Ensayos de economía

y política agraria
 Planeación & Desarrollo - Volumen XXVI, No. 1, enero - abril de 1995 - Páginas 13-24

Las relaciones de tenencia de tierra

agrícola en el mundo en desarrollo

HANS P. BINSWANGER
KLAUS DEININGER
GERSHON FEDER

RESUMEN: La evolución de las relaciones de tenencia de la tierra agrícola sugiere

cambiosjündamentales que afectan laproducción agrícola y determinan la búsque
da de rentas. Los propietarios de la tierra y los productores no son siempre los
mismos. Quienes poseen los títulos pueden recibir grandes beneficios y participar
con menos riesgo dentro de la economía.

En este documento se utilizaron Niveles de análisis

algunas aproximaciones meto
dológicas empleadas para expli
car las relaciones de tenencia de
tierra agrícola: arrendamiento, aparcería y
otras vinculadas con ellas, como son las
ventas forzosas, la estructura de propiedad
dual, las clases sociales y las reformas
agrarias, así como sus variaciones en el
espacio y en el tiempo. Señalamos que el
poder explicatorio de las teorías sobre las
relaciones de tenencia gira sobre la com
plejidad, las imperfecciones del mercado y
las distorsiones admitidas en los análisis.
Al presentar en forma sucesiva modelos
con mayores niveles de complejidad, resal
tamos que para explicar satisfactoriamen
te los fenómenos distintivos de los merca
dos de tierra agrícola en los Países en Vía
de Desarrollo, (PVD), es necesario un mar
co analítico que, además de la información
asimétrica1, tenga en cuenta las caracte
rísticas materiales de la producción agríco
la, la búsqueda de rentas y las distorsiones
de política. Se demuestra de manera empí-

# El presente artículo fue inicialmente publicado en American Journal ofAgrarian Ecanomy, diciembre 1993.
Hans P. Binswanger y Gershon Feder sonfuncionarios del Banco Mundial y Klaus Deininger está vinculado a la Universidad de Minnesota.
Este documento se ha enriquecido con las discusiones adelantadas en el Banco de Desarrollo Asiático, en el Land Tenure Center en la
Universidad de Wisconsin, Uniueridad de Minnesota y en el Banco MundiaL Fueron especialmente útiles los comentarios y sugerencias de
A.S.P. Brandao. D. Bromley. J. Bruce. M. Cárter. R. Christiansen, Y. Hayami, M. Lipton, S. Migot-Adholla. K. Otsuka, M. Roth, V. Tuttan y
T.N. Srinivasan.
1 Información asimétrica hace referencia a aquella situación en que los agentes poseen diferentes grados de información sobre las
condiciones de un mercado. (Nota del Editor).
14 Hans P. Binswanger, Klaus Deininger, Gershon Feder
rica que el surgimiento de grandes latifun
dios en muchos de los PVD se basó en
relaciones de poder y distorsiones, y que la
competitividad internacional de estos se
sostiene con base en subsidios asociados
con costos sociales significativos.
Nivel A: Mercados perfectos e
información perfecta
La teoría del equilibrio general se basa en
el supuesto de que en un mundo competi
tivo y de riesgos, donde todos los agentes
tienen información completa e idéntica,
individuos o familias con propiedades dife
renciadas toman parte en transacciones
voluntarias sobre un terreno de juego equi
librado. Se denomina este tipo de análisis
el nivel A y comienza con la observación de
que las metodologías de nivel A no pueden
explicar ninguno de los fenómenos carac
terísticos de las relaciones de tierra y tam
poco ayudan a entender las variaciones en
la distribución de la tierra en el tiempo y
espacio. (Binswanger, Deininger, Feder,
1993).
Nivel B: Imperfecciones del
mercado de crédito
Si los mercados de crédito son imperfec
tos o inexistentes, una distribución des
igual de la propiedad puede llevar a la
diferenciación entre propietarios que cul
tivan su tierra, capitalistas que contratan
trabajadores y un proletariado sin tierra. Si
el capital es un factor crítico para la pro
ducción o si el rendimiento laboral depen
de de la extensión de tierra poseída, la
producción agregada depende de la distri
bución de la propiedad de la tierra. A pesar
de que existe un equilibrio óptimo de Pareto
para cualquier distribución de la propie
dad, si ésta es más igualitaria aumentaría
la producción agregada (Dasgupta y Ray,
1981).
Nivel C: Teoría de agencia
La teoría de los agentes, al suponer que
hay riesgo, información asimétrica, riesgo
moral y costos de supervisión laboral, pro
porciona una explicación analítica para el
racionamiento del crédito, el cual simple
mente se presenta como un supuesto en el
nivel B. Esto tiene implicaciones para la
relación entre tamaño de ñnca y producti
vidad, así como para las formas contrac
tuales escogidas por los grandes terrate
nientes para superar los costos de supervi
sión laboral generados por la información
asimétrica.
La relación entre el tamaño
de finca y productividad
Si las ñncas grandes gozan de ventajas
en el costo del crédito, mientras las peque
ñas de propiedad familiar tienen ventajas
en el costo laboral, gracias a que no poseen
costos de supervisión del trabajo, se pre
senta una relación en forma de U entre el
tamaño de la ñnca y la productividad,
(Binswanger y Rosenzweig 1986; Cárter y
Kalfayan 1989). Si los mercados de tierra
en arriendo no están restringidos, si los
agentes valoran el tiempo de ocio surgirá
una relación negativa entre el tamaño de la
finca y la productividad (Eswaran y Kotwal,
1986) demostrando que una distribución
más igualitaria de la tierra aumentaría el
bienestar agregado. También se obtendrá
la misma relación si además de las imper
fecciones del mercado de crédito, también
son imperfectos los mercados de tierra en
Planeadón & Desarrollo - Volumen XXVI, No. 1, enero - abril de 1995
arriendo (Feder 1985). Las fallas del mer
cado de tierra en arriendo pueden ocurrir
por restricciones legales sobre arriendos o
aparcerías, por la amenaza de reforma agra
ria o por riesgos ambientales.
Los estudios empíricos sobre la relación
entre el tamaño de la finca y la productivi
dad adolecen de varios defectos. En parti
cular: (i) la falta de distinción entre la
propiedad y el tamaño operacional de la
finca y la ausencia de especificación del
número de miembros de la familia capaces
de actuar como supervisores, (ii) la utiliza
