Budžetiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji

Projekat finansira Evropska unija

Budžetiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji

Budžetiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji Autor: Saša Kristić Za izdavača: Exchange2 Zajednička podrška lokalnim samoupravama Izdavač: Stalna konferencija gradova i opština Ova publikacija je izrađena uz pomoć Evropske unije.exchange. i ni na jedan način ne oslikava stavove Evropske unije.d. Sadržaj ove publikacije je isključivo odgovornost programa Exchange2. a sprovodi konzorcijum predvođen GDSI Limited . Tiraž: 200 primeraka ISBN: 978-86-82455-75-2 Ova publikacija je takođe postavljena u engleskoj verziji i kao takva se može preuzeti sa zvaničnog sajta Stalne konferencije gradova i opstina www.org www.org.rs EXCHANGE2 Zajednička podrška lokalnim samoupravama Projekat finansira Evropska unija. Grafički dizajn i štampa: Kotur i ostali o. projekta jačanja zajedničke podrške lokalnim samoupravama u Srbiji.skgo.

Pregled primene zakona u oblasti lokalne samouprave uključujući i sektorske analize u oblastima u kojima lokalne samouprave imaju značajnije nadležnosti. On analizira pravni okvir u Srbiji koji uređuje organe lokalne samouprave. Cilj analiza je da se direktno podrži rad sektorskih odbora SKGO u naporima da razviju sektorske strategije delovanja SKGO i gradova i opština u predmetnim oblastima i da pripreme odgovarajuća programska dokumenta kao osnov za buduće delovanje. Jačanje struktura Generalnog sekretarijata SKGO i sektorskih odbora. Projekat je otpočeo u februaru 2008. kao i specifične preporuke za date sektore u oblastima: 1. druge najvažnije međunarodne prakse kao i iskustva određenih država u procesu pristupanja EU. Analize obuhvataju i poseban odeljak o evropskom komunitarnom pravu (EU acqus). Projekat pruža podršku SKGO i odabranim opštinama kako bi se realizovali strateški prioriteti lokalnog razvoja putem. 6. njime rukovodi Delegacija Evropske komisije u Srbiji preko konzorcijuma predvođenim GDSI Limited (Irska). Komunalne usluge 4. Četiri specifične sektorske analize su pripemljene u direktnoj saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i opština u oblastima. koje su najvažnije za lokalne samouprave u Srbiji. Pregled daje osnove raspodele nadležnosti između centralnog i lokalnog nivoa vlasti i identifikuje oblasti gde je neophodna posebna podrška (jačanje kapaciteta) u pogledu primene zakona i jačanja kvaliteta pruženih usluga. Ruralni razvoj Uz ovu publikaciju. Priprema okvira za primenu sledeće faze podrške opštinama u okviru IPA 2007. Ova publikacija je pripremljena kao aktivnost kojom se realizuje Rezultat 2. cilj analiza postaje širi: one za ciljnu grupu imaju sve lokalne samouprave u Srbiji i streme da pomognu lokalnim ekspertima i zvaničnicima u suočavanju sa strateškim ciljevima kao i sa svakodnevnim obavezama i zadacima. projekat će imati šest rezultata: 1. Kreiranje i primena paketa podrške opštinama. Ova publikacija je proizvod zajedničkog rada i saradnje tima eksperata i nadamo se da će nalazi i preporuke sadržani u njoj biti korisni svim čitaocima. njene nadležnosti i odnos sa centralnim organima vlasti..PREDGOVOR Analizu Budžetiranja jedinica lokalne samouprave je razvio projekat Exchange2. Međuopštinska saradnja 3. Pregled primene zakona u oblasti lokalne samouprave u Srbiji kao i druge sektorske analize koje su objavljenje kao posebne publikacije.Ovaj cilj je sada još važniji nakon što je u Republici Srbiji usvojen novi zakon o budžetskom sistemu u julu 2009. u saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i opština u Srbiji (SKGO). kao i važne međunarodne standarde u navedenim oblastima lokalne samouprave. Ovo je jedna od četiri analize u oblasti koje lokalna samouprava u Republici Srbiji vidi kao ``ključne`` i koje su razvijene i publikovane u okviru projekta. 4. Budžetski sistem lokalne samouprave 2. 2. između ostalog. 3. Opšti cilj projekta je jačanje kapaciteta SKGO i lokalnih samouprava da bi mogli da sprovedu željene lokalne i regionalne inicijative. Izrada i/ili dopunjavanje strategija održivog razvoja lokalnih zajednica u odabranom broju opština. i trajaće 24 meseca. Ove analize daju detaljniji pregled relevantnih sektorskih zakona i problema u primeni. Studija izvodljivosti o osnivanju Fonda za razvoj opština. finansira EU. tamo gde je to primenljivo. U dokumentima su izložene i dobre prakse u nekoliko država članica EU. . 5. i nakon što članstvo u EU postaje sve bliža i realnija perspektiva. Projekat Exchange2 –Zajednička podrška lokalnim samoupravama. jačanja opštinskih kapaciteta za obavljanje novih nadležnosti. Kako bi ostvario navedeni cilj. Zajednička podrška lokalnim samoupravama.

.

..................6 2.................................32 6....3....................................................................50 9...............................1.....................................................36 7................3..........................................35 7.................1.. Praksa finansijskog izveštavanja namenjenog okruženju ........... Sistem interne kontrole jedinica lokalne samouprave ...........26 5..... Reforme na centralnom nivou vlasti ..................43 8......................19 4... Institucionalni okvir kojim se uređuje funkcionisanje trezora jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji ..........6 2................................ Izvršenje budžeta ................................................32 6...................... Budžetska inicijativa...65 5 .....10 2.... Glavni strateški dokumenti zemlje koji se održavaju na proces budžetskog planiranja jedinica lokalne samouprave u Repubici Srbiji .................................... Strukturni elementi budžeta ......... Osnove Zakona o budžetskom sistemu .......................................... planiranje.......................................... Praksa budžetiranja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji i analiza mogućnosti uvođenja programskog modela budžeta .........................................2.......36 7.................1.Budžetiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji SADRŽAJ 1.. Pravni okvir kojim je determinisan budžetski sistem Republike Srbije .................2.....................12 3...............................................13 3................................13 3..............40 8....................................................................................................3............45 9.................................................... Završni račun budžeta ................................................ Uspostavljanje veze budžetskog planiranja sa strateškim upravljanjem zemlje ................................................................ Pravno i organizaciono ustrojstvo trezora lokalne samouprave ..................17 4....2............... Opšti okvir budžetiranja jedinica lokalne samouprave u EU .2............................................................................................................................. Uvod ....1............1........... Budžetski ciklus jedinica lokalne samouprave ......................34 6.................................................... Glavni subjekti budžetskog procesa .2...................26 5........................................ Uvođenje programskog budžeta među jedinicama lokalne samouprave u Srbiji ................................................................................................................... Sistem internog izveštavanja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji .............................52 10.................................................. Zakonske postavke programskog budžetiranja u Republici Srbiji ..........3...........................................................................3............................................................................................................23 4.1......25 5. Osnovni instrumenti budžetskog planiranja u Republici Srbiji ........19 4...........................43 8. priprema i usvajanje budžeta ...........................1..................44 8.......................................... Funkcije i elementi trezora jedinica lokalne samouprave ............................. Primeri dobre prakse budžetiranja lokalne samouprave u EU ........56 BIBLIOGRAFIA .................50 9............................... EU i međunarodni standardi budžetiranja lokalne samouprave ...........2.................14 3..................2............................ Pravni okvir finansijskog izveštavanja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji .....5 2................... Finansijsko izveštavanje ...........................................2...............................1..........31 6............................................................................................................ Determinante i elementi planiranja budžeta .................. Zaključna razmatranja i preporuke ..... Interna i eksterna kontrola budžeta ..... Pravno ustrojstvo i dosadašnja praksa eksterne revizije budžeta lokalne samouprave u Republici Srbiji ....

6 .

Srbija je. Prvi aspekt pokazuje nam stepen izvršene fiskalne decentralizacije u zemlji i realnu finansijsku snagu jedinica lokalne samuprave (u daljem tekstu: JLS). efektivnije korišćenje institucije međubudžetskih transfera od strane centralnog nivoa vlasti. 7 . drugim analiziramo njegovu „izlaznu“ komponentu. a negde pojedinačno. pravo na njihovu neposrednu naplatu i kontrolu. ukazaćemo na pravni okvir kojim je uređen budžetski sistem Republike Srbije (u daljem tekstu: RS). Putem njega dolazimo do odgovora na pitanje da li postoji ravnoteža u sistemu aktivnog i pasivnog finansijskog izravnanja između različitih nivoa vlasti u zemlji determinisanog ustavno-zakonskim poretkom države. donošenjem Zakona o finansiranju lokalne samouprave u 2006. došlo je krajnje vreme da se izvrši „presek“ postreformskog stanja i ukaže na pravce daljeg razvoja ove oblasti u budućnosti. U zavisnosti od značaja teme. a samim tim ni osnova da mogu valjano realizovati svrhu svog postojanja. godine. iako je u ovom domenu javnih finansija zemlje izvršena temeljna reforma 2002. uopšte. negde će se sistem posmatrati globalno. pravednijeg i transparentno postavljenog mehanizma finansijskog izravnanja JLS. funkcionisanje trezora predstavlja deo budžetskog ciklusa koji se odnosi na izvršenje budžeta. bavili 1 Na primer. 2. nekako u senci. S obzirom da je reč o vrlo složenom sistemu. ni političke samostalnosti lokalnih vlasti. Analiza posvećena ovom aspektu sistema finansiranja lokalne samouprave biće od velikog značaja za sve zainteresovane strane koje neposredno učestvuju ili samo prate odvijanje ovog procesa. On se realizuje preko posebne institucije javnih finansija koja predstavlja „infrastrukturu“ javne potrošnje jedne zemlje – budžetski sistem i budžet kao njegov suštinski element. godine). sistem finansiranja ima još jedan. a to je način upravljanja tako ostvarenim sredstvima. sigurnosti i samostalnosti. kojim se zapravo zaokružuje koncept fiskalne decentralizacije u zemlji. Rasvetljavanje ovog problema pomaže nam da istražimo kvalitativnu i kvantitativnu stranu ostvarivanja prihoda lokalne samouprave i „građenja“ njihove finansijske snage. Proces iniciranja i realizacije ove reforme pobuđivao je interesovanje političara. jako bitan. priprema. jasno je da su se ove promene morale odraziti na njihov svakodnevni rad (Zakon o budžetskom sistemu bio im je ostavio „manevarski prostor“ od dve godine za prilagođavanje. Sličan odnos uspostaviće se i prilikom analize ostalih elemenata budžetskog ciklusa sa primenom odgovarajućih principa i modela budžetiranja koje moraju zauzeti posebno mesto u radu. Tokom svog vremena njegovog trajanja. - determinanti. procesa i elemenata budžetskog planiranja. On će predstavljati „mapu“ po kojoj ćemo se kretati u toku rada. - mehanizma interne/eksterne kontrole i izveštavanja. i to putem posmatranja: - uređenja elemenata budžetskog ciklusa za JLS (planiranje. Dok se prvim aspektom rasvetljava pitanje „ulazne“ strane budžeta. S obzirom da on predstavlja jako važnu i složenu instituciju javnih finansija zemlje. stručnjaka i javnosti. pravo na uvođenje i ostvarivanje određenih izvora prihoda i 4. Pošto su budžeti (u širem smislu reči) JLS integralni element datog sistema Republike Srbije. - modela i principa budžetiranja. izvršenje i kontrola budžeta). Pre no što uđemo u razradu pojedinih komponenti. - trezora kao ključne institucije u procesu realizacije budžeta.1. Po našem mišljenju. bitno promenila elemente koji se odnose na: 1. implementaciju delotvornijeg. jasno je da mu se mora posvetiti posebna pažnja u istraživanju. Međutim. 3. Uvod Sistem finansiranja lokalne samouprave mora biti posmatran iz dva aspekta. predstojeća analiza razmatraće njegove najvažnije komponente. aspekt svog funkcionisanja. godini.1 Pošto je Srbija u procesu reformi i njen pravni sistem još uvek nije „zaokružen“. ostalo je pitanje funkcionisanja budžetskog sistema. Bez ove ravnoteže nema ni ekonomske. tako da je njegova „puna“ primena počela od 2004.

Inđije. principi i ciljevi budžetskog sistema zemlje. S obzirom da budžetiranje predstavlja zaokružen ciklus i celinu sastavljenu od više različitih elemenata. Prilikom istraživanja postojeće prakse budžetiranja JLS u RS. faza i aktivnosti. Kontaktirali smo predstavnike visoko razvijenih. analiza će logički pratiti njihov sled i funkciju u sistemu. rad je sastavljen iz više tematskih celina. koji su definisani ZOBS-om. Važan doprinos ovog istraživanja ogleda se u oceni postojećeg stanja povodom primene odgovarajućih tehnika budžetiranja i mogućnosti njihovog konvergiranja naprednijim modelima. to će dati „novi“ kvalitet ovom radu. Osnovni budžetski ciljevi RS. organizacija. Razlike koje su više tehničke. One su postavljene u matricu koja će se kretati na relaciji opšte – posebno. 3 Mi smo se u ovom radu isključivo držali budžetskog aspekta novog zakona. 5 Član 4. i istorijsko-pravnu metodu. U ovom domenu. U tom procesu služili smo se kvantitativnim elementima metodološkog postupka „oličenog“ u vidu strukturirano vođenog intervjua i/ili neposrednog uvida istraživača u postupke i dokumente kojima se obezbeđuje funkcionisanje posmatranog sistema. ogledaju se u realizaciji sledećih zahteva – zahteva za postizanjem:5 2 Dati zakon donesen je 17. ali i nekih opština iz Jablaničkog i Pčinjskog okruga (korišćena su iskustva MIR 2 Programa – Unapređenje i razvoj kapaciteta finansijskih službi opština Jablaničkog i Pčinjskog okruga). ZOBS-a. pažnju smo zadržali samo na najvažnijim rešenjima. a u „praktičnom“ tek budućnost budžetskog sistema Republike. Valjeva. a na pojedinim mestima. jula 2009. 2. odnosno determinacione okvire i ciljeve ovog istraživanja. iznećemo osnovne pravce i preporuke kojim posmatrane segmente sistema budžetiranja treba dalje „graditi“ u budućnosti. 4 „Službeni glasnik RS“.smo se i određenim rešenjima koja će biti aktuelna u bliskoj budućnosti. data tema dobila je posebno mesto u radu. struktura. jer će posedovati i „istorijski“ kontekst – sadržaće „stara“ i „nova“ rešenja kojim se uređuje budžetiranje JLS u RS. Osnove Zakona o budžetskom sistemu Sistemski pravni akt koji se reguliše budžet i budžetski proces Republike Srbije predstavlja Zakon o budžetskom sistemu (u daljem tekstu: ZOBS).2 Po našem mišljenju. Pošto se u ovom segmentu budžetskog sistema zemlje vidi značajno „polje“ za nastavak reforme i približavanje dometima razvijenih država EU.4 Njime se obezbeđuju i utvrđuju integritet. To se isto odnosi i na deo analize koji je posvećen korišćenju mehanizma interne i eksterne kontrole i finansijskog izveštavanja JLS u Republici Srbiji. elementi. sistem kontrole. Napravili smo reprezentativni uzorak gradova i opština. On ima i dubju dimenziju koja je dobijena integracijom Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima čime je.. Smederevske Palanke. u ovoj oblasti.1. U „normativnom smislu“. Na kraju rada.3 Iz ove postavke. Pored analize postojećeg stanja. istraživali smo mogućnost implementacije programskog budžeta među JLS u Srbiji. koristili smo i induktivni metod. 54/09. br. Vršili smo predstavljanje sadržaja novog Zakona o budžetskom sistemu. Na osnovu rezultata analize njegovih elemenata izvodili smo opšte karakteristike sistema. godine S obzirom da imamo relativno ograničen prostor za izlaganje. Ovo je novina u odnosu na „stari“ zakon gde su na svedenijoj ravni bili postulirani ciljevi 8 . vremenski okviri. jasno proizlazi da smo u izboru metodološke osnove morali insistirati na kvalitativnim elementima – koristili smo normativni i dogmatski metod. osnovne funkcije. postao „krovni“ normativni dokument zemlje. Imajući u vidu gore iznete postavke. nećemo posebno navoditi. on predstavlja „sadašnjost“. primenjivali smo deduktivni pristup datom problemu. Pravni okvir kojim je determinisan budžetski sistem Republike Srbije 2. srednje razvijenih i nerazvijenih opština i gradova u Srbiji – uzimali smo primere iz prakse budžetiranja Zrenjanina. no suštinske prirode.

ukupne fiskalne održivosti i kontrole. date osnove značajno se odražavaju na proces. Prioritetni budžetski ciljevi u pripremi i izvršenju budžeta su: 1. dopunjene su definicije za zakon o budžetu Republike Srbije. 3. ZOBS-a):6 1. br. 87/2002. konsolidovani izveštaj Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje. Budžetski sistem Republike sastavljen iz sledećih elemenata (videti član 3. - mehanizma prenosa statističkih izveštaja i podataka sa jednog nivoa budžeta na drugi. stav 3. Videti član 4. budžeta Republike. ZOBS-a uvedenu su nove definicije za: korisnike javnih sredstava. javne prihode i primanja. sistem upravljanja javnim finansijama. centralni nivo države. budžeta lokalnih vlasti i 3. postizanje makroekonomske stabilnosti. raspoređivanje sredstava u skladu sa prioritetima Vlade unutar budžeta. državnu pomoć i programski deo budžeta. 85/2006 i 86/2006. javne rashode i izdatke. odnosno grada Beograda. Prilikom pripreme i izvršenja budžeta dužni su da poštuju principe efikasnosti. 2. Date institucije državnog poretka zemlje nose odvijanje budžetskog ciklusa zemlje. i član 46. sadržaj. stav 1. sistem izvršenja budžeta. finansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. smanjenje finansijskog rizika Republike. radi jedinstvenog praćenja i izveštavanja (videti član 1. „starog“ Zakona o budžetskom sistemu. tehničke ili operativne efikasnosti koja podrazumeva korišćenje budžetskih sredstava i mogućnost njihove primene sa što nižim troškovima. 3. sufinansiranje razvojnog programa Evropske unije. održivi i stabilni ekonomski razvoj zemlje. opšti nivo države. konsolidovani bilans grada. koja podrazumeva sprovođenje politika bez značajnih izmena u konsolidovanom bilansu sektora države. Definicija dopunskog budžeta zamenjena je definicijom rebalansa budžeta. subjekte i elemente budžetiranja JLS kojim ćemo se baviti u ovom radu. javni sektor. Iz definicija Zakona o budžetu i Odluke o budžetu vidi se da je zakonodavac utvrdio mogućnost uvođenja višegodišnjeg budžetiranja u RS – budžet bi se donosio za period od tri fiskalne godine (videti član 1. U principu.1. ekonomičnosti. kroz uspostavljanje ograničenja na rashode i izdatke koji su zagarantovani zakonom. srednjoročni okvir rashoda i srednjoročni plan budžetskog korisnika. koja je u dugogodišnjoj upotrebi i prihvatljivija za korisnike budžetskih sredstava.7 budžetskog sistema zemlje. kako na ukupnom nivou. Definicija 9 . budžetski suficit. tako i na nivou korisnika budžetskih sredstava. 9/2002. 6 ZOBS uvodi obavezu jednoobrazne primene budžetskih pravila i na vanbudžetske fondove u kojima država ima odlučujući uticaj na upravljanje i otvara mogućnost za precizno utvrđivanje kriterijuma vanbudžetskih fondova koji se uključuju u opšti nivo države. srednjoročnih i finansijskih planova. ZOBS-a). efektivnosti. tačka 1 i 2. alokacijske efikasnosti koja podrazumeva mogućnost uspostavljanja prioriteta unutar budžeta. - jedinstvenog sistema budžetskog računovodstva. razvojnu pomoć Evropske unije. stav 4. stav 2). budžet. „Službeni glasnik RS“. odnosno za odluku o budžetu lokalne vlasti. 2. odnosno deficit. sopstvene prihode. integritet budžetskog sistema zemlje obezbeđuje se primenom sledećih metodoloških osnova: - zajedničke pravne osnove. U cilju preciziranja. ukupni fiskalni suficit. 2. glavnu knjigu trezora. uz sveobuhvatnu kontrolu ukupnih budžetskih sredstava. 66/2005. kao i mogućnost prebacivanja sredstava sa starih na nove ili sa manje produktivnih na više produktivne prioritete. potpunosti. ZOBS-a). - principa na kojima se zasniva budžetski postupak. tačnosti i jedinstvene budžetske klasifikacije (videti član 4. odnosno deficit. - jedinstvenih kriterijumima za budžetsku kontrolu i reviziju. - jedinstvene budžetske klasifikacije. Logično. - jedinstvene budžetske dokumentacije za izradu nacrta budžeta. 7 Članom 2.

10 . Bolje je definisana i opšteg bilansa je izbrisana.8 Zakonom je uređeno i pitanje obima budžeta (videti član 5. Pri njihovom iskazivanju. čiji iznosi nisu mogli biti poznati u postupku donošenja budžeta. odnosno grada Beograda. Ovim rešenjem izbegava se potreba pravljenja rebalansa budžeta JLS u slučaju ostvarivanja „vanredno“ odobrenih namenskih sredstava od strane viših nivoa vlasti u zemlji. odnosno do iznosa aproprijacija utvrđenih u okviru programa. a ne „obračunska“ osnova. 8 Ove odredbe se. Ministarstvo finansija ili lokalni organ uprave nadležan za finansije može dati negativnu ocenu i uticati na eventualno stopiranje datih procesa. naplata prihoda nije ograničena iznosima koji su planirani u budžetu. predviđanje promena u primanjima i izdacima za budžetsku godinu i naredne dve fiskalne godine. predlog obezbeđenja izvora finansiranja za smanjenje prihoda i primanja. a - izdatke po njihovoj pojedinačnoj nameni u budžetu. kao i u slučaju ugovaranja donacije. marta tekuće budžetske godine. stav 5. U procesu izvršenja budžeta. a - izdaci u ukupno izvršenim iznosima. primenjuju i na vanbudžetske korisnike i jedinice lokalne vlasti. U skladu sa tim. povećavaju ili smanjuju budžetska primanja ili izdaci za budžetsku godinu i za naredne dve fiskalne godine. odnosno drugim propisom. - transferna sredstva. Ona mora biti sastavljena iz sledećih obaveznih elemenata: 1. kreatori budžeta dužni su da: - budžetska primanja raspoređuju po izvorima sredstava. treba imati u vidu da se koristi „klasično“ pravilo budžetiranja: - primanja se iskazuju u ukupno ostvarenim iznosima.Zbog problema koji su se javljali u praksi po pitanju privremenog finansiranja u RS. U strukturi Memoranduma o budžetu predviđen je deo koji se odnosi na konsolidovani bilans sektora države pošto su konsolidovani. Izuzetno. U situaciji kada se predlažu opšta akta (uključući i strateška dokumenta) koji proizvode neplanirane ili negativne finansijske efekte na budžet Republike ili JLS. odnosno lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. Razlog primene ovog rešenja ležu u potrebi da se zaštiti realizacija Ustavom i zakonom utvrđenih nadležnosti Republike Srbije i JLS. pri evidentiranju budžetskih rashoda koristi se „gotovinska“. a ne bruto javni rashodi pravi pokazatelj ukupnih rashoda države. s tim što raspoređeni rashodi u prethodnoj godini po vrstama i namenama ne predstavljaju ograničenje (videti član 46). novi ZOBS utvrđuje da se ono može vršiti najviše do jedne četvrtine iznosa planiranih rashoda u budžetu prethodne fiskalne godine. Znači. 4. 3. Budžetska primanja i izdaci moraju biti u ravnoteži. S druge strane. Važna izmena u novom Zakonu vezana je za bolje definisanje odnosa JLS i organa viših nivoa vlasti u pogledu trošenja sredstava međubužetskih transfera koja nisu bila inicijalno planirana u budžetu JLS (član 5.  Važno je napomenuti da ZOBS utvrđuje obavezu da obrazloženje zakona ili drugog propisa dostavljenog Vladi ili nadležnom izvršnom organu lokalnih vlasti mora sadržati procenu finansijskih efekata koje će imati na budžet (član 48). ZOBS-a. ZOBS-a).u slučaju da viši nivo vlasti svojim aktom opredeli nižem nivou vlasti namenska: - sredstva za nadoknadu šteta usled elementarnih nepogoda. U računovodstvenom smislu. korisnici budžetskih sredstava mogu trošiti sredstva (stvarati obaveze i koristiti budžetske aproprijacije) do iznosa utvrđenih za pojedinu namenu u budžetu. predlog obezbeđenja sredstava za povećane rashode i izdatke. ZOBS-a) . Primena ovih principa u skladu je sa načelima Evropske unije koji su utvrđeni ugovorom u Mastrihtu. definicija opšteg bilansa na nivou grada zamenjena je definicijom konsolidovanog bilansa grada. Data procena mora sadržati podatke o tome da li se predloženim zakonom. Videti član 48. ako se budžet ne donese ni do 15. Odluku o ulasku u privremeno finansiranje donosi izvršni organ lokalne vlasti. period privremenog finansiranja može se produžiti za još tri meseca. na odgovarajući način. saglasnost nadležnih ministarstava. organ uprave nadležan za finansije na osnovu tog akta otvara odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje rashoda po tom osnovu. 2. lokalni organ uprave nadležan za finansije na osnovu tog akta otvara odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje izdataka po tom osnovu.

odnosno odlukom o budžetu lokalne vlasti. ZOBS-a. Budžet Republike (kao i revidirani Memorandum o budžetu i finansijski planovi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja) objavljuju se u „Službenom glasniku RS”. Budžeti lokalnih vlasti objavljuju se u službenim glasilima lokalnih vlasti. „starog“ Zakona o budžetskom sistemu. Ranijim Zakonom bio je propisan budžetski rezultat i njegova struktura.situacija trošenja sopstvenih i namenskih prihoda korisnika budžetskih sredstava .. Konsolidovani budžet i ukupni fiskalni suficti/deficit opšte države utvrđuje se u Memorandumu o budžetu RS. Subvencije date u formi kredita ili nabavke finansijske imovine smatraju se rashodima. III. organ uprave nadležan za finansije po zahtevu tog korisnika može da uveća odobrene aproprijacije za izvršavanje rashoda iz tih prihoda. odnosno budžetski deficit koji je korigovan za neto razliku između primanja po osnovu otplate datih kredita i prodaje finansijske imovine i odliva po osnovu datih kredita i nabavke finansijske imovine. Budžetski suficit / budžetski deficit .12 Iznos suficita i način njegovog raspoređivanja. Dati mehanizam pokreće se: - ako se u toku fiskalne godine donese zakon ili drugi propis koji za rezultat ima smanjivanje planiranih prihoda/primanja ili povećanje planiranih rashoda/izdataka budžeta. 9 Videti član 13. budžet se uravnotežuje ili uvođenjem novih prihoda/primanja ili smanjenjem planiranih rashoda/izdataka. Primarni suficit / primarni deficit . - ako u toku fiskalne godine dođe do smanjenja prihoda/primanja ili povećanja rashoda/izdataka budžeta.razlika između ukupnog iznosa tekućih prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje nefinansijske imovine i ukupnog iznosa tekućih rashoda i izdataka za nabavku nefinansijske imovine. odnosno budžetski deficit korigovan za transakcije u imovini i obavezama koje su izvršene u cilju sprovođenja javnih politika. 11 . Ukupni fiskalni rezultat (po Government Finance Statistic – Statistika državnih finansija) budžetski suficit. 12 Primanja ostvarena privatizacijom imaju tretman finansijske imovine i uključuju se u račun finansiranja. uz isključivanje međusobnih transfera različitih nivoa vlasti i uključivanje doprinosa za socijalno osiguranje naplaćenih od sektora privrede. radi poštovanja načela javnosti. ZOBS utvrđuje obavezu objavljivanja budžeta (član 45). Ukupnog fiskalnog suficita / ukupnog fiskalnog deficita . U oba slučaja. 11 Član 30.u slučaju da korisnik budžetskih sredstava ostvari namenski i sopstveni prihod u većem iznosu od planiranog. Budžetskog suficita / budžetskog deficita – razlika između ukupnog iznosa prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje nefinansijske imovine i ukupnog iznosa rashoda i izdataka za nabavku nefinansijske imovine. II. valja pomenuti da.9 Budžetski rezultat u RS bio je „satkan“ od više različitih nivoa – njih su činili: I. U toku budžetske godine može doći i do izmena i dopuna budžeta i finansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja (videti član 47.budžetski suficit. Dati proces vrši se putem korišćenja insitucije dopunskog budžeta ili rebalansa. Ne može se doneti zakon ili drugi propis koji predviđa trošenje javnih sredstava van budžeta. ZOBS-a). lokalne vlasti i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja).10 U novom ZOBS-a utvrđivanje budžetskog rezultata uređeno je na jednostavniji način.11 On se može izraziti u vidu: I. II. Na kraju.budžetski suficit. kao i iznos deficita i način njegovog finansiranja utvrđuje se zakonom o budžetu RS. IV. Konsolidovani suficit / konsolidovani deficit . 10 Konsolidacija se vrši između različitih nivoa vlasti (Republika. koji se donosi po postupku za donošenje budžeta. odnosno budžetski deficit koji je korigovan za iznos neto kamate (razlike između ukupnog iznosa naplaćenih kamata i ukupnog iznosa plaćenih kamata).razlika između konsolidovanih javnih prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje nefinansijske imovine i konsolidovanih javnih rashoda i izdataka za nabavku nefinansijske imovine.

