FOCUS

PA DIGITALE

E-government, l’innovazione aggiorna il Codice
di Ernesto Belisario

S

ulla Gazzetta Ufficiale n. 6 del 10 gennaio 2011 è stato pubblicato il Decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235; ovvero il provvedimento che ha concluso il travagliato iter di riforma del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), modificando il testo vigente del Decreto legislativo 82/2005. RIVISITAZIONE Al momento della sua introduzione, il CAD rappresentò il tentativo di dotare l’Italia di strumenti giuridici all’avanguardia rispetto a quelli vigenti negli altri Paesi; il Legislatore decise, infatti, di imporre normativamente l’innovazione, rendendo obbligatorio l’uso delle nuove tecnologie negli Uffici pubblici, riconoscendo a cittadini e imprese alcuni importantissimi diritti (come quello di usare la posta elettronica nelle comunicazioni con la Pa) ed introducendo alcuni principi assai innovativi (come quello di rendere disponibili tutti i dati pubblici in modalità digitale). Tuttavia, questa “Magna Charta dell’Amministrazione Digitale” è stata sostanzialmente disapplicata da gran parte delle amministrazioni (soprattutto locali) che, quindi, non hanno saputo cogliere le incredibili opportunità in termini di aumento di efficienza e migliore allocazione delle risorse; neanche i cittadini (probabilmente perché in05 FEBBRAIO 2011 - n˚ 6

consapevoli) si sono attivati per far rispettare i nuovi diritti che, se effettivi, avrebbero potuto migliorare la loro qualità della vita. A ciò si aggiunga la rapidissima evoluzione delle tecnologie che ha fatto sì che il Codice divenisse obsoleto senza essere stato davvero applicato. Per questo motivo, appare particolarmente giusta e azzeccata la scelta del Governo di mettere mano al quadro normativo in materia di e-government: senza nuove regole non è pensabile una (nuova) amministrazione digitale. COSA CAMBIERÀ? Le parole-chiave delle nuove norme sono le stesse del piano e-Government 2012 e della cosiddetta “riforma Brunetta” (Dlgs 150/2009): efficienza, trasparenza, controllo dei risultati, abbandono del cartaceo per il digitale. La riforma del CAD ha l’obiettivo di assicurare che, questa volta, le disposizioni in materia di PA digitale siano effettive e che vengano assicurati i vantaggi: a) ai cittadini e alle imprese: attraverso la semplificazione delle relazioni con gli uffici e la riduzione dei tempi dei procedimenti; b) agli enti: grazie alla maggiore efficacia dell’azione amministrativa e alla riduzione dei costi determinata dall’uso delle tecnologie. Si tratta di traguardi di lun-

go periodo che la riforma del Codice dell’Amministrazione Digitale cerca di perseguire attraverso una rivisitazione delle norme in materia di firma digitale e documento informatico ed enfatizzando maggiormente alcuni obblighi già presenti nel Dlgs 82/2005. La riforma, attesa da tempo, è un passaggio di decisiva importanza per l’innovazione del nostro Paese e nelle prossime settimane le amministrazioni, gli addetti ai lavori - ma anche semplici cittadini e imprese - saranno chiamati a confrontarsi con i ben 57 articoli del Dlgs 235/2010 per comprendere la reale portata delle nuove disposizioni. Tra le tante novità introdotte dal Dlgs 235/2010 si ritiene opportuno evidenziare quelle più importanti per gli Enti locali: Organizzazione interna. Non può esservi vera innovazione senza reingegnerizzazione dei processi; per questo le Pa centrali saranno obbligate ad istituire un ufficio unico responsabile delle attività Ict e la costituzione di detto Ufficio è altresì raccomandata anche alle Regioni e agli Enti locali. Tale istituzione si rende opportuna, tanto più che l’attuazione delle disposizioni del Cad è comunque rilevante ai fini della misurazione e della valutazione della performance organizzativa e individuale dei diri-

Approvato inizialmente nel 2005 il Testo unico dell’amministrazione digitale ha appena “fatto il tagliando” per tener conto dell’evoluzione e dei cambiamenti tecnologici. Molte le novità per la nostra Pa, chiamata ora a recepire diversi standard e priorità dopo un lungo rodaggio. Che non sempre ha centrato gli obiettivi della riforma