ción de medidas parciales, tales como los
rendimientos físicos o la producción por
unidad de área para determinar diferen
cias de eficiencia entre fincas, en vez de
tomar en cuenta la productividad de todos
los factores o las utilidades (netas, sin
costo de trabajo familiar) por unidad de
capital: y (iii) la carencia de ajustes que
reflejen la calidad de la tierra. Una relación
negativa entre tamaño y productividad si
gue persistiendo en los PVD, aun cuando
se hagan estos ajustes (Binswanger,
Deininger y Feder, 1993).
Tenencia compartida
Dados los problemas de incentivos y de
supervisión asociados con el uso de
mano de obra contratada, los grandes te
rratenientes se beneficiarían si alquilan las
tierras bajo un sistema de renta fija, en vez
de cultivarlas directamente con mano de
obra asalariada (Otsuka, Chuma y Hayami
1992). El alquiler de tierras estimularía el
aumento de la producción agregada, pero
las condiciones de incertidumbre forzarían
a los arrendatarios a asumir todos los
riesgos. El racionamiento en el mercado
del crédito para los pequeños productores
ocasiona la falta de capital de trabajo, o un
15
mayor riesgo, la falta de seguro. Cualquier
problema haría no viable la mejor alterna
tiva, es decir, el contrato de renta fija
(Otsukay Hayami, 1988, LaffontyMatous-
si, 1988). La tenencia compartida, frecuen
temente asociada con contratos encadena
dos o con arreglos de repartición de costos,
puede obviar esos problemas de crédito o
de seguros, al tiempo que ofrece mayores
alicientes que la contratación de mano de
obra asalariada. Sin embargo, los acuer
dos de repartición de ingresos constituyen
una "mejor segunda opción", debido a la
ineficiencia creada por la reducción de los
incentivos para hacer mayores esfuerzos
de oferta. Los estimativos de las pérdidas
de eficiencia creadas por la aparcería (re
sumidos por Otsuka y Hayami, 1988) difie
ren mucho y, en el agregado, no apoyan la
hipótesis de que se presenten grandes pér
didas. Sin embargo, si la coacción y el
monitoreo tiene un costo, los recursos des
tinados a dichas actividades se tendrían
que añadir a las pérdidas. Teniendo en
cuenta los efectos fijos de la administra
ción y la calidad de la tierra, la pérdida de
eficiencia es algo menor de un 20% (Bell,
1977) y (Shaban, 1985). En el caso de la
India, donde se adelantaron los estudios de
Bell y Shaban, este es un límite máximo en
razón de la legislación sobre tenencia.
El nivel C puede explicar por qué, a pesar
de los costos de los incentivos de la aparce
ría, los grandes terratenientes prefieren
alquilar tierras para evitar los costos de
supervisión laboral y/o el racionamiento
del capital. ¿Por qué no les parece lucrati
vo, a estos mismos terratenientes, vender
su tierra a pequeños productores más efi
cientes? La covarianza espacial de los in
gresos agrícolas en ambientes de alto ries
go puede responder a la pregunta.
16 Las relaciones de tenencia de tierra agrícola en el mundo en desarrollo
Nivel D: La covarianza del riesgo
del ingreso agrícola
La covarianza espacial del riesgo del in
greso agrícola es la razón principal del
fracaso del seguro de cosechas y de los
grandes problemas en los mercados rura
les de crédito (Binswanger y Rosenzweig
1986). Esos problemas intertemporales
explican el predominio de la venta forzosa
de tierra y constituyen una condición sufi
ciente para la acumulación de grandes
propiedades. Con la imperfección de los
mercados de crédito y seguros, el acceso a
las fuentes de crédito y la posibilidad de
diversificar los riesgos, proporcionados por
la propiedad de la tierra, elevaría su valor
para los terratenientes sin deudas. Este
aumento estaría por encima del valor pre
sente neto de los beneficios derivados de la
producción agrícola, por un monto (el valor
de la garantía) que refleje esos servicios.
Esto implica que la compra de tierras a
través de hipotecas por pequeños produc
tores con escasa propiedad o sin ella, no es
viable, a menos de que éstos estén dispues
tos a reducir su consumo por debajo del
salario de oportunidad. Se esperaría, en
tonces, que las transacciones del mercado
de tierra se presenten principalmente en la
forma de ventas forzosas, en las cuales los
agricultores que han sufrido golpes negati
vos estén obligados a liquidar sus bienes
productivos. La evidencia empírica (Cain)
apoya la alta correlación negativa entre la
disponibilidad de seguros no covariados y
la cuantía de las negociaciones de tierra así
como el predominio de las ventas forzosas
en esos convenios. Esta evidencia ilustra el
teorema de la "mejor segunda opción": en
presencia de imperfecciones del mercado,
las mejorías en el desempeño de cualquier
mercado (como el de venta de tierra) no
aumentan necesariamente la eficiencia to
tal, y aún más, pueden disminuirla.
El nivel D explica que, incluso frente a
pérdidas de eficiencia, los terratenientes
no encontrarían beneficios en la venta de
sus tierras. Pero, ¿por qué las grandes
propiedades surgen aun en condiciones de
abundancia de tierras y de tecnologías
simples, cuando los aparceros, arrendata
rios o titulares de un derecho de usufructo
podrían trasladarse a tierras no utilizadas
y allí sembrar cultivos de subsistencia y
ganar en la competencia con las grandes
haciendas, cuya falta de eficiencia econó
mica está suficientemente bien documen
tada en la literatura?
Nivel E: La búsqueda de rentas
y distorsiones
Las condiciones agrícolas favorables lle
van a rentas residuales en la producción
agrícola. Los grupos que poseen poder po
lítico y militar han tratado con frecuencia
de apropiarse de dicho excedente a través
de actividades de búsqueda de rentas (rent-
seeking), lo cual ha inducido a los gobier
nos a permitir la coacción y las distorsio
nes. La importancia de las distorsiones,
tanto directas como indirectas, ha sido
reconocida por mucho tiempo como causa
del bajo crecimiento agrícola y de la inver
sión (De Janvry,1981; Anderson y Hayami,
1986; Krueger, Schiff y Valdez,1992). Am
pliar el análisis del mercado de tierras de
los niveles A al D, más allá de las visiones
individualistas y las transacciones volun
tarias, con la introducción de la búsqueda
de rentas, el establecimiento de coaliciones
y el poder coercitivo del Estado, ayuda a
explicar la coacción y las distorsiones como
instrumentos para obtener rentas que
mantienen la competitividad de las gran
des propiedades, en relación con las fincas
familiares independientes. Ante la virtual
ausencia de discusión analítica de este
tema en la literatura sobre mercado de
Planeación & Desarrollo - Volumen XXVI, No. 1, enero - abril de 1995
tierras, interpretaremos la evidencia histó
rica y sostendremos: que (i) el estableci
miento de grandes fincas se debió a la
coerción y a las distorsiones extra econó
micas; (11) la sobrevivencia de estas explo
taciones dependió de subsidios que a su
vez han deteriorado la competitividad de
los pequeños productores; y (iii) los costos
sociales de estas distorsiones han sido
inmensos.
Relaciones de tierras: un
resumen histórico
La Gráfica 1 presenta una reseña esque
mática de la evolución de las relaciones de
tenencia de la tierra, frente a incrementos
exógenos en la densidad de población o en
el acceso al mercado.
Surgimiento de los derechos
sobre la tierra
Aun en las sociedades basadas en la caza
y recolección de alimentos los derechos al
uso de un área determinada de tierra para
dichas actividades se reservan a los miem
bros de un grupo. A medida que aumenta
la población, todos los miembros del grupo
adquieren derecho general de cultivar par
celas (Gráfica 1, flecha 2). Aunque los dere
chos sobre una parcela específica se pier
dan durante los largos períodos de barbe
cho, esta opción general es inalienable
para el grupo. No hay incentivo para inver
tir en la fertilidad de los suelos, ya que ella
se restaura en la prolongada etapa de des
canso. Cuando aumenta la densidad de la
población, las épocas de barbecho se acor
tan progresivamente hasta que se cultiva
la tierra en forma continua. A medida que
las mejores parcelas escasean, las familias
asignan un mayor valor a parcelas especí
ficas, inicialmente a la tierra más fértil
cercana al hogar . Para mantener la fertili
17
dad de la tierra se requieren arados, abo
nos y fertilizantes artificiales, así como
otras inversiones y tecnologías intensivas
en mano de obra. Al aumentar la demanda
por créditos para financiar los insumos y
las mejoras prediales, la tierra tiene mayor
importancia como garantía (nivel C). Así,
los derechos privados sobre la tierra van
surgiendo en un proceso lento y gradual
que muestra una gran regularidad. Con
tecnología muy simple no hay economías
de escala en agricultura y las fincas fami
liares independientes son el modo de pro
ducción más eficiente desde el punto de
vista económico, con excepción de unos
pocos cultivos de plantación. Por consi
guiente, en escenarios de abundancia de
tierras con bajas densidades de población,
la cuestión crítica es el acceso a la mano de
obra, no a la tierra. En vez de pagar tribu
tos, impuestos o rentas a un hacendado,
los campesinos establecerán sus propias
granjas en terrenos baldíos, y el cobro de
tributos requerirá de la coerción (nivel E)
bajo la forma de esclavitud o servidumbre
(Biswanger, Deininger y Feder, 1993).
Sistemas de tenencia
comunal
En las áreas donde la renta generada por
la agricultura es baja, como son las regio
nes montañosas o las lejanías interiores
del continente, la intervención externa es
mínima y los sistemas de tenencia comu
nal tienden a desarrollarse (nivel A a D,
flecha 3). Pese a las grandes variaciones,
los sistemas de tenencia comunal se carac
terizan por el cultivo de parcelas individua
les, específicas y hereditarias, las cuales
tienen garantía de uso y pueden o no ser
vendidas a otros miembros de la comuni
dad. Todas las formas comunales, aun si
permiten la venta al interior de la comuni
dad, imponen restricciones para la venta a
extraños. Cuando la presión demográfica o
18 Hans P. Biríswanger, Klaus Deininger, Gershon Feder
las oportunidades de mercado llevan a las
comunidades a abandonar tales obstácu
los, la tenencia comunal se convierte en un
sistema de libre uso de fincas familiares
autogestionadas (flecha 4). Los derechos
generales sobreviven solamente como de
rechos de recolección o pastoreo en áreas
comunales y bosques, cuyos suelos gene
ralmente son inapropiados para cultivos o
pastoreo intensivo.
Sistema señorial
Históricamente, las rentas residuales de
la producción agrícola han proporcionado
un incentivo a los señores para reclamar la
tierra y el derecho a tributos, impuestos o
rentas en efectivo, en especie o en trabajo
(flecha 5). Se vuelve, así, esencial el análi
sis del nivel E. Con bajas densidades de
población y en ausencia de una coerción
directa, se requirió la reducción de las
utilidades potenciales de los campesinos
libres, a fin de que éstos se ofrecieran
"voluntariamente" como trabajadores o
arrendatarios de las ñncas de los señores.
Independientemente de las diferencias cul
turales y de tiempo, los estados utilizaron
cuatro tipos de distorsiones para benefi
ciar a los grupos influyentes (Binswanger,
Deininger y Feder, 1993).
i) La reducción de áreas disponibles para
cultivos campesinos, por la asignación de
derechos sobre tierras baldías únicamente
a los miembros de la clase dominante,
confinando a los campesinos libres a áreas
infértiles o remotas, las cuales requieren
mayor insumo de trabajo por unidad pro
ducida.
ii) La imposición de un sistema de im
puestos diferenciados, exigiendo a los cam
pesinos libres su pago por casa y por per
sona (en efectivo, en especie o en trabajo)
mientras que a los propietarios, trabajado
res y/o aparceros en dominios señoriales,
se les exime o grava a tasas mucho más
bajas. Aun así, mientras los campesinos
libres puedan pagar los tributos o impues
tos en efectivo o en especie y tengan un
acceso igual a los mercados de producción,
la sola imposición de contribuciones puede
ser insuficiente para producir una oferta
de mano de obra.
iii) La restricción del acceso al mercado,
generalmente por el establecimiento de es
quemas mercantiles cooperativos o mono-
pólicos, en los cuales se compra solamente
en las fincas de los señores. En Mozambi
que, el sistema de prazo combinó derechos
al trabajo y al tributo de los campesinos
con monopolios sobre insumos y produc
tos. En Kenya la producción de café por
africanos fue prohibida abiertamente has
ta los años 50. Los monopolios europeos
sobre la venta de tabaco en Zimbabwe y
Malawi se transfirieron directamente a gran
des hacendados después que dichos países
lograron la independencia.
iv) La limitación de los bienes públicos
agrícolas y los servicios (vías, servicios de
extensión, crédito) únicamente a las fincas
de los señores o subsidiándolas directa
mente, fue otra manera de aumentar su
rentabilidad con relación a las fincas de los
campesinos. Los anteriores cuatro tipos de
distorsiones fueron ocasionalmente com
plementados con intervenciones coerciti
vas en el mercado de trabajo como, por
ejemplo, las leyes de vagancia y servidum
bre por deudas, con el propósito de facilitar
la retención de trabajadores o aparceros en
los dominios señoriales.
Las combinaciones de distorsiones han
sido notablemente parecidas a lo largo de
la historia y en distintos continentes. La
primera evidencia registrada comienza con
Planeación & Desarrollo - Volumen XXVI, No. 1, enero - abril de 1995 19

Figura 1
Evolución y estructura de las relaciones de producción agrícolas y los derechos de propiedad

Derechos
territoriales
CAZA Y RECOLECCIÓN
de caza y
recolección
Surgimiento de 1 la agricultura
1 ▼
Derechos generales
a los cultivos
y pastoreo

BOSQUE - BARBECHO

Surgimiento
de derechos
a parcelas
familiares

5+
Derechos
BARBECHO atributos
y/o parcelas

si
SISTEMA SEÑORIAL 9
Aparceros y
explotación directa
CULTIVOS
por propietarios
PERMANENTES S Mayores
derechos para
8
los señores
ir
l
f t
Mayores
DOMINIO SEÑORIAL Hacienda
derechos a
agricultores
Totalmente Aparceros adicional
explotados por a la explotación
los aparceros directa por el
propietario

FINCA
FAMILIAR
7
REÍ:ORMA 12 Restricciones
11
Tenencia AG RARIA sobre la
comunal tenencia

i I"
12 Dominio tipo
Junker
Derecho a
venta sin
restricción Explotado por
el propietario
REFORMA

I"
AGRARIA
4 7

SISTEMAS i « Subsidios

ACTUALES
Fincas
familiares
Fincas
I
comunitarias G randes fincas
Explotado por >■
el propietario y estatales 14
13 mecanizadas
20 Las relaciones de tenencia de tierra agrícola en el mundo en desarrollo
Arthasastra en el Siglo IV aC. Grupos con
experiencias culturales, religiosas y étnicas
ampliamente diferentes, como los Otoma
nos, los Hausa y los Fulani en África, los
Fujiwara en Japón y todos los poderes
coloniales europeos, impusieron tales sis
temas cuando enfrentaron condiciones
materiales similares. Esto sugiere que han
sido más las relaciones de producción y la
búsqueda de rentas, y no la cultura, las
que han conducido a las distorsiones.
Reforma Agraria
Los dominios señoriales se organizaron
(en la mayor parte de China, India, Corea,
Japón, Egipto y Etiopía) de manera que los
dueños asignaban toda la tierra a los apar
ceros o a titulares de derechos de usufruc
to, como haciendas donde el propietario
cultivaba una ñnca utilizando trabajado
res que tenían cultivos de subsistencia en
tierras asignadas en usufructo o bajo acuer
dos de tenencia (por ejemplo, en América
del Sur y Central, Europa Occidental y en
varios países africanos). Esta distinción es
particularmente importante en relación con
la reforma agraria, un tema que confrontó
a los sistemas señoriales después de 1945.
La transición de los dominios señoriales
hacia las fincas familiares en la economía
de mercado ha llevado a formas estables de
relaciones de producción (flecha 7). La or
ganización de la producción continuó igual.
El único cambio fue que la propiedad se
transfirió de los terratenientes a los apar
ceros, quienes ya cultivaban la tierra y
tenían las habilidades y herramientas ne
cesarias para el cultivo. Muchos cambios
que siguieron este modelo dieron mayores
incentivos al aparcero/propietario para tra
bajar e invertir y así aumentar su produc
tividad (nivel C). Los sistemas generados
2 Nombre tomado del modelo prusiano del Junker, propietario, señorial, terrateniente y militar. (N.T.)
por las reformas han tenido una gran esta
bilidad. Los dominios señoriales en BolMa,
áreas extensas de China, India oriental,
Etiopía, Irán, Japón, Corea y Taiwan, han
sido transferidos a los aparceros gracias a
reformas agrarias exitosas.
A diferencia de la transformación relati
vamente tranquila de los dominios seño
riales en fincas familiares, la reforma del
sistema de haciendaha. sido lenta y difícil.
En muchos países, incluyendo Prusia a
inicios del Siglo XIX así como en América
Latina, Asia y África del Sur en el Siglo XX,
los terratenientes, enfrentados a restric
ciones en las formas de tenencia o inten
tando escapar de la legislación de reforma
agraria en proceso de definición, expulsa
ron masivamente a los aparceros y volvie
ron al cultivo directo de sus fincas (flecha
10). Establecieron así grandes dominios
tipoJunker2 manejados por sus propieta
rios. El análisis del nivel C, indica que la
expansión de las fincas de los terratenien
tes reduciría su eficiencia. Para competir
exitosamente con las fincas campesinas,
los dominios tipo Junker tuvieron que re
ducir los costos laborales o aumentar los
ingresos. Lo hicieron buscando rentas (ni
vel E) en sectores urbanos e industriales en
expansión, o a través de barreras comer
ciales y las subvenciones a la mecaniza
ción de la producción (De Janvry, 1981).
Los obstáculos al comercio, que protegían
a grandes fincas ineficientes de la compe
tencia internacional y forzaban a los con
sumidores a subsidiar las explotaciones
tipo Junker, fueron creadas al final del
siglo XIX en Alemania y Chile, posterior
mente en Kenya, Zimbabwe y África del
Sur. Los subsidios a la mecanización en
estos países y prácticamente en toda Amé
rica del Sur, transformaron las explotacio
nes tipo Junker en fincas comerciales y
mecanizadas (flecha 11). Esto eliminó la
necesidad del trabajo asalariado y llevó a la
Planeacián & Desarrollo - Volumen XXVI, No. 1, enero - abril de 1995
expulsión de los aparceros, aun en países
con costos laborales bajos.
Impacto de las distorsiones
políticas en los mercados de
tierra
Mientras mayor sea la diferencia entre
los precios de la tierra y el valor capitaliza
do de los ingresos agrícolas más difícil será
para los pobres la compra de tierras, ha
ciendo así menos probable que las transac
ciones voluntarias de venta de tierras au
menten la eficiencia o la equidad. Las dis
torsiones de políticas, frecuentemente adop
tadas en apoyo de las grandes propieda
des, contribuyen a esta diferencia en varias
formas:
i) El crecimiento de la población y/o
aumento de la demanda urbana de tierra,
eleva el valor real esperado de la tierra y
parte de ese aumento se capitaliza en los
precios corrientes de la tierra.
ii) La inestabilidad macroeconómica pue
de inducir a los inversionistas no agrícolas
a utilizar la tierra como un activo de refugio
contra la inflación, de manera que un so-
brecosto por inflación se incorpore en el
precio real de la tierra. En Brasil este efecto
ha sido muy importante (Brandao y Rezen-
de, 1992}.
iii) Los subsidios de crédito hacia la agri
cultura comercial se capitalizan en el valor
de las tierras.
iv) El tratamiento impositivo preferencial
para la agricultura será total o parcialmen
te capitalizado en el valor de la tierra. Los
pobres no pagan impuestos y, por tanto, no
se benefician de este subsidio implícito.
21
El costo de las distorsiones
Una estructura agrícola basada en los
ineficientes sistemas de hacienda es costo
sa. A pesar de que hay efectos estáticos,
tales como la reducción de la producción y
el empleo agrícola, las pérdidas de eficien
cia dinámica a raíz de la baja rentabilidad
del cultivo en minifundio y los bajos incen
tivos para la inversión en capital físico y
humano, pueden ser cuantitativamente
más importantes, especialmente si las dis
torsiones han estado vigentes por mucho
tiempo. Además, deberá añadirse el valor
de los recursos que se disipan en la bús
queda de rentas, en vez de usarlos para
inversiones productivas en infraestructu
ra y tecnología agrícola. En un equilibrio
competitivo de búsqueda de rentas, esos
costos son iguales a las mismas rentas
(nivel E). Finalmente, una estructura de
tenencia de tierra desigual ha llevado con
frecuencia a revueltas campesinas y a gue
rras civiles, reduciendo así el desempeño
del sector agrícola y de la economía total
(Binswanger, Deininger y Feder, 1993).
De esto resulta que para mejorar la efi
ciencia es necesario eliminar todas las dis
torsiones implícitas y explícitas que favore
cen a las grandes propiedades. Donde las
distorsiones han estado vigentes por largo
tiempo tal vez este solo cambio no sea
suficiente para facilitar las transferencias
de tierras con la velocidad y en la escala
requerida para alcanzar los aumentos de
seados en eficiencia o equidad.
Algunas implicaciones para
la política
Los títulos prediales deberían i) aumen
tar la seguridad en la tenencia, proporcio
nando incentivos a la inversión, ii) Dismi-
22 Hans P. Binswanger, Klaus Deininger, Gershon Feder
nuir los costos de transacción en las ventas
de propiedad y, en la medida en que la
tierra se transfiere de malos a buenos
administradores, facilitar mejoramientos
de eficiencia en la asignación de insumos y
productos, iii) Proporcionar el acceso al
crédito gracias al uso de la tierra como
garantía.
Se ha demostrado que la titulación brin
da grandes beneficios y su ausencia impi
de el acceso del campesino al mercado
formal del crédito {Feder y otros, 1986). Por
otra parte, la titulación de tierras no tuvo
efectos positivos apreciables, en cuatro
países africanos donde no existían merca
dos formales de crédito (Migot-Adholla y
otros, 1991). Si los títulos no constituyen
una garantía plenamente transferible, su
introducción mejorará poco la limitada mo
vilidad de la tierra en formas de tenencia
comunal. Si además de esto existen meca
nismos transparentes para la toma de de
cisiones, que permitan impedir los abusos
de los caciques locales, la administración
comunal de la tierra puede proporcionar
seguridad, flexibilidad de asignación eco
nómica y ventajas de equidad comparables
a sistemas basados en los títulos.
Las restricciones sobre la venta y alquiler
de la tierra no han tenido efectos positivos
sobre la eficiencia y la equidad, con las
posibles excepciones de la' imposición de
límites de extensión de propiedades y de
las provisiones de ordenamiento. Los obs
táculos a la venta de tierras pueden impe
dir transacciones favorables (en el sentido
de Pavero) entre compradores con propie
dades y frecuentemente han restringido
seriamente el acceso de los campesinos al
mercado de crédito. Aunque estas limita
ciones a menudo se han diseñado para dar
mayor seguridad a los arrendatarios o apar
ceros, también para limitar arriendos o
aparcerías, han conducido o bien a la ex
pulsión de los aparceros con la reanudación
de cultivos basados en trabajo asalariado,
o a la tenencia de corto plazo, reduciendo
en ambos casos la equidad y la eficiencia.
Muchos países han prohibido tenencias
compartidas por ser una forma contractual
"precapitalista y explotadora". Esto tam
bién ha conducido a pérdidas en eficiencia
y equidad. En cambio, se promoverían la
equidad y la eficiencia si se eliminan las
políticas que hacen atractiva la acumula
ción de grandes extensiones de tierra, y la
provisión de un ambiente económico que le
permita a los pequeños propietarios com
petir con las grandes fincas sobre una base
de igualdad.
Las reformas agrarias basadas en los
mecanismos de mercado les otorga a los
pobres créditos para que compren tierra a
los precios del mercado. Normalmente se
puede lograr una reducción sustancial en
los costos de la tierra al eliminar las distor
siones que se capitalizan en el valor de la
propiedad. Sin embargo, a causa del valor
de la tierra como garantía, los pobres no
podrán pagar los precios del mercado, aun
eliminando las distorsiones y los subsidios
en favor de las grandes propiedades. Aun
que forzar a los beneficiarios a pagar una
parte del valor de la tierra es un mecanismo
útil de selección de los más pobres, debe
rán gozar de una donación parcial, en
tierra o dinero, para ayudarles a pagar el
precio de la misma. Las imperfecciones en
los mercados de insumos, de producción y
de crédito, la falta de la capacitación y
tecnología necesarias, han limitado fre
cuentemente los efectos de la reforma agra
ria en el mejoramiento de la eficiencia. Si
una reforma agraria integral no es viable, el
desempeño más importante del gobierno
sería el de establecer "un terreno de juego
equitativo", apoyando las condiciones ins
titucionales y físicas que faciliten mayor
competitividad en el seguro rural y los
mercados financieros intertemporales. Esto
sería mucho más efectivo que las interven-
Planeación & Desarrollo - Volumen XXVI, No. 1, enero - abril de 1995
ciones "ad hoc" en el mercado de tierras
que, tal como se señaló, tienen con fre
cuencia efectos contraproducentes.
Conclusiones
Se argumentó que, adicionales a las im
perfecciones del mercado de capitales y la
información asimétrica, las características
de la producción agrícola y la búsqueda de
rentas son factores determinantes en la
evolución de las relaciones de tenencia de
la tierra agrícola. Estas características
merecen un tratamiento más explícito en
estudios posteriores. A lo mejor la inves
tigación futura debería concentrarse en la
cuantificación de los efectos de las distor
siones de política y, por lo tanto, de las
ganancias potenciales de las reformas, así
como del análisis de la economía política de
la búsqueda de rentas y las reformas agra
rias como un juego de coaliciones endóge
nas.
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