- procenu neophodnih finansijskih sredstava za sufinansiranje razvojnih programa finansiranih iz sredstava razvojne pomoći Evropske unije. - račun finansiranja. Svaki deo predstavlja svojevsrni sistem informacija za sebe. Posebnog dela. u skladu sa programskom.dela (videti član 28.15 13 Videti član 7. „Službeni glasnik RS“. uočava se da je budžet „sastavljen“ iz dve glavne celine . te izdatke za nabavku finansijske imovine i za otplatu kredita i zajmova. zakonodavac vrši dodatno propisivanje njihovog sadržaja i strukture.14 odnosno predlog za korišćenje suficita. - procenu ukupnog iznosa novih garancija Republike Srbije tokom budžetske godine.budžetski suficit / deficit. s tim što je dodata obaveza da se „ugradi“ i procena neophodnih finansijskih sredstava za kofinansiranje razvojnih programa finansiranih iz sredstava razvojne pomoći Evropske unije. 62/2006. - opis i procenu poreskih rashoda po osnovu poreskih olakšica i umanjenih osnovica. br.izvore za njegovo finansiranje iskazane i kvantifikovane pojedinačno po vrstama izvora. Time se omogućuje veća otvorenost u radu nosilaca vlasti i mogućnost da građani mogu uticati na sadržaj ovog važnog akta. Vrlo je veliki broj rešenja koja se mogu pronaći u komparativnoj analizi i ona. Pored toga. 2. - procenu ukupnog novog zaduženja. Kada je RS u pitanju. „starog“ Zakona o budžetskom sistemu. zavise od toga koji je metodski pristup (osnova) upotrebljen u kreiranju sadržaja i forme budžeta. - pregled očekivanih sredstava iz razvojne pomoći Evropske unije. 12 . Prema prethodnom zakonu. - stalnu i tekuću budžetsku rezervu. Zakona o finansiranju lokalne samouprave. izvršnu i sudsku. stav 2. - ukupni fiskalni suficit / ukupni fiskalni deficit. Opšti deo budžeta obuhvata: - račun prihoda i rashoda i neto nabavku nefinansijske imovine (razlika prodaje i nabavke nefinansijske imovine) . odnosno razduženja Republike Srbije u toku budžetske godine.Posebno važnu novinu koji donosi ZOBS predstavlja obaveza JLS da upoznaju građane sa nacrtom odluke o budžetu (član 42). Strukturni elementi budžeta Pitanje uređenja strukture budžeta neraskidivi je deo implementacije prakse budžetiranja u pravni sistem svake zemlje. prema principu podele vlasti na zakonodavnu.2. U novom ZOBS-u preuzeta su ili nešto bolje razrađena rešenja kojim se formira struktura opšteg dela budžeta. 15 Videti član 10. 14 Račun finansiranja obuhvata primanja od prodaje finansijske imovine i zaduživanja. Opšteg dela. U tom smislu. ZOBS-a): 1. a u slučaju deficita . Datim rešenjem uspostavljena je i logična veza sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave koji propisuje obavezu da odluke o uvođenju izvornih prihoda moraju biti date na uvid javnosti. finansijski planovi uključivali su izdatke direktnog korisnika budžetskih sredstava. Sada su sva ključna finansijska akta JLS stavljena „pod lupu“ građana u procesu njihove pripreme i donošenja od strane predstavničkog organa lokalne samouprave. umnogome.13 2. Poseban deo budžeta obuhvata finansijske planove direktnih korisnika budžetskih sredstava. bliže je objašnjeno na osnovu čega se radi opis i procena poreskih rashoda – na osnovu poreskih olakšica i umanjenih osnovica. ekonomskom i funkcionalnom klasifikacijom i klasifikacijom prema računovodstvenim fondovima.

JLS.Primenom organizacione klasifikacije evidentiraju se izdaci po „mestu troškova“. 18 Treba imati u vidu da Ministarstvo finansija (Ministar) bliže uređuje pitanja koja su vezana za budžetsku klasifikaciju što će se koristiti u budžetskom procesu zemlje. - predloženo rešenje ne sadrži formulaciju kojom se uređuje da opšti i posebni deo moraju imati procenjene prihode/primanja i rashode/izdatke za: a) tekuću fiskalnu godinu. - rashoda i izdataka – iskazuju se troškovi pojedinačnih dobara/usluga i izvršena transferna plaćanja. 3. Posebni deo budžeta može biti iskazan i po programskoj klasifikaciji kojom se prikazuju ciljevi. njegova „puna“ primena odložena je tek za 2015. funkcionalnom i klasifikacijom prema izvorima finansiranja. u skladu sa ekonomskom. čime je proces reformi u ovom segmentu vršenja javnih funkcija izgubio na poletu. 2. 13 .Ekonomskom klasifikacijom vrši se klasifikovanje: - prihoda i primanja . poseban deo budžeta morao je sadržati: 1. planirane prihode i primanja i rashode i izdatke za budžetsku godinu. sa raspodelom aproprijacija između korisnika. programskog dela budžeta predstavlja korak unazad u odnosu na „stara“ rešenja koja su ga bila strukturirala na:16 - strateške oblasti. - utvrđivanja vrsta javnih prihodi i primanja.18 I . - raspodele prihoda između različitih nivoa vlasti u zemlji (pitanjem aktivnog finansijskog izravnjanja. ona čini važan integrativni element budžetskog sistema zemlje. - uređenja javnih rashoda i izdataka. - projekte. II . „starog“ Zakona o budžetskom sistemu. Struktura budžeta zasnovana je na korišćenju jednog ili više načina kojim se vrši budžetsko klasifikovanje. odnosno primanja. autonomnih pokrajina. on se bavi pitanjem: - uvođenja javnih prihoda i primanja. U našoj zemlji.17 Zakon je ovom pitanju posvetio poseban deo . očekivani rezultati. III . Budžet se priprema i izvršava na osnovu sistema jedinstvene budžetske klasifikacije. Po pitanju uređenja prihoda/primanja i rashoda/izdataka budžeta. od 76/91 do 33/2004. Novi ZOBS znatno je „ublažio“ primenu programskog načina budžetiranja – zapravo. procenjene prihode i primanja i rashode i izdatke za tekuću fiskalnu godinu. 17 Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima. novi ZOBS-a ima holistički (celoviti) prilaz i svojim sadržajem prosto „usisava“ Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima RS. U novom ZOBS-a (član 28): - finansijski planovi uključuju rashode direktnog korisnika budžetskih sredstava.II deo Zakona pod nazivom „JAVNI PRIHODI I PRIMANjA I JAVNI RASHODI I IZDACI“. br.Kao i opšti deo. - programe. U ovom delu. - glavne programe.iskazuju se na osnovu propisa ili ugovora koji određuju izvore prihoda. figurira pet oblika (videti član 29). značaju i delotvornosti. - zadatke i aktivnosti javno-pravnog entiteta. godinu (videti član 112). odnosno finansiranjem nadležnosti: 1. procenjene prihode i primanja i rashode i izdatke za naredne dve fiskalne godine. - finansiranja organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Republike Srbije – republičkog (centralnog) nivoa vlasti. Službeni glasnik Republike Srbije.Funkcionalna klasifikacija iskazuje izdatke po funkcionalnoj nameni za određenu oblast 16 Videti član 10. 3. b) za budžetsku godinu i c) za naredne dve fiskalne godine. odnosno korisnicima budžetskih sredstava. aktivnosti i sredstva potrebna za ostvarivanje navedenih ciljeva. Kao što smo videli. „Brisanje“ posebnog. 2.

ona izgleda ovako:21 BUDŽET RS/JLS NADLEŽNO TELO ODGOVORNO ZA BUDŽET I FINANSIJE (Ministarstvo finansija ili organ lokalne uprave nadležan za finansije) DBK IBK Budžetska inicijativa/zahtevi Budžetska odobrenja Grafik 1: Prikaz hijerarhijske strukture učesnika budžetskog procesa 19 Videti član 11. Uključivanje ovih korisnika u sistem konsolidovanog računa trezora je u skladu sa GFS standardima i potrebom za konsolidacijom svih sredstava javnog sektora.19 2.20 Grafički.i nezavisna je od organizacije koja tu funkciju sprovodi. što je više u skladu sa duhom srpskog jezika. IV . organizacije obaveznog socijalnog osiguranja podvedene su u red budžetskih korisnika. Novi zakon ukida pojam klasifikovanja izdataka prema računovodstvenim fondovima . V .„prevodi“ ga u klasifikaciju prema izvorima finansiranja. Na ovaj način. kao i drugih korisnika javnih sredstava koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora. omogućuje se kvalitetnije i efikasnije informisanje o određenim korisnicima javnih sredstava.. U „starom“ zakonu. Glavni subjekti budžetskog procesa Proces odvijanja budžetskog ciklusa u RS zasnovan je na hijerarhijskom ustrojstvu njegovih učesnika. Sve faze posmatranog procesa odvijaju se u vertikali. na primer).3. čije su glavni nosioci sledeći subjekti ustanovljeni Zakonom o budžetskom sistemu: Nadležno telo odgovorno za budžet i finansije (Ministarstvo finansija ili organ lokalne uprave nadležan za finansije) – Direktni budžetski korisnici (u daljem tekstu: DBK) – Indirektni budžetski korisnici (u daljem tekstu: IBK). 20 Ministar posebnim aktom utvrđuje spisak direktnih i indirektnih korisnika sredstava budžeta Republike Srbije. „starog“ Zakona o budžetskom sistemu. ZOBS-a). 14 . Dati spisak objavljuje se u „Službenom glasniku Republike Srbije” (videti član 8. odnosno budžeta lokalne vlasti. u skladu sa posebnim propisima (izdvojeno prikazivanje sredstava dobijenih po osnovu međunarodnih sporazuma ili sredstava od doplatne poštanske marke za određene humanitarne svrhe. 21 Radi što jednostavnijeg prikaza. rashode i izdatke prema osnovu ostvarenja tih sredstava.Programska klasifikacija iskazuje klasifikaciju programa korisnika budžetskih sredstava (ovo predstavlja promenu u odnosu na „stari“ zakon koji je insistirao na označavanju strateških oblasti i glavnih programa korisnika budžetskih sredstava). bolja kontrola i racionalnije trošenje javnih sredstava. dati pojam bio je definisan na nešto „široj“ osnovi – bio je utvrđen kao način klasifikovanja koji je u funkciji iskazivanja primanja i izdataka prema potrebama obavljanja određenih aktivnosti ili ostvarivanju određenih ciljeva.Klasifikacija rashoda i izdataka prema izvorima finansiranja iskazuje prihode i primanja.

U novom ZOBS-a. namensku. Njime se utvrđuju: - subjekti. stav 1. tačka 8. sastavlja izveštaj o njihovom izvršenju i obavlja druge poslove utvrđene zakonom. Funkcioneri koji rukovode radom direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava odgovorni su valjano odvijanje budžetskog ciklusa u kome date institucije učestvuju. vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja. kao i ustanove osnovane od strane Republike Srbije. dužni su da ih obaveste o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i smernicama za pripremu budžeta u čijoj se „osi” nalaze. - aktivnosti i - krajnji rokovi početka i završetka njihovog „odvijanja“ u praksi. Budžetski ciklus jedinica lokalne samouprave 3. nad kojima osnivač. 22 Vlada bliže uređuje budžetsko računovodstvo. mesne zajednice.22 Pored direktnih korisnika. sistem glavne knjige trezora i način vođenja konsolidovanog računa trezora. preko direktnih korisnika budžetskih sredstava. novog ZOBS-a). a može doneti posebna uputstva o finansijskom izveštavanju za određene organe državne uprave. budžetski fondovi. izdavanje naloga za plaćanje koje treba izvršiti iz sredstava organa kojim rukovode i izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu. javna preduzeća. Mesne zajednice su zvanično dobile status indirektnog budžetskog korisnika JLS (član 1. odnosno lokalne vlasti. novog ZOBS-a). Nadležni direktni korisnici. priprema i usvajanje budžeta Postupak inicijative. ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih aproprijacija. planiranje. Pored toga što su dužni da ispoštuju zakonske odredbe u fazi budžetske inicijative. Ona treba da priprema: predlog finansijskog plana i zahteve za izvršenje odobrenih aproprijacija. organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i budžetske fondove Republike i lokalne vlasti. drugim propisom i opštim aktom (član 12. pripreme i donošenja budžeta JLS u RS odvija se u skladu sa budžetskim kalendarom. izvršeno je preciznije utvrđivanje delokruga poslova finansijske službe DBK. Indirektni korisnici budžetskih sredstava su pravosudni organi. 15 . kojima indirektni korisnici „gravitiraju”. 3. Budžetska inicijativa. planiranja i pripreme budžeta. a u okviru svojih ovlašćenja i za računovodstvo transakcija indirektnih korisnika budžetskih sredstava koji spadaju u njegovu nadležnost. IBK predstavljaju „ruke” preko kojih se zapravo realizuju neposredni ciljevi politike Vlade i nadležnih organa lokalne samouprave. oni su materijalno-krivično odgovorni i za preuzimanje obaveza. u fazi izvršenja budžeta. Oni su dužni da obrazuju službu koja priprema i realizuje budžet i izvršava zadatke koji se odnose na upravljanje imovinom države. planiranja. DBK su odgovorni za računovodstvo sopstvenih transakcija. Ministar uređuje način vođenja računovodstva budžeta i sadržaj i način finansijskog izveštavanja za direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava. u budžetskom procesu učestvuju i indirektni korisnici budžetskih sredstava. fondovi i direkcije osnovani od strane lokalne vlasti koji se finansiraju iz javnih prihoda čija je namena utvrđena posebnim zakonom. rukovodioci korisnika budžetskih sredstava odgovorni su za zakonitu. njihovu verifikaciju.Direktne korisnike budžetskih sredstava čine organi i organizacije Republike i lokalnih vlasti. za koju je odgovoran direktni korisnik. Znači.1.

To će se vršiti od strane ministra finansija putem 16 . decembar . 11. 20. 2.KALENDAR IZRADE I USVAJANJA BUDŽETA LOKALNE SAMOUPRAVE U RS 23 30. 25.24 Lokalni organ uprave 23 U novom ZOBS-u. 3. 1. dostavljaće ih do 1. priprema Memorandum o budžetu.ministar dostavlja Memorandum o budžetu lokalnim vlastima i organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja.U delu kalendara za centralni nivo vlasti.2. oktobar . septembra. jula. zadržana je osnova budžetskog kalendara. Za razliku od „starog” zakona.lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja budžet lokalne vlasti ministru.direktni korisnici lokalnih budžetskih sredstava dostavljaju predlog finansijskog plana lokalnom organu uprave nadležnom za finansije. jun . - eksternu reviziju. radi maksimiziranja postizanja ciljeva javno-pravnog entiteta u praksi. On treba da bude: 1. kao i sredstvima razvojne pomoći EU. Jedina korekcija izvršena je prilikom određivanja krajnjeg roka za dostavu finansijskih planova DBK . Tade promene urađene su u cilju obezbeđivanja uslova za izradu što kvalitetnijih predloga finansijskih planova. 15. - sistem računovodstvenog/finansijskog izveštavanja. „novog“ ZOBS-a i 31-51. jun .umesto 15. maj . Izvršenje budžeta Od sistema izvršenja budžeta u uslovima funkcionisanja savremenih država i tržišnog privređivanja.Vlada usvaja Memorandum o budžetu. odnosno način njihovog izmirenja).lokalni organ uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo za pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti. Svi posmatrani elementi „ugrađeni” su u Zakonu o budžetskom sistemu RS. - korišćenje budžetskih rezervi (tekuće i stalne). odnosno predloga za sredstvima od strane direktnih korisnika budžetskih sredstava.nadležni izvršni organ lokalne vlasti dostavlja predlog budžeta lokalnoj skupštini i Ministarstvu finansija RS.ministar finansija (ministar) u saradnji sa organima nadležnim za ekonomski razvoj. efektivan. septembar . očekuje se da zadovolji dva ključna zahteva. a odnose se na utvrđivanje prioritetnih oblasti finansiranja za budžetsku i naredne dve fiskalne godine. decembar . koji sadrži podatke o ekonomskoj i fiskalnoj politici i procenu za budžetsku godinu i dve naredne fiskalne godine. 24 Videti članovi 49-71. novi zakon uređuje podelu odgovornosti i način upravljanja sredstvima za sufinansiranje programa razvojne pomoći EU. april . - funkcija trezora i upravljanje gotovinom. kada su data na upravljanje RS u skladu sa međunarodnim sporazumom između Republike Srbije i Evropske unije (videti član 68). - stvaranje i plaćanje obaveza (naručivanje roba i usluga i/ili dodeljivanje ugovora. 15. 1. efikasan radi obezbeđenja racionalnog trošenja i kontrole upotrebe budžetskih sredstava. 1. Upravljački sistem izvršenja budžeta morao bi da uključi sledeće podsisteme: - distribuciju aproprijacija i način prenosa sredstava budžetskim korisnicima.lokalna skupština donosi budžet lokalne vlasti. „starog” ZOBS-a. novembar .lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja nacrt budžeta nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti. 15. - sistem interne kontrole i revizije. uvedene su faze koje prethode fazi izrade Memoranduma.

26 U članu 54. Korisnici budžetskih sredstava koji po zakonu nemaju utvrđenu obavezu donošenja finansijskih planova.nadležan za finansije realizuje budžet putem donošenja jednomesečnih ili višemesečnih (najčešće tromesečnih) Planova za izvršenje budžeta. ZOBS-a). 25 Novi ZOBS utvrdio je da se plaćanja sa konsolidovanog računa trezora za realizaciju obaveza drugih korisnika javnih sredstava koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora neće vršiti. 17 . Na primer. Pravni osnov i iznos preuzetih obaveza. donošenja posebnog pravnog akta (do sada su se sredstva EU koristila tako što se fondovima alociranim za RS upravljalo ili direktno preko administracije Evropske komisije u Briselu ili preko Evropske agencije za rekonstrukciju u Beogradu. DBI i IBK koji donose finansijske planove na osnovu zakona. izvršavanje rashoda prvo će se vršiti iz tih drugih izvora. - sredstva namenjena sufinansiranju razvojne pomoći Evropske unije. DBK primaju i kontrolišu njihove zahteve za plaćanje. koje je odredio lokalni organ uprave nadležan za finansije. U njima su utvrđene kvote trošenja sredstava po pozicijima. kod koga su za isti rashod planirana i budžetska sredstva i sredstva iz drugih izvora. Ovim se daje „prostor“ za izvršenje rešenja o prinudnoj naplati. precizirano je da preuzete obaveze i sve finansijske obaveze moraju biti izvršene isključivo na principu gotovinske osnove sa konsolidovanog računa trezora. „novi“ ZOBS „doteruje“ određene odredbe radi efikasnijeg sprovođenja budžetskih ciljeva (primena „EEE principa“) u procesu izvršenju budžeta. Obaveze koje preuzimaju moraju odgovarati aproprijaciji odobrenoj za budžetsku godinu. Plan je da Srbija ustanovi decentralizovani sistem upravljanja fondovima EU). zbog određenih dilema koje su se javljale u praksi. ranije dostavljenih. a da se istovremeno ne dovede u pitanje izvršavanje Ustavom i zakonom utvrđenih nadležnosti lokalne samouprave. izvršeno je preciziranje u načinu korišćenja budžetskih sredstava i sredstava iz drugih izvora . Važnije novine iznećemo u nastavku teksta. u članu 52. - izvršavanje rashoda iz sredstava donacija. Prilikom određivanja kvota lokalni organ uprave nadležan za finansije mora imati u vidu sadržaj. Plan izvršenja budžeta predstavlja pregled planiranih prihoda i primanja direktnog korisnika budžetskih sredstava prema izvoru finansiranja i pregled planiranih rashoda i izdataka. Izvršenje prinudne naplate realizovalo se sukcesivno..kod korisnika budžetskih sredstava. finansijskih planova budžetskih korisnika sredstava i likvidne mogućnosti budžeta.mogla se sprovesti do iznosa 50% ukupnog obima sredstava opredeljenog budžetskom korisniku (na teret njegove aproprijacije).. „novog“ ZOBS-a. dužni su da svoje finansijske planove usklade sa odobrenim aproprijacijama u budžetu JLS.26 Po „starom“ ZOBS-u (član 36). Svako plaćanje iz budžeta mora se zasnivati na knjigovodstvenoj dokumentaciji. Oni kreću u izvršenje budžeta tako što šalju određene zahteve za plaćanje subjektu koji je na višoj lestvici u hijerarhiji od njih. Kada počne njihova realizacija. - sredstva razvojne pomoći Evropske unije. postupak vršenja prinudne naplate vezan je za račun izvršenja budžeta JLS. donose plan za korišćenje onih aproprijacija za koje obim i namena nije unapred zakonom određena i to po bližim namenama i aktivnostima. uređenje prinudne naplate bilo je vezano za opterećenje aproprijacija budžetskog korisnika . tada se princip „akcije i reakcije” unutar „piramidalnog” odnosa subjekata budžetskog ciklusa zasniva se na pokretanju inicijative odozdo – od IBK (videti Grafik 1). U tehničkom smislu. osim ako je zakonom. Rok za početak izvršenja takvih rešenja je pet dana od dana unosa rešenja.25 Prilikom preuzimanja obaveza. odnosno „mestima troškova” koje se ne smeju „probijati” tokom planskog perioda. Po „novom“ ZOBS-u. ukoliko nisu dobili saglasnost na finansijski plan i ukoliko taj plan nisu dostavili Upravi za trezor (videti član 58). kako bi se omogućilo praćenje ostvarivanja budžetskih principa u skladu sa odredbama ZOBS-a (videti član 50. koji proističu iz izvorne knjigovodstvene dokumentacije. U slučaju prinudne naplate ne mogu se teretiti aproprijacije za (videti član 56): - otplatu duga. prema dinamici izvršenja budžeta (mesečne kvote). odnosno aktom Vlade predviđen drugačiji metod. DBK i IBK dužni su da se pridržavaju smernica o rokovima i uslovima plaćanja. moraju biti potvrđeni u pismenoj formi pre plaćanja obaveze.

grad. uz odobrenje lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. DBK i IBK vraćaju  u budžet sredstva koja su im preneta u skladu sa odlukom o budžetu JLS. životinjske i biljne bolesti. neiskorišćena sredstva raspoređena tom korisniku prenose se u tekuću budžetsku rezervu i raspoređuju novoobrazovanim direktnim korisnicima budžetskih sredstava. ekološka katastrofa i druge elementarne nepogode. na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. Stalna budžetska rezerva koristi se za finansiranje rashoda na ime učešća JLS u otklanjanju posledica vanrednih okolnosti. odnosno drugih vanrednih događaja. odluku o upotrebi sredstava donosi izvršni organ. ako u toku godine dođe do promene obima poslovanja/ovlašćenja budžetskog korisnika. 18 . poplava. U okviru budžeta deo planiranih primanja ne mora se rasporediti unapred. U stalnu budžetsku rezervu opredeljuje se najviše do 1. Odluku o upotrebi tekuće budžetske rezerve donosi izvršni organ lokalne vlasti. 27 Ako se u toku godine od jednog direktnog korisnika budžetskih sredstava obrazuje više direktnih korisnika. „novog“ ZOBS-a i član 41. na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. DBK. novog ZOBS-a). Zakon je regulisao i mogućnost promene („na više“ ili „na niže“) aproprijacija u toku budžetske godine. snežni nanosi. sredstva koja se prenesu u tekuću budžetsku rezervu mogu se koristiti za namene za koje se inače koriste sredstva stalne budžetske rezerve (član 61. klizišta. Izveštaj o korišćenju sredstava stalne budžetske rezerve dostavlja se lokalnoj skupštini.27 3. „starog“ ZOBS-a): 1. po isteku fiskalne godine. nesikorišćena sredstva će se preneti u tekuću budžetsku rezervu. požar. U budžetu se planiraju i sredstva za stalnu budžetsku rezervu. U prva dva slučaja nedostajuća sredstva će se obezbediti iz tekuće budžetske rezerve. DBK može izvršiti preusmeravanje aproprijacija odobrenih na ime određenog rashoda u iznosu do 5% vrednosti aproprijacije za rashod čiji se iznos umanjuje. uz odobrenje lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. suša. koji mogu da ugroze život i zdravlje ljudi ili prouzrokuju štetu većih razmera. Aproprijacije se ne mogu prenositi između zakonodavne i izvršne vlasti. kao što su kao što su zemljotres. novog ZOBS-a). Ovaj period ne može trajati duže od 45 dana. To se može desiti u sledećim slučajevima (videti član 61. Kao i kod tekuće budžetske rezerve. koja se iskazuje kao posebna aproprijacija. Lokalni organ uprave nadležan za finansije propisuje način utvrđivanja iznosa i postupak vraćanja neutrošenih sredstava (videti član 59). U slučaju prestanka postojanja budžetskog korisnika ili zbog drugog razloga kojim će se stvoriti „višak“ aproprijacija u budžetu JLS. stav 8. stav 4. Odluku o promeni aproprijacija donosi izvršni organ lokalne vlasti. može izvršiti preusmeravanje sredstava unutar programa u iznosu do 10% vrednosti aproprijacije čija se sredstva umanjuju (član 61. uz završni račun budžeta. Treba primetiti da je novim ZOBS-om proširen krug vanrednih okolnosti za čije se otklanjanje mogu koristiti sredstva stalne budžetske rezerve – reč je o pojavi: klizišta. 2. Zakonodavac je predvideo i mogućnost sekvestacije budžeta. Ako u toku fiskalne godine dođe do „turbulencija” u izvršenju budžeta izvršni organ JLS (na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za finansije) može obustaviti izvršenje pojedinih budžetskih izdataka. ako dođe do osnivanja novog direktnog korisnika budžetskih sredstava. Sredstva tekuće budžetske rezerve koriste se za neplanirane svrhe za koje nisu izvršene aproprijacije u budžetu ili za svrhe za koje se u toku godine pokaže da aproprijacije nisu bile dovoljne. već se može zadržati na ime tekuće budžetske rezerve. grada i životinjskih i biljnih bolesti (videti član 70). U slučaju prestanka postojanja budžetskog korisnika. a nisu utrošena.5% ukupnih prihoda za budžetsku godinu. snežnih nanosa.Novi ZOBS utvrđuje i to da.

„starog” ZOBS-a): - zaustaviti preuzimanje obaveza. Pri osnivanju fonda. budžetski fond se finansira iz: 1. kako bi se pojedina budžetska primanja i izdaci vodili odvojeno. izveštaj o korišćenju sredstava iz tekuće i stalne budžetske rezerve. objašnjenje velikih odstupanja između odobrenih sredstava i izvršenja. koji će lokalni organ uprave biti odgovoran za upravljanje fondom. bilans prihoda i rashoda. 11. neiskorišćena sredstva raspoređena tom korisniku prenose se u tekuću budžetsku rezervu i raspoređuju novoobrazovanim direktnim korisnicima budžetskih sredstava.Privremenom obustavom izvršenja budžeta može se (videti član 62. vreme za koje se budžetski fond osniva. U nastavku rada detaljnije ćemo se baviti centralnom institucijom izvršenja budžeta – trezorom. sačinjen tako da prikazuje razliku između odobrenih sredstava i izvršenja. izveštaj o garancijama datim u toku fiskalne godine. izvori finansiranja budžetskog fonda. mora se definisati: 1. 5. 28 Ako se u toku godine od jednog direktnog korisnika budžetskih sredstava obrazuje više direktnih korisnika. bilans stanja. primanja koja proističu iz upravljanja likvidnim sredstvima budžetskog fonda. a obaveze se preuzimaju u okviru realno planiranih primanja budžetskog fonda. Završni račun sadržan je od sledećih elemenata:29 1. „novog” ZOBS-a i 44-47 „starog” ZOBS-a). 10. „novog” ZOBS-a i član 42. izveštaj o izdacima za nabavku nefinansijske imovine i primanjima od prodaje nefinansijske imovine. 4. ZOBS-a). - zaustaviti prenos kvota. 3. pored potrebe da se uredi način upravljanja sredstvima pomoći Evropske unije. 7. 4. bilans finansiranja. Tu će se „prelamati” ostali aspekti posmatrane faze u budžetskom ciklusu. Treba imati u vidu da. svrha njegovog postojanja. O ovoj odluci mora se obavesiti skupština opštine ili grada. - zaustaviti davanje odobrenja za zaključenje ugovora. Budžetskim fondom smatra se evidencioni konto u okviru glavne knjige trezora. koji otvara izvršni organ lokalne vlasti. koji su definisani kao namenska primanja budžetskog fonda. 6. glavni razlozi za donošenje novog ZOBS-a upravo „leže“ u unapređenju trezorskog načina poslovanja28 i sistema odgovornosti u trošenju javnih sredstava. Uprave za trezor RS (videti članove 93-100. radi ostvarivanja ciljeva koji su predviđeni određenim propisom ili međunarodnim sporazumom. Plaćanje na teret budžetskog fonda vrši se do nivoa sredstava raspoloživih u budžetskom fondu. 2. 2. 8. 2. 3.3. aproprijacija obezbeđenih u okviru budžeta za tekuću godinu. 19 . namenskih primanja budžeta. 3. izveštaj o izlaznim rezultatima programskog dela budžeta. 29 Date promene više će se odraziti na funkcionisanje organa i organizacionih entiteta centralnog nivoa vlasti prevashodno. Završni račun budžeta Predlog završnog računa budžeta JLS utvrđuje nadležni izvršni organ lokalne vlasti i dostavlja ga skupštini na usvajanje. izveštaj o izvršenju budžeta. Na kraju tekuće godine neiskorišćena sredstva sa računa budžetskog fonda prenose se u narednu godinu. Zakonodavac je propisao i mogućnost formiranja budžetskih fondova (videti članove 64-67. 3. izveštaj o primljenim donacijama i zaduženju na domaćem i stranom tržištu novca i kapitala i izvršenim otplatama dugova. 9. - predložiti produženje ugovornog roka za plaćanje. Po pravilu. izveštaj eksterne revizije o prethodno navedenim finansijskim izveštajima.

trošenje namenskih javnih prihoda i sopstvenih prihoda. februar – indirektni korisnici budžetskih sredstava pripremaju završni račun za prethodnu budžetsku godinu i podnose ga nadležnim direktnim korisnicima budžetskih sredstava. mart – direktni korisnici budžetskih sredstava pripremaju godišnji izveštaj i podnose lokalnom organu uprave nadležnom za finansije. 31. 15. izuzev lokalnih organa uprave nadležnih za poslove finansija gradskih opština u sastavu grada. sastavljanja i podnošenja završnih računa lokalnih vlasti u RS izvršava se prema sledećem kalendaru: KALENDAR IZRADE I USVAJANjA ZAVRŠNIH RAČUNA BUDŽETA JLS U RS30 28. - nefinansijsku imovinu koja se finansira iz sredstava za realizaciju NIP-a. jun . Za razliku od „starog“ ZOBS-a (videti član 65). maj . - trošenje namenskih javnih prihoda i sopstvenih prihoda. 1.nadležni izvršni organ lokalne vlasti dostavlja lokalnoj skupštini predlog odluke o završnom računu budžeta lokalne vlasti. 20 . obrazloženjima i sravnjivanju stavki izvoda i izveštaja obuhvaćenih završnim računom.12. jul – lokalni organ uprave nadležan za poslove finansija grada sastavlja konsolidovani izveštaj grada i podnosi Upravi za trezor.lokalni organ uprave nadležan za finansije priprema nacrt odluke o završnom računu budžeta lokalne vlasti i podnosi nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti. završni račun po novom Zakonu mora sadržati detaljan izveštaj o realizaciji sredstava programa i projekata koji se finansiraju iz budžeta. jun – lokalni organ uprave nadležan za finansije podnosi Upravi za trezor odluku o završnom računu budžeta lokalne vlasti usvojenu od strane lokalne skupštine. - korišćenje sredstava iz odobrenih projektnih zajmova. obrazloženjima i sravnjivanju stavki izvoda i izveštaja obuhvaćenih završnim računom. a odnose se na: subvencije javnim nefinansijskim preduzećima i organizacijama i privatnim preduzećima. nefinansijsku imovinu koja se finansira iz sredstava za realizaciju NIP-a. 15. - korišćenje sredstava za nabavku finansijske imovine. postupak pripreme. 1. Imajući u vidu zahtev za poštovanjem integralnosti budžetskog sistema i njihovu ulogu u procesu konsolidacije javnih finansija zemlje. 30 Novi ZOBS-a (član 78) posebno utvrđuje kalendar za izradu i usvajanje završnih budžeta za lokalni nivo vlasti u zemlji. napomene o računovodstvenim politikama i dodatnim analizama. a direktni korisnici budžetskih sredstava koji u svojoj nadležnosti imaju indirektne korisnike budžetskih sredstava kontrolišu. 13. Kao novinu. a odnose se na: - subvencije javnim nefinansijskim preduzećima i organizacijama i privatnim preduzećima. sravnjuju podatke iz njihovih godišnjih izveštaja i sastavljaju konsolidovani godišnji izveštaj koji podnose lokalnom organu uprave nadležnom za finansije. kao i korišćenje sredstava iz odobrenih projektnih zajmova. koji svoje odluke o završnim računima budžeta dostavljaju gradu. detaljan izveštaj o realizaciji sredstava programa i projekata koji se finansiraju iz budžeta. završni račun sadrži i napomene o računovodstvenim politikama i dodatnim analizama.