III

FOCUS
PA DIGITALE

Le principali scadenze previste del Dlgs 235/2010
Le pubbliche amministrazioni utilizzeranno la posta elettronica certificata o altre soluzioni tecnologiche Entro il 25 aprile 2011 per tutte le comunicazioni che richiedono una ricevuta di consegna ai soggetti che hanno preventivamente dichiarato il proprio indirizzo. Entro il 25 maggio Le amministrazioni centrali individueranno un unico ufficio responsabile dell’attività ICT. 2011 Le PA centrali pubblicheranno sui propri siti istituzionali i bandi di concorso e tutta una serie di total disclosure. Entro il 25 luglio 2011 informazioni sul proprio funzionamento nell’ottica della ad esse spettanti per via telematica. Le amministrazioni consentiranno ovunque i pagamenti Le amministrazioni e le imprese comunicheranno tra loro esclusivamente per via telematica. Le Pubbliche Amministrazioni non potranno richiedere l’uso di moduli e formulari che non siano stati pubblicati sui propri siti istituzionali. Il cittadino fornirà una sola volta i propri dati alla pubblica amministrazione. Sarà onere delle Amministrazioni (in possesso dei dati) assicurare, tramite convenzioni, l'accessibilità delle informazioni Entro il 25 gennaio alle altre Amministrazioni richiedenti. 2012 Saranno emanate le regole tecniche che consentiranno di dare piena validità alle firme elettroniche diverse da quella digitale, nonché, alle copie cartacee e, soprattutto, a quelle digitali dei documenti informatici, dando così piena effettività al processo di dematerializzazione dei documenti della PA. Saranno emanate le regole tecniche per la conservazione sostitutiva dei documenti in forma digitale dando il via agli archivi informatizzati. idonei ad assicurare, in eventi Entro il 25 marzo 2012 Gli Enti dovranno predisporre appositi piani di emergenza fornire servizi e il ritornocaso dinormale disastrosi, la continuità delle operazioni indispensabili a alla operatività.

genti. Alle opportunità si accompagnano quindi sia gli incentivi, sia le sanzioni: l’innovazione diventa così - in modo cogente materia di valutazione del personale, da cui dipendono sanzioni e incentivi. L’introduzione delle nuove tecnologie diviene poi obbligatoria nella gestione dei procedimenti amministrativi (con l’espresso obbligo di protocollare la posta elettronica certificata e di creare il fascicolo elettronico del procedimento) Rapporti con cittadini e imprese. Gli enti dovranno utilizzare le comunicazioni cartacee solo quando sia impossibile utilizzare quelle telematiche (soprattutto via Posta elettronica certificata); ogni amministrazione dovrà poi consentire a cittadini ed imprese i pa-

gamenti informatici e l’inoltro di istanze per via telematica. Gli enti dovranno curare maggiormente i contenuti dei propri siti Web, che diventano sempre più il vero front-office; molto importante, a riguardo, la disposizione che prevede che le Pa promuovano progetti volti alla diffusione e al riutilizzo dei dati pubblici: si tratta della prima norma nazionale in materia di Open Data. I cittadini e le imprese hanno diritto di usare le tecnologie informatiche per tutti i rapporti con qualsiasi amministrazione pubblica. Non sarà più possibile quindi per un ente o per un gestore di pubblico servizio obbligare i cittadini a recarsi agli sportelli per presentare documenti cartacei, per

firmare fisicamente domande o istanze, per fornire chiarimenti: per tutto questo deve essere sempre e dovunque disponibile un canale digitale sicuro (nella maggior parte dei casi costituito dalla PEC), certificato e con piena validità giuridica che permetta di dialogare con la Pa dal proprio computer; il nuovo Codice amplia questo diritto anche verso i gestori di servizi pubblici. La riforma permette poi di esigere questo diritto anche mediante l’uso dell’azione collettiva e introduce l’effettiva disponibilità degli strumenti necessari nella valutazione dei dirigenti e delle organizzazioni. Già il Codice del 2005 imponeva alle amministrazioni di consentire i pagamenti a esse spettanti con le tecnologie digitali, ma non diceva come. Il nuovo CAD prevede una serie di strumenti operativi (ad esempio le carte di credito) e consente di avvalersi di soggetti anche privati per la riscossione, aprendo di fatto un nuovo mercato dei servizi. Il digitale diventa la regola nei rapporti tra imprese e amministrazioni e il cartaceo l’eccezione. La presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Con le medesime modalità le amministrazioni pubbliche adottano e comunicano atti e provvedimenti amministrativi nei confronti delle imprese. La Pec (Posta elettronica 05 FEBBRAIO 2011 - n˚ 6

IV

FOCUS
PA DIGITALE

Cad e archiviazione elettronica: le novità

U

n elemento cardine dell’e-government è rappresentato dalla gestione della documentazione e dei procedimenti amministrativi con sistemi digitali. In pratica, la gestione e conservazione in formato elettronico dei documenti. Il processo è anche comunemente indicato come “dematerializzazione”, cioè il passaggio da una gestione dei documenti in forma cartacea a una gestione dei documenti in forma elettronica. Grazie alla dematerializzazione, le Pa possono in primo luogo garantire il contenimento dei costi operativi e amministrativi attraverso una revisione dei procedimenti di gestione della corrispondenza ma anche un contenimento degli spazi di archiviazione. Il processo di dematerializzazione coinvolge l’intera struttura organizzativa della Pa. La gestione dei procedimenti con documenti elettronici comporta, infatti, un approccio “culturale” del tutto nuovo che incide in maniera decisa su tutti i processi organizzativi, dalla gestione de-

gli archivi che possono essere affidati a soggetti pubblici o privati alle stesse metodologie archivistiche che devono essere utilizzate, passando ovviamente per la gestione di tutti i procedimenti. Le metodologie che consentono di trasformare i documenti cartacei in documenti elettronici, ma anche di gestire i documenti nativamente prodotti in formato elettronico e ovviamente di consultare, riprodurre, modificare e distribuire gli stessi, sono detti sistemi di “Document Management”. Questi sistemi garantiscono il funzionamento delle principali fasi di gestione della documentazione pubblica a partire dal Protocollo Informatico. Quest’ultimo consente l’ottimizzazione della gestione dei procedimenti attraverso l’eliminazione dei registri cartacei, la riduzione degli uffici di protocollo, la razionalizzazione dei flussi documentali ma, soprattutto, la riduzione dei tempi e dei costi di gestione delle pratiche amministrative. Ma il vero nodo di tutto il processo di

dematerializzazione riguarda proprio la “Conservazione Digitale” del documento informatico. È questa la fase determinante, che consente di garantire nel tempo la validità legale dei documenti informatici prodotti e archiviati. Conservare nel tempo i documenti digitali in modo organizzato e affidabile sostituendo nel contempo i documenti cartacei con dei documenti informatici di valore equivalente è la vera sfida che la Pa si è posta a partire dai prossimi mesi. In aiuto di tale processo viene ovviamente la cosiddetta Firma Digitale. Questa consente di equiparare il documento cartaceo tradizionale sottoscritto con firma autografa a un equivalente documento informatico, e nel contempo di garantire la segretezza, l’integrità e la provenienza del documento stesso. Grazie alla firma digitale è dunque possibile conferire valore legale e probatorio a un documento elettronico sostituendo la firma autografa necessaria per i documenti cartacei garantendo la provenien-

certificata) diventa, per tutte le imprese e i professionisti, che per legge devono esserne dotati e per i cittadini che lo desiderano il mezzo più veloce, sicuro e valido per comunicare con le amministrazioni pubbliche. Da lì passano comunicazioni, atti e provvedimenti, ma anche istanze e dichiarazioni che un cittadino può trasmettere usando la propria casella Pec anche come strumento di identificazione che può evitare, nella maggior parte dei casi, l’uso della firma digitale. Le amministrazioni pubbliche sono tenute a dar conto dei servizi on line che hanno messo a disposizione di cittadini e imprese sia sul proprio sito istituzionale, sia dandone notizia al Dipartimento della Funzione Pubblica. La sezione III del 05 FEBBRAIO 2011 - n˚ 6

V Capo del Codice definisce con maggiore concretezza le norme già presenti nel Cad del 2005: le Pubbliche amministrazioni e i gestori di servizi pubblici progettano e realizzano i servizi in rete mirando alla migliore soddisfazione delle esigenze degli utenti, in particolare garantendo la completezza del procedimento, la certificazione dell’esito e l’accertamento del grado di soddisfazione dell’utente. È prevista poi una più ampia possibilità di accesso ai servizi che si basa sia sulla Carta d’Identità elettronica e carta dei servizi sia su altri strumenti che comunque consentano l’individuazione del soggetto che richiede il servizio. La corretta attuazione di queste norme sarà monitorata anche grazie alla costan-

te e obbligatoria misurazione del livello di soddisfazione degli utenti: infatti, le amministrazioni sono tenute ad adottare strumenti idonei alla rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio degli utenti quando usufruiscono di un servizio on line. Inoltre, nelle intenzioni del legislatore il Web non solo è destinato a diventare progressivamente - il principale erogatore di servizi, ma anche imprescindibile strumento di trasparenza dell’attività amministrativa. Già il Dlgs 150/2009 aveva dettato stringenti principi per la trasparenza delle amministrazioni pubbliche verso una “total disclosure” che vede nei siti internet pubblici il principale strumento di pubblicità. La suc-

V

FOCUS
PA DIGITALE

za e l’integrità di un documento informatico. Anche la Posta Elettronica Certificata, che consente di scambiare i documenti elettronici certificandone l’invio, l’avvenuta consegna e l’integrità del documento è parte integrante del processo di dematerializzazione. La Pec consente, infatti, di comunicare utilizzando la rete internet con la certezza del valore amministrativo, legale e probatorio dei documenti scambiati. Ovviamente l’intero sistema di gestione e archiviazione dei documenti elettronici deve basarsi su una struttura in grado di garantire l’interoperabilità, ovvero di consentire a sistemi diversi, attraverso il supporto di tecnologie standard, di dialogare tra di loro scambiando informazioni e documenti in modo sicuro e veloce. Il passaggio dal documento cartaceo a quello digitale ha comportato negli ultimi anni un enorme sforzo normativo da parte dell’ordinamento giuridico e per certi aspetti un vero stravolgimento concettua-

le e organizzatvo. Una rivoluzione che sembrerebbe aver trovato compimento, almeno dal punto di vista normativo, con l’approvazione del nuovo Codice dell’Amministrazione Digitale (Cad). In primo luogo con gli articoli 20-23-quater del nuovo Cad, viene finalmente viene sancito il principio secondo cui la validità dei documenti è indipendente dal supporto. Nella sezione I del Capo II vengono poi descritte dettagliatamente le condizioni di validità dei documenti informatici e dei passaggi da analogico a digitale. Viene introdotto il cosiddetto “Glifo”, un semplice sistema di contrassegno, generato elettronicamente e stampato direttamente dal cittadino usando il proprio computer. Questo passaggio consentirà di sancire anche la conformità dei documenti cartacei a quelli digitali. In pratica, sia la produzione direttamente digitale degli atti, sia la digitalizzazione di quelli che erano stati prodotti in forma analogica (su carta), hanno ades-

so un sistema che consente la certezza di validità. Occorrerà però attendere un successivo provvedimento per l’effettiva implementazione delle norme tecniche di gestione. Del piano più “tecnico” della Conservazione digitale dei documenti si occupano gli articoli 43 e 44-bis. Finora, per digitalizzare i documenti senza conservarne l’originale era necessario certificarli singolarmente. Il nuovo Cad prevede invece l’istituzione di un “responsabile della conservazione” che può certificare il processo di digitalizzazione e di conservazione servendosi, se vuole, di aziende “conservatori” accreditati. Il Cad, in ogni caso, salvaguardia l’integrità cartacea di documenti che hanno un particolare valore storico, culturale o artistico. Tali documenti potranno essere conservati in maniera tradizionale, anzi, vista la nuova disponibilità di spazio, anche in condizioni migliori e più accessibili a studenti e studiosi. (Domenico Pennone)

cessiva deliberazione n. 105/2010 della Commissione Indipendente per la Valutazione, Integrità e Trasparenza della Pa (Civit) elenca con precisione quali sono i dati e le notizie che ciascuna amministrazione deve inserire nel sito Internet. Ora la riforma del Cad completa il quadro, indicando l’obbligo per le amministrazioni di tenere aggiornati i dati (e considerando questo aspetto nella valutazione di dirigenti) e di trasmetterne una cospicua parte al Dipartimento della Funzione Pubblica che potrà così avere una conoscenza diretta e utilizzabile di molti fenomeni, a partire ad esempio dalla consistenza dei servizi on line presenti; il Codice introduce poi nuovi obblighi, come quello di pubbli-

care sui siti pubblici in modo integrale tutti i bandi di concorso. Sicurezza informatica. Alla luce delle previsioni appena illustrate, il digitale diventerà la regola ed il cartaceo l’eccezione; di conseguenza, le amministrazioni dovranno - necessariamente - dedicare sempre maggiore attenzione alla sicurezza dei dati e alla privacy dei cittadini. Se la Pa diventa digitale la sicurezza dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture è sempre più un obiettivo chiave, anche per costruire quella fiducia nei servizi pubblici on line che ancora manca; il codice introduce disposizioni importanti sia sulla continuità operativa, sia sul disaster recovery dettando le modalità per il coordinamento delle azioni

delle singole amministrazioni e per la predisposizione di piani operativi. Firme elettroniche e conservazione documentale. Tra le “vecchie” norme che non hanno funzionato, possiamo dirlo, ci sono sicuramente quelle in materia di firme elettroniche e documento informatico e il merito del ministro per l’Innovazione Renato Brunetta è sicuramente quello di averlo notato e di voler porre rimedio a questa situazione. Tra le molteplici ragioni che hanno sin qui impedito un’applicazione diffusa e soddisfacente del CAD sia nel settore pubblico che in quello privato vi era certamente un’eccessiva complessità del quadro definitorio che ha finito con il produrre lo smarrimento tra i potenziali utilizzatori, oltre 05 FEBBRAIO 2011 - n˚ 6

VI

FOCUS
PA DIGITALE

a una diffusa incertezza sulle reali implicazioni giuridiche degli strumenti info-telematici. Per questo il decreto correttivo inizia proprio con l’aggiornamento delle definizioni, introducendo una distinzione tra “copia informatica” e “duplicato informatico”: quest’ultimo consiste nella produzione di un documento informatico del tutto identico a quello, sempre informatico, da cui è tratto e dal quale, in concreto, non è distinguibile; al contrario, la copia informatica di un documento informatico consiste in un documento informatico che viene tratto da un originale (ovviamente informatico) da cui resta, però, distinguibile (perché, ad esempio, si utilizza un diverso formato, come nel caso di una copia in formato “.pdf” di un originale in “.doc”). Dal punto di vista pratico, i duplicati, per la loro indistinguibilità dall’originale, li sostituiscono ad ogni effetto, mentre le copie non fanno venir meno l’obbligo di conservazione dell’originale. Le novelle apportate prevedono anche un incremento delle tipologie delle firme, che passano da tre a quattro: firma elettronica, firma elettronica avanzata, firma elettronica qualificata e firma digitale. L’introduzione della firma elettronica avanzata rappresenta, senza dubbio, una delle innovazioni più importanti del nuovo CAD; in omaggio alla Direttiva europea 1999/93/CE, è definita come «l’insieme di dati in forma elettronica allegati oppure connessi a un documento informatico, che consentono l’identificazione 05 FEBBRAIO 2011 - n˚ 6

Stato di avanzamento della riforma Brunetta

del firmatario del documento, che garantiscono la connessione univoca al firmatario, creati con mezzi sui quali il firmatario può conservare un controllo esclusivo, e che sono collegati ai dati ai quali detta firma si riferisce in modo da consentire di rilevare se i dati stessi siano stati successivamente modificati». Si è ritenuto opportuno tale intervento poiché, in relazione all’evoluzione tecnologica, si vuole mettere a disposizione dell’utente strumenti più semplici con i quali sottoscrivere documenti informatici con piena validità legale (la diffusione di tali dispositivi potrebbe essere particolarmente importante, ad esempio, nell’ambito dei servizi on line). La riforma appena approvata pone anche grande enfasi sulla conservazione documentale e sulla figura del Responsabile; a tal fine viene introdotta la figura dei Conservatori accreditati,

soggetti che ottengono da DigitPA il riconoscimento del possesso dei requisiti di sicurezza ed affidabilità «per effettuare il processo e la conservazione dei documenti informatici». Ruolo dei dati pubblici. Il nuovo Cad mette in primo piano la responsabilità delle amministrazioni nell’aggiornare, divulgare e permettere la valorizzazione dei dati pubblici secondo i principi del cosiddetto “Open Government”. In particolare le pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare e rendere fruibili i dati pubblici di cui sono titolari, promuovono progetti di elaborazione e di diffusione degli stessi anche attraverso l’uso di strumenti di finanza di progetto, assicurando la gratuità dell’accesso e la pubblicazione dei dati in formato aperto in modo che possano essere rielaborabili da terzi. Il nuovo Codice, nell’affermare la centralità di una corretta gestione e uso del

VII

FOCUS
PA DIGITALE

Il web per ottenere informazioni dalla Pa

patrimonio informativo pubblico, ripropone la definizione del 2005 di «basi di dati di interesse nazionale» - che costituiscono, per ciascuna tipologia di dati, un sistema informativo unitario che tiene conto dei diversi livelli istituzionali e territoriali e che garantisce l’allineamento delle informazioni e l’accesso alle medesime da parte delle pubbliche amministrazioni interessate - ma rende operativa questa nozione cominciando ad indicare quali sono: a) repertorio nazionale dei dati territoriali; b) indice nazionale delle anagrafi; c) banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo;

d) casellario giudiziale; e) registro delle imprese; f) gli archivi automatizzati in materia di immigrazione e di asilo. In questo ambito particolare importanza riveste la banca dati dei contratti pubblici, sia per la ricchezza di informazioni che può dare sulla spesa pubblica, sia al fine del rispetto della legalità e del corretto agire della pubblica amministrazione e della prevenzione di fenomeni di corruzione. NUOVE NORME Nonostante le finalità perseguite dal Governo siano pienamente condivisibili ed encomiabili, le soluzioni appaiono spesso timide (è il caso del nuovo articolo 52, comma 1-bis in materia di

Open Data) e contraddittorie (come il regime parzialmente derogatorio previsto per la Presidenza del Consiglio dei ministri e l’amministrazione finanziaria dal nuovo articolo 2, comma 6). Altra grave pecca del provvedimento in esame è rappresentata dal fatto che l’attuazione delle disposizioni introdotte non dovrebbe generare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica; tale previsione potrebbe minare l’intera riforma: non può esistere vera innovazione senza investimenti (in tecnologie e in formazione soprattutto)! Non bisogna, infine, sottovalutare la circostanza per cui l’operatività di molte norme è rinviata all’adozione delle apposite regole tecniche; troppo spesso, infatti, il termine per l’adozione di queste non viene rispettato, paralizzando - di fatto - l’entrata a regime della rivoluzione telematica (basti pensare a quanto già accaduto con le regole tecniche del CAD del 2005, oppure al caso delle regole in materia di fatturazione elettronica). La pubblicazione del nuovo CAD, quindi, rappresenta l’inizio di una nuova sfida: Ÿ per il Governo, chiamato alla tempestiva adozione delle regole tecniche ed alla vigilanza sull’effettiva attuazione del CAD; Ÿ per le amministrazioni, che dovranno confrontarsi con obblighi vecchi e nuovi per evitare sanzioni e responsabilità ed essere più efficienti nell’erogazione dei servizi; Ÿ per cittadini e imprese, chiamati a prendere consapevolezza dei propri diritti digitali. l 05 FEBBRAIO 2011 - n˚ 6

VIII

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful