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- Communauté d’Agglomération du
Muretain
A. LA CRISTALLISATION CONSTITUTIONNELLE
Se situant dans cette logique, dans le prolongement de la loi n°°70-1297 du 31 décembre 1970 sur la
gestion municipale et les libertés communales, la loi du 2 mars 1982 :
- a reconnu à la région la qualité de collectivité locale à part entière ;
La France possède entre la commune et la région un troisième niveau, le département. Comme dans
tous les États où existent trois niveaux subsiste un niveau et un type de collectivité parfois inspiré du
département français - province belge, espagnole, italienne.
a) L'intercommunalité
- Un succès quantitatif incontestable
- Un bilan qualitatif mitigé
Dans un rapport récent, la Cour des comptes a pointé les difficultés auxquelles se trouve confronté le
développement de l'intercommunalité. Quatre problèmes principaux ont ainsi été soulevés : les
périmètres ne sont pas pertinents, car les zones trop petites sont nombreuses ; les transferts sont
partiels, les compétences n'étant pas toujours bien réparties ; l'interdépendance financière est sous-
estimée, les communes et leurs groupements n'ayant pas suffisamment pris en compte leur degré
d'interdépendance, faisant parfois courir des risques à plus ou moins long terme aux membres du
groupement ou à ce dernier ; enfin, la gouvernance du système est en question, le mode de
désignation des délégués communautaires devant être modifié.
Il semble souhaitable de ne pas revenir sur l'intercommunalité. Ses acquis sont importants. Les
politiques de logement, de développement économique ou d'aménagement de l'espace apparaissent
1. Le constat de l’enchevêtrement
a) Un enchevêtrement matériel
Régions 10 40 0 50
Source : DGCP
∙∙ Le « chef de filat »
Les difficultés provoquées par l’enchevêtrement des compétences et le champ d’application de la
clause générale de compétence doivent également être examinés en tenant compte de l’absence de
tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre et la mise en œuvre limitée du « chef de filat ».
Le cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution interdit à une collectivité territoriale d’exercer une
tutelle sur une autre, tout en prévoyant la possibilité d’instituer une collectivité comme « chef de file »
pour l’exercice d’une compétence : « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de
plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à
organiser les modalités de leur action commune ».
Exemples d’enchevêtrement
• L’exemple des compétences exercées par les collectivités territoriales dans le domaine de l’action
sociale permet d’illustrer de façon significative les effets contestables de leur enchevêtrement, alors
même que la loi du 13 août 2004 a confié au département un rôle de coordination de l’action sociale.
La gestion des politiques sociales est particulièrement complexe puisqu’elle fait intervenir à la fois
l’Etat, les collectivités territoriales et la sécurité sociale, cette dernière intervenant à la fois comme
partenaire financier (dans le domaine médico-social) mais aussi comme administration de guichet
pour le compte des collectivités (rôle des caisses d’allocations familiales dans l’instruction des
demandes de revenus de solidarité active).
Les difficultés engendrées par cet enchevêtrement de compétences sont pointées par de nombreux
rapports relatifs à l’évolution de la décentralisation, comme le rapport de l’inspection générale des
affaires sociales (Igas) consacré aux politiques sociales décentralisées.
L’Igas souligne, à juste titre, que si la répartition des compétences en la matière s’efforce de concilier
les avantages de la décentralisation (proximité des usagers, capacités d’initiative, adaptation des
organisations à des contextes locaux) et ceux liés à l’existence des politiques nationales (égalité de
traitement, financement reposant sur la solidarité nationale), cela se traduit par un double, voire un
triple financement des établissements sociaux et médico-sociaux et un enchevêtrement des
compétences nuisant à la lisibilité de l’action publique et à une définition claire des responsabilités des
acteurs concernés.
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La multiplication des intervenants, à l’exemple de ce qui se déroule dans le champ du handicap,
nécessite, en outre, de dégager des moyens d’action supplémentaires pour assurer la coordination
des interventions et le suivi des dossiers. Cet écueil a été mis en exergue par le rapport Attali qui a
affirmé que « l’enchevêtrement des compétences entre les collectivités territoriales elles-mêmes, et
3
entre celles-ci et l ’Etat, crée des surcoûts et des difficultés pour nombre de prestations sociales ».
Si ce constat ne remet pas en cause la capacité d’action des collectivités territoriales en matière
sociale, il invite cependant à une clarification du rôle de chacun des acteurs, comme le souligne le
rapport d’Alain Lambert : « L’application de la loi Handicap, les charges croissantes sur la
dépendance, le chantier du revenu de solidarité active et du regroupement des minima sociaux
méritent une grande réorganisation des compétences, pour structurer des politiques publiques à
l’étroit dans le cadre institutionnel posé par les lois Defferre. Les départements ont fait leur preuve et
resteront le pivot de cette politique. Encore faut-il organiser leur coordination avec les autres
personnes ».
• Mais les débats ont également permis d’aborder la situation d’autres secteurs de l’action
publique au sein desquels une clarification de la répartition des compétences entre
collectivités territoriale s’avérerait nécessaire. C’est le cas par exemple du développement
économique, de l’aide aux entreprises ou du secteur du tourisme. L’organisation territoriale du
tourisme, pour n’évoquer que cet exemple, est en effet elle aussi très complexe, justifiant
particulièrement en la matière l’image du « millefeuille ».
Ainsi, outre l’Etat qui est chargé de la définition de la politique nationale du tourisme, chaque niveau
de collectivités territoriales exerce des compétences dans ce domaine.
Les régions définissent le schéma régional du développement touristique mais également les
conditions de mise en œuvre des objectifs ainsi déterminés et leur financement. Elles coordonnent
l’action touristique avec les départements, dans le cadre et sous l’égide des comités régionaux du
tourisme (CRT).
Les départements définissent les actions qu’ils entendent mener en matière de tourisme et de loisirs
au sein d’un schéma d’aménagement touristique départemental. Ils assurent la promotion touristique
de leur territoire et des communes de leur ressort, et établissent un plan départemental des itinéraires
de promenade et de randonnées. Par ailleurs, les comités départementaux du tourisme (CDT), créé à
l’initiative des conseils généraux, ont été reconnus par la loi du 23 décembre 1992 portant répartition
des compétences dans le domaine du tourisme.
Si les communes ne disposent pas spécifiquement de compétences touristiques, elles interviennent
dans ce secteur par l’intermédiaire de leurs offices du tourisme (il en existe près de 4 000 en France)
qui sont chargés de la promotion de la commune, de l’accueil et de l’information des touristes ainsi
que la coordination des actions avec le comité départemental et le comité régional du tourisme. Le
développement de l’intercommunalité a renforcé le sentiment de complexification car la compétence
touristique ne relève pas des compétences obligatoires des EPCI. Reste que la création d’offices
intercommunaux, accompagnée le cas échéant de la disparition des offices du tourisme municipaux
préexistants, a néanmoins été autorisée au titre de la conduite d’actions d’intérêt communautaire.
Ce rapide panorama met en exergue l’enchevêtrement de la répartition des compétences entre les
différents niveaux de collectivités locales et souligne la nécessité de clarifier le rôle et les
compétences de chacun des acteurs locaux tant au niveau de la définition de la planification
stratégique et des aménagements qui en découlent que pour favoriser une meilleure lisibilité de l’offre
à destination des usagers.
— les communes peuvent mettre en œuvre les compétences du département en matière d’action
1
sociale et de santé ;
— le département peut confier à des communes ou groupements ou syndicats mixtes tout ou partie
2
de l’organisation des transports scolaires ;
La plus ancienne forme d’imbrication est celle du dédoublement fonctionnel des exécutifs locaux. Les
compétences en matière de police, de services d’incendie et de secours, d’état civil, sont ainsi des
compétences étatiques mais néanmoins exercées par l’exécutif local. Le préfet, lorsqu’il se substitue
au maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, est réputé agir au nom et pour le compte de la
commune. La responsabilité pour les dommages pouvant être causés par l’intervention du
représentant de l’État incombe à la commune.
La contractualisation, déjà évoquée, lie également collectivités et État et conduit les unes comme
l’autre à intervenir dans un même champ et à financer des actions qui ne sont pas les leurs.
1
Article 33 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983
2
Article 30 de la même loi
3
Articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales
4
M. Gérard Marcou, « Les contrats entre l’État et les collectivités territoriales », in AJDA, 19 mai 2003,
page 985.
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Enfin, lorsque l’État procède à des transferts de compétences, il ne réorganise pas toujours la
structure administrative qui assurait auparavant l’exercice de cette compétence, si bien que le
doublonnement des structures peut persister.
e) La logique politique
Comme l’ont fait observer MM. Jean-Pierre Balligand, vice-président de l’Association des petites villes
de France (APVF), et Serge Grouard, vice-président de l’AGVF, un facteur d’enchevêtrement
supplémentaire est la logique politique, qui conduit chaque élu local à rechercher un champ d’action le
plus large possible, susceptible de lui conférer une plus grande notoriété et de faire figurer la
collectivité qu’il représente en bonne place pour les réalisations au profit de la population.
Michel Piron, notait en 2006, dans un rapport d’information sur l’équilibre territorial des pouvoirs, que
le développement des procédures contractuelles « a provoqué une incertitude juridique croissante »
pour les décideurs locaux et ajoutait : « L’insuffisante identification des responsabilités réciproques
dans la mise en œuvre du contrat et la lourdeur d’opérations nécessairement conjointes sont des
5
motifs réels de blocage. La multiplication des contrats crée la confusion » . Cette situation favorise
inévitablement une approche moins politique et plus technocratique des dossiers, qui diminue la
réactivité des acteurs de la décentralisation.
b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État-
région
Le cabinet Ernst & Young note par exemple, dans son évaluation des CPER 2000-2006 en Île-de-
France et en Lorraine, que « les évaluations DIACT recensées ne permettent pas de connaître les
réalisations et les résultats des CPER en matière d’infrastructures et de conditions de vie des
étudiants », notamment parce que les évaluations disponibles n’isolent pas les résultats des CPER de
ceux d’autres dispositifs. Dans la même région, « les évaluations existantes utilisées sur la thématique
de l’enseignement et de la recherche au niveau régional ne permettent pas de dégager les
réalisations et les résultats des CPER en la matière. »
Ainsi, la région Nord-Pas-de-Calais a mis au point en 2000 un « tome 2 » du CPER qui définissait 64
objectifs et environ 400 indicateurs, dont plus de la moitié n’ont finalement jamais été renseignés.
Enfin, l’hétérogénéité des pratiques régionales en matière d’évaluation constitue en elle-même un
obstacle à l’évaluation globale des CPER. C’est ainsi que 85 % des évaluations réalisées par les
régions portent sur des thématiques représentant 15 % des crédits engagées, tandis que 71 % des
crédits ne font l’objet que de 15 % des évaluations.
c) Une économie moins compétitive
Concernant la maîtrise des finances publiques, la prolifération de structures territoriales aux
compétences mal délimitées conduit à multiplier les interventions coûteuses dans les domaines les
plus divers et, du même coup, implique souvent une augmentation des effectifs des administrations
locales chargées de gérer ces politiques variées.
5
M. Michel Piron, Gouverner en France : Quel équilibre territorial des pouvoirs ? Rapport d’information au nom
de la commission des Lois sur l’équilibre territorial des pouvoirs, XIIe législature, n° 2881, 22 février 2006.
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Le rapport précité de l’OCDE distingue deux principaux facteurs de surcoûts résultant de
l’enchevêtrement des compétences entre les multiples niveaux d’administration territoriale : « À cause
de la complexité du système, les charges peuvent être supérieures aux coûts les plus faibles pour
produire un certain service d’une qualité donnée. Ce surcoût « technique » de production provient en
particulier de la duplication des services administratifs. En dehors du surcoût technique, le système où
un même service peut être proposé à plusieurs niveaux et donc, où les ménages ou les entreprises
peuvent en bénéficier par plusieurs voies, engendre des mécanismes de surenchère entre les
6
collectivités qui aboutissent à une surproduction de services. » .
Le deuxième impact négatif de l’enchevêtrement des compétences porte sur la compétitivité des
entreprises. En effet, la multiplication des interventions administratives et des procédures de
concertation, voire de négociation entre les différents échelons locaux, représente assurément une
contrainte de gestion et donc une charge supplémentaire pour les entreprises concernées.
La proposition de transfert de compétences aux collectivités territoriales, dans le rapport Guichard, fait
des communes le niveau privilégié de l’administration générale, au plus près des citoyens. Le réseau
municipal se caractériserait ainsi par « la variété des compétences obligatoires et la possibilité
préservée de prendre toute initiative d’intérêt local ». Les départements et les régions seraient, sur
des aires territoriales étendues, « un réseau d’administration spécialisée », dont les attributions
seraient établies limitativement : « à ce niveau en effet, il faut sortir du système où tout est permis
7
mais rien n’est obligatoire » .
b) Le pessimisme de la doctrine
La doctrine s’accorde pour reconnaître que la répartition des compétences par blocs, qui permettrait
d’obtenir un « jardin à la française », ordonnancé et cartésien, correspond surtout à un idéal type dont
la réalité ne peut qu’être un reflet imparfait.
L’ambition des lois de 1982-1983 a dès l’origine été, sinon de constituer des blocs de compétence, du
moins de regrouper l’exercice des compétences de la manière la plus homogène possible. Cette
ambition s’est pourtant heurtée à une traduction législative et à une pratique beaucoup plus
fragmentaires.
6
OCDE, op. cit., page 18.
7
Olivier Guichard, op. cit., page 43
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C. COMPÉTENCES ET STRUCTURES TERRITORIALES : DES PROBLÈMES
LIÉS
Des trois échelons de collectivités territoriales, le niveau communal est à la fois le plus ancien et le
mieux identifié par les citoyens. En effet, nos actuelles communes, créées par la loi du 14 décembre
1789 sous le nom de « municipalités » (alors au nombre de 44 000), correspondent très largement
aux paroisses de l’Ancien régime. C’est à ce niveau qu’est née, pendant la Révolution française, la
démocratie locale moderne, grâce à l’élection du maire par les citoyens – les conditions de
désignation des représentants communaux variant par la suite en fonction du caractère démocratique
des régimes en place. Dotées de la personnalité juridique dès 1837, les communes se virent
reconnaître une clause générale de compétence par la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation
municipale, disposant que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la
commune ».
Force est de constater que, même si un consensus se dégage sur la nécessité de regrouper les
communes, il ressort que la commune reste souvent considérée comme l’échelon démocratique du
quotidien, celui de la proximité par excellence.
Créés par la loi du 22 décembre 1789 pour mettre fin aux disparités et privilèges des provinces
d’Ancien régime, les départements, d’abord au nombre de 83, ont été organisés, selon un plan
régulier, autour de chefs-lieux accessibles de tout point du département en moins d’une journée à
cheval. Si leur apparition est l’œuvre de la Révolution française, il convient toutefois de noter que les
« généralités » instituées à la fin de l’Ancien régime exprimaient également la recherche d’un échelon
intermédiaire de gestion administrative.
Contrairement à celle des communes, l’institution des départements ne s’inscrit donc pas dans une
logique de démocratie locale mais de déconcentration de l’action étatique : le département a d’abord
eu pour fonction de relayer la volonté du pouvoir central, comme en atteste la prééminence, pendant
(53)
près de deux siècles, du préfet institué par la loi du 27 pluviôse An VIII . Dotés dès 1833
d’assemblées délibérantes élues au niveau cantonal, les départements ne sont pourtant devenus des
collectivités territoriales qu’avec la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux. Enfin, il a fallu
attendre 1926 pour que le législateur reconnaisse aux départements une clause générale de
(54)
compétence comparable à celle des communes et la loi du 2 mars 1982 pour que leur exécutif soit
libéré de la tutelle préfectorale – les actes de ces collectivités devenant exécutoires de plein droit,
sous réserve du contrôle de légalité des juridictions administratives saisies a posteriori et du contrôle
budgétaire des juridictions financières.
les pays sont définis comme des regroupements de communes ou d’EPCI liés par une communauté
d’intérêts en raison de leur appartenance à un territoire caractérisé par une cohésion géographique,
culturelle, économique ou sociale.
En outre, parmi les compétences déléguées aux conseils d’arrondissement par le conseil municipal
figurent l’implantation et l’aménagement des « équipements de proximité » à vocation éducative,
9
sociale, culturelle ou sportive, la passation et l’exécution des marchés publics de faible montant et, le
cas échéant, la gestion des équipements ou services communaux.
Le maire d’arrondissement, conseiller municipal élu par le conseil d’arrondissement, exerce également
un nombre limité de compétences. Ainsi, il dispose des mêmes attributions que le maire de la
commune en matière d’état civil et de vie scolaire et affecte la moitié des logements communaux –
l’autre moitié étant attribuée par le maire de la commune.
8
Le conseil de Paris compte 163 membres, le conseil municipal de Lyon 73 conseillers municipaux et le conseil
municipal de Marseille 101 conseillers municipaux
9
Marchés de travaux, fournitures et services qui peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leur
montant (article L. 2511-22 du code général des collectivités territoriales).
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que cet état spécial est devenu exécutoire, le maire d’arrondissement engage et ordonnance les
dépenses qui y sont inscrites.
Par ailleurs, le maire d’arrondissement est obligatoirement consulté sur les autorisations d’utilisation
du sol, les permissions de voirie, ainsi que les projets immobiliers intéressant l’arrondissement, et doit
être informé des conditions de réalisation des projets d’équipements dans ces limites territoriales.
2. L’Île-de-France
Ainsi, le représentant de l’État dans le département est seul chargé d’assurer la police de la voie
publique sur les routes à grande circulation, même dans les communes dont la police n’a pas été,
d’une manière générale, étatisée.
Par ailleurs, le secours et la lutte contre les incendies y relèvent du préfet de police de Paris – lequel
peut déléguer l’exercice de cette compétence au préfet de chaque département concerné.
— pour la fixation des attributions respectives du maire et du conseil municipal, ainsi que pour les
règles de fonctionnement de ce dernier (périodicité des réunions, démission d’office d’un conseiller
municipal pour défaut d’assiduité ou troubles répétés à l’ordre des séances…) ;
— pour l’exercice des compétences relatives au budget communal, à la police des constructions et à
10 11
la sécurisation de certains terrains , aux opérations funéraires , à l’usage des institutions et
établissements publics de la commune, ainsi qu’aux règles de concession, de jouissance et
d’adjudication des biens communaux.
4. La Corse
10
Dans le cadre de ses attributions de police et pour assurer la sécurité de la population, le maire de ces
communes doit procéder, ou faire procéder, à une inspection annuelle des cheminées et ordonner les travaux
éventuellement nécessaires. Il peut aussi prescrire de combler et signaler divers trous, carrières ou puits
potentiellement dangereux
11
Les distinctions religieuses et la présence d’emblèmes religieux dans les parties communes des cimetières sont
autorisées, tandis que des cimetières (ou parties de cimentières) distincts sont affectés à chaque culte
officiellement reconnu.
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lesquelles les lois et règlements peuvent autoriser les collectivités territoriales et leurs groupements à
« déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou
réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ».
I. - LE RISQUE DE FRAGMENTATION
Si l'impératif de déconcentration ne fait pas de doute, ce mouvement s'accompagne d'une prolifération
des cadres stratégiques et d'un éclatement de la carte administrative qui ont un effet de dilution et
d'illisibilité de l'action de l'État.
A. L'IMPÉRATIF DE DÉCONCENTRATION
La déconcentration est la « politique ayant pour objet d'aménager les rapports entre les
administrations centrales et leurs échelons territoriaux dans le sens d'une plus grande délégation de
responsabilité consentie à ces derniers »
La déconcentration est certes un ensemble de mesures techniques visant à améliorer le
fonctionnement interne de l'État, mais c'est aussi un véritable projet de société avec ses objectifs
propres, ses méthodes nouvelles de management et d'action sur le terrain des fonctionnaires, qui se
traduit par une affirmation progressive de l'administration territoriale.
B. LA PROFUSION DES CADRES STRATÉGIQUES
L'État territorial est conduit à repenser son action dans des cadres stratégiques mieux définis.
1. L'élaboration de documents stratégiques : des pte aux pase
Le cire du 13 juillet 1999 a estimé qu'une démarche tendant à une recomposition fonctionnelle des
services déconcentrés de l'État se heurtait à des rigidités statutaires et rencontrait de nombreux
obstacles sur le plan structurel. A ainsi été expérimentée, à partir de 2000, la formule du projet
territorial de l'État (pte) dans le département, qui avait pour objet de constituer « une démarche
collective associant tous les services déconcentrés de l'État dans le but d'élaborer une stratégie
commune et de définir une organisation optimale ». Mais ces projets, s'ils constituaient une
expérience intéressante, manquaient de cohérence, en particulier au niveau régional.
Prenant le relais des pte, le projet d'action stratégique de l'État (pase), lancé en 2002, matérialise un
travail plus abouti de coordination et de mise en cohérence de l'action de l'État. Le projet d'action doit
être compatible à la fois avec les orientations nationales de l'administration centrale et les besoins
locaux. Formalisés par la circulaire du 13 mai 2004 relative à la préparation des projets d'action
stratégique de l'État, les paser et les pased fixent ainsi la feuille de route de l'ensemble des services
déconcentrés pour trois ans, afin de rendre l'État plus accessible.
Une fois les paser définis, chaque préfecture de département a lancé une opération similaire pour
définir son propre projet stratégique en accord avec tous les acteurs locaux. Ces projets
départementaux, les pased, ne sont pas une déclinaison du paser, mais une adaptation des grandes
orientations régionales aux réalités locales. Chaque pased doit être compatible avec le paser.
2. L'exemple des préfectures : de la dno à la lolf
La loi du 6 février 1992 définit les circonscriptions des services civils de l'État. Elle ne retient que les
circonscriptions régionales, départementales et d'arrondissements.
Mais, quelques exemples attestent de l'extrême complexité de l'organisation des services
déconcentrés, chacun répondant à une histoire et à une logique interne propres.
Née de la fusion en 1967 des ponts et chaussées et de la construction, l’administration de
l’équipement connaît en 1982 le transfert d'une partie de ses compétences et de ses moyens aux
collectivités territoriales, tandis que les services extérieurs sont rattachés à un seul ministère.
Les directions régionales de l'équipement (dre), elles-mêmes partagées en subdivisions, sont
chargées des infrastructures et routes. Mais leur activité s'étend également à la construction et au
logement, aux transports routiers de personnes et de marchandises, à l'aménagement et à
l'urbanisme, aux statistiques et à l'économie du bâtiment.
Les directions départementales de l'équipement (dde) travaillent pour le compte de l'État, des
départements et des communes. La dde participe aussi au contrôle a posteriori des actes des
collectivités locales en matière d'urbanisme et joue un rôle très actif dans le logement social et
l'amélioration de l'habitat. Elle gère les infrastructures des ports de commerce d'intérêt national et peut
intervenir sur les ports de commerce départementaux, les ports de pêche et de plaisance. Elle
intervient sur les aérodromes, en particulier pour la maîtrise d'œuvre des opérations.
En phase avec l'approfondissement de la décentralisation, les services déconcentrés de l'équipement
ont entrepris une profonde réforme qui devrait conduire à créer des directions interrégionales des
routes (dir)et à regrouper au niveau régional des fonctions plus nombreuses.
D'autres services déconcentrés échappent totalement ou partiellement au pouvoir de direction du
préfet, à l'exemple du réseau comptable et des services de l'éducation nationale.
1. Un statut constitutionnel
En mars 2003, le pouvoir constituant a substitué à la dénomination de « délégué du Gouvernement »
celle plus juridique de « représentant de l'État », en précisant que cette autorité, est le représentant de
chacun des membres du Gouvernement.
2. De la fonction d'autorité à la mission d'arbitrage
Gouverneur, administrateur, animateur, le préfet a toujours rempli ces trois fonctions, dès 1800 et
encore en 2000
a) Le gouverneur
b) L'administrateur
Le préfet est devenu plus qu'hier administrateur en sa qualité de chef des services déconcentrés de
l'État, d'autorité de saisine de la juridiction administrative et d'organe de répartition des participations
financières de l'État aux collectivités territoriales.
Le rôle européen joué par le préfet renforce son rôle d'administrateur en devenant « un garant de
l'Union européenne ».
c) L’animateur
Dans l'application des grandes politiques sectorielles de l'État, le préfet se voit reconnaître
explicitement, au-delà de la représentation de l'État stricto sensu et des règles de répartition des
compétences, une mission générale et permanente d'animation et de mobilisation de l'ensemble des
acteurs locaux autour de questions d'intérêt commun.
b) La promotion de la responsabilité
S’il se dégage de certains domaines, l’Etat reste paradoxalement très présent dans nombre de
secteurs décentralisés, soit qu’il y ait conservé quelques compétences, soit que les administrations
déconcentrées antérieurement compétentes aient conservé tout ou partie de leurs effectifs.
Cette contradiction illustre l’absence de réflexion qui aurait dû être menée parallèlement à la mise en
œuvre de la décentralisation, sur les conséquences en résultant pour l’Etat et la redéfinition de son
rôle.
∙ Dans le premier cas, celui de l’intervention concurrente de l’Etat et des collectivités territoriales, la
décentralisation n’a pas été menée jusqu’à son terme puisque l’Etat conserve des compétences
résiduelles dans les domaines non régaliens, pour des motifs de solidarité, parce que l’enjeu est
considéré comme relevant du niveau national ou pour répondre à une attente de la population.
Les politiques sociales illustrent à merveille cet inachèvement, source de complexité, d’illisibilité et de
surcoûts financiers. Le dernier rapport annuel de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS)
analyse la mise en œuvre des politiques sociales décentralisées. Il relève l’intervention continue de
l’Etat dans le champ des compétences transférées à plusieurs niveaux : l’édiction du cadre législatif, la
conduite de dispositifs voisins, voire similaires, de ceux gérés par les collectivités locales, la mise en
place, sous sa responsabilité, de nouveaux dispositifs « au cœur même des politiques décentralisées,
en général pour répondre à la demande sociale ». A cet égard, le fonds d’insertion professionnelle des
jeunes, créé par la loi de finances pour 2005, « concurrent » du fonds départemental d’aide aux
jeunes, en constitue un exemple. De même, l’Etat intervient ainsi directement pour autoriser
l’ouverture d’établissements médico-sociaux, fixer leur tarification et les contrôler.
Si elles sont à l’origine de risques d’incohérence et de contradiction, cette multiplicité et cette
superposition des actions contribuent également à brouiller les responsabilités.
∙ Dans la seconde hypothèse, celle d’un transfert global de la compétence, plus d’un quart de siècle
après les premières lois de décentralisation, les administrations étatiques – au niveau central comme
au niveau local – n’ont pas été repensées à cette nouvelle aune, ce qui aboutit au maintien de
services « doublons », souvent dénoncé au cours des auditions auxquelles votre mission a procédé.
Certes, certains de ces agents d’Etat assurent une mission utile de conseil aux petites collectivités
locales dans le domaine considéré, mais des élus éprouvent également le sentiment que les contrôles
exercés par ces administrations se sont renforcés et se font plus tatillons. C’est ainsi le cas de
contrôles excessifs exercés sur les maisons départementales des personnes handicapées qui
entraînent, pour les collectivités intéressées, une perte d’efficacité dans leur action. Les élus regrettent
le manque de confiance ainsi marqué à l’égard des collectivités territoriales. Le rapport d’information
du député Alain Gest sur l’application de la loi du 13 août 2004 notait que, du point de vue de
certaines directions d’administration centrale, les agents de l’Etat déchargés de diverses compétences
du fait de leur transfert aux collectivités territoriales devaient alors se consacrer, dans le même
périmètre, à des missions nouvelles de contrat et de conseil aux collectivités.
Cet état d’esprit illustre la résistance de l’Etat jacobin, sa difficulté à abandonner sa primauté et
l’insuffisante diffusion, à ce jour, de l’esprit de la décentralisation, alors même que notre Constitution
proclame que la République française est décentralisée.
Le contrat s'introduit au cœur des institutions pour la création de services publics, avec notamment
l'ordonnance du 24 avril 1996 qui crée les arh ou la loi du 25 juin 1999 qui crée les groupements
d'intérêt public (gip) de développement local, ou encore avec la loi du 27 février 2002 précitée qui
prévoit des conventions pour organiser des expérimentations.
Il convient de constater que son développement a provoqué une incertitude juridique croissante qui
réinterroge l'équilibre territorial des pouvoirs.
B. DES INCERTITUDES HANDICAPANTES
La contractualisation permet d'allier légitimité managériale et légitimité élective. Elle peut être à la fois
le moteur et le reflet d'un renouvellement du droit et de la gestion publics.
Mais, d'un autre côté, les accords locaux conclus en la matière présentent parfois un caractère
purement formel.
Si la logique contractuelle peut se déduire du principe de la libre administration des collectivités
territoriales, les modalités de sa mise en œuvre n'apparaissent pas pleinement satisfaisantes. En
effet, elle peut contribuer à redistribuer les compétences et à placer certaines collectivités dans une
position de quasi-tutelle, asymétrique, tous leurs projets étant soumis à la bonne volonté d'autres.
Certains vont même jusqu'à considérer que l'essor contractuel marque le passage d'une contrainte
imposée (l'acte unilatéral) à une contrainte consentie (le contrat).
Le contrat devient une alternative à la répartition législative des compétences. Si pour l'État, il
présente l'avantage de la souplesse, il présente également pour les collectivités territoriales les
défauts de la précarité et de l'incertitude.
Dans les deux décrets du 20 octobre 1999, le département et la région sont désignés comme les
échelons de mise en œuvre de droit commun des politiques de l'État. Transparaît un souci de
traitement identique des deux circonscriptions, à l'exception des compétences financières. Le préfet
de région est, en effet, seul compétent dans le domaine des autorisations de programme relatives aux
investissements civils autres que ceux d'intérêt national.
La région est désignée comme échelon d'animation et de coordination des politiques de l'État en
matière culturelle, environnementale, relatives à la ville et à l'espace rural. Le préfet de région est
chargé de la conduite des politiques nationales et communautaires de développement économique et
d'aménagement du territoire. Mais le préfet de département garde la main sur les sous-préfets à qui
sont confiées de plus en plus des missions transversales.
Mais, les textes de 2004 marquent peut-être un nouveau tournant vers une logique intégrationniste
dans laquelle les préfets de département deviendraient les collaborateurs du préfet de région. L'État,
dans le département, se limite à un rôle de contrôle.
a) L'impératif de rationalisation
La création des pôles, si elle constitue une avancée indéniable, pourrait se traduire par la
superposition d'une structure supplémentaire qui laisse coexister de nombreux services, sans
mutualisation ni intégration.
- L'affirmation d'une coopération plus grande entre services départementaux et services régionaux
L’application du principe de subsidiarité doit aussi s’appliquer à l’Etat territorial pour chacune de ses
fonctions : la relation à l’usager et le conseil en proximité, la gestion administrative et technique au
niveau départemental, le contrôle et l’évaluation au niveau régional.
- Le renforcement des pôles à travers une mise en cohérence entre chacun d’eux et les
regroupements des services déconcentrés en département (ex : rapprochement DDE-DDR…)
Elle ne devrait toutefois pas interdire aux départements qui le souhaitent de déléguer aux CCAS
l’instruction des demandes d’aides sociales.
Par ailleurs, l’insertion scolaire des élèves handicapés et la médecine scolaire devraient, comme le
propose le rapport précité du sénateur Alain Lambert, être transféré de l’État aux départements,
compte tenu de la dimension sociale de ces compétences éducatives. Pour la même raison, la
12
construction et l’entretien des établissements médico-sociaux d’éducation spéciale devraient relever
non plus de la région, mais du département.
b) Le tourisme
Ainsi, l’article L. 131-7 du code du tourisme prévoit qu’un « schéma régional de développement du
tourisme et des loisirs », définissant des orientations pour la politique du tourisme, doit être approuvé
par le conseil régional, après avoir été élaboré à sa demande par un comité régional du tourisme –
une consultation préalable du comité économique et social régional ainsi que des comités
départementaux du tourisme étant en outre requise. L’article L. 132-1 du même code permet par
ailleurs à chaque conseil général d’élaborer un « schéma d’aménagement touristique
départemental », lequel « prend en compte les orientations » du schéma régional.
À cet égard, le département pourrait être, le plus souvent, la collectivité la plus pertinente, compte
tenu de la taille des projets concernés, mais aussi des compétences prédominantes de cet échelon en
matière environnementale et culturelle. Toutefois, l’attribution au département d’une compétence de
principe ne devrait pas empêcher les départements d’une même région de décider conjointement d’en
déléguer l’exercice à la région.
Par ailleurs, il convient de préciser que l’attribution d’une compétence exclusive au département dans
ce domaine ne devrait pas remettre en cause l’existence même, dans les communes, des offices du
tourisme, qui continueraient à fournir aux touristes des informations pratiques, tout en appliquant
localement la politique touristique définie au niveau départemental.
c) La culture
S’il semble difficile d’attribuer à un seul niveau de collectivités territoriales l’ensemble des
compétences relatives à la culture, il est toutefois souhaitable et possible de réduire la complexité de
leur répartition en procédant à des regroupements fonctionnels et en diminuant le nombre
d’intervenants.
L’article 95 de loi précitée du 13 août 2004 a transféré de l’État aux régions la responsabilité de
dresser « l’inventaire général du patrimoine culturel », ces opérations pouvant ensuite être déléguées
aux collectivités ou groupements de collectivités qui le demandent.
12
Instituts médico-éducatifs, instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques, instituts d’éducation motrice,
établissements pour enfants et adolescents polyhandicapés, présentant une déficience auditive grave ou une
déficience visuelle grave.
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Elle considère toutefois que, pour l’exercice de cette compétence, l’organisation résultant de la loi du
13 août 2004 est suffisamment simple et rationnelle pour être maintenue en l’état.
Or, l’idée de confier au même échelon territorial la gestion des collèges et des lycées, parfois
regroupés en une même « cité scolaire », semble désormais faire l’objet d’un consensus
La mission estime que le niveau le plus adapté pour exercer cette compétence unifiée est la région,
compte tenu de l’expérience acquise à cet échelon en matière d’enseignement supérieur et
d’orientation professionnelle : à cet égard, la recherche de synergies ne peut que faciliter la transition
16
des élèves de l’enseignement secondaire vers les études supérieures .
13
Sur le plan législatif, ce transfert supposerait, pour les bibliothèques, une modification des articles L. 1421-4
et L. 1421-5 du code général des collectivités territoriales, ainsi que des articles L. 310-1 à L. 310-6 et L. 320-1
du code du patrimoine et, pour les musées, de l’article L. 1421-6 du code général des collectivités territoriales,
ainsi que des articles L. 410-2 à L. 410-4 du code du patrimoine.
14
S’agissant de l’archéologie, l’attribution d’une compétence exclusive au département impliquerait de modifier
l’article L. 1421-7 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les articles L. 522-7, L. 522-8,
L. 523-4 et L. 523-5 et L. 523-7 à L. 523-10 du code du patrimoine. Pour ce qui concerne les archives,
l’intervention du législateur devrait porter sur les articles L. 1421-1 à L. 1421-3 du code général des
collectivités territoriales, ainsi que sur les articles L. 212-6 à L. 212-14 et L. 212-33 à L. 212-36 du code du
patrimoine.
15
Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des
compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État.
16
Il conviendrait également de n’attribuer qu’à la collectivité gestionnaire de l’établissement la compétence
facultative prévue à l’article L. 216-1 du code de l’éducation s’agissant des « activités éducatives, sportives et
culturelles complémentaires » qui peuvent être proposées aux élèves pendant les heures d’ouverture.
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Enfin, le rapport précité relève qu’il n’est pas cohérent, pour les établissements scolaires dont la
création ou la suppression et la gestion obéissent à des décisions des collectivités territoriales, que
l’État demeure responsable des décisions d’ouverture ou de fermetures de classes, de la maintenance
informatique ainsi que du financement du « premier équipement ». La mission préconise donc, là
aussi, un transfert de l’ensemble de ces compétences aux régions s’agissant des collèges comme des
lycées.
b) La planification de l’enseignement supérieur et l’organisation de l’enseignement artistique
En matière d’enseignement supérieur, le législateur a tout d’abord souhaité conserver une
compétence étatique. Néanmoins, les collectivités territoriales, et tout particulièrement les régions, ont
dans les faits participé dès les années 1980 au financement de l’enseignement supérieur. La loi n° 90-
587 du 4 juillet 1990 a prévu la possibilité de confier aux collectivités territoriales ou à leurs
groupements la maîtrise d’ouvrage de constructions ou d’extensions d’établissements d’enseignement
supérieur.
La loi du 13 août 2004 précitée a prévu un transfert aux régions des quatre écoles nationales de la
marine marchande (Saint-Malo, Le Havre, Nantes et Marseille). En revanche, pour les autres
établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), le choix qui a été
fait par le législateur est celui d’une décentralisation en faveur des établissements eux-mêmes.
Cette dernière disposition illustre le fait que le conseil régional a plus particulièrement vocation à
participer à l’organisation et au financement de l’enseignement supérieur. Dans cette perspective, la
mission considère qu’il conviendrait de réserver à la région le financement des établissements
d’enseignement supérieur.
L’exemple de la collectivité territoriale de Corse pourrait inspirer les compétences confiées aux
régions en matière d’enseignement supérieur. Il serait possible de prévoir, à l’instar de l’article
L. 4424-3 du code général des collectivités territoriales, l’établissement d’une carte de l’enseignement
supérieur et de la recherche par le conseil régional, qui deviendrait définitive après conclusion d’une
convention avec l’État et les universités concernées. Le financement, la construction, l’équipement et
l’entretien des établissements d’enseignement supérieur figurant dans cette carte seraient assurés par
la région.
Enfin, concernant les établissements d’enseignement artistique (musique, danse et arts dramatiques),
l’article L. 216-2 du code de l’éducation, tel qu’il résulte de l’article 101 de la loi du 13 août 2004,
prévoit que ces établissements relèvent :
— des communes ou de leurs groupements pour les établissements d’enseignement initial, sauf s’ils
étaient déjà gérés par d’autres collectivités ou établissements publics avant la loi du 13 août 2004 –;
— des régions pour les établissements d’enseignement professionnel initial, dans les conditions
d’organisation et de financement fixées par le « plan régional de développement des formations
professionnelles » prévu à l’article L. 214-13 du code de l’éducation ;
Pour unifier et simplifier la gestion de ces divers établissements en limitant les multiples concertations,
commissions et cofinancements, la mission préconise de confier dans tous les cas leur gestion aux
17
Articles L. 722-2 et suivants du code de l’éducation.
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régions. En effet, ces dernières disposent déjà de compétences en matière de formation
professionnelle, mais aussi artistique, par l’intermédiaire du Fonds régional d’art contemporain
(FRAC).
c) Les transports terrestres
Certes, les départements ont acquis une compétence pour les infrastructures routières et ils sont
chargés d’élaborer un plan départemental des transports, d’assurer le transport scolaire ainsi que des
transports routiers non urbains de voyageurs. Toutefois, la mission considère que, dès lors que les
régions se voient reconnaître une compétence globale en matière d’enseignement secondaire, il serait
plus cohérent de leur attribuer la compétence relative aux transports scolaires et, plus généralement,
l’organisation des transports terrestres – qu’il s’agisse des transports routiers ou des transports
ferroviaires.
L’attribution exclusive à la région de cette compétence spécifique permettra ainsi d’éviter les
chevauchements et concertations inutiles entre différents échelons d’administration territoriale.
L’organisation dérogatoire des transports en Île-de-France, sous l’égide du syndicat des transports Ile-
er
de-France (STIF) devenu établissement public local depuis le 1 juillet 2005, devrait en tout état de
cause subsister, car elle est adaptée à l’étendue de l’urbanisation et la nature des flux de voyageurs
autour de Paris.
Il pourrait être envisagé de construire des couples d'intervenants, dont seul l'un des partenaires
conduirait les opérations à la manière d'un chef de file.
Dans ce cadre, pourraient être ainsi systématiquement réunis les communes et les intercommunalités
ou bien les intercommunalités et les départements ou encore les départements et les régions.
Pour prendre l'exemple de la construction d'un stade susceptible de servir à la fois aux écoles
élémentaires de la commune, aux amateurs de sport relevant de l'intercommunalité, mais aussi aux
collèges gérés par le département et au lycée suivi par la région, plutôt que d'avoir quatre intervenants
pour une seule opération, l'intercommunalité pourrait être désignée chef de file ainsi que la région ou
le département. In fine, les opérations seraient menées par seulement deux partenaires, à charge
pour les collectivités qui ne seraient pas désignées comme telles de nouer un simple partenariat
financier avec le chef de file, sans pour autant s'impliquer nécessairement dans la gestion du projet.
Les premières pistes constitueraient les bases d’un statut adapté de « communauté de territoire » en
définissant des nouvelles modalités de partage des responsabilités entre les communes et leur
communauté.
c) Attribuer des missions de « chef de file » à l’intercommunalité
Les intercommunalités pourraient être reconnues comme « autorités organisatrices locales » du
développement durable en élargissant leurs capacités d'action sur l’urbanisme, la préservation des
paysages, la gestion des mobilités urbaines, l'action foncière, la politique de l'eau et des déchets...
De même, la poursuite des efforts engagés en matière de construction de logements sociaux et de
relance de l'investissement dans la pierre nécessiterait de conforter le statut de « chef de file » des
grandes intercommunalités en renforçant leur pouvoir de coordination générale sur les acteurs du
logement.
d) Mutualiser les moyens
Il conviendrait de rapprocher voire d'intégrer les services généraux communaux de la ville-centre et
les services intercommunaux de façon à limiter le nombre des doublons administratifs. Les services
généraux fonctionnels (administration générale, ingénierie, expertise juridique, RH, finances…)
pourraient être assurés par une seule direction générale : facturations des salaires, des locaux ou des
fournitures peuvent être réalisées par un service unique, à charge pour lui de répartir les coûts en
fonction des structures utilisatrices.
Une telle adaptation « à géométrie variable» du dispositif institutionnel en fonction des réalités
territoriales permettrait tout à la fois de sauvegarder l'entité départementale là où, notamment en
milieu rural, elle constitue le bon niveau d'administration du territoire par des élus et de supprimer un
échelon dans les espaces où la puissance des structures intercommunales et/ou la proximité
géographique des instances régionales permettent de le faire à bon escient.
Une modulation des dotations communale et intercommunale doit être imaginée pour encourager ce
mouvement, au moyen d’un coefficient d’intégration budgétaire, avant de globaliser les concours de
l’État dans une DGF territoriale unique, de façon expérimentale avec les collectivités volontaires.
Certes, la loi autorise déjà les régions volontaires à se regrouper, mais les conditions de majorité
qualifiée exigées au niveau départemental pour l’approbation d’un tel projet paraissent très
restrictives.
Dans ces conditions, aucun regroupement de régions n’a encore été réalisé. Or, l’insuffisance de la
taille, mais surtout du poids démographique et économique des régions françaises, comparées à leurs
18
homologues européennes (notamment à nombre de Länder allemands
18
S’agissant de la seule taille, la situation des Länder est très contrastée, pour des raisons historiques liées au
caractère tardif de l’unité allemande. Ainsi, certains Länder sont de simples villes-États (Hambourg, Brême) de
quelques centaines de km2, tandis que d’autres sont très étendus (70 000 km2 pour la Bavière, 35 000 km2 pour
le Bade-Wurtemberg).
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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
CLASSEMENT DES RÉGIONS EUROPÉENNES PAR POIDS ÉCONOMIQUE ET
DÉMOGRAPHIQUE DÉCROISSANT
Nom de la région PIB de la région (en milliards de Population de la région (en Pays
19
standards de pouvoirs d’achat ) millions d’habitants) concerné
19
Unité monétaire calculée par Eurostat pour permettre des comparaisons malgré les différences monétaires de
pouvoir d’achat entre pays.
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POIDS ÉCONOMIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE DES RÉGIONS MÉTROPOLITAINES
20
Nom de la région Population de la région PIB de la région
21 22
(en milliers d’habitants) (en millions d’euros)
Sources : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et direction générale des
collectivités locales (DGCL) du ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, 2008
20
Région ou collectivité territoriale de Corse.
21
Estimation au 1er janvier 2007.
22
Estimation pour l’année 2006.
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LES ZONES DE DÉFENSE INTERRÉGIONALES
Paris Île-de-France
Le rapport précité de notre collègue Michel Piron souligne que, d’une manière générale, « la
multiplication des initiatives interrégionales comme la montée en puissance des programmes
communautaires INTERREG montre la voie d’un rapprochement entre les régions actuelles qui pose
la question de l’élargissement de leur territoire et de leur population » et qu’un agrandissement des
régions « pourrait permettre un changement d’échelle propre à favoriser des synthèses plus riches
entre les différents territoires, mais aussi susceptibles de mieux prendre en compte la dimension
internationale de nombreux problèmes. À l’échelle européenne, des régions seraient plus visibles et
23
plus efficaces » .
Pour rendre réellement possibles et attrayants les regroupements de régions, on peut suggèrer
d’étudier les pistes suivantes :
— modifier les conditions de majorité requises pour le regroupement. L’article L. 4123-1 du code
général des collectivités territoriales pourrait ainsi être modifié pour subordonner le regroupement des
régions au seul accord de chacune d’entre elles, obtenu à la majorité simple de son conseil régional
24
ou de sa population consultée par référendum local ;
— créer une incitation financière au regroupement. Pour ce faire, les régions ayant décidé de se
regrouper pourraient bénéficier d’une nouvelle part spécifique au sein de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) des régions, laquelle pourrait être d’un montant équivalent aux prélèvements
pour frais d’assiette et de recouvrement et pour frais de dégrèvement et d’admission en non-valeurs
perçus par l’État, soit 8 % du montant des impôts locaux de la collectivité territoriale perçus par voie
25
de rôle . Il conviendrait, si l’on ne souhaite pas pénaliser les collectivités ne participant pas à un
regroupement, d’abonder à due concurrence la DGF, faute de quoi une redistribution de DGF en
faveur des collectivités regroupées s’opérerait.
23
Op. cit. (p. 305 et 307).
24
Dans tous les cas où un accord de l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale est prévu, celle-ci
peut décider d’organiser un référendum local pour confier à la population de la collectivité le soin de décider.
Ce recours à la procédure du référendum local introduite par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003
pourrait être particulièrement opportun pour l’ensemble des opérations de regroupement.
25
La création de cette part serait exclusivement imputée sur la part de la DGF actuellement réservée à la
dotation forfaitaire. Pour l’ensemble des impôts directs locaux, ces prélèvements s’élèvent à un total de près de
5 milliards d’euros. 60 % concernent des impôts communaux, 30 % des impôts départementaux et 10 % des
impôts régionaux.
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Par ailleurs, afin de créer une impulsion efficace, ces différentes dispositions législatives devraient
n’être applicables que pour une durée limitée :
— une période d’un an pourrait être ouverte pour permettre aux régions de formuler librement leurs
demandes de regroupements. En fonction des résultats obtenus, le législateur ne serait
éventuellement appelé à intervenir qu’à l’issue de cette période, pour compléter le mouvement de
regroupement, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités
territoriales ;
a) L'éparpillement intangible ?
La France est caractérisée par un « micro-découpage communal ». Environ une commune sur quatre
a moins de 200 habitants. Environ une commune sur deux a moins de 400 habitants
Si raisonner en termes de chiffres ne suffit pas, c'est parce qu'il convient de s'attacher surtout aux
services rendus. Or, lorsqu'on définit les compétences des petites communes, celles de moins de
500 habitants par exemple, elles se limitent souvent à la voirie, aux bâtiments et aux affaires sociales
entendues au sens strict. Pour assurer au mieux ces missions, il n'est point besoin d'avoir un conseil
de onze élus. Un ou deux conseillers municipaux délégués, responsables pour cette zone, pourraient
suffire. En revanche, pour que de meilleurs services plus nombreux soient rendus sur une telle
commune, il faut bien faire appel à des partenaires extérieurs. Il est plus facile d'obtenir ce résultat
lorsqu'on se trouve dans une structure intégrée. L'élargissement de la palette des compétences
nécessiterait donc un élargissement du territoire.
Une solution consisterait à favoriser l'association pour des communes de petite taille dans une seule
structure, chacune des anciennes communes, pouvant conserver son nom et étant représentée
spécifiquement par un ou plusieurs conseillers municipaux.
b) La méthode volontaire : pour un nouveau modèle de communes associées ?
La fusion de communes telle qu'issue par la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », constituait une
voie de rationalisation fondée uniquement sur le volontariat.
Sous le régime de cette loi, deux communes limitrophes peuvent ainsi fusionner en une seule
commune - c'est la fusion simple - ou bien fusionner en créant une ou plusieurs communes associées,
la commune associée conservant son nom et disposant d'un maire délégué - c'est la « fusion
association ».
Dans le régime initial, cette fusion provient soit de l'accord unanime entre conseils municipaux, soit
d'une acceptation par référendum communal. La loi du 13 août 2004 a rendu la consultation des
électeurs obligatoire.
L'État ne fait que l'officialiser la nouvelle délimitation de circonscription par arrêté préfectoral.
Dans la recherche d'un nouvel équilibre territorial et dans la recomposition du paysage communal, il
convient de veiller à l'équilibre entre centre et villes périphériques, mais aussi entre campagne et ville.
Dans ce contexte, redonner du lustre au statut de commune associée permettrait de faciliter les
rapprochements et de rationaliser l'espace institutionnel local pour le plus grand bénéfice des
populations.
Il conviendrait notamment de permettre que la fusion-association puisse être engagée à l'initiative des
populations et non plus seulement des conseils municipaux. Il conviendrait également d'encourager la
consultation simultanée des populations habitant sur un même territoire susceptible d'être transformé
en ensemble de communes associées sur le fondement d'un projet commun. On pourrait aussi très
bien imaginer qu'un groupe de communes puisse présenter à leurs habitants différents projets
d'association, parmi lesquels ils pourraient choisir le plus pertinent. L'association pourrait conduire,
outre au maintien du nom de la commune associée, à la désignation d'un maire délégué, chaque liste
identifiant les candidats qui deviendraient maires délégués des communes associées en cas
d'élection. Une convention préalable à l'association signée entre les communes partenaires et
décrivant la répartition des services offerts dans chaque commune associée pourrait être soumise à
l'approbation de la population, ce qui permettrait de garantir la valeur ajoutée qualitative de
l'association. Dans le cas de l'existence préalable d'un epci, l'initiative de la consultation de la
population pourrait provenir du conseil intercommunal.
Se pose inévitablement la question de l'incitation financière. Le dispositif actuel de majoration des
subventions d'équipement n'a pas suffi à favoriser la fusion association. Un encouragement par le
biais de compensation de baisse de la fiscalité pourrait constituer une voie à explorer.
De manière plus audacieuse, il pourrait être confié, de manière expérimentale, à une ou plusieurs
régions le pouvoir de proposition de réorganisation des territoires communaux, les propositions de la
collectivité régionale étant validées ou non par les populations concernées.
La fameuse citation de Tocqueville reste de ce point de vue d’actualité : « Les institutions communales
sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple. »
(De la démocratie en Amérique) Et il est significatif que le législateur, à l’occasion de la loi du
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ait adopté un article qui affirme que « les
communes constituent le premier niveau d’administration publique et le premier échelon de
proximité » (article 145).
Dès lors, il est nécessaire de concevoir une sorte d’emboîtement de structures entre un périmètre
élargi (qui pourrait dans la plupart des cas être celui de l’établissement public de coopération
intercommunale) et le périmètre communal actuel.
La solution la plus simple serait l’absorption des compétences communales par l’EPCI. Cette
opération exigerait toutefois que les EPCI deviennent des collectivités territoriales de plein exercice.
Or, comme l’ont souligné plusieurs personnes auditionnées, on peut douter que l’ajout d’un quatrième
niveau de collectivités territoriales soit le meilleur moyen de rationaliser les structures territoriales
françaises. Dès lors, la transformation des EPCI en collectivités territoriales ne pourrait être pertinente
que si elle s’accompagnait d’une modification conjointe du statut des communes membres de ces
EPCI.
Une modalité de réduction du nombre de communes tout en préservant l’existence d’une réalité
communale fidèle à la trame actuelle serait le recours au mécanisme de la fusion association,
initialement prévu par la loi Marcellin du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de
communes.
La loi Marcellin du 16 juillet 1971 avait eu pour objectif de permettre une simplification de la carte
communale. Elle prévoyait deux types de fusion des communes :
— la fusion simple (articles L. 2113-1 à L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales),
ayant pour conséquence une disparition complète des anciennes communes ;
La fusion association se distingue de la fusion simple dans la mesure où il permet aux communes
fusionnées de conserver une existence, sous la forme de « communes associées », dotées chacune
d’un maire délégué, d’une annexe de la mairie et d’une section du centre d’action sociale.
Il est donc possible d’envisager que le législateur permette à certaines agglomérations, dans un
premier temps à leur demande, d’acquérir le statut des communes à arrondissements. Afin d’éviter
une généralisation excessive du système des communes à arrondissements, dans des unités
urbaines de taille insuffisante, il conviendrait toutefois de restreindre cette possibilité aux seules
agglomérations comptant plus de 50 000 habitants (seuil actuel pour la création d’une communauté
d’agglomération).
— le maire d’arrondissement attribue la moitié des logements dont l’attribution relève de la commune
28
qui sont situés sur son territoire ;
— le maire d’arrondissement émet un avis sur toute autorisation d’utilisation du sol, toute permission
29
de voirie, tout projet d’acquisition ou d’aliénation d’immeuble dans son secteur ;
— les dépenses et recettes de fonctionnement sont détaillées dans un état spécial à l’échelle de
31
l’arrondissement et le conseil d’arrondissement dispose de ces recettes de fonctionnement.
La création d’une commune composée d’arrondissements devrait intervenir au cas par cas. Afin de
donner dans un premier temps aux collectivités la plus large initiative, la création d’une commune à
arrondissements résulterait :
— soit d’une demande formulée dans les conditions de majorité requises pour la création d’un
32
EPCI et obtenant l’accord de la commune la plus peuplée de l’agglomération ;
— soit d’une demande formulée par la seule commune la plus peuplée de l’agglomération et suivie
d’une consultation des électeurs de l’ensemble des communes incluses dans le périmètre de la future
commune à statut particulier.
Une autre voie qui pourrait être explorée pour tirer pleinement profit de l’intercommunalité, dans
certaines aires urbaines, consisterait en un renforcement ascendant des EPCI, par absorption des
compétences départementales.
Michel Debré, dans La Mort de l’État républicain (1947), avait non seulement proposé de diminuer le
nombre de circonscriptions départementales (créer des départements deux fois moins nombreux et
deux fois plus grands) mais également proposé de confier aux grandes villes les tâches exercées par
le département.
La proposition prend une nouvelle vigueur à l’heure actuelle, dans la mesure où les principales
agglomérations sont composées de communes réunies en un EPCI à fiscalité propre.
M. Gérard Marcou, proposait justement que, dans les départements comprenant un établissement
public de coopération intercommunale de grande taille, cet établissement puisse reprendre les
compétences exercées par le conseil général, le reste du territoire du département étant transféré aux
départements voisins. Cette proposition était également formulée par M. Jean-Pierre Balligand, qui
considérait que « le conseil général n’a pas sa pertinence sur l’ensemble du territoire ».
26
Ces compétences sont dans une très large mesure des compétences qui sont également exercées, dans les
communes associées de plus de 100 000 habitants ou les communes associées de moins de 100 000 habitants en
ayant fait la demande, par le conseil consultatif de la commune associée.
27 Article L. 2511-16 du code général des collectivités territoriales.
28
Article L 2511-20 du même code.
29
Article L. 2511-30 du même code.
30
Article L. 2511-36 du même code.
31
Article L. 2511-37 du même code.
32
C’est-à-dire d’une demande formulée soit par la moitié des communes concernées regroupant les deux tiers de
la population, soit par les deux tiers des communes concernées regroupant la moitié de la population.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Il serait ainsi possible de confier à certains EPCI, correspondant à de grandes aires urbaines, au poids
prépondérant au sein de leur département, les compétences actuellement exercées par ce dernier. Le
tableau ci-après fait apparaître que seules quelques agglomérations seraient susceptibles d’être
concernées (onze si le seuil retenu est celui de 50 % de la population départementale, vingt-deux si le
seuil est abaissé à 40 %).
Dans certains cas, le département comprend également un autre EPCI auquel il serait également
possible de confier sur son périmètre les compétences du conseil général, ou qui pourrait, lorsque la
proximité géographique le permet, être fusionné avec l’EPCI principal de telle sorte que le nouvel
EPCI-département couvre un plus grand périmètre.
Le principe de subsidiarité, impliquerait que les normes soient élaborées au plus près des citoyens
dès lors qu'elles concernent des mesures qui ne mettent pas en cause l'intérêt national.
Cela suppose tout d'abord de corriger deux erreurs d'appréciation et de lever une ambiguïté :
- Première erreur d'appréciation : contrairement aux idées reçues, le pouvoir normatif des collectivités
territoriales existe déjà dans notre République, même s'il est fortement cantonné : les maires
disposent d'un pouvoir réglementaire en matière d'ordre, de sécurité et de salubrité; depuis 2002, la
Corse et les départements d'Outre-mer peuvent adapter la législation dans certaines conditions.
- Deuxième erreur : sur le continent métropolitain lui-même, certains territoires (l'Alsace et les
départements mosellans) sont parfois régis par des textes législatifs fort différents.
- Enfin, pour éliminer l'ambiguïté qui pèse sur ce thème, il faut clairement indiquer qu'il ne saurait être
question, de leur transférer un pouvoir de nature législative en application du principe de subsidiarité
suivant lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mise en œuvre à leur échelle».
1. Transférer aux régions un véritable pouvoir normatif
Dans les champs transférés, la solution est à rechercher dans l'association de la fixation d'un socle
national minimal et de sa déclinaison locale librement traduite à la hausse.
Durant les débats sur la révision constitutionnelle de 2003, nombreux furent les orateurs à promouvoir
l'avènement d'un véritable pouvoir local d'application des lois à l'instar de ce qui existe en Espagne
par exemple.
Il ne s'agit pas de revenir à l'époque des arrêts de règlement, qui permettaient aux parlements
provinciaux, sous l'Ancien Régime, d'adapter au territoire les édits royaux, voire, en cas d'opposition,
de les neutraliser.
L'attribution à l'Assemblée de Corse d'un pouvoir de proposition pourrait constituer une voie à
approfondir en prévoyant la procédure par laquelle la collectivité territoriale pourrait présenter des
propositions tendant à ce que le législateur modifie la législation applicable.
Il conviendrait de modifier les articles 21 et 37 de la Constitution pour y inscrire, en la légitimant,
l'existence de ce pouvoir réglementaire
- application diversifiée de la directive cadre de l'Union européenne n°2000/60/CE du 23 octobre 2000
sur l'eau et le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ;
- mise en œuvre régionalisée, liée aux spécificités agricoles, de la politique agricole commune (PAC) ;
- modulation de l'application de la loi relative à la protection et à la mise en valeur du littoral.
Les collectivités territoriales subissent depuis quelques années un effet de ciseau entre des charges
qui connaissent un taux de progression élevé et des recettes de plus en plus contraintes.
En ce qui concerne les transferts de l’Etat, la question revêt deux aspects. D’une part, l’Etat est
devenu le premier contribuable local mais il ne peut s’en prendre qu’à lui-même car c’est au travers
des exonérations et dégrèvements adoptés au fil des années par le Parlement. Le taux de prise en
charge par l’Etat des taxes directes locales a vivement progressé dans le temps pour atteindre
globalement 26 % en 2008 : plus de 50 % pour la taxe professionnelle et près de 33 % pour la taxe
d’habitation.
La suppression ou la limitation des dégrèvements et exonérations est régulièrement mise en avant
comme une simplification et surtout une meilleure responsabilisation des élus locaux face à leurs
électeurs – contribuables. Il s’agit aussi de faire disparaître un lien malsain entre les collectivités et
l’Etat : cette contribution nationale est invisible pour le contribuable local, ce qui ne peut pas être
satisfaisant en termes de responsabilité et de transparence.
A partir de cette solution unanime, la véritable question est de savoir comment répartir la charge –
devenue très élevée – entre l’Etat, les collectivités locales et les contribuables : les dégrèvements et
exonérations sont estimés à 20,5 milliards d’euros en 2009. L’objectif sera d’autant plus difficile à
atteindre que la suppression annoncée de la taxe professionnelle sera peut-être partiellement
compensée par de telles dotations.
D’autre part, les dotations de l’Etat n’ont plus qu’un vague lien avec les territoires et sont assez
largement forfaitisées : dans la DGF des régions (5,3 milliards d’euros en 2008), 152 millions
alimentent la dotation de péréquation ; dans la DGF des départements, les deux dotations de
péréquation s’élèvent à 1,3 milliard pour une dotation globale de 12 milliards. Cependant, depuis la
réforme de 2004, l’action du Comité des finances locales rétablit progressivement plus de péréquation
dans la répartition de la DGF, car il augmente les dotations de péréquation plus vite que les dotations
forfaitaires ou de compensation.
Par ailleurs, dans le cadre des relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales, des
sujets plus techniques peuvent être évoqués :
si les collectivités lèvent l’impôt en décidant, dans certaines conditions, du taux de certaines
taxes, c’est l’Etat qui calcule l’assiette. Or, les grandes collectivités auraient les capacités
humaines et techniques pour travailler sur les bases d’imposition et assurer ainsi une
meilleure et plus juste répartition de l’effort fiscal. Plusieurs collectivités ont ainsi effectué
des études sur les bases de taxe professionnelle et ont transmis aux services de l’Etat les
résultats de ces « contrôles », ce qui a pu permettre d’augmenter la base d’imposition. De
plus, en contrepartie de ce service rendu, l’Etat prélève des frais d’assiette, dont le montant
n’est plus négligeable sur les feuilles d’imposition ;
en outre, l’Etat prélève effectivement l’impôt, en levant également des frais de gestion pour
ce service rendu aux collectivités. De même que pour le calcul des bases, certaines
collectivités auraient les capacités de percevoir directement le produit fiscal auprès des
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contribuables ;
l’Etat tient les comptes du payeur et assure la gestion de la trésorerie des collectivités.
Celles-ci ont obligation, sauf condition exceptionnelle, de déposer leurs liquidités au Trésor
public, sans rémunération ; la contrepartie de l’Etat est l’avance du produit des impôts
locaux par douzième tout au long de l’année, en anticipation par rapport aux versements
effectifs des contribuables. Cependant, cette contrepartie est de moins en moins pertinente
en raison du développement de la mensualisation du paiement de l’impôt ; de plus, si cette
avance n’existait plus, cela poserait un problème de trésorerie uniquement la première
année du changement de versement.
Pour autant, cette obligation de dépôt se révèle prudentielle en temps de crise : les collectivités ne
pouvant placer leurs fonds sur les marchés ou sur des titres, ne sont pas touchées par des pertes de
placements, comme ont pu l’être de nombreuses collectivités américaines ou norvégiennes durant les
crises financières.
Enfin, il est évident qu’une refondation des relations financières entre l’Etat et les collectivités locales
ne peut être réalisée sans que ces dernières puissent faire valoir leur position sur la nature, le
périmètre et les conditions des obligations mises à leur charge. Une des difficultés principales de
l’évolution historique récente réside bien, en effet, dans le fait que des transferts de compétences
et/ou de charges ainsi que des changements dans les assiettes des impôts locaux sont décidés en
l’absence de concertation avec les collectivités et leurs associations représentatives. Le
rétablissement de la confiance entre l’Etat et les collectivités territoriales auquel appelle votre mission
passe ainsi par un changement profond des comportements et des procédures en la matière.
La fiscalité directe locale, symbolisée par les « quatre vieilles », cristallise les critiques. Les taxes
locales sont en réalité très nombreuses mais les plus importantes en volume sont en effet la taxe
d’habitation, les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et la taxe professionnelle.
Ces impôts sont des impôts de « stock », ils sont assis sur des valeurs qui ne fluctuent pas ou peu
avec la croissance économique : la taxe professionnelle a en particulier une très faible élasticité à la
baisse. Ils présentent donc un avantage indéniable pour les collectivités, leur produit étant prévisible
et globalement stable hors effet-taux. A contrario, du point de vue du contribuable, ils paraissent
parfois lourds, surtout en période de crise, et cette perception est renforcée par la diminution régulière
des assiettes décidée par le législateur. Ce type d’impôt ne connaîtra pas une baisse forte en cas de
crise économique, mais ne connaîtra pas non plus de hausse forte en cas de croissance.
Avec les droits de mutation, on constate très directement l’inconvénient de disposer d’impôts de flux :
la baisse de leur produit est extrêmement rapide en période de crise immobilière. Ceci est d’autant
plus pénalisant pour les collectivités qu’elles ont l’obligation d’équilibrer leurs budgets ; contrairement
à l’Etat, elles ne peuvent pas « laisser filer le déficit ». Les règles comptables actuelles devraient
d’ailleurs être ajustées si les impôts de flux devenaient plus importants pour les collectivités.
La fiscalité locale française souffre également d’une grande confusion pour le citoyen. Les quatre
taxes directes locales ont de multiples « tranches » : pour la commune, souvent l’intercommunalité, le
département, la région, l’Etat avec les frais de gestion et de recouvrement, parfois les chambres
consulaires. De plus, certains impôts ou taxes sont prélevés via une taxe directe locale : la redevance
audiovisuelle ou la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Il existe donc bien un « millefeuille »
de la fiscalité locale : 39 000 organismes décident à un niveau ou à un autre d’un taux d’imposition.
Les modalités de financement des collectivités infranationales dans les pays de l’Union
européenne sont extrêmement diversifiées et les frontières entre les différentes composantes de la
ressource sont difficiles à définir.
Les recettes tirées de la facturation des services publics locaux et de la gestion du patrimoine sont
très diverses et dépendent à la fois des compétences exercées par les collectivités et du mode de
gestion des services publics.
En ce qui concerne la fiscalité, il existe un grand nombre d’impôts propres aux collectivités, directs
ou indirects, ainsi que des impôts qu’elles partagent avec l’Etat ou les Etats fédérés. On peut noter
que, dans certains pays, comme la Belgique, l’Allemagne ou l’Espagne, les collectivités locales ont
le droit de créer de nouveaux impôts locaux.
Trois impôts locaux sont très répandus :
L’impôt foncier est présent dans la quasi-totalité des pays européens et, dans une large majorité
d’entre eux, il s’agit d’un impôt exclusivement communal. Il prend généralement en compte à la fois
les terrains et les constructions. Les bases d’imposition reposent soit sur la superficie ou la surface,
soit sur la valeur des propriétés. Les taux peuvent différer selon la catégorie ou l’utilisation des
biens, mais également selon les zones géographiques à l’intérieur de la collectivité (par exemple
en Italie en fonction des équipements publics à proximité). Les collectivités disposent souvent
d’une marge de manœuvre pour la fixation du taux, mais elle est fréquemment encadrée.
L’impôt local sur les activités économiques est présent dans une dizaine de pays, il est
particulièrement important dans les recettes totales en France, en Allemagne, en Italie et au
Luxembourg. Il peut porter sur le bénéfice des sociétés (Allemagne) ou le profit opérationnel
(Luxembourg), la valeur ajoutée (Italie et Hongrie), le montant des salaires (Autriche), la valeur
locative des immobilisations avec un correctif en fonction de la valeur ajoutée (France).
L’impôt local sur les revenus des personnes physiques concerne cinq pays de l’Union
européenne. Au Danemark, en Finlande et en Suède, il constitue la principale ressource fiscale des
collectivités. Assis sur la même assiette que l’impôt national, il est recouvré par l’Etat, mais les
collectivités disposent d’une grande liberté pour la fixation du taux. En Belgique et en Italie, il s’agit
d’une taxe additionnelle à l’impôt national, moins importante que dans les pays nordiques.
Enfin, les partages d’impôts nationaux sont très répandus en Europe, principalement dans les Etats
fédéraux, et portent sur des impôts à fort rendement : l’impôt sur le revenu des personnes
physiques (IRPP, 15 pays assurent un tel partage), l’impôt sur les sociétés (9 pays) et la taxe sur la
valeur ajoutée (6 pays).
En ce qui concerne l’IRPP, les Länder allemands en perçoivent 42,5 % et les communes
allemandes 15 %, les communautés autonomes espagnoles généralement 33 %, les communes
hongroises 39 %, les communes italiennes 6,5 % ou les départements polonais 10,3 %.
Le partage de la TVA concerne principalement des Etats fédéraux, mais pas uniquement : en
République tchèque, les communes perçoivent 21 % des recettes de TVA et les régions 9 % ; en
Roumanie, les départements et les communes en perçoivent 27,5 %.
Le partage de l’impôt sur les sociétés concerne également des pays très divers : l’Allemagne,
l’Autriche, mais aussi le Danemark (les communes en perçoivent 13,4 %), la Finlande (22 % pour
les communes), la Pologne (notamment 15,9 % pour les régions) ou la République tchèque
(principalement 21 % pour les communes).
A partir de ce constat et de l’objectif de trouver des ressources suffisantes et pérennes pour les
collectivités, quelques principes peuvent être posés pour orienter la réforme de la fiscalité locale :
les impôts devant être « lisibles » et compréhensibles pour le contribuable, chacun d’entre
eux doit donc certainement être spécialisé sur un nombre limité de collectivités. Il s’agit au
fond d’un impératif démocratique de consentement à l’impôt, dont le principe a été posé
dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Dans le même esprit, comme il est
indiqué ci-dessus, il est nécessaire de limiter, voire de supprimer les prises en charge par
l’Etat de contributions dues localement ;
chaque collectivité doit pouvoir recourir à la fois au contribuable ménages et au contribuable
entreprises ; en particulier, il paraît indispensable à la mission de conserver un impôt
économique, expression du lien qui doit continuer à exister entre les territoires et les
entreprises ;
a) La liberté fiscale
S’il est souhaitable de laisser davantage de liberté fiscale aux collectivités territoriales et de renforcer
leur autonomie financière, cette évolution doit nécessairement s’articuler avec une rénovation de la
péréquation entre les territoires. En effet, toutes les collectivités territoriales sont loin d’avoir les
mêmes bases fiscales, les inégalités étant d’autant plus importantes que le nombre de collectivités
territoriales concernées est élevé.
Ainsi, les inégalités sont particulièrement marquées pour les communes. Si l’on prend en compte
l’ensemble des communes de métropole, le potentiel fiscal par habitant varie de 0 euro à plus de 30
000 euros (Omonville-la-Petite, dans le département de la Manche). La moyenne est de l’ordre de 500
euros par habitant. En ce qui concerne les départements de métropole, le potentiel fiscal par habitant
s’échelonne de 232 euros pour le département de la Creuse à 991 euros pour celui des Hauts-de-
Seine, la moyenne s’établissant à environ 400 euros par habitant. Enfin, l’écart est plus faible dans le
cas des régions puisque le potentiel fiscal par habitant va de 67 euros en Corse à 111 euros pour la
Haute-Normandie.
Comme vos rapporteurs l’ont indiqué, la pratique des cofinancements est, dans une certaine mesure,
indispensable à l’action publique. Par conséquent, la remise en cause des financements croisés ne
doit pas être à l’ordre du jour. En revanche, des solutions peuvent être apportées pour remédier aux
inconvénients résultant de cette pratique et répondre aux critiques récurrentes dont elle fait l’objet.
Une première piste de réforme pourrait consister à limiter le nombre de cofinanceurs d’un
investissement public.
Un autre élément de simplification, préconisé par l’Assemblée des communautés de France, serait la
mise en place de « guichets uniques », qui simplifieraient les circuits de financement, sur le modèle
des agences régionales de santé (ARS) ou de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de
l’énergie (ADEME).
Ainsi, pour chacune des principales politiques publiques, seraient constituées des « agences
régionales de financement », qui seraient l’unique interlocuteur de chaque collectivité territoriale
lorsqu’elle souhaite regrouper des financements pour mettre en œuvre un projet. Cette seule mesure
de simplification, sans porter atteinte à la pratique actuelle des cofinancements, en réduirait la
complexité et la lourdeur administrative.
De manière plus contraignante, pourrait être envisagée la fixation de seuils impératifs de financement
pour certains des acteurs participant à un investissement. Ainsi, par exemple, la collectivité territoriale
principalement compétente ou concernée par l’investissement pourrait avoir pour obligation de
contribuer au moins à hauteur de 50 % au financement du projet.
Une dernière piste, particulièrement contraignante par rapport à la pratique actuelle, pourrait être
d’interdire aux collectivités territoriales de participer au financement d’investissements qui relèvent
clairement des compétences de l’Etat. Une telle interdiction aurait le mérite de la clarté puisqu’elle
obligerait l’Etat à assumer l’intégralité du poids de sa compétence et éviterait aux collectivités
territoriales d’avoir à limiter les financements qu’elles accordent à leurs dépenses obligatoires pour
contribuer à l’action étatique.
En conclusion, il apparaît que la question des financements multiples est intrinsèquement liée à celle
des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales. Une clarification des
compétences qui passerait par la remise en cause de la clause générale de compétence et par la
délimitation très stricte des champs d’intervention de chaque strate de collectivité entraînerait
nécessairement la réduction du nombre d’opérations de cofinancement et des problèmes qu’elles
suscitent.
A l’inverse, il est peu probable qu’une solution satisfaisante puisse être apportée aux problèmes posés
par les financements multiples en cas de maintien de compétences concurrentes entre les collectivités
territoriales. C’est pourquoi les pistes à privilégier semblent, à ce stade, relever de l’aménagement de
la pratique des financements multiples et non de leur disparition.
Picardie ou pas Picardie ? La façon dont les médias et le débat politique se sont
saisis du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, une semaine
avant sa remise officielle le 5 mars 2009, augure mal de la clarté des alternatives qui
sont réellement ouvertes. Une fois de plus, la carte – chaque quotidien a produit la
sienne comme si elle sortait du rapport, où elle n’existe pas – risque de détourner la
question politique, et de basculer l’argumentation dans un pur jeu de territoires, qui a
immédiatement commencé. Officiellement on laisse entendre qu’il y aurait accord
unanime, au sein du comité, pour seize propositions sur vingt, comme si elles étaient
toutes de même poids. À gauche, les réactions critiques fusent dans une grande
confusion – « ringard », « recentralisateur », « politicien » – en ciblant telle ou telle
proposition, mais sans beaucoup d’analyse de fond du texte dans son ensemble.
D’autant moins que les positions personnelles de Pierre Mauroy et d’André Vallini ne
manquent pas d’interroger.
Le big bang recherché aura au moins provoqué un tollé général et hétéroclite, qui
risque cependant de laisser entendre qu’on ne peut décidément toucher à rien dans
ce monde des pouvoirs locaux établis, à gauche comme à droite. On ne pouvait
mieux s’y prendre pour provoquer une mini-crise d’une semaine, avant que Nicolas
Sarkozy ne se fasse, le jour venu, un plaisir de galvauder les résistances et les peurs
injustifiées, pour mieux resserrer l’objectif. Que cherche donc le gouvernement dans
cette affaire ?
Mieux à faire
Ici, le rapport Balladur fait preuve d’une telle incohérence et d’une telle désinvolture
dans l’audace qu’on est en droit de se demander ce qu’il en est vraiment de l’objectif
de son commanditaire : big bang ou bling bling ? Organisation d’un débat politique de
fond sur les nouvelles conditions de l’action publique locale dans les territoires et
entre eux tous, ou déstabilisation tactique de tout le dispositif au bénéfice de la
surprise qui pourrait s’imposer alors dans la tourmente ? Volonté réelle d’engager
des réformes de fond pour la gouvernance territoriale, ou désir implicite de les rendre
impossibles durablement ? Avec le rapport du comité pour la réforme des
collectivités locales, N. Sarkozy semble désormais en mesure d’imposer un nouveau
jeu politico-médiatique : le bling-blang territorial. Personne n’est obligé d’y participer :
il y a beaucoup mieux à faire, car le grand chantier interterritorial est en fait urgent et
complexe.
Grenoble, le 1 mars 2009.
La France connaît une réelle complexité dans son organisation territoriale interne
puisque celle-ci repose, en réalité, sur plusieurs niveaux :
- les communes dotées de la clause générale de compétences (article L 2121-29
du CGCT) et de compétences particulières définies par la loi
- l’intercommunalité dotée de compétences spécifiques définies par la loi et les
statuts adoptés (loi du 12 juillet 1999). Il existe actuellement trois types
d’intercommunalités (à l’exception des syndicats de communes) : les
communautés de communes, les communautés d’agglomération, les
communautés urbaines.
- les syndicats mixtes dotés de compétences exclusives et spécifiques ainsi que
les pays (livre VII du CGCT)
- les départements dotés de la clause générale de compétences (article L 3211-1
du CGCT) et de compétences particulières définies par la loi
- les régions dotées de la clause générale de compétences (article L 4221-1 du
CGCT) et de compétences particulières définies par la loi
- l’Etat doté d’une compétence générale et absolue puisque, selon la Constitution
(article 72), il n’existe pas de compétences dédiées aux collectivités
territoriales. Il peut donc agir y compris sur des compétences qu’une autre loi a
confié aux collectivités territoriales, dès lors qu’un sujet l’intéresse (avec une
limite peut-être pour certains territoires d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie).
Ces 6 niveaux d’intervention et de décision nous positionnent largement en tête des
pays de l’Union européenne.
D’une manière générale on peut constater que dans nombre de pays européens il
existe trois niveaux territoriaux (un niveau local, un niveau intermédiaire, un niveau
régional) auxquels s’ajoute l’Etat.
ETATS Population Niveau régional Niveau Niveau local
en millions intermédiaire
Allemagne 82,1 16 Länder 426 Kreis 16 068
Gemeinden
Belgique 10,2 3 régions 10 provinces 589
communes
Espagne 39,3 17 communautés 50 provinces 8 032
autonomes communes
France 60,2 26 régions 100 36 779
départements communes
Italie 56,9 20 régions 95 provinces 8 074
communes
Luxembourg 0,4 118
communes
Royaume 59 3 (Pays de Galles, 56 comtés 481 districts
Uni Ecosse, Irlande du
Nord
Quant aux habitants ils ne comprennent pas, en fait, cette complexité, ce que
démontrent ces deux exemples.
Les contribuables, habitants ou entreprises, si ceux-ci voient le montant de leurs
impôts locaux se cumuler, ne savent pas toujours quelle collectivité est vraiment
responsable. Ce tableau illustre quelles collectivités(ou groupement) peuvent
percevoir les 4 impôts locaux traditionnels existant en France :
Commune Intercommunalité Département Région
Taxe d’habitation OUI OUI (sous forme OUI NON
additionnelle)
Taxe foncière bâtie OUI OUI (sous forme OUI OUI
additionnelle)
Taxe foncière non bâtie OUI OUI (sous forme OUI OUI
Cette question est importante car elle détermine réellement le champ d’actions des
collectivités territoriales et leurs principes de financement.
En clair doit-on maintenir la clause générale de compétences (selon la jurisprudence
c’est la combinaison de l’intérêt public et du territoire considéré qui la met en
pratique) ou doit-on s’appuyer sur des compétences particulières liées aux blocs de
compétences issus des années 80 et dans ce cas que serait le régime juridique de
celles-ci ? Enfin quelles seraient les règles de financement pour chacune de ces
compétences puisqu’actuellement elles sont toutes financées de la même manière.
Ce que l’on sait à la lecture de la Constitution (article 72) :
- il n’y a pas de compétences spécifiques dédiées aux collectivités territoriales.
L’Etat peut donc intervenir par la loi sur tous les domaines, y compris sur ceux
qui ont déjà été transférés aux collectivités.
- Il n’existe pas de véritable principe de subsidiarité puisque toutes « les
collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble
des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».
- La tutelle d’une collectivité sur une autre est interdite. C’est une vieille règle en
droit français (depuis la Révolution) qu’aucune majorité n’a voulu défaire.
Cette non tutelle d’ailleurs a été constitutionnalisée en 2003.
Ces trois principes nous différencient d’ailleurs assez largement de certains autres
pays européens, des Etats fédéraux bien sûr (l’Allemagne), mais aussi des Etats
unitaires à forte décentralisation (l’Espagne ou l’Italie)
Dans les faits cependant on ne voit pas une collectivité intervenir à la place d’une
autre au titre des blocs de compétences qui ont été transférés à cette dernière. Ainsi
la région finance bien la construction et l’entretien des lycées, le coût des actions de
2-Diminuer les transferts de l’Etat aux collectivités territoriales par une réforme
approfondie des impôts locaux
Actuellement les collectivités locales assurent près des 2/3 des investissements
publics. Pour assurer la qualité du développement de leurs territoires et le bon
fonctionnement des services d’intérêt général il est essentiel que les budgets locaux
soient assurés dans leur volet ressources et qu’ils contribuent à l’équilibre global des
finances publiques, même indirectement.
De ce point de vue ne parler que des compétences sans aborder la question des
ressources n’a pas de sens. Il ne s’agit pas seulement de simplifier notre
organisation territoriale, mais de lui donner une capacité à agir concrètement quelque
soit le dispositif retenu.
Après les lois des années 1982/1983 et les lois des années 2003/2004, les
collectivités territoriales sont désormais en première ligne pour satisfaire les besoins
collectifs. Il y a donc un changement d’échelle des budgets locaux qui jouent un rôle
de plus en plus majeur dans le fonctionnement et l’équipement du territoire national
mais qui, dans le même temps, s’intègrent de plus en plus dans les finances
publiques marquées actuellement par un endettement généralisé.
La réforme constitutionnelle de mars 2003 constitue une étape importante en
introduisant dans la Constitution la notion d’autonomie financière (article 72-2).
Désormais « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités
territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part
déterminante de l’ensemble de leurs ressources ».
Même si le Conseil constitutionnel n’a pas retenu dans sa décision sur la loi
organique la notion de part déterminante cette obligation reste inscrite dans la
Constitution.
C’est sans doute le sujet le plus difficile à solutionner. Car si la France est le seul
pays membre de l’Union européenne à disposer d’autant de communes, surtout d’un
très faible niveau d’habitants, il n’est pas certain que porter le débat sur le nombre
de collectivités intervenant sur le même territoire est efficace.
Les oppositions sont très tranchées à la fois pour des raisons politiques (la gauche
qui dirige la grande majorité des collectivités territoriales face à la droite qui est
majoritaire nationalement) mais aussi pour des raisons historico-culturelles (pourquoi
vouloir modifier une organisation locale qui sait sélectionner les dirigeants
nationaux ?).
Si l’on peut parvenir à un relatif consensus autour de la question des
intercommunalités, cela paraît impossible pour l’éventuel rapprochement entre
départements et régions.
Quelles que soient les conclusions de la commission Balladur et les souhaits du
gouvernement et du Président, il n’est pas certain que ceux-ci soient acceptés
facilement.
Dans cette hypothèse les départements et les régions resteraient des collectivités
territoriales, exerceraient chacun les compétences exclusives déjà définies. Seules
les régions exerceraient les compétences prescriptives.
Il y aurait donc deux niveaux de collectivités composées chacune d’une assemblée
et d’un exécutif élu.
Les élections auraient lieu le même jour et pour la même durée (6 ans, ce qui modifie
la règle actuelle pour le département). Elles se feraient dans les mêmes conditions
qu’aujourd’hui : les cantons pour désigner les membres du conseil général, les
départements pour désigner les membres du conseil régional, avec une prime en
siège correspondant à ¼ des sièges à pourvoir pour la liste ayant eu le plus de voix
sur le territoire régional.
En contre point, c'est vrai, d'un certain Les territoires les plus fragiles face aux
discours qui oublie volontiers — sauf le mutations, ont besoin, et plus encore
temps d'une manifestation — « les que les autres, pour l'égalité des
choses d'en bas », on se souvient chances, non seulement de plus
À la commune, la proximité
Les communes conserveraient une clause générale de compétence, ce qui leur
permettrait de continuer à incarner l'échelon de solidarité naturelle, l'échelon du
quotidien et de disposer de toute la souplesse nécessaire pour adapter l'action
publique à la réalité de terrain, mais aussi lorsque cela est nécessaire à l'urgence.
Leurs compétences concernent principalement l'offre de services et d'équipements
de proximité, l'ordre public, l'état civil, les animations locales, et d'une manière
générale, l'environnement du quotidien.
L'atelier propose donc une mise en perspective de ces différentes stratégies et une
réflexion sur les conséquences qu'elles entraineront notamment sur les modes de
gouvernances des territoires et sur les évolutions du métier de cadre dirigeant
territorial.
La piste la plus souvent mise en avant est celle de la fusion ou du regroupement des
niveaux actuels dans des combinaisons variables (Région et département, EPCI et
communes). Les combinaisons sont multiples :
- Disparition pur et simple d'un échelon ; cette proposition dépasse rarement
le niveau de la théorie, du moins à court terme. Le département est le plus
souvent cité, mais les communes se voient parfois proposées de
disparaitre dans des nouvelles intercommunalités qui s'appellent soit
nouvelles communes, soit métropole.
- Regroupement par création de couples : La proposition communes- EPCI
et département-région a le plus de succès. Elle recoupe un partage un peu
basique entre fonctions opérationnelles de proximité et fonctions
stratégiques de développement. Comme si l'opérationnalité n'avez pas
besoin de stratégie et la proximité ne contribuait pas au développement.
L'atelier examinera les formules mises en débat par le projet de loi qui devrait être
connu au moment de nos travaux.
Les participants seront également amenés à débattre sur l'évolution des modes de
relations entre collectivités et la manière d'organiser la coopération selon les modèles
qui seront proposés. De la contractualisation à la mutualisation, du transfert à la
prestation, autant de champ d'innovation qui vont nous demander une forte
implication et impacter les compétences de nos métiers.
Il s'agit en fait de faire preuve de ce que l'on pourrait appeler l'intelligence territoriale
qui doit faire acte de prospective concernant l'évolution de l'organisation territoriale
Française et l'évolution attendue des politiques européennes, lesquelles vont prendre
de plus en plus d'importance.
Tout ce qui précède signifie que plus que jamais le management public doit revenir
au centre de toutes les problématiques organisationnelles des collectivités
territoriales et plus particulièrement la fixation d'objectifs et une méthodologie qui
implique un résultat à atteindre.
Chacun a bien intégré que le contexte actuel n'est pas que conjoncturel et que dès
maintenant nos organisations publiques vont vivre dans un environnement
durablement évolutif et ceci tant pour des motifs d'ordre politiques, économiques,
technologiques et sociétales.
33
Rapport du groupe de travail présidé par le Sénateur A.Lambert, « Les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales », novembre
2007
34
Source : compte des départements et régions 2006, Ministère du Budget et des comptes publics. (cf. tableau en
annexe). Dans la présente note les dépenses réelles regroupent les dépenses de fonctionnement, et d’investissement
à l’exclusion des dépenses d’ordre et celles relatives au remboursement de la dette
7ème Universités d’Eté Page 132
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
dans les projets de restructuration-fusion), l’enjeu des surcoûts actuels ne
saurait excéder 600 millions d’Euros par an, soit moins de 0,7 % de la
dépense totale consolidée des départements et régions.
1.2 Les surcoûts sont liés, pour une part significative, à l’existence de
financements
croisés entre structures, dont l’Etat lui-même est l’un des acteurs majeurs.
Si les Départements et Régions ont souvent mis en place des dispositifs
contractuels qui s’entrecroisent (contrats territoriaux, politiques d’aides à la
création d’équipements publics, structures d’animation dans les domaines
économiques et touristiques,...), de nombreux financements croisés restent à
l’initiative de l’Etat :
soit directement par l’intermédiaire des politiques contractuelles (Contrats
de projets par exemple) ou ses interventions dans le cadre du
financement de grands équipements structurants (TGV, Equipement
culturel ou sportif d’envergure nationale, ...) ;
soit indirectement par les effets induits de l’exercice conjoints de
compétences :
entre collectivités. A titre d’exemple citons les équipements
sportifs souvent financés conjointement dans le prolongement de
la compétence « Enseignement » par la Région et le Département;
entre les collectivités et l’Etat, lequel conserve non seulement une
capacité à imposer aux collectivités locales des mesures qu’elles
devront mettre en oeuvre (pouvoir normatif) mais conserve aussi
dans la totalité des compétences des dispositifs d’interventions. A
titre d’exemple, une étude réalisée par KPMG à l’échelle d’une
Région35 a ainsi permis de mettre en évidence l’implication de
l’Etat dans les financements croisés sur le champ de l’action
culturelle. Cette étude a permis de mesurer que l’Etat représentait
près de 20% des dépenses de fonctionnement réalisées sur le
territoire et contribuait autant à l’existence de financements croisés
que le Département ou la Région.
35
Etude relative aux dépenses culturelles des différents acteurs publics en Région Pays de la Loire – Région des Pays de la
Loire / DRAC des Pays de la Loire (2004)
7ème Universités d’Eté Page 133
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
L’évaluation des facteurs pouvant générer des surcouts dans la situation
actuelle permet d’émettre l’hypothèse d’un faible rendement financier à court
terme d’une fusion entre les institutions départementales et régionales et de
gains peu significatifs à long terme (1), mais qui pourrait se traduire par des
couts induits réels à très court terme (2).
2.1Des gains financiers faibles à court terme, peu significatifs à long terme...
Le périmètre des moyens sur lesquels des gains peuvent sembler
envisageables est relativement faible et concerne pour l’essentiel les
fonctions d’administration générale (gestion des institutions départementales
et régionales, gestion de l’assemblée et des élus, directions générales,
fonctions supports) ou les fonctions de coordination opérationnelle des
politiques et dispositifs d’intervention (exercice conjoint de compétences).
Contrairement aux mouvements de même nature dans les groupes privés, la
rationalisation de ces moyens semble difficile à mettre en oeuvre à court
terme :
l’allocation des ressources humaines ne pourra être réévaluée qu’en
intégrant la contrainte liée à la pyramide des âges des collectivités
concernées ;
les moyens techniques et logistiques ne pourront, en conséquence, être
ajustés qu’ à l’issue de cette période ;
seule, la rationalisation du fonctionnement des assemblées pourra
intervenir à très court terme mais elle ne représente qu’une part infime du
budget consolidé des Départements et Régions.
2.2 ...A contrario, la fusion pourrait se traduire par des couts induits réels -
et peu
productifs - à court terme !
L’expérience des transferts de compétences intervenus dans le cadre du
développement des structures intercommunales ou, plus récemment, dans le
prolongement des différents transferts de l’ Etat vers les Départements et
Régions démontre l’existence d’un certain nombre d’effets qui, s’ils se
traduisent souvent par une amélioration qualitative du niveau de service
public rendu, se soldent financièrement par une progression des dépenses.
Moins que l’expression d’une volonté politique, cette progression des
dépenses est le plus souvent la résultante d’effets mécaniques auxquels il
semble difficile de résister :
Des effets d’alignements « structurels » qui conduisent le plus souvent
à un alignement par le haut. Ainsi par exemple en est-il des enjeux liés à
l’uniformisation des conditions de travail et de rémunération des agents
transférés au sein d’une même collectivité : régime indemnitaire, temps de
travail, action sociale,... sont autant de paramètres qui créent des
pressions fortes à la hausse des charges. A titre illustratif une hausse de
1% des charges de personnel représente 80 millions d’ Euros par an.
• Des risques d’alignements « politiques ». De la même façon, les
différentes collectivités territoriales ont mis au point des dispositifs
d’intervention qui peuvent varier plus ou moins significativement (aide
sociale facultative, soutien aux territoires, dotations des EPLE, politiques
de soutien aux territoires,...). Dans une première étape, il pourrait être
2.3 Au final, une opération qui pourrait se traduire par des couts
supplémentaires ou, ad minima, par une relative neutralité financière
pour les départements et régions.
A la différence des expériences des rapprochements-fusions dans les
structures privées, le profil de la fusion Départements-Régions pourrait
présenter le profil ci-après. Néanmoins seule une simulation sur la base de
deux ou trois territoires permettrait de valider la forme exacte du profil
probable
S'appuyant sur les articulations étroites qui lient aujourd'hui les communes et leurs
communautés, Daniel Delaveau s'interroge : pourra-t-on aller aussi loin que
l'intercommunalité pour penser l'articulation des départements et des régions ?
Convaincu que ce qui pose problème, c'est sans doute moins le nombre de nos
niveaux administratifs que la faiblesse de leur coordination, le président de l'AdCF
partage les propositions de la Commission présidée par Jean-Luc Warsmann, qui
imagine des fusions institutionnelles horizontales ou verticales à travers des options
« à la carte ». Quant à la dimension politique de l'intercommunalité, Daniel Delaveau
souhaite que l'on avance vite, et même au plus tôt, pour modifier la donne avant
2014 et adopter des mécanismes directs de désignation des élus communautaires.
Peu favorable à la transformation des intercommunalités en collectivités de plein
exercice, l'AdCF préfére qualifier ces institutions émergentes par un nouveau statut
de « communauté territoriale ».
Elle s'est félicitée de l'engagement d'une réflexion nationale sur ce sujet tout en
exprimant sa volonté de ne pas voir différer des réformes urgentes, largement
préparées par trois années de concertation, et notamment leur « volet local » relatif
au bloc communes-intercommunalité, largement traité par l'avant-projet de loi sur la
modernisation de la démocratie locale dont l'AdCF soutient activement les objectifs.
Conduite par le Comité de réforme des collectivités locales présidé par l'ancien
Premier ministre Edouard Balladur, cette réflexion nationale se prolonge également
dans le cadre de la mission sénatoriale constituée à l'initiative de Gérard Larcher.
Elle bénéficie des éclairages apportés par le récent rapport de la mission
d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale (rapport
Warsmann) mais aussi du rapport d'Alain Lambert consacré l'an passé à la
clarification des relations Etat-collectivités ; deux rapports dont l'Assemblée des
Communautés de France a très largement soutenu les orientations générales et
conclusions.
***
Dans le cadre de son Livre blanc publié en 2007, l'AdCF s'est clairement
prononcée polir :
- l'achèvement rapide (début du nouveau mandat) de la carte de
l'intercommunalité (fixer une échéance butoir au 1er janvier 2011),
(proposition n° 1 )
- la rationalisation de la carte des syndicats intercommunaux (plus de 16 000
à ce jour), (proposition n° 2)
- le traitement spécifique de la « zone dense » de l'agglomération parisienne
(cf. différentes hypothèses débattues lors de la 18ème convention
nationale de l'AdCF, à Paris, en 2007), (proposition n° 3)
- la simplification de la « gouvernante intercommunale » (définition de
l'intérêt communautaire par le conseil dans les communautés de
communes, nouvelles règles de majorité pour les transferts de
compétences statutaires...), (proposition n° 4)
- la « démocratisation » de l'intercommunalité par l'application d'un scrutin «
fléché » de type PLM avec application généralisée (ou significativement
étendue) du scrutin de liste lors des élections municipales, (proposition n°
5)
- le renforcement des compétences stratégiques des intercommunalités
(planification territoriale, urbanisme, habitat, mobilités, environnement...),
(proposition n° 6)
- la poursuite de l'effort de mutualisation des ressources administratives
(mises à disposition, services partagés...) et la sécurisation des pratiques
devant le droit de la concurrence européen, (proposition n° 7)
- le renforcement des mécanismes de coordination communes-communauté
(agrégation des comptes du « bloc territorial », pactes financiers et
fiscaux...), (proposition n° 8)
- des modalités plus souples et conventionnelles d'agencement des
compétences communautaires et communales pour faire fonctionner au
mieux la subsidiarité dans les champs d'action partagés (notion d'accords-
cadres, dépassement du principe d'exclusivité...), (proposition n° 9)
- la définition d'un nouveau statut juridique lisible (« Communauté territoriale
») permettant de traduire le caractère de plus en plus intégré et « fédéral »
des institutions communautaires, (proposition n° 10)
- la préservation de cadres souples et non-institutionnels de coopération
intercommunautaire (retour à des pays « fédérations de communautés »,
conférences territoriales, SCOT...). (proposition n° 11)
L'AdCF s'est montrée très attentive aux différentes propositions visant à renforcer les
coordinations (sous forme contractuelle ou organique) entre départements et régions.
Sans nécessairement pouvoir généraliser une intégration institutionnelle aussi
poussée qu'au sein du « bloc » communes-intercommunalité (à travers des élus
communs aux deux assemblées, des mutualisations d'équipes administratives...),
certaines expérimentations pourraient être proposées pour tendre dans cette
direction. (proposition n° 19)
En tout état de cause, l'action des conseils généraux et régionaux doit être
assurément mieux articulée pour :
- améliorer la cohérence et la continuité des grandes politiques publiques
(ex. : insertion-formation, collèges-lycées, transports inter-urbains...),
- faire vivre la subsidiarité entre ces deux niveaux pour définir de véritables «
chefs de file » dans leurs champs de compétences partagés,
- définir des principes d'action limitant les financements croisés.
(proposition n° 20)
De fait, l'AdCF considère avec intérêt l'option d'une représentation directe des
territoires, via les élus des intercommunalités, au sein des assemblées
départementales. Une conférence départementale des présidents
d'intercommunalités pourrait également être aménagée au côté (ou au sein) d'un
conseil général renouvelé sur le fondement de nouveaux modes de scrutin. La
conférence départementale des présidents d'intercommunalités pourrait devenir le
lieu d'élaboration des documents réglementaires ou des politiques publiques
prescrivant sur le niveau local (assistance technique, fonds de péréquation, plans
départementaux...) afin de supprimer les tutelles de fait qui existent aujourd'hui.
L'AdCF demande que soient définies, dès 2009, les pistes de modernisation des
assiettes de la fiscalité locale. Elle est favorable à
- Un nouvel impôt économique local fondé sur la valeur ajoutée (orientations
commission Fouquet) en substitution de la taxe professionnelle.
(proposition n° 32)
- Des taxes foncières et d'habitation assises sur des valeurs locatives
régulièrement actualisées (à partir des travaux des commissions
communales et/ou intercommunales des impôts directs) (proposition n°
33)
L'AdCF a formulé des propositions pour assouplir les mécanismes de partage des
ressources fiscales entre les communautés et leurs communes. Ces nouveaux
mécanismes doivent permettre de renforcer les solidarités et coordinations
financières au sein du « bloc local » et offrir des alternatives possibles aux systèmes
de taux additionnels (fiscalité mixte). Ces propositions visent à permettre entre
communes et communautés un partage de « l'effet-base » des différents impôts tout
en n'ayant qu'un seul pouvoir fiscal sur chaque impôt. (proposition n° 34)
AVANT-PROPOS
Les objectifs sont clairs : il faut simplifier, clarifier et redonner de la lisibilité à notre
système, il faut mettre fin à l’empilement et à l’enchevêtrement des compétences, il
faut sortir de notre « jardin à la française », bref il faut faire mieux et moins cher !
Ce projet de réforme ne doit pas être considéré comme une démarche de critiques
vis-à-vis des élus locaux, mais bien comme une démarche de simplification pour
mettre fin au phénomène de complexification croissante.
Cette réforme ne doit pas non plus être crainte par les élus, c’est au contraire le statu
quo qui nourrirait un ressentiment à l’égard d’un système perçu comme inadapté à
notre époque et à notre société.
Il existe chez nos compatriotes une vraie volonté de faire évoluer les structures et de
changer les méthodes.
Il faut donc que l’opinion publique soit associée au maximum à cette réforme et que
nous prenions garde de ne pas nous limiter à valider des évolutions a minima, trop
respectueuses des situations acquises, mais qui nous couperait de l’opinion en en
décevant les attentes.
Lors des premières réunions de nos Ateliers parlementaires, nous avions procédé à
une étude comparative de l’organisation territoriale dans certains autres pays
membres de l’Union Européenne, nous avions ensuite axé plus particulièrement nos
travaux sur la gouvernance de nos collectivités, la répartition de leurs compétences
et le fonctionnement de nos finances locales.
Nous ne reviendrons pas ici sur les points qui ont été actés ainsi que sur les
principales décisions prises alors par les parlementaires (vous invitant à vous
reporter au rapport de synthèse rédigé en mars dernier). Le débat parlementaire qui
s’annonce permettra d’ajuster nos positions.
Les discussions ont été libres et ouvertes, parfois vives. L’ensemble des
parlementaires de la majorité a pu participer et chacun, selon ses sensibilités, a pu
faire valoir ses arguments.
Aucun sujet n’a été tabou : nos réflexions ont souvent porté sur le cumul des
mandats (et/ou le cumul des fonctions), la baisse des seuils, la diminution du nombre
d’élus, la suppression des pays, la disparition des syndicats mixtes etc.
Même si les sujets qui ont été traités sont très largement repris par nos concitoyens,
les publics rencontrés dans nos déplacements et les internautes qui se sont
massivement connectés sur le site de l’UMP (plus de 11 000 visiteurs uniques depuis
début avril) tiennent à évoquer d’autres thèmes et le plus souvent : la suppression
des départements, les fusions decommunes, des départements et des régions mais
aussi le renouvellement de la classe politique, l’établissement de règles strictes de
gouvernance et le non-cumul des mandats.
La grave crise économique que nous traversons actuellement ne doit pas non plus
être un frein ou un alibi pour retarder nos travaux. Au contraire, elle doit nous inciter
à aller plus vite pour prendre les mesures dont notre pays a besoin.
L’heure est à l’action. On ne peut pas se préoccuper du pouvoir d’achat des français
sans chercher à réformer un système devenu trop coûteux, sans apporter des
solutions concrètes pour redresser la situation de nos finances locales.
Repousser à plus tard les décisions à prendre, c’est s’exposer à ne les prendre
jamais !
N’oublions pas enfin que cette réforme figurera au bilan de ce premier quinquennat
dont la majorité aura à rendre compte en 2012, il est donc temps de décider !
L’INTERCOMMUNALITE
Si, en effet, la commune doit bien rester le socle de notre organisation, la cellule de
base et de proximité de la nouvelle réalité territoriale, elle doit aussi disposer de
modes de gouvernance adaptés à l’élargissement de son influence.
Aujourd’hui, l’échelle des solutions à nos projets n’est plus seulement celle des
communes.
Elle va permettre d’apporter une nécessaire cohérence dans les services déjà rendus
et dans les nouveaux qu’elle va pouvoir apporter. Elle va permettre aussi et surtout
de réaliser des économies particulièrement importantes, notamment en mutualisant
les financements, en encourageant des projets de territoires et en mettant un terme à
la redondance et à l’inflation des directions et des personnels de l’administration
territoriale.
Une réflexion sur la diminution du nombre des élus municipaux doit également être
engagée.
Les difficultés rencontrées pour trouver des candidats dans les petites communes
dans certaines zones rurales ou le trop grand nombre d’élus en zone urbaine nous
conduit à nous interroger sur la pertinence de maintenir un nombre d’élus locaux
aussi élevé.
Ces questions nous conduisent également à nous interroger sur le mode de scrutin
dans lespetites communes et sur le seuil en-dessous duquel le panachage serait
appliqué et qui pourrait être abaissé à 500 habitants.
La restructuration locale n’est certes pas la partie la plus simple à traiter, mais
rappelons que l’intercommunalité regroupe aujourd’hui plus de 91% de communes et
de 85% de lapopulation. Aussi, l’achèvement de la carte peut être rapide.
La procédure que nous proposons doit permettre non seulement d’achever la carte
mais également de corriger celle déjà existante et de mettre fin à certaines
anomalies ou à certains écarts constatés depuis de nombreuses années.
C’est donc une carte intercommunale plus équilibrée et prenant bien en compte
l’identité des territoires qui devrait voir le jour.
La date butoir du 31 décembre 2011 a été retenue pour une couverture totale, les
communes isolées ayant jusqu’au 31 août de cette même année pour adhérer à une
communauté. A défaut, l’intégration se ferait en fonction du schéma élaboré par la
Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDIC) à la majorité
des 2/3. Si cette majorité n’était pas atteinte, la décision reviendrait alors au préfet.
- 40% de maires,
Afin de rationaliser la carte intercommunale, il faut relancer l’élaboration par les CDIC
desschémas départementaux d’orientation de la coopération intercommunale, dans
le double objectif d’une couverture totale du territoire national et de résorption des
anomalies mnifestes.
Il faut enfin faire évoluer les dispositions législatives pour favoriser la coopération
infra communautaire (entre certaines communes, membres d’une même
communauté) et aussiintercommunautaires (contrats territoriaux).
Tout cela doit se faire avec pragmatisme en distinguant les syndicats techniques, qui
ont leur légitimité (eau, assainissement…) des autres. Il est attendu là une certaine
prudence et il faut laisser de la place au débat en développant une contractualisation
susceptible de prendre progressivement le relais de certains syndicats.
Pour éviter une inflation du nombre d’élus communautaires, leur nombre serait
proportionné à la taille des communes.
Enfin, pour les petites communes de moins de 500 habitants dont les élections
municipales seferaient par panachage, deux systèmes sont possibles :
- celui qui semble retenu par le plus grand nombre et qui consisterait à ce que ce soit
le maire (ou son représentant) qui siège à l’intercommunalité,
Cela passe en particulier par la réduction du nombre d'élus. Nous proposons que la
répartition du nombre de conseillers municipaux par strate démographique soit
abaissé d'un échelon.
Aussi nous proposons que dans les communautés urbaines et les communautés
d’agglomération, les exécutifs soient limités à 25 % de l’effectif du conseil
communautaire et un maximum de 25 membres. Les communautés de communes,
où le besoin de concertation et de participation est très important, ne sont pas
concernées par ces limitations.
Par ailleurs et dans cet esprit, il apparaît nécessaire que dans le cadre du vote du
budget communautaire, une majorité qualifiée soit réunie pour l’adoption de la
section d’investissement hors remboursement du capital des emprunts.
***********
LES METROPOLES
Aujourd’hui, les grandes villes et les régions métropolitaines sont devenues les
principaux lieux des flux internationaux. Les concentrations massives de populations
sur des zones de forte densité constituent des enjeux sociaux et d'aménagement
durable du territoire depremière importance.
Aussi, les collectivités locales sont appelées à jouer un rôle croissant dans le
développementéconomique et social de notre pays. Nos grandes agglomérations
doivent disposer des outils et de l'organisation à la hauteur de ce défi.
Or, la France compte aujourd’hui un véritable retard sur ses concurrents européens.
Imaginer des métropoles d’avenir, c’est créer les conditions nécessaires pour assurer
l’attractivité et le développement de nos territoires tout en leur donnant la
compétence du cadre de vie et de la cohésion sociale.
Il est donc proposé de fusionner sur le périmètre des grandes agglomérations les
trois niveaux du département, de la commune et de l’intercommunalité, en une
structure unique : la métropole.
La création de métropoles pour les agglomérations les plus denses fait quasiment
l’unanimité.
L’étude comparative que nous avons menée, à l’occasion des premiers travaux des
Ateliers parlementaires, a démontré que beaucoup de nos voisins européens se sont
déjà organisés pour répondre aux nouveaux défis internationaux et ont mis en place
des agglomérations aux statuts différents, qui fonctionnent bien.
Il est donc nécessaire de regrouper, sur nos aires fortement peuplées et aux intérêts
très imbriqués, des compétences essentielles aujourd’hui dispersées : c’est le cas
par exemple de la politique urbaine (aujourd’hui confiée à la commune), des
politiques sociales (aujourd’hui exercées principalement par le département) et de la
politique économique (aujourd’hui confiée à la région). Ces trois politiques ont une
véritable cohérence entre elles et gagneraient sur un territoire très homogène à être
mises en oeuvre par une seule collectivité.
Nos débats ne nous ont pas permis d'aboutir à une préconisation précise pour
Strasbourg, compte tenu des spécificités alsaciennes et des projets particuliers à
cette région. La réflexion devra se poursuivre.
Dans les aires urbaines les plus importantes, les communes pourraient par
délibérations identiques, représentant au moins les 2/3 de la population, demander
au représentant de l'Etat d'engager le processus d'adhésion au système
métropolitain.
Par ailleurs, des agglomérations qui exprimeraient leurs volontés d'un avenir
commun pourraient s'organiser en « groupements métropolitains de projets ».
Citons par exemple, le cas du « sillon lorrain » qui permet à la Lorraine de disposer
d'un axe structurant, qui représente une réalité vécue du territoire et un moteur socio-
économique au service de l'ensemble de la région. Il représente également la porte
d'entrée à l'accroche européenne de la région dans sa dimension transfrontalière.
Compte tenu de ses multiples critères et d'une expérience de collaboration déjà
ancienne entre les agglomérations de Metz et de Nancy et de l'évolution enfin de
leurs bassins de vie qui se sont étendus et rapprochés au fil des années, le « sillon
lorrain » pourrait demain prétendre entrer dans ce dispositif.
Le fait urbain s'impose à tous et il convient donc d'adapter nos institutions locales à
cette réalité.
Les métropoles seraient ainsi des collectivités locales qui bénéficieraient de la clause
de compétence générale, des compétences départementales et de la compétence
économique, partagée avec la région, sur l’ensemble de son territoire (les communes
conserveraient la clause de compétence générale).
Dans le cas de Marseille et de Lyon, on ne pourra siéger que dans deux des trois
assemblées (conseil d'arrondissement ou de secteur, conseil municipal et conseil
métropolitain).
***********
Il convient de trouver les bonnes solutions pour une meilleure imbrication entre nos
départements et nos régions, pour mettre un terme aux doublons et pour permettre
d’accroître l’efficacité de leurs politiques.
Personne ne souhaite donc rayer d’un trait de plume l’histoire d’une région ou d’un
département, au contraire, il s’agit de réfléchir sur la façon dont on pourra mieux
assurer l’équilibre et l’identité de nos territoires.
Cela conduit d’abord à mettre fin à l’enchevêtrement des compétences, et donc des
financements croisés, et ensuite à encourager sur la base du volontariat et du
libreconsentement, le rapprochement, voire la fusion entre les départements ou entre
les régions qui ne devraient demeurer qu’une quinzaine.
Enfin, l’élection de conseillers territoriaux communs aux deux assemblées serait une
avancée considérable pour réduire ce mille-feuille administratif français.
Notre démocratie locale a besoin d’être revivifiée, la réforme que nous proposons
doit permettre aussi de ramener l’électeur vers une plus grande participation aux
élections locales.
25
Certes, cette amélioration ne dépend pas uniquement des réformes des structures.
La redéfinition des compétences était un des sujets du premier rapport de synthèse
des travaux de nos ateliers parlementaires que nous avons remis au Comité
BALLADUR, en mars dernier.
Il est proposé de remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux par
des conseillers territoriaux qui, tous, siégeraient au conseil général de leur
département d’élection et à la région.
Cette nouveauté permettrait de recentrer l’action des deux collectivités autour d’élus
moins nombreux et qui seraient donc plus identifiables par les électeurs.
Cela mettrait également un terme à une concurrence politique (et donc financière)
que l’on a vu apparaître entre les deux assemblées au cours de ces 20 dernières
années.
Dans certaines régions (limitativement énumérées par la loi ?), il faudra appliquer
des règles dérogatoires pour que les conseillers généraux siègent en nombre
suffisant.
Ce sont les régions qui comportent des départements très peu peuplés et/ou qui
présentent un déséquilibre important entre le département le plus peuplé et celui qui
l'est le moins :
b) Le mode de scrutin
On notera que les parlementaires UMP ont souhaité que le scrutin majoritaire reste
dominant et que les circonscriptions urbaines englobent, si possible, toutes les
communes, agglomérées ou pas, d'une même communauté de communes ou
d'agglomération, ou d'une métropole.
Il est probable que le critère à retenir soit un critère objectif pour des raisons
constitutionnelles.
On notera aussi que les conseillers territoriaux élus dans les métropoles ne siégeront
qu'au conseil régional. Il ne faut donc pas les compter dans le nombre des élus
siégeant dans les assemblées départementales des Bouches-du-Rhône, de la
Gironde, du Rhône, du Nord et des Alpes-Maritimes.
C/ Un calendrier progressif
Afin d'éviter toute critique de vouloir « changer les règles du jeu » à la veille du
prochain scrutin, les parlementaires UMP ont retenu le calendrier d’une mise en
place progressive :
2) élection en 2010 des conseillers régionaux, selon le mode actuel, pour un mandat
de 4 ans,
3) élection en 2011 de la moitié des conseillers généraux, selon le mode actuel, pour
un mandat de 3 ans,
La question de la création d’un objectif d’évolution des dépenses locales n’est pas
abordée car ce point dépasse le sujet de la gouvernance visé par ce rapport. Il n’en
demeure pas moinsqu’il faudra l’envisager au moment de la réforme de la fiscalité
locale. Plus la réforme fiscale rendra l’élu local clairement responsable devant les
Enfin, le conseiller territorial qui sera élu sur le territoire d’une métropole ne siègera
qu’au conseil régional.
***********
CONCLUSION
Après plus de 25 ans de décentralisation, le temps est venu de faire les ajustements
nécessaires. Notre organisation institutionnelle locale doit s'adapter aux nouvelles
réalités de notre territoire: l'aménagement du territoire doit prendre en compte la
réalité du fait urbaincomme la nécessité de donner au monde rural les outils adaptés
à son identité propre et aux conditions actuelles de son développement. De même,
les imperfections les plus évidentes doivent être corrigées, comme l’enchevêtrement
des compétences ou encore le déficit démocratique des intercommunalités.
Cette nécessité est très fortement ressentie par les Françaises et les Français qui
attendent de nous des décisions ambitieuses et lucides, mais expriment aussi un réel
scepticisme sur la capacité des élus à modifier le cadre institutionnel qui les
concerne directement.
Pour les Français comme pour nous, la volonté de simplifier notre organisation locale
ne constitue pas une mise en cause de l'action des élus locaux : au contraire, nous
pensons que le statu quo est un piège pour eux, car il entretient l’insatisfaction en ne
leur donnant pas lesmoyens d'y répondre efficacement.
La réforme que nous proposons au nom de l'UMP est le fruit d'un long processus de
réflexion et de débat sur le terrain des parlementaires UMP depuis 8 mois, appuyés
sur les avis et propositions de loi déposés par certains d'entre eux ainsi que sur les
conclusions de la Commission de réforme des collectivités locales, présidée par M.
Balladur.
Pour être crédible aux yeux des Françaises et des Français, cette réforme doit
s'inscrire dans un temps politique réaliste qui engage notre responsabilité; elle ne
doit pas reporter l'essentiel des décisions au delà de 2012.
Elle constituera un élément du bilan dont la majorité aura à rendre compte en 2012.
Grâce aux réunions que nous avons tenues partout en France, nous savons que
cette réforme intéresse les Français, contrairement à ce qu'avance les partisans du
statu quo et de l'immobilisme pour mieux justifier que nous attendions encore pour
agir en profondeur.
L'enjeu pour l'UMP n'est donc pas de conforter les défauts d'un système qui a vieilli,
mais de rester à l'écoute de la volonté de réforme manifestée sur ce point par
l'opinion en proposant une rénovation conséquente du système sans remettre en
cause les principes mêmes de la décentralisation.
Objectifs de la réforme :
- Mettre en place une meilleure articulation entre les collectivités entre elles, ainsi
qu'avec l'Etat,
1/ Achever l’intercommunalité
- Mise en place d’un système plus souple de fusion des communes, des
intercommunalités et des syndicats,
- Plus de création de nouveau pays et insertion progressive des pays existants dans
les dispositifs de coopérations intercommunales,
2/ La création de métropoles
Le calendrier
************
En janvier dernier, le Bureau national a adopté une position commune sur la réforme
des collectivités territoriales, qui a servi de base à l'audition de la Première secrétaire
devant la Commission Balladur.
Dans ce premier document le BN définit les principes qui doivent guider la réforme
de l'Etat et de l'organisation territoriale. Le Parti socialiste croit au rôle de la
puissance publique.
Depuis janvier un important travail politique et technique a été mené par nos élus et
notre parti. Les associations nationales d'élus, les députés, les sénateurs et le Parti
se sont mobilisés sur les enjeux et les conséquences de la réforme de la fiscalité et
de l'organisation territoriale.
Les associations d'élus ont mené une réflexion de fond. Elles ont travaillé
ensemble à l'élaboration de positions communes et elles ont publié plusieurs
communiqués de presse communs.
En effet, depuis janvier, le gouvernement a procédé à des annonces qui n'ont fait que
renforcer nos craintes et notre détermination à mener une vraie réforme juste et
démocratique.
Notre réforme doit s'appuyer sur les collectivités territoriales pour contrer les projets
du gouvernement. En effet, nos régions, départements et communes ont mis en
place des politiques et des services que nos concitoyens apprécient. Les collectivités
territoriales décentralisées ont prouvé leur responsabilité et leur efficacité. La plupart
des services publics décentralisés fonctionnent mieux que lorsqu'ils étaient gérés par
l'État, qu'il s'agisse des TER, des formations sanitaires et sociales ou des
équipements scolaires. Les collectivités locales ont donné un coup de fouet à
La volonté d'affaiblir les collectivités territoriales qui sont majoritairement dirigées par
la gauche, procède d'un calcul électoral mais aussi de la volonté de réduire le champ
d'action publique et le rôle de la puissance publique que les collectivités incarnent
aux côtés de l'Etat.
Ce projet est un nouveau cadeau fiscal fait au MEDEF, pour près de 10 milliards
d'euros sans contrepartie pour l'emploi et l'investissement, qui créera un effet
d'aubaine et dont le bénéfice n'ira pas aux entreprises qui en ont le plus besoin,
notamment les entreprises industrielles. Il s'inscrit dans la droite ligne de la tentative
de stigmatisation par la droite de la gestion des collectivités locales.
- de monter les collectivités les unes contre les autres : plus le produit fiscal
dévolu aux communes et intercommunalités augmentera, plus celui
attribué aux départements et aux régions diminuera.
2 - Le rapport Balladur
Le rapport Balladur est lacunaire sur l'Etat. L'État doit balayer devant sa porte.
S'il y a enchevêtrement des compétences c'est principalement entre l'Etat et
les collectivités locales. Nous n'avons pas besoin d'un État tatillon qui empiète
sur les collectivités territoriales en transférant des compétences sans
transférer les services correspondants, qui recentralise des actions pourtant
déléguées aux collectivités territoriales (insertion professionnelle, formation
des jeunes), et qui sollicite continuellement les collectivités territoriales pour le
financement de ses propres compétences (lignes ferroviaires à grande
vitesse).
II - Nos propositions
Nous avons pour objectif de donner aux collectivités territoriales les moyens de
mener des politiques qui répondent aux besoins des Françaises et des Français
dans les domaines qui sont les leurs. Cet objectif, qui est le notre depuis l'acte I de la
décentralisation, est encore rendu plus crucial par les conséquences économiques et
sociales de la crise actuelle.
Pour les socialistes, la réforme de finances locales à bout de souffle est un impératif
de justice, d'efficacité et de lisibilité démocratique.
Il n'est pas acceptable que les ménages modestes soient les victimes d'une
imposition locale qui ne tient pas compte de leurs revenus. Quant à la taxe
professionnelle, elle est un impôt antiéconomique, qui repose essentiellement sur les
investissements. Enfin, le partage des impôts entre différentes collectivités est
systématique et l'Etat prend en charge une part croissante de la fiscalité locale pour
en pallier les défauts qu'il n'a pas eu le courage de réformer. La fiscalité locale
actuelle est ainsi source de confusion pour les citoyens, ce qui permet à la droite
toutes les démagogies.
Les socialistes, qui gèrent une grande partie des collectivités locales, sont
convaincus que l'immobilisme en matière de finances locales, ou les réformes a
minima ne sont plus acceptables. Ils savent que nos concitoyens ne supporteront
plus longtemps une imposition injuste et inefficace, et refusent d'être tenus pour
responsables des conséquences inévitables en termes de hausse des déficits et des
impôts payés par les ménages des projets de la majorité.
Nous souhaitons que l'imposition des entreprises repose pour une part sur la valeur
ajoutée, et pour une autre part distincte sur le foncier. S'appuyer sur cette seconde
part suppose que soit rapidement menée la revalorisation des bases foncières des
entreprises.
2 - L'organisation territoriale.
Nous voulons un acte III de la décentralisation pour parfaire cette grande réforme
républicaine. Depuis les lois Defferre-Mauroy le Parti socialiste a porté la
décentralisation pour en faire un outil performant au service des citoyens.
Aujourd'hui, le PS se refuse à l'immobilisme et veut continuer à impulser ce
mouvement.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Les propositions du Parti socialiste ont depuis janvier fait leur chemin : le projet pour
le Grand Paris a pour l'instant été abandonné et le syndicat Paris-Métropole qui
oeuvre à des projets communs a été constitué ; La notion de « chef de file » s'est
imposée au sein des groupes de travail Etat-collectivités pour améliorer la
spécialisation et la clarification des compétences respectives des régions et des
départements.
Il faut à ce sujet noter l'important travail des associations d'élus qui en s'accordant
sur des positions communes sur les grands sujets d'opposition avec le gouvernement
ont permis de faire évoluer certaines positions.
Les métropoles :
Nous voulons une véritable réforme de la fiscalité locale qui réduise les inégalités
entre territoires et entre les citoyens, et donne aux collectivités les moyens de mener
des politiques actives pour nos concitoyens. Nous voulons un acte III de la
décentralisation et achever l'intercommunalité pour des collectivités autonomes et
responsables et pour des citoyens et acteurs de la vie économique, sociale et
culturelle, informés et associés à la définition et à la mise en oeuvre des politiques
Il est urgent de répondre aux problèmes posés par la répartition des compétences
entre les communes et leurs groupements. Yves Jégouzo montre ici qu'on n'est déjà
plus en présence de deux niveaux d'institutions se répartissant des compétences
mais bien devant un « couple » institutionnel exerçant en commun un certain nombre
de compétences. Or, cette évolution se heurte aux principes de spécialité et
d'exclusivité qui s'appliquent aux EPC1. Si l'on exclue l'hypothèse de la
transformation des groupements en collectivités territoriales, la solution, estime Y
Jégouzo, pourrait être de conserver pour les communautés, ne serait-ce que
provisoirement, le statut d'établissement public, tout en remettant en cause « l'une
des conséquences qu'en tire la jurisprudence, à savoir le principe d' exclusivité qui, à
notre sens, est parfaitement dissociable du principe de spécialité. » Certes, la «
concurrence » doit être régulée; il suffirait alors, estime Y Jégouzo, d'appliquer le
système mis en oeuvre en Allemagne, en fixant la règle selon laquelle, « en cas de
conflit, les interventions de la communauté priment sur celles des collectivités
adhérentes »...
Avec les lois de 1992 et 1999 sur l' intercommunalité, la France est parvenue à
trouver la voie originale d' une réforme de son réseau d' administration municipale;
une réforme que l' échec de la loi sur les fusions de communes de 1971 avait rendu
« introuvable », enlisant dans les sables les grands élans modernisateurs des
premières années de la Ve République (ordonnance de 1959 créant les premiers
districts, loi du 31 décembre 1966 sur les communautés urbaines, travaux du Club
Jean Moulin...). Outre le taux désormais très élevé de couverture du territoire
national par les communautés intercommunales (90 % des communes françaises),
c'est la fonction politique émergente de cette dernière au sein de l'organisation
territoriale française qui témoigne du succès rencontré par cette réforme. Car bien
qu'inscrite dans une histoire déjà très ancienne et très dense depuis l'apparition des
premiers syndicats de communes (1884), l'intercommunalité « communautaire » a
profondément changé de dimension et de nature. Le pouvoir fiscal propre des
communautés, la gamme très étendue de leurs compétences (dont le nombre a
doublé depuis 1999') et la part qu'elles prennent dans les dépenses locales (25 %
des dépenses d'équipement du secteur communal contre 8,5 % en 1993) en ont fait
des institutions radicalement nouvelles.
Pour autant, la success story, en raison même de son expansion, commence à
montrer des signes de toussotements, creusant des fissures dans le satisfecit
général des élites nationales.
Avec une question prospective à la clef: le modèle institutionnel qui a jusqu' ici
assuré son succès n'est-il pas menacé d'épuisement, sauf à se projeter dans un
nouveau cycle?
Pour Michel Piron, le bilan de l'intercommunalité est « positif », même s'il ne l'est pas
« uniformément », et les critiques de ces derniers mois ont eu le mérite de précipiter
une « prise de conscience »: celle de la nécessité de mettre de l'ordre dans la
décentralisation de manière « globale » et « plus conforme aux évolutions
européennes et internationales. ». Il est urgent, souligne-t-il — en remettant à plat les
grandes fonctions publiques locales —de revoir l'organisation des responsabilités au
sein de deux couples: départements-région et communes-communautés. Favorable
à une évolution différenciée des EPCI, le député du Maine-et-Loire est également
partisan dans les très petites communes rurales d'une évolution qui s'inspirerait du
statut de « communes associées ».
Pouvoirs Locaux: Après les critiques système territorial français (la pluralité
de ces derniers mois (rapport de la des strates de décision, qui atteint en
Cour des comptes, « Livre Noir » etc.) France des proportions extraordinaires
et la réforme « calamiteuse » (Marc puisque nous sommes le seul pays
Censi) de la Tp pour d'Europe à avoir quatre niveaux
l'intercommunalité, faut-il craindre un territoriaux levant l'impôt, en plus de
recul ou une « crise » ? l'État!) induit des confusions, un
manque de clarté, un brouillage des
Michel Piron: Je ne suis pas du tout responsabilités, un déficit de
certain qu'on puisse parler cohérence et un surcoût de l'action
véritablement d'une « crise » de publique, dont nous ne pouvons plus
l'intercommualité. J'observe d'ailleurs nous payer le luxe ! Les arguments de
que s'expriment des points de vue tout ceux qui voudraient que rien ne
à fait contradictoires — y compris dans change apparaissent, à cet égard, de
les sondages, où selon les questions plus en plus fallacieux: il est par
que l'on pose et selon la manière dont exemple faux de dire que les autres
elles sont formulées, les réponses pays d'Europe ont autant d'échelons
peuvent être très différentes voire territoriaux que le nôtre, alors que
contradictoires. Enfin, je rappelle que, partout ailleurs il existe une forme de
selon une récente enquête réalisée par hiérarchisation des niveaux qui
l'ADcF, une très grande majorité des évidemment change la donne; de
Français considère que même, la « richesse » supposée pour
l'intercommunalité a beaucoup la démocratie de l'existence de 500000
apporté. Il n'en reste pas moins que la élus locaux laisse perplexe, car pour
situation dans laquelle se trouve avoir des citoyens actifs, engagés
l'intercommunalité est complexe. Plus dans la vie locale, on n'a pas
que d'une « crise », il me semble qu'il nécessairement besoin de quatre
faut parler d'une "prise de conscience" niveaux locaux — l'intercommunalité,
globale, qui excède la seule question qu'on le veuille ou non en étant un de
de l'intercommunalité : on a pris fait!
conscience que la complexité du
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
On a beaucoup débattu ces derniers envisageable ?
mois des questions de la cohérence de
certains périmètres et de l'efficacité Je le dis clairement : il faut qu'on
réelle des groupements revisite le couple « commune-
intercommunaux au regard du coût des intercommunalité » — et je suis
services publics et de la nécessaire convaincu que l'immense majorité des
rationalisation de la dépense publique. élus communaux a parfaitement
Ces objectifs, pour autant, sont-ils compris dans quelle direction,
atteignables tant qu'on ne sort pas de inévitablement, on doit aller. Alors,
la logique de la simple « coopération bien sûr, il y a le poids de l'histoire, des
inter-communale » ? résistances... Il faut d'ailleurs
distinguer, à cet égard, le point de vue
On a voulu faire ressortir un bilan des populations de celles de leurs élus
plutôt négatif de l'intercommunalité, ce : je ne suis pas sûr que les Français
qui est à la fois injuste et faux, car ce soient aussi frileux qu'un certain
bilan me semble au contraire, à bien nombre de leurs élus, car il y a
des égards, très positif. Je crois qu'on longtemps, en milieu rural comme en
a l'art, dans ce pays, de poser les milieu urbain, qu'ils se sont affranchis,
mauvaises questions, ce qui garantit au quotidien, des frontières
généralement d'assez mauvaises communales. Qu'il s'agisse des
réponses. Or, la question est courses, des études des enfants, des
évidemment très mal posée quand on loisirs, ou tout simplement des trajets
ouvre par exemple le débat sur la entre lieu d'habitation et lieu de travail,
hausse de la fiscalité locale en mettant ils vivent à une échelle réelle qui
uniquement en accusation la structure ignore superbement les frontières
intercommunale! Je crains qu'on communales. Ce qui est vrai, c'est
illustre là, une fois de plus, ce que qu'ils apprécient la figure de «
j'appellerais « le complexe d'Asterix » Monsieur le maire » parce que c'est
— qui, je le rappelle, est un grand livre l'interlocuteur le plus proche qu'ils
sociologie politique si on veut bien en connaissent. C'est un visage, une
faire une lecture consciencieuse... présence; les gens le voient comme
Dans mon rapport, j'ai montré au une sorte d'intercesseur, de médiateur
contraire qu'il n'est pas possible de — ils sont loin, comme on le croit
séparer l'intercommunalité des encore, de s'illusionner sur sa « toute
communes — qui ont évidemment leur puissance ». Les maires sont
part de responsabilité dans ces évidemment encore plus « réalistes »:
hausses globales de la fiscalité locale. les 60 % de maires qui ont moins de
Passer ces réalités sous silence 500 habitants sur le territoire national
revient à faire à l'intercommunalité un savent fort bien que les moyens de
procès abusif. leur politique sont extrêmement limités
et que leur seule chance de pouvoir
Vous indiquez aussi très nettement équiper correctement non pas leur
dans votre rapport sur « l'équilibre territoire communal mais le bassin
territorial des pouvoirs» que la dans lequel ils vivent — la seule voie
question de la nature même de — c'est l'intercommunalité.
l'intercommunalité est bel et bien Comment avancer? Il me paraît
posée. Un nouveau statut "hybride" de impossible de ne pas le faire, en tout
l'intercommunalité (plus tout à fait cas, de manière globale, car toutes ces
EPCI mais pas « collectivité locale ») questions sont liées. Je ne crois pas
est-il selon-vous réellement qu'on arrivera à supprimer l'un de nos
Quels sont les arguments qui militent d'unifier le management des territoires
en faveur de l'unification du pour isoler celles qui éventuellement
management territorial de réclameraient un changement de
l'agglomération parisienne ? En l'architecture institutionnelle, ou
d'autres termes, quels sont les seulement des inflexions par rapport à
inconvénients d'un management ce qui existe.
territorial trop émietté ? Des
interrogations auxquelles a tenté de
répondre le rapport du sénateur Faut-il poser la question
Philippe Dattier sur le Grand Paris et institutionnelle à partir d'un
que Marc Wiel décrypte en ouvrant le présupposé sur les périmètres?
plus large débat de la planification
urbaine de ta région Ile-de-France. Il Le rapport d'information du sénateur
apparaît alors que la problématique de Philippe Dattier plaide pour la mise en
l'architecture institutionnelle du Grand place d'une nouvelle institution,
Paris contient et résume celle de appelée le Grand Paris. Ceux qui,
l'ensemble des pouvoirs locaux. En comme lui, évoquent une institution de
référence aux travaux de Martin ce type postulent la nécessité d'unifier
Vannier, Marc Wiel constate que l'on le management de la capitale avec
ne peut plus échapper à l'inter évidemment des nuances ou des
territorialité. Le besoin d'unification du différences dans la hiérarchie des
management territorial est aujourd'hui préoccupations manifestées. Toutefois,
une nécessité liée à la complexité d'un le regroupement de la zone dite dense
aménagement nécessairement autant dans une même institution relève selon
trans-sectoriel que trans-territoires. Si eux de l'évidence. Au-delà, ce n'est
certaines architectures institutionnelles plus « la ville », tout au plus un
peuvent être plus performantes que désordre magmatique, « le périurbain
d'autres, aucune ne peut être » d'où surnagent des villes nouvelles
considérée comme « adéquate ». Une (plus ou moins « ratées » selon
révolution qui, selon Marc Wiel, résulte certains) et des petites villes anciennes
de la mobilité généralisée qui vient noyées dans cet irrésistible
bouleverser la notion même de débordement de l'agglomération. Cette
territoire, traditionnellement imaginée conception part donc d'un périmètre
comme une fraction suffisamment réputé morphologiquement cohérent et
homogène de l'espace. Dès lors, recherche les compétences à y
définir une architecture institutionnelle regrouper pour créer une institution
plus performante exige d'aller plus loin capable de gérer cet espace. La ville
que de croiser seulement la nature des n'est plus un «processus dynamique
compétences avec des périmètres dits ouvert» mais c'est une « chose » qu'il
pertinents. Examinons avec l'auteur les devient urgent d'enfermer dans des
raisons habituellement évoquées limites pour qu'elle devienne, ou
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
redevienne, le siège d'une vraie « cependant de penser qu'aménagement
communauté » d'intérêt, de destin, et mobilité sont deux notions
voire identitaire... La continuité du bâti indépendantes et que la cohérence
est postulée. Elle devient le gage d'un entre transport et urbanisme se
sentiment d'appartenance à un même limiterait à densifier autour des gares...
territoire. La densité, devenue
incontournable pour des raisons de Une méthode paradoxale qui clarifie
développement durable, poserait des peu le débat
problèmes spécifiques qui légitiment
de bien différencier la première de la Le sénateur Dallier exprime, dans
deuxième couronne définitivement l'introduction de son rapport, un
vouée à l'automobile, ce qui implique la sentiment largement partagé et que je
construction de vastes parkings en résume en disant: Paris, pour
limite de la zone dense. Cette vision ou conserver son rang mondial dans la «
cette méthode d'approche du problème bataille des métropoles », a besoin
de gouvernement — curieusement le d'un chef qui garantisse, à la bonne
terme de gouvernance est utilisé de échelle géographique, l'efficacité des
façon telle que la question de quelle politiques publiques dans une saine
gouvernance signifie presque toujours démocratie. Il faut donc une
quel gouvernement — de la capitale, simplification institutionnelle de ce qui
me paraît marquée par la croyance existe. On pouvait croire qu'avec ce
(propre à l'idéologie urbanistique) préliminaire, la redéfinition de la
selon laquelle la morphologie urbaine répartition de la compétence
serait la solution (plutôt que économique, actuellement de fait très
l'expression) de toutes les éparpillée, ferait partie des
contradictions qui parcourent la vie de propositions de réforme de
la cité. l'architecture institutionnelle actuelle.
Ceux qui contestent le principe d'une Or nous retombons toujours dans des
nouvelle intercommunalité à l'échelle propositions de nouvelle répartition de
de la zone dense rappellent que, compétences sur le modèle de celles
depuis toujours, l'intercommunalité — qui concernent l'aménagement urbain
du moins dans les agglomérations de classique... Je voudrais par cette
province — a été conçue comme remarque montrer ce qu'a de
l'accord entre des territoires qui ont paradoxale la méthode adoptée dans
des contribuables et ceux qui ont de ce rapport. On cherche d'abord à
l'espace pour organiser la croissance mobiliser tous les arguments — même
urbaine et empêcher qu'elle ne se ceux pour lesquels les propositions du
bloque. Mais maintenant qu'il faut, rapport ne prévoient rien — qui vont
paraît-il, refaire la ville sur la ville, est- dans le sens d'une mise en place
ce encore aussi nécessaire? If y a une d'une capacité d'arbitrage supérieure.
certaine logique entre préconiser une On en fixe a priori l'échelle
active « densification » et définir une géographique (la ville dense), puis on
institution à partir de la densité. s'efforce de répartir des compétences
Seulement voilà, qui est vraiment qui ménagent la susceptibilité de ceux
maître de la densité? Les urbanistes et que l'on cherche à convaincre ou dont
les politiques croient encore que ce on cherche à réduire la capacité
sont eux, refusant d'admettre que ce d'empêchement.
sont les acteurs du marché qui ont la Ce mélange de tactique (convaincre)
main compte tenu des conditions de la et de stratégie (énoncer la hiérarchie
mobilité proposées. On continue des objectifs poursuivis) ne clarifie pas,
« Le Grand Paris existe déjà, c'est l'Ile-de-France », telle est la réponse claire de
Jacques Lévy à ceux qui s'interrogent sur ses limites. Le Grand Paris est un
ensemble urbain intégré que l'Ile-de-France réunit de l'agglomération aux couronnes
périurbaines. Ce grand ensemble urbain nécessite pour se développer des outils
simples de gouvernance. A l'aire urbaine, doit correspondre une aire politique qui
empêche que de multiples acteurs ne mènent des politiques contradictoires sur le
même espace. Jacques Lévy est d'avis qu'il serait « plus logique et plus simple de
donner au périmètre actuel de la région des compétences métropolitaines assumées
» et esquisse les mesures qui pourraient faire le lien entre l'existant et le souhaitable.
Des mesures qui permettraient d'éviter pour une fois, ce que tous déplorent ici et là :
un empilement supplémentaire de structures non démocratiques et illisibles.
La plupart des Etats européens admettent aujourd’hui, par leur constitution ou par
leur législation, le principe de la clause générale de compétence pour les communes.
Quelques pays font encore exception, avec des nuances (Royaume-Uni, Portugal,
certains pays d’Europe centrale et orientale), et deux autres pays posent des
questions d’interprétation (Espagne et Italie)
La clause générale de compétence est une notion datée, mais elle n'est pas une
notion désuète. Au contraire, la démocratie politique et la transformation des
compétences locales qui a accompagné le développement des fonctions sociales de
l'État en ont renouvelé l'intérêt. C'est pourquoi elle tend à se généraliser et a été
consacrée par la Charte européenne de l'autonomie locale. Même si elle ne
concerne qu'un volume réduit d'activité des collectivités locales, la clause générale
de compétence —quel que soit le nom qu'on lui donne —, leur permet de développer
des initiatives qui seraient, sans elle, contestées pour défaut de base légale.
Toutefois. si le principe de la clause générale de compétence est lié à la notion
d'autonomie locale, ou de libre administration des collectivités locales, celle-ci ne
saurait en revanche s'identifier à ce principe ou s'y réduire. Celui-ci ne pouvait faire
obstacle au développement de la législation qui a transformé en obligations
réglementées des fonctions que les collectivités locales avaient parfois prises en
charge spontanément. C'est l'une des manifestations de l'interdépendance,
observable dans tous les pays, entre les collectivités locales et le pouvoir central.
Mais le principe de libre administration impose alors de veiller à ce que cette
interdépendance laisse aux organes élus des collectivités locales une liberté de
décision suffisante pour que la décentralisation ait un sens et que des politiques
locales soient possibles...
L'expression « clause générale de compétence » est propre à la France elle se
rattache à la loi municipale de 1884, mais aussi à travers elle aux débats du XIXème
siècle sur la décentralisation. Contre les listes d'attributions des lois, les libéraux
réclamaient la « clause générale de compétence », c'est-à-dire le droit pour les
collectivités locales de gérer leurs propres affaires sans que ce droit soit limité à des
attributions particulières. Pourtant, si le principe est ancien et sa formulation
classique archaïque, la question à laquelle il répond s'est posée également dans tes
autres pays de manière très semblable. Il exprime ce que Jean-Claude Douence a
proposé d'appeler « la vocation générale des collectivités locales »'. Cette expression
plus moderne est aussi une actualisation de la notion qui la tourne vers l'intérêt
public local plutôt que les affaires locales au sens traditionnel. On s'en tiendra ici par
convention à l'expression traditionnelle. Dans ce sens, le principe de la clause
générale de compétence se rencontre aujourd'hui dans les régimes d'autonomie
locale de la plupart des États européens. Si la formulation varie selon les pays le
contenu du principe reste le même. Ce dernier est aujourd'hui consacré par l'article
4.2 de la Charte européenne de l'autonomie locale : « Les collectivités locales ont,
dans le cadre de la loi toute latitude pour exercer leur initiative sur toute question qui
n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ».
Toutefois, contrairement à ce que suggèrent son nom ainsi que le texte de l'article
4.2 précité, la clause générale de compétence n'est pas un principe d'attribution de
compétences, au sens de compétences matérielles ou de domaines de compétence,
et la comparaison internationale montre qu'elle existe dans des pays qui connaissent
des modèles de compétences locales très différents. C'est au contraire un principe
ALLEMAGNE
HONGRIE
2 niveaux : Communes La Hongrie a ratifié la
· Communes (3174) Éducation, santé, action Charte européenne de
· Départements (ou sociale, services publics l'autonomie locale en
comtés) (19) locaux, réseaux de 1994.
Il existe par ailleurs 7 distribution, logement, Loi sur les Collectivités
régions correspondant à sécurité publique, lutte anti- locales de 1992 : définit
des « régions statistiques incendie, développement les compétences des
et de planification / NUTS II local et urbain, protection collectivités territoriales.
». de l'environnement La répartition des
Budapest a un statut Départements compétences entre les
particulier : elle est Santé, action sociale, communes et les
composée de : éducation, loisirs, tourisme, départements repose sur
· 23 arrondissements, qui environnement, le principe de subsidiarité :
ont un statut de développement les communes fournissent
collectivités locales (avec économique, aménagement à leurs administrés les
un statut juridique du territoire services publics locaux de
autonome) Municipalité centrale de base tandis que les
· la Municipalité de Budapest départements (ou comtés)
Budapest avec un statut Approvisionnement en eau ont la charge des services
juridique particulier, et gaz, chauffage urbain, d'intérêt supra communal
semblable à celui des routes, musées, institutions et des services que les
départements. assumant des fonctions communes ne sont pas
éducatives à destination capables d'assurer.
des minorités ethniques, Les villes à statut de
santé publique, services comté exercent à la fois
sociaux, cimetières les compétences des
Municipalités communes et celles des
d'arrondissement comtés.
Jardins d'enfants, éducation
de base, services sociaux,
santé, eau potable,
éclairage public et gestion
SUÈDE
1/ Pas de tutelle Le système de Oui. Le système de
d'une collectivité sur tutelle Les financements subventions /
une autre administrative a croisés de projets péréquation
2/ Intercommunalité : été graduellement par les comtés financière a été
Création de conseils supprimé au cours et/ou les réformé à plusieurs
de coopération des années 70 et communes reprises entre 1990
régionale par les n'intervient plus concernent des et 2005 pour
conseils de comtés et que dans des cas activités telles que diminuer le nombre
les conseils exceptionnels. les supports de subventions
municipaux, afin En matière informatiques, des spécifiques et
d'obtenir des effets financière, l'Etat : projets de simplifier le système.
d'échelle et une · Fixe les principes réhabilitation de Il subsiste
expertise spécifique, de gestion malades, néanmoins un
pour la répartition des financière des l'environnement, certain nombre de
subventions de l'Etat, collectivités voire même des subventions
dans le domaine des · Fixe la base projets de spécifiques et le
infrastructures de fiscale de l'impôt construction. système demeure
transport et de sur le revenu dont Les comtés et passablement
télécommunications. les collectivités communes sont compliqué. La
Ces conseils ont décident librement encouragés par tendance générale
cependant des des taux l'administration est une
ressour-ces limitées · A un rôle de centrale à trouver décentralisation des
et n'ont pas de statut surveillance et des accords sous compétences vers le
légal. d'évaluation de forme de niveau communal.
l'action des partenariat public- En termes sectoriels,
collectivités privé (PPP) pour le le rôle et la
locales, via un financement de responsabilité des
certain nombre projets collectivités locales
d'agences et les d'investissements pour ce qui est de la
préfectures plus importants. mise en oeuvre des
En revanche, les politiques d'emploi
budgets des comme de la
collectivités n'ont politique de
pas à être développement
approuvés par industriel ne cesse
l'Etat. d'augmenter.
Les débats actuels
sont :
· L'admission par
l'Etat du financement
Les négociations entre l'Etat et les représentants des collectivités locales ont
enfin commencé sur les modalités de compensation de la suppression de 80%
des bases de taxe professionnelle (TP), annoncée par le chef de l'Etat le 5
février 2009.
3) La contribution budgétaire
- L'Etat peut accroître le montant des concours financiers versés aux
collectivités, mais dans la limite du respect du ratio d'autonomie fiscale.
Soit 7 à 8 milliards d'euros, selon l'actualisation des chiffres sur les
concours de 2008
Les spéculations vont bon train depuis l'annonce, le 5 février par le président de la
République, de la suppression de 80 % des bases de la taxe professionnelle (TP),
celles reposant sur les immobilisations. Face à des collectivités inquiètes de la
disparition de la TP, qui constitue 44% de leurs recettes fiscales directes, le Premier
ministre a réaffirmé, le 16 février, que «leurs ressources ne diminueront pas du fait
de la réforme». La suppression de la TP serait donc compensée. Une ressource
équivalente à 22 milliards d'euros doit être trouvée pour les collectivités. Mais
laquelle?
Elargir l'assiette foncière. «Les pistes sont nombreuses pour remplacer cet impôt
inique, injuste, improductif, voire contre-productif», a indiqué Eric Woerth, ministre du
Budget et des Comptes publics, le 15 février. Et d'en détailler trois : « garder un
impôt foncier d'entreprise », «créer une taxe carbone» (1), «taxer la valeur ajoutée
des entreprises ». Considérant qu'« il n'est pas question de réformer la fiscalité locale
sans une concertation approfondie avec les élus locaux », le Premier ministre a
répondu positivement aux présidents des associations des maires de France (AMF),
des départements (ADF) et des régions (ARF), qui avaient demandé une réunion
urgente de la Conférence nationale des exécutifs. Celle-ci devrait avoir lieu mi-mars,
quelques jours donc après la remise du rapport du comité «Balladur ».
Lors d’une question orale sans débat au Sénat le 10 juin, le secrétaire d’Etat chargé
de l’Industrie Luc Chatel a indiqué que «quel que soit le rythme de suppression des
investissements productifs de l'assiette de la taxe professionnelle, le Gouvernement
tient à ce que les collectivités voient leurs ressources financières mises en place dès
2011. L'État jouerait alors le rôle de chambre de compensation.»
«L'objectif est de mettre en place des taxes locales sectorielles qui bénéficient aux
collectivités et qui permettent d'éviter les effets d'aubaines. Les travaux sont en
cours, les hypothèses ne sont pas figées, toutes sont à l'étude», a-t-il ajouté.
Il a également rappelé aux sénateurs les différentes pistes examinées actuellement :
transfert de ressources fiscales alimentant aujourd'hui le budget de l'État ;
utilisation de dotations budgétaires ;
augmentation ou création de taxes locales ;
transfert de ressources fiscales d'État comme la taxe sur les conventions
d'assurance ou la taxe intérieure sur les produits pétroliers.
L’auteure de la question, la communiste Marie-France Beaufils, a répondu à Luc
Chatel qu’elle était «nettement moins optimiste que (lui) sur l'augmentation des
investissements des entreprises lorsqu'elles ne payeront plus de taxe
professionnelle. Dans les 20 dernières années, aucun allègement d'impôt n'a montré
d'efficacité en ce domaine.»
«La transformation de l'activité économique par sa financiarisation a été
catastrophique : c'est pourquoi nous avons proposé de taxer les actifs financiers pour
améliorer les budgets de l'État et des collectivités et dissuader les entreprises
d'effectuer des placements hasardeux», a-t-elle poursuivi.
UMP
«Les collectivités locales pourraient être satisfaites en disposant d'un impôt
économique dont elles pourraient faire varier le taux, et d'un impôt sur la valeur
ajoutée dont le taux serait fixé nationalement mais dont la répartition préserverait le
lien avec le territoire», a indiqué Charles Guené.
«Cette réforme suppose également le transfert aux communes et aux communautés
de communes des parts départementale et régionale du produit des impôts locaux
pesant sur les ménages, et leur remplacement par des impôts nationaux au profit des
départements et des régions. Ceux-ci craignent que les impôts ainsi transférés ne
soient aussi volatiles que les précédents ; il en irait différemment s'ils bénéficiaient
d'une part de grands impôts nationaux stables et dynamiques comme la CSG ou
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l'impôt sur le revenu.»
Jean-Pierre Fourcade quant à lui «ne croit pas qu'on puisse expliquer aux
entreprises françaises qu'on supprime la taxe professionnelle et qu'on rétablit la
cotisation minimale sur la valeur ajoutée avec les bases de l'ancienne taxe
professionnelle. Je ne suis donc pas favorable à cette fameuse théorie du taux
minimal de taxation de la valeur ajoutée».
«Ma proposition est donc la spécialisation. Aux collectivités de base que sont les
communes et leurs intercommunalités iraient trois éléments : la taxe sur le foncier
des entreprises installées sur leur territoire, qui est localisable et maintient un lien
avec la collectivité ; le milliard de la cotisation nationale de péréquation que prélève
l'État ; les recettes sur les professions libérales et les agents commerciaux. «Comme
les 10 milliards que cela représente ne suffiraient pas, il faut y ajouter d'autres
recettes en reversant intégralement la taxe d'habitation et la taxe foncière, mais avec
des valeurs locatives actualisées, donc plus justes que celles qui datent des années
1970.»
Socialiste
«Il faut maintenir un lien fiscal entre l'activité économique et les collectivités
territoriales, dès lors qu'il n'y a plus ni abus ni contentieux. Il faut supprimer
l'imposition sur les investissements mais maintenir une imposition assise sur la
valeur ajoutée, conformément à ce que préconise le rapport Fouquet. Il faut maintenir
le niveau actuel des ressources des collectivités territoriales, maintenir et renforcer
leur autonomie fiscale, ne pas transférer de fiscalité d'État, supprimer l'interposition
entre l'État, les collectivités territoriales et les entreprises dans le paiement de la TP
en supprimant les dégrèvements et compensations», préconise Yves Krattinger.
«Pour atteindre ces objectifs, je propose de découpler l'assiette actuelle de la taxe
professionnelle en deux impositions distinctes D'une part, un impôt assis sur les
valeurs locatives foncières des propriétés bâties des entreprises, celles qui sont
comprises actuellement dans l'assiette de la TP. Des minorations seraient prévues
pour l'industrie afin qu'elle profite pleinement de la réforme.
«D'autre part, un impôt assis sur la valeur ajoutée à un taux fixé par les collectivités
entre un plancher et un plafond. Le taux de la cotisation minimale de taxe
professionnelle payée par les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 7,6
millions est aujourd'hui de 1,5 %. Ce seuil serait ramené à un million parce qu'il est
important que le maximum d'entreprises contribuent.»
Et le sénateur de la Haute-Saône de compléter : «En ce qui concerne le partage de
cette fiscalité, l'imposition sur les valeurs locatives foncières irait aux communes et
aux intercommunalités - toutes les impositions foncières pourraient aller au bloc
communal, à l'exception de la part départementale des taxes foncières - et
l'imposition sur la valeur ajoutée irait aux régions et aux départements.
«Les communes et les intercommunalités pourraient fixer le taux de l'imposition sur
les valeurs foncières. Elles n'auraient pas de recette assise sur la valeur ajoutée,
mais le foncier assure une recette dynamique parce qu'il y aura toujours des
constructions. Le plafonnement global à 3 % pourrait être maintenu avec un
reversement en cas de dépassement.»
Union centriste
«Une agence de notation a fort justement observé que les substitutions envisagées
comporteraient des dotations budgétaires et le transfert de recettes fiscales qui
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seraient moins dynamiques que la taxe professionnelle et dont les collectivités ne
pourraient guère modifier ni la base ni le taux, ce qui réduirait considérablement leur
marge de manœuvre fiscale.
«Ainsi, les taxes modifiables ne représenteraient plus que 24 % des recettes de
fonctionnement des régions, contre 38 % aujourd'hui. Pour les départements, on
passerait de 34 % à 19 %. L'agence de notation en déduit que la disparition de la
taxe professionnelle pourrait affecter la solvabilité des collectivités territoriales», a
souligné Claude Biwer.
Communiste et républicain
«Plutôt que d'attaquer la taxe professionnelle, nous ferions bien de réfléchir à son
évolution. Devons-nous, comme semble nous y inviter le président de la République,
procéder à l'exclusion définitive des investissements de l'assiette de la taxe, la
réduisant à une simple taxe foncière sur les activités économiques ? Faut-il
promouvoir, pour compenser la mesure, une taxe carbone, indirecte, qui sera
essentiellement supportée par le consommateur final, sans lien clairement établi
avec le territoire ?
«Ou ne vaut-il pas mieux réfléchir à l'évolution de l'assiette de la taxe, à l'importance
et à la pertinence de ses correctifs, et trouver les voies et moyens d'une réforme
permettant d'assurer aux collectivités locales les moyens financiers de leur action et
de rétablir, entre les entreprises contribuables, un traitement équitable au regard de
l'impôt ?», s’interroge Marie-France Beaufils.
«L'intégration de la richesse financière dans les bases d'imposition rétablirait l'équité
face à l'impôt, pour les entreprises, et serait bénéfique à notre économie. Les
collectivités y gagneraient en visibilité sur leurs ressources.»
Pour Gérard Le Cam, «La réforme de la taxe professionnelle doit renforcer l'égalité
de traitement entre les entreprises : on est loin du compte. Il faut également renforcer
la péréquation. On pourrait y parvenir grâce à la taxation des produits financiers, qui
sont localisables dans le bilan des entreprises. «Comme l'Association des maires de
France, nous sommes très attachés au lien entre taxe professionnelle et territoire.
Cette taxe est l'instrument privilégié de la coopération intercommunale, mais elle ne
saurait être dédiée à tel ou tel échelon. Nous rejetons l'idée que la taxe
professionnelle puisse disparaître des ressources des départements au motif de leur
compétence sociale.» ,
RDSE
«Au-delà des difficultés structurelles que provoquerait cette réforme, on peut se
demander s'il est raisonnable de s'attaquer à ce chantier dans le contexte de crise
économique que nous traversons, estime Jean-Michel Baylet. Loin de simplifier, la
suppression de la taxe professionnelle risque de priver (les collectivités) de marges
de manœuvre à un moment où elles ont besoin de latitude pour remplir leurs
missions.»
Les trois présidents de l’AMF, de l’ADF, de l’ARF ont estimé l’an dernier qu’il fallait
tirer les leçons du passé et ne plus attendre de l’Etat qu’il lance une réforme
d’envergure de notre système fiscal local, dont chacun s’accorde à dire qu’il est
devenu obsolète et doit être repensé.
C’est avec cette même conviction et en parfaite connaissance de cause du défi à
relever qu’ils ont pris l’initiative, sans précédent, de se saisir de ce dossier et
d’apporter leur propre contribution à une réflexion qui s’impose et dont ils espèrent
qu’elle sera prise en compte par les pouvoirs publics.
A partir des principes qui leur sont communs et d’orientations partagées, ils ont
décidé d’avancer en s’appuyant au préalable sur une expertise incontestable, celle
du Conseil économique et social.
C’est sur la base de son rapport et de l’avis adopté le 13 décembre 2006, dont ils
apprécient la rigueur de l’analyse et dont ils partagent la philosophie générale, qu’ils
sont aujourd’hui en mesure de présenter un document :
- qui souligne les raisons objectives et structurelles qui rendent nécessaire
et urgente une réforme globale de notre système fiscal local,
- qui fixe les conditions qu’il convient de réunir pour entreprendre et réussir
cette réforme,
- qui expose parmi toutes les orientations possibles celles qui leur
paraissent devoir être privilégiées,
- qui propose, pour enclencher le processus d’une réforme concertée entre
l’Etat et les collectivités territoriales, la création d’un acte symboliquement
et politiquement fondateur.
Dans sa configuration actuelle, notre système fiscal local cumule les inconvénients
de reposer sur des bases anciennes et sur le fait que l’Etat s’est érigé comme le
premier contributeur de la fiscalité locale de France (13 milliards d’euros de
dégrèvements et compensations financés par le budget de l’Etat, qui prend ainsi à sa
charge 40 % de la taxe professionnelle et près de 30 % de la taxe foncière sur les
propriétés bâties et de la taxe d’habitation), comme le montre le tableau ci-après.
36
La distinction entre compensations d’exonérations et dégrèvements législatifs est importante, dans la mesure
où l’impact sur le budget des collectivités locales n’est pas négligeable. L’exonération se traduit par une
suppression de la base d’imposition (diminution d’assiette fiscale pour la collectivité, moindre dynamisme de la
ressource et moindre effet de levier fiscal). En revanche, le dégrèvement législatif ne fait pas subir à la
collectivité locale de perte de produit fiscal. En effet, le montant de l’assiette reste inchangé, l’Etat prenant à sa
charge la part de l’assiette subissant le dégrèvement avec le taux voté par la collectivité locale.
L’objectif de cette réforme est qu’elle permette aux collectivités territoriales d’assurer
pleinement leurs compétences et de supporter les charges qui leur incombent ou que
l’Etat leur impose.
Une réforme d’ensemble de notre système fiscal local ne saurait être envisagée par
les collectivités territoriales dès lors qu’elle risquerait d’avoir pour effet direct ou
indirect -et a fortiori pour but- de réduire les ressources globales dont elles disposent
aujourd’hui, ou même de contenir leur évolution.
Cette condition doit être remplie, non seulement globalement, mais par niveau de
collectivités territoriales.
Elle suppose en conséquence que l’Etat ne tire pas prétexte d’une plus grande
autonomie fiscale pour freiner l’évolution de ses concours financiers.
Dans la mesure où l’Etat, au nom d’une plus grande autonomie fiscale, ne devrait
plus intervenir dans le financement des dégrèvements, il pourrait laisser le soin aux
collectivités territoriales de prélever la somme correspondante, pour leur garantir un
niveau équivalent de ressources, en diminuant d’autant ses propres prélèvements.
Une réforme d’ensemble ne peut prendre tout son sens que si elle s’inscrit
résolument dans le cadre d’une autonomie financière, préservée et garantie,
s’appuyant sur une autonomie fiscale restaurée durablement. Les trois associations
considèrent qu’il n’y a pas lieu à cet égard d’opposer la seconde à la première.
Par autonomie fiscale, il convient d’entendre, au-delà de la possibilité d’agir sur les
taux, la capacité des collectivités locales d’influencer la dynamique des assiettes.
L’argument quelquefois invoqué par certains, selon lequel un système fondé sur une
part encore plus importante de concours financiers de l’Etat serait en définitive
préférable à de mauvais impôts, a longtemps pu justifier l’absence de réforme fiscale,
alors que celle-ci est aujourd’hui indispensable. Par ailleurs, la permanence des
concours financiers n’est jamais assurée, comme la remise en cause du contrat de
solidarité et de croissance vient de le confirmer, et leur évolution aléatoire crée un
risque de dépendance.
La reconquête de l’autonomie fiscale paraît seule conforme à la logique d’une
organisation décentralisée de la République et à l’esprit même de la décentralisation.
Elle correspond à la volonté partagée par les élus de pleinement exercer leur
responsabilité, y compris fiscale, qu’ils revendiquent et entendent assumer devant
leurs concitoyens. Elle repose sur une conviction forte, celle de la nécessité civique
de rétablir et de renforcer un lien fiscal qui a été trop distendu entre les collectivités
territoriales, les entreprises et les ménages.
Elle constitue un gage d’efficacité et de dynamisme, corollaire nécessaire d’une
autonomie de gestion clairement revendiquée.
Cette condition est déterminante pour la crédibilité et l’acceptation par tous les
acteurs du système fiscal local, et principalement les citoyens, d’une réforme qui ne
peut ignorer les contraintes inhérentes au contexte européen et international et va
dans le sens d’une stabilisation, voire d’une réduction, des prélèvements obligatoires
(qui atteignent 44,2 % du PIB, dont 5,7 % de PIB pour les administrations publiques
locales).
Elle suppose, d’une part, que toute création d’un impôt local nouveau qui pourrait
être envisagée afin de moderniser tout ou partie du système fiscal local -c’est-àdire
l’asseoir sur des bases nouvelles- s’accompagne à due concurrence de la
suppression d’un impôt existant.
Elle suppose, d’autre part, que toute affectation aux collectivités territoriales d’un
prélèvement additionnel sur un impôt d’Etat (ou du partage d’un impôt d’Etat) soit
assortie :
d’un encadrement souple des taux d’imposition votés par les assemblées locales
concernées,
et d’une stabilité de la pression fiscale totale.
Cette condition est d’autant plus réalisable que le budget de l’Etat, allégé de 13
milliards d’euros de dépenses, serait en mesure de diminuer parallèlement ses
recettes d’un même montant.
Les tentatives de réformes envisagées dans le passé ont le plus souvent échoué (ex
: révision générale des valeurs locatives, impôt départemental sur le revenu) à cause
des transferts de charges qu’elles auraient occasionnés.
Inévitables, ces transferts ne devraient pas fournir de prétexte pour conserver le
statu-quo dont il faut sortir et repousser les modernisations nécessaires.
Dans la mesure où ces transferts risquent d’être encore plus significatifs dans une
réforme d’ensemble, celle-ci doit impérativement être assortie de dispositifs de
lissage bien identifiés et expliqués, et surtout être exactement adaptée dans la durée
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à l’ampleur des transferts prévisionnels et constatés.
Par ailleurs, la redéfinition de l’assiette des différents impôts locaux et la
redistribution fiscale entre les différents niveaux de collectivités territoriales et, plus
généralement, l’élargissement du pouvoir fiscal des autorités locales en termes de
base ou de taux devraient être conçus et organisés avec le souci de maintenir la
répartition actuelle de la charge fiscale entre les activités économiques et les
ménages. En tout état de cause, si cette répartition ne pouvait être strictement
respectée, les ménages ne devraient pas voir leur charge relative augmenter.
Désormais inscrit dans la Constitution pour assurer l’égalité entre les collectivités
territoriales, le principe de péréquation peut et doit trouver une traduction plus forte
dans la réforme préconisée par les trois associations.
Dans la mesure où toutes les collectivités n’ont pas la même capacité à mobiliser
l’impôt et donc à exercer leur autonomie fiscale, il importe de renforcer la
péréquation, aujourd’hui notoirement insuffisante : à titre d’exemple, les enveloppes
consacrées à la péréquation dans la seule DGF ne représentent que 15,5 % (6
milliards d’euros sur 40).
Du fait de son caractère global, la réforme doit être à même d’ouvrir des marges de
manoeuvre nouvelles permettant de dégager les moyens d’alimenter cette
péréquation. Celle-ci peut prendre la forme :
d’une péréquation horizontale (entre collectivités locales),
et d’une péréquation verticale, notamment pour les collectivités les plus petites, afin
de reconnaître le fait rural et d’accompagner la politique d’aménagement du territoire.
Le plus sûr moyen de reconquérir l’autonomie fiscale réside à leurs yeux dans la
mise à disposition d’impôts à assiette évolutive et au rendement dynamique ; qu’elle
résulte de la création d’un impôt nouveau, de l’attribution d’un impôt additionnel ou
d’une modernisation de l’assiette.
A cet égard, l’affectation aux régions d’un impôt sur les bénéfices des entreprises
ou/et d’un impôt sur le revenu, et l’affectation aux départements du produit d’une
taxe additionnelle assise comme la CSG, sont de loin préférables à la mise en place
d’une taxe additionnelle à la TIPP et a fortiori au rétablissement d’un impôt sur
l’automobile.
La modification qui pourrait être envisagée au niveau de la taxe professionnelle dont
seraient seuls attributaires la région et le niveau communal et intercommunal peut
constituer une piste à explorer. Ceci n’exclut pas de rechercher une assiette plus
large sur l’ensemble des activités, de nature à limiter les risques de délocalisation.
Dans le même esprit, elles considèrent que la scission de la taxe foncière sur les
propriétés bâties (entre l’immobilier industriel et l’immobilier habitat) pourrait être
retenue selon des modalités à définir.
Elles rappellent la nécessité de lier la nature de l’impôt aux compétences exercées
par chaque niveau de collectivités.
Au delà de ces changements dans la nature et la distribution ou la redistribution des
impôts entre collectivités, qui participent à la constitution d’un « panier d’impôts » et
donc à la spécialisation de l’impôt, les trois associations sont particulièrement
attachées à ce que leurs membres disposent d’un véritable pouvoir fiscal.
A ce titre, elles estiment que les collectivités doivent se voir reconnaître la possibilité
de participer, au moins pour partie, à la détermination de l’assiette, à sa nécessaire
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adaptation et actualisation, ce qui suppose au niveau local de s’appuyer sur la
commission communale des impôts directs.
Si elles reconnaissent que le fait de disposer d’une batterie d’impôts à assiette
modernisée est primordial en termes d’autonomie fiscale et si elles considèrent que,
pour éviter une éventuelle dérive concurrentielle et le risque d’un creusement des
inégalités fiscales territoriales, un encadrement de l’évolution des impôts se justifie,
les collectivités locales souhaitent disposer d’une marge de manoeuvre significative.
Une nouvelle répartition des impôts existants entre les différents niveaux de
collectivités territoriales, ainsi que l’affectation éventuelle à ces collectivités de
nouveaux impôts, doivent être en cohérence avec les compétences principales et les
vocations de chaque niveau.
Celle qui est prévue ou envisagée par le rapport du Conseil économique et social
pour les régions et les départements répond pour partie à cette exigence, dans la
mesure où les premières sont en charge du développement économique et de
l’emploi, les seconds parce qu’il y a une corrélation étroite entre l’affectation d’une
taxe assise comme la CSG et leur compétence d’action sociale dont les dépenses
représentent 65 % de leurs budgets de fonctionnement.
A contrario, il ne paraît pas pertinent d’attribuer à la région une taxe additionnelle à la
TIPP, dans la mesure où elle est compétente pour les transports ferroviaires et
s’investit dans l’environnement.
Il serait par contre parfaitement cohérent avec les responsabilités et la vocation des
communes et des régions dans l’environnement et le développement durable
qu’elles puissent s’appuyer sur une fiscalité écologique.
Les trois associations rappellent également la nécessité de maintenir un lien fiscal
entre l’activité économique et le couple communes-intercommunalité.
Une réforme de cette ampleur doit intégrer les nécessités du développement durable,
afin d’inciter à des comportements plus vertueux, et prendre en compte les
conséquences du réchauffement climatique.
Une fiscalité écologique locale adaptée, avec des objectifs affichés lisibles, doit être
progressivement mise en place.
Les associations d’élus sont réservées sur la formule proposée par le rapport du
Conseil économique et social de créer un impôt (sur les télécommunications) à l’effet
d’alimenter un fonds national de péréquation.
Elles estiment que la péréquation doit rester principalement adossée aux concours
financiers de l’Etat et principalement sur la DGF, dont la progression globale et les
modalités de répartition pourraient être adaptées à cet effet.
Afin de garantir le respect de ces principes, les trois associations d’élus proposent
une réforme de l’alinéa 2 de l’article 61 de la Constitution qui permettrait aux
collectivités, et selon des modalités à préciser, de saisir le juge constitutionnel, qui
pourrait alors se prononcer sur l’atteinte aux principes de libre administration,
d’autonomie financière et fiscale et de péréquation.
La part de l’État dans la fiscalité locale est parfois source d’inefficiences, mais
la suppression de ce financement affecterait la réduction des inégalités
territoriales
L’État, outre son financement par des dotations, se substitue au contribuable local
pour deux raisons essentielles :
- le dégrèvement, qui réduit ce que doit le redevable de l’impôt (tel le
plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée).
Les bases imposables ne sont pour autant pas modifiées, et la collectivité
est donc assurée de percevoir le produit fiscal par application du taux voté
aux bases imposables ;
- l’exonération, qui est décidée soit par le législateur (la compensation est
faite par l’État), soit par les collectivités territoriales (elle est alors
entièrement à leur charge). Dans ce cas, les bases exonérées sont
déduites des bases imposables.
37
Dont 15 milliards pour la seule taxe professionnelle, 18 milliards pour la taxe foncière sur les propriétés bâties,
10 milliards pour la taxe d’habitation, et moins d’un milliard pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties
(en ôtant les compensations des exonérations et dégrèvements législatifs, voir ci-après).
38
Notamment la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (près de 5 milliards), les droits de mutation (plus de 7
milliards) et les cartes grises (près de 2 milliards).
39
Hors fiscalité transférée et compensations des exonérations et dégrèvements législatifs.
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La part des quatre taxes directes locales prises en charge par l’État augmente
nettement de 1997 à 2003 puis diminue de près de 9 points entre 2003 et 2004. Mais
cette chute brutale a une origine comptable. La part salariale de la taxe
professionnelle (dont la disparition, décidée dans la loi de finances de 1999, est
compensée par l’État) a été incluse, à partir de 2004, dans la dotation globale de
fonctionnement (DGF) et n’est donc plus considérée comme une ressource fiscale
prise en charge par l’État.
Dans les départements et les régions, la plus grande réduction des inégalités entre
2000 et 2006 (de près de 2 et 15 points respectivement) tient uniquement à
l’augmentation de la contribution des dotations compensatrices (+ 4,5 et + 16 points
respectivement), puisque les dotations péréquatrices assurent de moins en moins la
lutte contre les inégalités territoriales (- 2,5 et -0,5 respectivement).
L’attention portée à la dynamique de réduction des inégalités est d’autant plus
importante que la révision constitutionnelle de 2003 modifie l’article 72-2 de la
Constitution en précisant que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à
favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».
Le dispositif actuel, pour éclaté et complexe qu’il soit, a au moins la vertu de réduire
significativement les inégalités.
L’inefficience du système actuel appelle un encadrement plus strict des taux ou une
certaine spécialisation des bases
L’empilement des taux sur une même base fiscale est la source de nombreuses
inefficiences qui peut notamment expliquer l’accroissement des dépenses des
collectivités locales. Comme différents échelons exploitent une même base fiscale,
aucune collectivité territoriale n’internalise sa réduction que pourrait cependant
entraîner une hausse des taux. Ce phénomène de « passager clandestin » est
d’autant plus aigu que la collectivité territoriale est petite et que l’empilement des
collectivités territoriales est important, ce qui est le cas dans notre pays, qui prend
ainsi un risque de surcharge fiscale. Cette superposition concerne plus précisément
la taxe d’habitation (aux communes et départements), les taxes foncières et la taxe
professionnelle (aux communes, départements et régions).
***
Ce schéma rationnel ne peut être imposé d’en haut mais doit être discuté avec les
élus et les citoyens, dans le cadre d’un processus approprié. L’efficience théorique
d’une nouvelle donne en matière de fiscalité locale n’implique pas en effet
mécaniquement le consentement à l’impôt nécessaire pour mener à bien la réforme.
La refonte de la fiscalité locale présente la difficulté majeure d’avoir à être globale.
En prônant un rôle renforcé des élus et des citoyens, elle participe néanmoins
également d’un renouveau de la démocratie locale.