4. Determinante i elementi planiranja budžeta
4.1. Osnovni instrumenti budžetskog planiranja u Republici Srbiji 4.1.1. Memorandum o budžetu Glavne poluge kojima se postulira i razvija proces pripreme i donošenja budžeta oličene su u donošenju dva upravljačka dokumenta:31 1. Memoranduma o budžetu (srednjoročni makroekonomski i fiskalni okvir na osnovu kojeg se donose budžeti različitih nivoa vlasti u zemlji i finansijski planovi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja) i 2. Uputstva za pripremu budžeta. Utvrđivanje Memoranduma o budžetu (videti sajt Ministarstva finansija RS: http://www.mfin.sr.gov.yu) predstavlja inicijalni korak budžetskog planiranja u RS. Ovim dokumentom postuliraju se osnove ekonomske i fiskalne politike zemlje za budžetsku godinu i dve naredne fiskalne godine. Za razliku od „starog“ ZOBS-a (videti član 14), u novom zakonu proces izrade Memoranduma je pomeren na 15. mart kada direktni korisnici sredstava budžeta RS imaju obavezu da ministarstvu finansija dostave predloge za utvrđivanje prioritetnih oblasti finansiranja za budžetsku i naredne dve fiskalne godine. Vlada RS, na usaglašen predlog ministarstva finansija i posebnog tela Vlade, do 1. aprila, mora utvrditi prioritetne oblasti finansiranja, uključujući i nacionalne investicione prioritete. Nakon toga, do 10. aprila, dužna je da organizuje javnu raspravu posvećenu ovom pitanju. Ministarstvo finansija, u saradnji sa ministarstvima i institucijama nadležnim za ekonomsku politiku i privredni sistem, uzimajući u obzir i rezultate javne rasprave, treba da, do kraja aprila tekuće budžetske godine, pripremi Memorandum, kojeg je Vlada dužna da usvoji do 15. maja. Nakon toga, ministar finansija donosi Uputstvo za pripremu nacrta budžeta Republike (krajnji rok za to je 1. jun), kojim se praktično realizuje/operacionalizuje dati proces na centralnom nivou vlasti. Novim zakonskim rešenjima, proces pripreme i izrade Memoranduma znatno je otvoreniji prema budžetskim korisnicima i javnosti koji mogu uticati na odabir i krajnji sadržaj strateških smernica zemlje. Po novom ZOBS-u, Memorandum o budžetu sadrži: - srednjoročne projekcije makroekonomskih agregata i indikatora; - srednjoročne projekcije fiskalnih agregata i indikatora; - ciljeve i smernice ekonomske i fiskalne politike Vlade za srednjoročni period za koji se donosi Memorandum; - ostale ekonomske politike i strukturne reforme sa posebnim naglaskom na njihovim fiskalnim implikacijama; - konsolidovani budžet opšte države; - srednjoročne prioritete javnih investicija; - pregled prioritetnih oblasti finansiranja i predloženih novih politika; - srednjoročni okvir rashoda budžeta Republike Srbije sa sveobuhvatnim obimom sredstava rashoda po budžetskim korisnicima za budžetsku godinu i naredne dve fiskalne godine; - procenu i kvantifikaciju fiskalnih rizika i potencijalnih obaveza; - strategiju za upravljanje javnim dugom Republike Srbije, u periodu za koji se donosi Memorandum.
31 Ovde se može dodati i godišnji Zakon o budžetu RS, čije se određene odredbe reflektuju na kreiranje budžeta lokalnih vlasti. Međutim, njima se preciziraju više tehničke stvari - dozvoljeni obim plata u budžetima JLS ili skala iznosa na osnovu koje se određuje vrednost/rang javnih nabavki, na primer.
21

Novi ZOBS „razrađuje“ strukturu i vrši dopune u sadržaju Memoranduma o budžetu - dati dokument obuhvata i srednjoročni plan investicija RS, kao i srednjoročni okvir rashoda sa sveobuhvatnim obimima sredstava rashoda po budžetskim korisnicima, u cilju unapređenja planiranja budžeta Republike. Ova kvalitativna promena deo je šire reforme koja je vezana upravljanje javnim finansijama i uvođenje koncepta strateškog menadžmenta u javnom sektoru (videti član 34). Memorandum bi trebao da postane znatno operativniji akt u procesu budžetiranja različitih nivoa vlasti u zemlji. Uzimajući u obzir ažurirani makroekonomski okvir, Vlada, na predlog ministra finansija, usvaja i revidirani Memorandum o budžetu. Rok za to je 1. oktobar tekuće budžetske godine. Pored prethodno nabrojanih elemenata, revidirani Memorandum sadrži i pregled nenamenskih i namenskih transfera iz budžeta Republike po svakoj jedinici lokalne samouprave. 4.1.2. Uputstvo za pripremu budžeta Ministarstvo finansija dužno je da dostavi JLS Memorandum o budžetu najkasnije do 1. juna tekuće budžetske godine. Po dobijanju ovog dokumenta, lokalni organ uprave nadležan za finansije treba da uradi Uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti koje će proslediti budžetskim korisnicima. Rok za dostavu ovog dokumenta je 15. jun. Uputstvo treba da sadrži sledeće elemente (videti član 40): 1. osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti; 2. opis planirane politike lokalnih vlasti; 3. procene primanja i izdataka budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu i naredne dve fiskalne godine; 4. obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu, sa projekcijama za naredne dve fiskalne godine; 5. smernice za pripremu srednjoročnih planova direktnih korisnika sredstava budžeta lokalnih vlasti; 6. postupak i dinamiku pripreme budžeta lokalne vlasti i predloga finansijskih planova direktnih korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti. Novi ZOBS propisuje da JLS u Uputstvu za izradu budžeta moraju izneti i smernice za izradu srednjoročnih planova DBK-a i da se ukupni vremenski okvir planiranja kreće u rasponu „1+2“ godine. Time su stvorene osnove za implementaciju koncepta strateškog upravljanja u budžetski ciklus lokalnih vlasti. Međutim, u prelaznim i završnim odredbama Zakona, data reformska konstrukcija ODLOŽENA je za period od 2011. do 2015. godine. Srednjoročni plan je sveobuhvatni plan budžetskog korisnika koji sadrži detaljnu razradu svih programa, projekata i aktivnosti za budžetsku godinu sa projekcijama za naredne dve godine, prema utvrđenim srednjoročnim ciljevima i prioritetima, koji služi i kao osnova za izradu obrazloženja finansijskog plana tog korisnika i izrađuje se u skladu sa uputstvom za pripremu budžeta. Na osnovu sadržaja Uputstva za pripremu predloga budžeta lokalne vlasti, DBK izrađuju predlog finansijskog plana i dostavljaju lokalnom organu uprave nadležnom za finansije. Shodno praksi centralnog nivoa vlasti, JLS u RS uobičavaju da sadržaj predloga finansijskog plana budžetskih korisnika mora biti sadržan iz sledeća tri dela:32 1. Zahteva za tekuće izdatke, sa podacima o postojećim aktivnostima i uslugama direktnog korisnika budžetskih sredstava. 2. Zahtev za dodatna sredstva, za tekuće aktivnosti koje ne mogu biti usklađene sa ograničenjem sredstava za tekuće izdatke, sa predlogom prioriteta, koje treba razmotriti u postupku donošenja budžeta.
32 Član 19, „starog” ZOBS-a.
22

3. Zahtev za osnovna sredstva, za nabavku opreme, dodatna sredstva za kapitalne projekte započete u prethodnim fiskalnim godinama i za nove kapitalne projekte, kao prioritete koje treba razmotriti u postupku donošenja budžeta. Delovi predloga finansijskog plana sastoje se iz pisanog objašnjenja i finansijskog zahteva, koji je dat u setu tabela. Po novom ZOBS-u (član 37), predlog finansijskog plana treba da obuhvati: - rashode i izdatke za trogodišnji period, iskazane po budžetskoj klasifikaciji; - detaljno pisano obrazloženje rashoda i izdataka, kao i izvora finansiranja. Delovi predloga finansijskog plana sastoje se iz pisanog objašnjenja, koje obuhvata i obrazloženje, srednjoročnu kvantifikaciju i procenu efekata novih politika i investicionih prioriteta, na osnovu uputstva za pripremu budžeta i srednjoročnih planova korisnika budžetskih sredstava i finansijskog zahteva. DBK imaju pravo da, u skladu sa smernicama i u rokovima koje propisuje nadležan organ lokalne samouprave, traže od IBK-a za koje su odgovorni, da dostave podatke neophodne za izradu predloga njihovog finansijskog plana. IBK su obavezni da pripreme predlog finansijskog plana na osnovu smernica koje se odnose na budžet JLS. Lokalni organ uprave nadležan za finansije može da traži neposredno od IBK-a podatke o finansiranju korisnika, koji su neophodni za pripremu predloga budžeta. Predlozi finansijskih planova DBK i IBK moraju biti dostavljeni nadležnom organu koji rukovodi procesom planiranja najkasnije do 1. septembra tekuće budžetske godine. Nakon što u datom roku skupi sva potrebna dokumenta i informacije, lokalni organ uprave nadležan za finansije ulazi u proceduru razmatranja zahteva korisnika budžetskih sredstava. Ono se vrši na osnovu njihove usaglašenosti sa ciljeva lokalne politike utvrđene Uputstvom, predloženim obimom njihovih primanja i izdataka, kao i analizom drugih podataka i objašnjenja koji se nalaze u okviru predloga finansijskog planova. Lokalni organ uprave nadležan za finansije treba da uradi, a potom i dostavi nacrt budžeta nadležnom izvršnom organu do 15. oktobra tekuće budžetske godine. Izvršni organ JLS dužan je da utvrdi predlog budžeta i da ga prosledi lokalnoj skupštini (i Ministarstvu finansija?!) najkasnije do 1. novembra.33 Po „starom“ ZOBS-u (videti član 15), predlog budžeta JLS, trebalo je da „prati”:34 1. plan prodaje nefinansijske imovine i osnovnih sredstava; 2. predloge odluka potrebnih za izvršenje budžeta. Ukoliko nadležni izvršni organ lokalne vlasti ne dostavi predlog budžeta lokalnoj skupštini, ona ima pravo da samostalno pripremi i donese budžet. To mora biti urađeno najkasnije do 20. decembra. Pet dana kasnije, lokalni organ uprave nadležan za finansije dužan je da dostavi odluku o budžetu Ministarstvu finansija. Time je, ukratko, opisan redosled i sadržaj aktivnosti pripreme i donošenja budžeta lokalne vlasti u RS u svetlu primene „starog” i analize odredbi „novog” Zakona o budžetskom sistemu. 4.1.3. Nacionalni investicioni plan „Starim“ ZOBS-om bio je utvrđen važan dokument koji se reflektovao na budžetski proces RS u periodu od 2006. do 2009. godine - Nacionalni investicioni plan (u daljem tekstu: NIP) NIP je instrument upravljanja i kontrole procesa realizacije kapitalnih projekata od strane centralnog nivoa vlasti, koji će se odvijati u periodu od 2006. do 2011. godine (videti sajt posvećen NIP-u: www.nip.sr.gov.yu). Izvori finansiranja ovog ambicioznog poduhvata obezbeđuju se iz: - prihoda od privatizacije, - ostvarenog suficita budžeta Republike, - kredita međunarodnih finansijskih organizacija i - predpristupnih fondova EU (IPA fondovi).
33 Nadležni izvršni organ lokalne vlasti može da traži od lokalnog organa uprave nadležnog za finansije dodatne informacije ili objašnjenja koja se odnose na nacrt budžeta lokalne vlasti. 34 Novi ZOBS (član 32) ne propisuje ovu obavezu.
23

- potrebna sredstva za sprovođenje programa. Prva „filtracija“ projekata odvija se na nivou ministarstva. projektni tim vrši njegovo zaključivanje. Svrha ove faze je utvrđivanje i ažuriranje planova koji definišu projektne aktivnosti. ali i nedostajuće dokumentacije. Nakon realizacije projekta i sagledavanja njegovih postignutih rezultata u odnosu na planske parametre. Zaključenje projekta. kao i - za druge namene utvrđene NIP-om. - šifru programa. daje smernice. - investicije kojima se modernizuje infrastruktura. Projekti se predlažu u skladu sa Uputstvom za predlaganje projekata. odnosno projekta sa organizacionom oznakom. Ona se koriste za: - investicije koje podstiču zapošljavanje. Projektni plan stvara osnov za sprovođenje i kontrolu projektnih aktivnosti. Predlaganje projekta. Savet za upravljanje projektima na osnovu dobijene dokumentacije donosi odluku o početku realizacije projekata. 2. vremena. donosi važne odluke i mesečno izveštava Koordinaciono telo za NIP Vlade RS. udruženja građana i sl. b) plan javnih nabavki i c) plan upravljanja rizicima. odnosno projekta. Svaki projekat prolazi kroz određene faze: 1. Budžetski korisnici bili su dužni da u procesu planiranja sredstava urade i Zahtev za dodelu sredstava iz NIP-a koji se iskazivao po programima. dozvola (posebno građevinskih) i ostalog potrebnog za početak realizacije projekta. korekciju budžeta i konačnu selekciju projekata u okviru Sektorskog plana investicija i donosi odluku o usvajanju. Usvojeni sektorski planovi upućuju se Vladi na odobravanje. uz tehničku pomoć Projektnog centra Ministarstva finansija. inicijativa polazi „odozdo“. dugoročne ciljeve programa i njihove veze sa ciljevima iz strateških dokumenata i glavnih programa. troškova. angažovanih ljudskih resursa i rizika. kao i da izvrše procenu njihovih troškova. Završni izveštaj predstavlja zvaničan kraj projekta. Izveštaj o stepenu spremnosti sadrži spisak završene. nakon čega Vlada usvaja Globalni NIP. odnosno projekat. odnosno namena potrošnje datih sredstava utvrđena je Zakonom. na osnovu ovih izveštaja i komunikacije sa Projektnim timom. na osnovu dobijenih izveštaja. 4. Koordinaciono telo. 5. pri čemu su dužna da sačine dinamiku realizacije projekata u srednjoročnom periodu. c) kontrolu. nevladine organizacije. Pravo na predlaganje projekata imaju nadležna ministarstva. 24 . - glavne godišnje ciljeve programa. Projekti NIP-a planirali su se kao kapitalni izdaci i činili su sastavni deo budžeta RS za jednu godinu. Rukovodilac tima dužan je da sačini završi izveštaj. - pravni osnov za određenu strategiju. Znači. Realizacija odobrenih projekata. 3. Koordinaciono telo za NIP Vlade RS. vrši evaluaciju. donosi ključne odluke o daljim aktivnostima i kvartalno izveštava Vladu Srbije. Savet. - ravnomerniji regionalni razvoj. - naziv i opis programa. U njoj.Opšti ciljevi. Selekcija projekata. Pisano objašnjenje zahteva za dodelu sredstava iz NIP-a sadržalo je sledeće elemente: - naziv korisnika budžetskih sredstava koji izvodi program. Funkcionisanje NIP-a zasniva se na koncepciji životnog ciklusa projekata. - poboljšanje standarda stanovništva. Rukovodilac projekta neposredno prati realizaciju projekta i podnosi izveštaje Projektnom centru i nadležnom Savetu za upravljanje projektima. odnosno projekta. Čine ga sledeće podceline: a) plan aktivnosti i troškova. JLS. Realizacija projekta obuhvata sledeće aktivnosti: a) praćenje delokruga poslova. b) izveštavanje. „starog“ ZOBS-a). koga dostavlja Savetu za upravljanje projektima. projektni tim ima zadatak da pripremi: a) izveštaj o stepenu spremnosti projekta i b) projektni plan. - dodatno ubrzanje privrednog razvoja. prati izvršavanje projekata iz svog delokruga. Planiranje projekata. odnosno projektima za jednu ili više godina (videti član 19. Projektni centar prosleđuje Izveštaje o stepenu spremnosti i Projektne planove nadležnom Savetu za upravljanje projektima.

Posmatrani dokument sastavljen je iz više celina. novi ZOBS predviđa obavezu izrade objedinjenog srednjoročnog plana javnih investicija. 4. ona sadrži elemente koji se bave: - demokratizacijom društva i reformom političkog života u zemlji (uvođenje principa vladavine prava. čijim se sprovođenjem mogu ostvariti oni ciljevi koji su sa stanovišta EU prihvatljivi za pristupanje EU. Nacionalna strategija za pristupanje Evropskoj uniji Po izjavama vodećih političkih partija. sr. da se svim učesnicima u donošenju političkih odluka. procenu rezultata. Usvojeni srednjoročni prioriteti javnih investicija uključuju se u Memorandum o budžetu RS. rezultatima izbora i odjecima javnog mnjenja u Srbiji. - reformom javne uprave i - pripremama za ispunjenje obaveza koje proizilaze iz članstva EU. kreatorima ekonomske politike i zakonodavnoj vlasti pruže potrebni elementi za donošenje propisa i mera. U „starom“ Zakonu to je bilo nužno uraditi. u cilju konsolidacije informacija o planiranim javnim investicijama na nivou Republike i blagovremenog obezbeđivanja potrebnih sredstava za planirane investicije. zaštita manjina i ljudskih prava. kojima se definiše programsko iskazivanje budžeta. reforma pravosuđa i unutrašnjih poslova.1. u godišnjem zakonu o budžetu opredeljivala i sredstva za NIP. Planovi za sprovođenje srednjoročnih prioriteta javnih investicija izrađuju se kao deo finansijskih planova budžetskih korisnika. podrazumevaju i sredstva za realizaciju NIP-a. Važno obeležje Strategije je da ona nije pravljena na bazi kvantifikovanja ciljeva i mogućnosti njihovog merenja kroz indikatore. postepenu liberalizaciju tržišta. 2. marta (ministarstvo im dostavlja uputstvo o sadržaju datih planova). „Novim” ZOBS-om nije izvršeno definisanje NIP-a i normatizacija njegove integracije u budžetski sistem zemlje. U tom procesu. U tom smislu.2. 4. odredi šta je potrebno uraditi da bi se uslovi za prijem ispunili.srbija. Ministarstvo finansija RS ocenilo je da su se sada stekli uslovi da se pod sistemskim rešenjima. koji bi u potpunosti bio usklađen sa pravom EU. pristupanje Evropskoj uniji predstavlja njeno strateško opredeljenje. sprovođenja ekonomskih reformi i reforme pravnog sistema Srbije. - podizanjem administrativnog kapaciteta za pristup. Umesto toga. s obzirom da su se. zaštita svojine. istovremeno sa uvođenjem definicija programskog budžeta. da se pruže osnovni ciljevi.- - - plan realizacije. Pored uvodnog dela i dela u kome se daju napomene opšteg tipa koje su vezane za sâm proces pridruživanja i razvoja odnosa sa EU. budžetski korisnici nadležni za poslove javnih investicija dužni su da utvrde srednjoročne prioritete javnih investicija i dostave ih ministarstvu finansija najkasnije do 15. tj. „kopenhagenških kreiterijuma“ i acquis communautaire. „Kvantitativnost“ parametara korišćena je za odražavanje 25 . da se na bazi kriterijuma koji su postavljeni Procesom stabilizacije i pridruživanja.). Nacionalna strategija za pridruživanje i pristupanje EU predstavlja jedan od najvažnijih (ako ne i najvažniji) strateški dokument zemlje. 3.2.yu): 1. da se kroz određene mere i akcije obezbedi realizacija unutrašnjih reformi u oblasti funkcionisanja političkih institucija.gov. Osnovni ciljevi strategije ogledaju se u sledećem (videti sajt Vlade RS: http://www. razvoj građanskog društva i sl. rizike u ostvarivanju programa. smernice i instrumenti privrednog razvoja Srbije u budućim uslovima koji prate Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju. o čijoj se izradi staraju organi koji u svojoj nadležnosti pretežno imaju poslove javnih investicija (videti član 33). odnosno projekta. Glavni strateški dokumenti zemlje koji se održavaju na proces budžetskog planiranja jedinica lokalne samouprave u Repubici Srbiji 4.

26 .gov. U tom segmentu.gov. odnosno budžet kojim će se izraziti troškovi njene realizacije. stvaranja boljih uslova u smislu života u urbanim i ruralnim sredinama.srednjoročnom okviru. U razradi tri stuba Strategije (dinamičan privredni rast. br. Budžet je stavljen u matricu iz koje se mogu videti oblasti i konkretne aktivnosti koje će se finansirati (iznosi su prikazani i u apsolutnim i u relativnim pokazateljima). ova karakteristika odražava se i na to da ona nema finansijske plan(ove).2. Time su stavljene u funkciju realizacije opšte strategije zemlje. trebao bi se angažovati poseban „prevodilački“ tim. Glavni strateški pravci postavljeni su na liniji: - - - - - - - - povećanja mogućnosti za zaposlenje stanovništva. a ne budućeg – željenog stanja. Ona pokriva širok spektar aktivnosti države.sr. On se ogleda kako u opštem . da bi se uspostavila komunikacija između opštih/strateških ciljeva koje sadrži i izražavanja njihove realizacije kroz budžet Republike i JLS. lokalnih vlasti i ostalih učesnika.2. u saradnji sa resornim ministarstvima koja su zadužena za implementaciju njenih segmenata u realnost Srbije. Taj opšti. državni plan oličen je u Strategiji za smanjenje siromaštva (u daljem tekstu: SSS).3. SSS je jedan od najbolje napisanih dokumenata ove vrste u zemlji. Time je i u budžetskom smislu „ozvaničena“ kao strategija od opšteg značaja za Republiku.2.sr. unapređenja sistema obrazovanja koji će biti u funkciji smanjenja siromaštva. 36 Kao ilustracija rada Tima može se videti Izveštaj o realizacije Strategije (http://www.35 4. jasno je da mora imati plan koji će je voditi ka izbavljenju iz siromaštva.prsp. tako da u sebe „usisava“ realizaciju brojnih sektorskih strategija. Pregled ostalih strategija Republike Srbije 35 Osnivanje i delokrug poslova Kancelarije utvrđeno je posebnom uredbom Vlade RS. poboljšanja položaja penzionera i starih osoba. Naravno.yu). Zadatak Tima je da bude centralna jedinica koja će rukovoditi datim procesima i koja će koordinirati rad resornih ministarstava. sa naglaskom na otvaranju radnih mesta u privatnom sektoru + sprečavanje pojave novih kategorija siromaštva + efikasno sprovođenje postojećih i definisanje novih programa za smanjenje siromaštva) „pokupljene“ su i određene sektorske strategije (Strategija za smanjenje nezaposlenosti.sadašnjeg. ali i glavne strateške pravce smanjenja siromaštva u Srbiji. regionalnog razvoja zemlje. funkcije tog tima trebala bi da vrši Kancelarija za pridruživanje EU. kao i Strategija za pristupanje EU i NIP. npr. Strategija razvoja socijalne zaštite i Strategija razvoja poljoprivrede. SSS-om je analiziran tranzicioni i makroekonomski okvir zemlje (uz prikazana fiskalna/finansijska ograničenja) u okviru koga se može kretati tokom njihove realizacije. Strategija za smanjenje siromaštva S obzirom da je Srbija tokom devedesetih godina prošlog veka značajno osiromašila. dobila posebno mesto u Memorandumu o budžetu. poboljšanja ekološke zaštite i stavljanja u funkciju smanjenja siromaštva. Poseban kvalitet SSS ogleda se u tome što ona ima svoj budžet. Ona u sebi sadrži presek trenutnog stanja (uz sve relevantne statističke i druge kvantitativne pokazatelje). stvaranja efikasnije socijalne zaštite.). Ona je. U funkciji postuliranja i realizacije SSS nastao je Tim potpredsednika Vlade koji se bavi ovim pitanjem. Videti Uredbu o osnivanju Kancelarije za pridruživanje Evropskoj uniji objavljena je u „Službenom glasniku RS”.36 4.prsp.yu). tako i u okviru finansiranja prioritetnih aktivnosti. Imajući u vidu njen delokrug poslova. unapređenja sistema zdravstvene zaštite koji će biti u funkciji smanjenja siromaštva. Iz sadržaja Strategije jako je teško razvijati budžetsku logiku. Iz sadržaja SSS vidi se njen opšti karakter (videti sajt Vlade RS: http://www. 65/2006.

Strategija povećanja izvoza Republike Srbije za period od 2008. Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije. 18. 4. Strategija razvoja turizma. u dosadašnjoj praksi strategije su se. Strategija razvoja stručnog obrazovanja u RS. Strategija razvoja poljoprivrede Srbije. 7. godine. Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji. Nacionalna strategija za prevenciju i zaštitu dece od nasilja. do 2013. S druge strane. Strategija razvoja informacionog društva u RS. 11. godine. 6. Tamo i gde se pominje uloga lokalnih vlasti. Ostale su mahom sektorskog karaktera.yu. Nacionalna strategija zapošljavanja za period 2005-2010. do 2011. 10. Analizirajući sadržaj Uputstva za pripremu budžeta koji je definisan „starim“ ZOBS-om ne može se jasno uočiti namera zakonodavca da mu omogući funkciju u procesu strateškog upravljanja.opštine Preševo. strateški dokumenti koji su nastali na republičkom nivou vlasti imaju zajednički nedostatak u pogledu determinisanja uloge JLS. 13. 21. do 2012. 22. Strategija razvoja sporta u Republici Srbiji za period od 2009.gov. Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji. Strategija razvoja konkurentnih i inovativnih malih i srednjih preduzeća za period od 2008. godine. Strategija razvoja socijalne zaštite. Nacionalna strategija privrednog razvoja Republike Srbije od 2006.3. godine. tako da date informacije nisu imale posebnu upotrebnu vrednost u procesu pripreme budžeta ni Republike.Pored gore analiziranih strategija. Uspostavljanje veze budžetskog planiranja sa strateškim upravljanjem zemlje Memorandum o budžetu trebao bi da bude u funkciji dokumenta „medijatora“ strateških ciljeva u finansijske pokazatelje koji će biti sadržani u budžetima različitih nivoa vlasti u zemlji. Strategija razvoja zvanične statistike. mogli bi da podvedemo Strategiju regionalnog razvoja Srbije za period od 2007.37 Pod strategijom koje ima određene odlike opšteg tipa. kao i - procenu primanja i izdataka budžeta za naredne dve fiskalne godine . do 2012. 8. ona je navedena: - bez jasno utvrđene mreže koordinacije i subordinacije u radu između centralne i lokalne vlasti. 2. 14. do 2013. Međutim. Strategija za unapređivanje položaja Roma u Republici Srbiji. 19. - uopšteno. 4. do 2013. 3. Strategija razvoja trgovine Republike Srbije. „površinski“ predstavljale . 24. 9. odnosno JLS. Bujanovac i Medveđa. hteli bi i da prikažemo „popis“ ostalih strategija RS. Strategija podsticanja i razvoja stranih ulaganja. Nacionalna strategija za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti. 25. po pravilu. bez konkretnih ciljeva i akcija delanja lokalnih vlasti (samo kroz pregled ustavno37 Sve najvažnije strategije mogu se preuzeti sa zvaničnog sajta Vlade RS: http://www. Nacionalna strategija održivog razvoja. 16. jasno je i da rezultat mora biti „centralistički“. godine. Imajući u vidu da opšte i pojedinačne strategije zemlje nastaju na „centralističkim“ osnovama. ni lokalnih vlasti. Strategija javnog zdravlja Republike Srbije. Strategija dugoročnog ekonomskog razvoja juga Srbije .srbija. 17. 23. 5. Ona se „prozire“ kroz zahtev da treba da sadrži: - osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu budžeta Republike. Strategija podsticanja rađanja. 15. 1.sr. Nacionalna strategija za mlade. izabrali smo najvažnije. 12. Među njima. 27 . Strategija za borbu protiv droga u Republici Srbiji za period od 2009. 20. odnosno prikazivanje njihovih pojedinačnih elemenata.nije se išlo u njihovu dubinu. godine.

1.). Pored standardne funkcije državnog blagajnika. Time bi se stvorili uslovi da JLS mogu u „širem“ vremenskom horizontu planirati svoje strateške/kapitalne projekte i izvore sredstava za njihovu realizaciju. Očigledno se žurilo sa njegovom realizacijom. godinu . pojavljuju se i poslovi koji su vezani za operacije na tržištu kapitala bilo radi obezbeđenja ravnoteže prihoda i rashoda.- - zakonskih ovlašćenja lokalne samouprave). nivo projektovane inflacije i sl. niti u procesu implementiranja lokalnih strategija povodom uspostavljanja njihove korelacije sa strategijama višeg reda. dinamike i načina njihove realizacije. kojoj se može dodeliti strateški karakter. Na strani 63.gov. Funkcije trezora Savremena teorija i praksa imaju dosta muka da definišu trezor. Jedina informaciona konstanta tokom njegovog dosadašnjeg „života“ u praksi. Ova okolnost „zamagljuje“ sliku i pasivizuje predstavnike JLS u procesu strateškog upravljanja zemljom. i 2008. i ona mogu imati strateški karakter. 38 Čak su negde napravljene i materijalne greške. Pri koncipiranju ovog rešenja. ovog puta. Zanimljivo je istaći i to da je Memorandum o budžetu davao samo parametre koje se indirektni odnose na finansiranje JLS (rast BDP-a. Kao sredstva NIP-a. Pravno i organizaciono ustrojstvo trezora lokalne samouprave 5. Svi rashodi dati su kumulativno. Ovo pogotovo važi za cash-flow menadžment.prsp. on nije urađen po principu podele troškova između različitih nivoa vlasi. ostali po strani. tako da su principijelni stavovi o tome kako treba da se „odigra“ budžetski ciklus (posebno u delu planiranja kapitalnih investicija).sr. Vrlo je teško obuhvatiti i objasniti sve njegove funkcije. Proces planiranja u okviru ovog segmenta. odnosi se na insistiranje centralne vlasti na smanjivanju tekuće budžetske potrošnje u budžetima JLS radi ostavljanja prostora za rast investicione! Od 2007. Ovaj dokument nije pružao dovoljne informacione osnove za strateški menadžment lokalnih vlasti. konsolidovanog računa trezora (u daljem tekstu: KRT). prepuštena je prilika da navedeni podaci budu sastavni deo „prolećnog“ Memoranduma o budžetu i da budu dostavljeni JLS na početku budžetskog planiranja.yu. Na taj način trezor ostvaruje važnu ulogu u efektivnom upravljanju budžetskim sredstvim. godine. Međutim.posebno u delu koordinacije planova. Na primer. (Strategija se može naći na: http://www. kao i dinamiku prenosa sredstava. Oni nemaju dobar „pregled igre“ ni u procesu kreiranja. Često i ometa odvijanje budžetskog ciklusa JLS.raspodela namenskih transfera iz budžeta Republike. sâmog izbora projekata.38 bez merila i indikatora uspeha. što se čini putem jedinstvenog. bilo radi kapitalnog finansiranja ili plasiranja „viška“ budžetskih sredstava. 28 . Time bi se povećala predvidljivost i transparentnost posmatranog sistema. Centralni nivo vlasti često daje nejasne signale u tom pogledu. Nadležno ministarstvo. davao bi još bolje rezultate. tako da je jako teško utvrditi koliko će JLS koštati implementacija ovog strateškog dokumenta. SSS. 5. u revidiranom Memorandumu uvedena je nova funkcija koja je važna za finansiranje i upravljanje JLS . odabira subjekata koji će ih izvršavati. 39 Bez obzira što je u SSS determinisan budžet realizacije strategije.1. ako bi se uveli principi višegodišnjeg budžetiranja i jasnija pravila raspodele budžetskih sredstava. bez utvrđene „cene koštanja“ realizacije ovog procesa39 i sl. nema sumnje da je reč o instituciji javnih finansija zemlje preko koje se obavljaju sva budžetska primanja i izvršavaju svi budžetski rashodi. proces planiranja NIP-a uveliko se „umešao“ u proces planiranja i pripreme budžeta za 2007. Funkcije i elementi trezora jedinica lokalne samouprave 5. naznačeno je da obezbeđivanje infrastrukture i objekata u osnovnom obrazovanju predstavljaju nove nadležnosti lokalne samouprave. na primer.). odnosno posebna republička organizacija utvrđuje ukupnu visinu namenskog transfera i kriterijume za njegovu raspodelu po pojedinim JLS.1.

­ finansijsko izveštavanje. koje obuhvata: ­ upravljanje likvidnošću. koje obuhvata: ­ obradu plaćanja i evidentiranje prihoda. 3. ­ upravljanje primanjima od zaduživanja. svaki korisnik budžetskih sredstava ima otvoren podračun na kome se posebno vode:41 . Kontrolu rashoda. . preciznije su uređene odredbe koje se odnose na: - otvaranje i vođenje podračuna KRT-a i - investiranje. kao i izradu konsolidovanog izveštaja budžeta grada. „Novi“ ZOBS propisuje njihovo uključivanje u sistem KRT-a radi: - kvalitetnijeg i efikasnijeg informisanja o datim korisnicima javnih sredstava. tako da ovaj segment nije posebno apostrofiran u delanju lokalnog trezora. 5. Pored toga. ZOBS-a. Novi ZOBS „izbacuje“ funkciju upravljanja dugom JLS koja je obuhvatala poslove upravljanja pregovorima o zaduživanju. a ne trezora lokalnih vlasti. 2.40 Ova institucija dužna je da obavlja sledeće funkcije u budžetskom sistemu zemlje: 1. u skladu sa zakonom. Upravljanje sredstvima na KRT-u lokalne vlasti na koji se uplaćuju prihodi i sa kojeg se vrše plaćanja iz budžeta. ­ definisanje tromesečnih i mesečnih kvota preuzetih obaveza i plaćanja. „starog“ ZOBS-a). Logično. ­ upravljanje finansijskim sredstvima. proveru prijema dobara i usluga i odobravanje plaćanja na teret budžetskih sredstava). 29 . „novim“ ZOBS-om je posebno postuliran trezor lokalne vlasti. Upravljanje primanjima od zaduživanja „pridruženo“ je funkciji upravljanja sredstvima KRT-a. - bolje kontrole i - racionalnijeg trošenja budžetskih sredstava. vođenja evidencije o dugu i upravljanja primanjima od zaduživanja (videti član 73j. članovima 9 i 10. U cilju lakše primene. na kojima se prihodi drže i sa kojih se izvršavaju budžetski rashodi. ­ vođenje poslovnih knjiga. Prilikom primene „starog“ ZOBS-a javljale su se teškoće u ostvarivanju uvida u trošenje javnih sredstava kod onih pravnih lica koja nisu imala status ni DBK. u okviru funkcije kontrole rashoda JLS. KRT predstavlja skup računa i podračuna na koje budžetski prihodi pritiču.   40 Videti član 101. koje obuhvata: ­ projekcije i praćenje priliva na KRT lokalne vlasti i zahteve za izvršavanje izdataka. Praćenje kretanja mase zarada u javnim preduzećima na nivou tog trezora i dostavljanje izveštaja nadležnom ministarstvu RS. novog ZOBS-a. Zakon je predvideo otvaranje KRT-a i vođenje glavne knjige trezora. Kako bi trezor mogao da uspešno obavlja gore navedene funkcije.Kao i u „starom“ zakonu. 41 Videti član 9. odnosno plasiranje sredstava KRT-a. koja obuhvata upravljanje procesima odobravanja preuzimanja obaveza i odobravanje plaćanja na teret budžetskih sredstava.sredstva izdvojena budžetom. Ovi računi otvaraju se kod Uprave za trezor u skladu sa Zakonom o platnom prometu. ­ pripremu i izradu svih izveštaja i izradu završnog računa budžeta lokalne vlasti. U okviru KRT-a. Finansijsko planiranje. „izbrisani“ su poslovi provere prijema dobara i usluga – zakonodavac je imao u vidu da bi oni trebali biti deo interne kontrole. Budžetsko računovodstvo i izveštavanje. ZOBS-a. 4. ni IBK-a. Sistem javnih nabavki regulisan je posebnim zakonom. Kao što se da videti. ­ . on se „tangentno“ naslanja na funkciju upravljanja sredstvima KRT-a i kontrole rashoda budžeta (odobravanja preuzimanja obaveza.sopstveni prihodi koje ostvaruju DBK i IBK.sopstveni prihodi drugih korisnika javnih sredstava koji su uključeni u sistem KRT-a JLS. u ovim funkcijama sadržani su osnovni elementi izvršenja budžeta.

institucionalizacija trezora omogućila je novi prilaz finansijskom planiranju. Organizacioni aspekt funkcionisanja trezora lokalne samouprave Trezor JLS predstavlja sistem izvršavanja budžeta „novijeg“ datuma u RS – uveden je tek od 2004. kontrola trošenja sredstava. obavezama i izvorima finansiranja budžetskih korisnika. kada će im se ukinuti podračuni za njihovo poslovanje.Glavna knjiga trezora je knjiga dvojnog knjigovodstva u koju se beleže sve transakcije. u ovako postavljenoj konstelaciji može se prikazati na sledeći način: PLANIRANJE/ODLUKE ODELJENJE ZA BUDŽET JLS IZVEŠTAJI / PREDLOZI ODLUKA ODSEK ZA BUDŽET JLS ODSEK ZA TREZOR JLS IZVRŠNI ORGAN JLS PRIHODI ODOBRENJA ZA ISPLATU / ISPLATA SREDSTAVA ÊRÒ INDIRE KTNI BUDŽE BUDŽETSKI KORISNICI TSKI KORIS IBK NICI DBK KORISNICI SREDSTAVA VAN KRT-A LEGENDA: PROTOK NOVCA PROTOK INFORMACIJA PLANIRANJE / IZVRŠENJE BUDŽETA/ ZAHTEVI/ODOBRENJA/USKLAÐIVANJE Grafik 2: Učesnici i tok informacija/sredstava u uslovima trezorskog poslovanja JLS 30 . 5. Time su se uspostavili novi načini plaćanja. Tok odluka i sredstava. rashodi i izdaci. ZOBS-a). godine. Obaveza korisnika budžetskih sredstava za vođenje određene vrste poslovnih knjiga menjaće se u zavisnosti od toga. upravljanju budžetom i budžetskim podsistemima. zbog potrebe da se na jedinstven način definišu poslovne knjige u kojima korisnici budžetskih sredstava vode evidencije o svom finansijskom poslovanju i u kojima transakcije moraju biti usklađene sa transakcijama u glavnoj knjizi trezora (videti član 11. prihodi. s tim što vrši odgovarajuća usklađivanja. Uvođenjem KRT-a stvorene su mogućnosti za koncentrisanje budžetskih sredstava i njihovo evidentiranje na konsolidacionoj osnovi. Pored toga. primanja. generisanje izveštaja o javnoj potrošnji i izveštavanje kojim se obezbeđuje kvalitetnije izražena transparentnost upravljanja budžetom i javnim finansijama.2. upravljanje dugom i sl. novi ZOBS preuzima odredbe koje se odnose na glavnu knjigu trezora. definisanju kvota. uopšte. obezbeđenja likvidnosti. upravljanja cash flow–om. stanje i promene na imovini. U principu.1.

4. Za razliku od trezorskih funkcija. - uvođenja novih poslova/radnih mesta. preuzimanje obaveza. izdavanje naloga za plaćanje koji se izvršavaju iz sredstava organa. koji je usvojen od strane skupštine JLS. kao i za izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu. važno je posebno regulisati procese koji su vezani za funkcionisanje: 1.3. - pripreme i praćenja izvršenja budžetskih fondova. poslovi budžeta i trezora treba da predstavljaju dva međusobno usmerena ogledala. domen poslova budžetskog sektora kretao bi se u sledećim granicama – njih bi činili poslovi: - pripreme i praćenja izvršenja budžeta. po različitim osnovama. plaćanja i transfera budžetskih sredstava. Funkcije naredbodavaca i računopolagača ne smeju se poklapati u procesu izvršenja budžeta JLS. - pripreme i praćenja izvršenja kapitalnih projekata. - praćenja ekonomskih tokova u lokalnoj zajednici. Ova podela treba i da omogući raspodelu odgovornosti između naredbodavaca. sistema evidentiranja i promene aproprijacija.Uvođenje trezora na lokalni nivo vlasti uticalo je i na menjanje zatečenih organizacionih postavki lokalnih službi koje su zadužene za vršenje poslove finansija. - ostali poslovi u vezi sa upravljanjem budžetskim i finansijskim sistemom lokalne zajednice. odnosno lice koje je odgovorno za upravljanje sredstvima. U tom smislu. kao i da se odlikuje složenošću tokova informacija/sredstava. - redefinisanja poslova koji se obavljaju u okviru postojećih radnih mesta. vrlo je važno ustanoviti set procedura koje će ih „uvezati“ u integralnu celinu. U principu. ali i raspodele odgovornosti. Razvijanje ovog mehanizma treba da omogući primenu principa poštovanja budžetskog ograničenja. računopolagača i internih kontrolora tokom procesa trošenja sredstava budžeta. 3. plana izvršenja budžeta i kvota. Trezor je poslednji „bastion“ odbrane sadržaja plana trošenja budžetskih sredstava. odnosno rukovodilac korisnika budžetskih sredstava. moralo je doći do: - reorganizacije postojećih ili stvaranja novih organizacionih jedinica. Kada je u pitanju uređenje sistema evidentiranja i promene aproprijacija treba imati u vidu da proceduralizacija sistema trezora treba da omogući takvu organizacionu strukturu kojom će se izvršiti razdvajanje funkcija i nadležnosti lica koja. - vođenja politike izvornih prihoda JLS. 31 . Trezorske procedure Imajući u vidu da u sistemu izvršenja budžeta figurira više učesnika. 1. kao i za zakonitost i ispravnost sastavljanja isprava o poslovnoj promeni i drugim poslovnim događajima u vezi sa korišćenjem sredstava i druge imovine. - Računopolagač je lice koje je prema opštem ili pojedinačnom aktu organa odgovorno za zakonitost. 2. zaštite od nenamenskog trošenja sredstava. i obrnuto). Zbog toga. ispravnost i sastavljanje isprava o poslovnoj promeni i drugim poslovnim događajima koji se odnose na korišćenje sredstava organa. mehanizma preuzimanje obaveza. a pripremljen i vođen od strane izvršnog organa vlasti.1. U preseku zajedničkog fokusa njihovog rada. učestvuju u posmatranom procesu (ovo važi i za sve naredne procedure). odnosno budžetskih aproprijacija. 5. bilo je važno izvršiti jasnu podelu između radnih mesta/službi/odseka/odeljenja koji se bave poslovima budžeta od onih koji se bave trezorom. Zbog višestepenosti hijerarhijske strukture subjekata budžetiranja i različitog smera tokova kretanja informacija/sredstava između njih („odzgo na gore“. - Naredbodavac je funkcioner. mora se izvršiti segmentiranje procedura kojim se žele urediti posmatrani procesi.

- obezbede garancije dobavljačima da će se izdvojiti sredstva za plaćanje njihovih računa/ ugovornih obaveza. Njime se omogućava i primena sistema interne kontrole. Procedure koje su vezane za plaćanja imaju za cilj da se preko njih: - obezbedi poštovanje odluke o budžetu. izvršnog organa JLS i organa zaduženog za poslove finansija opštine/grada. 2. - izvrši rezervisanje budžetskih aproprijacija i kvota u mesecu/određenom veremenskom periodu u kom se očekuje plaćanje preuzete obaveze. Dobrim uređenjem ovog procesa trebalo bi da se stvore garancije da: - evidentirane aproprijacije budu u skladu sa usvojenim budžetom. odnosno dobavljače obezbedi osnova za kvalitetnije planiranje i upravljanje cash flow–om. - obezbedi poštovanje ostalih odluka koje su vezane za budžet.ali i interne kontrole koja je predviđena Zakonom. On bi trebao da bude tako postuliran da se kroz uvođenje odgovarajućih procedura: - obezbedi poštovanje Zakona o javnim nabavkama i bolje upravljanje procesima koji su vezani za njih. - da je nabavka ili obaveza plaćanja predviđena za datog budžetskog korisnika nastala na osnovu inicijative određenog lica. - poštovanje odluke o budžetu JLS. 4. - promene u aproprijaciji budu odobrene od strane skupštine. 3. - putem raspoređivanja plaćanja na neposredne primaoce sredstava. - zahtevi za potrošnju budžetskih sredstava budu korespodentni sa očekivanim primanjima budžeta. - da je nabavka izvršena u skladu sa namenom koja im je utvrđena odlukom o budžetu. Njime treba da se stvore garancije da: - kvote budu utvrđene i evidentirane u iznosima jednakim ili manjim od iznosa u usvojenom budžetu. - da su plaćanja u skladu sa namenama utvrđenih odlukom o budžetu i da se zna koji ih je odobrio. - kontrola prekomerne potrošnje. - poštovanje ostalih odluka koje su vezane za budžet JLS. Uspostavljenjem adekvatnih organizacionih postavki i procedura kojim će se procesuirati aktivnosti koje su vezane za plan izvršenja budžeta i kvota treba da se obezbedi: - poštovanje zakonskih odredbi kojima je uređena oblast budžeta i budžetskog sistema zemlje. - obezbedi bolja osnova za kvalitetnije planiranje i upravljanje cash flow–om.„probijanje“ budžetskih pozicija. Sistem trezora treba da onemogući preuzimanje obaveza ili plaćanja koja su veća od mesečno ili tromesečno utvrđenih kvota budžetske potrošnje. vrlo je važno izvršiti precizno razdvajanje funkcija i nadležnosti lica koja. U tom smislu. - zahtevi za potrošnju budžetskih sredstava budu u skladu sa namenom koja im je utvrđena odlukom o budžetu. - putem rezervisanja budžetskih aproprijacija i kvota pre kupovine roba i usluga. 32 . Razvijanjem mehanizama preuzimanja obaveza onemogućava se prekomerno trošenje budžetskih sredstava . učestvuju u datom procesu. osim ako nije dato posebno ovlašćenje za tu svrhu. - promene u aproprijacije budu u skladu sa namenom koja je im je utvrđena odlukom o budžetu. U ovom segmentu funkcionisanja trezora. - osnova za planiranje i upravljanje cash flow–om. vrši kontrolisanje prekomerne budžetske potrošnje. Uvođenjem procedura kojim se regulišu plaćanja i transfer budžetskih sredstava uređuje se jedna od najosetljivijih faza budžetskog procesa. po različitim osnovama. odnosno dospeća računa. treba urediti mehanizam koji će obezbediti: - da je lice koja vrši odobravanje preuzete obaveze ovlašćeno da odobri nabavku.

utvrđuju odgovorna lica u ovom procesu. 43 Osnov za donošenje Uputstva o radu trezora JLS nađeno je u odredbama člana 73j. 125/2003 i 12/2006. 5. odnosno usluga koja je predmet plaćanja zaista primljena. - da su plaćanja u skladu sa namenama koja im je utvrđena odlukom o budžetu. Pravilnikom o organizaciji budžetskog računovodstva bliže se regulišu elementi budžetskog računovodstva. pripreme i izvršenja budžeta. br. - da je iznos plaćanja tačno utvrđen. 44 Osnov za donošenje datog Pravilnika nalazi se u članu 16. Gledano „spolja“. odnosno učinjena. - da je roba.44 4. Uprava za trezor ima nadležnost da daje preporuke JLS po pitanjima budžetskog sistema i da vrši propisivanje pravila budžetskog računovodstva. Uputstvu o radu trezora. prethodno navedene procedure imaju zadatak da se procesi. - da rashodi terete odgovarajuća konta. računovodstveno poslovanje i budžetski sistem RS. Pravilniku o organizaciji budžetskog računovodstva. većina opština i gradova u RS ima „zaokružen“ institucionalni okvir trezora kojim rukovode. Poslednje navedenim pravilnikom uređuje se način korišćenja novčanih sredstava sa podračuna. 33 . funkcija budžetskog računovodstva i izveštavanja u tom procesu. odvijaju u skladu sa pozitivnim zakonskim normama kojima je regulisano finansijsko. 2.46 Pored toga što je to njihova zakonska obaveza. računovodstvenih isprava i finansijskih izveštaja. Između ostalog. procenjuju pozicije finansijskih izveštaja. koje uređuju. odnosno drugih računa DBK i IBK koji su uključeni u KRT JLS. Ne 42 U pitanju su gradovi Zrenjanin i Valjevo. popis imovine i obaveza.- obezbedi tačno evidentiranje rashoda u finansijsko-računovodstvenim evidencijama. 46 Ova tvrdnja odnosi se i na uspostavljanje takvih organizacionih rešenja kojim se jasno razdvajaju radna mesta/ službe/odseci /odeljenja koji se bave poslovima budžeta od onih koji se bave trezorom. Pravilniku o načinu korišćenja sredstava sa podračuna.45 Sistematizacijom radnih mesta nadležne organizacione jedinice za budžet i finansije JLS stvaraju se pretpostavke za raspodelu poslova i odgovornosti lica u procesu planiranja. stav 9. „starog“ ZOBS-a. ne može se zanemariti uticaj republičke Uprave za trezor čiji je zadatak da bliže uredi opšte uslove iz ove oblasti. U najkraćem. kontrola finansijskih transakcija i sadržina obrazaca za evidentiranje finansijskih transakcija u glavnoj knjizi trezora i sl.43 3. sastavljanje finansijskih izveštaja. zaključivanje i čuvanje poslovnih knjiga. - da je iznos sredstava kojima treba da se izvrši plaćanje u granicama aproprijacija i kvota. - da je službenik za odobravanje Zahteva za plaćanje ovlašćen da isti odobri. Uputstvom o radu trezora reguliše se način izvršenja budžeta. Sa velikom dozom sigurnosti možemo tvrditi da. odnosno drugih računa KRT-a. na ovu pozitivnu okolnost uticalo je i delovanje eksternog i internog okruženja. opština Inđija. Sistematizaciji radnih mesta nadležne organizacione jedinice za budžet i finansije. Uvođenjem posmatranog seta procedura treba da se obezbedi ispunjenje sledećih zahteva: - da se razdvoje funkcije i nadležnosti lica koja. po različitim osnovama. učestvuju u datom procesu.2. Institucionalni okvir kojim se uređuje funkcionisanje trezora jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji Nakon analize institucionalnog okvira kojim odabrani uzorak JLS u RS42 uređuje funkcionisanje trezora možemo istaći da se refelktuje u donošenju sledećeg korpusa lokalnih propisa: 1. pored posmatranih JLS. Uredbe o budžetskom računovodstvu. „Službeni glasnik RS“. materijalno. opština Smederevska Palanka i opštine iz Jablaničkog i Pčinjskog okruga. 45 Osnov za donošenje datog Pravilnika nalazi se u ZOBS-u. - da se plaćanja zasnivaju na adekvatnoj dokumentaciji.

Program za reformu lokalne samouprave (SLGRP/USAID) i Program MIR 2 koji je radio u Jablaničkom i Pčinjskom okrugu. već pomenutom. obezbeđenje razumljivosti iskazanih informacija. 50 Videti član 7. Obzirom na specifičnost oblasti koja zahteva visoku stručnost aktera.48 Vlada RS bliže uređuje budžetsko računovodstvo . Posredno. obezbeđenje transparentnosti izveštaja svim zainteresovanim korisnicima. Uredbom o budžetskom računovodstvu (u daljem tekstu: URB) koja je usklađena sa Međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor.47 Finansijski izveštaji zasnovani su na informacijama o izvorima sredstava prikupljenih u toku određenog perioda. Osnov za merenje rezultata u finansijskim izveštajima predstavlja saldo gotovine i gotovinskih ekvivalenata budžeta JLS.treba zaboraviti ni pomoć inostranih razvojnih programa koji su se bavili ovom oblašću i time pomogli predstavnicima stručnih službi opština i gradova u RS da je lakše implementiraju u praksu . 48 Videti član 5. sastavljene na osnovu usvojenih računovodstvenih politika sa obrazloženjima. mestu „trošenja“ i nameni za koju su sredstva iskorišćena. njena apolitičnost „oslobodila“ od „kočenja“ sa strane. To je. Pravni okvir finansijskog izveštavanja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji Sistem finanijskog izveštavanja u javnom sektoru treba da obezbedi ispunjenje sledećih ciljeva: 1. U periodu kojim se bavi naša analiza. ovo pitanje bilo je uređeno. finansijsko izveštavanje treba da ukaže i na: - efikasnost sa kojom se odvija izvršenje budžeta i - poštovanje zakonitosti i namenskog korišćenja budžetskih sredstava. postala „zakoniitost“ u procesu tranzicije u RS. UBR-a. 2. odvijanje reformi teče nesmetano. kao i budžetske fondove lokalne vlasti (date odredbe stoje i u novom ZOBS-u – videti član 75).1. nekako. Finansijsko izveštavanje 6. 34 . odnosno plaćanja. Možemo ih podeliti na izveštaje:50 - - bazirane na gotovinskoj osnovi. može se reći da ju je. Nekad su. U RS primenjeni su principi računovodstva baziranog na gotovinskoj osnovi. Uredbe o budžetskom računovodstvu. Izveštaji bazirani na gotovinskoj osnovi zasnovani su na isključivom praćenju: - novčanih tokova (tekuće finansiranje opštine/grada) i - kapitalnih izdataka i finansiranja budžeta JLS (kapitalno/investicionio finansiranje opštine/ grada). upravo. stručne službe JLS pokazale su se spremnim i sposobnim da se suoče sa ovim segmentom reforme fiskalnog sistema zemlje. čak. na primer. koje objavljuje Komitet za javni sektor Međunarodne federacije računovođa – IFAC.49 URB propisuje više vrste izveštavanja. 47 Ukratko.dina Živka Nešića i g. čisto tehničkih pitanja u fokusu. Pored gotovinske osnove. 49 To je skup računovodstvenih standarda i odgovarajućih tumačenja.dina Aleksandra Peneva iz Uprave za trezor na radionicama koje su organizovane od strane pomenutih programa). donošenje pravovremenih i pravilnih odluka. 6. to je načelo računovodstenog obuhvatanja prihoda i rashoda u trenutku naplate. zajedno delovali „na terenu“ (gostovanja g. odnosno gde nema tragova političkog voluntarizma u donošenju upravljačkih odluka. kontrola izvršenja svih elemenata po pitanju: - zadatih rokova i - poštovanja iznosa planiranih i alociranih sredstava. 3. 4. Tamo gde je rešavanje stručnih. kao i o saldu gotovinskih sredstava na dan izveštavanja. Budžetsko računovodstvo predstavlja „temelj“ finansijskog izveštavanja.ministar finansija uređuje način vođenja računovodstva budžeta. sadržaj i način finansijskog izveštavanja za DBK i IBK. Gledano „iznutra“.

nadležni izvršni organ JLS usvaja i dostavlja izveštaje skupštini JLS. UBR-a. Podaci iz jedne celine. 55 Završni račun budžeta trebao bi da sadrži i izveštaj eksterne revizije o finansijskim izveštajima . Videti član 11.URB razlikuje više vrsta izveštaja koji su sastavljeni na osnovu usvojenih računovodstvenih politika. 35 . Pored izmena u sadržaju završnog računa budžeta. UBR-a. Sistem glavne knjige čine: glavna knjiga trezora.57 Date izveštaje prati i obrazloženje najvećih odstupanja od iznosa odobrenih budžetom. treba imati u vidu da DBK i IBK koji svoje finansijsko poslovanje ne obavljaju preko sopstvenog računa. jer organi izvršne vlasti imaju obavezu informisanja zakonodavnog tela o procesu izvršenja budžeta. - izveštaj o garancijama datim u toku fiskalne godine.obavezno u roku od petnaest dana po isteku šestomesečnog. UBR-a. odnosno vođenja poslovnih knjiga. „Zaokruženje“ procesa godišnjeg izveštavanja manifestovan je u pripremi završnog računa budžeta. Godišnji finansijski izveštaji budžeta JLS zasnivao se na konsolidovanim finansijskim podacima iz glavne knjige trezora53 i podacima iz izveštaja završnih računa DBK.55 Periodično izveštavanje zasnovano je na kvartalnom praćenju izvršenja budžeta. „ogledaju“ se u drugoj celini. u roku od 20 dana po isteku tromesečja. Ove izveštaje pratila su obrazloženja koja su bila sadžana od: a) objašnjenja velikih odstupanja između odobrenih sredstava i izvršenja i b) pregleda primljenih donacija i kredita. Lokalni organ uprave nadležan za finansije vrši njihovu konsolidaciju i sačinjava periodični pregled izvršenja budžeta. Svi posmatrane vrste izveštavanja sumirane su u dve vremenske ravni:52 a) godišnje izveštavanje i b) periodično izveštavanje. 54 Pri ovome. ovaj proces zasniva se na piramidalnoj osnovi. Poslovne knjige JLS čine: a) dnevnik. Napomene radi. Ovom odredbom uvodi se značajna novina u finansijskom izveštavanju unutar javnog sektora RS. sistem vođenja finansijske evidencije budžeta JLS zasnovan je na primeni principa dvojnog. odnosno uključuju podatke iz svojih knjigovodstvenih evidencija i podatke iz izveštaja završnih računa njihovih IBK. IBK su dužni da tromesečno sastavljaju periodične izveštaje o izvršenju budžeta i dostavljaju ih DBK u roku od deset dana po isteku tromesečja. U roku od petnaest dana po podnošenju ovog izveštaja. O tome više u nastavku rada. (Videti član 10. koji u sebi sublimira sve dokumente važne za valjano „ilustrovanje“ procesa budžetiranja JLS.Videti član 6 i 12. vode samo pomoćne knjige i evidencije. odnosno devetomesečnog perioda.56 Kao i u slučaju godišnjeg izveštavanja. UBR-a. - bilans prihoda i rashoda. Njih čine:51 - bilans stanja. kao i izvršenih otplata kredita. kao i na osnovu drugih analitičkih evidencija koje vode. 56 Videti član 8. - izveštaj o korišćenju sredstava iz tekuće i stalne budžetske rezerve. 57 Sistem podseća na mehanizam međusobno postavljenih ogledala. 53 Glavnu knjigu trezora za budžet JLS vodi lokalni organ uprave nadležan za finansije. a ne kameralnog računovodstva. UBR-a).54 Godišnji izveštaji DBK predstavljaju konsolidovane finansijske izveštaje. - izveštaj o izvršenju budžeta sačinjen tako da prikazuje razliku između odobrenih sredstava i izvršenja. DBK ih usklađuju sa podacima sadržanim u glavnoj knjizi trezora i podacima iz svojih evidencija. 51 Ovi dokumenti predstavljaju proizvod računovodstva. IBK sastavljaju godišnje finansijske izveštaje na osnovu evidencija o primljenim sredstvima i izvršenim plaćanjima koja su usaglašena sa trezorom. vrše konsolidaciju podataka i dostavljaju organu uprave nadležnom za poslove finansija i ekonomije. Ona sadrži računovodstvene evidencije za svakog DBK i IBK. glavna knjiga DBK i IBK. Date izveštaje prati i obrazloženje najvećih odstupanja od iznosa odobrenih budžetom (videti član 76). Lokalni organ uprave nadležan za finansije obavezan je da redovno prati izvršenje budžeta i najmanje dva puta godišnje informiše nadležni izvršni organ JLS . domaćih i stranih. b) glavne knjige i c) pomoćne knjige i evidencije. novi ZOBS uređuje i pitanje periodčnog izveštavanja. usaglašenih sa informacijama sadržanim u izveštajima o novčanim tokovima. 52 Videti članove 6 i 8.

obavezu JLS da upoznaju građane sa nacrtom odluke o budžetu (videti član 42). Međutim. Valjevo. namenjeno struci. JLS su voljne i u stanju da naprave više različitih izveštaja radi što boljeg „skeniranja“ finansijske situacije u kojoj se nalaze. „Proizvod“ ovog procesa je delo struke. 59 Izuzeci nastaju jedino kad su eksterni korisnici u prilici da nameću pravila izveštavanja. Ona se ne bavi pitanjem krajnjih korisnika finansijskih izveštaja. Pozitivni primeri „iskoraka“ ka boljem informisanju javnosti mogu se naći iz prakse održavanja javnih rasprava o budžetu. glavni eksterni korisnik finansijskih izveštaja JLS je Ministarstvo finansija RS. i „novom“). na kojima „kače“ odluke o budžetu. građanima i privrednim subjektima dostupna je konačna verzija pravnog akta kojim se reguliše finansiranje JLS. to se čini sazivanjem konferencije za štampu na kojoj predsednik opštine/gradonačenik i njegovi saradnici izlažu glavne karakteristike koje su vezane za proces realizacije budžeta u određenom periodu.59 Time je proces komuniciranja „zamagljen“ dokumentima čija sadržina traži prevodioca za širu upotrebu. „zajednički imenitelj“ nalazi se u obavezi objavljivanja budžeta. Praksa finansijskog izveštavanja namenjenog okruženju Uredba o budžetskom računovodstvu propisuje platformu za finansijsko izveštavanje. Na žalost. Dokumenti finansijske sadržine koji se upućuju građanima trebalo bi da budu lako razumljivi i pregledni. Kada su u poziciji da zavise od odluke potencijalnog kreditora. dato pravilo se ne primenjuje u RS. Teško je upotrebljiv za javnost. tako i Republika tretira budžete lokalnih vlasti. Smederevska Palanka. Oni treba da sadrže i objašnjenja o procesima i elementima važnim za utvrđivanje odluke o budžetu (ex ante . Isto kao što JLS vrše konsolidaciju finansijskih izveštaja svojih DBK i IBK. koji mogu biti eksternog i internog karaktera. Inđija i Grad Beograd koga smo naveli mimo izabranog uzorka JLS). Nekad se to odnosi i za deo stručne javnosti.2. Primarni cilj ovog oblika izveštavanja je proces konsolidacije javnih finansija zemlje. poslovnom okruženju.faza planiranja). Treba istaći i praksu da jedan broj JLS izveštava javnost i o periodičnom izvršenju budžeta. jako je teško unificirano prići rešenju njihovog informisanja. državnim organima. Imajući u vidu složenost sadržaja i strukture ovog dokumenta. Ovom odredbom stvorene su osnove za informisanje javnosti. Indikativan je primer iz prakse zaduživanja JLS. Vodeći se principima ekonomičnosti u kreiranju izveštaja. Kada je ex post faza u pitanju.faza izvršenja budžeta). u najširem smislu reči. Po pravilu. gde su pojedine JLS napravile modele prezentacije dokumenata finansijske sadržine u kojima su komplikovani stručni termini i stavke „prevedene“ na svima razumljiv jezik (naročito uspešni u tome bili su Zrenjanin. kao i postignutom stepenu efikasnosti i efektivnosti njene realizacije u praksi (ex post .6. Izveštavanje eksternih korisnika usmereno je ka građanima. Posmatrani dokumenti „boluju“ od birokratskog viđenja prikazivanja budžeta ili finansijskih planova budžetskih korisnika i insistiraju na poštovanju njihove nomotehničke forme i računovodstvene strukture. dugoročnim i kratkoročnim kreditorima. opštine i gradovi u RS (u izabranom uzorku JLS: Inđija. 36 .58 U velikom broju slučajeva. stručne službe JLS dati „proizvod“ često koriste kao osnovu za informisanje ostalih subjekata iz njenog okruženja. Svi posmatrani subjekti imaju odgovarajući (in)direktni interes u pogledu funkcionisanja i finansiranja JLS. jer može biti modelovan tako da se „sintetičkim“ prilazom u obuhvatu i prikazivanju rashoda „zamaskiraju“ izvesne akcije lokalnih vlasti. kao i drugim subjektima koji stupaju u razne vidove saradnje sa JLS. na primer) koriste i svoje web prezentacije. Sadržina i struktura dokumenata putem kojih se prikazuje proces izvršenja budžeta postulirana je na osnovu UBR-a i „unificiran“ je za sve učesnike u ovom procesu. Faktički. Zrenjanin. ova izveštavanja su tromesečnog karaktera – prate redovne tromesečne izveštaje o izvršenju budžeta. Najčešće. on je nepregledan i teško razumljiv za laike. Po ZOBS-u (i „starom“. 58 Ne treba zaboraviti važnu novinu koji donosi novi ZOBS . JLS su dužne da budžet objave u lokalnom službenom glasilu. S obzirom na širok varijatitet interesa eksternih korisnika.

3. vodi evidencija i o rasporedu grla stoke (ovaca) koja se poveravaju seoskim domaćinstvima na čuvanje. Sistem internog izveštavanja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji Finansijski izveštaji namenjeni internim korisnicima upućuju se nadležnim organima JLS. Skupštini JLS služe za praćenje i kontrolu rada izvršne vlasti. - stanju osnovnih sredstava. - izvršenja finansijskih planova budžetskih korisnika. efektivnosti i ekonomičnosti ostvarenja budžeta. to se radi na mesečnom nivou. - o svim kratkoročnim i dugoročnim plasmanima budžeta JLS. vrši se evidencija benzinskih bonova. na primer. dodatne analize i donose odgovarajuća akta. vodi analitika potrošnje PTT usluga. ovi izveštaji prave se na dnevnoj. 63 S obzirom na specifičnost delokruga rada Direkcije za robne rezerve. Svi pomenuti organi i lica imaju potrebu za dobijanjem informacija radi praćenja: - zakonitosti sprovedenih postupaka.obezbeđuje detaljne podatke o svim potraživanjima od kupaca i b) zaliha . Njima se prati stanje: - ostvarenih priliva budžeta JLS (analitički pregled prihoda i primanja). UBR-a. električne energije. može se zadirati u „sve pore“ finansijskog poslovanja JLS – ovi dokumenti predstavljaju odraz primene modela upravljačkog računovodstva. koji imaju karakter pomoćnih knjiga i evidencija. U svim JLS koje smo kontaktirali.60 Predsednik opštine/gradonačelnik i opštinsko/gradsko veće koriste ih u procesu upravljanja budžetom i donošenja pravovremenih i valjanih odluka prilikom kreiranja i vođenja politike JLS. mesečnoj ili tromesečnoj osnovi. troškova goriva i rezervnih delova za prevozna sredstva. raspoloživost finansijskim sredstvima i rezervama. U korisnike internih finansijskih izveštaja spada i rukovodeća struktura lokalnog organa uprave. Oni se često dopunjuju izveštajima koji su rezultat vođenja pomoćnih knjiga i računovodstvene evidencije. Rukovodeća struktura JLS može samostalno kreirati sadržaj i metodologiju sastavljanja izveštaja. 62 U okviru ovog segmenta računovodstva mogu se voditi i pomoćne knjige: a) kupaca . Po pravilu. U okviru ovog korpusa izveštavanja koriste se i ostali dokumenti. - obavezama prema dobavljačima. 37 . u Valjevu se. - efikasnosti. na primer. najčešće se upotrebljavaju podaci koji reflektuju informacije o:62 - strukturi i kretanju plata zaposlenih. - namenske upotrebe sredstava. 61 Videti član 14.61 U okviru pomoćnih knjiga.obezbeđuje detaljne podatke o svim promenama na zalihama. - primljenih donacija JLS.6. Na osnovu datih finansijskih podataka oni izrađuju svoje. Kod internog izveštavanja. pomoćne evidencije imaju važnu ulogu u procesu praćenja izvršenja budžeta i donošenju upravljačkih odluka. ogreva i sl. U Smederevskoj Palanci. u praksi se najčešće koriste već napravljeni „proizvodi“ kojim smo se bavili na prethodnim stranama ovog rada. Njima se više zadire u finansijsko-materijalnu stranu „poslovanja“ JLS. odnosno dostignuti stepen i strukturu izvršenja aproprijacija determinisanih budžetom. ako je to ekonomski opravdano i uravnoteženo sa vrednošću tih zaliha. - o zaduženosti budžeta JLS (pregled kratkoročnih zaduženja i dugoročnim instrumentima duga). Na primer.63 60 Po pravilu. prati rad blagajne. - izvršenih isplata budžeta JLS (analitički pregled rashoda i izdataka). finansijski izveštaji odražavaju trenutnu likvidnost budžeta JLS. Međutim.

interna kontrola JLS bliže je uređena odredbama ZOBS.1. 2. odnosno primenu određenih kontrolnih postupaka koje je propisalo njeno rukovodstvo. Novi ZOBS. njime se podrazumeva skup mera koje se preduzimaju radi obezbeđenja operativne efikasnosti organizacije. Determinante interne kontrole jedinica lokalne samouprave Pojam interne kontrole može se posmatrati iz šireg i užeg aspekta. odgovorni su rukovodioci organi64 „Novi“ ZOBS nešto preciznije utvrđuje pojam interne kontrole u budžetskom sistemu zemlje .1.64 U „starom” ZOBS-u bilo je posebno naznačeno da se sistem interne kontrole uspostavlja za sve transakcije računa prihoda i rashoda. neadekvatnog korišćenja. gubitaka i grešaka. na „širim“ osnovama uređuje pitanje interne finansijske kontrole u javnom sektoru RS. - u očuvanju resursa sa kojima raspolaže (da nema gubitaka. računa finansijskih sredstava i obaveza i računa finansiranja budžetskih korisnika. kontrole kontrolora. IBK i javnim preduzećima koja su osnovana od strane lokalnih vlasti. Za uspostavljanje bezbednih i efikasnih internih kontrola vezanih za sve odluke koje se odnose na finansijsko upravljanje i kontrolu. krađa i drugih neregularnosti u radu organizacije). 38 . efikasnog i efektivnog načina poslovanja i pružanja kvalitetnih usluga u skladu sa osnovnim ciljevima organizacije. kontrolnih aktivnosti. kao i obezbeđivanje pouzdanosti računovodstvenog izveštavanja organizacije. utvrđenih nivoa potencijalnih rizika. 5. 3.1. propisa i odluka rukovodstva. Dato polje delovanja odnosi se i na pravna lica: - nad kojima JLS ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru. pronevera. Interna i eksterna kontrola budžeta 7. Osnovni ciljevi interne kontrole trebali bi da se ogledaju u sledećim postulatima: - u uspostavljanju urednog. U širem smislu. 2. Realizacija interne kontrole sastoji se od više. internu reviziju kod korisnika javnih sredstava. stav 1). 4. Interna kontrola (finansijsko upravljanje i kontrola po novom ZOBS-u) treba da se organizuje kao sistem procedura i odgovornosti svih lica uključenih u finansijske i poslovne procese koji se odvijaju unutar organizacione strukture JLS. finansijsko upravljanje i kontrolu kod korisnika javnih sredstava. - da se omogući dobijanje pouzdanih finansijsko-računovodstvenih podataka i ostalih informacija koji su važni za valjano upravljanje organizacijom. kao i upravljanja državnom imovinom (videti član 66a. kontrolnog okruženja. međusobno povezanih komponenti. - u pridržavanju zakona. 3. grešaka. pronevera. Sistem interne kontrole jedinica lokalne samouprave 7. U pravnom sistemu RS. - u kojima javna sredstva čine više od 50% njihovih ukupnih prihoda. harmonizaciju koju obavlja Ministarstvo finansija – Centralna jedinica za harmonizaciju.uvodi sintagmu interna finansijska kontrola. adekvatnog sistema informisanja i komuniciranja. Jednostavnije rečeno. Ona se obavezno primenjuje među DBK. rasipanja. lošeg upravljanja. internu kontrolu predstavljaju određene aktivnosti i mere koje se preduzimaju od strane rukovodstva radi sprečavanja krađa. Ona podrazumeva postojanje: 1. Jasno je utvrđeno da interna finansijska kontrola obuhvata (videti član 80): 1. ekonomičnog.7.

stavovi 3. računa i podataka. ekonomično. godine). Propisano je i da ministar finansija ima ovlašćenje da utvrđuje zajedničke kriterijume i standarde za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru (videti član 81. pravila i procedura. efikasno i efektivno korišćenje sredstava. Iako se odredbe novog ZOBS-a prevashodno odnose na organe i organizacije centralnog nivoa vlasti. - upravljanje rizicima. uključujući i od prevara. stavovi 1 i 2. zaštitu sredstava i podataka (informacija). ZOBS-a). „novi“ ZOBS preuzima ovo rešenje. unutrašnjim aktima i ugovorima. po „starom“ ZOBS-u) je da obezbedi: poslovanje u skladu sa propisima. Time su ispunjene obaveze iz Plana za sprovođenje prioriteta iz Evropskog partnerstva. propisa. nepravilnosti i korupcije. zakonodavac je propisao da sistem interne kontrole JLS treba da se sastoji iz mreže (koja čini organizacionu celinu). javna preduzeća i pravni subjekti nad kojim JLS ima „većinski paket akcija“. 65 Videti član 66a. stav 6. koji je vrlo bitan za uvođenje finansijske discipline kod budžetskih korisnika. interna kontrola predstavlja element upravljanja koji je ključan za efikasno poslovanje neke organizacije. efikasno i namensko korišćenje sredstava budžeta. - čuvanje sredstava i ulaganja od gubitaka. ZOBS je regulisao i ovu oblast. ili da koriste zajedniče osnove koje je utvrdilo ministarstvo finansija za svoje budžetske korisnike (videti član 82. U novom ZOBS-u. 4. Zakon nije propisao kriterijume za organizaciju i postupak interne revizije za JLS. 39 . „Šira“ osnova na kojim je utvrđena interna finansijska kontrola u novom ZOBS-u u skladu je sa međunarodnim standardima za internu reviziju. novog ZOBS-a). Po „starom“ ZOBS-u. U principu. i u organizacionom. stav 2. „starog“ ZOBS-a.zacionih celina koji pripadaju budžetskom sistemu JLS. U tom svetlu. ostavljen je prostor i da DBK budžeta JLS. ZOBS-a). realnost i integritet finansijskih i poslovnih izveštaja. Zadatak finansijskog upravljanja i kontrole (interna kontrola. stav 2): - kontrolno okruženje. - kontrolu. Kompatibilno teorijskim postavkama. - ekonomično. Ostaje im mogućnost ili da ih sami utvrde. - uspešno poslovanje JLS. - integritet i pouzdanost informacija. i u finanijskom smislu predstavljali složene celine (videti član 67. prioriteti i uslovi vezani za finansijsku kontrolu u javnom sektoru (Vlada RS je ovaj sporazum usvojila u aprilu 2006. Interni revizori direktno su odgovorni rukovodiocima posmatranih organizacionih celina. dok je interna revizija oblik dopunske kontrole. interna revizija mogla se uspostavljati u korisnicima budžetskih sredstava koji su. Novi zakon propisuje da se primenjuje u direktnim korisnicima sredstava budžeta Republike Srbije i organizacijama za obavezno socijalno osiguranje – oni mogu ustanovljavati odgovarajuće oblike interne revizije za IBK koji su u njihovoj nadležnosti (videti član 82. s tim što ga iznosi na nešto drugačiji način. precizirano je da finansijsko upravljanje i kontrola obuhvata sledeće elemente (videti član 81. međunarodnim standardima za internu kontrolu i najboljom praksom EU. - praćenje i procenu sistema. čiji je cilj da obezbedi:65 - primenu zakona. odnosno u svim pravnim licima u kojima ima „većinski paket akcija“. stav 1). Interna revizija sačinjava deo sistema internih kontrola. mogu uspostavljati odgovarajuće oblike interne revizije. 5 i 6. - informisanje i komunikacije. u kome su sadržani principi.

u cilju ocene ekonomičnosti. za projekte koje sufinansira EU. „starog“ ZOBS-a.69 - definisanja metodoloških uputstava i priručnika za finansijsko upravljanje i kontrolu. u skladu sa međunarodno prihvaćenim standardima. već ustanovljene Centralne jedinice za harmonizaciju67 . Budžetska inspekcija ima ovlašćenja i da vrši kontrolu pravnih lica i drugih subjekata kojima su direktno ili indirektno doznačena budžetska sredstva za određenu namenu. Eksplicitno je utvrđeno da mogu vršiti kontrolu budžeta JLS. Centralna jedinica za harmonizaciju obavlja poslove:68 - centralne harmonizacije i koordinacije metodologija finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije u javnom sektoru. Zadržava se i rešenje po kojem JLS mogu biti „kažnjene“ privremenom obustavom prenosa transfera iz budžeta RS ako:71 - ne postupe po rešenju budžetske inspekcije RS. stav 1. po planu koji donosi ministar. 67 Član 66. - davanje saveta kada se uvode novi sistemi. ZOBS-a. uključujući i nefinansijske operacije. efikasnosti i uspešnosti. Novi ZOBS-a preuzima i postojeća rešenja oko. - stručnog usavršavanja. donacija. - interne revizije kod korisnika budžetskih sredstava. poslove budžetske inspekcije obavlja Ministarstvo finansija – Uprava za trezor kojima su jasno propisani ciljevi delanja i delokrug nadležnosti. 70 Članovi 84-91. - interne revizije kod korisnika budžetskih sredstava. marta tekuće za prethodnu budžetsku godinu. „novi“ ZOBS preuzima rešenja koja su bila utvrđena „starim“ zakonom – uporedi član 67. stav 7. Ovom pitanju posvećen je čitav deo zakona. - ocena sistema internih kontrola u pogledu njihove adekvatnosti. službe za budžetsku inspekciju autonomne pokrajine i službe za budžetsku inspekciju JLS. „strarog“ ZOBS-a. - vršenje ostalih zadataka neophodnih da bi se ostvarila sigurnost u pogledu funkcionisanja sistema interne revizije. Zakon je utvrdio i konačan rok u kome Vlada RS podnosi godišnji izveštaj o radu budžetske inspekcije Narodnoj skupštini– dužna je da to uradi do 31. ostale državne pomoći u bilo kom obliku. 68 Videti član 83. - obuke rukovodilaca i zaposlenih u javnom sektoru iz oblasti finansijskog upravljanja i kontrole. - definisanja standarda kontrole u skladu sa međunarodno priznatim standardima. dotacija i sl. pravnim licima i drugim subjektima koji su učesnici u poslu koji je predmet kontrole i subjektima koji koriste budžetska sredstva po osnovu zaduživanja. 69 Kurzivom je obeležena jedina promena u odnosu na „stari“ zakon. procedure ili zadaci. Budžetska inspekcija je dobila posebno mesto u novom ZOBS-u. ZOBS-a. sertifikacije i nadzora nad radom internih revizora. preduzeća i pravnih lica iz člana 77. ZOBS-a. - definisanja zajedničkih kriterijuma za organizaciju i postupanje interne revizije u javnom sektoru i vođenje registra internih revizora i povelja interne revizije. „novog“ zakona. subvencija. odnosno 66 Po ovom pitanju. uspešnosti i potpunosti. sa članom 82. stav 7. ovog zakona.70 U odredbama novog ZOBS-a izvršena su određena preciziranja u nadležnostima budžetske inspekcije.Funkcije interne revizije su:66 - provera primene zakona i poštovanja pravila interne kontrole. organizacija. 71 Videti članove 85 i 89. njihovih javnih preduzeća i drugih pravnih lica u kojima imaju „većinski paket akcija“. 40 . Po datim rešenjima.samo je jasnije pozicionira u funkciju integralnog elementa interne finansijske kontrole u javnom sektoru RS. - revizija načina rada (performansi) koja predstavlja ocenu poslovanja i procesa. Novi ZOBS preuzima rešenja „starog“ zakona kada je reč o osnivanju i radu službe za budžetsku inspekciju JLS – datu službu osniva nadležni izvršni organ opštine ili grada. - uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom.

Suština ovako postuliranog vida kontrole zasnovana je na korišćenju dokumentarne osnove. javnih preduzeća i pravnih subjekata nad kojim JLS ima „većinski paket akcija“. Interne kontrole moraju da budu odgovarajuće – da se primenjuju na odgovarajućim mestima i da odgovaraju procenjenom riziku. JLS primenjuju i „personalizovanu“ ex post kontrolu (ovo. ali i poneti odgovornost za njegovu ispravnost. radi upoznavanja i preduzimanja odgovarajućih mera iz njene nadležnosti. - Manji broj JLS uvodi instituciju internih kontrolora. Kao i u „starom“ ZOBS-u. Troškovi implementiranja ne bi trebalo da budu veći od koristi koje se dobijaju njihovim funkcionisanjem. ili ne: - Ogromna većina JLS (pogotovo one sa manjim brojem zaposlenih i jednostavnijom organizacionom strukturom) koriste trezorske procedure plaćanja i transfera budžetskih sredstava kao „depersonalizovani“ vid kontrole. U ovom slučaju. U tom procesu koriste se posebni tipovi obrazaca koji prate nalog za isplatu i postaju sastavni deo računovodstvene dokumentacije. služba za budžetsku inspekciju JLS. jer se smatra da je značajnije sprečiti nastanak greški koje bi mogle biti od materijalnog značaja za njihovo poslovanje. pa je važno imati balansirani pristup pri primeni posmatranih tipova kontrola. 4. važno je razlikovati dva vremenske tačke i tipa interne kontrole: - preventivnu i - naknadnu kontrolu. nego da se otkriju tek kad su već načinjene. Praksa varira od toga da li je „personalizovana“. Na primer. Među JLS u RS zatičemo različite prilaze u postuliranju sistema interne kontrole. Međutim. treba imati u vidu da ne postoji apsolutno efikasan sistem zaštite sistema. Treba da budu stalno primenjivane. Prilikom neposredne implementacije. pogotovo važi za JLS koje imaju veći broj zaposlenih i složeniju organizacionu 41 . 3. osnovna načela: 1. U procesu donošenja odluke o isplati sredstava mora učestvovati više lica. primenjivano je pravilo da nijedan nalog za isplatu ne može biti realizovan bez potpisa internog kontrolora.2. To se odnosi i na naknadnu (ex post) „depersonalizovanu“ kontrolu koja se odvija u procesu konsolidacije finansijskih izveštaja (što se praktikuje od strane svih JLS u RS). Potrebno je da funkcionišu u skladu sa unapred utvrđenim principima i planom delovanja. U principu. služba za budžetsku inspekciju JLS biće dužna da dostavlja lokalnoj skupštini zapisnike o sprovedenoj inspekciji korisnika. Ako se u postupku inspekcije utvrde nezakonitosti. 2. Organizaciono ustrojsvo interne kontrole među jedinicama lokalne samouprave u Republici Srbiji U procesu kreiranja i neposredne implementacije. 7. u gradskoj opštini Rakovica (Grad Beograd). logika trezorskih procedura „nadograđena“ je postojanjem dodatnog lica koje će verifikovati dati proces. radi „personalizacije“ procesa preventivne kontrole. Uobičajeno je da institucije veću pažnju posvećuju ugrađivanju preventivnih kontrola. koja su dužna da svojim potpisom verifikuju dati čin.- - službe za budžetsku inspekciju autonomne pokrajine ili ako prekrše limite zaduženja koji su utvrđeni Zakonom o javnom dugu.1. rešenjem nalaže mere za njihovo otklanjanje i preduzima druge zakonom utvrđene postupke. Osnovna funkcija budžetske inspekcije je kontrola primene zakona u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog korišćenja sredstava DBK budžeta JLS. sistem internih kontrola trebalo bi da zadovolji sledeća četiri. sve one primenjuju neki od vidova preventivnog tipa kontrole.

tj. između ostalog. čiji su rad. Rad budžetske inspekcije u posmatranom periodu obavljan je u skladu sa Uredbom o radu i ovlašćenjima budžetske inspekcije i revizije i obeležjima budžetske inspekcije. radi obezbeđenja jedinstvene primene postupka inspekcije na teritoriji zemlje. - izveštaja.budžetski inspektori zasnivaju radni odnos kao zaposleni u organu uprave. Kontrolisani subjekti imaju pravo na žalbu i osporavanje nalaza.strukturu). zakonom je utvrđeno da republička budžetska inspekcija ima pravo obavljanja kontrole kvaliteta rada lokalnih inspekcija. U fazi stvaranja obaveza . postavlja se pitanje koliko je to moguće imajući u vidu postojeće organizaciono ustrojstvo na kome je postulirano vršenje ove funkcije. po pravilu. dužni da kontrolišu. Imajući to u vidu. Ako se kontrolom utvrde nezakonitosti ili nepravilnosti u radu određene organizacione jedinice JLS. u zapisniku se mora: - navesti u čemu se one sastoje. Pre otpočinjanja kontrole budžetski inspektor dužan je da najavi kontrolu funkcioneru koji rukovodi organom ili organizacijom kod koje će se vršiti kontrola. U cilju utvrđivanja da li su sredstva namenski i zakonito korišćena budžetska inspekcija vrši kontrolu: - poslovnih knjiga. Odnos između kontrolora i objekta nad kojim se vrši kontrola odvija se u skladu sa zakonom kojim se uređuje upravni postupak. najčešće su pozicionirani u okviru nekog segmenta organa uprave . njihov nadređeni je lokalno veće.jednom kada su usluge ili robe isporučene. i to putem donošenja posebnih akata od strane Vlade i ministarstva finansija RS. U vršenju funkcija. - predlažiti mere i - odrediti rokove za njihovo otklanjanje. ova oblast uređuje se na centralizovan način. sistematizovana su:72 - u okviru odeljenja za budžet i finansije ili - u odeljenju koje se bavi skupštinskim poslovima. U fazi isporuke dobara i usluga . 42 . služba za budžetsku inspekciju JLS obavezna je da čuva tajnost službenih i poslovnih podataka. Pravno ustrojstvo i dosadašnja praksa eksterne revizije budžeta lokalne samouprave u Republici Srbiji Upravljanje i neposredna potrošnja budžetskih sredstava mora se kontrolisati u svakoj pojedinačnoj fazi u procesu izvršenja budžeta: 1. Ona je institucionalizvana kroz formiranje budžetske inspekcije. odnosno rešenja inspekcije. U kontekstu vršenja poslova inspekcije. - evidencija i - druge dokumentacije. Između ostalog.prilikom stvaranja obaveza prema budžetu mora se osigurati da je predlog za trošenje verifikovan od strane ovlašćenog lica i da su sredstva za plaćanje ove obaveze već predviđena i izdvojena u budžetu. U toj varijanti. Rad budžetskih inspektora mora biti nezavisan i samostalan. na nivou JLS. Poslovi kontrole obavljaju se po posebnom programu kojeg bi. njihova radna mesta. - izneti dokazi na osnovu kojih su one utvrđene. Međutim. koliko zaista mogu biti nezavisni ili objektivni u oceni funkcionisanja službi za čiji rad su odgovorni njihovi neposredni rukovodici. U čisto organizacionom smislu. O izvršenoj kontroli budžetski inspektor sastavlja zapisnik. njihov rukovodilac je načelnik organa uprave. U kontekstu ostvarivanja radnog prava. primljene od 72 Retko gde su pozicionirani u organizacionim jedinicama koje se bave inspekcijskim poslovima. U principu. služba ili pojedinci koji obavljaju dati oblik kontrole u budžetskom sistemu JLS.2. 7. 2. trebalo da utvrdi nadležni izvršni organ vlasti.

U 2005. U procesu neposredne realizacije. 43 . nalaz eksternog revizora treba da pruži potvrdu zakonodavnom organu JLS. primanja i izdaci u skladu sa propisima o budžetskom sistemu i propisima o javnim prihodima i rashodima. br. „starog“ ZOBS-a. 6. 4. kao i široj javnosti da su izvršni organi JLS pravilno radili tokom „kontrolisanog perioda“. Kasnilo se sa donošenjem određenih podzakonskih akata. finansijske transakcije. - poštovanja primene „3 E“ principa poslovanja. potrebno je verifikovati svu prateću robnu i ostalu dokumentaciju od strane ovlašćenih službi i osoba. obračuni. procesa kontrole i procesa upravljanja u organima i organizacijama. 74 Izuzetno mali broj JLS odlučilo se za ovakav korak . godini. nije bilo drastičnih odstupanja. postupci i vrste revizije u javnom sektoru zemlje. svrsishodnost raspolaganja javnim sredstvima u celosti ili u određenom delu. na primer. faze. - utvrđivanje zakonitog korišćenja sredstava. Osnov za prikupljanje revizorskih dokaza predstavljaju dokumenti od računovodstvenog značaja na osnovu kojih su sastavljeni finansijski izveštaji. 75 „Službeni glasnik RS”. 2. ZODRI. elementi. moramo istaći da još nije „zaživela” na lokalnom nivou vlasti u zemlji. sistem internih kontrola. U fazi pre plaćanja .75 Njime je regulisan ceo proces. kao i prilikom uvođenja novih sistema i procedura interne kontrole. Iz godine u godinu. što podrazumeva: - ocenjivanje načina funkcionisanja sistema interne kontrole. došlo je i do izmena ZOBS-a kojim je naznačeno da skupštine JLS.Subotica. računovodstvenih i finansijskih postupaka kod 73 Videti član 65 i 71. potrebno je proveriti da li su sve nastale poslovne promene učinjene u skladu sa procedurom. Zanimljivo je primetiti da završni račun budžeta Republike nije usvojen još od 2000. drugim propisima i datim ovlašćenjima.pre plaćanja dobavljaču potrebno je proveriti da li je data obaveza načinjena prema važećim procedurama i da li je ovlašćena osoba verifikovala prijem robe ili izvršenje usluge. centralnom nivou vlasti.strane budžetskog korisnika. 3. 3. Zakonom je izvršeno i definisanje predmeta revizije. Revizija ima savetodavnu ulogu u vezi sa unapređenjem procesa upravljanja rizikom. interne revizije. donet je Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji (u daljem tekstu: ZODRI). U principu. revizija predstavlja ex post postupak – isključivo je vezana za kontrolu koja nastaje nakon plaćanja. sistem finansijskog upravljanja i kontrole budžetskog sistema i sistema ostalih organa i organizacija koje su subjekt revizije Institucije. 5.74 U toku iste godine. finansijski izveštaji. Praksa pokazuje da se proces pripreme i usvajanja završnih računa budžeta JLS u RS odvijao u skladu sa budžetskim kalendarom. dolazilo je do „prolongiranja” obaveze od strane Republike. analize i druge evidencije i informacije subjekata revizije. 4. pravilnost poslovanja subjekata revizije u skladu sa zakonom. U principu. 101/05. 76 Član 9. Bez obzira što je „starim“ ZOBS-om uvedena institucija eksterne revizije JLS u RS. Predmet revizije su:76 1. revizija se bavi prikupljanjem i vrednovanjem dokaza koji su podloga za izražavanje revizorskog mišljenja o tome da li su finansijski izveštaji po svim materijalno značajnim aspektima sastavljeni u skladu sa ustanovljenom regulativom . odnosno učesnici. godine. mogu samostalno odlučiti o angažovanju revizora sa potrebnim kvalifikacijama. odnosno da li su potkrepljene odgovarajućom dokumentacijom i izveštajima. Dok se interna kontrola bavi utvrđivanjem nepravilnosti u sâmom toku „poslovanja“ i deluje u pravcu njihovog otklanjanja.73 odnosno obaveza da se završni račun budžeta usvaja zajedno sa revizorskim izveštajem/mišljenjem. do formiranja državne revizorske institucije.nakon plaćanja. poslovnom okruženju. U fazi posle plaćanja .propisima iz oblasti računovodstva i međunarodnim računovodstvenim i revizorskim standardima. kao i sa sâmim formiranjem vrhovne revizorske institucije.

Po sistematizaciji radnih mesta planirano je da bude uposleno 120 ljudi. U periodu pravljenja ove analize.subjekta revizije. Zakonom je uređeno da je Državna revizorska institucija u obavezi da svojim programom revizije obuhvati budžet Republike Srbije. a javnosti saopštena namera o uvođenju dodatnog kontrolnog mehanizma za javnu potrošnju u zemlji. Ovim rešenjem. upravljanja i drugih odgovornih lica nadležnih za planiranje. Iako su Zakonom determinisani uslovi rada revizorske institucije.77 Oni se sastoje od sledećih elemenata: - opštih standarda. od kojih će 75 imati funkciju neposrednih izvršilaca revizije – namera je da budu organizovani u 6 sektora. Institucija je raspolagala sa svega 2 revizora. imovinu države. Evidentan je problem i sa kadrovima. čiji će rukovodioci imati status vrhunskih revizora. - potpredsednika. i u kvalitativnom smislu) dostigne operativni nivo rada koji će omogućiti „puno“ ispunjenje zadataka Institucije. - revizorskih načela i etike. uz saglasnost Državne revizorske institucije. ZODRI. - prateće službe. a na osnovu odluke skupštine lokalne vlasti. organizacije obaveznog socijalnog osiguranja. 9. 8. Zbog toga. zaduživanje i davanje garancija. akta i radnje subjekta revizije koje proizvode ili mogu proizvesti finansijske efekte na primanja i izdatke korisnika javnih sredstava. poslovanje Narodne banke Srbije i samo odgovarajući broj JLS. - standarde revizijskog izveštavanja. a Institucija nema poslovni prostor i druge materijalne preduslove za rad. Revizija javnog sektora u RS zasnovana je na primeni međunarodnih standarda revizije koji su postavljeni od strane Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI) i Komiteta za Međunarodnu praksu revizije (IARS). Jasno je da treba puno vremena da se iz sadašnjeg stanja (i u kvantitativnom. Za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti odgovorna je Narodnoj skupštini RS. Očekuje se da Institucija u decembru ove godine početi sa nešto intezivnijim radom. Tri „pune“ godine su protekle od donošenja zakona. - savet. prve rezultate njenog rada treba očekivati tek u narednim godinima. - standarda vezane za obavljanje same revizije. ZODRI. kao i na svrsishodnu upotrebu sredstava kojima raspolažu subjekti revizije. mogu prikazati nalaz eksterne revizije o sadržaju finansijskih izveštaja i ostalih dokumenata na osnovu kojih su trošena sredstva poreskih obveznika. pravilnost rada organa rukovođenja. druge oblasti predviđene posebnim zakonima. JLS će biti omogućeno da ispune svoju zakonsku obavezu i da. Državna revizorska institucija predstavlja samostalan i nezavisan državni organ. može. obavljati i lice koje ispunjava uslove za obavljanje poslova revizije finansijskih izveštaja propisane zakonom kojim se uređuje računovodstvo i revizija (videti član 92). izvođenje i nadzor poslovanja korisnika javnih sredstava. - revizorske službe. 44 . 78 Videti član 3 i 12. još uvek nisu obezbeđene elementarne osnove za realizaciju datog cilja. 77 Državna revizorska institucija ovlašćena je da prevodi odabrane međunarodno prihvaćene standarde revizije i drugu profesionalnu regulativu i da iste objavljuje u Službenom glasniku RS. 7. Videti član 34. Sastavljena je iz sledećih organizacionoupravljačkih komponenti – institucija ima:78 - predsednika. Suštinski. novi ZOBS ostavlja mogućnost da eksternu reviziju budžeta JLS. Treba napomenuti i to da je uspostavljena saradnja sa Glavnim revizorom Norveške povodom obuke kadrova i podizanja kapaciteta rada Institucije. u okviru završnog računa budžeta.

Zakonske postavke programskog budžetiranja u Republici Srbiji Uvođenje koncepta programskog budžetiranja u zakonodavni okvir RS urađeno je u „starom“ ZOBS-u (u delu koji se bavio utvrđivanjem strukture budžeta . odnosno programa. koji su u nadležnosti jednog ili više korisnika budžetskih sredstava. zakonodavac je istakao da programski budžet predstavlja „deo budžeta koji sadrži zadatke i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava koje se sprovode u cilju efikasnog upravljanja sredstvima po predloženim programima. U definisanju ovog pojma (član 2. očekivani rezultati. Programska klasifikacija postala je deo jedinstvene budžetske klasifikacije. u okviru kojih korisnik budžetskih sredstava deluje. odnosno pruža uslugu. U članu kojim se utvrđuje struktura budžeta (član 28) istaknuto je da posebni deo budžeta može biti iskazan po programskoj klasifikaciji kojom se prikazuju ciljevi.to je skup aktivnosti međusobno povezanih i organizovanih na takav način da vode ka ostvarenju cilja i rezultata projekta.. „Puna“ definicija pojma programskog budžeta data je u članu kojim je izvršeno utvrđivanje svih pojmova relevantnih za shvatanje ovog zakona (član 2. s precizno planiranim rashodima i izdacima. pored opšteg i posebnog dela. tačka 58). odnosno projekta. odnosno usluge koje se pružaju u okviru programa. Zakonodavac je ocenio da je ovo pitanje mnogo bolje urediti putem propisivanja programske klasifikacije. a završavaju se ostvarivanjem jednog ili više rezultata. novi ZOBS iznosi drugačija nomotehnička rešenja. U „starom“ ZOBS-u.“ U „starom“ zakonu bilo je propisano da programski deo budžeta treba da se sastoji iz sledećih elemenata: Strateške oblasti – to su oblasti koje opredeljuje Narodna skupština i Vlada. stav 1. Uvođenje programskog budžeta među jedinicama lokalne samouprave u Srbiji 8. Zadaci/Aktivnosti . Program ima jasno određene specifične ciljeve i pokazatelje uspešnosti i delotvornosti. U njemu je bilo istaknuto da se.. a koji doprinose ostvarenju strateških ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom zemlje. Projekti . budžet sastoji i iz programskog dela. stav 1.1. koji doprinose ostvarenju opštih ciljeva glavnog programa. tačka 31). koji doprinose postizanju ciljeva i rezultata programa. njome je trebalo da se izvrši identifikovanje strateških oblasti i glavnih programa korisnika budžetskih sredstava (videti član 11). a koji doprinose ostvarenju strateških ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom zemlje. aktivnosti i sredstva potrebna za ostvarivanje navedenih ciljeva. koji se sprovode u cilju efikasnog upravljanja sredstvima po predloženim programima.“ U novom zakonu.aktivnost čine zadaci koje korisnici budžetskih sredstava obavljaju. 45 .videti član 10). izostavljene su odredbe koje se odnose na bliže određivanje sadržaja programskog dela budžeta. sredstvima raspoređenim u njegovom finansijskom planu.8. Programi – deo su glavnog programa i u nadležnosti su samo jednog korisnika budžetskih sredstava. U pogledu uređenja programskog načina budžetiranja. odnosno projekta čiji su sastavni deo. To je urađeno na sledeći način: „Programski deo budžeta je sastavni deo posebnog dela budžeta koji sadrži programe i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava. Glavni programi – predstavljaju opšti program koji je deo strateške oblasti i koji se priprema i sprovodi preko jednog ili više programa.

u njemu učestvuju: Kabinet potpredsednika Vlade. stav 4). Međutim. Ministarstvo finansija RS još uvek nije potpuno „zaokružilo“ elemente programskog budžetiranja ni u okviru institucija republičkog nivoa vlasti.tačnije. - obuhvatanje zakonskih obaveza. sada je jasno da je period reforme posvećene uvođenju programskog budžeta u RS produžen za par godina . godine (kao priprema budžeta za 2015 godinu).79 „Starim“ zakonom bilo je predviđeno da ministar finansija treba bliže da uredi elemente budžetskog klasifikovanja i na centralnom. Međutim. - obezbeđivanje bolje unutarresorne i međuresorne koordinacije. 46 . trošenje namenskih javnih prihoda i sopstvenih prihoda. Za donošenje datih propisa bio je ostavljen rok od 12 meseci. a kamo li za JLS. - unapređivanje sistema usluga ka krajnjem korisniku. Njihov glavni cilj je da se tokom procesa izrade ovih dokumenata izvrši: - uključivanje prioriteta definisanih opštim i resornih strategijama zemlje. Ministarstvo za kapitalne investicije i Ministarstvo prosvete i sporta.2.Po pitanju uređenja budžetske klasifikacije. u delu primene programskog načina budžetiranja. a u celini od donošenja zakona o budžetu RS i odluka o budžetima lokalnih vlasti za 2015. Rok je počeo oda važi od dana stupanja na snagu relevantnih odredbi „starog” ZOBS-a (2006. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu. zapošljavanja i socijalne politike. Ceo koncept zasniva se na principima šireg sagledavanja procesa strateškog upravljanja i njegovog inkorporiranja u budžetski sistem Republike. čiji je glavni nosilac Ministarstvo finansija:80 - GOP (Godišnje Operativno Planiranje) predstavlja zajednički projekat Vlade i izabranih republičkih ministarstava. - stvaranje osnova za bolji sistem razmene informacija i praćenje. Iste odredbe preuzima i „novi“ zakon (videti član 29. godinu. Tim za implementaciju Strategije za smanjenje siromaštva u RS i Kancelarija za pridruživanje EU. Naime. korišćenje sredstava iz odobrenih projektnih zajmova. GOP je učinio veliki iskorak u reformi sistema menadžmenta javnog sektora zemlje. primenjivati putem postupnog uvođenja za pojedine korisnike sredstava budžeta RS. korišćenje sredstava za nabavku finansijske imovine. Pored ministarstava. a rukovođen od strane EAR-a. krajnji rok završetka reformskog procesa predviđen je za kraj 2014. kao i tekućih rezultata reformi. Smernice predstavljaju značajan orijentir za sve učesnike budžetskog ciklusa u smislu kako treba postulirati i organizovati proces izrade finansijskih planova budžetskog korisnika. i na lokalnom nivou vlasti.81 - Projekat davanja tehničke podrške Ministarstvu finansija u pripremi procesa izrade budžeta RS – projekta koji je finansijski podržan od EU. Ministarstvo privrede. 81 Inicijalnim planom bila su obuhaćena sledeća ministarstva: Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom. 79 Koncept programskog budžetiranja „nazire“ se u obavezi da završni račun budžeta mora sadržati izveštaj o izlaznim rezultatima programskog dela budžeta i detaljan izveštaj o realizaciji sredstava programa i projekata koji se finansiraju iz budžeta. zakonodavac je propisao da će se odredbe „novog“ zakona. 8. nefinansijsku imovinu koja se finansira iz sredstava za realizaciju Nacionalnog investicionog plana. Metodologija. novi ZOBS iznosi „lakonsku definiciju“ –programska klasifikacija iskazuje klasifikaciju programa korisnika budžetskih sredstava. Ministarstvo trgovine. ZOBS-a): subvencije javnim nefinansijskim preduzećima i organizacijama i privatnim preduzećima. Generalni sekretarijat Vlade. Ministarstvo zdravlja. Ministarstvo rada. Ministarstvo finansija. - unapređenje planiranja sredstava i stvaranje preduslova za programsko budžetiranje. vremenski raspored aktivnosti i procedure njihovog rada regulisane su Smernicama za izradu GOP-a. Tu se završava zakonsko uređenje prograsmkog budžetiranja u RS. treba pomenuti i ATOS projekat. turizma i usluga. gornja dva projekta su nepposredna vezana za uvođenje programskog budžetiranja. godina). a odnose se na (videti član 79. Reforme na centralnom nivou vlasti Koncept programskog budžetiranja u sistem javnih finansija RS uvođen je putem implementacije dva važna projekta. 80 Pored njih.

- bolje strukture i sadržaja Memoranduma o budžetu. Projekat je radio na izradi: - strategije za uvođenje programskog budžeta u RS. po programskoj osnovi.koji omogućuje i primenu programskog modela budžetiranja. 47 . - metodologije programskog budžetiranja. Uputstva za izradu budžeta Republike i ostalih dokumenata kojim se realizuje proces budžetskog planiranja u zemlji. Najvažniji rezultat Projekta je programski deo Zakona o budžetu RS. izneti finansijski planovi pilot-ministarstava za datu budžetsku godinu. gde su. prevashodno. fokus je stavljen na rad sa pilot-ministarstvima i testiranju određenih rešenja u praksi koja su. Projekat davanja tehničke podrške Ministarstvu finansija u pripremi procesa izrade budžeta RS još čvršće je vezan za implementaciju programskog budžetiranja.Kao što se moglo videti na prethodnim stranama ovog rada. U principu. - predloga za unapređenje budžetskog kalendara i ostalih elemenata budžetskog ciklusa. novi ZOBS je uveo koncept strateškog planiranja i obavezu izrade srednjoročnih planova radi njihovog implementiranja u budžetiski proces Republike i JLS. vezana za rad organa i organizacija centralnog nivoa vlasti. Oba projekta nisu se posebno bavila pitanjem uređenja prakse budžetiranja JLS. Između ostalog. Projekat se bavio i podizanjem kapaciteta finansijskih službi budžetskih korisnika na centralnom nivou vlasti – realizovane su obuke zaposlenih službenika za implementaciju novog koncepta budžetiranja. Određeni stručnjaci u Projektu učestvovali su i u procesu uvođenja novog softvera kojim se počelo „uvezivanje“ svih subjekta budžetskog ciklusa Republike u integralni finansijsko-informacioni sistem .

u skladu da budžetskim kalendarom. Uz tu okolnost. 82 S obzirom da smo pojam budžetiranja koristili u širem kontekstu. proces započinje uputstvom načelnika odeljenja za budžet i finansije kojim se budžetski korisnici obaveštavaju o postavkama iz Memoranduma i mogućnostima budžeta JLS. planiranja. na primer).8. a negde „sektorski“ (posebno se organizuju sastanci za budžetske korisnike po oblastima njihovog rada – samo za budžetske korisnike iz oblasti kulture ili obrazovanja. Negde se to radi „frontalno“ (svi su pozvani na sastanak). vrši se njihovo implemetiranja u predlog budžeta. Primetno je da većina JLS ne uzima u obzir povratne reakcije od strane budžetskih korisnika. U nekim JLS (Inđija i Zrenjanin. Praksa budžetiranja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji82 i analiza mogućnosti uvođenja programskog modela budžeta Nakon analiziranja prakse budžetiranja odabranog uzorka gradova i opština u RS mogu se izvući sledeća zapažanja. u okviru zaključnih razmatranja. osim kada Republika kasni u donošenju Memoranduma o budžetu i drugih važnih akata koji se reflektuju na proces budžetiranja JLS u RS. po pravilu. neće biti predmet naše pažnje. Posmatrani proces odvija se u skladu sa ZOBS-om. Svi naredni koraci vrše se „školski“. Dijalog se. treba primetiti da se proces obaveštavanja i/ili dostavljanja Memoranduma o budžetu RS JLS od strane centralnog nivoa vlasti ponekad obavlja traljavo. Nakon rezultata analize. Prethodno izneti nalazi analize prakse budžetiranja JLS u RS koji se odnose na izvršenje budžeta. Primetna je praksa organizovanja sastanaka rukovodstva sa budžetskim korisnicima. finansijsko izveštavanje i kontrolu JLS. PRAKSA ZAPAŽANjA Po pravilu. Predstavićemo ih u sumarnom pregledu. pripreme i usvajanja budžeta u opštini/ gradu i poštovanje budžetskog kalendara. odnosno „trezorsko poslovanje“. Retko gde se sastanci organizuju nakon sastavljanja nacrta ili predloga budžeta. odnosno da nisu sve opštine i gradovi u RS zvanično i na vreme obaveštene o „sudbini” dokumenta. Tabela 1: Praksa budžetiranja JLS u RS POSMATRANI SEGMENT BUDžETIRANjA A) Planiranje Proces pokretanja budžetske inicijative. 48 . negativan uticaj na pripremu budžeta JLS imaju i kašnjena u njegovom donošenju (pogotovo revidiranog Memoranduma). ovde ćemo ga „suziti“ samo na proces planiranja i modelovanja budžeta JLS. Zanimljivo je da u slučaju organizovanja javnih rasprava povodom predlog budžeta. Oni organizuju proces u kome predsednik opštine/ gradonačelnik sa svojim saradnicima vrši obilazak mesnih zajednica kako bi se na licu mesta upoznao sa problemima vezanim za njihovo bitisanje. naišli smo na praksu da rukovodstvo insistira na učešću građana u budžetskom procesu. odvija na početku procesa.3. rukovodstvo JLS „izjednačava“ budžetske korisnike sa građanima. Međutim. Radi njihove veće preglednosti prikazaćemo ih u formi tabele. na primer). Tada se može čuti njihova reakcija na predlog finansijskog plana za narednu godinu (to važi za one koji su malo „neposlušniji“ od ostalih).

praksa je vrlo raznovrsna. osnovnih pravaca rada i aktivnosti koje će vršiti. već tradicionalno. U njihovim budžetima mogu se naći određene pozicije programskog karaktera. B) Model budžeta Model budžeta JLS primenjuju budžetiranje po modekoji se primenjuje lu linijskih stavki. zatičemo praksu da se ne postupa po osnovu strateških sadržaja dokumenata /ciljeva. rom na pravni okvir zemlje i dosadašnju praksu primene datog budžetskog modela. (Treba istaći pozitivan primer Zrenjanina. Nedvosmislen stav predstavnika JLS je da postojeći model budžeta ne može omogućiti praćenje strateških ciljeva i efekata njihove realizacije u praksi. 49 U RS. Dosadašnja praksa i uvođenje naprednijih modela upravljanja JLS pokazuju da je dati model „preuzak“ za realizaciju mnogih funkcija. To je logično.Praksa strateškog planiranja i upravljanja. JLS prave i određene iskorake u „proširenju granica“ ovog budžetskog koncepta. b) one koje imaju samo sektorske planove (po oblastima) i c) one bez strateških planova. Retko gde se može zateći integralan pristup. primenjuju se principi budžetiranja po modelu linijskih stavki. postoji nedostatak stručnih kapaciteta i volje političke elite za to. Znači. Međutim. U ovom segmentu. Tamo je ustanovljen Savet za strateški razvoj grada čija je dužnost da upravlja datim procesom. Uvođenje programskog budžeta u RS. Grad donosi akcioni plan kojim se realizuju strateški ciljevi razvoja za određenu budžetsku godinu). naravno. na primer. Jednostavno rečeno. Praksa pokazuje da postojanje planova ne znači i da se planski rukovodi. S druge strane. postoji plan razvoja socijalne zaštite koji je obavezan deo budžeta i politike grada. u ovom delu. Prioriteti se menjaju voljom pojedinca i bez koordinacije sa zvaničnim planom/planovima JLS. spoljno okruženje JLS i njihov odnos sa Republikom ne daje sigurne osnove za dugoročno planiranje. organizacione strukture. budžetski sistem RS došao je do tačke u kojoj mora evoluirati na viši nivo. obziu praksi. čak i glavne poluge budžetskog planiranja i strateški dokumenti zemlje nisu dovoljno upotrebljivi za ovakav upravljački prilaz. nema sveobuhvatnog prilaza. čiji je cilj bliže predstavljanje delokruga poslova. i budžeta kojim će se sve to „materijalizovati“ u praksi. U Valjevu. U pojedinim opštinama. Postoje 3 grupe JLS u RS: a) one koje imaju sveobuhvatni strateški plan (plan opšteg karaktera). To dokazuju i pokušaji da se unapredi praksa budžetiranja u njihovim sredinama. Razlozi za ovakvu situaciju su subjektivne i objektivne prirode. S jedne strane. Najčešća praksa primene koncepta strateškog upravljanja „ogleda“ se u realizaciji sektorskih planova. već se biraju određeni segmenti koji će se razvijati po datom modelu (često oni koji se ne nalaze u žiži političkog života JLS). Većina misli da je važno raditi na uvođenju savremenijeg koncepta budžetiranja. kao i detaljno izloženi finansijski planovi budžetskih korisnika. . Po pitanju ocene primene prakse strateškog upravljanja među JLS u RS moramo biti krajnje rezervisani. Kao što smo videli.

Analiza je zasnovana na praksi budžetiranja JLS i uvidu u postojeće pravno-političke. reformatori budžetskog sistema RS akcenat su. stavili na unapređenje kontrolne i evidencione funkcije budžeta. Nezainteresovanost lokalnih političara za promene u sferi budžetskog sistema zemlje. 2. odnosno projekata kako domaćeg. koja je prvenstveno zasnovana na premisi da pokaže u kolikom obimu će se ostvariti. treba „preobratiti“ proces planiranja i izrade budžeta. potrebno je izvršiti značajne reforme u rukovođenju i sâmom radu organizacionih jedinica JLS. Kao što smo mogli videti. 5. forma budžeta se odvaja od zahteva prakse – kao da postaje sama sebi dovoljna i okvir u koga treba da se uklope zahtevi zbog čije je realizacije ustanovljena. Nefleksibilna organizaciona struktura. a prednosti primene novog modela budžetiranja nisu odmah uočljive. SNAGA 1. 6. 2.Nakon „labavo“ uređenog sistema koji je važio do 2002. Smatramo da ćemo putem SWOT analize najlakše i najefikasnije ukazati na elemente koji će se odražavati na implementaciju ovog modela budžeta u nas. Faktički. Ne postiže se lako. Njena realizacija biće vrlo zahtevan proces i zavisiće od više faktora. Za sve to potrebno je više godina. 3. Uvođenje programskog budžeta predstavlja zahtevan zadatak. Postojanje svesti o značaju reformi. 3. Svest o „uskosti“ postojećeg modela u procesu rukovođenja JLS. Menadžerska funkcija ostala je po strani. neretko i mimo zakona). kojoj funkciji i organizacionoj jedinici datog nivoa vlasti će „pripasti“. unaprediti kapacitete za operativno planiranje. permanetno raditi na obuci zaposlenih službenika. razviti analitičke kapacitete i izvršiti precizno definisanje nadležnosti i odgovornosti za sprovođenje programa. Slaba primena koncepta strateškog upravljanja. što je reflektovano postojanjem opšteg ili sektorskog plana. SLABOST 1. Nedostatak znanja i iskustva u oblasti programskog budžetiranja. Jedan od njih je programski budžet. smatramo da je došlo vreme da se razmišlja o uvođenju novih principa budžetiranja i prilagođavanju postojećeg modela budžeta menadžerskim zahtevima. 83 Skraćenica sa engleskog jezika: Government Financial Statistics. pre svega. Nakon postizanja osnovnih ciljeva reforme. Loša informatička osnova. Određen broj JLS koristio je neki od modela strateškog planiranja. ali i njihovih rukovodilaca. 5. tako i međunarodnog karaktera. 4. „Birokratska“ kultura ponašanja i „ispolitizovana“ klima u procesu delanja organa JLS. Tradiciju primene budžeta linijskih stavki treba menjati uvođenjem savremenih principa i tehnika budžetiranja. 4. pažljivog i sistematskog rada. Iskustvo u pripremanju i realizaciji programa. što znači statistika državnih finansija. Da bi se valjano implementirao. Insistiranjem na što preciznijoj evidenciji prihoda i rashoda utvrđenih u skladu sa GFS metodologijom83. godine (koji je funkcionisao sa brojnim „rupama“ iz kojih su „curila“ sredstva. uvođenje programskog budžeta predstavlja(će) zakonsku obavezu JLS u RS. Iskustvo u primeni odredbi ZOBS-a i dobra adaptibilnost na promene. ekonomske i druge faktore koji će uticati na posmatrani proces. 50 .

Programsko budžetiranje teško može da trpi „krutost“ i birokratizovanost rešenja kojima smo inače skloni. Aktivnija uloga SKGO i formiranje Komsije za finansiranje lokalne samouprave i Odbora za finansije SKGO. kao i na „sužavanje“ vremenskog horizonta kvalitetnog planiranja. U ovom trenutku. 8. 6. a nekad „preširoke“ kalupe morale uklapati sve JLS u RS. nekad „tesne“. Nedovoljna konkretnost i teška „prevodljivost“ strateških dokumenata RS na „budžetski jezik“. PRETNJA 1. Vrlo je važno da ih bivalentnost pozicije u budžetskom sistemu RS „ne uguši“ u procesu upotrebe programskog modela budžetiranja kao istinskog instrumenta upravljanja njihovim finansijskim sistemima. Pomenuti faktori „sužavaju“ i mogućnost za kvalitetno dugoročno planiranje. Dosadašnja iskustva pokazuju da je Ministarstvo bilo sklono da primenjuje centralistička rešenja u čije su se. Postojeći propisi loše postuliraju mehanizam nagrada i kažnjavanja zaposlenih u organima lokalne samouprave. Glavne poluge budžetskog upravljanja i strateški dokumenti zemlje ne bave se dovoljno pozicioniranjem uloge JLS. 2. 7. Grafik 3: SWOT analiza mogućnosti uvođenja programskog budžeta među JLS u RS Iz date tabele mogu se videti „uska grla“ implementacije programskog budžeta među JLS u RS. jako je teško proceniti kako će se popuniti „prazan“ prostor. Nedovoljno jasna slika Ministarstva finansija o modelu programskog budžeta za JLS može predstavljati značajan problem. Intencija razvijenih zemalja i EU da se primenjuju „napredni“ modeli budžetiranja. Strateško upravljanje i programsko budžetiranje daju dobre osnove za privlačenje domaćih i stranih investitora. Treba imati u vidu da će budžeti JLS morati da istovremeno ispunjavaju ciljeve koji su zasnovani na logici konsolidovanja podataka unutar budžetskog sistema zemlje. 6. 5. odnosno realizaciji pojedinačnih ciljeva centralnog nivoa vlasti (učešće u realizaciji određenih programa SSS. 3. 2. 3.ŠANSA 1. koeficijenti i osnovica zarada zaposlenih u kulturi koje se utvrđuju od strane Republike. 4. Nemogućnost pravovremenog i delotvornog uticanja i reagovanja rukovodstva JLS na „bočne udare“ koji dolaze od strane Republike znatno otežava upravljanje budžetom opštine ili grada – budžet je „ogledalo“ tih odnosa i na njemu se „prelamaju“ nedostaci pozitivno-zakonskih rešenja koja. ali i da vode računa o kreiranju i realizaciji sopstvenih strateško-budžetskih ciljeva (postuliranje određenih programa iz okvira izvornih nadležnosti JLS). na primer). 5. Organizacioni okvir kojim je definisana struktura organa JLS – naročito organa opštinske/gradske uprave. Centralistički pristup Ministarstva finansija i nedovoljno bavljenje modelom budžetiranja JLS. Sklonost države ka birokratskim rešenjima. Nedovoljno jasna slika Ministarstva finansija o modelu programskog budžeta za JLS. na različite načine. Dobro uređen budžetski sistem i programsko budžetiranje daju dobre osnove za pristup različitim oblicima fondova EU. mogu tangirati rad lokalne samouprave (štetno dejstvo ima i pravo Republike na „zamrzavanje“ obima plata u budžetima JLS). a finansiraju se na teret budžeta JLS). Neka od njih zaslužuju bliža objašnjenja.84 84 Ova tvrdnja se odnosi i na problem rešavanja isprepletanosti kompetencija između centralnog nivoa vlasti i JLS koje se odražavaju na finansiranje određenih oblasti (na primer. Zakonska obaveza koja propisuje uvođenje programskog budžeta. Isprepletanost kompetencija između centralnog nivoa vlasti i JLS koje se odražavaju na finansiranje određenih oblasti. 51 . Postojanje inostranih donatorskih programa/projekata koji se bave ovim pitanjem. Ono je „ključni“ igrač u građenju institucionalnog okvira u ovoj oblasti. 4.

Oni predstavljaju standarde koje bi države članice Saveta Evrope trebalo da ispune u okviru pravnih (pod) sistema kojim se uređuju relacije između centralnog i lokalnog nivoa vlasti u zemlji. godine. u sistemu finansiranja JLS. 5. izvori sredstava JLS treba da su dovoljno raznoliki i elastični da omogućuju usklađivanje sa promenama troškova vezanih za obavljanje njihovih osnovnih zadataka i dužnosti. kreativnost. Iako u nekim JLS postoji namera da se primene dati principi. Ovaj zakon doveo je do: - jačanja mesta i uloge izvornih prihoda u sistemu finansiranja lokalne samouprave – posebno je značajno „prevođenje” poreza na imovinu (na nepokretnosti) među njihove sopstvene prihode. odnosno finansijskog opterećenja lokalnih vlasti. Po našem mišljenju. uključujući i Zakon o finansiranju lokalne samouprave usvojen 2006. koja je održana u Rio de Žaneiru. 52 .Važno pitanje je i rešenje postojećeg organizacionog okvira organa opštinske/gradske uprave. stručnost i motivisanost. 1985. fleksibilnost. 1985. budžet treba da predstavlja „gravitacionu osu“ tako uspostavljenog sistema. Ukratko. sa ciljem da se isprave posledice nejednake distribucije izvora finansiranja. EU i međunarodni standardi budžetiranja lokalne samouprave Principi sistema finansiranja lokalnih samouprava čine deo Evropske povelje o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope. praksa organizovanja JLS u RS pokazuje da se. izvori finansiranja JLS treba da su primereni njihovim nadležnostima datim ustavno-pravnim poretkom zemlje. Pored toga. oni mogu predstavljati i dobru teorijsku podlogu koja se može primeniti u oblasti izučavanja lokalnih javnih finansija. JLS treba da se finansiraju iz fiskaliteta za koje imaju pravo da utvrđuju stope. preko određenih postupaka i mera finansijskog ujednačavanja. čak. JLS se mogu finansirati uzimanjem kredita. U principu. 7. Ključne reči za primenu ovog modela su valjan institucionalni okvir.1. Savet Evrope. treba da bude obezbeđen mehanizam zaštite ekonomski slabijih JLS. odnosno zaduživanjem. Ako se želi primeniti koncept strateškog menadžmenta. 4. toliko će biti i uspeha u praksi primene programskog principa budžetiranja u RS. organizaciona struktura treba da sledi logiku ciljeva privatno-pravnog ili javnopravnog entiteta kojim se upravlja. onda se mora uspostaviti čvrsta veza između opštih i posebnih ciljeva razvoja JLS. 8. ni u okviru ovako datog modela. Srbija je postala jedna od država potpisnica Povelje i shodno tome donela je nove zakone. Strazbur. Isto tako. Iako bi Zakon o lokalnoj samoupravi trebao da omogući fleksibilnija organizaciona rešenja (barem dve ili tri moguće opcije. Opšti okvir budžetiranja jedinica lokalne samouprave u EU 9. mogu raspolagati samostalno. 9. po pravilu. većina uprava liče jedni na druge. „Evropske povelje o lokalnoj samoupravi“. ne primenjuje „paleta“ različitih rešenja. postizanja finansijske nezavisnosti i razvoja u budućnosti. ne bi trebalo da imaju namenski karakter. organizacione strukture i alokacije odgovornosti za njihovo realizovanje i budžeta kao krucijalnog sredstva putem koga će se „materijalizovati“ u praksi. u okviru svojih ovlašćenja. JLS treba da budu konsultovane u pogledu metoda na osnovu kojih se vrši (re)distrubucija izvora njihovog finansiranja. Tu su izneti principi koji mogu predstavljati ideju vodilju u procesu građenja osnova sistema njihovog finansiranja. posmatrane veze nisu dovoljno dobro uspostavljene. Iako JLS imaju raznovrsne prioritete i pojedinačne ciljeve svog delanja. godine. 3. sredstva koja se prenose JLS. Onoliko koliko budu „zaživele“. 85 Videti član 9. uopšte. 6. sistem finansiranja lokalne samouprava treba da postulirati na poštovanju sledećih principa:85 1. slični stavovi se mogu naći i u Svetskoj deklaraciji o lokalnoj samoupravi koja je doneta na XXVII kongresu saveza lokalnih vlasti – IULA. JLS imaju pravo na sopstvene izvore finansiranja kojima. ako se već ne dozvoljava primena „home rule“ pravila). 2. - prenosa poslova poreskog administratiranja izvornih prihoda sa Republike na JLS.

kroz komitete i radne grupe. treba primetiti praksu Švedske i Finske da primenu računovodstvenih standarda „guraju“ i ka korišćenju metoda kalkulacije troškova sa elementima merenja performansi rada javno-pravnih entiteta. tradicijom budžetiranja i ostalim specifičnostima koje poseduju. S obzirom da se EU u okviru svojih nadležnosti ne bavi posebno pitanjima javne uprave. Primenom posebnih standarda (sačinjavaju okvir strukture internih kontrola) obezbeđuje se da: - sve učinjene transakcije i značajni poslovni događaji budu jasno dokumentovani. najmeritorniji okvir dat je u standardima Međunarodne organizacije visokih državnih revizorskih institucija (International Organization of Supreme Audit Institutions . neefikasnost. Praksa se razlikuje u domenu centralizacije vs. nadzor i čuvanje sredstava budu podeljene između lica na različitim radnim mestima. Svoj rad obavlja na kongresima. Postojanje trezora i trezorskih procedura predstavlja sastavni element budžetskih sistema zemalja EU. obezbeđuje obuku i vrši razmenu informacija između zemalja članica ove organizacije. neekonomičnost i primenu neefektivnih postupaka. Ovo pitanje je ostavljeno državama članicama da ga same urede u skladu sa svojim pravnim sistemom. knjiženje. oni su više načelnog karaktera – ne bave se „tehničkim“ pitanjima uređenje budžetskog sistema zemlje. njen pravni sistem ne uređuje oblast budžetiranja lokalne samouprave.86 Prema smernicama INTOSAI. - izvršenje poslovnih promena bude odobreno i izvedeno samo od strane lica koja su za to ovlašćena i zadužena u skladu sa opisom svojih radnih zadataka. bolje uređenog sistema kojim se uređuje mehanizam horizontalnog finansijskog ujednačavanja JLS. Međutim. Za postuliranje kontrolnih mehanizama u javnom sektoru. - pristup resursima i podacima bude ograničen samo na osobe koje su zadužene za njihovo čuvanje ili korišćenje. pregled obrađenih transakcija. postoje određeni principi koji se moraju poštovati. Primenom opštih standarda treba obezbediti: - da sistem internih kontrola bude tako strukturiran da omogući realizaciju postavljenih ciljeva javno-pravnog entiteta. Ima sedam regionalnih radnih grupa od kojih je za Srbiju najvažnija Evropska organizacija visokih državnih revizorskih institucija (EUROSAI). Slično kao u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi. i da ta dokumentacija bude dostupna radi kasnijeg ispitivanja.INTOSAI).- - - - čime se jača njihova snaga u procesu neposrednog izvršenja prava na ostvarivanje sopstvenih prihoda. - postoji ustanovljen stručni nadzor nad funkcionisanjem sistema interne kontrole javnopravnog entiteta. kao i da odgovornosti vezane za obradu. znatno razvijenijeg i delotvornijeg korišćenja međubudžetskih transfera. decentralizacije prili86 INTOSAI izdaje standarde i smernice za rad u državnoj reviziji. standardi internih kontrola podeljeni su u dve kategorije: a) opšte i b) posebne standardi.87 - poslovne promene i događaji budu ažurno i pravilno obrađeni i proknjiženi na odgovarajućim računima. - postizanje zadovoljavajućeg nivoa kompetentnosti i integriteta rukovodstva i zaposlenih koji će im omogućiti da shvate značaj uvođenja i održavanja sistema interne kontrole. efikasnost i otvorenost sistema finansiranja JLS u RS. - doslednu primenu institucionalnog okvira kojim je uređen sistem interne kontrole. Međutim. - ne postoji preklapanje nadležnosti između naredbodavca. nalogodavca i računopolagača. 87 Svaki korisnik budžetskih sredstava trebalo bi da ustanovi strukturu internih kontrola i postupke koje bi trebalo primeniti prilikom obrade određene transakcije. a ne „obračunska“ osnova. smernice za finansijski menadžment i razvija odgovarajuće metodologije.Ova organizacija broji 170 zemalja članica. - kreiranje kontrolnih ciljeva za svaku značajnu aktivnost javno-pravnog entiteta. 53 . poboljšanja predvidljivosti sistema i mogućnosti donošenja dugoročnih planskih akata na lokalnom nivou vlasti. poboljšanja uslova kojim se obezbeđuje pravičnost. - kontinuirano praćenje funkcionisanja sistema interne kontrole i preduzimanje odgovarajućih i pravovremenih postupaka u pogledu nalaza koji se odnose na utvrđene neregularnosti. koji su istovremeno članice UN. U pogledu primene računovodstvenih standarda opredeljenje EU je da se koristi „gotovinska“.

Australije i Novog Zelanda. jer se zadati kriterijumi duboko dotiču načina funkcionisanja čitave javne uprave. i u okviru funkcionisanja JLS. jer se EU klasifikacija ne uklapa u sistem programskog budžetiranja – biće potrebno izvršiti njihovo „prevođenje“ u standarde Unije (o ovom pitanju biće više reči na primeru budžetiranja lokalne samouprave u Holandiji). jasno definišući svoje ciljeve. O tome svedoče primeri Holandije. u nekim zemljama više. svrsishodne i tačne informacije su od vitalnog značaja za otvorenu i interaktivnu komunikaciju između nosilaca vlasti. Ovo je zahtev koji. Obaveze koje se tiču izveštavanja imaće određene implikacije na organizaciono ustrojstvo budžeta JLS. U tom kontekstu postoje tendencije.kom određivanja menadžerske autonomije u procesu raspolaganja sredstvima budžetskih korisnika. takođe. jer će morati da bude usaglašen sa funkcionalnom klasifikacijom koju je definisala EU. već i na ustrojstvo njenog sistema i procedura koje se odvijaju unutar nje. postavlja i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi.2. Izvršna vlast se može smatrati odgovornom vlašću samo ako uredno podnosi izveštaje građanima o svom učinku. U onim sistemima gde će se primenjivati načela programskog budžetiranja mogu nastati izvesni problemi. - funkcionalnu nezavisnost internih revizora. lokalna samouprava mora da usaglasi pravila koja se tiču davanja podrške javnog sektora privatnim preduzećima. ova oblast ima velikog udela na ispunjavanje uslova za članstvo. - uspostavljanje sistema prethodne. one se na sličan način mogu koristiti kao osnova za izvršenje budžeta. - postojanje operacionalno i funkcionalno nezavisnih eksternih revizorskih kuća i revizora. koji će. uključujući i zahteve za primenom „naprednih“ metoda i instrumenata budžetiranja jedinica lokalnog nivoa vlasti. Ovi principi su u skladu sa praksom najrazvijenih zemalja savremenog sveta. kada bude trebalo ispuniti zahteve koji se tiču demokratije i vladavine prava. Negde im se dopušta da određene radnje (isplata sredstava. Naprotiv. koje se odnose na modernizaciju tehnika u radu javne uprave. a negde je ceo proces pod ingerencijom trezora JLS. 54 . tekuće i naknadne kontrole i inspekcije. 9. kao i ispunjenjem brojnih zahteva u pogledu finansijskog izveštavanja. Velike Britanije. upravljanjem (ne)materijalnom pomoći EU. Kopenhaški kriterijumi demokratije i vladavine prava u kontekstu lokalne samouprave zahtevaju otvorenu komunikaciju sa građanima koji moraju biti dobro informisani o aktivnostima svojih političkih izabranika na ovom nivou vlasti. Jedan od glavnih izvora informacija je budžet koji bi trebao da bude organizovan na odgovarajući način i nad kojim se mora vršiti valjani monitoring njegovog izvršenja. ne znači da u postupku pridruživanja oblast budžetiranja lokalne samouprave treba da ostane netaknuta. naravno. kao i ostale povezane aktivnosti i procedure koje se odvijaju unutar javnog sektora. U direktnom smislu. boljem uređenju sistema javnih nabavki. lokalnih organa uprave i zainteresovanih građana i/ili njihovih organizacija. uključujući i lokalnu samoupravu. Primeri dobre prakse budžetiranja lokalne samouprave u EU Pripreme za pristupanje EU predstavljaju veliki pritisak na zemlju kandidata i njenu javnu upravu. 88 Važno je primetiti da se „polje“ revizije sve više pomera ka evaluaciji rezultata javnog upravljanja. treba ih posmatrati šire. - odgovarajuću organizacionu strukturu subjektata koji troše budžetska sredstva. između ostalog. kao i to da li su i na koji način ostvareni. ne postoje posebni zahtevi EU koji se tiču budžetiranja lokalne samouprave. Kada su u pitanju načela koja se odnose na trošenje različitih fondova EU. na primer) vrše samostalno. Pravovremene. Zapravo.88 Ukratko. Ovo će dovesti do značajnih implikacija. svaka zemlja-primalac sredstava dužna je da obezbedi uslove i za: - efikasan i transparentan finansijski menadžment. jer utiču ne samo na politiku uprave. SAD. Finske. To. pa i njen budžetski sistem. Iako su ove odredbe stavljene u funkciju čuvanja finansijskih interesa EU. ekonomske konkurentnosti i sposobnosti da se ispune zahtevi za članstvo. u nekim manje. Švedske. Kanade. treba istaći da u slučaju eventualnih nesporazuma konačnu ocenu o valjanosti upravljanja budžetskim procesom i sredstvima daje EU Sud za reviziju. Time je „zaokružen“ krug kontrole i zaštite javnih interesa. čijem „klubu“ Srbija želi da se pridruži. ocenjivati i sisteme interne kontrole. Na kraju.

način uređenja procedura vezanih za izdavanje dozvola. a za dobar učinak od velikog značaja je način njihovog budžetiranja. kao i da budu informisani o tome da li su i u kojoj meri primenjeni. i obaveza stalnog unapređivanja ljudskih resursa kroz određene programe edukacije. a u kojima potrebe lokalnih preduzeća moraju zauzeti svoje mesto. Imajući u vidu prethodno rečeno. dobar budžet mora da prikaže na koji način je javna uprava spremna da ispuni date obaveze (pored gore pomenutih. ali i kažnjavanja. važno je znati kako je ukupan okvir budžetskog procesa/ciklusa organizovan u zemljama članicama EU i drugim zemljama gde je primenjen moderan pristup javnoj upravi.U kontekstu usaglašavanja sa Kopenhaškim kriterijumom konkuretnosti ekonomije.princip programskog budžeta ili budžeta učinka. Relevantnost trećeg Kopenhaškog kriterijuma – spremnost na ispunjavanje obaveza koje proističu iz članstva u EU – vrlo je ograničena kada je u pitanju budžetiranje lokalne samouprave s obzirom da postoji svega nekoliko obaveza koje se moraju direktno ispuniti. budžetiranja i evaluacije delanja javno-pravnog entiteta. Na predstojećem grafikonu može se videti logika koja spaja proces strateškog planiranja. kao što su planiranje i razvoj infrastrukture. Pravni okvir i politike JLS koje imaju implikacije na poslovanje preduzeća. Kontrola i praćenje (monitoring) Javna nadležnost Strateški ciljevi Operacionalni ciljevi Donošenje odluka BUDŽET Efekti Resursi Rezultati Aktivnosti Interna Eksterna kontrola Grafik 4: Proces strateškog planiranja. moraju biti jasno definisani. Preduzeća moraju da znaju na šta mogu da računaju: omogućavanje predvidljivosti i transparentnosti u radu JLS podrazumeva da lokalni preduzetnici moraju biti u mogućnosti da upoznaju lokalne propise i pravila. Važan izvor ovih informacija je lokalni budžet (posebno dobre informacije mogu se dobiti ako JLS svoj sistem budžetiranja zasniva na primeni „naprednih“ metoda (modela) budžetiranja . Dobro budžetiranje podrazumeva mnogo više od kontrole troškova i zasniva se na postavljanju prioriteta i ciljeva koji su u skladu sa lokalnim potrebama. odobrenja. funkcionisanje komunalnih preduzeća i javnog prevoza. pitanje bezbednosti rada i ekološke zaštite. važno je postići što viši kvalitet rada JLS. budžetiranja i evaluacije delanja javno-pravnog entiteta 55 . na primer). na primer). Poslovna klima u velikoj meri zavisi od njenog učinka. Međutim.

Dato pravilo znatno je delotvornije u zemljama stabilnog okruženja i „razrađenog“ institucionalnog okvira. Prema Ministarskom dekretu. Počevši od 2003. Velika Britanija. godišnji izveštaji i završn račun) moraju sadržati: - deo koji se tiče politike JLS (političkih ciljeva lokalne samouprave) i - deo koji se tiče finansijskog aspekta njene realizacije. ali i „poverilaca“. u svetu koristi budžetiranje po principu merenja učinaka (Performance Budgeting). - profesionalizaciju u upravljanju i vodeću ulogu stručnjaka u vođenju relevantnih oblasti kojim se pokrivaju nadležnosti JLS. i godišnjih izveštaja i završnih računa. tri su pitanja obrađena u okviru svakog programa: - Šta želimo za građane i zbog čega? - Kako to da postignemo? - Koliko će to koštati? Posmatrani segment budžetskih dokumenata sadrži i informacije o: 56 . sistem budžetiranja lokalne samouprave u Holandiji određen je Ministarskim dekretom koji se zasniva na Zakonu o pokrajinama i Zakonu o finansijskim odnosima države i opština (kojih sada ima oko 500). odnosno kroz primenu metoda i tehnika menadžmenta iz poslovnog sektora. Ovi modeli treba da „isprate“ zahteve savremenog menadžmenta u javnom sektoru. odnosno završnih računa i godišnjih izveštaja tako da sve zainteresovane strane budu adekvatno informisane. no u tranzicionim „maglama“ u kojim se nalazimo.Praksa u SAD. Zainteresovane strane na lokalnom nivou vlasti u Holadniji. Insistira se na merenju performansi rada nosilaca vlasti i „dozvoli“ da građani mogu participirati u budžetskom ciklusu radi „materijalizacije“ određenih potreba koje su važne za život zajednice. na primer). Svi dokumenti putem kojih se realizuje proces budžetiranja JLS u Holandiji (budžet. Deo budžetskih dokumenata koji se odnosi na politiku JLS sadrži informacije o programskim ciljevima koji su istaknuti od strane nosilaca lokalnih vlasti. Cilj ovog Dekreta je da postavi pravila za organizovanje godišnjih i višegodišnjih budžeta. budžetiranje po ciljevima (Target-Based Budgeting) i sa nultom polaznom osnovom u planiranju (Zero-Based Budgeting). Neke zemlje to rade na moderniji način (SAD. kao i načine njihovog ostvarivanja. kao njen osnovni pravno-ekonomski akt. Bez obzira na to. - nagrađivanje u skladu sa postignutim učincima i uspehom u radu. Važna karika ovog procesa je uspostavljanje veze između metoda i ciljeva menadžmenta JLS i načina njihovog realizovanja kroz budžet. a neke ovom problemu pristupaju konzervativno (Francuska. s jedne strane. organizaciona struktura budžeta. programsko. Ovim se „razbija“ tradicionalni princip jednogodišnjosti budžeta koji zanemaruje činjenicu da veliki broj aktivnosti. čine pokrajinska i opštinska veća. U posmatranom korpusu pitanja nalazi se i primena višegodišnjeg budžetiranja. s druge strane. na primer). na primer) pokazuje da se JLS može upravljati i na preduzetnički način. U tom smislu se. odnosno njihovih predstavnika u skupštini. navešćemo primer prakse budžeiranja lokalne samouprave jedne zemlje – Holandije. ali i javnih upravljačkih ciljeva. s druge strane. jako je važno da se politička elita i građani što pre počnu navikavati na razmišljanje u ravni šireg vremenskog horizonta u procesu postavljanja i ostvarivanja svojih privatnih. Švedska i Finska. građani i njihove organizacije. - postavljanje određenih standarda u pružanju usluga i procesa u vršenju vlasti. odnosno PPBS budžetiranje (Planning-Programming-Budgeting System). Ukratko. Zbog toga. „treća strana“: - nadzorni organi i tela. Postoji određene sličnosti između različitih država po pitanju budžetiranja JLS. i tzv. - ministarstva zadužena za obračunavanje godišnjih grantova za lokalnu samoupravu i - Centralni zavod za statistiku zbog popunjavanja izveštaja u sklopu obaveza prema EU. godine. mora biti identična kako bi se omogućila odgovornost lokalnih veća i nadzor od strane građana. ali i značajne razlike među njima . a na kraju. ali i u nekim evropskim zemljama (u Nemačkoj i Švedskoj.jako je teško zauzeti unificiran prilaz ovom problemu. pre svega. Rukovođenje koje je zasnovano na posmatranom modelu mora omogućiti: - primenu koncepta strateškog menadžmenta. - podržavanje inicijativa i novih ideja. pored Line-item budžetiranja (budžeta linijskih stavki). projekata i programa prevazilazi okvir od jedne fiskalne godine. oličenim u vidu glasača.

Time se doprinosi konzistentnoj primeni budžetsko-računovodstvenih propisa. ali i podstiče uporedna analiza prakse budžetiranja jedinica lokalnog nivoa vlasti na celokupnom području Holandije. to nije budžet kojim se precizno odobravaju javni rashodi. Međutim. za budžete JLS u Holandiji neophodno je primeniti „matricu“ za prevođenje podataka programskog budžeta u funkcionalno organizovane podatke koji su utvrđeni standardima budžetsko-finansijskog izveštavanja EU. u njemu se nalazi i pregled razlika u ostvarenju budžeta tokom prethodnih budžetskih godina). na primer). Ti odgovori se štampaju i objavljuju. već posmatra dugoročnu strukturalnu finansijsku stabilnost JLS za koju je od izuzetne važnosti višegodišnje finansijsko previđanje i budžetiranje. posebno u vezi sa investicijama i upravljanjem rizikom. kao i posledice realizacije prethodnog i tekućeg budžeta na finansijsko stanje JLS (po pravilu. finansijskoj snazi JLS i njenim kapacitetima da se nosi sa rizicima. javno zelenilo i sl. Budžet i podaci iz godišnjeg izveštaja čine osnovu finansijskog nadzora JLS u Holandiji. Ministarskim dekretom uspostavlja se i Savet eksperata za podršku JLS kako bi uspešno radile u skladu sa Dekretom. U ovom delu. Savet daje odgovore na brojna pitanja iz prakse koja se postavljaju od strane različitih JLS. po svakom programu). Sadržaj ovog budžetskog dokumenta strogo je definisan Ministarskim dekretom. sa detaljnim objašnjenjima koja su dovela do toga. Poseban segment finansijskog izveštavanja JLS čini završni račun budžeta. Finansijski deo godišnjeg izveštaja posvećen je sagledavanju finansijskih koristi i troškova svakog programa. kanali. politici održavanja ostalih osnovnih sredstava kojim raspolažu JLS (putevi. zgrade i drugi objekti). Budžet sadrži i rešenja za pokrivanje deficita određenih programa. „skeniranje budžeta“) . Ovaj oblik nadzora nema za svoj primarni cilj kontrolu godišnje realizacije budžeta. finansijskom aspektu učešća date JLS u saradnji sa drugim jedinicama lokalne samourave i privrednim društvima iz privatnog sektora.). „Politički“ deo ovog dokumenta (koji se tiče programa) daje izveštaj o ispunjavanju ili neispunjavanju programskih ciljeva. Ministarskim dekretom definiše se pojašnjenje ili način obrazloženja budžeta i statističkog izveštaja da bi bio u skladu sa statističkim zahtevima EU. U budžetu se mogu pronaći informacije o tome na koji način su napravljeni finansijski planovi i predviđanja. Godišnji izveštaj prikazuje realizaciju budžeta u praksi.- - - - - - lokalnoj poreskoj politici. kanalizacija. već predstavlja instrument kompleksnog predviđanja ili planiranja koji donosiocima odluka omogućava da procene strukturalnu finansijsku stabilnost JLS. kao i drugih ciljeva u oblasti vođenja raznih lokalnih politika (poreske politike.89 Razvijen je i mehanizam kojim se na brz način može utvrditi stepen finansijske (ne)stabilnosti svakog javno-pravnog entiteta u zemlji (tzv. „Finansijski“ deo budžeta. godišnjeg izveštaja i završnog računa sadrži pregled svih prihoda i rashoda programa lokalne samouprave (ukupno i pojedinačno.JLS se savetuje i da ga same koriste. politici u vezi sa upravljanjem nepokretnostima (zemljište. 89 U Holandiji se primenjuje princip višegodišnjeg budžetiranja. politici u vezi sa upravljanjem finansijskim kapitalom. U njemu se daje poseban osvrt na realizaciju budžeta i promene koje su nastale u toku budžetske godine. 57 .

- uspostavljanje sistema efikasnijeg upravljanja budžetskim sredstvima. postavljenih normi. - što šire participacije građana u donošenju odluka i praćenju njihove realizacije. 2002.10. sistem budžetiranja u RS bio je zasnovan na postavkama Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima RS. predstavlja jedan od najznačajnijih poduhvata u procesu reforme javnih finansija RS. među kojima je i stvaranje valjanog sistema budžetiranja i javne potrošnje. U tom smislu. Imajući u vidu da se pitanje uređenja sistema budžetiranja JLS mora sagledati iz „šire“ vizure. Donošenje ZOBS-a. - uspostavljanje boljeg sistema interne i eksterne kontrole javne potrošnje i obaveznosti poštovanja procedura utvrđenim Zakonom o javnim nabavkama. Stvoren je kao integralni sistem koji je počeo da produkuje mnogo bolje rezulate od prethodnog. - podizanja kapaciteta rada svih organizacionih celina unutar JLS. U tom smislu. - mnogo precizniju računovodstvenu evidenciju i sistem budžetskog izveštavanja na svim nivoima vlasti. - utvrđivanje nosilaca odgovornosti po svim fazama budžetskog ciklusa.90 Najznačajniji pomaci izvršeni su u pogledu: - propisivanja elemenata. - razvijanje sistema finansijske kontrole radi povećanja transparentnosti i odgovornosti u potrošnji javnih sredstava. budžetiranje JLS treba da bude u funkciji ostvarenja: - načela subsidijarnosti pri uređenju državnog poretka zemlje. Srbija se obavezala da će ispuniti više ciljeva u reformi svoje socio-ekonomske strukture. navešćemo generalni pregled načela koja bi se morala ispoštovati u procesu pridruživanja i članstva RS u EU. - ciljeva koji su vezani za onemogućavanje pojave koprupcije. - vršenje komparativne analize sa zemljama EU i ostalim državama na svetu. Njime je postavljena „infrastruktura” ovog sistema i uvedene institucije/procedure regulisane u skladu sa najšire prihvaćenom međunarodnom praksom. kako u fazi planiranja. kao najvažniji zadaci ističu se: - borba protiv korupcije na svim nivoima vlasti u zemlji. - uvođenje savremenih metoda i modela menadžmenta radi efikasnijeg upravljanja budžetskim sredstvima. 58 . godine. - koncepta strateškog upravljanja i dugoročnog „horizonta“ pri donošenju odluka. - kontrole potrošnje sredstava iz raznih fondova budžeta EU. 90 Do donošenja „starog“ ZOBS-a. Zaključna razmatranja i preporuke U procesu pridruživanja EU. odgovornosti i efikasnosti rada upravljačke strukture JLS. - uspostavljanja sistema interne i eksterne budžetske kontrole. tako i u fazi njihovog izvršenja. - mehanizama interne i eksterne kontrole budžeta JLS u skladu sa međunarodnim standardima i najboljom praksom EU. Kuriozitet ovog zakona je to što u sebi nije sadržao kaznene odredbe kojima bi se sankcionisalo kršenje. - nastavak reforme javne uprave. - transparentnosti. ionako „labavo”. donošenja i izvršenja budžeta. - uvođenja institucije trezora. efektivnijeg i ekonomičnijeg trošenja sredstava. Posmatrane promene stvorile su osnove za: - konsolidovanje javnih finansija zemlje. - uvođenja budžetskog kalendara. - što efikasnijeg. - ciljeva fiskalne decetralizacije i uspostavljanja finasijske nezavisnosti JLS. - implementacija nezavisnog sistema interne i eksterne revizije u skladu sa opšteprihvaćenim standardima i praksom EU. - utvrđvanja DBK i IBK. - uspostavljanja računovodstvene metodologije i finansijskog izveštavanja zasnovanom na međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor. postupaka i procedura u procesu planiranja.

iznećemo zapažanja koja bi trebala da nam pomognu u tome kako da. 91 Imajući u vidu njegove odlike. identifikovanje da li su operativnog ili kapitalnog karaktera unosi novu dimenziju u upravljanju i uspostavljanju odnosa nosilaca vlasti prema građanima i poslovnom okruženju.92 Čini se da se ceo sistem malo birokratizovao i „odvojio” od stvarnog života. tačnije. na primer).U dosadašnjem periodu primene. Ova tendencija jasno je prikazana na brojnim publikacijama koje se štampaju od strane mnogih JLS zemalja članica EU. Jedna od posledica primene modela budžeta linijskih stavki je i jako slabo praćenje realizovanih strateških aktivnosti. U današnjem obliku. najpre). do 2015. Međutim. programa ili projekata. Međutim.95 Sledeći iskustva razvijenih zemalja savremenog sveta (SAD. još uvek je ostala po strani. JLS mnogo bliže rešavanju uobičajenih „životnih pitanja“ i finansiranju konkretnih („opipljivih“) aktivnosti. ono je upotrebljivo za postojeći model budžetiranja. Ova podela kompatibilna je sa ciljevima strateškog upravljanja. uspostavljanja jedinstvene budžetsko-računovodstvene metodologije i konsolidovanja podataka vezanih za javnu potrošnju zemlje. u fokusu naših razmatranja biće samo budžetiranje JLS. a važnija reformska rešenja najavljena tek za period od 2011. no o tome šta on kao dokument treba da sadrži da bi „menadžmentu”. 59 . 95 Na primer – iskustva GOP Projekta. 94 Ovde treba voditi računa i o . godine. zakonodavac je uveo i koncept programskog budžetiranja. 2006. Pri tome. 93 Primena kocepta strateškog upravljanja javno-pravnim entitetima i funkcija budžetskog informisanja važna je za opštu javnost. U praksi zatičemo primere JLS kod kojih se primećuju naznake ovakve vrste praćenja računovodstvenih događaja (Zrenjanin i Subotica. godine. već danas. ZOBS je bio u funkciji integrisanja sistema. a tiču se stepena realizacije ili nerealizacije njihovih strateških ciljeva kroz odluke o budžetu.sadašnje Uprave za trezor. programa i projekata. metodologija budžetiranja JLS u RS može otići još jedan korak dalje. Smernice GOP-a mogle bi se iskoristiti u procesu rešavanja ovog problema u okviru budžetskih sistema JLS. jasnije podele određenih kompetencija između centralnog i lokalnog nivoa vlasti. 92 Treba imati u vidu i to da niko ne bi bio „kažnjen“ da je vodio takvu vrstu budžetske evidencije. Kako bi se ovo nadoknadilo. krenemo u budućnost i otklonimo nedostatke postojećeg sistema. Imajući u vidu činjenicu da su.91 Međutim. U nastavku izlaganja. implementaciji trezora kao nove institucije javnih finansija u RS i stvaranja uslova budžetske discipline. ali i kao komunikacionog sredstva. „tehnologija“ budžetiranja nije bila okrenuta ka „izradi“ modela budžeta kao sredstva upravljanja javno-pravnim entitetima.94 - Uputstva za pripremu budžeta trebala bi se iskoristi za operacionalizaciju i standardizaciju datog procesa na svim nivoima planiranja u RS. Pri utvrđivanju strukture budžeta može se izvršiti razdvajanje operativnog (tekućeg) i kapitalnog dela budžeta JLS. - Memorandum o budžetu treba da postane ključni dokument kojim treba da se izvrši „organsko“ povezivanje strateškog planiranja sa budžetskim procesom zemlje.93 Donošenje „novog“ ZOBS-a trebalo je da predstavlja značajan „korak unapred“ u tom pravcu. Pre se razmišljalo o njegovoj formi. stvaranja funkcionalnijeg institucionalnog okvira. izgleda da je u procesu reforme budžetskog sistema zemlje „pobedila” struja stručnjaka koji su razmišljali logikom bivše Službe društvenog knjigovodstva (SDK) . ali za reformu sistema treba ga postaviti na novim osnovama. Mnoge zemlje EU insistiraju na ovakvom modelu upravljanja i komunikacije. po logici subsidijarnosti. ali i „poveriocima” poslužio u donošenju odluka i sticanju pravog uvida u finansijske efekte izabranih ciljeva i rezultata upravljanja državom. on je negde „zastao“ na mostu koji povezuje prošlost sa budućnošću – njime su iskorigovani „propusti“ koji su uočeni u periodu primene „starog“ zakona. uloga budžeta kao instrumenta strateškog upravljanja javno-pravnim entitetom. Na unutrašnjem planu. Da bi se došlo do finansijskih pokazatelja koji treba da pokažu „cenu koštanja“ i efekte njihove realizacije trebalo bi izvršiti svojevrsnu računovodstvenu rekonstrukciju događaja. kao i sa sâmom suštinom i funkcijama budžetiranja na lokalnom nivou vlasti. važno je da dođe do stabilizacije političkog i ekonomskog života u zemlji. Ovo se odnosi i na kvalitetniju upotrebu osnovnih poluga budžetskog planiranja u zemlji. podizanja nivoa znanja i svesti o značaju primene koncepta strateškog upravljanja u procesu vođenje javnih poslova i sl.

prilagođavanja. valjalo bi razmišljati o tome da proces strateškog planiranja. ona je preventivnog karaktera. centralna vlast ima ingerenciju da štiti interese lokalnih vlasti od njih samih. zapravo. Posmatrajući pravno uređenje trezora i njegovo svakodnevno funkcionisanje u praksi ne možemo se oteti utisku da postoji značajan stepen subordinacije i kontrole centralnih u odnosu na organe lokalnog nivoa vlasti u procesu izvršenja njihovih budžeta. U Srbiji ne postoji jedinstveno rešenje koje se bavi varijetetima strateških odluka. t. kao i izvore sredstava koji će se koristiti za tu namenu. kao institucija centralnog nivoa vlasti. niti propisivanjem njihovog sadržaja i strukture.j. Suštinski. u kontekstu izvršenja budžeta.kako je postavljen u fazi planiranja. finansijska uloga „opšteg“ i „posebnog“ dela trebalo bi da bude podređena „programskom“ . direktno povezuje budžet sa potrebama društva i građana. na primer) može se krenuti dalje. On bi trebao da „igra” po pravilima koja su postavljena u procesu pripreme budžeta . Takođe. U principu. Naravno. Uprava za trezor. treba što više razjasniti i približiti krajnjim korisnicima radi pravljenja što solidnijih finansijskih izveštaja na lokalnom nivou vlasti. a ne na sadržini. na kojim je zasnovana. procedura njihovog usvajanja. ekonomično i efektivno korišćenje budžetskih sredstava. Kada se budu stekli uslovi za to (dobra informaciona osnova. On ukazuje i na strateške prioritete lokalne zajednice i način upotrebe resursa od strane politički izabranih predstavnika koji su preuzeli odgovornost za vršenje vlasti. Izleda da je ključna reč u sistemu kontrola. Iako je računovodstvenim sistemom stvorena relativno čvrsta informaciona osnova za evidenciju budžetskih sredstava u statici i dinamici. može stopirati nalog za isplatu sredstava iz budžeta JLS ako smatra da nije u saglasnošću sa njihovim planom. Nadležni organi JLS snose punu odgovornost za efikasno. Pored uvođenja određenih procedura i regula. Dobro je što u prethodnom periodu nije insistirano na gašenju područuna IBK na lokalnom nivou vlasti. Da bi „govorili“ zajedničkim jezikom. trebala bi da se „uklopi” u logiku koja se primenjuje u slučaju donošenja opštih pravnih akata. na naknadne oblike kontrole i nadzora. Kao što se može videti. vrlo je važno praviti sinergiju rada centralnog i lokalnog nivoa vlasti u zemlji. kontrole i transparentnosti u upravljanju budžetskim sredstvima. može se i „personalizovati” interna kontrola. međunarodno priznate računovodstvene standarde za javni sektor. Jasno je da u procesu javne potrošnje kontrole nikad dosta (treba čuvati interese poreskih obveznika). 60 . poštovanje i faktora vreme jako je bitno. Kada je o kontrolnoj funkciji reč. reklo bi se da je dobro postavljen i da solidno funkcioniše. ekonomičnosti. Oni zavise od viđenja. više tehnička. postavlja se pitanje da li se ovim rešenjem remete ustavna načela o samostalnosti delanja JLS.Pozitivne efekte na budžetiranje JLS imalo bi i „prevođenje“ ciljeva opštih strategija zemlje u kontekst pozicioniranja lokalne samouprave u tom procesu. Sudeći po ustrojstvu funkcionisanja različitih organa vlasti. Uspešna upotreba svih mogućnosti programskog budžetiranja za valjan rad JLS ukazivala bi i na to da programski budžet treba da ima prioritet u odnosu na „opšte“ i „posebne“ delove budžeta. Pored toga. oni bi morali da ustanove odgovarajući sistem internih kontrola u postupku izvršenja budžeta radi zaštite od njegovog nenamenskog trošenja. Znači. a u skladu sa principom subsidijarnosti).njime se. Imajući u vidu odlike procesa izvršenja budžeta. Na primer. nivoa znanja inicijatora i predlagača – lica koja učestvuju u procesu njihove izrade i donošenja. tako će se i razvijati u fazi izvršenja. U zemljama sa naprednijim sistemima. Po ZOBS-u. zasnovana je na dokumentarnoj osnovi i insistira na formi. jer „tromost” procedura poskupljuje čitav proces. rešenje pitanja sklapanja elemenata strateškog planiranja i programskog budžetiranja u jednu koherentnu celinu nalazi se u uspostavljanju jedinstvenog informacionog sistema kojim će se „uvezati“ svi učesnici u procesu. Vrlo je važno razgraničiti mesto i ulogu JLS u realizaciji datih strateških ciljeva (kroz ukazivanje na ciljeve koji su u nadležnosti JLS. „Srce“ sistema ove faze budžetskog ciklusa je trezor. treba ozbiljno raditi na izradi jedinstvene i funkcionalne programske budžetske klasifikacije. U ovom slučaju. treba imati u vidu i to da valjano uređenje procesa javnih nabavki može doprineti postizanju višeg nivoa efikasnosti. Analiza pokazuje da je reformski „potres“ uvođenja ove institucije prošao i da su ostala sitna. međutim. odnosno upravljanja javnopravnim entitetima u zemlji bude i normativno regulisan. akcenat je pomeren sa preventivne.

ispoštovati datu zakonsku obavezu. ZOBS-a. dolazilo je do „prolongiranja” te obaveze od strane Republike – kasnilo se sa donošenjem određenih podzakonskih akata i sâmim formiranjem Državne revizorske institucije. Izveštaj i mišljenje eksternog revizora treba da pruži potvrdu rukovodstvu JLS i široj javnosti da je pravilno rađeno tokom „kontrolisanog perioda”. U tom smislu treba pozdraviti rešenje koje je ustanovljeno novim ZOBS-a da JLS mogu angažovati revizora sa odgovarajućim kvalifikacijama za obavljanje eksterne revizije završnog računa budžeta. kao i rešenja za njegova dalja poboljšanja u budućnosti. internog karaktera i nije uspostavljen mehanizam da se objavljuju u javnosti.ona treba da predstavljaju plod „finih prilagođavanja“. Institucija će početi sa radom u decembru ove godine.98 „Stari“ ZOBS se nije mnogo bavio pitanjem davanja prava na učešće građana u budžetskom procesu. o čemu treba da odluči skupština JLS. Međutim. 61 .99 96 Dobra okolnost je to što se nalaze u ukupnom sistemu kontrole javnih finansija zemlje – ZOBS je uspostavio funkcionalnu vezu između rada lokalne i republičke budžetske inspekcije.97 Imajući to u vidu. po pravilu. Sublimacija dosadašnjih izlaganja može se videti u predstojećoj tabeli. a Republici – da su sredstva utrošena namenski. nisu bili obezbeđeni osnovni preduslovi za njeno funkcionisanje. može se izvesti zaključak da će značajan deo posla ostati neobavljen. ZODRI. periodičnog izveštavanja o njegovom izvršenju.treba imati u vidu da je lokalni budžetski inspektor/kontrolor lice koje je zaposleno u odgovarajućem organu JLS. 98 Član 92. u skladu sa propisima i donetim odlukama. Njegova nezavisnost uglavnom se određuje time kom nivou rukovodstva podnosi svoje izveštaje. Nakon formiranja. nismo se bavili rešavanjem nekih „sitnijih“ tehničkih pitanja koja se mogu naći u svakom uporednom sistemu . kao i drugim načinima upoznavanja javnosti sa svim potrebnim informacijama koje su vezane za odvijanje budžetskog ciklusa. ZOBS-om je uvedena obaveza da se završni račun budžeta JLS usvaja zajedno sa revizorskim izveštajem/mišljenjem. izvršenja i kontrole – JLS su imale obavezu da ga objavljuju samo u svojim službenim glasilima. nepropisivanje obaveze od strane Republike ne znači da se ona ne može uvesti lokalnim pravnim aktima. kao i ni transparentnošću budžeta u fazi pripreme. iz godine u godinu. a jako malo kapaciteta za vršenje šireg kruga revizije unutar sâme Institucije. Njena zakonska dužnost je da samostalno odredi subjekte i objekte revizije putem donošenja godišnjeg programa rada. S obzirom da ima preko 170 „lokalnih“ budžetskih sistema koji moraju postati objekt revizije.96 Ti izveštaji/nalazi su. 97 Član 35. a pune rezultate tek treba očekivati u narednim godinama. U njoj ćemo pokušati da iznesemo preporuke za otklanjanje uočenih nedostataka u sistemu. može se postaviti pitanje na koji način će JLS u RS. tokom predstojećeg perioda. „Novi“ ZOBS jasno utvrđuje obavezu da JLS upoznaju građane sa nacrtom odluke o budžetu (član 42). propisano je i da eksterna revizija ima pravo da ocenjuje sve aspekte interne kontrole JLS. Pored toga. u skladu sa zakonom. međutim. 99 U ovom pregledu. Svaka JLS može uvesti obavezu organizovanja javnih rasprava u postupku pripreme budžeta.

ovo predstavlja značajnu intenciju EU. profesionalnih udruženja i drugih interesnih grupa u donošenju važnih budžetskih odluka koje će se reflekotavati na njihov rad. na 1. na primer. Izvršni organ JLS bio bi dužan da ga dostavi skupštini na usvajanje do 15. Mogli bi se formirati i budžetski odbori koji bi razmatrali ova pitanja. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. treba im ostaviti dodatni prostor za prilagođavanje. S obzirom da revidirani Memorandum o budžetu predstavlja važnu kariku u planiranju budžeta JLS (sistem transfera je regulisan njime).sa 15. 62 PREDLOZI I OBJAŠNЈENЈA ZA PROMENE 2 NORMATIVNI OKVIR ZA VRŠENЈE PROMENA 3 Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. a donosi se tek 1. Treba pomeriti „tačku“ dostavljanja nacrta budžeta izvršnom organu vlasti . Ona bi se mogla ustanoviti i u periodu pre „zvaničnog“ početka izrade budžeta. organ JLS nadležan za finansije mogao bi da organizuje sastanak radi upoznavanja sa prioritetima DBK i IBK za narednu i još dve fiskalne godine. novembar. U svakom slučaju. Proces planiranja budžeta ne bi smeo da se odvija samo u smeru „odozgo na dole“. oktobra. rok za podnošenje finansijskih planova DBK-a organu nadležnom za finansije trebao bi biti pomeren za 15. po oblastima rada budžetkih korisnika. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. Ona bi se održala pre izrade nacrta budžeta JLS radi boljeg sagledavanja „ulaznih“ informacija od strane građana. Važno je da „centralni“ planer ima u vidu konkretna viđenja „sa terena“ – budućih izvrššioca budžeta. U martu – aprilu. Kao što smo videli. 1 Primetno je da većina JLS ne uzima u obzir povratne reakcije od strane budžetskih korisnika. septembar. praksi budžetiranja JLS u RS nedostaje dobra komunikacija. novembra. oktobra. do 20.Tabela 2: Preporuke i rešenja za reformu sistema budžetiranja JLS u RS ELEMENT BUDŽETSKOG SISTEMA 1 Planiranje Imajući u vidu postojeću praksu planiranja u RS treba izvršiti korekciju budžetskog kalendara za JLS. U budžetskom kalendaru treba propisati datum do koga je organ JLS nadležan za finansije obavezan da ih informiše o nacrtu budžeta i da im pruži priliku za dodatnu argumentaciju – ako bi se primenio novi budžetski kalendar to bi se moglo realizovati u periodu od 10. U tom slučaju. oktobra. . Budžetskim kalendarom treba propisati obavezu održavanja još jedne javne rasprave o budžetu – u periodu jun-septembar. Može se razmišljati i o institucionalizaciji učešća privrednih asocijacija.

kao i uloga JLS u tom procesu. Druga varijanta je donošenje posebnog podzakonskog akta (pravilnika. Na primer. Programsko budžetiranje trebalo bi da preuzme primat u procesu finansijskog upravljanja JLS. struktura. mogu se standardizovati i kroz pravila definisati njegov sadržaj. ciljevi. njihovom sadržaju i izboru formata u kom će se zbirno prikazati. procedura i subjekti koji učestvuju u procesu njegove realizacije. Trenutno. - Uputstva za pripremu budžeta trebala bi se iskoristiti za operacionalizaciju i standardizaciju procesa inkorporiranja strateških odluka u budžet JLS. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. - Uputstvo ili Pravilnik o primeni modela kapitalnog budžetiranja JLS u RS. - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. Sudeći po ustrojstvu funkcionisanja organa državne uprave. na primer) kojim će se urediti ovaj postupak. Druga varijanta je donošenje posebnih akata kojim će se urediti elementi ovih upravljačkih dokumenata. treba imati u vidu da bi izrada kapitalnog budžeta morala biti zasnovana na unapred utvrđenim metodama kapitalnog (investicionog) planiranja. smernice. metodologija i „cena koštanja“ njihove realizacije. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a.Strateško upravljanje Radi ispunjenja svoje funkcije. 63 . a posebno implementaciju programskog budžeta (o tome više u nastavku preporuka). Pri tome. uređenje ovog procesa trebalo bi da se „uklopi” u logiku koja se primenjuje u slučaju donošenja opštih pravnih akata. Pri utvrđivanju strukture budžeta treba izvršiti razdvajanje operativnog (tekućeg) i kapitalnog dela budžeta. Ovaj problem bi se mogao rešiti u korpusu promena koje smo utvrdili u prethodnoj tački ovog segmenta preporuka. proces strateškog planiranja. ovi dokumenti nisu upotrebljivi za proces budžetskog planiranja. forma. odnosno upravljanja javno-pravnim entitetom može biti i normativno regulisan. Programski deo budžeta treba da ima prioritet u odnosu na „opšti“ i „poseban“ deo. Pozitivne efekte na budžetiranje JLS imalo bi i „prevođenje“ ciljeva opštih strategija zemlje u kontekst pozicioniranja JLS u tom procesu. Glavne poluge budžetskog planiranja nisu dovoljno upotrebljivi za realizaciju posmatranog upravljačkog koncepta na lokalnom nivou vlasti. - U Memorandum o budžetu moraju se jasno videti strateški prioriteti zemlje. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama Zakon o državnoj upravi. kriterijumima izbora projekata.

kontrole i transparentnosti u upravljanju budžetskim sredstvima. ekonomičnosti. Treba dopuniti Pravilnik o sadržaju i načinu finansijskog izveštavanja o planiranim i ostvarenim primanjima i izdacima JLS Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. treba propisati obavezu da JLS periodično obaveštavaju javnost o izvršenju budžeta i da im omoguće neposredni uvid u izveštaje putem interneta i javnih glasila. Kako će JLS zaštiti svoje interese u tom slučaju i šta ako im je bitan pravovremen „timing“ za realizaciju naloga? Treba bolje urediti proces javnih nabavki u smeru postizanja višeg nivoa efikasnosti. U finansijskim izveštajima obavezno treba uvesti komponentu putem kojih će se meriti performanse rada organizacionih jedinica unutar strukture JLS. Iako svesni značaja kontrole javne potrošnje na nivou cele zemlje. 64 . Finansijsko izveštavanje Međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor treba „obelodaniti“ i omogućiti da se mogu pronaći na jednim mestu. finansijsko izveštavanje i dokumenta koja to prate treba učiniti još dostupnijim za javnost. postavljamo pitanje šta ako lice koje u Upravi odlučuje o „prolaznosti“ naloga nije u pravu. Treba preispitati postojeće odredbe ZOBS-a i (pod) zakonska akta kojim se uređuje funkcionisanje Uprave za trezor. Treba doneti smernice ili uputstvo za primenu međunarodnih računovostvenih standarda i finansijskog izveštavanja za javni sektor. Ministartsvo finansija ili Stalna konferencija gradova i opština mogli bi osnovati „help desk“ radi pružanja pomoći JLS po ovim pitanjima.Izvršenje budžeta Treba iznaći rešenje za ukidanje ili smanjenje kontrole Uprave za trezor u procesu izvršenja budžeta JLS .stopiranje naloga za isplatu. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama. Treba ih što više razjasniti i približiti JLS. U tom smislu. na primer. Bez obzira na obavezu obaveštavanja lokalne skupštine o izvršenju budžeta JLS. To se odnosi i na korpus finansijskog izveštavanja.

treba razmišljati o njegovom postavljenju od strane skupštine JLS. Implementacija programskog budžeta Nema jasne predstave o modelu programskog budžeta za JLS. Ovo rešenje treba da implicira i promene u organizacionom ustrojstvu JLS (o tome više u nastavku preporuka). pitanje budžetske inspekcije koja treba da bude ustanovljena od strane skupštine i sl. - Uputstvo o primeni programskog budžeta za JLS. U Zakonu o lokalnoj samoupravi treba ukinuti odredbu da se uprava može podeliti u više organizacionih celina jedino ako JLS ima više od propisanog broja stanovnika koji žive na njenoj teritoriji. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji. Treba pozdraviti rešenje koje je ustanovljeno novim ZOBS-om da JLS mogu angažovati revizora sa odgovarajućim kvalifikacijama za obavljanje eksterne revizije završnog računa budžeta. u skladu sa zakonom. 65 . Ako se želi postići viši nivo nezavisnosti rada. koji bi. Njegova nezavisnost uglavnom se određuje time kom nivou rukovodstva (izvršnog organa vlasti) podnosi svoje izveštaje. JLS treba da imaju fleksibilniju organizacionu strukturu. treba razmisliti o rešenju da određene revizorske kuće ili revizori moraju dobiti neku vrstu licence ili odobrenja za rad od strane Vrhovne revizorske institucije kako bi se „unificirao“ standard revizije budžeta JLS u zemlji. već pomenuto. Pored toga. Treba doneti: - Pravilnik o primeni programskog budžeta u RS (koji će i sebi sadržati i sistem šifara programske klasifikacije). budžetski inspektor/interni kontrolor je lice koje je zaposleno u organu uprave JLS. Tu je i. Vrhovna revizorska insitucija nema kapaciteta za vršenje eksterne revizije svih JLS u RS. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi. Pri tome. On bi vršio funkciju integrišućeg faktora u procesu reaalizacije ciljeva političke strukture kroz rad administrativnih organizacionih celina JLS. o čemu treba da odluči skupština JLS. Treba rešiti i problem prikazivanja „cene koštanja“ realizacije strateških ciljeva i glavnih programa zemlje od strane JLS. imao ingerencije i u upravljanju organom uprave. treba razmotriti i ideju da se u sistem vrati pozicija menadžera. ali i gradskog/ opštinskog veća treba „ojačati“ ustanovljenjem posebnih organizacionih celina koje će im biti podređene i potpuno u funkciji realizacije njihovih zadataka (sekretaru skupštine treba omogućiti da može samostalno upravljati službom za pripremu sednica i praćenje realizacije skupštinskih odluka.Interna i eksterna kontrola budžeta Po postojećem rešenju. U tom procesu treba ustanoviti dovoljno fleksibilan model koji će JLS dati slobodu da programski budžet prilagode svojim upravljačkim ciljevima. Rad skupštine. ovog puta. Nedostaje programska klasifikacija. - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a.). na primer.

postoje zakonske (institucionalne) osnove za to. U tom procesu. U ovoj tački. načina obračuna i isplate zarada zaposlenih u institucijama kulture. Bez ovog mehanizma. ne može se razmišljati o delotvornom menadžmentu JLS. Predstavnici struke trebali bi da naprave: - finansijsko-materijalni okvir delanja. može se izvesti sledeći zaključak: ako se želi napraviti red u ovoj oblasti. Nakon analize sistema budžetiranja JLS u RS. Odgovornost za vođenje države. Oni moraju imati i narativni deo u kome bi trebalo da se daju bliža objašnjenja o aktivnostima i uslugama koje će se finansirati iz njih. Prvo. postoje tačke gde se mora povući oštra granica razdvajanja uloge politike i struke. 1 100Treba imati u vidu i to da su i u postojećem sistemu ugrađeni određeni „sigurnosni mehanizmi“ koji bi trebalo da „održe“ jedinstvo upravljanja budžetom JLS.Postoji više kompetencija koje se „prepliću“ između centralnog nivoa vlasti i JLS. - da upravljačke ciljeve „spakuju“ u operativne platforme. Političarima treba dati prostor za izbor osnovnih budžetskih prioriteta i obezbeđenje primene „3 E principa“ u njihovoj realizaciji. „osvetljava“ se finansijska strana (budžet) politike pojedinačnih organizacionih jedinica u njegovom sastavu. ovo se odnosi za pitanje „zamrzavanja“ obima plata u budžetima JLS. Postojeći propisi loše postuliraju mehanizam nagrada i kažnjavanja zaposlenih u organima lokalne samouprave. svi relevantni dokumenti JLS koji imaju finansijske efekte moraju proći kroz „filter“ nadležnog organa za finansije. - da predlože neka bolja rešenja. - „popis“ mogućih alternativa u alokaciji sredstava i da ispostave „račun“ koliko bi trebalo da koštaju. treba da bude u rukama političara. One se negativno odražavaju na finansiranje određenih oblasti. kao i na „sužavanje“ vremenskog horizonta kvalitetnog planiranja. oblast socijalne i dečije zaštite i sl. samo načelne. Ove. Budžetiranje predstavlja odličan primer gde se oni ukrštaju. DBK (posle sagledavanja finansijskih planova IBK) dužni su da lokalnom organu uprave ze finansije podnesu svoje finansijske planove u procesu planiranja budžeta za narednu fiskalnu godinu. Zatim. U toj tački mogu se sukobiti.). postavke ukazuju na potrebu uspostavljanja dobro koordinisanog i timskog rada u vršenju javnih poslova. 66 . Odeljenje za finansije može izvršiti njihovu kontrolu i uticati na usklađivanje sa upravljačkim ciljevima JLS. - optimizuju način njihove realizacije. Treba preispitati sektorske zakone čije se odredbe „odražavaju“ na funkcionisanje JLS (između ostalog. Treba doneti: - Zakon o platama zaposlenih u organima lokalne samouprave. uzimanje zasluga ili trpljenje kritika. ali i biti savršeno komplementarne.

Zakon o budžetskom sistemu. „Preduzetničko upravljanje gradom – City manager model“.. 65/2006. 5. 3. „Budgeting .yu). „Službeni glasnik RS“. ICMA. Beograd. Vogt J... „Osnovi teorije državnog budžeta i finansijski poslovi samouprava“.sr.BIBLIOGRAFIA Monografije. Local Government and Public Service Reform Initiative / OSI. br.. Strategija za borbu protiv siromaštva: http://www..gov. 9/2002. članci. br. Zakon o budžetskom sistemu. br.. Nacionalni investicioni plan http://www.gov.. Budapest. D.yu). 2004..prsp. 1996 4. Lovčević J. R. I. Službeni list SFRJ. 13. A.srbija.A Guide for Local Governments“.sr. Novi Sad. D. studije. Beograd. Raičević B.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_ practices/index_en. Schwartz E.C. i sl. 1988.. 2002.. 11. ICMA. 7. Đorđević S.LGI . „The New Politics of the Budgetary Process“. Bland. 2004. „Institucije javnih finansija“.: 1. Uredba o budžetskom računovodstvu.europa. 87/2002.. „Službeni glasnik RS“.. Prometej. Beograd.gov.htm 67 . 62/2006. Beograd. 54/09. 1988. Grupa autora (urednik izdanja: Damjanović M. 101/05.).). 1991. Uredba o osnivanju Kancelarije za pridruživanje Evropskoj uniji. L. 66/2005. Rubin. 6. Vigvari A. 85/2006 i 86/2006. Washington. 2002.. SLGRP . 7. 12. Zakon o finansiranju lokalne samouprave. 2. Paris. 3. „Službeni glasnik RS“.. 125/2003 i 12/2006. „Službeni glasnik RS”..). Pravna regulativa: 1. Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji. Magna agenda. „Uporedna državnih uprava“. „Službeni glasnik RS“. 2001. Brown and Co. MA: Little. Brnjas Z. „Budgeting for Modern Government“. D. ICMA. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima. Wildavsky A.mfin.OSI. od 76/91 do 33/2004. 1998. 9. Allen R.sr.C. Washington. S.yu). „Capital Budgeting and Finance: A Guide for Local Governments“. Grupa autora (urednik izdanja: Džokaj Č. br.. Axelrod D. „Službeni glasnik RS”... br. R. New York: St Martin`s Press. Veb sajtovi: - - - - - Sajt Vlade RS: http://www. J. Normativa EU: http://ec. br. Tommasi D. „Službeni glasnik RS“. 1997.. Washington. Sajt Ministarstva finansija RS: http://www. 2.gov. Grupa autora (urednik izdanja: Damjanović M. Magna agenda. 4. br. Hogye M. Čigoja štampa. „Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries“. „Local Government Budgeting“. „Jačanje lokalnih vlasti“. 10. 6.. Boston. Aronson. 2003. „Priručnik za finansije i budžetski proces lokalnih samouprava u Srbiji“.sr. 5. 8. „Management Policies in Local Government Finance“. 2003.C.yu).nip. OECD.

„Evropska povelja o lokalnoj samoupravi“. „Modern Budgeting“. 1999 68 . OECD Paris. 1997. 3. „Budgeting for Results: Perspectives on Public Expenditure Management“. 1985. Paris. Paris.SIGMA. 5. 4. 2. 9. OECD . OECD . „Rerformance Management in Government: Contemporary Illustrations“. 1997.PUMA Occasional Paper No.Ostalo: 1. OECD Paris. „Public Management Profiles for Central and Eastern European Countries“. 1997. Savet Evrope. Strazbur.

.

org Projekat finansira Evropska unija . Beograd Tel.skgo. 011 3223 446 Fax.org.org STALNA KONFERENCIJA GRADOVA I OPŠTINA Makedonska 22.exchange.rs e-mail: exchange2@skgo.PROGRAM EXCHANGE 2 www. 011 3344 068 secretariat@skgo.org www.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful