberális Demokrata Pártja mel-
lett a Demokrata Párt egyik frakciója is támogatja a Vajdaság au-
tonómiáját, bár az utóbbi idôben ezt nem nagyon hangoztatták,
vélhetôen azért, mert Koszovó miatt ez nem a megfelelô pillanat.
Ám ha a jövôben valamelyik jelentôs politikai párt felkarolná a
Vajdaság ügyét, az EU-nak bátorítania kellene ezeket a törekvé-
seket. A Vajdaság autonómiájáért küzdô politikai erôk melletti
kiállás nemcsak a nemzeti kisebbségek érdekét szolgálná, hanem
potenciálisan erôsíthetné Szerbia demokratikus és európai iden-
titását. Az EU-nak Szerbián belüli szövetségesekre van szüksége
az ország csatlakozási folyamatának során, amihez az autono-
mista erôk megfelelô partnerek lehetnének.

Szerbia decentralizációja: a kisebbségi dimenzió