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7èmes UNIVERSITES D’ETE DU MANAGEMENT TERRITORIAL

La rencontre annuelle des cadres dirigeants territoriaux et des


élus

Les 28 et 29 août 2009

« La réorganisation territoriale de la république : stratégies


de changements, perspectives managériales, nouvelles
gouvernances »

Au siège de la Délégation Régionale Midi-Pyrénées du CNFPT


9, rue Alex Coutet à Toulouse

Le Cardenal – 31450 BELBEZE DE LAURAGAIS


Tél. : 05 34 66 03 50 – Fax : 05 34 66 03 51 – e-mail : arempt-ue@orange.fr – Site : http:///arempt.org
Association Loi 1901 – Siret : 47891313000017 – Code APE : 913 E

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En partenariat avec :

- L’Association des Dirigeants Territoriaux et des Anciens de l’INET

- L’Association des Administrateurs Territoriaux de France

- Le Syndicat National des Directeurs Généraux des Collectivités Territoriales

- L’Association des DG des communautés de France

- L’Association des DG et DGA des régions et départements

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- Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale

- L’Institut National d’Études Territoriales

- La Lettre du Cadre Territorial

- La Gazette des Communes

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Avec le soutien de :

- Conseil Régional Midi-Pyrénées

- Conseil Général de Haute-Garonne

- Communauté d’Agglomération du
Muretain

- Communauté Urbaine du Grand


Toulouse

- Mutuelle Nationale Territoriale

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SOMMAIRE
I – DOSSIER DE SYNTHESE : POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE TERRITORIALE, ORGANISATION
TERRITORIALISEE DE LA REPUBLIQUE ET REFORME DE L’ETAT .................................................................8
1ère PARTIE : L’AVENEMENT D’UNE ORGANISATION DECENTRALISEE DE LA REPUBLIQUE ................ 9
I. - LA CONSÉCRATION CONSTITUTIONNELLE DE L'AUTONOMIE DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES ...........................................................................................................................................9
A. LA CRISTALLISATION CONSTITUTIONNELLE ...................................................................................9
1. La dimension européenne de l'autonomie locale...............................................................................9
2. La nature et la portée de la décentralisation......................................................................................9
3. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003.................................................................................10
B. LA MULTIPLICITÉ DES ACTEURS.....................................................................................................10
1. Les acteurs traditionnels..................................................................................................................10
a) Les catégories constitutionnelles................................................................................................10
b) La diversité des collectivités territoriales ....................................................................................10
2. Les dispositifs intermédiaires : espaces institutionnels et espaces de coordination........................10
a) L'intercommunalité......................................................................................................................10
b) Les pays .....................................................................................................................................11
II. - LA NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES .........................................................................11
A. L’ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES...................................................................................11
1. Le constat de l’enchevêtrement.......................................................................................................11
a) Un enchevêtrement matériel.......................................................................................................11
b) Un enchevêtrement financier......................................................................................................16
2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples........................................................................................17
a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement ..................................................................17
b) Les EPCI ....................................................................................................................................21
c) Le recours croissant à la contractualisation ................................................................................21
d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales.................................................................21
e) La logique politique.....................................................................................................................22
3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement ................................................................22
a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable ..................................................22
b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État-
région..............................................................................................................................................22
c) Une économie moins compétitive ...............................................................................................22
B. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES : UN ENJEU RÉCURRENT DE LA DÉCENTRALISATION
.................................................................................................................................................................23
1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine ........................................23
a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports ............................................23
b) Le pessimisme de la doctrine .....................................................................................................23
2. Le partage des compétences dans les textes législatifs..................................................................23
C. COMPÉTENCES ET STRUCTURES TERRITORIALES : DES PROBLÈMES LIÉS ..........................24
1. Les trois échelons de collectivités territoriales.................................................................................24
a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements .............................................24
b) L’ajout d’un échelon intercommunal polymorphe........................................................................25
2. L’apparition des « pays ».................................................................................................................26
a) Une émergence spontanée ........................................................................................................26
b) Une institutionnalisation progressive ..........................................................................................26
c) La multiplication des pays...........................................................................................................26
D. L’EXISTENCE DE RÈGLES DE RÉPARTITION DÉROGATOIRES POUR CERTAINES
COLLECTIVITÉS .....................................................................................................................................26
1. Paris, Lyon et Marseille : Une organisation originale en arrondissements ......................................26
2. L’Île-de-France ................................................................................................................................27
3. Les communes d’Alsace et de Moselle ...........................................................................................27
4. La Corse..........................................................................................................................................27
a) L’organisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale de Corse 27
b) L’évolution des limites constitutionnelles à l’extension des compétences de la collectivité
territoriale de Corse ........................................................................................................................27
ème
2 partie : Une deconcentration inachevee.................................................................................................... 29
I. - LE RISQUE DE FRAGMENTATION........................................................................................................29
A. L'IMPÉRATIF DE DÉCONCENTRATION ............................................................................................29
B. LA PROFUSION DES CADRES STRATÉGIQUES .............................................................................29
1. L'élaboration de documents stratégiques : des pte aux pase ..........................................................29
2. L'exemple des préfectures : de la dno à la lolf.................................................................................29
a) Les missions traditionnelles des préfectures ..............................................................................29
b) Les objectifs fixés par la directive nationale d'orientation des préfectures..................................30

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c) Les objectifs assignés aux préfectures dans le cadre de la lolf ..................................................30
C. L'ÉCLATEMENT DE LA CARTE ADMINISTRATIVE ..........................................................................31
II. - LA RECHERCHE D'UN ÉTAT TERRITORIAL PLUS COHÉRENT ........................................................31
A. LA TRANSFORMATION DU POUVOIR PRÉFECTORAL ...................................................................31
1. Un statut constitutionnel ..................................................................................................................31
2. De la fonction d'autorité à la mission d'arbitrage .............................................................................31
a) Le gouverneur ............................................................................................................................31
b) L'administrateur ..........................................................................................................................31
c) L’animateur .................................................................................................................................31
3. Le rôle du sous-préfet en question ..................................................................................................32
B. LA CRÉATION DES PÔLES RÉGIONAUX .........................................................................................32
1. La mise en place des pôles .............................................................................................................32
2. Le fonctionnement des pôles...........................................................................................................33
a) Le pilotage des pôles..................................................................................................................33
b) La coordination entre pôles ........................................................................................................34
C. LA QUESTION DE L'ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE..........................................................34
1. Une position remise en cause .........................................................................................................34
2. Une tentative de réorganisation.......................................................................................................34
D. LA LOLF COMME ACCÉLÉRATEUR DE RÉFORME.........................................................................34
1. Les objectifs et les principes de la lolf .............................................................................................34
a) L'avènement d'un budget d'objectifs...........................................................................................34
b) La promotion de la responsabilité...............................................................................................34
2. Le renforcement du rôle financier du préfet.....................................................................................34
3. La construction d'un authentique dialogue de gestion.....................................................................35
E. L’ETAT TERRITORIAL A REEXAMINER ............................................................................................35
III. - LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION ....................................................................35
A. LA GÉNÉRALISATION DU MODÈLE CONTRACTUEL ......................................................................36
B. DES INCERTITUDES HANDICAPANTES...........................................................................................36
ème
3 partie : propositions de reformes............................................................................................................... 37
I.- RENFORCER LES RESPONSABILITÉS de l’ETAT TERRORIAL ET DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES .........................................................................................................................................37
A. AFFERMIR L'ÉTAT TERRITORIAL .....................................................................................................37
1. Un Etat territorial recentré sur sa mission d’arbitre et de garant......................................................37
2. Affirmer le rôle pivot des Préfets......................................................................................................38
a) Faire du Préfet le chef des services déconcentrés .....................................................................38
b) Asseoir le rôle du Préfet de région .............................................................................................38
3. Développer la mutualisation des moyens ........................................................................................38
a) L'impératif de rationalisation .......................................................................................................38
b) Le passage des pôles à l'intégration régionale des services ......................................................38
c) L'hypothèque du redéploiement des effectifs et de la réforme de la fonction publique...............39
4. Clarifier les fonctions des différents niveaux de l’action territoriale..................................................39
a) Créer des délégations de l'État régionales et de proximité.........................................................39
b) Une séparation claire, variable selon les politiques publiques, entre ses fonctions d’arbitrage et
de contrôle et ses fonctions d’impulsion et d’intervention. ..............................................................40
c) Des services déconcentrés ajustés aux réalités locales. ............................................................40
B. CONFORTER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ....................................................................40
1. Donner un contenu à la notion de chef de file .................................................................................41
a) Clarifier les compétences identifiées par le législateur ...............................................................41
b) Confier par voie législative aux départements et aux régions des compétences spéciales à la
place de la clause générale de compétence...................................................................................41
c) Clarifier les compétences par voie contractuelle.........................................................................45
d) Limiter le nombre d'intervenants.................................................................................................45
2. Confirmer le rôle de l'intercommunalité ...........................................................................................46
a) Stabiliser sans la cristalliser la définition de l'intérêt communautaire .........................................46
b) Approfondir les compétences communautaires..........................................................................46
c) Attribuer des missions de « chef de file » à l’intercommunalité...................................................46
d) Mutualiser les moyens................................................................................................................46
e) S'interroger sur le mode de désignation des élus intercommunaux ...........................................47
II. - CHANGER DE MODÈLE DE GOUVERNANCE DES TERRITOIRES ?.................................................47
A. REDESSINER LA CARTE ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE ?.................................................47
1. Dissocier carte administrative et carte locale ..................................................................................47
a) Le mirage du jardin à la française...............................................................................................47
b) La fin du « doublonnement » ......................................................................................................47
2. Deux fois moins de régions deux fois plus grandes ?......................................................................47
a) Prendre en compte l'interrégionalité ? ........................................................................................47
b) Encourager la constitution de grandes régions ?........................................................................48
c) Assurer une meilleure articulation entre départements et régions ? ...........................................52

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3. Faciliter le rapprochement des communes......................................................................................53
a) L'éparpillement intangible ? ........................................................................................................53
b) La méthode volontaire : pour un nouveau modèle de communes associées ? ..........................53
4. Adapter les structures à la diversité des territoires ..........................................................................54
a) L’élargissement de la trame communale tout en préservant l’existence des communes
actuelles ........................................................................................................................................54
b) La question des départements comportant une agglomération prépondérante ........................55
B. RENOUVELER LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES......58
1. Créer des conférences techniques sectorielles ...............................................................................58
2. Fixer un cadre contractuel aux relations entre personnes publiques...............................................58
a) Créer un contrat-cadre public .....................................................................................................58
b) Favoriser les relations conventionnelles avec les services de l'État et les organismes ayant une
mission de service public................................................................................................................58
3. Encourager les échanges d'expériences .........................................................................................58
C. PARTAGER LE POUVOIR NORMATIF ? ...........................................................................................59
1. Transférer aux régions un véritable pouvoir normatif ......................................................................59
2. Associer les collectivités territoriales à la politique de simplification................................................59
D. REFONDER LES FINANCES LOCALES ............................................................................................59
1. Renforcer l’autonomie financière des collectivités territoriales ........................................................59
a) Dans leurs relations financières avec l ’Etat ...............................................................................60
b) Dans leurs ressources fiscales ...................................................................................................61
2. Assurer la solidarité entre les territoires par une péréquation refondée ..........................................63
a) La liberté fiscale..........................................................................................................................63
b) Les lacunes des dispositifs actuels de péréquation....................................................................63
c) Les pistes pour une nouvelle péréquation ..................................................................................64
3. Mieux maîtriser les cofinancements ................................................................................................64
a) Limiter le nombre de cofinanceurs ?...........................................................................................64
b) Mettre en place des guichets uniques ? .....................................................................................65
c) Mettre en place des seuils de financement ?..............................................................................65
d) Interdire aux collectivités territoriales de financer les projets relevant de la compétence de l’Etat
?......................................................................................................................................................65
II – CONTRIBUTIONS A LA REFLEXION COLLECTIVE SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES
...............................................................................................................................................................................67
III – CONTRIBUTION DES ASSOCIATIONS D’ELUS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES 122
IV – CONTRIBUTIONS DES PARTIS POLITIQUES ...........................................................................................160
V – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : QUEL AVENIR POUR LES
COMMUNES ET EPCI .........................................................................................................................................194
VI – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : QUEL AVENIR POUR LES
DEPARTEMENTS ?.............................................................................................................................................228
VII – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : LE DEVENIR DES REGIONS, LES
REGIONS EN DEVENIR ? ...................................................................................................................................255
VIII – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : L’AGGLOMERATION
PARISIENNE, LE GRAND PARIS, QUELLES PARTICULARITES ?.................................................................270
IX – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : QUELQUES ELEMENS DE
COMPARAISON AU NIVEAU EUROPEEN.........................................................................................................293
I - LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE....................................301
II - LES RELATIONS ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE..............................310
III - LES MOYENS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE ..............................................322
X – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : ENJEUX FINANCIERS ET
PERSPECTIVES ..................................................................................................................................................334

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I – DOSSIER DE SYNTHESE :
POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE TERRITORIALE,
ORGANISATION TERRITORIALISEE DE LA REPUBLIQUE ET
REFORME DE L’ETAT

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1ÈRE PARTIE : L’AVENEMENT D’UNE ORGANISATION
DECENTRALISEE DE LA REPUBLIQUE
« Avec la centralisation, le jardin administratif était tracé à la française et rigoureusement aligné au
cordeau, les arbres étaient rognés et taillés. Avec la décentralisation, il faut s'attendre à ce que cette
belle ordonnance soit détruite par la spontanéité de la vie. » (Maurice Hauriou)

I. - LA CONSÉCRATION CONSTITUTIONNELLE DE L'AUTONOMIE DES


COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LA CRISTALLISATION CONSTITUTIONNELLE

1. La dimension européenne de l'autonomie locale


Les collectivités locales ont vu leur existence progressivement reconnue au sein des institutions
européennes, en particulier par le biais du comité des régions, institué par le Traité de Maastricht du
7 février 1992. Le principe de subsidiarité y est affirmé comme fondement de la construction
européenne.
La Commission elle-même, dans son Livre blanc sur la gouvernance européenne de 2001, a entrepris
de promouvoir à la demande des acteurs territoriaux « un dialogue permanent et systématique avec
les associations de collectivités territoriales (européennes et nationales) sur l'élaboration des
politiques ».
Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe a élaborée la Charte européenne de
l'autonomie locale, qui affirme le principe de l'autonomie locale comme « le droit et la capacité
effective des collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre
responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». Ce texte
de compromis entend faire la synthèse entre des traditions d'autonomie locale différentes, britannique,
allemande, française et quelques variantes des pays nordiques, traditions qui pourraient être
résumées grossièrement de la manière suivante :

LES TRADITIONS EUROPÉENNES D'AUTONOMIE LOCALE


Caractéristiques Modèle Modèle Modèle Modèle
anglo-saxon allemand français scandinave
Présence d'une base Non Oui Oui Oui
légale de l'État
Relation État-société Pluraliste Organique Antagoniste Organique
Forme d'organisation Fédéralisme Fédéralisme intégral Unitaire et Décentralisé et
limité décentralisé unitaire
Forme de Gouvernement Fédéralisme coopératif État unitaire Forte autonomie
décentralisation local régionalisé locale
Pays concernés Royaume-Uni Allemagne, Autriche, France, Italie, Suède, Norvège,
Espagne, Pays-Bas, Portugal, Grèce Danemark
Belgique

2. La nature et la portée de la décentralisation


« Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n'a pas
l'esprit de la liberté. » (Alexis de Tocqueville)
« Mais les pays modernes n'ont pas besoin seulement d'une bonne administration, ils ont besoin aussi
de liberté politique. » (Maurice Hauriou)

Se situant dans cette logique, dans le prolongement de la loi n°°70-1297 du 31 décembre 1970 sur la
gestion municipale et les libertés communales, la loi du 2 mars 1982 :
- a reconnu à la région la qualité de collectivité locale à part entière ;

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- a allégé considérablement les modalités d'exercice du contrôle normatif sur les collectivités
territoriales ;
- a permis, à droit constitutionnel constant, de mettre fin au dédoublement fonctionnel de l'autorité
préfectorale et de transférer au président des conseils généraux et régionaux l'exécutif des
collectivités territoriales correspondantes, dès la première réunion de leur assemblée délibérante élue
au suffrage universel direct ;
- a transféré certaines compétences de l'État aux régions, départements et communes ;
- a converti en dotations globales les concours spécifiques attribués aux collectivités territoriales.
3. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003
La révision du 28 mars 2003 vise ainsi à réformer l'État en France sans le transformer.
L'affirmation du principe d'une organisation décentralisée de l’État ne s'inscrit pas dans le contexte
d'un fédéralisme, ni dans celui d'un État régionalisé, c'est-à-dire un État dont la décentralisation est
exclusivement ou principalement politique et dans lequel les régions sont une catégorie privilégiée de
collectivités bénéficiant d'un statut d'autonomie de nature à les rapprocher qualitativement d'entités
fédérées. La régionalisation politique, comme en Italie ou en Espagne, se traduirait par la création de
collectivités à autonomie politique, dotées de compétences exclusives et d'un véritable pouvoir
normatif. Notre décentralisation territoriale reste, nonobstant les cas de la Nouvelle-Calédonie et de la
Polynésie française, exclusivement ou principalement administrative et se rapporte à une forme
politique d'État décentralisé cherchant à se situer à peu près à mi-chemin entre État centralisé et État
régionalisé.
B. LA MULTIPLICITÉ DES ACTEURS

On dénombre en France 36 782 communes, 18 504 groupements intercommunaux,


100 départements et 25 régions, tandis qu'en outre, 344 pays ont été créés sans évoquer les
établissements publics naturels, les sociétés d’économie mixte, les offices publics…
1. Les acteurs traditionnels

a) Les catégories constitutionnelles


Les communes, les départements et les régions sont les trois catégories constitutionnelles. Les
départements et les régions d'outre-mer sont deux sous-catégories constitutionnelles.
Les collectivités d'outre-mer à savoir Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que les îles
Wallis et Futuna et la Polynésie française ne sont ni des départements ni des régions d'outre-mer.
La Nouvelle-Calédonie, chacune de ses provinces et la Corse sont des collectivités à statut particulier.

b) La diversité des collectivités territoriales

La France possède entre la commune et la région un troisième niveau, le département. Comme dans
tous les États où existent trois niveaux subsiste un niveau et un type de collectivité parfois inspiré du
département français - province belge, espagnole, italienne.

2. Les dispositifs intermédiaires : espaces institutionnels et espaces de coordination

a) L'intercommunalité
- Un succès quantitatif incontestable
- Un bilan qualitatif mitigé
Dans un rapport récent, la Cour des comptes a pointé les difficultés auxquelles se trouve confronté le
développement de l'intercommunalité. Quatre problèmes principaux ont ainsi été soulevés : les
périmètres ne sont pas pertinents, car les zones trop petites sont nombreuses ; les transferts sont
partiels, les compétences n'étant pas toujours bien réparties ; l'interdépendance financière est sous-
estimée, les communes et leurs groupements n'ayant pas suffisamment pris en compte leur degré
d'interdépendance, faisant parfois courir des risques à plus ou moins long terme aux membres du
groupement ou à ce dernier ; enfin, la gouvernance du système est en question, le mode de
désignation des délégués communautaires devant être modifié.
Il semble souhaitable de ne pas revenir sur l'intercommunalité. Ses acquis sont importants. Les
politiques de logement, de développement économique ou d'aménagement de l'espace apparaissent

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moins pertinentes, voire impossibles, lorsqu'elles sont limitées au territoire d'une seule commune.
L'effet dynamique prévisible des dispositions financières et fiscales contient en germe un changement
de nature, et non simplement de degré, du pouvoir des établissements intercommunaux : mécanisme
différentiel de péréquation entre communes (dotation de solidarité communautaire), extension des
compétences (zones d'activités, politique culturelle, environnementale, de transport,
d'assainissement), communautarisation du logement et de la politique de la ville.
b) Les pays
Cette forme de territorialisation des politiques s'inscrit dans une longue suite d'actions en faveur du
développement local.
Les entités constituant le pays doivent élaborer, en association avec le ou les départements et la ou
les régions concernés, « une charte de pays en prenant en compte les dynamiques locales déjà
organisées et porteuses de projets de développement, notamment en matière touristique ».
Les pays, s'ils ne sont pas organisés dans le cadre d'epci, doivent créer soit des syndicats mixtes, soit
des groupements d'intérêt public de développement local exerçant des activités d'études, d'animation
et de gestion nécessaires à la mise en œuvre des projets économiques, sociaux, environnementaux,
culturels et touristiques d'intérêt collectif prévus par la charte.
Outre le fait qu'on peut s'interroger la portée normative de ces dispositions au regard de l'évolution de
la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière, cette quasi-institutionnalisation des pays,
encouragée par le volet territorial des contrats de plan État-régions, rend encore plus complexe
l'approche des différents échelons territoriaux de projet, voire d'administration.

II. - LA NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

A. L’ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES

1. Le constat de l’enchevêtrement

a) Un enchevêtrement matériel

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b) Un enchevêtrement financier
LES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
DANS LES DIFFÉRENTS DOMAINES DE COMPÉTENCE (EN MILLIONS
D’EUROS)
Régions Départements Communes de plus de Groupements
10 000 habitants
Formation 5 176
professionnelle et
apprentissage
Enseignement 5 416 5 263 5 505 375
Dont enseignement 362 301
supérieur
Culture, vie sociale, 980 2 237 7 889 2006
jeunesse, sports et loisirs
Dont culture 1 214 3 587
Prévention médico- 989
sociale
Dont PMI et planification 399
familiale
Dont prévention 119
Action sociale (hors RMI 160 16 864 3 971 680
et APA)
Dont famille et enfance 6 309
Dont personnes 5 174
handicapées
Dont personnes âgées 2 579
Dont logement 298
RMI 7 546
APA 4 630
Réseaux et 7 314
infrastructures
Aménagement et 1 883 2 649 8 636 6 358
environnement
Dont aménagement 1 282
Transports 6 320 3 278 259 1 749
Dont transports scolaires 1 826
Dont transports ferroviaires 3 275
Développement 2 044 2 094 884 1 128
économique
Dont recherche et 511
innovation
Dont tourisme 308 516
Sécurité 2 322 821 696
Dont SDIS 2 163
Total 21 979 55 186 27 706 12 992
Source : DGCL

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SUBVENTIONS D’INVESTISSEMENT VERSÉES EN 2004 (en millions d’euros)

Communes et Départements Régions État Total


groupements

Communes et groupements 2 430 926 682 4 038

Départements 55 196 0 251

Régions 10 40 0 50

État 88 290 549 927

Source : DGCP

2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples

a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement

∙∙ Le principe des blocs de compétence


Le principe des blocs de compétences consiste, selon les termes de la loi du 7 janvier 1983, à répartir
les compétences « de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources
correspondantes soient affectés en totalité soit à l ’Etat, soit aux communes, soit aux départements,
soit aux régions ». Cette répartition devait se faire en fonction des « vocations dominantes » de
chaque niveau de collectivités, selon l’expression employée alors par Gaston Deferre.
Or, le législateur a procédé à des transferts sectoriels en dehors des grandes lois de décentralisation
sans toujours se soucier de la cohérence d’ensemble, obscurcissant progressivement le paysage
institutionnel. Il s’est agi, la plupart du temps, de transférer des compétences de l’Etat à des
collectivités territoriales et non de les redistribuer entre ces dernières.
En conséquence, bien que le principe de la spécialisation des collectivités territoriales par niveau ait
été posé dès l’origine, seul un assez faible nombre de blocs de compétences a pu être clairement
constitué, à savoir essentiellement l’aide sociale pour les départements et la formation professionnelle
et l’apprentissage pour les régions. Dans d’autres domaines, le principe des blocs de compétences,
comme du reste celui des « chefs de file », est apparu plus comme un objectif que comme une réalité.
C’est le cas notamment en matière de stratégie économique ou de développement touristique,
domaines sur lesquels les lois successives n’ont pas fixé des règles de partage claires assignant à un
niveau d’exercer pleinement l’ensemble des compétences concernées.
Ainsi, ces évolutions n’ont pas permis d’atteindre les objectifs fixés dès 1982 en matière de
spécialisation des compétences des collectivités territoriales et la répartition par bloc de compétences
demeure jusqu’à présent peu concluante dans ce contexte.

∙∙ La clause générale de compétence aux contours imprécis

Le mouvement de décentralisation a également consacré la «clause générale de compétence», dont


bénéficient les communes, les départements et les régions, disposition qui leur permet d’agir dans tout
domaine d’intérêt local dès lors que la compétence n’a pas été attribuée de manière exclusive à une
autre collectivité. Dans un système d’Etat unitaire, cette compétence générale peut être considérée

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comme un mécanisme favorisant la prise en compte des diversités locales et donnant toute sa
dimension politique à la notion de décentralisation.
Cette clause, inscrite aujourd’hui dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), a été
historiquement associée à l’institution du statut de collectivité territoriale pour chacun de leurs trois
1
niveaux : en 1871 pour les départements, en 1884 pour les communes et en 1982 pour les régions .
Parfois présentée par certains comme un facteur de complexité, car elle encouragerait les collectivités
à intervenir dans tous les domaines en superposant les actions de plusieurs d’entre elles sur un même
territoire, cette compétence générale a été progressivement encadrée par la loi et la jurisprudence qui
ont fait ressortir deux éléments principaux : la notion d’intérêt local et les limites posées par l’existence
d’une compétence détenue exclusivement par un autre acteur public.
La notion d’intérêt local demeure parfois difficile à apprécier. Bien qu’elle fasse l’objet d’un contrôle de
la part du juge administratif, elle ne contribue que partiellement à limiter l’action des collectivités car,
en l’absence de définition législative claire, la jurisprudence a interprété cette notion de manière
extensive : l’action envisagée doit simplement bénéficier directement aux besoins de la population,
rester neutre et répondre à un intérêt public.
En outre, il est normalement interdit à une collectivité territoriale d’exercer une compétence que la loi a
explicitement accordée à une autre autorité publique : ce principe, dégagé par la jurisprudence,
constitue l’autre limitation à l’exercice de la clause générale de compétence.
On ne peut cependant manquer de relever que cet exercice est parfois mis en œuvre avec l’accord,
voire à la demande, d’autres collectivités et même de l’Etat : comme l’ont en effet rappelé un grand
nombre d’intervenants devant la Mission, l’Etat sollicite régulièrement les collectivités (notamment les
régions et très souvent les départements dans le cadre des contrats de projet Etat-région) afin qu’ils
participent financièrement à l’exercice de ses propres compétences.
Aujourd’hui, la clause générale de compétence constitue l’un des principaux sujets du débat préalable
à la réforme de l’organisation territoriale annoncée par le Président de la République. Trois éléments
retiennent plus particulièrement l’attention :
 la portée réelle de cette clause. En effet, il n’existe pas de mesure officielle de la part des
budgets locaux consacrée à l’exercice de la compétence générale par rapport aux
compétences attribuées explicitement par la loi. De nombreuses interventions des membres
de la mission ont d’ailleurs mis en exergue les difficultés rencontrées pour évaluer les effets
et les coûts supportés par les collectivités territoriales au titre de l’exercice de la
compétence générale. Il a en outre été souligné que cette compétence générale a été une
source indéniable de responsabilisation des collectivités territoriales, qui a permis aux
assemblées de répondre aux problèmes rencontrées dans la vie locale avec réactivité et
esprit d’initiative ;
 la compatibilité entre la clause générale de compétence et la spécialisation des
compétences attribuées aux différents niveaux de collectivités territoriales. Il s’agit de
déterminer si l’existence de cette clause est susceptible de limiter une intervention
législative visant à spécialiser les compétences des différents niveaux de collectivités
territoriales ; en l’état, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne permet pas de trancher
la question ;
 la possibilité de ne plus accorder l’exercice de cette compétence générale à toutes les
collectivités territoriales et d’en réserver le principe aux communes. Cette problématique
suscite des débats passionnés et plusieurs voies peuvent être suivies par le législateur : le
maintien du droit en vigueur, la limitation des compétences attribuées aux départements et
aux régions en opérant une distinction entre compétences obligatoires et compétences
optionnelles, le renforcement des transferts de compétences communales aux
intercommunalités.

∙∙ Le « chef de filat »
Les difficultés provoquées par l’enchevêtrement des compétences et le champ d’application de la
clause générale de compétence doivent également être examinés en tenant compte de l’absence de
tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre et la mise en œuvre limitée du « chef de filat ».
Le cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution interdit à une collectivité territoriale d’exercer une
tutelle sur une autre, tout en prévoyant la possibilité d’instituer une collectivité comme « chef de file »
pour l’exercice d’une compétence : « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de
plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à
organiser les modalités de leur action commune ».

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L’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre résulte d’une exigence posée précédemment au
niveau législatif par les lois de décentralisation de 1982 et 1983 : par exemple, une région ne peut, en
dehors d’une loi, fixer des règles interdisant aux départements ou aux communes d’intervenir dans un
domaine particulier.
La notion de chef de file devait permettre d’introduire une meilleure coopération entre les collectivités.
Le Conseil constitutionnel a toutefois limité la portée de cette notion en estimant que l’article 72 de la
Constitution habilitait la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser » et non pour «
déterminer » les modalités de l’action commune de plusieurs collectivités.
La compétence du chef de file est donc limitée à un rôle d’impulsion et n’a au surplus pas été
totalement mise en œuvre dans le principal des domaines auquel elle devait s’appliquer : le
développement économique. Des représentants des entreprises ont ainsi regretté, lors des Tables
rondes organisées par la mission au Sénat le 19 février 2009, l’absence d’un véritable chef de file qui
permettrait d’apporter une meilleure lisibilité aux dispositifs d’aide publique proposés par les
différentes autorités locales.

∙∙ Des compétences à géométrie variable


Le législateur a eu recours, à l’occasion de l’« acte II » de la décentralisation, à un mécanisme de
transfert de compétences d’un type particulier : toutes les catégories de collectivités peuvent se porter
candidates à certains transferts. En cas de pluralité de candidatures, il revient au représentant de
l’État dans la région de départager les collectivités candidates. Il est également possible que les
différentes collectivités candidates à un même transfert s’associent, sous la forme d’un établissement
public, afin de bénéficier en commun dudit transfert.

∙ Une complexité source d’incompréhension


Au-delà de ces regrets, les inconvénients de l’enchevêtrement des compétences sont souvent
invoqués :
 la multiplicité des acteurs publics aurait pour effet la création d’un trop grand nombre de
structures, sources d’un surcoût pour les finances publiques ;
 l’intervention simultanée de plusieurs collectivités sur un même domaine ralentirait la
conduite des projets et pèserait sur leur efficacité ;
 une dilution des responsabilités résulterait de l’incertitude sur l’identité de la collectivité
publique en charge d’une compétence ou d’un projet, les citoyens et les acteurs
économiques ne sachant plus qui prend réellement les décisions.
S’agissant des entreprises, cette complexité introduirait de surcroît une inégalité entre les grandes
sociétés, pourvues d’experts et dotées de l’expérience nécessaire pour démêler l’écheveau
institutionnel, et les petites entreprises qui peinent à détecter l’information nécessaire.

Exemples d’enchevêtrement

• L’exemple des compétences exercées par les collectivités territoriales dans le domaine de l’action
sociale permet d’illustrer de façon significative les effets contestables de leur enchevêtrement, alors
même que la loi du 13 août 2004 a confié au département un rôle de coordination de l’action sociale.
La gestion des politiques sociales est particulièrement complexe puisqu’elle fait intervenir à la fois
l’Etat, les collectivités territoriales et la sécurité sociale, cette dernière intervenant à la fois comme
partenaire financier (dans le domaine médico-social) mais aussi comme administration de guichet
pour le compte des collectivités (rôle des caisses d’allocations familiales dans l’instruction des
demandes de revenus de solidarité active).
Les difficultés engendrées par cet enchevêtrement de compétences sont pointées par de nombreux
rapports relatifs à l’évolution de la décentralisation, comme le rapport de l’inspection générale des
affaires sociales (Igas) consacré aux politiques sociales décentralisées.
L’Igas souligne, à juste titre, que si la répartition des compétences en la matière s’efforce de concilier
les avantages de la décentralisation (proximité des usagers, capacités d’initiative, adaptation des
organisations à des contextes locaux) et ceux liés à l’existence des politiques nationales (égalité de
traitement, financement reposant sur la solidarité nationale), cela se traduit par un double, voire un
triple financement des établissements sociaux et médico-sociaux et un enchevêtrement des
compétences nuisant à la lisibilité de l’action publique et à une définition claire des responsabilités des
acteurs concernés.
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La multiplication des intervenants, à l’exemple de ce qui se déroule dans le champ du handicap,
nécessite, en outre, de dégager des moyens d’action supplémentaires pour assurer la coordination
des interventions et le suivi des dossiers. Cet écueil a été mis en exergue par le rapport Attali qui a
affirmé que « l’enchevêtrement des compétences entre les collectivités territoriales elles-mêmes, et
3
entre celles-ci et l ’Etat, crée des surcoûts et des difficultés pour nombre de prestations sociales ».

UN EXEMPLE : LES INTERVENANTS DANS LE CHAMP DU HANDICAP

Le président du conseil général arrête le schéma départemental d’organisation sociale et médico-


sociale, il organise le fonctionnement de la structure GIP MDPH, met en place les commissions
ouvrant le droit aux aides légales ou extralégales.
Le représentant de l’Etat dans le département intervient dans l’élaboration du schéma départemental
et détient l’autorité tarifaire sur les crédits médico-sociaux.
Le représentant de l’Etat dans la région établit le PRIAC, outil de programmation pour tous les
services relevant de la compétence exclusive ou partagée de l’Etat.
Les organismes de sécurité sociale interviennent dans le suivi des établissements relavant du budget
de l’assurance maladie tandis que la CNSA intervient directement pour fixer in fine les enveloppes
départementales et régionales limitatives et en assurer le suivi.

Si ce constat ne remet pas en cause la capacité d’action des collectivités territoriales en matière
sociale, il invite cependant à une clarification du rôle de chacun des acteurs, comme le souligne le
rapport d’Alain Lambert : « L’application de la loi Handicap, les charges croissantes sur la
dépendance, le chantier du revenu de solidarité active et du regroupement des minima sociaux
méritent une grande réorganisation des compétences, pour structurer des politiques publiques à
l’étroit dans le cadre institutionnel posé par les lois Defferre. Les départements ont fait leur preuve et
resteront le pivot de cette politique. Encore faut-il organiser leur coordination avec les autres
personnes ».

• Mais les débats ont également permis d’aborder la situation d’autres secteurs de l’action
publique au sein desquels une clarification de la répartition des compétences entre
collectivités territoriale s’avérerait nécessaire. C’est le cas par exemple du développement
économique, de l’aide aux entreprises ou du secteur du tourisme. L’organisation territoriale du
tourisme, pour n’évoquer que cet exemple, est en effet elle aussi très complexe, justifiant
particulièrement en la matière l’image du « millefeuille ».
Ainsi, outre l’Etat qui est chargé de la définition de la politique nationale du tourisme, chaque niveau
de collectivités territoriales exerce des compétences dans ce domaine.
Les régions définissent le schéma régional du développement touristique mais également les
conditions de mise en œuvre des objectifs ainsi déterminés et leur financement. Elles coordonnent
l’action touristique avec les départements, dans le cadre et sous l’égide des comités régionaux du
tourisme (CRT).
Les départements définissent les actions qu’ils entendent mener en matière de tourisme et de loisirs
au sein d’un schéma d’aménagement touristique départemental. Ils assurent la promotion touristique
de leur territoire et des communes de leur ressort, et établissent un plan départemental des itinéraires
de promenade et de randonnées. Par ailleurs, les comités départementaux du tourisme (CDT), créé à
l’initiative des conseils généraux, ont été reconnus par la loi du 23 décembre 1992 portant répartition
des compétences dans le domaine du tourisme.
Si les communes ne disposent pas spécifiquement de compétences touristiques, elles interviennent
dans ce secteur par l’intermédiaire de leurs offices du tourisme (il en existe près de 4 000 en France)
qui sont chargés de la promotion de la commune, de l’accueil et de l’information des touristes ainsi
que la coordination des actions avec le comité départemental et le comité régional du tourisme. Le
développement de l’intercommunalité a renforcé le sentiment de complexification car la compétence
touristique ne relève pas des compétences obligatoires des EPCI. Reste que la création d’offices
intercommunaux, accompagnée le cas échéant de la disparition des offices du tourisme municipaux
préexistants, a néanmoins été autorisée au titre de la conduite d’actions d’intérêt communautaire.
Ce rapide panorama met en exergue l’enchevêtrement de la répartition des compétences entre les
différents niveaux de collectivités locales et souligne la nécessité de clarifier le rôle et les
compétences de chacun des acteurs locaux tant au niveau de la définition de la planification
stratégique et des aménagements qui en découlent que pour favoriser une meilleure lisibilité de l’offre
à destination des usagers.

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b) Les EPCI
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), s’ils ne sont pas des collectivités
territoriales et n’ont donc pas de compétence générale, ont tendance à exercer des compétences
dans un grand nombre de domaines. Ils sont également très impliqués dans la mutualisation des
services et dans les délégations de compétences, qui peuvent avoir des effets économiquement
positifs mais créer un risque de confusion des champs d’intervention.
Les EPCI peuvent mettre à disposition d’une ou plusieurs de leurs communes membres tout ou partie
de leurs services, en vertu du paragraphe II de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités
territoriales. En sens inverse, une ou plusieurs communes membres peuvent mettre à la disposition de
l’EPCI tout ou partie de leurs services en application du même article. Ces mises à disposition de
service, si elles peuvent permettre d’améliorer la bonne organisation administrative, peuvent
également renforcer l’imbrication entre communes et EPCI, non seulement en termes de personnel et
de matériel, mais également de compétences exercées.
Enfin, les EPCI à fiscalité propre peuvent exercer des compétences qui leur sont déléguées par le
département ou la région. L’article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales dispose
ainsi : « Lorsqu’il y est expressément autorisé par ses statuts, un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre peut demander à exercer, au nom et pour le compte du département
ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l’une ou l’autre de ces collectivités. »

c) Le recours croissant à la contractualisation

— les communes peuvent mettre en œuvre les compétences du département en matière d’action
1
sociale et de santé ;

— le département peut confier à des communes ou groupements ou syndicats mixtes tout ou partie
2
de l’organisation des transports scolaires ;

— le département peut déléguer à une communauté urbaine ou une communauté d’agglomération


3
tout ou partie de ses compétences en matière d’action sociale .
Comme l’explique M. Gérard Marcou, « le contrat constitue l’un des moyens de maintenir ou de créer
de la cohérence dans l’action publique même dans un système où l’on a assez largement décentralisé
4
les compétences » .

d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales

La plus ancienne forme d’imbrication est celle du dédoublement fonctionnel des exécutifs locaux. Les
compétences en matière de police, de services d’incendie et de secours, d’état civil, sont ainsi des
compétences étatiques mais néanmoins exercées par l’exécutif local. Le préfet, lorsqu’il se substitue
au maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, est réputé agir au nom et pour le compte de la
commune. La responsabilité pour les dommages pouvant être causés par l’intervention du
représentant de l’État incombe à la commune.

Au dédoublement fonctionnel peut s’ajouter la dichotomie entre l’attribution de la compétence et


l’organisation des services. L’organisation du service départemental d’incendie et de secours (SDIS),
établissement public de caractère départemental, qui regroupe les communes et le département,
incombe au premier chef au président du conseil général. Toutefois, l’organisation quotidienne en
matière de lutte contre les incendies et de secours ressortit à la compétence du préfet et des maires.

La contractualisation, déjà évoquée, lie également collectivités et État et conduit les unes comme
l’autre à intervenir dans un même champ et à financer des actions qui ne sont pas les leurs.

1
Article 33 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983
2
Article 30 de la même loi
3
Articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales
4
M. Gérard Marcou, « Les contrats entre l’État et les collectivités territoriales », in AJDA, 19 mai 2003,
page 985.
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Enfin, lorsque l’État procède à des transferts de compétences, il ne réorganise pas toujours la
structure administrative qui assurait auparavant l’exercice de cette compétence, si bien que le
doublonnement des structures peut persister.
e) La logique politique

Comme l’ont fait observer MM. Jean-Pierre Balligand, vice-président de l’Association des petites villes
de France (APVF), et Serge Grouard, vice-président de l’AGVF, un facteur d’enchevêtrement
supplémentaire est la logique politique, qui conduit chaque élu local à rechercher un champ d’action le
plus large possible, susceptible de lui conférer une plus grande notoriété et de faire figurer la
collectivité qu’il représente en bonne place pour les réalisations au profit de la population.

3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement

a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable

Michel Piron, notait en 2006, dans un rapport d’information sur l’équilibre territorial des pouvoirs, que
le développement des procédures contractuelles « a provoqué une incertitude juridique croissante »
pour les décideurs locaux et ajoutait : « L’insuffisante identification des responsabilités réciproques
dans la mise en œuvre du contrat et la lourdeur d’opérations nécessairement conjointes sont des
5
motifs réels de blocage. La multiplication des contrats crée la confusion » . Cette situation favorise
inévitablement une approche moins politique et plus technocratique des dossiers, qui diminue la
réactivité des acteurs de la décentralisation.

b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État-
région

Autre conséquence dommageable de l’enchevêtrement des compétences des collectivités


territoriales, les financements croisés et la multiplication des acteurs rendent plus difficile, et parfois
quasiment impossible, l’évaluation des politiques publiques. L’évaluation des contrats de plan État-
région (CPER, devenus depuis 2006 des contrats de projets État-région) en fournit une bonne
illustration.

Le cabinet Ernst & Young note par exemple, dans son évaluation des CPER 2000-2006 en Île-de-
France et en Lorraine, que « les évaluations DIACT recensées ne permettent pas de connaître les
réalisations et les résultats des CPER en matière d’infrastructures et de conditions de vie des
étudiants », notamment parce que les évaluations disponibles n’isolent pas les résultats des CPER de
ceux d’autres dispositifs. Dans la même région, « les évaluations existantes utilisées sur la thématique
de l’enseignement et de la recherche au niveau régional ne permettent pas de dégager les
réalisations et les résultats des CPER en la matière. »

Ainsi, la région Nord-Pas-de-Calais a mis au point en 2000 un « tome 2 » du CPER qui définissait 64
objectifs et environ 400 indicateurs, dont plus de la moitié n’ont finalement jamais été renseignés.
Enfin, l’hétérogénéité des pratiques régionales en matière d’évaluation constitue en elle-même un
obstacle à l’évaluation globale des CPER. C’est ainsi que 85 % des évaluations réalisées par les
régions portent sur des thématiques représentant 15 % des crédits engagées, tandis que 71 % des
crédits ne font l’objet que de 15 % des évaluations.
c) Une économie moins compétitive
Concernant la maîtrise des finances publiques, la prolifération de structures territoriales aux
compétences mal délimitées conduit à multiplier les interventions coûteuses dans les domaines les
plus divers et, du même coup, implique souvent une augmentation des effectifs des administrations
locales chargées de gérer ces politiques variées.

5
M. Michel Piron, Gouverner en France : Quel équilibre territorial des pouvoirs ? Rapport d’information au nom
de la commission des Lois sur l’équilibre territorial des pouvoirs, XIIe législature, n° 2881, 22 février 2006.
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Le rapport précité de l’OCDE distingue deux principaux facteurs de surcoûts résultant de
l’enchevêtrement des compétences entre les multiples niveaux d’administration territoriale : « À cause
de la complexité du système, les charges peuvent être supérieures aux coûts les plus faibles pour
produire un certain service d’une qualité donnée. Ce surcoût « technique » de production provient en
particulier de la duplication des services administratifs. En dehors du surcoût technique, le système où
un même service peut être proposé à plusieurs niveaux et donc, où les ménages ou les entreprises
peuvent en bénéficier par plusieurs voies, engendre des mécanismes de surenchère entre les
6
collectivités qui aboutissent à une surproduction de services. » .
Le deuxième impact négatif de l’enchevêtrement des compétences porte sur la compétitivité des
entreprises. En effet, la multiplication des interventions administratives et des procédures de
concertation, voire de négociation entre les différents échelons locaux, représente assurément une
contrainte de gestion et donc une charge supplémentaire pour les entreprises concernées.

B. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES : UN ENJEU RÉCURRENT DE LA


DÉCENTRALISATION

1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine

a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports

La proposition de transfert de compétences aux collectivités territoriales, dans le rapport Guichard, fait
des communes le niveau privilégié de l’administration générale, au plus près des citoyens. Le réseau
municipal se caractériserait ainsi par « la variété des compétences obligatoires et la possibilité
préservée de prendre toute initiative d’intérêt local ». Les départements et les régions seraient, sur
des aires territoriales étendues, « un réseau d’administration spécialisée », dont les attributions
seraient établies limitativement : « à ce niveau en effet, il faut sortir du système où tout est permis
7
mais rien n’est obligatoire » .

b) Le pessimisme de la doctrine

La doctrine s’accorde pour reconnaître que la répartition des compétences par blocs, qui permettrait
d’obtenir un « jardin à la française », ordonnancé et cartésien, correspond surtout à un idéal type dont
la réalité ne peut qu’être un reflet imparfait.

2. Le partage des compétences dans les textes législatifs

L’ambition des lois de 1982-1983 a dès l’origine été, sinon de constituer des blocs de compétence, du
moins de regrouper l’exercice des compétences de la manière la plus homogène possible. Cette
ambition s’est pourtant heurtée à une traduction législative et à une pratique beaucoup plus
fragmentaires.

Toutefois, les nouveaux instruments issus de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003


(l’expérimentation, le recours au chef de file, le principe de subsidiarité) n’ont guère permis, à ce jour,
de lutter contre l’enchevêtrement des compétences.

6
OCDE, op. cit., page 18.
7
Olivier Guichard, op. cit., page 43
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C. COMPÉTENCES ET STRUCTURES TERRITORIALES : DES PROBLÈMES
LIÉS

1. Les trois échelons de collectivités territoriales

a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements

Des trois échelons de collectivités territoriales, le niveau communal est à la fois le plus ancien et le
mieux identifié par les citoyens. En effet, nos actuelles communes, créées par la loi du 14 décembre
1789 sous le nom de « municipalités » (alors au nombre de 44 000), correspondent très largement
aux paroisses de l’Ancien régime. C’est à ce niveau qu’est née, pendant la Révolution française, la
démocratie locale moderne, grâce à l’élection du maire par les citoyens – les conditions de
désignation des représentants communaux variant par la suite en fonction du caractère démocratique
des régimes en place. Dotées de la personnalité juridique dès 1837, les communes se virent
reconnaître une clause générale de compétence par la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation
municipale, disposant que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la
commune ».

Force est de constater que, même si un consensus se dégage sur la nécessité de regrouper les
communes, il ressort que la commune reste souvent considérée comme l’échelon démocratique du
quotidien, celui de la proximité par excellence.

Créés par la loi du 22 décembre 1789 pour mettre fin aux disparités et privilèges des provinces
d’Ancien régime, les départements, d’abord au nombre de 83, ont été organisés, selon un plan
régulier, autour de chefs-lieux accessibles de tout point du département en moins d’une journée à
cheval. Si leur apparition est l’œuvre de la Révolution française, il convient toutefois de noter que les
« généralités » instituées à la fin de l’Ancien régime exprimaient également la recherche d’un échelon
intermédiaire de gestion administrative.

Contrairement à celle des communes, l’institution des départements ne s’inscrit donc pas dans une
logique de démocratie locale mais de déconcentration de l’action étatique : le département a d’abord
eu pour fonction de relayer la volonté du pouvoir central, comme en atteste la prééminence, pendant
(53)
près de deux siècles, du préfet institué par la loi du 27 pluviôse An VIII . Dotés dès 1833
d’assemblées délibérantes élues au niveau cantonal, les départements ne sont pourtant devenus des
collectivités territoriales qu’avec la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux. Enfin, il a fallu
attendre 1926 pour que le législateur reconnaisse aux départements une clause générale de
(54)
compétence comparable à celle des communes et la loi du 2 mars 1982 pour que leur exécutif soit
libéré de la tutelle préfectorale – les actes de ces collectivités devenant exécutoires de plein droit,
sous réserve du contrôle de légalité des juridictions administratives saisies a posteriori et du contrôle
budgétaire des juridictions financières.

7ème Universités d’Eté Page 24


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b) L’ajout d’un échelon intercommunal polymorphe

LES MULTIPLES FORMES DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE


er
(au 1 janvier 2008)

Forme juridique de la coopération Existence d’une fiscalité Nombre d’établissements publics


intercommunale propre existants

Communauté urbaine Oui 14

Communauté d’agglomération Oui 171

Communauté de communes Oui 2 393

Syndicat d’agglomération nouvelle Oui 5

Ensemble des EPCI à fiscalité propre Oui 2 583

Syndicat intercommunal à vocation unique Non 11 739


(SIVU)

Syndicat intercommunal à vocation multiple Non 1 451


(SIVOM)

Syndicats mixtes Non 2 943

Ensemble des syndicats de coopération Non 16 133


intercommunale

Ensemble des structures de coopération - 18 716


intercommunales

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2. L’apparition des « pays »

a) Une émergence spontanée

les pays sont définis comme des regroupements de communes ou d’EPCI liés par une communauté
d’intérêts en raison de leur appartenance à un territoire caractérisé par une cohésion géographique,
culturelle, économique ou sociale.

b) Une institutionnalisation progressive


L'article 25 de la loi du 25 juin 1999 alourdit la procédure de création du pays : le périmètre d’étude est
arrêté par le préfet de région si les communes appartiennent à la même région, par les préfets des
régions concernées dans le cas contraire.
Le même article 25 rapproche encore le pays d’un niveau d’administration plein et entier en le dotant
d'un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux,
culturels et associatifs.
c) La multiplication des pays
47 % des Français et 81 % de la superficie métropolitaine. En intégrant les dispositifs mis en place par
les conseils régionaux sur des bases proches des pays – par exemple en Rhône-Alpes avec les
Contrats de développement Rhône-Alpes (CDRA) qui concernent 25 territoires en plus des 14 pays de
la région – le taux national de couverture dépasse 50 % de la population française et 84 % de la
superficie.

D. L’EXISTENCE DE RÈGLES DE RÉPARTITION DÉROGATOIRES POUR


CERTAINES COLLECTIVITÉS

1. Paris, Lyon et Marseille : Une organisation originale en arrondissements

L’élection des conseillers d’arrondissement a lieu au scrutin de liste à la représentation proportionnelle


avec prime majoritaire, selon les règles de droit commun de l’élection des conseillers municipaux. En
outre, chaque liste comprend en tête de liste des candidats qui sont à la fois élus conseillers
8
d’arrondissement et conseillers municipaux ou membres du conseil de Paris . L’élection du maire
d’arrondissement a lieu dans les mêmes conditions que celles d’un maire, par un vote des conseillers
d’arrondissement.

En outre, parmi les compétences déléguées aux conseils d’arrondissement par le conseil municipal
figurent l’implantation et l’aménagement des « équipements de proximité » à vocation éducative,
9
sociale, culturelle ou sportive, la passation et l’exécution des marchés publics de faible montant et, le
cas échéant, la gestion des équipements ou services communaux.

Le maire d’arrondissement, conseiller municipal élu par le conseil d’arrondissement, exerce également
un nombre limité de compétences. Ainsi, il dispose des mêmes attributions que le maire de la
commune en matière d’état civil et de vie scolaire et affecte la moitié des logements communaux –
l’autre moitié étant attribuée par le maire de la commune.

Sur le plan budgétaire, il élabore l’état spécial de l’arrondissement, établi conformément à la


répartition des dotations aux arrondissements arrêtée par le conseil municipal – cet état spécial est
ensuite soumis au vote de ce dernier en même temps que le projet de budget de la commune. Dès

8
Le conseil de Paris compte 163 membres, le conseil municipal de Lyon 73 conseillers municipaux et le conseil
municipal de Marseille 101 conseillers municipaux
9
Marchés de travaux, fournitures et services qui peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leur
montant (article L. 2511-22 du code général des collectivités territoriales).
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que cet état spécial est devenu exécutoire, le maire d’arrondissement engage et ordonnance les
dépenses qui y sont inscrites.

Par ailleurs, le maire d’arrondissement est obligatoirement consulté sur les autorisations d’utilisation
du sol, les permissions de voirie, ainsi que les projets immobiliers intéressant l’arrondissement, et doit
être informé des conditions de réalisation des projets d’équipements dans ces limites territoriales.

2. L’Île-de-France

Ainsi, le représentant de l’État dans le département est seul chargé d’assurer la police de la voie
publique sur les routes à grande circulation, même dans les communes dont la police n’a pas été,
d’une manière générale, étatisée.
Par ailleurs, le secours et la lutte contre les incendies y relèvent du préfet de police de Paris – lequel
peut déléguer l’exercice de cette compétence au préfet de chaque département concerné.

3. Les communes d’Alsace et de Moselle

— pour la fixation des attributions respectives du maire et du conseil municipal, ainsi que pour les
règles de fonctionnement de ce dernier (périodicité des réunions, démission d’office d’un conseiller
municipal pour défaut d’assiduité ou troubles répétés à l’ordre des séances…) ;

— pour l’exercice des compétences relatives au budget communal, à la police des constructions et à
10 11
la sécurisation de certains terrains , aux opérations funéraires , à l’usage des institutions et
établissements publics de la commune, ainsi qu’aux règles de concession, de jouissance et
d’adjudication des biens communaux.

4. La Corse

a) L’organisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale de


Corse
S’agissant de l’identité culturelle au sens large, la CTC est chargée de la construction, de
l’équipement et de l’entretien des établissements d’enseignement secondaire et supérieur, dont elle
arrête la carte.
Plus globalement, la CTC définit la politique culturelle sur son territoire, s’agissant notamment de la
conservation et de la mise en valeur du patrimoine protégé, des monuments historiques et des sites
archéologiques. Enfin, la CTC dispose d’une compétence globale en matière de politique sportive et
d’éducation populaire, à charge pour elle de conclure une convention avec l’État pour coordonner ses
actions avec la politique nationale dans ce domaine.
S’agissant du développement économique, la CTC élabore un « plan d’aménagement et de
développement durable », document d’orientation transversal qui détermine notamment les
« principes de localisation » des grandes infrastructures ou équipements et précise la déclinaison
territoriale des différentes politiques sectorielles mises en œuvre par la CTC.

b) L’évolution des limites constitutionnelles à l’extension des compétences de la collectivité


territoriale de Corse
Il convient toutefois de souligner que, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le
quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution permet à la loi organique de fixer les conditions dans

10
Dans le cadre de ses attributions de police et pour assurer la sécurité de la population, le maire de ces
communes doit procéder, ou faire procéder, à une inspection annuelle des cheminées et ordonner les travaux
éventuellement nécessaires. Il peut aussi prescrire de combler et signaler divers trous, carrières ou puits
potentiellement dangereux
11
Les distinctions religieuses et la présence d’emblèmes religieux dans les parties communes des cimetières sont
autorisées, tandis que des cimetières (ou parties de cimentières) distincts sont affectés à chaque culte
officiellement reconnu.
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lesquelles les lois et règlements peuvent autoriser les collectivités territoriales et leurs groupements à
« déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou
réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ».

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2ÈME PARTIE : UNE DECONCENTRATION INACHEVEE

I. - LE RISQUE DE FRAGMENTATION
Si l'impératif de déconcentration ne fait pas de doute, ce mouvement s'accompagne d'une prolifération
des cadres stratégiques et d'un éclatement de la carte administrative qui ont un effet de dilution et
d'illisibilité de l'action de l'État.
A. L'IMPÉRATIF DE DÉCONCENTRATION

La déconcentration est la « politique ayant pour objet d'aménager les rapports entre les
administrations centrales et leurs échelons territoriaux dans le sens d'une plus grande délégation de
responsabilité consentie à ces derniers »
La déconcentration est certes un ensemble de mesures techniques visant à améliorer le
fonctionnement interne de l'État, mais c'est aussi un véritable projet de société avec ses objectifs
propres, ses méthodes nouvelles de management et d'action sur le terrain des fonctionnaires, qui se
traduit par une affirmation progressive de l'administration territoriale.
B. LA PROFUSION DES CADRES STRATÉGIQUES

L'État territorial est conduit à repenser son action dans des cadres stratégiques mieux définis.
1. L'élaboration de documents stratégiques : des pte aux pase
Le cire du 13 juillet 1999 a estimé qu'une démarche tendant à une recomposition fonctionnelle des
services déconcentrés de l'État se heurtait à des rigidités statutaires et rencontrait de nombreux
obstacles sur le plan structurel. A ainsi été expérimentée, à partir de 2000, la formule du projet
territorial de l'État (pte) dans le département, qui avait pour objet de constituer « une démarche
collective associant tous les services déconcentrés de l'État dans le but d'élaborer une stratégie
commune et de définir une organisation optimale ». Mais ces projets, s'ils constituaient une
expérience intéressante, manquaient de cohérence, en particulier au niveau régional.
Prenant le relais des pte, le projet d'action stratégique de l'État (pase), lancé en 2002, matérialise un
travail plus abouti de coordination et de mise en cohérence de l'action de l'État. Le projet d'action doit
être compatible à la fois avec les orientations nationales de l'administration centrale et les besoins
locaux. Formalisés par la circulaire du 13 mai 2004 relative à la préparation des projets d'action
stratégique de l'État, les paser et les pased fixent ainsi la feuille de route de l'ensemble des services
déconcentrés pour trois ans, afin de rendre l'État plus accessible.
Une fois les paser définis, chaque préfecture de département a lancé une opération similaire pour
définir son propre projet stratégique en accord avec tous les acteurs locaux. Ces projets
départementaux, les pased, ne sont pas une déclinaison du paser, mais une adaptation des grandes
orientations régionales aux réalités locales. Chaque pased doit être compatible avec le paser.
2. L'exemple des préfectures : de la dno à la lolf

a) Les missions traditionnelles des préfectures


Traditionnellement, les préfectures remplissent cinq missions essentielles.
La première est la permanence du fonctionnement des services de l'État et la sécurité, ce qui
regroupe le maintien de l'ordre, la protection des personnes et des biens, la prévention et le traitement
des risques naturels ou technologiques, la gestion des crises et les mesures non militaires de
défense.
La deuxième mission est la réglementation et la garantie des droits et des libertés des citoyens, ce qui
comprend l'organisation des opérations électorales en liaison avec les mairies, le suivi de la
citoyenneté et des droits du citoyen, la nationalité, la police administrative, l'environnement et
l'urbanisme, les questions d'utilité publique, le droit au séjour des étrangers, la circulation et la sécurité
routière et les procédures d'autorisation.
La troisième mission est le contrôle des actes des collectivités territoriales. Elle inclut le contrôle de
légalité et le contrôle budgétaire des collectivités territoriales, mais aussi le contrôle budgétaire des
organismes publics qui exercent une mission d'intérêt général en utilisant les fonds publics ou en
percevant des ressources parafiscales.

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La quatrième mission consiste dans la mise en œuvre et la coordination, à l'échelon local, des
politiques du gouvernement, passant par la direction des services de l'État dans le département, dans
la région, la mise en cohérence à l'échelon territorial des politiques interministérielles, la connaissance
du contexte local, la coordination interministérielle des politiques publiques, au premier rang
desquelles se trouvent les politiques de l'emploi, de la cohésion sociale, de l'aménagement du
territoire, du développement économique et de l'environnement.
La dernière mission couvre la gestion et la répartition des dotations et subventions de l'État à l'échelon
local, par le biais de la gestion des enveloppes financières réparties à l'échelon départemental, de
l'organisation des actions communes à l'ensemble des services déconcentrés de l'État, telles que la
gestion du patrimoine immobilier, le recrutement ou la formation et par le biais de la gestion des frais
de fonctionnement de la préfecture.
b) Les objectifs fixés par la directive nationale d'orientation des préfectures
Sur le fondement de la circulaire du Premier ministre en date du 8 janvier 2001 sur les directives
nationales d'orientation et en intégrant les contraintes de la circulaire du 25 juin 2003 relative aux
stratégies ministérielles de réforme (smr), le ministère de l'intérieur a élaboré une dno des préfectures,
déclinaison territoriale de la smr et scénario prospectif prenant en compte les mutations de la
demande sociale et des technologies, la décentralisation et la réforme de l'État. Les préfectures et
sous-préfectures se sont ainsi vues fixer des perspectives pour les dix ans à venir, à l'horizon 2015, et
des actions à réaliser dans les trois prochaines années.
La dno a été conçue à partir d'un document préparatoire, achevé en juillet 2004, dans ce cadre, les
préfectures doivent se recentrer sur leurs missions fondamentales.
Le premier axe consiste à rechercher un meilleur service à l'usager. Il se traduit par le transfert de
certaines fonctions de guichet vers des partenaires de plus grande proximité pour les citoyens, la
création de services en ligne et la fusion des procédures.
Le deuxième axe d'action fixé aux préfectures concerne la sécurité et la protection des populations. Là
encore, le travail de partenariat avec les collectivités territoriales s'avère primordial.
La simplification de l'exercice des compétences d'État et la prise en compte des nouvelles fonctions
arbitrales constituent les troisième et quatrième grands axes de la dno.
Enfin, la dno fixe un cinquième grand axe d'action aux préfectures : l'efficacité dans la mise en œuvre
des politiques publiques, ce qui implique l'exercice d'une fonction d'animation et de pilotage, confiée,
dans les préfectures de région, au secrétariat général pour les affaires régionales (sgar).
c) Les objectifs assignés aux préfectures dans le cadre de la lolf
Dans le cadre du projet annuel de performances (pap), cinq objectifs ont été ainsi retenus.
Le premier est l'amélioration de la prévention dans le domaine de la sécurité civile.
Le deuxième objectif assigné au responsable du programme est l'amélioration des conditions de
délivrance de titres fiables.
Le troisième objectif est la réduction du nombre d'actes non conformes des collectivités territoriales et
établissements publics.
Le quatrième objectif doit conduire à la modernisation du contrôle de légalité, rendu possible,
notamment, par le développement de deux applications informatiques dénommées « Aide au contrôle
et à la transmission électronique sécurisée » (actes), qui permettent la dématérialisation des actes des
collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire.
Le cinquième objectif, qui consiste à optimiser l'efficience de la fonction animation, doit conduire à
déconcentrer le maximum de moyens dans les préfectures.
En outre, la nécessaire cohérence de l'État territorial appelle donc la promotion d'une force centrifuge,
susceptible de donner une définition transversale territoriale de politiques conçues de manière
sectorielle au niveau central.
Le domaine de la santé bénéficie de ce point de vue d'une créativité qui paraît sans limite, d'autant
plus que se mêlent à l'action de l'État celle des acteurs locaux et surtout celle des institutions de
sécurité sociale : programmes régionaux de santé (prs), programmes régionaux d'accès à la
prévention et aux soins (praps), schémas régionaux d'organisation sanitaire (sros), schémas
régionaux d'éducation pour la santé (sreps), programmes territoriaux de santé, programmes régionaux
de l'assurance maladie (pram), programmes régionaux hospitaliers (prh) ou encore plans régionaux
de santé publique (prsp).

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C. L'ÉCLATEMENT DE LA CARTE ADMINISTRATIVE

La loi du 6 février 1992 définit les circonscriptions des services civils de l'État. Elle ne retient que les
circonscriptions régionales, départementales et d'arrondissements.
Mais, quelques exemples attestent de l'extrême complexité de l'organisation des services
déconcentrés, chacun répondant à une histoire et à une logique interne propres.
Née de la fusion en 1967 des ponts et chaussées et de la construction, l’administration de
l’équipement connaît en 1982 le transfert d'une partie de ses compétences et de ses moyens aux
collectivités territoriales, tandis que les services extérieurs sont rattachés à un seul ministère.
Les directions régionales de l'équipement (dre), elles-mêmes partagées en subdivisions, sont
chargées des infrastructures et routes. Mais leur activité s'étend également à la construction et au
logement, aux transports routiers de personnes et de marchandises, à l'aménagement et à
l'urbanisme, aux statistiques et à l'économie du bâtiment.
Les directions départementales de l'équipement (dde) travaillent pour le compte de l'État, des
départements et des communes. La dde participe aussi au contrôle a posteriori des actes des
collectivités locales en matière d'urbanisme et joue un rôle très actif dans le logement social et
l'amélioration de l'habitat. Elle gère les infrastructures des ports de commerce d'intérêt national et peut
intervenir sur les ports de commerce départementaux, les ports de pêche et de plaisance. Elle
intervient sur les aérodromes, en particulier pour la maîtrise d'œuvre des opérations.
En phase avec l'approfondissement de la décentralisation, les services déconcentrés de l'équipement
ont entrepris une profonde réforme qui devrait conduire à créer des directions interrégionales des
routes (dir)et à regrouper au niveau régional des fonctions plus nombreuses.
D'autres services déconcentrés échappent totalement ou partiellement au pouvoir de direction du
préfet, à l'exemple du réseau comptable et des services de l'éducation nationale.

II. - LA RECHERCHE D'UN ÉTAT TERRITORIAL PLUS COHÉRENT

A. LA TRANSFORMATION DU POUVOIR PRÉFECTORAL

1. Un statut constitutionnel
En mars 2003, le pouvoir constituant a substitué à la dénomination de « délégué du Gouvernement »
celle plus juridique de « représentant de l'État », en précisant que cette autorité, est le représentant de
chacun des membres du Gouvernement.
2. De la fonction d'autorité à la mission d'arbitrage
Gouverneur, administrateur, animateur, le préfet a toujours rempli ces trois fonctions, dès 1800 et
encore en 2000
a) Le gouverneur

b) L'administrateur
Le préfet est devenu plus qu'hier administrateur en sa qualité de chef des services déconcentrés de
l'État, d'autorité de saisine de la juridiction administrative et d'organe de répartition des participations
financières de l'État aux collectivités territoriales.
Le rôle européen joué par le préfet renforce son rôle d'administrateur en devenant « un garant de
l'Union européenne ».

c) L’animateur
Dans l'application des grandes politiques sectorielles de l'État, le préfet se voit reconnaître
explicitement, au-delà de la représentation de l'État stricto sensu et des règles de répartition des
compétences, une mission générale et permanente d'animation et de mobilisation de l'ensemble des
acteurs locaux autour de questions d'intérêt commun.

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3. Le rôle du sous-préfet en question
er
Le décret du 1 juillet 1992 précité fait de l'arrondissement le cadre territorial de l'animation du
développement local et de l'action administrative locale de l'État.
Pris entre l'affaiblissement de l'État central et les thèmes de territorialisation des politiques publiques,
de la négociation et de la contractualisation à tous les niveaux territoriaux, de la réorganisation des
administrations déconcentrées, le sous-préfet reste cependant, aux yeux de nombreux maires des
zones rurales, avant tout la personnification de l'État. Il remplit différents rôles juridiques ou de conseil.
Pour les maires des petites communes, le contrôle de légalité est la première raison d'être du sous-
préfet. La relation directe avec le sous-préfet est un élément sécurisant, elle constitue le marbre du
système. Il contribue aussi à la mise en scène ou au rituel de la République.
Il joue un rôle plus latent de médiateur, d'intercesseur, voir de démineur. En effet, parfois, il intervient
en cas de « grands projets » portés par les communes ou les intercommunalités. Avec la loi du
4 février 1995, le sous-préfet se voit reconnaître une mission d'animation et de coordination de la vie
administrative locale et devient le maître d'œuvre du développement local. Il peut contribuer à
accélérer le traitement des dossiers. Il peut avoir suffisamment d'autorité pour provoquer les réunions
nécessaires entre tous les acteurs, rôle de facilitateur que l'on retrouve notamment en Italie. Le sous-
préfet peut devenir un « monsieur bons-offices » chargé de gérer les conflits, voire de les régler

Toutefois, la réforme de la carte du réseau des sous-préfectures annoncée par le gouvernement


constitue une profonde source de l’inquiétude manifestée par de nombreux élus ; pourtant l’exécutif,
par la voix, notamment, de la ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales a
garanti le maintien des sous-préfectures « dans les zones fragiles du territoire : espaces ruraux, zones
de montagne, bassins connaissant des difficultés particulières ». Mais le jumelage de sous-
préfectures – déjà expérimenté à Blaye et Libourne - ou l’ouverture de 115 postes de sous-préfets à la
nomination d’un conseiller d’administration signifient pour certaines collectivités l’affaiblissement de la
présence de l’Etat, ainsi que de sa permanence, et le désintérêt voire l’abandon de certains territoires
; la fonction de conseil aux collectivités locales leur semble également menacée alors même que, par
suite de la centralisation du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales en préfecture, le
représentant de l’Etat dans l’arrondissement se voit confirmé dans ce rôle.

B. LA CRÉATION DES PÔLES RÉGIONAUX

1. La mise en place des pôles

Les préfets de région assurent désormais trois missions principales :

- la conduite des actions de l'État en région ;

- l'analyse prospective et l'évaluation des actions de l'État en région ;

- la mutualisation des moyens de l'État en région.


Le préfet de région, avec l'appui des chefs de pôles et assisté par le sgar, négocie les documents
contractuels entre l'État et la région. Il anime et coordonne les politiques contractuelles ou
partenariales, régionales ou infra-régionales en liaison avec les préfets de département. Il en assure le
suivi budgétaire. Il prend en charge la gestion des fonds structurels européens lorsque celle-ci n'a pas
été transférée à une collectivité territoriale.
S'agissant de la conduite des moyens de l'État dans la région, le préfet de région se voit assigner une
mission essentielle dans le cadre de la mise en œuvre de la lolf.
er
Depuis le 1 janvier 2005, le regroupement des services de l'État en neuf pôles régionaux autour du
préfet de région contribue à la fois à mutualiser les moyens de l'État et à assurer une meilleure
visibilité de son action :
Le pôle « Préfecture de région » comprend les services déjà intégrés au sein de la préfecture de
région ainsi que la délégation régionale aux droits des femmes et à l'égalité (drdfe) et le délégué
régional au tourisme.
Le pôle « Éducation et formation » réunit les rectorats et les inspections académiques. Sont invités à
participer aux travaux du pôle : les établissements publics locaux d'enseignement (eple), les

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universités, les autres établissements publics d'enseignement supérieur, les instituts universitaires de
formation des maîtres (iufm), le centre régional de documentation pédagogique (crdp) et les centres
hospitaliers universitaires (chu), les délégations régionales de l'Office national d'informations sur les
enseignements et les professions (onisep) et le centre régional des œuvres universitaires et scolaires
(crous).
Le pôle « Gestion publique et développement économique » est composé des services de la
trésorerie régionale de région, dont fait partie le délégué régional du commerce et de l'artisanat (drca),
de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (drire), qui intègre
également la délégation régionale de la recherche et de la technologie (drrt), de la direction régionale
de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (drccrf), de la direction
régionale du commerce extérieur (drce), de la direction régionale des douanes (drd), mais aussi de la
direction régionale de l'Institut national de la statistique et des études économiques (dirinsee). Est
associée à ce pôle la direction des services fiscaux du département chef-lieu de région (dsf). Sont
invités à participer la Banque de France, la Caisse des dépôts et consignations, les directions
régionales d'Oséo (ex-Agence nationale de valorisation de la recherche), l'Institut national de la
propriété industrielle (inpi) et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ademe).
Le pôle « Transport, logement et aménagement (et mer, pour les régions littorales) » regroupe les
services de la direction régionale de l'équipement (dre), du centre d'études techniques de
l'équipement (cete), du centre interrégional de formation professionnelle (cifp), du service navigation
(sn), les services spéciaux bases aériennes (spba), ceux de la direction de l'aviation civile (dac) dans
sa seule composante « aménagement de l'espace », de la direction régionale des affaires maritimes
(dram) et ceux de l'inspection du travail des transports. Les services, établissements publics ou autres
organismes invités à participer aux travaux du pôle sont Voies navigables de France (vnf), l'Institut
géographique national (ign), l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (anah), Réseau ferré de
France (rff), la Société nationale des chemins de fer français (sncf), ainsi que les établissements
publics d'aménagement, les ports autonomes maritimes et fluviaux, les aéroports et Météo-France.
Le pôle « Santé publique et cohésion sociale » intègre les services de la direction régionale des
affaires sanitaires et sociales (drass) et les centres d'appareillage des directions interdépartementales
des anciens combattants. Sont invités à participer aux travaux du pôle les groupements d'intérêt public
de santé publique, les organismes de protection sociale, l'agence régionale de l'hospitalisation (arh) et
le fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (fasild).
Le pôle « Économie agricole et monde rural » est composé des services de la direction régionale de
l'agriculture et de la forêt (draf) et de la direction régionale des affaires maritimes (dram). Il peut inviter
à ses travaux les offices agricoles, l'Institut national des appellations d'origine (inao), le Centre national
pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (cnasea), l'Office national des forêts
(onf), ainsi que les établissements d'enseignement agricole et les établissements des Haras
nationaux.
Le pôle « Environnement et développement durable » regroupe les services de la direction régionale
de l'environnement (diren) et de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de
l'environnement (drire). Les services, établissements publics ou autres organismes invités à participer
aux travaux du pôle sont les agences de l'eau, le Conseil supérieur de la pêche (csp), l'Office national
de la chasse et de la faune sauvage (oncfs), les parcs nationaux, le conservatoire du littoral, l'Office
national des forêts (onf) et l'ademe.
Le pôle « Développement de l'emploi et insertion professionnelle » est composé des services de la
direction régionale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (drtefp) et peut inviter à ses
travaux l'Agence nationale pour l'emploi (anpe), le cnasea, l'Association nationale pour la formation
professionnelle des adultes (afpa), les agences régionales de l'Agence nationale pour l'amélioration
des conditions de travail (anact) et le fonds pour l'insertion professionnelle des personnes
handicapées (agefiph).
Le pôle « Culture » regroupe les services de la direction régionale des affaires culturelles (drac). Les
organismes invités sont les services culturels à compétence nationale, les écoles d'art et
d'architecture, les musées nationaux, les monuments dépendant du centre des monuments nationaux
et les directions interrégionales de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (inrap).
2. Le fonctionnement des pôles

a) Le pilotage des pôles


Pour désigner le chef de pôle « environnement », le préfet de région a organisé les consultations
interministérielles nécessaires avant de nommer soit le directeur régional de l'industrie, de la
recherche et de l'environnement, soit le directeur régional de l'environnement. Chaque recteur est chef

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du pôle pour l'académie qu'il dirige. La mise en cohérence des politiques éducatives à l'échelon
régional est assurée par un comité des recteurs des académies de la région.
Le préfet de région a adressé aux chefs de pôle, après avoir recueilli leurs propositions, une lettre de
mission qui précise les objectifs du pôle, ses conditions de fonctionnement et, le cas échéant, le
champ de la délégation de signature accordée.
Le chef de pôle anime et coordonne les services du pôle. Il peut être désigné par le préfet de région
en tant qu'ordonnateur secondaire délégué pour tout ou partie des crédits relevant de la compétence
du pôle.
Le chef de pôle est aussi chargé des relations avec les organismes contribuant à la mise en œuvre
des politiques de l'État dans la région.
b) La coordination entre pôles
Le comité de l'administration régionale (car) désigné comme le « conseil d'administration » de l'État en
région, devient le lieu de délibération collégiale des décisions stratégiques et le cadre dans lequel le
préfet de région s'assure de la cohérence de l'action de l'État dans la région et de la mise en œuvre
des priorités gouvernementales.
Le sgar, sous l'autorité du préfet de région, anime l'action interministérielle et veille à développer la
collégialité, tant avec les services régionaux qu'entre les échelons régional et départemental.
C’est notamment au sgar qu'il revient de conduire les actions interpôles et d'assurer le pilotage des
priorités du paser.
C. LA QUESTION DE L'ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE

1. Une position remise en cause


Plusieurs services de l'État dans le département, à commencer par les préfectures, doivent affronter
plusieurs réformes qui, pour la plupart, vont dans le sens d'une réduction de leurs compétences :
décentralisation, régionalisation des moyens et des pouvoirs, rationalisation des effectifs... Ces
mouvements sont particulièrement accentués dans deux domaines, le secteur sanitaire et social d'une
part, l'équipement d'autre part.
2. Une tentative de réorganisation
Des directions départementales uniques réunissant dde et dda seront créées à titre expérimental au
sein des directions départementales du travail et de la formation professionnelle (ddtefp), de sections
agricoles regroupant les services départementaux de l'itepsa, sections placées sous l'autorité du
ministre chargé de l'agriculture pour l'activité correspondante.
De manière plus ambitieuse, est expérimentée, dans le département du Lot, une réorganisation
progressive des services : la direction générale des territoires, la direction générale des populations, la
direction générale de la sécurité, la direction générale des ressources humaines et de la logistique.
Par ailleurs, la circulaire du 2 janvier 2006 prévoit d'encourager la création de six dis dans le domaine
de six politiques interministérielles : la police de l'eau, la prévention des risques naturels la cohésion
sociale, la sécurité routière, la communication des services de l'État et la formation et la
documentation au sein des services de l'État.
D. LA LOLF COMME ACCÉLÉRATEUR DE RÉFORME

1. Les objectifs et les principes de la lolf

a) L'avènement d'un budget d'objectifs

b) La promotion de la responsabilité

2. Le renforcement du rôle financier du préfet


Les préfets doivent valider l'organisation financière des bop déconcentrés et définir ainsi les conditions
de la nouvelle gestion publique. Le préfet de région intervient dans la procédure budgétaire
déconcentrée en amont de la programmation des crédits en proposant, le cas échéant, aux ministres
intéressés les éléments d'un programme ou d'une action d'un programme. Au stade de la
programmation, il émet notamment un avis sur les projets de budgets des services déconcentrés pour

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les missions relevant de son autorité. Le sgar prépare ces avis en s'appuyant sur l'expertise des
services de la trésorerie.
3. La construction d'un authentique dialogue de gestion
Ce dialogue peut se dérouler à deux niveaux : vertical entre les services déconcentrés et leur
administration centrale et horizontal entre les services déconcentrés et le préfet de région.

E. L’ETAT TERRITORIAL A REEXAMINER

S’il se dégage de certains domaines, l’Etat reste paradoxalement très présent dans nombre de
secteurs décentralisés, soit qu’il y ait conservé quelques compétences, soit que les administrations
déconcentrées antérieurement compétentes aient conservé tout ou partie de leurs effectifs.
Cette contradiction illustre l’absence de réflexion qui aurait dû être menée parallèlement à la mise en
œuvre de la décentralisation, sur les conséquences en résultant pour l’Etat et la redéfinition de son
rôle.
∙ Dans le premier cas, celui de l’intervention concurrente de l’Etat et des collectivités territoriales, la
décentralisation n’a pas été menée jusqu’à son terme puisque l’Etat conserve des compétences
résiduelles dans les domaines non régaliens, pour des motifs de solidarité, parce que l’enjeu est
considéré comme relevant du niveau national ou pour répondre à une attente de la population.
Les politiques sociales illustrent à merveille cet inachèvement, source de complexité, d’illisibilité et de
surcoûts financiers. Le dernier rapport annuel de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS)
analyse la mise en œuvre des politiques sociales décentralisées. Il relève l’intervention continue de
l’Etat dans le champ des compétences transférées à plusieurs niveaux : l’édiction du cadre législatif, la
conduite de dispositifs voisins, voire similaires, de ceux gérés par les collectivités locales, la mise en
place, sous sa responsabilité, de nouveaux dispositifs « au cœur même des politiques décentralisées,
en général pour répondre à la demande sociale ». A cet égard, le fonds d’insertion professionnelle des
jeunes, créé par la loi de finances pour 2005, « concurrent » du fonds départemental d’aide aux
jeunes, en constitue un exemple. De même, l’Etat intervient ainsi directement pour autoriser
l’ouverture d’établissements médico-sociaux, fixer leur tarification et les contrôler.
Si elles sont à l’origine de risques d’incohérence et de contradiction, cette multiplicité et cette
superposition des actions contribuent également à brouiller les responsabilités.
∙ Dans la seconde hypothèse, celle d’un transfert global de la compétence, plus d’un quart de siècle
après les premières lois de décentralisation, les administrations étatiques – au niveau central comme
au niveau local – n’ont pas été repensées à cette nouvelle aune, ce qui aboutit au maintien de
services « doublons », souvent dénoncé au cours des auditions auxquelles votre mission a procédé.
Certes, certains de ces agents d’Etat assurent une mission utile de conseil aux petites collectivités
locales dans le domaine considéré, mais des élus éprouvent également le sentiment que les contrôles
exercés par ces administrations se sont renforcés et se font plus tatillons. C’est ainsi le cas de
contrôles excessifs exercés sur les maisons départementales des personnes handicapées qui
entraînent, pour les collectivités intéressées, une perte d’efficacité dans leur action. Les élus regrettent
le manque de confiance ainsi marqué à l’égard des collectivités territoriales. Le rapport d’information
du député Alain Gest sur l’application de la loi du 13 août 2004 notait que, du point de vue de
certaines directions d’administration centrale, les agents de l’Etat déchargés de diverses compétences
du fait de leur transfert aux collectivités territoriales devaient alors se consacrer, dans le même
périmètre, à des missions nouvelles de contrat et de conseil aux collectivités.
Cet état d’esprit illustre la résistance de l’Etat jacobin, sa difficulté à abandonner sa primauté et
l’insuffisante diffusion, à ce jour, de l’esprit de la décentralisation, alors même que notre Constitution
proclame que la République française est décentralisée.

III. - LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION


La formule des contrats de plan entre l'État et les régions a pendant longtemps constitué la principale
formule de contractualisation des relations entre plusieurs personnes morales de droit public.
L'accumulation des retards, malgré des efforts récents en matière d'infrastructures, tend à remettre en
question cet instrument, même si abusus non tollit usum. Leur réforme a été annoncée, laissant une
place plus claire aux départements et aux intercommunalités.

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Le Premier ministre a demandé, en 2004, à un certain nombre d'instances de formuler des avis sur
l'avenir des contrats de plan. Le comité interministériel d'aménagement et de développement du
territoire (ciadt) de décembre 2003 a ainsi formulé quelques pistes de réformes : resserrer le périmètre
de la contractualisation État-régions, réduire la durée des contrats de plan, encadrer davantage les
engagements des cocontractants, tant sur le plan financier qu'en termes d'orientations stratégiques,
permettre le développement d'une contractualisation séparée entre l'État et des groupes de régions ou
des métropoles, et enfin, utiliser les contrats de plan comme des instruments de péréquation entre
collectivités territoriales.
Le Conseil économique et social préconise l'élaboration d'un schéma national d'aménagement et de
développement du territoire à vingt ans, accompagné de schémas régionaux de même durée,
schémas que les contrats viendraient décliner. D'autres, à l'image de l'arf demandent que l'État se
dote au préalable d'un véritable cadre stratégique avant de proposer aux régions des partenariats
matérialisés dans les contrats de plan. D'autres encore insistent sur la nécessité d'élaborer des
contrats cohérents avec une politique régionale communautaire.
Dans l'équilibre territorial des pouvoirs, la question de l'exclusivité ou non de la contractualisation entre
l'État et les régions et celle, concomitante, de la contractualisation infrarégionale acquièrent une
particulière importance. L'organisation d'une articulation entre les différents documents de
programmation réalisés à divers échelons territoriaux s'avère, dans ce contexte, primordiale. Il faut
évoquer à ce titre les schémas de développement de l'espace communautaire (sdec), les schémas de
services collectifs (ssc), les schémas régionaux de développement et d'aménagement du territoire
(sradt), les schémas de cohérence territoriale (scot), les projets d'agglomération, les chartes de pays,
les directives territoriales d'aménagement (dta) ou encore les schémas de mise en valeur de la mer,
les schémas interrégionaux d'aménagement et de développement de massif (siadm) et les schémas
directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (sdage), sans compter les documents sectoriels à
l'image des schémas régionaux d'organisation sociale et médico-sociale.
Les finalités mêmes des contrats de plan sont sujettes à discussion et révèlent les difficultés à établir
un véritable équilibre territorial des pouvoirs. En simplifiant les positions, certains acteurs souhaitent
que les contrats de plan aient une fonction de péréquation renforcée, tandis que d'autres privilégient la
qualité des projets mesurée à l'aune des résultats qu'ils peuvent apporter en termes de
développement.
Enfin, se pose la question de la participation des collectivités territoriales autres que les régions aux
contrats de plan.
Le système des contrats de plan a été plutôt inflationniste en raison de la multiplication du nombre des
intervenants sur tous les thèmes.
A. LA GÉNÉRALISATION DU MODÈLE CONTRACTUEL

Le contrat s'introduit au cœur des institutions pour la création de services publics, avec notamment
l'ordonnance du 24 avril 1996 qui crée les arh ou la loi du 25 juin 1999 qui crée les groupements
d'intérêt public (gip) de développement local, ou encore avec la loi du 27 février 2002 précitée qui
prévoit des conventions pour organiser des expérimentations.
Il convient de constater que son développement a provoqué une incertitude juridique croissante qui
réinterroge l'équilibre territorial des pouvoirs.
B. DES INCERTITUDES HANDICAPANTES

La contractualisation permet d'allier légitimité managériale et légitimité élective. Elle peut être à la fois
le moteur et le reflet d'un renouvellement du droit et de la gestion publics.
Mais, d'un autre côté, les accords locaux conclus en la matière présentent parfois un caractère
purement formel.
Si la logique contractuelle peut se déduire du principe de la libre administration des collectivités
territoriales, les modalités de sa mise en œuvre n'apparaissent pas pleinement satisfaisantes. En
effet, elle peut contribuer à redistribuer les compétences et à placer certaines collectivités dans une
position de quasi-tutelle, asymétrique, tous leurs projets étant soumis à la bonne volonté d'autres.
Certains vont même jusqu'à considérer que l'essor contractuel marque le passage d'une contrainte
imposée (l'acte unilatéral) à une contrainte consentie (le contrat).
Le contrat devient une alternative à la répartition législative des compétences. Si pour l'État, il
présente l'avantage de la souplesse, il présente également pour les collectivités territoriales les
défauts de la précarité et de l'incertitude.

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3ÈME PARTIE : PROPOSITIONS DE REFORMES
La crédibilité et l'efficience des pouvoirs dépendent d'une architecture des responsabilités et des
agencements institutionnels relativement simple et lisible par les acteurs sociaux et économiques. Or,
si la complexité de l'organisation territoriale est vérifiée aussi bien en France que dans les pays
étudiés, en revanche, en matière de compétences des collectivités territoriales, notamment régionale,
la France se présente comme très en retrait par rapport aux autres exemples européens.
En France, les collectivités restent privées de la compétence de leurs compétences. Non seulement
les administrations décentralisées ne peuvent être productrices de droit, mais elles sont chargées
d'assurer la diffusion du droit produit par l'État.
Le système institutionnel territorial, pour trouver son équilibre, doit gagner en légitimité. Pour ce faire,
quatre principes semblent devoir être respectés : simplicité de l'offre de dispositifs institutionnels,
lisibilité des enjeux, « clarification » des responsabilités, publicité des débats. La mise en œuvre de
ces principes exige de répondre au préalable à deux questions : le renforcement des responsabilités
de chacun des acteurs et la modification du modèle de gouvernance des territoires.

I.- RENFORCER LES RESPONSABILITÉS DE L’ETAT TERRORIAL ET DES


COLLECTIVITES TERRITORIALES

A. AFFERMIR L'ÉTAT TERRITORIAL


La réforme engagée en 1982 et en 1992 n'a pas atteint à ce jour un point d'équilibre stable en ce qui
concerne le regard que l'État porte sur sa propre organisation territoriale. Or, selon Michel Crozier, « si
l'État central ne change pas, la décentralisation perd la plus grande part de sa vertu ». Sauver l'État
territorial nécessite de l'empêcher de se disperser dans des tâches de gestion et des partenariats
dans lesquels il se dissout, sans valeur ajoutée pour le pilotage des territoires.

1. Un Etat territorial recentré sur sa mission d’arbitre et de garant


L’administration déconcentrée doit donc s’ajuster dans une parfaite adéquation au partage des
compétences opéré par la loi entre l’Etat et les collectivités territoriales.
Certes, l’un des quatre principes majeurs officiellement assignés à la réorganisation des services
territoriaux de l’Etat est celui de l’adaptation à ses missions qui, au niveau départemental, sont
définies comme la protection des populations, la cohésion sociale et l’aménagement durable du
territoire.
La question, toutefois, n’est pas tant celle de l’énoncé des missions de l’Etat que celle de la définition
de leur contenu, du rôle qu’il doit assumer : c’est à celui-ci que revient le rôle de déterminer le format
de ses services, le nombre et l’activité de ses agents.
Investi de ses fonctions régaliennes et de son pouvoir prescripteur, l’Etat conserve son rôle d’arbitre et
de garant de la cohésion nationale. Pour M. Jean-Pierre Chevènement, ancien ministre de l’intérieur, il
doit jouer un rôle d’impulsion des politiques publiques et de péréquation des ressources.
L’Etat doit également, dans cette nouvelle organisation, développer sa mission de conseil auprès des
collectivités locales, particulièrement les plus petites. Cette fonction est réclamée par de nombreux
élus. Elle requiert l’affectation d’un nombre suffisant d’agents à ces tâches et la qualification
nécessaire à les exercer. L’Etat pourrait aussi mandater les départements pour remplir cette mission.
Tels sont les éléments de la place que la puissance étatique doit aujourd’hui occuper dans le paysage
institutionnel territorial.
A titre d’exemple, pour s’en tenir à sa responsabilité dans le domaine social, l’Etat, au regard du
nombre de politiques qui y concourent et y contribuent relevant des départements, n’est plus un
acteur. Il demeure, en revanche, le gardien de la cohésion sociale. Il doit donc adapter le nombre de
ses agents à ce rôle d’arbitre et ne conserver que les effectifs lui permettant de le remplir.
Plus généralement, dans les domaines des compétences qu’il a transférées aux collectivités
territoriales, l’Etat ne doit plus revenir sur ces transferts par l’adoption de dispositions, notamment en
termes de normes nouvelles lui permettant de réinvestir le secteur considéré. Il ne devrait conserver
que ce double rôle de stratège et d’arbitre et adapter en conséquence le format et les responsabilités
de ses services.

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La confusion née des interventions croisées de l’Etat et des collectivités territoriales est source
d’illisibilité et de surcoûts financiers. Il convient donc de clarifier les compétences respectives de
chaque partenaire et, à cette fin, de constituer des blocs cohérents de compétences.
Cette clarification de la responsabilité de l’Etat suppose l’examen de chaque secteur transféré afin de
purger les interventions de la puissance étatique lorsqu’elles s’interposent dans le champ des
responsabilités locales. Dans le cas contraire, on peut craindre que les objectifs de simplification et de
lisibilité qui sous-tendent la réorganisation de l’administration territoriale soient voués à l’échec.
C’est ce à quoi appelle l’Assemblée des communautés de France (AdCF) dans ses « 40 propositions
pour la réforme de nos institutions territoriales » en prônant « le recentrage des missions de l ’Etat sur
de véritables « cœurs de métier » distincts de ceux des collectivités » et la réduction concomitante des
pratiques de cogestion des politiques locales (proposition n°24).

2. Affirmer le rôle pivot des Préfets

a) Faire du Préfet le chef des services déconcentrés

b) Asseoir le rôle du Préfet de région

Dans les deux décrets du 20 octobre 1999, le département et la région sont désignés comme les
échelons de mise en œuvre de droit commun des politiques de l'État. Transparaît un souci de
traitement identique des deux circonscriptions, à l'exception des compétences financières. Le préfet
de région est, en effet, seul compétent dans le domaine des autorisations de programme relatives aux
investissements civils autres que ceux d'intérêt national.
La région est désignée comme échelon d'animation et de coordination des politiques de l'État en
matière culturelle, environnementale, relatives à la ville et à l'espace rural. Le préfet de région est
chargé de la conduite des politiques nationales et communautaires de développement économique et
d'aménagement du territoire. Mais le préfet de département garde la main sur les sous-préfets à qui
sont confiées de plus en plus des missions transversales.
Mais, les textes de 2004 marquent peut-être un nouveau tournant vers une logique intégrationniste
dans laquelle les préfets de département deviendraient les collaborateurs du préfet de région. L'État,
dans le département, se limite à un rôle de contrôle.

3. Développer la mutualisation des moyens

a) L'impératif de rationalisation

La création des pôles, si elle constitue une avancée indéniable, pourrait se traduire par la
superposition d'une structure supplémentaire qui laisse coexister de nombreux services, sans
mutualisation ni intégration.

b) Le passage des pôles à l'intégration régionale des services

- L'affirmation d'une coopération plus grande entre services départementaux et services régionaux
L’application du principe de subsidiarité doit aussi s’appliquer à l’Etat territorial pour chacune de ses
fonctions : la relation à l’usager et le conseil en proximité, la gestion administrative et technique au
niveau départemental, le contrôle et l’évaluation au niveau régional.
- Le renforcement des pôles à travers une mise en cohérence entre chacun d’eux et les
regroupements des services déconcentrés en département (ex : rapprochement DDE-DDR…)

- Des délégations interservices à la fusion de services


Le recours plus fréquent à la formule de la dis confirmerait la fonction de guichet unique vis-à-vis des
usagers et permettrait un pilotage stratégique plus efficace des actions.
La formule de la dis peut s'appliquer à toutes les actions communes à plusieurs services déconcentrés
de l'État, à l'exception des actions relatives au contenu et à l'organisation de l'action éducatrice ainsi
qu'à la gestion des personnels et des établissements qui y concourent, des actions d'inspection de la

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législation du travail et des actions relatives au paiement des dépenses publiques, à la détermination
de l'assiette et du recouvrement des impôts et des recettes publiques, ainsi qu'aux évaluations
domaniales et à la fixation des conditions financières des opérations de gestion et d'aliénation des
biens de l'État et aux modalités d'établissement des statistiques.
Son responsable reçoit délégation de signature et exerce une autorité fonctionnelle sur les chefs des
services intéressés.
Le budget prévisionnel de la délégation décrit les crédits mis à sa disposition par différents services ou
programmes. Le préfet peut désigner le délégué interservices en qualité d'ordonnateur secondaire
délégué. La dis peut mobiliser des crédits issus de bop situés à différents niveaux territoriaux dès lors
que le préfet a autorité sur le service déconcentré responsable du bop ou de l'uo.
La mise en place d'une dis constitue, sans conteste, un élément réformateur de l'organisation
territoriale des services en anticipant une gestion plus transversale des missions, en renforçant les
structures locales et en permettant d'élaborer une position unique des services de l'État sur une
question déterminée.
La recomposition fonctionnelle ne peut porter que sur des métiers proches et, au-delà, sur des
rapports de concertation et de coordination. La fusion ne doit pas être recherchée comme un objectif
en soi.
c) L'hypothèque du redéploiement des effectifs et de la réforme de la fonction publique

- Le nécessaire redéploiement des effectifs


S'il peut ne pas sembler irrationnel qu'un ministère de taille réduite entretienne provisoirement une
grosse tête de réseau afin de s'imposer, en revanche, il convient de se demander pourquoi certains
ministères semblent avoir conservé au centre une part très importante de leurs effectifs, alors même
que leur champ de compétences est parfois décentralisé depuis vingt ans, l’environnement, la santé et
les affaires sociales, la formation professionnelle, la culture.
- La nécessaire fluidité de la fonction publique
Ainsi, il a été demandé aux préfets de favoriser des parcours professionnels diversifiés entre les
différents services départementaux. Dans ce but, en accord avec les chefs de service, devra être
préparé un document commun de gestion prévisionnelle des personnels permettant de dessiner
l'évolution des besoins quantitatifs et qualitatifs. Les chefs de service devront donc fournir les
prévisions de mouvements d'entrée et de sortie au sein des services ainsi que les besoins
prévisionnels en fin d'année n, pour évaluer le volume des recrutements offerts aux concours du début
de l'année n + 1 et la part des emplois susceptibles d'être pourvus par la voie du détachement sur la
base de fiches de postes.
4. Clarifier les fonctions des différents niveaux de l’action territoriale

a) Créer des délégations de l'État régionales et de proximité


Pour reprendre les propos d'Edmund Burke dans ses Réflexion sur la révolution en France, « un État
qui n'a pas les moyens d'effectuer des changements n'a pas les moyens de se maintenir ». La
régulation économique est assurée au niveau international et régional, la régulation socio-politique par
des institutions de proximité. Les politiques territoriales cassent la « sectorialisation » traditionnelle
administrative. Les bassins de vie ne coïncident plus automatiquement avec les cadres administratifs
territoriaux classiques des départements, cantons et communes. L'État doit se réorganiser en fonction
de ces nouvelles données.
- Créer une délégation territoriale au niveau régional
La création d'une délégation territoriale de l'État au niveau régional permettrait de regrouper certaines
fonctions au sein d'une même entité qui pourrait, dans une hypothèse basse, assurer l'accueil dans un
seul lieu, et dans une hypothèse haute, intégrer les services déconcentrés de l'État.
C'est la question de l'éventuelle mise en commun des moyens de fonctionnement des différents
services de l'État, sur le modèle britannique, institué en 1993, regroupant dans huit régions des
représentations locales des ministères du commerce et de l'industrie, de l'environnement, de l'emploi
et des transports, sous l'autorité d'un directeur régional unique, réunissant entre 200 et
300 fonctionnaires. Dans ce système, chaque ministère contribuait au prorata de ses effectifs. Les
directeurs ont été choisis parmi les anciens chefs de bureaux préexistants, chacune des trois autres
administrations concernées étant représenté par un sous-directeur. Aujourd'hui, en France, les
propositions des ministères s'inscrivent le plus souvent dans une logique de « tuyaux d'orgue ».

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- Créer une délégation territoriale au niveau infra-départemental
L'échelon régional s'affirme, l'échelon départemental se spécialise notamment sur les questions de
sécurité. Reste l'échelon de l'arrondissement.
Redessinés, les arrondissements pourraient accueillir un bureau territorial de l'État, forme de guichet
unique de proximité, en liaison directe avec les délégations de l'État dans la région, à la fois source
d'information et point de diffusion des décisions administratives.
b) Une séparation claire, variable selon les politiques publiques, entre ses fonctions d’arbitrage
et de contrôle et ses fonctions d’impulsion et d’intervention.

L’arbitre ne peut pas jouer, le contrôleur s’autocontrôler.


- Dans les politiques que le législateur a clairement confiées aux collectivités, l’abstention pourrait être
la règle, sauf exception notamment en cas de carence avérée. A ce titre, on peut recommander la
suppression des doublons qui subsistent depuis 1982 ou 2004 dans le champ des compétences
transférées : des services ou des parties de services déconcentrés doivent être redéployés sur les
missions de contrôle et d’évaluation.
L’AMF réaffirme son attachement à certains soutiens de l’Etat (par exemple l’instruction des permis de
construire dans les communes de moins de 10 000 habitants).
- En revanche, il est des politiques publiques qui exigent une action forte de l’Etat au plan local, pour
impulser ou coordonner : l’Etat doit alors préciser l’intérêt national pour circonscrire ses interventions
sur les enjeux qui dépassent le niveau décentralisé.
Ainsi, par exemple du domaine des transports, individuels et collectifs où le croisement des échelles,
des modes et des usagers aboutit à un imbroglio des compétences inévitable sauf à tout recentraliser
: le rail est partagé (État et « son »opérateur Sncf, régions), la route aussi (État, départements,
communes et leurs Epci), l’aérien également, autant que la mer (ports, eaux internationales). Dans
ces conditions, l’État doit intervenir pour réduire les coûts de transaction et coordonner des
compétences partagées afin d’éviter des incohérences. Pour sa part, l’ARF souhaite que la
responsabilité des plans de déplacements soit confiée aux régions.
Il en est de même des politiques d’environnement où la loi a empilé des compétences et des outils
sans désigner de responsable unique, même sur un segment (cf. les déchets). Si une loi d’orientation
est envisagée pour organiser le développement durable, elle doit être l’occasion d’un clair partage des
rôles. Le groupe de travail propose que l’État pourrait rester le responsable de l’utilité publique et
l’arbitre des conflits d’usage de l’espace public, dans le respect des initiatives locales prises par
chacun des niveaux de collectivités dans leurs champs de compétences.

c) Des services déconcentrés ajustés aux réalités locales.

La réorganisation en cours de l’administration territoriale de l’Etat doit accentuer la modularité de son


organisation pour l’adapter aux besoins spécifiques de son périmètre de compétence.
Certes, la réforme prévoit déjà une certaine flexibilité dans la fixation du schéma des services, définie
par le Premier ministre comme la recherche «sans a priori (de) l’organisation territoriale la plus
pertinente ». Mais cette adaptation s’exerce dans le cadre général des différentes directions établies
pour l’administration locale aux niveaux départemental et régional.
L’adaptation de cette nouvelle carte territoriale doit être plus souple et pouvoir, le cas échéant,
s’échapper du modèle uniforme proposé pour correspondre véritablement aux problèmes rencontrés
par le territoire administré. En outre, elle implique l’arrêt des interventions de l’Etat dans les domaines
de compétences transférées et le transfert des agents concernés aux collectivités territoriales. C’est
un gage d’efficacité de l’action publique et d’efficience des réponses apportées au plus près du terrain.

B. CONFORTER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Pour l’ensemble des propositions, deux principes peuvent être énoncés :


- ne pas raisonner à partir de chaque niveau d’administration locale mais à partir des politiques
publiques, en cherchant à adapter la réponse à la bonne échelle ainsi qu’aux capacités de
mutualisation des coûts administratifs et des ressources humaines ;
- pour chaque politique publique, raisonner par fonction plutôt que par matière. S’agit-il de confier une
capacité de prescription ou une capacité d’opérateur ?

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1. Donner un contenu à la notion de chef de file

a) Clarifier les compétences identifiées par le législateur


Les départements, pour l’action sociale et l’insertion, et les régions, pour la formation professionnelle,
sont désormais les niveaux de compétences historiques et toute remise en cause de cette situation
engendrerait des coûts de réorganisation significatifs. Les pistes de réflexions visent donc plutôt à
unifier et conforter les compétences : suppression des dispositifs État redondants (FIPJ), transfert des
financements additionnels (réseau d’accueil), transferts de compétences résiduelles au profit du
détenteur de la compétence principale (CHRS, ESAT, VAE, insertion des non-rmistes...), application
du principe « décideur-payeur » (AAH).
Pour l’action économique et le développement des entreprises, le compromis trouvé en 2004 n’est pas
satisfaisant, non pas tant que l’État ait souhaité garder quelques modestes outils d’intervention, mais
parce que le développement économique est aussi bien d’intérêt local que national. C’est le caractère
insuffisamment prescriptif du schéma régional qui semble être en cause. Une affirmation de celui-ci
dans le cadre d’une réflexion sur la clause générale est à envisager.
En ce qui concerne l’éducation, sont possibles des clarifications ponctuelles sur les bourses et aides
sociales, l’accompagnement éducatif, l’action sociale et la médecine scolaire, l’encadrement
fonctionnel et hiérarchique des Tos. Mais la difficulté majeure provient du partage de compétence sur
la carte des implantations scolaires qui induit une déresponsabilisation des décideurs. Sans envisager
une recentralisation complète ou une décentralisation totale, la question d’un regroupement de la
responsabilité des collèges et lycées peut se poser, en la confiant soit aux départements (dès lors que
la perspective de confier l’enseignement supérieur et la recherche aux régions serait envisagée), soit
aux régions (pour assurer la cohérence avec la formation professionnelle et l’apprentissage), pour
simplifier le co-pilotage avec l’État.
Quant à l’aménagement du territoire et la politique de la ville, deux questions principales sont à
résoudre :
- entre les collectivités elles-mêmes : les outils de planification (SRADT – SCOT – PLU et PLH-PDU)
doivent être vraiment compatibles, c’est-à-dire prescriptifs et le préfet exercer le contrôle de légalité si
nécessaire.
- entre l’État et les collectivités, peut-on tracer une ligne claire entre ce qui relève de l’aménagement
local du territoire et les grands projets d’intérêt national ? L’État peut maintenir des outils d’intervention
pour conserver une capacité d’impulsion (politique de la ville) quand les collectivités sont passives ou
rivales. Mais il doit être plus sélectif, réduire les zonages privilégiés, être plus exigeant sur la
pertinence et la soutenabilité des projets d’équipements, en zones urbaine, périurbaine et rurale.
b) Confier par voie législative aux départements et aux régions des compétences spéciales à
la place de la clause générale de compétence.
Plus ambitieuse mais garantissant une vraie clarification des compétences, cette option suppose que :
-les départements et régions interviennent sur un domaine limitatif de compétences ;
-dans ces domaines, leur compétence soit exclusive ou, par exception, clairement partagée avec une
seule autre personne publique ;
-leurs compétences soient prescriptives, et donc opposables aux autres niveaux, y compris aux
interventions éventuelles de l’État.

C’est un moyen de donner corps au principe désormais constitutionnel de « chef de file ».


Si le schéma sanitaire et social du département était prescriptif, la coordination deviendrait une
obligation.
Ainsi, sur le modèle de la délégation communale aux intercommunalités qui distingue les
compétences obligatoires et facultatives, le législateur confierait aux départements et aux régions des
compétences obligatoires exercées de façon exclusive ou limitativement partagées. Ensuite, la liste
des compétences facultatives ouvrirait un choix, exercé par délibérations exprès, en début de mandat.
Dans ce cas, la loi pourrait décider que les interventions du département et de la région seront
alternatives, comme elle l'a déjà fait pour les politiques sociales, éducatives ou de transport. Quand le
département intervient, la région n'intervient pas, et inversement ; cette approche vise à poursuivre la
logique des blocs de compétences en la radicalisant ; elle signifie la suppression de la clause
générale de compétence, ou au moins la réduction de son champ.
Édicté par la loi, ce partage des compétences présenterait toutefois de sérieuses difficultés de mise
en œuvre s'il devait être généralisé. Dans certains domaines (économie, environnement, culture,

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tourisme,...), la ligne de démarcation sera sans doute difficile à déterminer de manière uniforme. La
répartition de fait des rôles des deux collectivités est par ailleurs fort diverse selon les endroits du
territoire national.

A- Des exemples de compétences à réserver aux départements


a) L’action sociale
de l’allocation adultes handicapés (AAH), ou encore de l’insertion des personnes ne bénéficiant pas
du revenu minimum d’insertion (RMI). Confier l’ensemble de ces compétences de gestion aux
départements permettrait donc de clarifier cet aspect de la décentralisation, en simplifiant les
démarches de nos concitoyens grâce à une meilleure identification de leur interlocuteur en matière
sociale.

En effet, une telle modulation risquerait de conduire à l’apparition de critères arbitraires ou


discriminatoires et, plus généralement, à un traitement inégal de nos concitoyens selon les territoires.

Elle ne devrait toutefois pas interdire aux départements qui le souhaitent de déléguer aux CCAS
l’instruction des demandes d’aides sociales.

Par ailleurs, l’insertion scolaire des élèves handicapés et la médecine scolaire devraient, comme le
propose le rapport précité du sénateur Alain Lambert, être transféré de l’État aux départements,
compte tenu de la dimension sociale de ces compétences éducatives. Pour la même raison, la
12
construction et l’entretien des établissements médico-sociaux d’éducation spéciale devraient relever
non plus de la région, mais du département.
b) Le tourisme
Ainsi, l’article L. 131-7 du code du tourisme prévoit qu’un « schéma régional de développement du
tourisme et des loisirs », définissant des orientations pour la politique du tourisme, doit être approuvé
par le conseil régional, après avoir été élaboré à sa demande par un comité régional du tourisme –
une consultation préalable du comité économique et social régional ainsi que des comités
départementaux du tourisme étant en outre requise. L’article L. 132-1 du même code permet par
ailleurs à chaque conseil général d’élaborer un « schéma d’aménagement touristique
départemental », lequel « prend en compte les orientations » du schéma régional.
À cet égard, le département pourrait être, le plus souvent, la collectivité la plus pertinente, compte
tenu de la taille des projets concernés, mais aussi des compétences prédominantes de cet échelon en
matière environnementale et culturelle. Toutefois, l’attribution au département d’une compétence de
principe ne devrait pas empêcher les départements d’une même région de décider conjointement d’en
déléguer l’exercice à la région.

Par ailleurs, il convient de préciser que l’attribution d’une compétence exclusive au département dans
ce domaine ne devrait pas remettre en cause l’existence même, dans les communes, des offices du
tourisme, qui continueraient à fournir aux touristes des informations pratiques, tout en appliquant
localement la politique touristique définie au niveau départemental.
c) La culture
S’il semble difficile d’attribuer à un seul niveau de collectivités territoriales l’ensemble des
compétences relatives à la culture, il est toutefois souhaitable et possible de réduire la complexité de
leur répartition en procédant à des regroupements fonctionnels et en diminuant le nombre
d’intervenants.

L’article 95 de loi précitée du 13 août 2004 a transféré de l’État aux régions la responsabilité de
dresser « l’inventaire général du patrimoine culturel », ces opérations pouvant ensuite être déléguées
aux collectivités ou groupements de collectivités qui le demandent.

12
Instituts médico-éducatifs, instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques, instituts d’éducation motrice,
établissements pour enfants et adolescents polyhandicapés, présentant une déficience auditive grave ou une
déficience visuelle grave.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Elle considère toutefois que, pour l’exercice de cette compétence, l’organisation résultant de la loi du
13 août 2004 est suffisamment simple et rationnelle pour être maintenue en l’état.

De même, il semblerait en principe cohérent de confier au département la compétence relative aux


monuments historiques, l’article 99 de la loi du 13 août 2004 ayant choisi cet échelon pour gérer les
crédits consacrés à la conservation du patrimoine rural non protégé. Toutefois, l’article 97 de la loi du
13 août 2004 ayant prévu que l’État pourrait transférer des monuments historiques aux collectivités
volontaires de tout niveau et un décret du 20 juillet 2005 ayant effectivement procédé à un tel transfert
pour 176 monuments, la mission considère qu’il serait désormais difficile de revenir sur cette
organisation qui semble donner satisfaction localement et ne remet pas en cause l’unicité de gestion
de chacun des monuments concernés.

Les départements pourraient, en revanche, bénéficier d’un renforcement de leurs compétences


culturelles dans certains domaines :

— en matière de bibliothèques et de musées, en devenant l’autorité gestionnaire unique de ces


13
établissements, qu’ils relèvent actuellement de la région, du département ou de la commune ;

— en matière d’archives et de services archéologiques, les communes ne disposant pas aisément


14
des moyens d’assumer elles-mêmes ces compétences .

B. Des exemples de compétences à réserver aux régions


a) La gestion des établissements d’enseignement secondaire
15
Alors que le législateur avait, en 1983 confié aux départements la construction, l’équipement,
l’entretien et le fonctionnement des collèges – en accordant une compétence équivalente aux
communes pour les écoles et aux régions pour les lycées –, la loi précitée du 13 août 2004 a ajouté à
leurs compétences la propriété des immeubles, ainsi que l’accueil, la restauration, l’hébergement et
l’entretien général et technique des collèges.

L’approfondissement de la compétence départementale ne s’est pas pour autant accompagné d’une


prise de conscience sur l’intérêt de simplifier la répartition de ces compétences entre collectivités, en
unifiant la gestion des établissements d’enseignement secondaire, que ce soit au profit des
départements ou des régions.

Or, l’idée de confier au même échelon territorial la gestion des collèges et des lycées, parfois
regroupés en une même « cité scolaire », semble désormais faire l’objet d’un consensus

La mission estime que le niveau le plus adapté pour exercer cette compétence unifiée est la région,
compte tenu de l’expérience acquise à cet échelon en matière d’enseignement supérieur et
d’orientation professionnelle : à cet égard, la recherche de synergies ne peut que faciliter la transition
16
des élèves de l’enseignement secondaire vers les études supérieures .

13
Sur le plan législatif, ce transfert supposerait, pour les bibliothèques, une modification des articles L. 1421-4
et L. 1421-5 du code général des collectivités territoriales, ainsi que des articles L. 310-1 à L. 310-6 et L. 320-1
du code du patrimoine et, pour les musées, de l’article L. 1421-6 du code général des collectivités territoriales,
ainsi que des articles L. 410-2 à L. 410-4 du code du patrimoine.
14
S’agissant de l’archéologie, l’attribution d’une compétence exclusive au département impliquerait de modifier
l’article L. 1421-7 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les articles L. 522-7, L. 522-8,
L. 523-4 et L. 523-5 et L. 523-7 à L. 523-10 du code du patrimoine. Pour ce qui concerne les archives,
l’intervention du législateur devrait porter sur les articles L. 1421-1 à L. 1421-3 du code général des
collectivités territoriales, ainsi que sur les articles L. 212-6 à L. 212-14 et L. 212-33 à L. 212-36 du code du
patrimoine.
15
Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des
compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État.
16
Il conviendrait également de n’attribuer qu’à la collectivité gestionnaire de l’établissement la compétence
facultative prévue à l’article L. 216-1 du code de l’éducation s’agissant des « activités éducatives, sportives et
culturelles complémentaires » qui peuvent être proposées aux élèves pendant les heures d’ouverture.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Enfin, le rapport précité relève qu’il n’est pas cohérent, pour les établissements scolaires dont la
création ou la suppression et la gestion obéissent à des décisions des collectivités territoriales, que
l’État demeure responsable des décisions d’ouverture ou de fermetures de classes, de la maintenance
informatique ainsi que du financement du « premier équipement ». La mission préconise donc, là
aussi, un transfert de l’ensemble de ces compétences aux régions s’agissant des collèges comme des
lycées.
b) La planification de l’enseignement supérieur et l’organisation de l’enseignement artistique
En matière d’enseignement supérieur, le législateur a tout d’abord souhaité conserver une
compétence étatique. Néanmoins, les collectivités territoriales, et tout particulièrement les régions, ont
dans les faits participé dès les années 1980 au financement de l’enseignement supérieur. La loi n° 90-
587 du 4 juillet 1990 a prévu la possibilité de confier aux collectivités territoriales ou à leurs
groupements la maîtrise d’ouvrage de constructions ou d’extensions d’établissements d’enseignement
supérieur.

La loi du 13 août 2004 précitée a prévu un transfert aux régions des quatre écoles nationales de la
marine marchande (Saint-Malo, Le Havre, Nantes et Marseille). En revanche, pour les autres
établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), le choix qui a été
fait par le législateur est celui d’une décentralisation en faveur des établissements eux-mêmes.

L’implication des collectivités territoriales dans l’organisation et le financement de l’enseignement


supérieur n’est toutefois pas inexistante. Les instituts universitaires de formation des maîtres, qui
accueillent les étudiants préparant les concours d’accès à l’enseignement et les stagiaires admis à
ces concours, peuvent être gérés par les départements, dans le cadre d’une convention conclue avec
17
l’État .

Cette dernière disposition illustre le fait que le conseil régional a plus particulièrement vocation à
participer à l’organisation et au financement de l’enseignement supérieur. Dans cette perspective, la
mission considère qu’il conviendrait de réserver à la région le financement des établissements
d’enseignement supérieur.

L’exemple de la collectivité territoriale de Corse pourrait inspirer les compétences confiées aux
régions en matière d’enseignement supérieur. Il serait possible de prévoir, à l’instar de l’article
L. 4424-3 du code général des collectivités territoriales, l’établissement d’une carte de l’enseignement
supérieur et de la recherche par le conseil régional, qui deviendrait définitive après conclusion d’une
convention avec l’État et les universités concernées. Le financement, la construction, l’équipement et
l’entretien des établissements d’enseignement supérieur figurant dans cette carte seraient assurés par
la région.

Par ailleurs, il serait possible de permettre l’organisation d’actions complémentaires d’enseignement


supérieur et de recherche par la région, sans préjudice des compétences de l’État en matière
d’homologation des titres et diplômes.

Enfin, concernant les établissements d’enseignement artistique (musique, danse et arts dramatiques),
l’article L. 216-2 du code de l’éducation, tel qu’il résulte de l’article 101 de la loi du 13 août 2004,
prévoit que ces établissements relèvent :

— des communes ou de leurs groupements pour les établissements d’enseignement initial, sauf s’ils
étaient déjà gérés par d’autres collectivités ou établissements publics avant la loi du 13 août 2004 –;

— des régions pour les établissements d’enseignement professionnel initial, dans les conditions
d’organisation et de financement fixées par le « plan régional de développement des formations
professionnelles » prévu à l’article L. 214-13 du code de l’éducation ;

— de l’État pour les établissements d’enseignement artistique supérieurs.

Pour unifier et simplifier la gestion de ces divers établissements en limitant les multiples concertations,
commissions et cofinancements, la mission préconise de confier dans tous les cas leur gestion aux

17
Articles L. 722-2 et suivants du code de l’éducation.
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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
régions. En effet, ces dernières disposent déjà de compétences en matière de formation
professionnelle, mais aussi artistique, par l’intermédiaire du Fonds régional d’art contemporain
(FRAC).
c) Les transports terrestres
Certes, les départements ont acquis une compétence pour les infrastructures routières et ils sont
chargés d’élaborer un plan départemental des transports, d’assurer le transport scolaire ainsi que des
transports routiers non urbains de voyageurs. Toutefois, la mission considère que, dès lors que les
régions se voient reconnaître une compétence globale en matière d’enseignement secondaire, il serait
plus cohérent de leur attribuer la compétence relative aux transports scolaires et, plus généralement,
l’organisation des transports terrestres – qu’il s’agisse des transports routiers ou des transports
ferroviaires.

L’attribution exclusive à la région de cette compétence spécifique permettra ainsi d’éviter les
chevauchements et concertations inutiles entre différents échelons d’administration territoriale.
L’organisation dérogatoire des transports en Île-de-France, sous l’égide du syndicat des transports Ile-
er
de-France (STIF) devenu établissement public local depuis le 1 juillet 2005, devrait en tout état de
cause subsister, car elle est adaptée à l’étendue de l’urbanisation et la nature des flux de voyageurs
autour de Paris.

c) Clarifier les compétences par voie contractuelle


Dans la pratique, dès lors que l'on constate que région et département interviennent simultanément
sur le même objet, deux options permettraient de mettre fin à cette confusion :
- soit l'une des collectivités renonce librement à intervenir, laissant l'autre collectivité intégralement
responsable de la politique publique concernée ; ce n'est pas la loi qui l'imposerait, mais une
concertation entre région et département ; sans garantir nécessairement des économies
substantielles, puisqu'il faudra bien continuer à financer les services publics et les opérations aidées,
l'exercice devrait néanmoins se révéler bénéfique : quand une collectivité abandonne un champ de
compétence, elle peut en parallèle réduire ses frais administratifs et renforcer, s'il y a lieu, son action
dans un autre domaine prioritaire pour elle et inversement ;
- soit les deux collectivités estiment nécessaire de continuer à intervenir chacune sur le même sujet ;
mais dans cette hypothèse, l'une des deux est désignée comme chef de file et règle, avec la seconde,
les modalités de leur intervention commune. Un contrat ou une convention entre elles deux ferait
l'affaire.
En d'autres termes, l'obligation législative qui pèserait sur les collectivités ne serait pas, hors les
champs de compétences obligatoires, d'intervenir ou de ne pas intervenir, mais de s'entendre sur la
répartition des rôles et sur les conditions respectives de leur intervention propre.
Il y aurait là une obligation de clarification par la voie contractuelle entre collectivités qui répondrait au
droit du citoyen à la transparence de l'action publique.
En cas d'échec de cette voie contractuelle, le représentant de l'État jouerait le rôle d'arbitre. L'État
n'exercerait rien d'autre que son rôle traditionnel, non pas celui d'autorité supérieure aux collectivités
territoriales, mais celui tout simplement de garant du droit des citoyens.

d) Limiter le nombre d'intervenants

Il pourrait être envisagé de construire des couples d'intervenants, dont seul l'un des partenaires
conduirait les opérations à la manière d'un chef de file.
Dans ce cadre, pourraient être ainsi systématiquement réunis les communes et les intercommunalités
ou bien les intercommunalités et les départements ou encore les départements et les régions.
Pour prendre l'exemple de la construction d'un stade susceptible de servir à la fois aux écoles
élémentaires de la commune, aux amateurs de sport relevant de l'intercommunalité, mais aussi aux
collèges gérés par le département et au lycée suivi par la région, plutôt que d'avoir quatre intervenants
pour une seule opération, l'intercommunalité pourrait être désignée chef de file ainsi que la région ou
le département. In fine, les opérations seraient menées par seulement deux partenaires, à charge
pour les collectivités qui ne seraient pas désignées comme telles de nouer un simple partenariat
financier avec le chef de file, sans pour autant s'impliquer nécessairement dans la gestion du projet.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Outre l'avantage de la lisibilité, une telle construction permettrait aux collectivités qui ne seraient pas
désignées chefs de file de réduire leurs coûts de structure et de gestion. De surcroît, elle permettrait
de favoriser les coopérations et l'intégration des territoires. En tout état de cause, la contribution
volontaire ne saurait être assimilée à un placement sous tutelle, chaque collectivité ayant à arbitrer
entre une intervention directe sur tous sujets, coûteuse en moyens, et un partenariat préservant ses
intérêts tout en étant économe de ses ressources.

2. Confirmer le rôle de l'intercommunalité

a) Stabiliser sans la cristalliser la définition de l'intérêt communautaire


Il serait vain de penser que l'intérêt local ou communal peut être défini en droit de manière univoque,
applicable à toutes les situations. De très nombreux équipements ou zones sont à la fois d'intérêt
communal et d'intérêt communautaire, voire départemental, régional ou national.
La solution la plus pragmatique et adaptée consiste à organiser une discussion entre élus communaux
(dans les communautés de communes) et entre délégués communautaires (dans les communautés
urbaines et d'agglomération), afin de parvenir à définir une liste de ce qui relève de l'un ou l'autre des
niveaux ; les services opérationnels seraient alors répartis selon la définition de l’intérêt
communautaire.
b) Approfondir les compétences communautaires
Il conviendrait à ce titre :
- que les documents de planification ou de programmation intercommunaux (SCOT, PLH...) soient
dotés d'une force prescriptive plus importante sur les documents locaux d'urbanisme et le droit des
sols ;
- que le transfert d'une compétence puisse être accompagné du transfert plein et entier du pouvoir de
police qui la concerne ;
- que des délégations de compétences nouvelles puissent provenir des échelons institutionnels
supérieurs, soit sur appel de compétences des communautés, soit sur proposition des détenteurs eux-
mêmes (sur le modèle des conventions de délégation des aides à la pierre).

Les premières pistes constitueraient les bases d’un statut adapté de « communauté de territoire » en
définissant des nouvelles modalités de partage des responsabilités entre les communes et leur
communauté.
c) Attribuer des missions de « chef de file » à l’intercommunalité
Les intercommunalités pourraient être reconnues comme « autorités organisatrices locales » du
développement durable en élargissant leurs capacités d'action sur l’urbanisme, la préservation des
paysages, la gestion des mobilités urbaines, l'action foncière, la politique de l'eau et des déchets...
De même, la poursuite des efforts engagés en matière de construction de logements sociaux et de
relance de l'investissement dans la pierre nécessiterait de conforter le statut de « chef de file » des
grandes intercommunalités en renforçant leur pouvoir de coordination générale sur les acteurs du
logement.
d) Mutualiser les moyens
Il conviendrait de rapprocher voire d'intégrer les services généraux communaux de la ville-centre et
les services intercommunaux de façon à limiter le nombre des doublons administratifs. Les services
généraux fonctionnels (administration générale, ingénierie, expertise juridique, RH, finances…)
pourraient être assurés par une seule direction générale : facturations des salaires, des locaux ou des
fournitures peuvent être réalisées par un service unique, à charge pour lui de répartir les coûts en
fonction des structures utilisatrices.
Une telle adaptation « à géométrie variable» du dispositif institutionnel en fonction des réalités
territoriales permettrait tout à la fois de sauvegarder l'entité départementale là où, notamment en
milieu rural, elle constitue le bon niveau d'administration du territoire par des élus et de supprimer un
échelon dans les espaces où la puissance des structures intercommunales et/ou la proximité
géographique des instances régionales permettent de le faire à bon escient.
Une modulation des dotations communale et intercommunale doit être imaginée pour encourager ce
mouvement, au moyen d’un coefficient d’intégration budgétaire, avant de globaliser les concours de
l’État dans une DGF territoriale unique, de façon expérimentale avec les collectivités volontaires.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
e) S'interroger sur le mode de désignation des élus intercommunaux
Si le système de désignation à deux degrés des délégués communautaires peut, dans un premier
temps, être analysé comme un levier d'action temporaire au service des représentants politiques, il
convient de reposer la question de leur élection au suffrage universel direct. Dans un premier temps, il
serait possible d'envisager la désignation du seul président de l'intercommunalité au suffrage
universel, les délégués restant désignés par les conseils municipaux, c'est-à-dire de découpler
l’exécutif du législatif. Certains candidats aux élections municipales pourraient également être
désignés comme ayant vocation à devenir délégués communautaires. La logique de la communauté
étant la responsabilité politique d'élus communautaires envisageant les choses à l'échelon
communautaire, on pourrait avoir un système mixte d’élus au second degré et d’élus communautaires
élus au suffrage universel, la proportion pouvant évoluer au fil du temps. Une telle évolution poserait
évidemment la question du devenir des communes et celui des cantons, donc des conseils généraux.

II. - CHANGER DE MODÈLE DE GOUVERNANCE DES TERRITOIRES ?

A. REDESSINER LA CARTE ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE ?

1. Dissocier carte administrative et carte locale

a) Le mirage du jardin à la française


L'émergence de territoires spécifiques dissocie l'assise géographique de la représentation politique de
la population. La République devient une mosaïque d'espaces intermédiaires et différenciés sans
corps équivalents pour les gouverner.
Il faut renoncer clairement à l'illusion d'une administration déconcentrée de l'État dont chaque échelon
correspondrait à une catégorie de collectivité territoriale. Ce n'est ni une réalité ni une nécessité.
b) La fin du « doublonnement »
Administrations territoriales de l'État et celles des collectivités locales rivalisent pour « contrôler » les
mêmes fragments de territoire et les mêmes populations.
Pour la réduire, certains proposent un bouleversement profond de notre organisation administrative,
prenant acte du développement du concept pourtant flou de pays et de l'intercommunalité. Dans ce
schéma « idéal », les 3 800 bassins de vie quotidiens seraient incarnés par 3 800 communautés de
communes, tandis que les 350 bassins d'emploi deviendraient les réceptacles de 350 pays qui eux-
mêmes rassembleraient communautés de communes et communautés d'agglomération, ces
dernières, au nombre de 140, constituant un maillage de pôles de développement.
Plus raisonnable semble l'idée de découpler la carte administrative de l'État de celle des collectivités
locales, idée déjà formulée par Jean Picq notamment.

2. Deux fois moins de régions deux fois plus grandes ?


Il faut trouver des circonscriptions pertinentes au regard des mutations du système économique et des
enjeux de la construction européenne et parvenir à un allégement du poids résultant, de la
multiplication des échelons de gestion

a) Prendre en compte l'interrégionalité ?


De plus en plus d'administrations de l'État, à l'exemple du ministère de l'équipement, s'organisent à un
échelon interrégional. De plus en plus de politiques d'État sont menées à cet échelon : politiques de
massif, zone de défense de l'état-major de la sécurité civile, le service zonal des transmissions et le
secrétariat général pour l'administration de la police.
La contractualisation à dimension interrégionale apparaît donc comme une réponse privilégiée comme
l'a montré la mise en place récente des pôles de compétitivité.
Deux types de coopération interrégionale, s'ils sont intéressants de manière ponctuelle, n'ont pas un
aspect structurant déterminant. Il s'agit des projets de territoires transrégionaux et les projets
thématiques de territoires, de montagne ou encore des régions viticoles.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
En revanche, un troisième type de coopération interrégionale permet de révéler de véritables
synergies : réalisation d'infrastructures concernant plusieurs régions, les politiques littorales, fluviales
ou touristiques, environnementales et économiques, la constitution d'un réseau universitaire, d'un
réseau hospitalier.
b) Encourager la constitution de grandes régions ?
Chacun pourtant s'accorde à relever le caractère indispensable des régions, mais tous semblent
réservés lorsqu'il s'agit de tirer toutes les conséquences de leur existence. Le péché originel des
régions est leur caractère administratif.
Les chiffres montrent, outre des disparités très importantes, un chiffre moyen de population par région
relativement faible.
Dans ce contexte, diminuer le nombre de régions pour en augmenter les capacités ne paraît pas être
de mauvaise politique.

Certes, la loi autorise déjà les régions volontaires à se regrouper, mais les conditions de majorité
qualifiée exigées au niveau départemental pour l’approbation d’un tel projet paraissent très
restrictives.

Dans ces conditions, aucun regroupement de régions n’a encore été réalisé. Or, l’insuffisance de la
taille, mais surtout du poids démographique et économique des régions françaises, comparées à leurs
18
homologues européennes (notamment à nombre de Länder allemands

18
S’agissant de la seule taille, la situation des Länder est très contrastée, pour des raisons historiques liées au
caractère tardif de l’unité allemande. Ainsi, certains Länder sont de simples villes-États (Hambourg, Brême) de
quelques centaines de km2, tandis que d’autres sont très étendus (70 000 km2 pour la Bavière, 35 000 km2 pour
le Bade-Wurtemberg).
7ème Universités d’Eté Page 48
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
CLASSEMENT DES RÉGIONS EUROPÉENNES PAR POIDS ÉCONOMIQUE ET
DÉMOGRAPHIQUE DÉCROISSANT

Nom de la région PIB de la région (en milliards de Population de la région (en Pays
19
standards de pouvoirs d’achat ) millions d’habitants) concerné

Rhénanie-Nord- 447 18,1 Allemagne


Westphalie

Île-de-France 425,5 11,3 France

Bavière 368,6 12,4 Allemagne

Grand Londres 301,5 7,4 Royaume-


Uni

Bade-Wurtemberg 300,2 10,7 Allemagne

Lombardie 283,6 9,3 Italie

Hesse 181,7 6,1 Allemagne

Catalogne 173,8 6,7 Espagne

Communauté de 163,8 5,8 Espagne


Madrid

Latium 148,5 5,2 Italie

Source : Eurostat, 2004

19
Unité monétaire calculée par Eurostat pour permettre des comparaisons malgré les différences monétaires de
pouvoir d’achat entre pays.
7ème Universités d’Eté Page 49
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
POIDS ÉCONOMIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE DES RÉGIONS MÉTROPOLITAINES
20
Nom de la région Population de la région PIB de la région
21 22
(en milliers d’habitants) (en millions d’euros)

Alsace 1 829 48 389

Aquitaine 3 123 79 920

Auvergne 1 337 31 631

Basse-Normandie 1 453 34 064

Bourgogne 1 626 40 485

Bretagne 3 103 78 035

Centre 2 515 63 457

Champagne-Ardenne 1 337 35 310

Corse 281 6 359

Franche-Comté 1 151 28 091

Haute-Normandie 1 815 46 853

Île-de-France 11 577 500 839

Languedoc-Roussillon 2 548 57 350

Limousin 727 17 089

Lorraine 2 343 55 219

Midi-Pyrénées 2 782 71 296

Nord-Pas-de-Calais 4 048 90 841

Pays de la Loire 3 455 89 530

Picardie 1 890 42 778

Poitou-Charentes 1 722 40 985

Provence-Alpes-Côte d’Azur 4 818 130 178

Rhône-Alpes 6 058 173 682

Métropole 61 538 1 762 379

Sources : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et direction générale des
collectivités locales (DGCL) du ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, 2008

20
Région ou collectivité territoriale de Corse.
21
Estimation au 1er janvier 2007.
22
Estimation pour l’année 2006.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
LES ZONES DE DÉFENSE INTERRÉGIONALES

Nom de la Régions regroupées


zone

Paris Île-de-France

Nord Nord, Picardie

Est Champagne-Ardenne, Lorraine, Alsace, Franche-Comté, Bourgogne

Ouest Haute-Normandie, Basse-Normandie, Centre, Pays de la Loire, Bretagne

Sud-ouest Poitou-Charentes, Limousin, Aquitaine, Midi-Pyrénées

Sud-est Auvergne, Rhône-Alpes

Sud Languedoc-Roussillon, Provence-Alpes-Côte d’Azur

Dom Com Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Polynésie


française, Nouvelle-Calédonie

Le rapport précité de notre collègue Michel Piron souligne que, d’une manière générale, « la
multiplication des initiatives interrégionales comme la montée en puissance des programmes
communautaires INTERREG montre la voie d’un rapprochement entre les régions actuelles qui pose
la question de l’élargissement de leur territoire et de leur population » et qu’un agrandissement des
régions « pourrait permettre un changement d’échelle propre à favoriser des synthèses plus riches
entre les différents territoires, mais aussi susceptibles de mieux prendre en compte la dimension
internationale de nombreux problèmes. À l’échelle européenne, des régions seraient plus visibles et
23
plus efficaces » .

Pour rendre réellement possibles et attrayants les regroupements de régions, on peut suggèrer
d’étudier les pistes suivantes :

— modifier les conditions de majorité requises pour le regroupement. L’article L. 4123-1 du code
général des collectivités territoriales pourrait ainsi être modifié pour subordonner le regroupement des
régions au seul accord de chacune d’entre elles, obtenu à la majorité simple de son conseil régional
24
ou de sa population consultée par référendum local ;

— créer une incitation financière au regroupement. Pour ce faire, les régions ayant décidé de se
regrouper pourraient bénéficier d’une nouvelle part spécifique au sein de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) des régions, laquelle pourrait être d’un montant équivalent aux prélèvements
pour frais d’assiette et de recouvrement et pour frais de dégrèvement et d’admission en non-valeurs
perçus par l’État, soit 8 % du montant des impôts locaux de la collectivité territoriale perçus par voie
25
de rôle . Il conviendrait, si l’on ne souhaite pas pénaliser les collectivités ne participant pas à un
regroupement, d’abonder à due concurrence la DGF, faute de quoi une redistribution de DGF en
faveur des collectivités regroupées s’opérerait.

23
Op. cit. (p. 305 et 307).
24
Dans tous les cas où un accord de l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale est prévu, celle-ci
peut décider d’organiser un référendum local pour confier à la population de la collectivité le soin de décider.
Ce recours à la procédure du référendum local introduite par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003
pourrait être particulièrement opportun pour l’ensemble des opérations de regroupement.
25
La création de cette part serait exclusivement imputée sur la part de la DGF actuellement réservée à la
dotation forfaitaire. Pour l’ensemble des impôts directs locaux, ces prélèvements s’élèvent à un total de près de
5 milliards d’euros. 60 % concernent des impôts communaux, 30 % des impôts départementaux et 10 % des
impôts régionaux.
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Par ailleurs, afin de créer une impulsion efficace, ces différentes dispositions législatives devraient
n’être applicables que pour une durée limitée :

— une période d’un an pourrait être ouverte pour permettre aux régions de formuler librement leurs
demandes de regroupements. En fonction des résultats obtenus, le législateur ne serait
éventuellement appelé à intervenir qu’à l’issue de cette période, pour compléter le mouvement de
regroupement, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités
territoriales ;

c) Assurer une meilleure articulation entre départements et régions ?


C'est de la superposition des compétences et des territoires que naît le risque de chevauchement des
actions et de confusion des légitimités.

- « Départementaliser » les régions


Une première solution qui apparaît pour améliorer l'articulation entre départements et régions
consisterait à faire des conseils régionaux une émanation des conseils généraux, assurant ainsi un
lien organique entre les deux. Chaque département pourrait faire valoir ses intérêts au niveau
régional, tandis que, sur le modèle intercommunal, une politique de consensus pourrait se dessiner
entre délégués des départements émancipés des contraintes départementales.
Cette solution aurait cependant pour inconvénient de revenir en arrière sur le fait régional, qui dispose
depuis 1986 d'une légitimité démocratique certaine. En outre, elle n'aborderait pas la question de
l'adaptation départementale aux évolutions sociales et économiques.
- « Régionaliser » les départements
Une deuxième solution envisageable reviendrait à faire élire les conseillers régionaux sur une base
« départementale » ou plus exactement sur la base d'un regroupement de cantons, qui pourrait
prendre la forme d'un arrondissement adapté aux nouvelles réalités territoriales, qui pourrait lui-même,
par ailleurs, servir de support à une implantation de l'État rénovée.
Chaque conseiller d'arrondissement, pourrait être à l'écoute de « son » territoire et relayer ses
préoccupations auprès de l'instance régionale, qui assurerait ainsi la synthèse entre proximité et
dimension infranationale, pour « penser globalement » et « agir localement ».
Dans le même esprit, une proposition est aussi faite que les conseillers généraux soient aussi
régionaux et traitent successivement les affaires départementales et régionales à l’instar de
l’organisation du Conseil de lois (à la fois commune et Conseil Général).
Dans ce schéma, se poserait naturellement la question du maintien de l'échelon départemental en tant
que tel. Un équilibre territorial des pouvoirs satisfaisant appelle une réponse qui ne saurait être
univoque. Certaines régions, peuvent justifier le maintien d'une collectivité départementale. En tout
état de cause, cette question mérite d'être résolue au niveau des régions elles-mêmes et non à partir
du centre.
En deçà d'une recomposition des collectivités territoriales elles-mêmes, il conviendrait de créer des
moyens de faciliter le rapprochement des points de vue. Pour ce faire, la création dans chaque région
d'une conférence semestrielle réunissant le président du conseil régional et les présidents des
conseils généraux pourrait constituer un progrès non négligeable. Elle pourrait être chargée,
notamment, de donner un avis, qui serait rendu public, sur les grandes politiques menées dans la
région ainsi que sur les différents schémas régionaux.
- Organiser la disparition des départements dans les zones fortement agglomérées (par exemple, la
petite couronne de la région parisienne ou l'espace de la COURLY en région Rhône-Alpes) ayant pour
conséquence le transfert des compétences actuellement dévolues aux conseils généraux considérés,
soit à l'échelon régional, soit plus souvent à celui des communautés d'agglomération ou des
communautés urbaines — la ventilation de ces transferts à l'un ou à l'autre échelon étant liée à une
appréciation sur la meilleure affectation en fonction d'une application pleine et entière du principe de
subsidiarité connectée à l'appréciation des réalités locales.
Une telle adaptation « à géométrie variable» du dispositif institutionnel en fonction des réalités
territoriales permettrait tout à la fois de sauvegarder l'entité départementale là où, notamment en
milieu rural, elle constitue le bon niveau d'administration du territoire par des élus et de supprimer un
échelon dans les espaces où la puissance des structures intercommunales et/ou la proximité
géographique des instances régionales permettent de le faire à bon escient.

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3. Faciliter le rapprochement des communes

a) L'éparpillement intangible ?
La France est caractérisée par un « micro-découpage communal ». Environ une commune sur quatre
a moins de 200 habitants. Environ une commune sur deux a moins de 400 habitants
Si raisonner en termes de chiffres ne suffit pas, c'est parce qu'il convient de s'attacher surtout aux
services rendus. Or, lorsqu'on définit les compétences des petites communes, celles de moins de
500 habitants par exemple, elles se limitent souvent à la voirie, aux bâtiments et aux affaires sociales
entendues au sens strict. Pour assurer au mieux ces missions, il n'est point besoin d'avoir un conseil
de onze élus. Un ou deux conseillers municipaux délégués, responsables pour cette zone, pourraient
suffire. En revanche, pour que de meilleurs services plus nombreux soient rendus sur une telle
commune, il faut bien faire appel à des partenaires extérieurs. Il est plus facile d'obtenir ce résultat
lorsqu'on se trouve dans une structure intégrée. L'élargissement de la palette des compétences
nécessiterait donc un élargissement du territoire.
Une solution consisterait à favoriser l'association pour des communes de petite taille dans une seule
structure, chacune des anciennes communes, pouvant conserver son nom et étant représentée
spécifiquement par un ou plusieurs conseillers municipaux.
b) La méthode volontaire : pour un nouveau modèle de communes associées ?
La fusion de communes telle qu'issue par la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », constituait une
voie de rationalisation fondée uniquement sur le volontariat.
Sous le régime de cette loi, deux communes limitrophes peuvent ainsi fusionner en une seule
commune - c'est la fusion simple - ou bien fusionner en créant une ou plusieurs communes associées,
la commune associée conservant son nom et disposant d'un maire délégué - c'est la « fusion
association ».
Dans le régime initial, cette fusion provient soit de l'accord unanime entre conseils municipaux, soit
d'une acceptation par référendum communal. La loi du 13 août 2004 a rendu la consultation des
électeurs obligatoire.
L'État ne fait que l'officialiser la nouvelle délimitation de circonscription par arrêté préfectoral.
Dans la recherche d'un nouvel équilibre territorial et dans la recomposition du paysage communal, il
convient de veiller à l'équilibre entre centre et villes périphériques, mais aussi entre campagne et ville.
Dans ce contexte, redonner du lustre au statut de commune associée permettrait de faciliter les
rapprochements et de rationaliser l'espace institutionnel local pour le plus grand bénéfice des
populations.
Il conviendrait notamment de permettre que la fusion-association puisse être engagée à l'initiative des
populations et non plus seulement des conseils municipaux. Il conviendrait également d'encourager la
consultation simultanée des populations habitant sur un même territoire susceptible d'être transformé
en ensemble de communes associées sur le fondement d'un projet commun. On pourrait aussi très
bien imaginer qu'un groupe de communes puisse présenter à leurs habitants différents projets
d'association, parmi lesquels ils pourraient choisir le plus pertinent. L'association pourrait conduire,
outre au maintien du nom de la commune associée, à la désignation d'un maire délégué, chaque liste
identifiant les candidats qui deviendraient maires délégués des communes associées en cas
d'élection. Une convention préalable à l'association signée entre les communes partenaires et
décrivant la répartition des services offerts dans chaque commune associée pourrait être soumise à
l'approbation de la population, ce qui permettrait de garantir la valeur ajoutée qualitative de
l'association. Dans le cas de l'existence préalable d'un epci, l'initiative de la consultation de la
population pourrait provenir du conseil intercommunal.
Se pose inévitablement la question de l'incitation financière. Le dispositif actuel de majoration des
subventions d'équipement n'a pas suffi à favoriser la fusion association. Un encouragement par le
biais de compensation de baisse de la fiscalité pourrait constituer une voie à explorer.
De manière plus audacieuse, il pourrait être confié, de manière expérimentale, à une ou plusieurs
régions le pouvoir de proposition de réorganisation des territoires communaux, les propositions de la
collectivité régionale étant validées ou non par les populations concernées.

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4. Adapter les structures à la diversité des territoires

a) L’élargissement de la trame communale tout en préservant l’existence des


communes actuelles

La fameuse citation de Tocqueville reste de ce point de vue d’actualité : « Les institutions communales
sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple. »
(De la démocratie en Amérique) Et il est significatif que le législateur, à l’occasion de la loi du
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ait adopté un article qui affirme que « les
communes constituent le premier niveau d’administration publique et le premier échelon de
proximité » (article 145).

Dès lors, il est nécessaire de concevoir une sorte d’emboîtement de structures entre un périmètre
élargi (qui pourrait dans la plupart des cas être celui de l’établissement public de coopération
intercommunale) et le périmètre communal actuel.

La solution la plus simple serait l’absorption des compétences communales par l’EPCI. Cette
opération exigerait toutefois que les EPCI deviennent des collectivités territoriales de plein exercice.
Or, comme l’ont souligné plusieurs personnes auditionnées, on peut douter que l’ajout d’un quatrième
niveau de collectivités territoriales soit le meilleur moyen de rationaliser les structures territoriales
françaises. Dès lors, la transformation des EPCI en collectivités territoriales ne pourrait être pertinente
que si elle s’accompagnait d’une modification conjointe du statut des communes membres de ces
EPCI.

Une modalité de réduction du nombre de communes tout en préservant l’existence d’une réalité
communale fidèle à la trame actuelle serait le recours au mécanisme de la fusion association,
initialement prévu par la loi Marcellin du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de
communes.

La loi Marcellin du 16 juillet 1971 avait eu pour objectif de permettre une simplification de la carte
communale. Elle prévoyait deux types de fusion des communes :

— la fusion simple (articles L. 2113-1 à L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales),
ayant pour conséquence une disparition complète des anciennes communes ;

— la fusion association (articles L. 2113-11 à L. 2113-26 du même code), prévoyant la création de


communes associées.

La fusion association se distingue de la fusion simple dans la mesure où il permet aux communes
fusionnées de conserver une existence, sous la forme de « communes associées », dotées chacune
d’un maire délégué, d’une annexe de la mairie et d’une section du centre d’action sociale.

La croissance de nombreuses villes a pour conséquence l’existence d’agglomérations denses et


peuplées, pour lesquelles une organisation calquée sur celle de Paris, Lyon et Marseille pourrait se
justifier.

Il est donc possible d’envisager que le législateur permette à certaines agglomérations, dans un
premier temps à leur demande, d’acquérir le statut des communes à arrondissements. Afin d’éviter
une généralisation excessive du système des communes à arrondissements, dans des unités
urbaines de taille insuffisante, il conviendrait toutefois de restreindre cette possibilité aux seules
agglomérations comptant plus de 50 000 habitants (seuil actuel pour la création d’une communauté
d’agglomération).

Les conseils d’arrondissements bénéficieraient de l’ensemble des compétences reconnues aux


conseils d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille. Ces compétences ne sont pas négligeables.

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Elles permettraient d’apporter aux communes devenues arrondissements la garantie qu’elles ne
26
seraient pas dépourvues de tout moyen de contrôler l’action de la nouvelle municipalité :

— le conseil d’arrondissement est compétent pour l’implantation et le programme d’aménagement


des équipements de proximité (à vocation éducative, sociale, culturelle, sportive) et la gestion des
27
équipements de proximité ;

— le maire d’arrondissement attribue la moitié des logements dont l’attribution relève de la commune
28
qui sont situés sur son territoire ;

— le maire d’arrondissement émet un avis sur toute autorisation d’utilisation du sol, toute permission
29
de voirie, tout projet d’acquisition ou d’aliénation d’immeuble dans son secteur ;

— le vote des dépenses d’investissement intervient après consultation d’une conférence de


programmation des équipements, et une annexe du budget décrit par secteur les dépenses
30
d’investissement de la commune ;

— les dépenses et recettes de fonctionnement sont détaillées dans un état spécial à l’échelle de
31
l’arrondissement et le conseil d’arrondissement dispose de ces recettes de fonctionnement.

La création d’une commune composée d’arrondissements devrait intervenir au cas par cas. Afin de
donner dans un premier temps aux collectivités la plus large initiative, la création d’une commune à
arrondissements résulterait :

— soit d’une demande formulée dans les conditions de majorité requises pour la création d’un
32
EPCI et obtenant l’accord de la commune la plus peuplée de l’agglomération ;

— soit d’une demande formulée par la seule commune la plus peuplée de l’agglomération et suivie
d’une consultation des électeurs de l’ensemble des communes incluses dans le périmètre de la future
commune à statut particulier.

b) La question des départements comportant une agglomération prépondérante

Une autre voie qui pourrait être explorée pour tirer pleinement profit de l’intercommunalité, dans
certaines aires urbaines, consisterait en un renforcement ascendant des EPCI, par absorption des
compétences départementales.

Michel Debré, dans La Mort de l’État républicain (1947), avait non seulement proposé de diminuer le
nombre de circonscriptions départementales (créer des départements deux fois moins nombreux et
deux fois plus grands) mais également proposé de confier aux grandes villes les tâches exercées par
le département.

La proposition prend une nouvelle vigueur à l’heure actuelle, dans la mesure où les principales
agglomérations sont composées de communes réunies en un EPCI à fiscalité propre.
M. Gérard Marcou, proposait justement que, dans les départements comprenant un établissement
public de coopération intercommunale de grande taille, cet établissement puisse reprendre les
compétences exercées par le conseil général, le reste du territoire du département étant transféré aux
départements voisins. Cette proposition était également formulée par M. Jean-Pierre Balligand, qui
considérait que « le conseil général n’a pas sa pertinence sur l’ensemble du territoire ».

26
Ces compétences sont dans une très large mesure des compétences qui sont également exercées, dans les
communes associées de plus de 100 000 habitants ou les communes associées de moins de 100 000 habitants en
ayant fait la demande, par le conseil consultatif de la commune associée.
27 Article L. 2511-16 du code général des collectivités territoriales.
28
Article L 2511-20 du même code.
29
Article L. 2511-30 du même code.
30
Article L. 2511-36 du même code.
31
Article L. 2511-37 du même code.
32
C’est-à-dire d’une demande formulée soit par la moitié des communes concernées regroupant les deux tiers de
la population, soit par les deux tiers des communes concernées regroupant la moitié de la population.
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Il serait ainsi possible de confier à certains EPCI, correspondant à de grandes aires urbaines, au poids
prépondérant au sein de leur département, les compétences actuellement exercées par ce dernier. Le
tableau ci-après fait apparaître que seules quelques agglomérations seraient susceptibles d’être
concernées (onze si le seuil retenu est celui de 50 % de la population départementale, vingt-deux si le
seuil est abaissé à 40 %).

LES EPCI DÉPARTEMENTALISABLES


EPCI Population Population du Part de la Part des Part de la
de l’EPCI département population de communes du superficie du
l’EPCI dans le département département
2
département (en km )
Grand Lyon 1 219 111 1 578 869 77 % 57/293 515/3 214
CA belfortaine 97 269 137 408 71 % 30/102 174/609
Grand Toulouse 617 576 1 046 338 59 % 25/588 366/6 309
Tours Plus 268 800 554 003 58 % 14/277 249/6 150
Pays ajaccien 66 260 118 593 56 % 10/124 268/4 013
Marseille 991 953 1 835 719 54 % 18/119 605/5 087
Provence
Métropole
Saint-Étienne 392 041 728 524 54 % 43/327 569/4 780
Métropole
Limoges 191 094 353 893 54 % 17/201 437/5 520
Bordeaux 680 973 1 287 334 53 % 27/542 552/10 000
Perpignan 206 631 392 803 53 % 24/226 333/4 086
Méditerranée
Nantes Métropole 572 147 1 134 266 50 % 24/221 523/6 815
Grand Dijon 251 679 506 755 49 % 22/707 219/8 765
Nice Côte d’Azur 500 254 1 011 326 49 % 24/163 330/4 294
Clermont 287 684 604 266 48 % 21/470 300/7 954
Communauté
Strasbourg 467 928 1 026 120 46 % 28/526 313/4 755
Rennes Métropole 399 892 867 533 46 % 37/352 607/6 774
Toulon Provence 403 743 898 441 45 % 11/153 328/5 972
Méditerranée
Centre de la 170 125 381 427 45 % 4/34 170/1 106
Martinique
Orléans-Val de 274 833 618 126 44 % 22/334 334/6 813
Loire
Lille Métropole 1 110 035 2 555 020 43 % 85/652 611/5 742
Communauté 125 051 292 131 43 % 11/433 78/6 004
d’agglomération
troyenne
Montpellier 378 879 896 441 42 % 31/993 421/6 112
Agglomération
Par conséquent, un enjeu majeur de la transformation des EPCI en EPCI-départements serait le sort
des communes du département qui n’auraient pas été incluses dans le périmètre de l’EPCI-
département, étant précisé que la réponse pourrait différer selon les départements.

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LES DÉPARTEMENTS OU DEUX EPCI POURRAIENT ÊTRE REGROUPÉS OU
DÉPARTEMENTALISÉS
Part de la
ÉTABLISSEMENTS Part de la population
Population
PUBLICS DE Population population de cumulée
Département du
COOPÉRATION de l’EPCI l’EPCI/population des deux
département
INTERCOMMUNALE du département principaux
EPCI
Centre de la Martinique 170 125 45 %
Martinique Espace Sud de la 381 427 74 %
112 787 29 %
Martinique
Marseille Provence
Bouches du 991 953 54 %
Métropole 1 835 719 72,5 %
Rhône
Pays d’Aix en Provence 340 270 18,5 %
Alpes Nice Côte d’Azur 500 254 49 %
1 011 326 65 %
Maritimes Sophia Antipolis 162 635 16 %
Saint-Étienne
392 041 54 %
Loire Métropole 728 524 64 %
Loire-Forez 73 687 10 %
Grand Besançon 178 708 36 %
Doubs Pays de 499 062 61 %
125 717 25 %
Montbéliard
Grand Dijon 251 679 49 %
Côte d’Or 506 755 60 %
Beaune 52 946 11 %
Nantes Métropole 572 147 50 %
Loire
Région nazairienne et 1 134 266 60 %
Atlantique 116 705 10 %
de l’Estuaire
Toulon Provence
403 743 45 %
Var Méditerranée 898 441 54 %
CA dracénoise 87 886 9%
Seine CA rouennaise 413 249 33 %
1 239 138 54 %
Maritime CA havraise 259 114 21 %
Territoire de la Côte
195 320 28 %
Ouest
La Réunion 706 300 54 %
Intercommunale du
184 412 26 %
Nord de la Réunion
Lille Métropole 1 110 035 43 %
Nord Dunkerque Grand 2 555 020 52 %
212 241 9%
Littoral
Reims 220 101 39 %
Marne Châlons en 565 229 51 %
68 732 12 %
Champagne
N.B. Figurent en gras les EPCI qui représentent conjointement plus de 50 % de la population départementale,
sans qu’aucun d’eux ne représente séparément plus de 40 % de la population départementale.

Dans certains cas, le département comprend également un autre EPCI auquel il serait également
possible de confier sur son périmètre les compétences du conseil général, ou qui pourrait, lorsque la
proximité géographique le permet, être fusionné avec l’EPCI principal de telle sorte que le nouvel
EPCI-département couvre un plus grand périmètre.

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Dans d’autres cas, la solution la plus simple serait d’effectuer un rattachement des communes ne
souhaitant pas adhérer à l’EPCI-département à un département dont elles sont limitrophes (lorsque tel
est le cas), avec l’accord de ce dernier.

B. RENOUVELER LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS


TERRITORIALES

1. Créer des conférences techniques sectorielles


Au-delà de chaque dossier, une conférence sectorielle réunissant chaque ministère et les collectivités
territoriales pourrait être institutionnalisée, à l'image de ce qui existe en Espagne entre les
représentants des ministères et les représentants des communautés autonomes. Dans ce pays, au
total et à tous les niveaux, ce sont plus de quatre cents organismes mixtes qui permettent de négocier
les politiques, les projets et les financements et toute loi nouvelle tend à prévoir la création d'un
conseil représentatif des communautés autonomes.
En particulier, une conférence État-régions se réunirait périodiquement; elle serait composée des
présidents de régions, ou, suivant le thème abordé, des vice-présidents compétents, avec leurs
administrateurs territoriaux d'une part, et d'autre part des responsables gouvernementaux —
ministres, secrétaires d'États et hauts fonctionnaires concernés.
2. Fixer un cadre contractuel aux relations entre personnes publiques
La contractualisation a rendu de grands services. Elle a « permis de prolonger et de concrétiser
l'objectif de flexibilité poursuivi par la décentralisation. »
Mais le retour à des contractualisations globales impliquerait que les services territoriaux de l'État
retrouvent des compétences et une surface importante pour jouer un rôle actif dans ces contrats. Il
convient donc de trouver des instruments qui assurent un meilleur équilibre entre un partenaire
renforcé dans ses pouvoirs − la collectivité territoriale − et un partenaire rassemblé sur ses missions
essentielles − l'État local.
a) Créer un contrat-cadre public
Dans toute procédure, il conviendrait de prévoir que chaque partie puisse voir pris en compte ses
besoins et ses attentes.
Chaque contrat devrait pouvoir comporter une mention de l'articulation avec des dispositifs antérieurs
ou connexes et être précédé automatiquement par une étude d'impact, qui présente, en particulier,
son inscription dans les logiques à l'œuvre à l'échelon territorial supérieur.
L'objet de l'étude d'impact est d'évaluer a priori les effets administratifs, juridiques, sociaux,
économiques et budgétaires des mesures envisagées.
La procédure contractuelle ne doit être utilisée qu'au bénéfice de projets précis, contenant en
particulier une programmation, un plan de financement, un échéancier. Toute action prévue par le
contrat qui ne serait pas engagée à partir d'un certain délai, fixé contractuellement, devrait disparaître
du programme, cet effet pouvant faire l'objet d'une publicité obligatoire. Un rapport régulier d'exécution
cosigné par les parties serait rendu public et discuté dans chaque assemblée délibérante des
collectivités signataires. Une seule collectivité devrait être, le plus souvent possible, désignée maître
d'ouvrage.
b) Favoriser les relations conventionnelles avec les services de l'État et les organismes ayant
une mission de service public

3. Encourager les échanges d'expériences


Il conviendrait de développer les échanges, mêmes temporaires, entre administrateurs territoriaux et
administrateurs de l'État, et multiplier, en conséquence, les mécanismes de détachement.

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C. PARTAGER LE POUVOIR NORMATIF ?

Le principe de subsidiarité, impliquerait que les normes soient élaborées au plus près des citoyens
dès lors qu'elles concernent des mesures qui ne mettent pas en cause l'intérêt national.
Cela suppose tout d'abord de corriger deux erreurs d'appréciation et de lever une ambiguïté :
- Première erreur d'appréciation : contrairement aux idées reçues, le pouvoir normatif des collectivités
territoriales existe déjà dans notre République, même s'il est fortement cantonné : les maires
disposent d'un pouvoir réglementaire en matière d'ordre, de sécurité et de salubrité; depuis 2002, la
Corse et les départements d'Outre-mer peuvent adapter la législation dans certaines conditions.
- Deuxième erreur : sur le continent métropolitain lui-même, certains territoires (l'Alsace et les
départements mosellans) sont parfois régis par des textes législatifs fort différents.
- Enfin, pour éliminer l'ambiguïté qui pèse sur ce thème, il faut clairement indiquer qu'il ne saurait être
question, de leur transférer un pouvoir de nature législative en application du principe de subsidiarité
suivant lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mise en œuvre à leur échelle».
1. Transférer aux régions un véritable pouvoir normatif
Dans les champs transférés, la solution est à rechercher dans l'association de la fixation d'un socle
national minimal et de sa déclinaison locale librement traduite à la hausse.
Durant les débats sur la révision constitutionnelle de 2003, nombreux furent les orateurs à promouvoir
l'avènement d'un véritable pouvoir local d'application des lois à l'instar de ce qui existe en Espagne
par exemple.
Il ne s'agit pas de revenir à l'époque des arrêts de règlement, qui permettaient aux parlements
provinciaux, sous l'Ancien Régime, d'adapter au territoire les édits royaux, voire, en cas d'opposition,
de les neutraliser.
L'attribution à l'Assemblée de Corse d'un pouvoir de proposition pourrait constituer une voie à
approfondir en prévoyant la procédure par laquelle la collectivité territoriale pourrait présenter des
propositions tendant à ce que le législateur modifie la législation applicable.
Il conviendrait de modifier les articles 21 et 37 de la Constitution pour y inscrire, en la légitimant,
l'existence de ce pouvoir réglementaire
- application diversifiée de la directive cadre de l'Union européenne n°2000/60/CE du 23 octobre 2000
sur l'eau et le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ;
- mise en œuvre régionalisée, liée aux spécificités agricoles, de la politique agricole commune (PAC) ;
- modulation de l'application de la loi relative à la protection et à la mise en valeur du littoral.

De même, on pourrait créer un système de régulation et de résolution des conflits d'interprétation ou


d'application qui pourraient surgir entre un texte législatif et ses déclinaisons réglementaires votées
par les conseils régionaux: plusieurs solutions de nature et d'implication différentes (Conseil
constitutionnel ? Conseil d'État ? Sénat renouvelé ?) sont envisageables.
2. Associer les collectivités territoriales à la politique de simplification
Les capteurs de l'application et vérificateurs de l'applicabilité des lois et règlements que constituaient
les administrations territoriales de l'État tendent à devenir moins présents. Les collectivités territoriales
doivent prendre le relais des services déconcentrés dans l'évaluation des réglementations et faire
remonter les difficultés liées à leur application.

D. REFONDER LES FINANCES LOCALES

1. Renforcer l’autonomie financière des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales subissent depuis quelques années un effet de ciseau entre des charges
qui connaissent un taux de progression élevé et des recettes de plus en plus contraintes.

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En ce qui concerne les charges, les collectivités financent à la fois les transferts de compétences,
leurs propres politiques et les désengagements de l’Etat. En ce qui concerne les ressources, les
assiettes des impôts locaux sur lesquelles les collectivités ont une marge de décision rétrécissent au
fil des décisions législatives et les dotations en provenance de l’Etat ne peuvent plus connaître de
dynamisme en raison du contexte économique et budgétaire national.
Le système français est marqué depuis longtemps par une dualité des financements des collectivités :
outre certaines recettes liées notamment à la gestion des services publics, ils se répartissent
principalement entre des recettes fiscales, sur lesquelles les collectivités ont plus ou moins
d’influence, et des dotations ou concours de l’Etat. Notre collègue Jacques Mézard a d’ailleurs
souligné lors de son audition l’inquiétude ressentie par les collectivités territoriales en raison du peu de
maîtrise qu’elles avaient sur leurs recettes.
Certains pays européens, peu nombreux (Malte, Irlande), n’attribuent pas de recettes fiscales aux
collectivités territoriales, mais en moyenne dans l’Union européenne, les recettes fiscales représentent
47% des recettes totales. La suppression ou la limitation trop forte du pouvoir fiscal des collectivités
locales ne semble donc pas justifiée ; elle ne l’est ni par l’histoire française, ni par les comparaisons
européennes. Elle aurait également une conséquence forte du point de vue démocratique : un élu
pourrait-il mettre en œuvre la politique pour laquelle il a fait campagne en ne recevant des ressources
que de l’Etat ?
Dans ces conditions, il est nécessaire de trouver un nouvel équilibre pour le financement des
collectivités locales.

a) Dans leurs relations financières avec l ’Etat

En ce qui concerne les transferts de l’Etat, la question revêt deux aspects. D’une part, l’Etat est
devenu le premier contribuable local mais il ne peut s’en prendre qu’à lui-même car c’est au travers
des exonérations et dégrèvements adoptés au fil des années par le Parlement. Le taux de prise en
charge par l’Etat des taxes directes locales a vivement progressé dans le temps pour atteindre
globalement 26 % en 2008 : plus de 50 % pour la taxe professionnelle et près de 33 % pour la taxe
d’habitation.
La suppression ou la limitation des dégrèvements et exonérations est régulièrement mise en avant
comme une simplification et surtout une meilleure responsabilisation des élus locaux face à leurs
électeurs – contribuables. Il s’agit aussi de faire disparaître un lien malsain entre les collectivités et
l’Etat : cette contribution nationale est invisible pour le contribuable local, ce qui ne peut pas être
satisfaisant en termes de responsabilité et de transparence.
A partir de cette solution unanime, la véritable question est de savoir comment répartir la charge –
devenue très élevée – entre l’Etat, les collectivités locales et les contribuables : les dégrèvements et
exonérations sont estimés à 20,5 milliards d’euros en 2009. L’objectif sera d’autant plus difficile à
atteindre que la suppression annoncée de la taxe professionnelle sera peut-être partiellement
compensée par de telles dotations.
D’autre part, les dotations de l’Etat n’ont plus qu’un vague lien avec les territoires et sont assez
largement forfaitisées : dans la DGF des régions (5,3 milliards d’euros en 2008), 152 millions
alimentent la dotation de péréquation ; dans la DGF des départements, les deux dotations de
péréquation s’élèvent à 1,3 milliard pour une dotation globale de 12 milliards. Cependant, depuis la
réforme de 2004, l’action du Comité des finances locales rétablit progressivement plus de péréquation
dans la répartition de la DGF, car il augmente les dotations de péréquation plus vite que les dotations
forfaitaires ou de compensation.
Par ailleurs, dans le cadre des relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales, des
sujets plus techniques peuvent être évoqués :
 si les collectivités lèvent l’impôt en décidant, dans certaines conditions, du taux de certaines
taxes, c’est l’Etat qui calcule l’assiette. Or, les grandes collectivités auraient les capacités
humaines et techniques pour travailler sur les bases d’imposition et assurer ainsi une
meilleure et plus juste répartition de l’effort fiscal. Plusieurs collectivités ont ainsi effectué
des études sur les bases de taxe professionnelle et ont transmis aux services de l’Etat les
résultats de ces « contrôles », ce qui a pu permettre d’augmenter la base d’imposition. De
plus, en contrepartie de ce service rendu, l’Etat prélève des frais d’assiette, dont le montant
n’est plus négligeable sur les feuilles d’imposition ;
 en outre, l’Etat prélève effectivement l’impôt, en levant également des frais de gestion pour
ce service rendu aux collectivités. De même que pour le calcul des bases, certaines
collectivités auraient les capacités de percevoir directement le produit fiscal auprès des
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contribuables ;
 l’Etat tient les comptes du payeur et assure la gestion de la trésorerie des collectivités.
Celles-ci ont obligation, sauf condition exceptionnelle, de déposer leurs liquidités au Trésor
public, sans rémunération ; la contrepartie de l’Etat est l’avance du produit des impôts
locaux par douzième tout au long de l’année, en anticipation par rapport aux versements
effectifs des contribuables. Cependant, cette contrepartie est de moins en moins pertinente
en raison du développement de la mensualisation du paiement de l’impôt ; de plus, si cette
avance n’existait plus, cela poserait un problème de trésorerie uniquement la première
année du changement de versement.
Pour autant, cette obligation de dépôt se révèle prudentielle en temps de crise : les collectivités ne
pouvant placer leurs fonds sur les marchés ou sur des titres, ne sont pas touchées par des pertes de
placements, comme ont pu l’être de nombreuses collectivités américaines ou norvégiennes durant les
crises financières.
Enfin, il est évident qu’une refondation des relations financières entre l’Etat et les collectivités locales
ne peut être réalisée sans que ces dernières puissent faire valoir leur position sur la nature, le
périmètre et les conditions des obligations mises à leur charge. Une des difficultés principales de
l’évolution historique récente réside bien, en effet, dans le fait que des transferts de compétences
et/ou de charges ainsi que des changements dans les assiettes des impôts locaux sont décidés en
l’absence de concertation avec les collectivités et leurs associations représentatives. Le
rétablissement de la confiance entre l’Etat et les collectivités territoriales auquel appelle votre mission
passe ainsi par un changement profond des comportements et des procédures en la matière.

b) Dans leurs ressources fiscales

La fiscalité directe locale, symbolisée par les « quatre vieilles », cristallise les critiques. Les taxes
locales sont en réalité très nombreuses mais les plus importantes en volume sont en effet la taxe
d’habitation, les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et la taxe professionnelle.
Ces impôts sont des impôts de « stock », ils sont assis sur des valeurs qui ne fluctuent pas ou peu
avec la croissance économique : la taxe professionnelle a en particulier une très faible élasticité à la
baisse. Ils présentent donc un avantage indéniable pour les collectivités, leur produit étant prévisible
et globalement stable hors effet-taux. A contrario, du point de vue du contribuable, ils paraissent
parfois lourds, surtout en période de crise, et cette perception est renforcée par la diminution régulière
des assiettes décidée par le législateur. Ce type d’impôt ne connaîtra pas une baisse forte en cas de
crise économique, mais ne connaîtra pas non plus de hausse forte en cas de croissance.
Avec les droits de mutation, on constate très directement l’inconvénient de disposer d’impôts de flux :
la baisse de leur produit est extrêmement rapide en période de crise immobilière. Ceci est d’autant
plus pénalisant pour les collectivités qu’elles ont l’obligation d’équilibrer leurs budgets ; contrairement
à l’Etat, elles ne peuvent pas « laisser filer le déficit ». Les règles comptables actuelles devraient
d’ailleurs être ajustées si les impôts de flux devenaient plus importants pour les collectivités.
La fiscalité locale française souffre également d’une grande confusion pour le citoyen. Les quatre
taxes directes locales ont de multiples « tranches » : pour la commune, souvent l’intercommunalité, le
département, la région, l’Etat avec les frais de gestion et de recouvrement, parfois les chambres
consulaires. De plus, certains impôts ou taxes sont prélevés via une taxe directe locale : la redevance
audiovisuelle ou la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Il existe donc bien un « millefeuille »
de la fiscalité locale : 39 000 organismes décident à un niveau ou à un autre d’un taux d’imposition.

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Ressources fiscales des collectivités : comparaisons européennes

Les modalités de financement des collectivités infranationales dans les pays de l’Union
européenne sont extrêmement diversifiées et les frontières entre les différentes composantes de la
ressource sont difficiles à définir.
Les recettes tirées de la facturation des services publics locaux et de la gestion du patrimoine sont
très diverses et dépendent à la fois des compétences exercées par les collectivités et du mode de
gestion des services publics.
En ce qui concerne la fiscalité, il existe un grand nombre d’impôts propres aux collectivités, directs
ou indirects, ainsi que des impôts qu’elles partagent avec l’Etat ou les Etats fédérés. On peut noter
que, dans certains pays, comme la Belgique, l’Allemagne ou l’Espagne, les collectivités locales ont
le droit de créer de nouveaux impôts locaux.
Trois impôts locaux sont très répandus :
 L’impôt foncier est présent dans la quasi-totalité des pays européens et, dans une large majorité
d’entre eux, il s’agit d’un impôt exclusivement communal. Il prend généralement en compte à la fois
les terrains et les constructions. Les bases d’imposition reposent soit sur la superficie ou la surface,
soit sur la valeur des propriétés. Les taux peuvent différer selon la catégorie ou l’utilisation des
biens, mais également selon les zones géographiques à l’intérieur de la collectivité (par exemple
en Italie en fonction des équipements publics à proximité). Les collectivités disposent souvent
d’une marge de manœuvre pour la fixation du taux, mais elle est fréquemment encadrée.
 L’impôt local sur les activités économiques est présent dans une dizaine de pays, il est
particulièrement important dans les recettes totales en France, en Allemagne, en Italie et au
Luxembourg. Il peut porter sur le bénéfice des sociétés (Allemagne) ou le profit opérationnel
(Luxembourg), la valeur ajoutée (Italie et Hongrie), le montant des salaires (Autriche), la valeur
locative des immobilisations avec un correctif en fonction de la valeur ajoutée (France).
 L’impôt local sur les revenus des personnes physiques concerne cinq pays de l’Union
européenne. Au Danemark, en Finlande et en Suède, il constitue la principale ressource fiscale des
collectivités. Assis sur la même assiette que l’impôt national, il est recouvré par l’Etat, mais les
collectivités disposent d’une grande liberté pour la fixation du taux. En Belgique et en Italie, il s’agit
d’une taxe additionnelle à l’impôt national, moins importante que dans les pays nordiques.
Enfin, les partages d’impôts nationaux sont très répandus en Europe, principalement dans les Etats
fédéraux, et portent sur des impôts à fort rendement : l’impôt sur le revenu des personnes
physiques (IRPP, 15 pays assurent un tel partage), l’impôt sur les sociétés (9 pays) et la taxe sur la
valeur ajoutée (6 pays).
En ce qui concerne l’IRPP, les Länder allemands en perçoivent 42,5 % et les communes
allemandes 15 %, les communautés autonomes espagnoles généralement 33 %, les communes
hongroises 39 %, les communes italiennes 6,5 % ou les départements polonais 10,3 %.
Le partage de la TVA concerne principalement des Etats fédéraux, mais pas uniquement : en
République tchèque, les communes perçoivent 21 % des recettes de TVA et les régions 9 % ; en
Roumanie, les départements et les communes en perçoivent 27,5 %.
Le partage de l’impôt sur les sociétés concerne également des pays très divers : l’Allemagne,
l’Autriche, mais aussi le Danemark (les communes en perçoivent 13,4 %), la Finlande (22 % pour
les communes), la Pologne (notamment 15,9 % pour les régions) ou la République tchèque
(principalement 21 % pour les communes).

A partir de ce constat et de l’objectif de trouver des ressources suffisantes et pérennes pour les
collectivités, quelques principes peuvent être posés pour orienter la réforme de la fiscalité locale :
 les impôts devant être « lisibles » et compréhensibles pour le contribuable, chacun d’entre
eux doit donc certainement être spécialisé sur un nombre limité de collectivités. Il s’agit au
fond d’un impératif démocratique de consentement à l’impôt, dont le principe a été posé
dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Dans le même esprit, comme il est
indiqué ci-dessus, il est nécessaire de limiter, voire de supprimer les prises en charge par
l’Etat de contributions dues localement ;
 chaque collectivité doit pouvoir recourir à la fois au contribuable ménages et au contribuable
entreprises ; en particulier, il paraît indispensable à la mission de conserver un impôt
économique, expression du lien qui doit continuer à exister entre les territoires et les
entreprises ;

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 en raison des règles d’équilibre des budgets locaux, les collectivités doivent s’appuyer plus
largement sur des impôts de stocks, plutôt que sur des impôts de flux ; en tout état de
cause, chaque niveau de collectivité doit pouvoir disposer de deux types de ressources
fiscales ;
 les assiettes doivent être larges pour éviter la concentration de l’impôt et limiter les critiques
; par ailleurs, les cumuls d’impôts sur une même assiette doivent être limités ;
 enfin, la capacité pour la collectivité de fixer le taux doit être réelle. Une réflexion pourrait
également être engagée pour que certaines collectivités puissent dans une certaine mesure
disposer de marges de décision sur les assiettes.

2. Assurer la solidarité entre les territoires par une péréquation refondée

a) La liberté fiscale

S’il est souhaitable de laisser davantage de liberté fiscale aux collectivités territoriales et de renforcer
leur autonomie financière, cette évolution doit nécessairement s’articuler avec une rénovation de la
péréquation entre les territoires. En effet, toutes les collectivités territoriales sont loin d’avoir les
mêmes bases fiscales, les inégalités étant d’autant plus importantes que le nombre de collectivités
territoriales concernées est élevé.
Ainsi, les inégalités sont particulièrement marquées pour les communes. Si l’on prend en compte
l’ensemble des communes de métropole, le potentiel fiscal par habitant varie de 0 euro à plus de 30
000 euros (Omonville-la-Petite, dans le département de la Manche). La moyenne est de l’ordre de 500
euros par habitant. En ce qui concerne les départements de métropole, le potentiel fiscal par habitant
s’échelonne de 232 euros pour le département de la Creuse à 991 euros pour celui des Hauts-de-
Seine, la moyenne s’établissant à environ 400 euros par habitant. Enfin, l’écart est plus faible dans le
cas des régions puisque le potentiel fiscal par habitant va de 67 euros en Corse à 111 euros pour la
Haute-Normandie.

b) Les lacunes des dispositifs actuels de péréquation

Selon un rapport du Commissariat général du plan, « la péréquation corrige 40 % des inégalités de


pouvoir d’achat entre communes, 51 % entre départements et 54 % entre régions ».
Si ces résultats sont significatifs, ils masquent le fait que le dispositif actuel de péréquation est illisible,
tant pour les citoyens que pour les collectivités territoriales, et d’une complexité telle que sa gestion
est rendue difficile. Ainsi, l’étude précitée conclut au fait que la dotation la plus péréquatrice, du fait de
sa masse, serait, paradoxalement, la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement
(DGF). En revanche, les dotations explicitement dédiées à la péréquation, bien qu’ayant une plus forte
intensité péréquatrice, réaliseraient moins de péréquation, du fait de leur montant modeste.
Pourtant, la DGF n’est pas principalement versée en fonction du potentiel fiscal de chaque collectivité.
Ainsi, si les communes au potentiel fiscal par habitant le plus élevé perçoivent effectivement moins de
DGF, ce qui est de nature à renforcer la péréquation, on constate que la répartition de la DGF entre
les communes à faible potentiel fiscal par habitant ne semble que peu dépendre du potentiel fiscal par
habitant. Ainsi, l’Etat dépense beaucoup pour verser des dotations dont le montant n’a pas
principalement pour vocation de rectifier les écarts de richesse entre les collectivités territoriales les
plus riches et les collectivités les plus pauvres.
Par ailleurs, l’efficacité des mécanismes de péréquation semble décroître, ce que reconnaît le
ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, en ce qui concerne les
communes. La direction générale des collectivités locales (DGCL) relève ainsi un « recul de la
performance péréquatrice des dotations », qui « provient de l’augmentation ces dernières années du
nombre et du poids des dotations de compensation dans l’ensemble des dotations, notamment sous
l’effet de la création en 2003 de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe
professionnelle et de son intégration dans la dotation forfaitaire en 2004 ».
Il apparaît donc que le système de péréquation dite « verticale », qui consiste en une répartition des
concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales, n’est pas satisfaisant.

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Or, la péréquation dite « horizontale », qui fonctionne par prélèvement sur les recettes fiscales des
collectivités disposant d’un niveau élevé de ressources pour les répartir, au niveau local, est très peu
développée. Lors de son audition, notre collègue Charles Guéné s’est d’ailleurs prononcé en faveur
de son renforcement.
Outre les intercommunalités à fiscalité propre, les deux principaux exemples de péréquation
horizontale sont le Fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), mécanisme de péréquation
financière propre à cette région, créé par la loi du 13 mai 1991, et les fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), créés par la loi du 29 juillet 1975.
Le FSRIF a pour objectif de « contribuer à l’amélioration des conditions de vie dans les communes
urbaines d’Ile-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur
population sans disposer de ressources fiscales suffisantes ». Les communes contributives au fonds
sont celles dont le potentiel financier par habitant est supérieur de 25 % à la moyenne régionale ou
dont les bases de taxe professionnelle par habitant excèdent 3 fois la moyenne nationale. Les
communes bénéficiaires sont celles dont l’indice synthétique de ressources et de charges est le plus
faible.
Les FDPTP, quant à eux, opèrent une péréquation horizontale au niveau départemental. Ils ont pour
fonction de répartir entre les communes et les intercommunalités le produit de taxe professionnelle
provenant d’établissements considérés comme « exceptionnels » du fait de l’importance de leurs
bases fiscales.

c) Les pistes pour une nouvelle péréquation

Une première piste de rénovation de la péréquation serait le renforcement des mécanismes de


péréquation horizontale. Ainsi, comme le propose l’Assemblée des communautés de France, le rôle
péréquateur des intercommunalités pourrait être renforcé au travers de l’approfondissement de la
mutualisation des bases de la taxe professionnelle. Cette orientation permettrait de répondre au
problème de la concentration des établissements productifs, que le Centre d’analyse stratégique
considère comme «responsable au premier chef des inégalités territoriales, puisque 5 % des
communes bénéficient de près de 80 % des bases ».
Par ailleurs, le renforcement des dotations les plus péréquatrices, telles que la dotation de solidarité
urbaine (DSU), pourrait être mis en œuvre. Ce renforcement devrait s’articuler avec la nécessité de
préserver le niveau de ressources de l’ensemble des collectivités territoriales et l’impératif de limiter
l’augmentation des concours de l’Etat aux collectivités territoriales, dans le cadre actuellement très
contraint des finances publiques.
Une réforme globale des dispositifs de péréquation pourrait également être envisagée. Celle-ci
pourrait voir la mise en place d’une nouvelle dotation de péréquation, unifiée donc plus lisible pour les
citoyens et les collectivités territoriales et plus efficace, ainsi qu’un choix plus marqué pour les
dispositifs de péréquation horizontale entre les collectivités territoriales. Cette réforme globale est
préconisée par M. Philippe Valletoux, dans son rapport au Conseil économique, social et
environnemental : «La nouvelle donne fiscale et financière pour le secteur local amène à penser, là
encore, que le souci d’une vision globale du système est certainement préférable au maintien d’un
dispositif éclaté et abscons. La mise en place d’un Fonds national de péréquation se substituant à
l’ensemble des dispositifs existants - à l’exception éventuellement des Fonds particuliers à l’Île-de-
France et à l’Outre-mer - est de nature à mieux répondre aux attentes en la matière ».

3. Mieux maîtriser les cofinancements

Comme vos rapporteurs l’ont indiqué, la pratique des cofinancements est, dans une certaine mesure,
indispensable à l’action publique. Par conséquent, la remise en cause des financements croisés ne
doit pas être à l’ordre du jour. En revanche, des solutions peuvent être apportées pour remédier aux
inconvénients résultant de cette pratique et répondre aux critiques récurrentes dont elle fait l’objet.

a) Limiter le nombre de cofinanceurs ?

Une première piste de réforme pourrait consister à limiter le nombre de cofinanceurs d’un
investissement public.

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Toutefois, cela présente le risque de limiter le montant global consacré à un investissement et donc le
nombre et la qualité des investissements publics. Une réflexion doit donc être poursuivie sur les
contours de cette éventuelle limitation. Ils doivent être définis de manière souple, afin de ne pas
entraver l’action publique. Ainsi, les contributions de l’Etat et de l’Union européenne pourraient être
exclues de cette limitation mais la question est posée du transfert des subventions directes de l’Etat
aux départements et de la compétence de gestion des subventions européennes aux régions. De
même, des règles spécifiques pourraient être mises en place en faveur des plus petites communes,
dont les capacités de financement sont les plus faibles.
D’avis contraire, M. Jean-Luc Bœuf, directeur général des services du conseil général du Val-d’Oise,
préconise leur limitation à deux, voire trois intervenants des opérations de cofinancement, en incluant
dans ce plafond à la fois l’Etat et l’échelon communautaire. Selon lui, cette limitation, plus stricte,
aurait l’avantage, en réduisant la participation de certains acteurs publics aux projets relevant de la
compétence des autres acteurs, de recentrer chaque échelon sur son cœur de métier, tout en
conservant la possibilité d’une participation conjointe de plusieurs personnes publiques. Cela
favoriserait à la fois la lisibilité de l’action publique et la logique de complémentarité, chaque
collectivité territoriale intervenant en appoint de l’action des autres et non en concurrence avec elle.

b) Mettre en place des guichets uniques ?

Un autre élément de simplification, préconisé par l’Assemblée des communautés de France, serait la
mise en place de « guichets uniques », qui simplifieraient les circuits de financement, sur le modèle
des agences régionales de santé (ARS) ou de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de
l’énergie (ADEME).
Ainsi, pour chacune des principales politiques publiques, seraient constituées des « agences
régionales de financement », qui seraient l’unique interlocuteur de chaque collectivité territoriale
lorsqu’elle souhaite regrouper des financements pour mettre en œuvre un projet. Cette seule mesure
de simplification, sans porter atteinte à la pratique actuelle des cofinancements, en réduirait la
complexité et la lourdeur administrative.

c) Mettre en place des seuils de financement ?

De manière plus contraignante, pourrait être envisagée la fixation de seuils impératifs de financement
pour certains des acteurs participant à un investissement. Ainsi, par exemple, la collectivité territoriale
principalement compétente ou concernée par l’investissement pourrait avoir pour obligation de
contribuer au moins à hauteur de 50 % au financement du projet.

Cette mesure permettrait également de clarifier les responsabilités, en identifiant distinctement la


collectivité territoriale principalement responsable, sans hypothéquer la réalisation des
investissements puisque la possibilité d’une participation financière d’autres acteurs serait maintenue.
Une telle réforme s’inscrirait dans la logique de la mise en place d’un « chef de filat » de certaines
collectivités territoriales dans chacun des secteurs de compétence.
Enfin, un dispositif de ce type serait également modulable, le seuil minimal de financement pouvant
varier, les participations des autres acteurs publics pouvant également faire l’objet de seuils, afin
d’éviter la trop grande dilution des financements et ce dispositif pouvant, enfin, s’articuler avec la
limitation du nombre de cofinanceurs.

d) Interdire aux collectivités territoriales de financer les projets relevant de la compétence de


l’Etat ?

Une dernière piste, particulièrement contraignante par rapport à la pratique actuelle, pourrait être
d’interdire aux collectivités territoriales de participer au financement d’investissements qui relèvent
clairement des compétences de l’Etat. Une telle interdiction aurait le mérite de la clarté puisqu’elle
obligerait l’Etat à assumer l’intégralité du poids de sa compétence et éviterait aux collectivités
territoriales d’avoir à limiter les financements qu’elles accordent à leurs dépenses obligatoires pour
contribuer à l’action étatique.

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Toutefois, cette solution n’est pas sans inconvénient. Ainsi, la qualité des réalisations pourrait pâtir
d’une limitation des financements locaux. Il pourrait également résulter de cette limitation une moins
bonne insertion des projets nationaux dans leur contexte local, les collectivités territoriales étant moins
directement associées aux projets.
L’exemple de la délocalisation à Aix-en-Provence
de l’Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP)
Décidée en 2002, la délocalisation de l’ENSOSP sur le site d’Aix-les-Milles, près d’Aix-en-Provence, a
fait l’objet d’une opération de cofinancement très large, faisant intervenir un grand nombre de
financeurs publics. Ainsi, M. Claude Haut, rapporteur spécial de la mission « Sécurité civile », relevait
dans son rapport d’information sur cette délocalisation que «le financement de la délocalisation de
l’école a été réparti de la façon suivante :
. l’Etat est la principale source de financement, puisqu’il prend intégralement à sa charge le
remboursement de l’emprunt de 52,8 millions d’euros contracté par l ’ENSOSP [...]. L ’Etat
assure donc plus de 56 % du financement total de la délocalisation de l’école ;
. le conseil général des Bouches-du-Rhône est la deuxième source de financement en
montant puisqu’il participe à hauteur de 30,5 millions d’euros, soit 33 % du coût total de la
délocalisation ;
. le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d’Azur, contribue pour près de 5,8 millions
d’euros, soit 6 % du total ;
. la communauté d’agglomération du Pays d’Aix, participe quant à elle à hauteur de 2,7
millions d’euros, soit 3 % du coût total de la délocalisation et, enfin
. la ville d’Aix-en-Provence, finance un montant de 1,8 million d’euros, soit 2 % du coût de la
délocalisation ».
Le financement de ce type d’opération apparaît complexe. Toutefois, il a permis de rassembler des
fonds au-delà des seules capacités financières de l’Etat afin de mettre en place un projet dont
l’envergure aurait peut-être été moindre et l’ancrage dans le cadre local moins réussi si l’ensemble des
collectivités territoriales concernées n’avait pas participé à sa réalisation.

En conclusion, il apparaît que la question des financements multiples est intrinsèquement liée à celle
des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales. Une clarification des
compétences qui passerait par la remise en cause de la clause générale de compétence et par la
délimitation très stricte des champs d’intervention de chaque strate de collectivité entraînerait
nécessairement la réduction du nombre d’opérations de cofinancement et des problèmes qu’elles
suscitent.
A l’inverse, il est peu probable qu’une solution satisfaisante puisse être apportée aux problèmes posés
par les financements multiples en cas de maintien de compétences concurrentes entre les collectivités
territoriales. C’est pourquoi les pistes à privilégier semblent, à ce stade, relever de l’aménagement de
la pratique des financements multiples et non de leur disparition.

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II – CONTRIBUTIONS A LA REFLEXION COLLECTIVE SUR LA
REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES

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Le bling blang territorial de N. Sarkozy
Martin Vanier, Professeur de géographie et aménagement à l’université
de Grenoble
Directeur d’études ACADIE

Picardie ou pas Picardie ? La façon dont les médias et le débat politique se sont
saisis du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, une semaine
avant sa remise officielle le 5 mars 2009, augure mal de la clarté des alternatives qui
sont réellement ouvertes. Une fois de plus, la carte – chaque quotidien a produit la
sienne comme si elle sortait du rapport, où elle n’existe pas – risque de détourner la
question politique, et de basculer l’argumentation dans un pur jeu de territoires, qui a
immédiatement commencé. Officiellement on laisse entendre qu’il y aurait accord
unanime, au sein du comité, pour seize propositions sur vingt, comme si elles étaient
toutes de même poids. À gauche, les réactions critiques fusent dans une grande
confusion – « ringard », « recentralisateur », « politicien » – en ciblant telle ou telle
proposition, mais sans beaucoup d’analyse de fond du texte dans son ensemble.
D’autant moins que les positions personnelles de Pierre Mauroy et d’André Vallini ne
manquent pas d’interroger.
Le big bang recherché aura au moins provoqué un tollé général et hétéroclite, qui
risque cependant de laisser entendre qu’on ne peut décidément toucher à rien dans
ce monde des pouvoirs locaux établis, à gauche comme à droite. On ne pouvait
mieux s’y prendre pour provoquer une mini-crise d’une semaine, avant que Nicolas
Sarkozy ne se fasse, le jour venu, un plaisir de galvauder les résistances et les peurs
injustifiées, pour mieux resserrer l’objectif. Que cherche donc le gouvernement dans
cette affaire ?

Après le « moins d’État », le « moins de collectivités locales »


Le rapport de 132 pages (+ annexes) est construit en deux parties : l’analyse des
nécessités et des possibilités de réforme (I) ; puis les 20 propositions proprement
dites (II). Toutes les deux sont organisées selon les quatre mêmes sujets : les
finances locales, les compétences, les structures, et enfin les « cas particuliers » que
seraient l’Ile-de-France et la Corse. Il ne s’agit pas d’un plan formel, mais d’une
démonstration à forte portée politique.
Dans la première partie, la démonstration est faite que puisqu’il n’est pas question de
rechercher de nouvelles marges de manœuvre financière pour l’action publique, – ou
dit autrement d’une abolition du « paquet fiscal » au profit d’un « paquet social » –
l’urgence est dans la transformation de l’architecture de ces collectivités locales qui
s’obstinent, elles, à dépenser des budgets croissants pour leurs populations. Il est
clairement dit qu’aucune réforme fiscale n’est possible sans un réexamen de la
répartition des compétences entre les catégories de collectivités locales, ce qui
suppose au préalable d’en finir avec le fameux mille-feuille institutionnel. Ainsi est
éloignée et évacuée toute alternative réelle quant aux moyens solidaires des
politiques publiques, au profit d’une énième proposition de réforme des structures qui
jouent avec tout ou partie des nombreuses propositions déjà sur le marché (rapports
Warsmann, Perben, Dallier, Attali, Lambert, Richard, Piron, etc.). Les structures
d’abord, les compétences ensuite, les finances enfin : l’ordre peut paraître logique, il

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
a surtout pour raison de ne pas interroger sur un changement radical d’orientation de
politique générale.
C’est pourquoi la deuxième partie consacre les 10 premières propositions aux
structures, les 3 suivantes aux compétences, les 4 suivantes aux finances, et les 3
dernières aux cas dits particuliers.
On ne peut être surpris que ce rapport adopte la doctrine de la réduction des
dépenses, donc des moyens, des politiques et des services publics : il ne suffit pas
au gouvernement de prôner le « moins d’État », il lui faut maintenant passer
explicitement au « moins de collectivités locales », dans les deux cas bien entendu
toujours au nom du « mieux de ». C’est bien le sens profond de ce rapport.

Le faux big bang


Si on le perd de vue, on se prive de l’argumentation critique majeure, et on en
revient, comme le débat engagé a commencé à le montrer, à des affrontements
épuisés (le devenir des communes au sein des 11 métropoles proposées), de
mauvaises oppositions (départements vs. régions), des divergences rhétoriques (des
collectivités locales avec ou sans compétence générale ?), ou de fausses
convergences (toutes les propositions de « rationalisation » et de « simplification »),
qui ont toutes et tous leurs raisons, mais dispersent les réactions.
Pour y voir clair, proposons une rapide lecture des 20 propositions en deux familles :
la première regroupe des propositions qui ne changeraient pas grand chose aux
possibilités déjà offertes par la loi, ou aux tendances malheureusement déjà servies
par les politiques actuelles ; la seconde est à prendre beaucoup plus au sérieux.
Quatorze propositions sur vingt, aussi intéressantes et parfois justifiées qu’elles
puissent être parfois, n’ont rien d’un big bang territorial, pour diverses raisons :
 les propositions 1 et 2, sur les regroupements des régions ou des
départements, font couler beaucoup d’encre (et pas de la plus neuve), alors
que de toute évidence rien ne se passera sans la volonté des collectivités
candidates ;
 les propositions 3 et 4 (achèvement de la carte intercommunale des
communautés, rationalisation de celle de l’intercommunalité syndicale) ne sont
que des prolongements raisonnables et attendus de la loi Chevènement de
1999 ;
 la proposition 6 (interdiction de création de nouveaux pays) est une
gesticulation inutile : il existe 371 pays actuellement, et le problème n’est pas
d’en créer de nouveaux mais de les faire vivre ;
 la proposition 9 (permettre aux intercommunalités de se transformer en
communes nouvelles) est aussi vieille que tous les projets de fusion de
communes depuis 1790, avec la portée que l’on sait ;
 les propositions 10 (réduire d’un tiers le nombre des élus locaux) et 14
(définition d’un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale) ont
le mérite de confirmer l’analyse de fond présentée ici, mais ne serviront pas
l’intérêt collectif des populations des collectivités ainsi rappelées à l’ordre ;
 les propositions 12 (clarifier les compétences) et 13 (réduire encore les
services de l’État déconcentré) sont des obsessions anciennes de l'Etat
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central, parfois dévastatrices, dont on a déjà fait l’expérience mauvaise ou
inutile ;
 les propositions 15 (réviser les bases foncières) et 16 (remplacer la TP)
sont des rendez-vous obligés qui requièrent certes une grande vigilance, mais
présentent bien peu de marges de manœuvre compte tenu des options plus
globales affichées par le gouvernement en matière de fiscalité et de taxation
des richesses.

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Les vraies impasses
Six propositions font le cœur réel de la bataille qui s’annonce. Deux d’entre elles
pourraient cependant faire l’objet d’un consensus politique suffisant :
 la proposition 7 d’élire les conseils communautaires des EPCI à fiscalité
propre au suffrage universel direct, grâce à un double scrutin communal-
communautaire, dit « fléché ». On sait que cette perspective ne fera jamais
l’unanimité, mais si l’on progresse dans l’idée d’un indissociable couple
commune-communauté, elle finira quoi qu’il arrive par s’imposer ;
 la proposition 17 de spécialisation partielle des impôts : elle soulèvera
certainement des débats technico-politiques, mais le principe en est lui-aussi
consensuel aujourd’hui, d'autant qu'il est déjà effectif pour certaines taxes.
Tout se joue donc sur les quatre propositions qui n’ont pas rassemblé l’unanimité du
comité : un nouveau scrutin départemental-régional (proposition 3), la création de 11
métropoles avec rang de collectivités locales (proposition 8), la restriction de la
clause de compétence générale aux seules communes et métropoles (proposition
11), la création du Grand Paris (proposition 18) ; toutes propositions dont l’échéance
est proposée en 2014.
Ces quatre propositions de poids révèlent la même limite : le comité Balladur est
resté prisonnier d’une vieille conception du politique et des territoires, selon laquelle
chaque niveau, ou chaque collectivité, doit exercer son pouvoir sans combiner,
croiser ou mélanger ses compétences, ses moyens, ses droits et ses devoirs, avec
ceux des autres. Constatant que ce n’est plus possible dans ce monde contemporain
foncièrement interterritorial, le comité Balladur en reste à la dénonciation amère de la
« complexité », alors que c’est précisément le nouveau défi politique : gérer des
territoires complexes, tous articulés, qui ne peuvent définitivement plus relever d’une
seule échelle ou d’un seul périmètre d’action publique, mais uniquement de l’action
politique de coordination. Ce qui implique d’inventer ce que le comité Balladur évite
de nommer : la gouvernance territoriale, et ses nouveaux outils intelligents de
négociation, de co-élaboration, de co-décision, de délibération multi-niveaux, etc.
À défaut, le comité ne peut, après bien d’autres, que produire les conditions d’une
accentuation de la confusion territoriale :
 en proposant que, parmi les collectivités locales actuelles, seules les
communes (et les plus petites d’entre elles) exercent une compétence
générale, alors que tout le problème est dans le morcellement de ces
collectivités de base. Le paradoxe étant que lorsque des métropoles seront en
place, les communes urbaines les plus puissantes et les plus efficientes
passeront au rang de simples arrondissements et sortiront du statut de
collectivités locales (proposition 8), tandis que la myriade des petites
communes rurales qui ne feraient pas le choix des « communes nouvelles »
continuera à exercer la comédie de la compétence générale ! Au passage on
sera passé de trois à quatre niveaux de collectivités locales, au nom de la
simplification du mille-feuille...
 en fragilisant (par la perte de la compétence générale, par des
cloisonnements de compétences, et par la nouvelle répartition fiscale
proposée) le département et la région qu’il s’agit justement d’articuler
d’urgence – et de ce point de vue la notion de scrutin fléché va dans le bon

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sens – non sans le rôle essentiel et indépendant de l’État déconcentré qui ne
doit surtout pas disparaître pour exercer ici un nouveau métier.
 en adoptant la pire des solutions pour la construction métropolitaine de
Paris, celle qui provoquera le plus de dégâts, de conflits et de tensions
politiques, qui instituera une dichotomie renforcée entre le « Grand Paris » et
sa grande périphérie de polarités stratégiques (Roissy, Saclay, villes
nouvelles...), et qui rendra plus difficile l’articulation avec une région
francilienne privée d’une grande partie de son sens par sa puissante
composante centrale.

Mieux à faire
Ici, le rapport Balladur fait preuve d’une telle incohérence et d’une telle désinvolture
dans l’audace qu’on est en droit de se demander ce qu’il en est vraiment de l’objectif
de son commanditaire : big bang ou bling bling ? Organisation d’un débat politique de
fond sur les nouvelles conditions de l’action publique locale dans les territoires et
entre eux tous, ou déstabilisation tactique de tout le dispositif au bénéfice de la
surprise qui pourrait s’imposer alors dans la tourmente ? Volonté réelle d’engager
des réformes de fond pour la gouvernance territoriale, ou désir implicite de les rendre
impossibles durablement ? Avec le rapport du comité pour la réforme des
collectivités locales, N. Sarkozy semble désormais en mesure d’imposer un nouveau
jeu politico-médiatique : le bling-blang territorial. Personne n’est obligé d’y participer :
il y a beaucoup mieux à faire, car le grand chantier interterritorial est en fait urgent et
complexe.
Grenoble, le 1 mars 2009.

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Une vraie réforme territoriale
Par Jean-Antoine Mathys, Administrateur territorial, Ancien Directeur Général
de Collectivités locales, Conseiller en Chambre Régionale des Comptes.

La France connaît une réelle complexité dans son organisation territoriale interne
puisque celle-ci repose, en réalité, sur plusieurs niveaux :
- les communes dotées de la clause générale de compétences (article L 2121-29
du CGCT) et de compétences particulières définies par la loi
- l’intercommunalité dotée de compétences spécifiques définies par la loi et les
statuts adoptés (loi du 12 juillet 1999). Il existe actuellement trois types
d’intercommunalités (à l’exception des syndicats de communes) : les
communautés de communes, les communautés d’agglomération, les
communautés urbaines.
- les syndicats mixtes dotés de compétences exclusives et spécifiques ainsi que
les pays (livre VII du CGCT)
- les départements dotés de la clause générale de compétences (article L 3211-1
du CGCT) et de compétences particulières définies par la loi
- les régions dotées de la clause générale de compétences (article L 4221-1 du
CGCT) et de compétences particulières définies par la loi
- l’Etat doté d’une compétence générale et absolue puisque, selon la Constitution
(article 72), il n’existe pas de compétences dédiées aux collectivités
territoriales. Il peut donc agir y compris sur des compétences qu’une autre loi a
confié aux collectivités territoriales, dès lors qu’un sujet l’intéresse (avec une
limite peut-être pour certains territoires d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie).
Ces 6 niveaux d’intervention et de décision nous positionnent largement en tête des
pays de l’Union européenne.
D’une manière générale on peut constater que dans nombre de pays européens il
existe trois niveaux territoriaux (un niveau local, un niveau intermédiaire, un niveau
régional) auxquels s’ajoute l’Etat.
ETATS Population Niveau régional Niveau Niveau local
en millions intermédiaire
Allemagne 82,1 16 Länder 426 Kreis 16 068
Gemeinden
Belgique 10,2 3 régions 10 provinces 589
communes
Espagne 39,3 17 communautés 50 provinces 8 032
autonomes communes
France 60,2 26 régions 100 36 779
départements communes
Italie 56,9 20 régions 95 provinces 8 074
communes
Luxembourg 0,4 118
communes
Royaume 59 3 (Pays de Galles, 56 comtés 481 districts
Uni Ecosse, Irlande du
Nord

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Source Refonder l’action publique locale. Commission pour l’avenir de la
décentralisation présidée par Mr Pierre Mauroy (P 32)
Mais la complexité française ne signifie pas la même chose pour les élus et pour les
habitants.

Les élus se reconnaissent globalement dans le système actuel.

La France connaît ainsi une sorte de « théorisation » de la démocratie locale


considérée comme essentielle pour la construction de la démocratie nationale, alors
que l’on pourrait aussi s’interroger sur la faiblesse des contre-pouvoirs comme il en
existe dans nombre de pays européens du fait de l’absence d’un réel pouvoir
judiciaire ou de la difficulté à promouvoir une véritable démocratie sociale. La
« démocratie de proximité » ne fait que confirmer le poids et le rôle des élus locaux
(ils sont quand même 500 000) puisqu’ils sont à l’origine de cette notion dans la
mesure où ils se considèrent toujours comme les meilleurs intercesseurs devant les
problèmes rencontrés par la population.
Et puis il existe un cursus politique traditionnel pour construire une carrière politique.
On est d’abord élu sur des mandats locaux (la commune, le conseil général) avant
d’aborder des mandats nationaux (élections législatives, sénatoriales, voire au-delà).
De ce fait une fois élus les politiques vivent fortement leur appartenance aux
assemblées locales (capacité à décider, solidarité entre élus) et s’en souviennent
une fois élus nationaux. Des Présidents de la République comme des majorités, de
bords opposés, sont là pour en témoigner et il suffit de voir comment est composé le
sénat français.
Il faut donc partir de cette réalité politique. Les collectivités françaises (les communes
et les départements) sont nées à une époque où la France vivait totalement dans
une société rurale (fin XVIIIème et début XIXème) et notre organisation territoriale a
été entièrement bâtie pour servir cette société rurale.
Ce n’est que tout récemment, après la IIème guerre mondiale, que la France a
basculé totalement dans le monde industriel où le fait urbain est devenu majeur.
D’ailleurs on peut considérer que les intercommunalités ou les régions sont une
tentative pour prendre en compte cette nouvelle réalité mais sans toucher, en
aucune façon à l’ancienne.
Ceci explique largement l’échec de toute réforme des communes françaises, fondée
sur le volontarisme des élus locaux (loi de 1971), contrairement à ce qu’on réussit
d’autres pays européens qui ont adopté, eux, des refontes qui s’imposaient à leurs
élus locaux.

Quant aux habitants ils ne comprennent pas, en fait, cette complexité, ce que
démontrent ces deux exemples.
Les contribuables, habitants ou entreprises, si ceux-ci voient le montant de leurs
impôts locaux se cumuler, ne savent pas toujours quelle collectivité est vraiment
responsable. Ce tableau illustre quelles collectivités(ou groupement) peuvent
percevoir les 4 impôts locaux traditionnels existant en France :
Commune Intercommunalité Département Région
Taxe d’habitation OUI OUI (sous forme OUI NON
additionnelle)
Taxe foncière bâtie OUI OUI (sous forme OUI OUI
additionnelle)
Taxe foncière non bâtie OUI OUI (sous forme OUI OUI

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additionnelle)
Taxe professionnelle OUI (sauf OUI (en cas de OUI OUI
en cas de TPU)
TPU)

Et si on élargissait le sujet à d’autres taxes ou impôts indirects, par exemple l’eau, le


nombre de colonnes serait certainement plus important.
Les demandeurs de services, habitants ou entreprises, ne savent pas forcément à
quelle collectivité s’adresser. Par exemple, pour la majorité des gens les maires sont
responsables des droits à construire alors que ceux-ci sont responsables des permis
de construire, qui doivent être conformes au Plan Local d’Urbanisme (défini par la
commune ou par l’EPCI), qui lui-même doit être conforme au Schéma de Cohérence
Territorial (défini par l’EPCI, voire par un syndicat mixte dédié), qui doit respecter un
certain nombre de règles nationales définies par la loi (ex loi Solidarité et Rénovation
Urbaine).
Le résultat c’est que cela se ressent au niveau du vote. On finira bien par constater
que le taux d’abstention est différent pour les municipales et les cantonales,
essentiellement dans les zones urbaines.
Pour toutes ces raisons et parce que la dette publique française atteint des seuils de
plus en plus élevés, ce qui oblige l’Etat à rationnaliser ses propres compétences et
ses services territoriaux dans les régions et les départements (ce qu’il faut continuer
à faire) et à moins augmenter les financements attribués aux collectivités territoriales,
le Président de la République a demandé de réfléchir à une simplification de ce qu’il
faut bien appeler « le mille feuilles territoriales ».
C’est le rôle de la commission Balladur, composée de représentants des diverses
grandes familles politiques, d’engager ce travail de simplification. Elle doit rendre
son rapport au printemps 2009 après avoir auditionné les grandes associations
nationales représentatives des collectivités territoriales françaises.
Or cette commission ne part pas de rien puisque, outre l’acte 1 et l’acte 2 de la
décentralisation respectivement soutenus par les deux grands partis qui structurent
le paysage politique français, elle dispose de deux rapports qui synthétisent des
propositions, qui ont l’avantage d’avoir été écrit par deux spécialistes de la
décentralisation et qui sont politiquement opposés dans leurs engagements.
Ce sont d’une part le rapport Mauroy « Refonder l’action publique locale » publié en
2000 d’autre part le rapport Lambert « Les relations entre l’Etat et les collectivités
locales » publié en 2007.
Or en matière d’organisation territoriale ce n’est que par la recherche d’un consensus
que la commission Balladur peut faire des propositions de simplification véritable qui
puissent se traduire ultérieurement en textes législatifs, sinon il y a tout à craindre du
débat qui serait lancé devant le Parlement.
Ceci amène d’ailleurs à éviter de proposer d’éviter toute réforme constitutionnelle en
matière de collectivités territoriales qu’elle soit faîte devant le congrès ou qu’elle soit
adoptée par un référendum national (article 89 de la Constitution). Tout simplement
parce qu’il n’existera pas de majorité là-dessus.
On risque de voir se reproduire les difficultés qu’a connues la réforme
constitutionnelle de mars 2003 adoptée en congrès. Quant à consulter directement
les français par référendum ne risque-t-on pas de voir se reproduire l’échec du
référendum de 1969 sur la régionalisation ou du référendum de 2005 sur la
constitution européenne où visiblement des questions nationales – assez éloignées
de la question posée – sont venues modifier le résultat.

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Et puis est-on certain que les français, surtout par ces temps de crise économique,
s’intéresse vraiment à la question de la décentralisation ? Il faut se souvenir du
sondage IPSOS de décembre 2006 dans lequel 45% des français considéraient que
la décentralisation était allée trop loin.
La constitution française telle qu’elle est aujourd’hui permet au Parlement de prendre
toutes les lois nécessaires pour réformer notre organisation territoriale.
Quant au contenu de cette réforme législative il convient, avant de la décrire, de
s’interroger sur la dimension géographique de la question posée à l’origine.
S’agit-il de faire une réforme franco-française où serait simplement réduit le nombre
de collectivités et clarifier leurs relations avec l’Etat ? S’agit-il au contraire de
préparer la France à mieux se positionner au sein du territoire européen?
C’est bien évidemment cette deuxième option que l’on retiendra ici parce que le
territoire européen est devenu essentiel dans le développement économique et
scientifique global de notre pays, parce que le droit européen, qu’il vienne du
Conseil de l’Europe ou de la Commission de Bruxelles, s’impose de plus en plus
dans la gestion publique locale.
La réforme de notre organisation territoriale doit poursuivre deux grands objectifs :
être efficace et renforcer les acquis démocratiques, comme il sied à toutes
institutions publiques.
C’est dans ces objectifs que les hypothèses de réforme sont proposées. Elles vont
porter sur les compétences, les ressources, la simplification de l’organisation
territoriale.

1-Clarifier la nature des compétences exercées et leurs modalités de


financement

Cette question est importante car elle détermine réellement le champ d’actions des
collectivités territoriales et leurs principes de financement.
En clair doit-on maintenir la clause générale de compétences (selon la jurisprudence
c’est la combinaison de l’intérêt public et du territoire considéré qui la met en
pratique) ou doit-on s’appuyer sur des compétences particulières liées aux blocs de
compétences issus des années 80 et dans ce cas que serait le régime juridique de
celles-ci ? Enfin quelles seraient les règles de financement pour chacune de ces
compétences puisqu’actuellement elles sont toutes financées de la même manière.
Ce que l’on sait à la lecture de la Constitution (article 72) :
- il n’y a pas de compétences spécifiques dédiées aux collectivités territoriales.
L’Etat peut donc intervenir par la loi sur tous les domaines, y compris sur ceux
qui ont déjà été transférés aux collectivités.
- Il n’existe pas de véritable principe de subsidiarité puisque toutes « les
collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble
des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».
- La tutelle d’une collectivité sur une autre est interdite. C’est une vieille règle en
droit français (depuis la Révolution) qu’aucune majorité n’a voulu défaire.
Cette non tutelle d’ailleurs a été constitutionnalisée en 2003.
Ces trois principes nous différencient d’ailleurs assez largement de certains autres
pays européens, des Etats fédéraux bien sûr (l’Allemagne), mais aussi des Etats
unitaires à forte décentralisation (l’Espagne ou l’Italie)
Dans les faits cependant on ne voit pas une collectivité intervenir à la place d’une
autre au titre des blocs de compétences qui ont été transférés à cette dernière. Ainsi
la région finance bien la construction et l’entretien des lycées, le coût des actions de

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formation professionnelle, le coût de l’apprentissage ainsi que les transports collectifs
ferroviaires de voyageurs comme le département le fait pour les collèges, les routes,
les transports collectifs routiers de voyageurs ou les communes et leurs groupements
le font en matière d’équipements municipaux ou intercommunaux à construire ou à
entretenir dont les écoles primaires et maternelles, d’urbanisme et d’habitat, des
services locaux d’intérêt général.
Il est vrai cependant que, dans un certain nombre de cas, des superpositions
d’actions ont lieu. Par exemple pour les lycées, si la région est la seule à financer la
construction et le fonctionnement des services du lycée, cela n’interdit pas à d’autres
collectivités, parfois sous couvert d’autres politiques de participer au financement.
Ainsi une commune peut très bien verser une subvention au titre de la politique
culturelle ou sportive à une association de professeurs ou d’élèves appartenant à ce
lycée, un département peut très bien financer le comité d’éducation à la santé et à la
citoyenneté du lycée au titre de son action sociale. Mais il est vrai que pour les
budgets de ces collectivités le financement de ce type d’action représente un très
faible montant et un coût sans commune mesure avec ce que finance la collectivité
territoriale normalement désignée par la loi.
Il existe par contre des domaines où l’imprécision des termes utilisés par la loi
(insertion, action sociale ou environnement) et la pratique générale (culture, sports,
tourisme, développement économique et recherche ou aménagement du territoire)
permettent à l’ensemble des collectivités ou à leur groupement d’intervenir en
parallèle, voire parfois en concurrence.
Il serait d’ailleurs intéressant de connaître le coût budgétaire par collectivité de ces
compétences exercées en doublon ou même en rivalité.
La clarification de la nature des compétences est donc nécessaire et ce d’autant
que les ressources limitées des collectivités territoriales débouchent sur la recherche
de financements auprès d’autres collectivités territoriales et l’Etat, d’où la
multiplication de contrats, l’organisation de réunions multiples, des financements
croisés.
Le rapport Mauroy comme le rapport Lambert constate bien l’enchevêtrement des
compétences et les effets négatifs de celui-ci. Les deux recommandent de revenir à
la notion de blocs de compétences en les affinant le cas échéant et demandent
qu’une collectivité soit reconnue officiellement comme « chef de file ».
Par contre seul le rapport Lambert évoque la possibilité pour les communes, comme
pour l’Etat d’ailleurs, de conserver la clause générale de compétences, celles-ci
pourraient être supprimées pour les départements et les régions qui se verraient
doter de compétences spéciales prescriptives.
Les propositions qui suivent essaient de clarifier la nature des compétences en les
classant en 3 catégories comme l’illustre le tableau ci-dessous :
Collectivités Compétences Compétences Clause générale
exclusives prescriptives de compétences
communes oui non oui
départements oui non oui
régions oui oui oui

Ce nouveau classement des compétences devrait ainsi amener à réécrire le CGCT


en différenciant bien par collectivité la nature des compétences exercées et leurs
modes de financement.
1-Les compétences exclusives

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La loi devrait définir la liste de ces compétences avec leur contenu et la collectivité à
laquelle elles sont attribuées.
On retrouverait ici la notion de blocs de compétences affectés à chaque collectivité,
blocs de compétences qui, d’ailleurs, pourraient être complétés comme le suggèrent
les rapports Mauroy et Lambert.
A titre d’illustration la région assurerait la construction et l’entretien des lycées, le
transports ferroviaires de voyageurs, ou l’apprentissage, le département assurerait le
RSA , la construction et l’entretien des collèges ou les routes départementales, la
commune ou le groupement de communes (cf. infra) assurerait la construction et
l’entretien des écoles primaires et maternelles, l’habitat ou les équipements et
services d’intérêt local.
La collectivité désignée par la loi devrait en assurer au moins 80% ( ?) du
financement sur son propre budget.
2-Les compétences prescriptives régionales
La liste de ces compétences prescriptives porterait sur des plans et schémas
adoptés par la région pour le moyen terme (5ans ?), prévoyant des objectifs, un
mode d’intervention et définirait les principes de financement une fois ces plans ou
schéma adoptés. Elles s’imposeraient aux autres collectivités infra- régionales
comme à l’Etat, un peu comme le SDAURIF en Ile de France.
Ces compétences prescriptives seraient une réelle nouveauté dans la gestion
publique territoriale et donneraient ainsi une véritable traduction concrète l’alinéa 5
de l’article 72 de la Constitution qui, s’il rappelle qu’aucune collectivité ne peut
exercer de tutelle l’une sur l’autre, prévoit les modalités de leur collaboration sur
certaines compétences :
« Lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs
collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs
groupements à organiser les modalités de leur action commune »
Seule la région disposerait de ces compétences prescriptives (elle aurait aussi des
compétences exclusives) sauf à remettre en cause cet échelon territorial ou à le
rendre inefficace, comme c’est un peu le cas actuellement. La commune ou le
groupement de communes, le département et l’Etat devraient, par contre, être
associés à leur élaboration.
On trouverait ici les plans ou schémas régionaux existant actuellement comme le
schéma régional d’aménagement et de développement du territoire élargi au sport et
à la culture (SRADT), le schéma régional de développement économique (SRDE), le
plan régional de développement de la formation incluant (PRDF). La liste de ces
schémas pourrait être complétée par la loi par exemple en matière du tourisme ou en
matière de transports. On pourrait enfin imaginer que la loi autorise les régions à
regrouper tel ou tel de ces plans ou schémas dès lors que leur contenu est bien
intégré dans les plans ou schémas restant et qu’au lendemain de chaque élection
régionale ces schémas et plans soient modifiés selon un calendrier à définir.
La loi devrait aussi prévoir leur élaboration, sous la responsabilité de la région, de
manière à assurer un réel partenariat entre les collectivités, leurs groupements et
l’Etat. Elle devrait aussi préciser qu’une fois adoptés, ces schémas et plans
s’imposeront aux autres collectivités, à leurs groupements comme à l’Etat
A titre d’illustration on pourrait imaginer que le SRDE une fois approuvé autorise les
autres collectivités à passer des conventions d’application avec la région les
autorisant à compléter l’aide régionale en matière économique ou bien on pourrait
imaginer que le SRADT s’impose juridiquement aux différents SCOT

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intercommunaux, comme c’est le cas actuellement pour les Directives Territoriales
d’Aménagement.
Enfin ce n’est qu’une fois adoptés que le financement régional deviendrait possible
pour les autres collectivités, sous réserve qu’elles financent au moins 50% ( ?) sur
leur budget propre ou que l’Etat puisse passer des conventions spécifiques avec des
financements adaptés et différents des dotations qu’ils versent annuellement aux
collectivités.
3-La clause générale de compétences
Il est sans doute inconstitutionnel de vouloir supprimer celle-ci pour certaines
collectivités. Cela obligerait probablement à modifier l’article 72 de la Constitution.
Il est aussi illusoire de l’envisager. Seules les régions auraient pu l’accepter mais
devant la réaction hostile des départements, alors que le rapport Lambert le
suggérait, faut-il véritablement s’y engager ?
Par contre mieux vaudrait préciser par la loi les règles de financement de cette
clause générale de compétences.
Une collectivité pourrait l’utiliser mais elle deviendrait, en ce cas, automatiquement
responsable de l’action produite ou maître d’ouvrage de l’équipement induit et
assurerait au moins 80% du financement sur son budget propre.
A cette condition la clause générale de compétences serait maintenue pour les
collectivités territoriales que sont « les communes, les départements, les régions, les
collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 ».
On verra, plus loin, comment et à quelles conditions modifier cette liste.

2-Diminuer les transferts de l’Etat aux collectivités territoriales par une réforme
approfondie des impôts locaux

Actuellement les collectivités locales assurent près des 2/3 des investissements
publics. Pour assurer la qualité du développement de leurs territoires et le bon
fonctionnement des services d’intérêt général il est essentiel que les budgets locaux
soient assurés dans leur volet ressources et qu’ils contribuent à l’équilibre global des
finances publiques, même indirectement.
De ce point de vue ne parler que des compétences sans aborder la question des
ressources n’a pas de sens. Il ne s’agit pas seulement de simplifier notre
organisation territoriale, mais de lui donner une capacité à agir concrètement quelque
soit le dispositif retenu.
Après les lois des années 1982/1983 et les lois des années 2003/2004, les
collectivités territoriales sont désormais en première ligne pour satisfaire les besoins
collectifs. Il y a donc un changement d’échelle des budgets locaux qui jouent un rôle
de plus en plus majeur dans le fonctionnement et l’équipement du territoire national
mais qui, dans le même temps, s’intègrent de plus en plus dans les finances
publiques marquées actuellement par un endettement généralisé.
La réforme constitutionnelle de mars 2003 constitue une étape importante en
introduisant dans la Constitution la notion d’autonomie financière (article 72-2).
Désormais « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités
territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part
déterminante de l’ensemble de leurs ressources ».
Même si le Conseil constitutionnel n’a pas retenu dans sa décision sur la loi
organique la notion de part déterminante cette obligation reste inscrite dans la
Constitution.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Or tous les élus locaux le savent, les ressources fiscales sont essentielles à l’activité
locale. Elles marquent même l’autonomie financière de celles-ci.
Le rapport de Philippe Valletoux « Fiscalité et finances publiques locales : à la
recherche d’une nouvelle donne » adopté par le Conseil Economique et Social dans
sa séance des 12/13 décembre 2006 est important.
Il est issu en effet d’une demande unanime des trois grandes associations des
collectivités territoriales : l’AMF (association des maires de France), l’ADF
(association des départements de France) et l’ARF (association des régions de
France).
Il pose clairement les données financières. Les ressources de fonctionnement du
secteur local étaient en 2005 de 167 Md€, composées essentiellement de produits
fiscaux (90,5 Md€), de dotations de fonctionnement provenant de l’Etat (39 Md€) et
de compensations de produits fiscaux versés par l’Etat à la place des contribuables
(13,6 Md€). Et c’est justement sur ce dernier point, qui représente un peu moins d’
1/3 du déficit de l’Etat qu’il convient d’agir.
Réformer la fiscalité locale est devenue encore plus essentiel par ces temps de crise
économique où la justice des prélèvements importe tout autant que leur efficacité à
développer les territoires et à faciliter l’existence de services d’intérêt général.
Or le rapport Valletoux fixe clairement les buts à atteindre :
- Supprimer toute compensation de l’Etat qui s’interdirait, à l’avenir, d’intervenir
de façon unilatérale en substitution des redevables locaux.
- Doter chaque niveau territorial d’une recette fiscale globale composée de
plusieurs impôts locaux.
- Faire en sorte qu’un seul pouvoir fiscal local s’exerce sur chacun des impôts
constituant la fiscalité locale ce qui permettra à chaque catégorie de
contribuables d’identifier clairement le niveau territorial qui a le pouvoir fiscal
sur l’impôt qui la concerne.
Il ne s’agit pas ici de détailler les propositions faîtes au Conseil Economique et Social
mais de rappeler que si un débat sérieux ne s’ouvre pas sur la fiscalité territoriale, la
réforme d’ensemble de notre organisation territoriale sera incomplète et sans doute
peu efficace.

3-Simplifier les types de collectivités ou de groupements de collectivités

C’est sans doute le sujet le plus difficile à solutionner. Car si la France est le seul
pays membre de l’Union européenne à disposer d’autant de communes, surtout d’un
très faible niveau d’habitants, il n’est pas certain que porter le débat sur le nombre
de collectivités intervenant sur le même territoire est efficace.
Les oppositions sont très tranchées à la fois pour des raisons politiques (la gauche
qui dirige la grande majorité des collectivités territoriales face à la droite qui est
majoritaire nationalement) mais aussi pour des raisons historico-culturelles (pourquoi
vouloir modifier une organisation locale qui sait sélectionner les dirigeants
nationaux ?).
Si l’on peut parvenir à un relatif consensus autour de la question des
intercommunalités, cela paraît impossible pour l’éventuel rapprochement entre
départements et régions.
Quelles que soient les conclusions de la commission Balladur et les souhaits du
gouvernement et du Président, il n’est pas certain que ceux-ci soient acceptés
facilement.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Toute réforme des collectivités territoriales doit d’abord être présentée au Sénat
(article 39 de la Constitution) avant de venir à l’Assemblée nationale. Or les
sénateurs sont plutôt les représentants du système traditionnel des collectivités
françaises et les députés seront certainement hésitants à aller trop loin dans cette
réforme puisque souvent leur pouvoir national est complété d’un pouvoir local,
comme l’ont montré les échecs pour faire élire au suffrage universel direct les élus
communautaires.
Pour autant cette simplification reste indispensable.

1-Simplification du système existant des EPCI


Si les communautés de communes et les communautés d’agglomération, dotées de
ressources propres, sont nées assez récemment (loi ATR de 1992 et loi
Chevènement de 1999) on ne peut dire que ces intercommunalités répondent aux
attentes des habitants, des entreprises ou des associations.
Ainsi la question du territoire est devenue de plus en plus importante pour les
habitants (ils vont très souvent au supermarché qui n’est pas toujours implanté sur le
territoire de la commune) comme pour les entreprises (les zones d’embauche sont
très rarement limitées à la commune). Ceux-ci vivent et travaillent plutôt à l’échelle
du bassin de vie ou du bassin d’emploi.
De plus les EPCI actuels ne représentent pas véritablement le bon modèle
démocratique (les élus communautaires sont simplement élus par les conseillers
municipaux) ce qui pourrait un jour poser un réel problème constitutionnel si l’on en
juge par la rédaction de l’article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme.
Enfin ces EPCI n’ont pas véritablement simplifié la carte de l’intercommunalité
comme l’a souligné un rapport récent de la Cour des Comptes.
C’est donc sur ces trois points qu’une réforme devrait être engagée par la loi.
Reconfiguration des EPCI autour de la notion de bassin d’emploi ou de bassin de vie
Ce qui a manqué ( ?) à la loi Chevènement c’est bien de définir le périmètre utile
autour duquel les EPCI pouvaient se créer. Quelque soit l’EPCI proposé à l’époque,
si la loi fixait bien des règles en matière de continuité territoriale et de seuils
démographiques, elle ne parlait pas du territoire recouvert.
Il fallait se reporter à une autre loi, à l’origine ce fût la loi Pasqua de 1995, où l’on
abordait ce point en faisant effectivement référence au bassin d’emploi ou au bassin
de vie, mais pour mettre en place une nouvelle structure (regroupant des communes
et des EPCI), les pays.
Demain la loi devrait préciser que les règles pour constituer des EPCI sont le
territoire du bassin d’emploi ou du bassin de vie et le respect du principe de
continuité territoriale.
Les préfets disposeraient, dès lors, de ces règles pour reconfigurer les EPCI
existants comme le permet, d’ailleurs, la loi du 13 août 2004, puisque le principe de
la fusion des EPCI a été acté.
Election des élus communautaires au suffrage universel direct
Demain, et les rapports Mauroy et Lambert sont d’accord sur cet objectif, les
conseillers communautaires devraient être élus directement par le suffrage universel.
Il suffirait d’adapter le système PLM à l’ensemble des EPCI.
Ce système permettrait d’élire à la fois les conseillers municipaux dans les
communes-membres et les conseillers communautaires de l’EPCI. On pourrait
d’ailleurs imaginer qu’une prime en sièges soit attribuée à la liste qui aurait reçu le
plus de suffrages sur le territoire couvert par l’EPCI

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Mais ce choix supposerait, comme c’est le cas à Paris, Lyon, Marseille que le
Président de l’EPCI ne puisse juridiquement être le maire d’une des communes-
membres et que les principes du paritarisme (article 1 de la Constitution) soient
intégralement appliqués aux EPCI.
Simplification des types d’intercommunalité
La création d’EPCI par bassin d’emplois ou bassin de vie viendrait automatiquement
supprimer nombre d’EPCI existant ou de syndicats intercommunaux constituant les
pays.
Mais on peut aller au-delà et proposer de fusionner les règles constitutives des
communautés de communes et des communautés d’agglomération et de ne
conserver au-delà que les communautés urbaines (celles supérieures à 500 000
habitants) .
- Création des communautés de territoire

Cette communauté de territoire remplacerait les actuelles, communautés de


communes, communautés d’agglomération ainsi que les communautés urbaines
inférieures au seuil de 500 000 habitants, sous réserve qu’elles soient sans
discontinuité territoriale et qu’elles recouvrent un bassin d’emploi ou un bassin de vie.
Cette loi confierait aux communautés de territoire les compétences des
communautés d’agglomération, mais elle devrait aussi prévoir l’augmentation de ces
compétences, dès lors que localement une telle décision est prise avec le principe de
majorité qualifiée déjà défini pour les communautés d’agglomération.
Par contre, pour la « reconnaissance de l’intérêt communautaire » seule une majorité
simple du conseil communautaire serait requis.
En matière fiscale, ces communautés de territoire adopteraient automatiquement la
TPU (ou de l’impôt sur les entreprises qui lui succéderait) et pourrait percevoir, dès
lors qu’une majorité simple du conseil communautaire l’approuverait, les impôts
directs locaux perçus sur les habitants de manière additionnelle aux impôts locaux
perçus directement par les communes sur les habitants.
Enfin les communautés de territoire ne disposeraient que de compétences
exclusives, les communes-membres disposeraient quant à elles des compétences
non transférées à l’EPCI ainsi que de la clause générale de compétences.
Côté services administratifs et techniques, la loi devrait prévoir la possibilité pour
l’EPCI de se voir transférer, comme maintenant, les services exécutant les missions
communautaires et de passer des conventions de mise à disposition de services
regroupés concernant le « back office » comme les services financiers, juridiques, en
charge du personnel ou les services de communication. Il y aurait là de réelles
économies à dégager.

- Transformation des communautés urbaines en métropole.

Les communautés urbaines, dès lors qu’elles sont supérieures au seuil


démographique de 500 000 habitants et sous réserve qu’elles correspondent au
minimum au territoire du bassin d’emploi ou du bassin de vie et dès lors qu’elles sont
sans discontinuité territoriale, seraient transformées en métropoles.
Cette transformation donnerait toutes ses chances à la constitution de grands pôles
urbains d’intérêt européen répartis sur l’ensemble du territoire national.
Les métropoles deviendraient des collectivités à statut particulier (article 72 de la
Constitution) et donc disposeraient de la clause générale de compétences. On

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devrait d’ailleurs étudier l’application pour les métropoles du système Corse
distinguant l’exécutif du délibératif.
Au sein des métropoles les communes-membres resteraient des personnes morales
et disposeraient de compétences spécifiques d’intérêt communal définies par la loi
mais ne disposeraient plus de la clause générale de compétences
En matière de ressources fiscales les métropoles disposeraient de la totalité des
impôts directs locaux pesant sur les habitants comme sur les entreprises, les
communes-membres disposeraient d’une fiscalité additionnelle pour les impôts
locaux pesant sur les habitants.
Enfin côté services administratifs et techniques il y aurait fusion générale des
services communaux auprès de la métropole (donc unité de gestion des ressources
humaines et unité de caisse en matière de trésorerie). Les services communaux liés
aux compétences dévolues aux communes-membres seraient détachés auprès de la
commune-membre.
Cette solution se rapproche assez du système PLM actuellement en vigueur. Il est
probable, d’ailleurs, que la création des métropoles modifierait l’actuel système PLM.
Dans cette hypothèse la ville de Paris pourrait facilement adopter le nouveau statut
de métropole.

2-Rapprocher les départements et les régions


L’idée principale serait que le Parlement définisse nationalement par la loi les
structures nouvelles proposées, qu’elle prévoit un débat au sein des assemblées
locales, mais que le choix de la structure soit laissé aux habitants et non aux seuls
élus, par le biais d’un référendum local.
D’ailleurs faut-il limiter dans le temps le choix proposé aux habitants ? On pourrait
aussi transférer aux représentants locaux des partis politiques le soin d’ouvrir un tel
débat à chaque élection départementale et régionale.
Ce recours au référendum local permettrait aussi de modifier les limites territoriales
ou de fusionner les régions. Dans cette hypothèse on consulterait les habitants de
deux régions en cas de fusion ou les habitants d’un département en cas de
modification des limites territoriales d’une région.
Ce choix serait sans doute différent zone par zone. Mais faut-il vraiment uniformiser
l’organisation territoriale française ? On peut en douter, puisqu’en dehors des
collectivités d’outre-mer, la France métropolitaine dispose déjà de collectivités
particulières : la Corse, Paris et certains départements de l’Est.
Trois solutions pourraient être envisagées :
- Maintenir le système actuel des départements et des régions

Dans cette hypothèse les départements et les régions resteraient des collectivités
territoriales, exerceraient chacun les compétences exclusives déjà définies. Seules
les régions exerceraient les compétences prescriptives.
Il y aurait donc deux niveaux de collectivités composées chacune d’une assemblée
et d’un exécutif élu.
Les élections auraient lieu le même jour et pour la même durée (6 ans, ce qui modifie
la règle actuelle pour le département). Elles se feraient dans les mêmes conditions
qu’aujourd’hui : les cantons pour désigner les membres du conseil général, les
départements pour désigner les membres du conseil régional, avec une prime en
siège correspondant à ¼ des sièges à pourvoir pour la liste ayant eu le plus de voix
sur le territoire régional.

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Dans cette hypothèse les administrations des régions et des départements seraient
différentes.
- Transformer les régions en fédération de départements.

La région se transformerait en interdépartementalité redevenant un Etablissement


Public Régional (EPR) que l’on a connu avant la décentralisation initiée par P Mauroy
et ce à quoi ressemblerait les communautés de territoire.
Dans cette hypothèse les départements conserveraient le statut de collectivités
territoriales dotés de compétences exclusives et de la clause générale de
compétences.
Les régions seraient dotées de compétences exclusives et prescriptives.
Toutefois on pourrait admettre que tous les 6 ans, lors du renouvellement des
conseils généraux et des EPR, les assemblées locales répartissent différemment les
seules compétences exclusives, dans le cadre de l’expérimentation prévue à l’article
72 de la Constitution.
Ces évolutions des statuts amèneraient à modifier le mode électoral des élus en le
rapprochant du système électoral allemand permettant la combinaison des territoires
et de la proportionnelle.
- Une nouvelle circonscription serait définie pour mettre en place un scrutin
uninominal à deux tours.
Cette circonscription correspondrait au périmètre retenu pour les nouveaux EPCI
(communautés de territoire et métropoles) et remplacerait l’actuel canton et l’actuelle
circonscription départementale.
On élirait ainsi directement un représentant au conseil général et un représentant au
conseil régional, comme on le ferait, demain, pour les communes et les
intercommunalités.
- Adoption d’un système proportionnel pour la moitié des sièges à pourvoir dans les
conseils généraux et les conseils régionaux
Le reste des élus correspondant à la moitié des sièges à pourvoir serait désigné à la
proportionnelle, sur le territoire départemental pour le conseil général, sur le territoire
régional pour le conseil régional
Dans les deux cas la durée du mandat serait de 6 ans et les exécutifs seraient
différents.
Pour les ressources propres, les départements conserveraient leurs ressources et
les régions de même. Toutefois en cas de modification des compétences exclusives
les ressources seraient réaffectées au profit de la collectivité bénéficiaire.
Concernant les administrations régionales et départementales, on suivrait ici les
mêmes règles que pour celles des communautés de territoire.
- Créer une nouvelle collectivité issue de la fusion région/départements

L’article 72 de la Constitution autorise à créer des collectivités à statut particulier


Cette nouvelle collectivité (le nom est à déterminer) disposerait des compétences
précédemment confiées à la région et aux départements : compétences exclusives,
compétences prescriptives et clause générale de compétences.
Toutefois pour les seules compétences exclusives une répartition nouvelle pourrait
être envisagée au profit des nouvelles intercommunalités, soit définie par la loi créant
cette nouvelle collectivité, soit au titre de l’expérimentation prévue à l’article 72 de la
Constitution.
Cette nouvelle collectivité serait dotée d’une assemblée élue au suffrage universel
direct pour 6 ans selon un nouveau mode électoral conforme à ce qui vient d’être
décrit pour les régions transformées en fédération de départements.
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-Scrutin uninominal à deux tours pour désigner un candidat par nouvelle
circonscription électorale correspondant aux nouveaux EPCI (communautés de
territoire et métropoles)
-Scrutin proportionnel sur l’ensemble du territoire régional pour la moitié des sièges à
pourvoir.
Cette nouvelle collectivité pourrait aussi s’inspirer du système adopté en Corse
distinguant l’exécutif du délibératif.
En matière de ressources fiscales cette nouvelle collectivité disposerait de ce que
juridiquement possédaient préalablement la région et les départements concernés
mais devrait transférer certaines ressources aux intercommunalités en cas de
transferts de compétences.
La création d’une nouvelle collectivité impliquerait la fusion complète des
administrations existant préalablement dans la région et les départements.

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Lier les propositions Balladur, Richard et Warsmann
Par Pierre Jamet, Directeur Général des Services du Conseil Général du
Rhône La Gazette, 15 juin 2009

Avant le comité "Balladur", Pierre au budget, un ensemble de domaines


Richard (*), comme le président de la relève des financements croisés, voire
commission des lois de l'Assemblée de dépenses insuffisamment justifiées:
nationale, Jean-Luc Warsmann, subventions allouées par les
avaient déjà dénoncé la complexité et départements et les régions aux
l'enchevêtrement des compétences et nombreuses associations, dans les
des financements locaux. Tous ont domaines culturels, du tourisme, des
conclu à une nécessaire simplification, loisirs, voire parfois du social; que dire
ne serait-ce que pour améliorer la de certaines actions de communication
lisibilité et la responsabilité des dans le domaine totalement étranger à
décideurs locaux. Pierre Richard la compétence de la collectivité !
propose que le maître d'ouvrage A contrario, le comité note que les
finance plus de la moitié de la charge; financements croisés, et donc la
cela conduit clairement à une clause générale de compétence,
responsabilité lourde de ce dernier, peuvent traduire une forme de
mais pose le problème de la répartition solidarité territoriale. N'est-ce pas
des compétences entre collectivités. reprendre, sans le dire, la formule de
Jean-Luc Warsmann soutient une idée Jean-Pierre Raffarin, sur les deux
plus originale en proposant qu'au cas couples que formaient, selon lui, le
où une collectivité conduit un projet, un département et les communes d'une
seul autre niveau de collectivité puisse part ; la région et l'Etat, d'autre part,
participer à son financement. Le une illustration? Ne serait-ce que par
comité "Balladur", après le président l'exemple du plan campus, l'attitude de
de la commission des finances du l'Etat pour l'avenir ne devrait guère
Sénat, Alain Lambert, propose, lui, de changer!
limiter la clause générale de La réduction de la clause générale de
compétence au premier niveau de compétence au niveau communal, telle
collectivité: métropole ou commune. qu'envisagée, s'accompagne d'une
Tout d'abord, le comité observe "que la spécialisation des compétences des
question des financements croisés départements et des régions. Mais la
était l'une de celle à laquelle il devait lecture des commentaires de la
répondre de manière prioritaire". En proposition n° 12, consistant à clarifier
même temps, il estime "qu'il ne se la répartition des compétences laisse
tromperait guère s'il annonçait que, perplexe, par exemple dans le
conformément aux usages les plus domaine culturel: "le comité a estimé
anciens, la clause de compétence qu'il n'y aurait donc qu'avantage à ce
générale s'applique essentiellement en que la compétence de chaque
matière sociale pour ce qui concerne catégorie de collectivités locales soit
les communes et, en matière maintenue pour le soutien à la création
d'équipement, concernant les artistique". Auparavant, les archives
départements et les régions". sont maintenues au département, le
Appréciation qui réduit sensiblement la patrimoine attribué à la région. Cette
portée de cette clause, mais qui dernière paraît être fondée sur la loi
suscite bien des interrogations sur son "Raffarin" attribuant compétences à la
fondement. Même si les sommes en région en matière d'inventaire, comme
cause sont peu conséquentes quant si cela avait conduit les régions à faire

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du patrimoine l'une de leur priorité peuvent se faire qu'avec l'accord de
d'action! l'Etat; le reste est de l'immédiate
Même incohérence pratique, avec le proximité pouvant être renvoyé aux
traitement et l'élimination des déchets métropoles et aux intercommunalités.
ménagers, réservés à l'échelon Pourquoi retenir la région dont le
communal ou intercommunal. Pour qui territoire n'est certainement pas le plus
a connaissance des coûts, des adapté à la gestion des TOS?
techniques d'élimination et de Adopter la solution par catégorie de
traitement, des difficultés de collectivités est possible, à la condition
localisation territoriale des de se livrer à un travail d'écriture des
équipements nécessaires, l'échelon textes très minutieux. Une
local ne paraît pas être le plus adapté. combinaison des propositions
Plus généralement, le critère de la "Balladur", "Richard" et "Warsmann",
proximité de gestion n'a guère été selon les capacités budgétaires des
retenu dans la ventilation des collectivités de premier rang et selon
compétences proposées. Les les domaines d'intervention, serait de
compétences décentralisées en nature à simplifier, à clarifier et à
matière d'éducation visent les responsabiliser les décideurs locaux.
bâtiments et les TOS. Pourquoi tout Cette réforme doit s'accompagner
remonter à la région, alors que d'une définition des conditions
l'implantation et la création d'application de la notion de "chef de
d'établissements d'éducation ne file".
(*) Auteur d'un rapport sur la maîtrise des dépenses publiques locales (2006)

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De la nécessaire énergie cinétique de la décentralisation
Par Jean-Pierre Balligand, Député de l’Aisne, Maire de Vervins, Co-
président de l’Institut de la Décentralisation
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Pour une interprétation régions et rien d'autre, les présidents


symphonique de l'action publique de conseils généraux défendent les
territoriale départements et rien d'autre, etc.
Chacun joue sa partition en solo sans
La décentralisation avançant, ses se soucier qu'à plusieurs, il serait
militants ont pris une posture - possible d'orchestrer une nouvelle
aujourd'hui presque fâcheuse- de chorégraphie territoriale voulue et non
rentiers. Les praticiens de ta imposée. Quelle cacophonie que
décentralisation se sont arqueboutés d'entendre en simultané le solo des
sur une conception extensive des régions, le solo des départements, le
compétences qui leur ont été solo des intercommunalités et le solo
transférées. La loi de 1982-83 ne des communes. Il faut reprendre
portait pas cette interprétation symphonie et harmonie, cela me paraît
extensive et c'est bien davantage la essentiel. Cet ostracisme à l'égard des
jurisprudence qui a énoncé la capacité « autres » a considérablement
«d'agir en tout domaine», étendant appauvri toute pensée globale sur le
notamment l'usage de la clause champ territorial. On dirait qu'il n'y a
générale de compétence aux régions plus aujourd'hui de vision articulée des
et aux départements. Le cumul des autonomies territoriales. Il faut ré-
mandats a fini de figer une situation où inventer une interprétation globale de
chacun «fait commerce» de son droit à l'action publique territoriale.
intervenir dans presque tous les Dans ce contexte, l'État est en train de
domaines de l'action publique se désengager assez fortement à la
territoriale. Pendant près de quinze fois volontairement -je pense ici à
ans, le système a fonctionné. Il est l'Acte II de la décentralisation- mais
aujourd'hui bousculé par une nouvelle aussi à marche forcée dans le cadre
donne : la nécessaire maîtrise de la de la révision générale des politiques
dépense publique. L'heure est publiques. La réduction des dépenses
davantage à l'économie de l'argent publiques est un exercice contraint et
public et donc à la chasse aux renforcé par la mise en oeuvre de la
redondances en tous genres. Clarifier LOLF. Considérons un instant la
pour être plus économe, tel est question des dotations de l'État aux
aujourd'hui l'impératif politique. Les collectivités territoriales. Aujourd'hui la
militants de la décentralisation doivent fiscalité des ménages et des
aujourd'hui intégrer cet impératif quasi- entreprises ne représente que 26%
catégorique s'ils veulent conserver la des recettes réelles des collectivités.
main sur l'action publique territoriale. Tout le reste provient des dotations de
Les intérêts catégoriels doivent être l'État, notamment des compensations
transcendés par l'intérêt global des de l'État pour dégrèvements. La loi de
territoires et de facto par l'intérêt Finances pour 2009 montre bien à quel
national. point l'État ne peut plus réactualiser les
Le système a produit des organisations dotations. Si on retire le FCTVA du
de représentation purement calcul des dotations, on tombe d'un
catégorielle : les présidents des taux de 2 à 0,8% de réactualisation
conseils régionaux défendent les des dotations. L'État n'ayant plus les
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moyens d'indexer ses dotations, nous règlements de compte post-électoraux
sommes obligés de faire mouvement. laissant sur le bas-côté une pensée
ordonnée de l'architecture territoriale
Si nous ne faisons pas de la France. Les chances de
mouvement... renouveau d'une action publique
territoriale efficace et économe
Si les décentralisateurs restent sur une seraient alors fortement compromises.
position de défense du statu quo et
des droits acquis, ils prennent le risque Une exigence de lisibilité citoyenne
de se voir imposer un mode d'action
publique à leur propre détriment. La question de la lisibilité citoyenne est
Pourquoi l'UMP avance-t-elle des le point d'entrée et le fil conducteur
propositions radicales en matière de essentiel pour mener à bien le débat
fusion entre régions et départements, sur la réforme de la décentralisation.
en évoquant l'idée de Les citoyens doivent être en capacité
départementaliser les régions? C'est d'identifier qui prend les décisions et
essentiellement parce l'UMP est pour de sanctionner positivement ou
le moins très minoritaire à l'échelle des négativement par le suffrage universel.
régions, à l'exception de l'Alsace et de Plus personne aujourd'hui ne
la Corse. De son côté, le parti comprend rien en raison notamment
socialiste qui a été à l'origine de la des financements croisés. C'est tout
décentralisation, est aujourd'hui l'intérêt d'écrire une nouvelle
incapable d'avoir une vision critique de chorégraphie des responsabilités en
l'existant et de repenser une réarticulant les niveaux les uns par
dynamique globale des territoires. Le rapport aux autres. Nous ne pourrons
PS a beaucoup de mal, par exemple, à pas faire l'économie de la suppression
bouger sur la question de la de la clause générale de compétence
démocratisation de l'intercommunalité. à l'échelle régionale et départementale.
Serait-ce si exceptionnel pour un parti Dans ce schéma de spécialisation des
démocratique très attaché à la compétences, l'uniformité juridique de
décentralisation de tester le l'action publique territoriale est
découplage entre le délibératif et respectée mais une autre voie
l'exécutif ? C'est fondamental pour d'inflexion est possible. Il n'est pas sûr
essayer de faire vivre la démocratie qui qu'un modèle uniforme soit encore une
se nourrit d'abord de contrepouvoirs y obligation républicaine au sens du
compris institutionnels. Ne peut-on pas respect de l'équité, voire de la
avancer sur l'idée que co-existent une recherche de l'égalité.
assemblée délibérante représentant Doit-on aussi porter l'étendard d'une
les intérêts des communes et un simplification excessive? Doit-on
pouvoir exécutif ayant une légitimité vouloir tout simplifier? Il est aussi
populaire puisqu'il lève l'impôt direct? possible d'envisager une approche
Tous les partis démocratiques attachés contractuelle, ce qui signifie de facto
à un modèle républicain ont obligation que l'on accepte d'entrer dans un
de faire mouvement sur ces questions. modèle territorial hétérogène. Le
Dans le cas contraire, les orientations conventionnel rompt avec l'uniformité
politiques viendront d'en haut. Des et ouvre le champ des libertés. Mais
décisions technocratiques organiseront ces libertés devront être guidées par
des amenuisements de tel niveau de un seul objectif, celui de faire des
collectivité par rapport à tel autre. On économies, sans quoi elles pourraient
entrera alors dans la séquence des favoriser le « mille-feuilles » territorial

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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
décrié à juste titre aujourd'hui. Derrière mettre en mouvement. Soyons tels les
la nécessaire question institutionnelle, chorégraphes: organisons et
n'oublions pas aussi que se profile la structurons les mouvements. Le débat
question fiscale. La lisibilité citoyenne qui s'esquisse ici doit savoir puiser
passe par une lisibilité fiscale. À tel dans la variété des capacités
niveau de responsabilités, tel niveau cinétiques du corps territorial.
d'impôts. C'est là tout l'enjeu de se

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Plaidoyer pour une « révolution copernicienne »
Par Adrien Zeller, Président de la Région Alsace, Co-président de
l’Institut de la Décentralisation
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

De la nécessité d’un Etat garant de l'éducation nationale, la carte


pour redonner perspectives, d'implantation des services des
esprit de justice et espoir finances (du trésor, du service des
impôts et du cadastre, etc...), la
Y a-t-il danger, aujourd'hui, dans la « réforme de l'audiovisuel public, avec
Maison France », pour l'équilibre et ses conséquences régionales et/ou
l'avenir de ses territoires ? Adrien territoriales au moins indirectes
Zeller dresse un bilan critique de (l'érosion permanente des stations
l'action de l'État central qui laisse régionales de France 3) : la France est
augurer d'une telle évolution. La engagée dans un train de décisions —
France est en manque d'un système dont on comprend globalement la
institutionnel de répartition moderne et nécessité — liées à la réforme de l'État
claire des compétences, des rôles et mais aussi aux stratégies
des pouvoirs entre l'État central (et d'implantation des services et
territorial), les régions et les établissements publics et parapublics
départements. Les stratégies et les et qui concernent, et souvent
décisions fermes et équilibrées déterminent, l'avenir de ses territoires.
d'implantation et de répartition des
activités publiques peinent à se Ces réformes et réorganisations
prendre — ou bien sont prises presque territoriales du secteur public sont
toujours au détriment de la province. parallèles à un mouvement — aujour-
L'équilibre des territoires en matière de d'hui presque permanent — de
cohésion, de revitalisation, d'attractivité restructurations industrielles, de
et de développement économique est délocalisations, de mutations liées à la
fragilisé par un Etat hypertrophié et mondialisation, mouvement qui lui
hypercentralisé dans la « France d'en aussi a une dimension territoriale forte.
haut ». « Que l'esprit de justice et Il touche évidemment beaucoup plus
d'équité souffle sur nos territoires », tel les bassins industriels traditionnels que
est l'appel lancé par le président de la les grandes aires urbaines. Les effets
région Alsace, aux décideurs politiques de ces deux types de mouvements,
et publics. La décentralisation doit être l'un d'ordre public, l'autre lié au «
enfin acceptée et non pas contournée marché », peuvent d'ailleurs se
par l'administration centrale, par les superposer sur un même territoire, la
agences nationales de toute nature et Lorraine, dans ses parties les plus
parfois par les collectivités territoriales faibles, et le Grand Est, fournissant
elles-mêmes. l'illustration la plus manifeste de ces
évolutions concomitantes.
Des territoires bousculés Partout apparaissent à cette occasion,
des résistances, des protestations, des
La carte judiciaire, la carte des difficultés, et même des craintes
implantations militaires, demain la existentielles dans les territoires les
carte hospitalière, la carte des plus concernés, qui sont presque
formations voire la carte des lycées et toujours des zones faiblement
collèges, avec la réduction des effectifs développées, avec des petites villes ou
des villes moyennes fortement
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dépendantes de quelques activités,
des populations globalement moins
formées et plus vulnérables que la
moyenne nationale, et souvent une
absence, très fortement ressentie,
d'alternatives d'avenir face aux
activités perdues ou menacées.

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Des Régions institutionnellement
Des questions de fond passées les plus « faibles » d'Europe
sous silence
La France dispose t-elle aujourd'hui
Dès lors se posent aux décideurs d'un système institutionnel de
publics, chef de l'état, gouvernement et répartition des compétences, des
ministres, grandes administrations, rôles, et surtout des pouvoirs et des
mais aussi aux grandes collectivités — moyens entre l'État central, l'État
par delà les efforts sectoriels et les territorial, les Régions et les
mesures d'accompagnement annoncés Départements, pour des décisions et
— des questions de fond trop rarement stratégies fortes et équilibrées
évoquées. Celles-ci ont trait —qu'on le d'implantation et de répartition des
nie ou non — à la juste répartition de activités publiques? Dispose t-elle d'un
l'effort de restructuration en cours. système institutionnel apte à équilibrer
Elles ont également trait à la cohésion, la revitalisation,
l'organisation institutionnelle la plus l'attractivité et le développement des
appropriée pour une action efficace de entreprises et du territoire, au niveau
« réparation », de solidarité, de national aussi bien qu'à l'intérieur des
revitalisation des territoires et de Régions?
développement régional. Ces
questions de fond concernent la Avec des Régions qui sont toujours
préservation de la cohésion sociale et institutionnelle-ment les plus « faibles »
territoriale, volet incontournable d'une d'Europe et qui ne sont toujours pas
compétitivité durable. Elles mettent reconnues clairement comme « chef
également l'accent sur les types de de file », ni du développement
choix opérés, de la conception même économique régional, ni de l'emploi
de ces restructurations et du formation, ni de l'innovation et du
fonctionnement des territoires. développement territorial (on veut bien,
en général, les charger d'établir des «
A-t-on, par exemple, suffisamment schémas », mais ceux-ci sont, bien
mesuré combien les systèmes entendu, non prescriptifs...), on peut en
modernes de communication et de douter.
transport (je ne citerai ici que les
TER...) permettent non seulement Pour illustrer ces interrogations, on
d'organiser un mouvement « facile » peut notamment relever que toutes les
vers les métropoles mais aussi des Régions périphériques et Frontalières
services publics plus concentrés et françaises, sans exception, sont, sur te
donc censés être moins coûteux? Sait- plan du développement économique et
on combien ces systèmes assurent de l'emploi, en état d'infériorité
une répartition raisonnée et manifeste (et même souvent
différenciée des services publics vers croissante) par rapport aux régions
les villes intermédiaires, accessibles étrangères voisines, avec des flux à
depuis tes grandes villes tout en sens unique de travailleurs frontaliers:
animant des territoires et des bassins du Nord-Pas de Calais vers la Flandre
d'emploi (pensons aux formations belge, 25000 frontaliers ; de la Lorraine
professionnalisées post-bac, aux lur, vers le Luxembourg et l'Allemagne,
aux plates-formes de formation, aux 90000 frontaliers; de l'Alsace vers le
services hospitaliers et médicaux Bade Wurttemberg et la Suisse, 63000
spécialisés, etc...) ? frontaliers, de la Franche-Comté vers
la Suisse, 25 000 frontaliers, de

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Rhône-Alpes vers la Suisse, 50000 de province, mais 43,6 emplois publics
frontaliers. À cela s'ajoute une en Ile-de-France, soit 45 % de plus...
domination croissante de l'Italie du Des emplois « sûrs », non
Nord, de la Catalogne, du Pays «délocalisables» et « protégés » sont
Basque Espagnol sur nos propres enracinés en Ile-de-France, dans une
zones frontalières... proportion particulièrement et
incroyablement avantageuse jamais
On notera aussi que de tous les évoquée... C'est là, la marque d'une «
grands pays d'Europe, la France reste, concentralisation » massive des
d'après la Commission européenne, à emplois publics (et activités publiques)
la traîne (14ème sur 15) pour l'aide dans la région capitale, situation certes
publique à l'innovation des PME, si liée à l'histoire politique et
utiles dans les bassins d'emploi... Oui, administrative de notre pays, mais là
on peut douter que notre pays soit encore avec un écart sans équivalent,
armé de manière «optimale», face aux de pays à pays, en Europe.
déséquilibres existants ou en cours,
face aux changements et aux besoins Est-on assuré que le taux d'effort
de développement et de revitalisation demandé, aux administrations et
des territoires... institutions publiques et parapubliques
Mais au-delà des problèmes du centrales sera égal à celui demandé à
développement régional, une autre celles qui sont situées sur les
question typiquement française et territoires ? Va-t-on encore aggraver
lourde — voire gênante — dans un ou au contraire corriger cette situation
pays à culture centralisée et égalitaire ? On peut douter au regard des
se pose à cette occasion : le récentes discussions chiffrées entre
déséquilibre Paris-Province ou plutôt le Cour des comptes, grands ministères
déséquilibre fondamental et parfois et Parlement...
écrasant entre l'Ile-de-France (comme
région capitale) et les Régions de Un État « parisien » hypertrophié,
Province. Ce déséquilibre historique générateur d'injustices
est globalement le plus important de
tous les pays d'Europe. Va-t-il encore Ce constat met en évidence le besoin
s'aggraver à l'occasion des prochaines urgent et structurel à la fois, d'un
réformes ? On a beaucoup de raisons redéploiement territorial plus équitable
de le craindre. des activités publiques, des fonctions
étatiques et para-étatiques et des
Une iniquité rampante emplois publics, sujet récemment
abordé par le Gouvernement, un peu
Je voudrais ici citer quelques faits en catimini, — on le comprend — avec
significatifs, non pris en compte en l'annonce de 5000 emplois « déplacés
matière de rationalisation des cartes » en io ans vers la « Province » et la
d'implantation administratives, des reconversion des sites militaires dans
institutions et des services de l'État. La l'Est de la France.
France compte, et c'est bien connu, Faut-il rappeler qu'aujourd'hui encore
dans sa population active, le 50 % au moins du budget culturel
pourcentage d'emplois publics d'État annuel de l'État, 40 % du budget
parmi le plus élevé d'Europe.Pour i000 annuel de la recherche publique, 70 %,
habitants, on dénombre 32,2 emplois ou 80 % des moyens annuels liés à la
d'État en moyenne dans la France redevance audiovisuelle sont gérés et
Métropolitaine, 29,2 dans les régions font vivre d'abord l'emploi public et

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parapublic au sein de la région » à partir du moment ou la quasi-
capitale? Et qu'il en est de même pour totalité des entreprises du CAC 40 et
d'innombrables établissements publics celles qui sont dans l'orbite de l'État
administratifs techniques, sociaux ou (Coc) ont leur siège à Paris... et
financiers nourris et alimentés par des privilégient largement les institutions,
prélèvements régulièrement opérés sur oeuvres et manifestations parisiennes.
le pays tout entier...
À cette situation, qui pourrait donner
Est-il normal que 50 % des emplois lieu à une stratégie progressivement
tertiaires supérieurs (la matière grise), gagnant-gagnant, s'ajoutent de
le plus souvent publics, soient nombreuses autres spécificités qui
concentrés dans une seule région ? nous laissent apparemment, bien que
Aucun pays d'Europe ne « tous attachés à l'égalité et à l'équité,
concentralise » à ce point son passifs, fatalistes ou résignés: qui a
administration, les emplois publics et la pris la mesure du fait qu'aujourd'hui, ce
dépense publique y afférents. Et s'il sont les Régions, de la Bretagne à la
faut combattre les « doublons » Lorraine ou à l'Alsace, la Franche-
territoriaux, que dire des « Comté, etc... sans oublier l'Aquitaine,
recoupements » entre ministères, le Languedoc et Midi-Pyrénées
administrations centrales et grands demain, qui assurent et financent de
établissements publics, en un même manière de plus en plus significative ta
lieu, à Paris ? Une situation soulignée construction du TGV le plus souvent
notamment par Jean Picq, auteur d'un vers Paris, hors bien entendu de toute
rapport sur la réforme de l'État pour le contribution réelle et significative de
Gouvernement Balladur (93-95) dans l'Ile-de- France? Comme si les TGV ne
son livre « Il faut aimer l'État » qui roulaient que dans un seul sens! Qui
constate alors que « le centre de l'État sait que les collectivités alsaciennes
est hypertrophié », qu'« il continue très ont largement financé la rénovation
largement à vouloir gérer toutes les des grandes gares alsaciennes à
opérations lui-même ». Une situation l'occasion de l'arrivée du TGV, alors
qui est loin de favoriser l'attractivité qu'à Paris, pour la gare de l'Est, c'est
internationale de Paris, comme le la SNCF qui a pris seule les travaux en
confirment tous les rapports charge? Qui a, par ailleurs, à l'esprit
internationaux comparatifs sur ce sujet. que seul de tous les réseaux de
Cette situation, à peu près unique en transport urbain, c'est celui de la RATP
Europe, est d'abord la marque d'une qui bénéficie de la sollicitude de la
forme d'immobilisme, de nation toute entière pour le régime
conservatisme et de conformisme. Elle spécifique et, particulièrement
contribue à une congestion structurelle avantageux de retraite de ses agents?
tout en étant source d'inefficacité, de Il ne faut pas chercher ailleurs que
coûts, de cherté de vie et de logement, dans ces différences de traitement
et de nuisances diverses pour les hautement contestables, l'explication
habitants et la plupart des franciliens.... de l'essentiel de l'écart considérable
des taux d'impôts locaux
Et je prends date, l'accroissement des Paris/Province, particulièrement — et
moyens et libertés fiscales donnés au excessivement — favorable aux
mécénat et au développement des contribuables locaux parisiens !
fondations va contribuer,
mécaniquement, à accroître l'inégalité Ne pourrait-on pas distinguer, en ce
des moyens entre Paris et « Province moment de réforme et de pénurie de

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moyens publics, ce qui dans la fonction résidentielles », au travers des
« capitale » de Paris, relève de mécanismes de transferts sociaux
véritables surcoûts à prendre en divers, il ne faut pas oublier, en amont,
compte par l'État et ce qui relève de l'effet de la surpuissante « machine
situations et pratiques ressortant de « publique et parapublique nationale » à
privilèges » portant atteinte au principe aspirer vers Paris les ressources
d'égalité? publiques, parapubliques et autres
contributions et fonctions de toute
Lorsque face à ces constats qui nature. Ni oublier non plus la matière
dérangent, certains auteurs évoquent grise nationale qui migre vers la région
l'importance des transferts de capitale, pour y alimenter un immense
redistribution des richesses, des secteur public et parapublic
régions « actives » et riches vers les disproportionné, et ce, bien au-delà
régions plus modestes ou encore « des seuls Ministères...

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La reconquête du territoire, une également d'un comportement hélas
nouvelle frontière trop ordinaire : lorsqu'il s'agit de «
rationaliser une organisation publique
C'est encore le même Jean Picq, qui », il est toujours plus tentant et plus
rappelle l'intérêt de relocaliser facile de couper les « extrémités » que
certaines institutions et activités d'alléger et de « dégraisser »
publiques : « A quoi sert le TGV si on l'administration et les services
maintient à Paris toutes les banques, centraux, pour transférer des fonctions
le centre national de la vers des métropoles secondaires et
cinématographie, etc... sans oublier les vers les territoires. On voit dès lors
plus grandes écoles ?.... L'État ne doit- tous les dangers actuels d'un
il pas tirer parti de ces équipements accroissement des déséquilibres et
publics construits à grands frais (TGV, d'une inéquité dans le partage des
etc...) pour aider à la reconquête des efforts.
territoires? ... Il faut désengorger les
grandes villes, fortifier le réseau des Un seul exemple actuel, qui est même
petites villes aujourd'hui mieux un test: lorsqu'on rationalisera
desservies en y créant des emplois de l'audiovisuel public et notamment
services (souvent menacés par les France 3, avec la prise en compte des
restructurations des services conséquences financières de la
publics...). La reconquête du territoire suppression de la publicité, on risque
est une nouvelle frontière... Elle peut bien d'oublier que ce secteur — public
être une vraie chance pour notre pays. — est déjà territorialement le plus «
C'est l'affaire d'une volonté collective concentralisé » et le moins régionalisé
partagée, du refus de ce qui est d'Europe ! On s'achemine vers la
présenté comme inéluctable..., d'effort réduction de sa présence et de ses
collectif et de temps ». capacités de production, de diffusion et
d'actions en région, quels que soient
Oui, le vaste chantier ouvert de les besoins de réorganisation.
restructuration des administrations et
services publics et parapublics justifie Est-il besoin de le dire que ce
le retour d'une approche nationale plus diagnostic réaliste, cet appel à la
équitable, plus complète et plus vigilance, à la cohésion et au partage
profonde, plus volontaire aussi au équitable des efforts entre territoires —
regard des conditions d'équilibre, n'est-ce pas là le rôle même de l'État?
d'aménagement et de développement — ne doit pas signifier que tel ou tel
du territoire, et ce, au plan interrégional territoire ou collectivité doive ou puisse
comme au plan infra-régional, par delà rester à l'abri de la « compétition » et
l'ignorance par les « sachants d'en qu'il faille privilégier l'assistance, les
haut », des réalités sociales et transferts sociaux ou la solidarité «
territoriales et les présentations passive » sur le soutien au
récentes trop souvent édulcorées, de développement et la recherche
la situation, faites ici et là! d'attractivité!

En contre point, c'est vrai, d'un certain Les territoires les plus fragiles face aux
discours qui oublie volontiers — sauf le mutations, ont besoin, et plus encore
temps d'une manifestation — « les que les autres, pour l'égalité des
choses d'en bas », on se souvient chances, non seulement de plus

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d'attention, mais tout autant d'une « — n'est plus — en général, la mieux
gouvernance » économique solide et placée pour « porter et conduire » ces
forte ainsi que d'instruments missions. Est-il permis de penser
d'intervention économique et simultanément que les jeux «
financière. Ils ont aussi besoin de politiques et partisans » entre Etat et
développement territorialisés et/ou Régions doivent, face à ces enjeux de
décentralisés, tout comme de matière revitalisation et de développement des
grise, d'une ingénierie administrative, territoires, être relégués au second
technique et financière plan ? Est-il permis d'espérer que notre
d'accompagnement apte à favoriser les pays regarde « par-dessus la clôture »
partenariats, les initiatives et les pour s'inspirer, au-delà d'expériences
synergies sur place et dans la durée, réussies en France, des modes
en faveur de la création et du d'organisation et des expériences des
développement des PME et du tissu pays, des régions, des territoires
économique et social tout entier. européens en fort développement, de
leurs institutions et modes d'action ?
Vu d'Alsace, la faiblesse de nos PME
par rapport aux PME allemandes Oui, j'invite les responsables politiques
s'explique, en réalité, largement par la et publics à faire le tour d'Europe des «
centralisation excessive des politiques, Régions qui gagnent », et donc des
des organismes financiers, des pays qui se renforcent, ils découvriront
administrations et institutions aisément que le critère, la clé de la
économiques et sociales. Elle est la réussite est simple : partout de « vraies
conséquence des «tuyauteries» régions ».
verticales et lointaines, des multiples
systèmes beaucoup trop dispersés, Ce n'est pas la « taille » des Régions
illisibles et opaques d'emploi-formation qui compte, mais c'est la gouvernance
et de soutien à l'innovation, faute d'un et notamment la capacité et les
véritable pouvoir régional (comme le pouvoirs de créer des synergies fortes,
soulignent de nombreux rapports organisées dans la durée, par des
internationaux de la commission autorités régionales vraies et
européenne et de l'OCDE). reconnues. Il faut en effet un système
d'emploi-formation décentralisé et
Les « ingrédients » du dynamisme proche des réalités économiques et
territorial du XXIème siècle territoriales, un système bancaire et de
financement de l'économie, notamment
C'est donc d'une « révolution en fonds propres, lui aussi décentralisé
copernicienne » dont nous avons et proche pour l'accompagnement et le
besoin pour mieux libérer tes énergies, soutien des PME dans la durée... des
valoriser les ressources humaines et liens actifs et intenses entre
naturelles, pour développer, à bonne l'Université et les entreprises, une
échelle, les potentialités territoriales, stratégie territoriale d'animation
conduire les actions de conversion et économique, d'innovation, de transfert
de dynamisation, dans la durée et ce, de technologies et d'actions
bien au-delà du rôle des pôles de économiques collectives. Et, sans
compétitivité... doute, un peu moins de circulaires, de
Disons le également clairement : fonctionnaires des ministères
l'administration de l'État indispensable, économiques et sociaux, en mutation
garant et appui, mais pas gérant, et géographique tous les deux ou trois
encore moins « animateur », n'est pas ans et donc, plus de « délégation de

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moyens et de responsabilités » aux agences nationales de toute nature et
territoires. Tels sont les « ingrédients » par les autres collectivités, et en même
du dynamisme territorial du XXIème temps simplifiée, clarifiée, rationalisée
siècle ! S'y ajoute, bien entendu, la et régulièrement évaluée, bien
capacité de transcender les entendu.
antagonismes politiques au bénéfice
du développement territorial. Et si l'on décidait de faire, à cette
occasion, sous l'impulsion
Au-delà des mesures et des efforts de spécialement des Régions, et à partir
soutien annoncés face aux des bassins d'emploi et territoires en «
restructurations, la France et ses déprise », de véritables territoires-
responsables ne peuvent pas ignorer pilotes (sur 10 ans) pour le
le besoin d'équité et de « justice » qui développement durable et les énergies
doit nourrir le rapport Paris-Province, renouvelables, on transformerait une
pour la Réforme de l'État et la difficulté en projet d'avenir pour
réorganisation territoriale de notre l'emploi territorial... comme pour notre
immense secteur public et parapublic. balance commerciale.
Ils doivent reconnaître aussi le besoin Les Régions y trouveraient là, avec
d'une véritable décentralisation du l'État, placé pour ce faire, comme
développement économique régional garant et régulateur (mais non plus
avec un chef de file élu et responsable, comme « opérateur et animateur »), un
une décentralisation qui soit acceptée bon sujet de coopération et un moyen
et non pas contournée en permanence de redonner perspectives, esprit de
par l'administration centrale, par les justice et espoir!

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Du bon fonctionnement d’une France décentralisée
Entretien avec Michel Delebarre, ancien ministre d’Etat, député-maire de
Dunkerque, président de la communauté urbaine de Dunkerque, premier
vice-président du Comité des Régions d’Europe.
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Les « pouvoirs locaux » et l'Etat central sont à la recherche d'équilibres nouveaux.


Michel Delebarre le constate en France comme dans d'autres Etats membres de
l'Union européenne. Trois conditions peuvent permettre de bâtir durablement cet
équilibre : une décentralisation plus audacieuse, l'acceptation de la complexité
inhérente à la décision publique territoriale et la mise en oeuvre d'une réelle
autonomie financière des collectivités territoriales. Quant aux relations entre niveaux
territoriaux, Michel Delebarre préconise une mise en oeuvre concrète de la
subsidiarité via un conventionnement entre collectivités. Il se déclare également
favorable à l'affichage d'un projet de territoire, élaboré avec le concours des
différents niveaux d'administration et dont la mise en oeuvre serait, pour partie,
déclinée à travers différentes conventions liant pour un temps les collectivités entre
elles.

Pouvoirs Locaux: Au regard de votre regretter que l'installation du Comité


expérience tant au plan européen, pour la Réforme des Collectivités
national que territorial, comment Locales' ait donné lieu à l'énoncé
abordez-vous le projet de réforme de d'idées reçues, critiques à l'égard de la
l'organisation territoriale française? décentralisation : les Français seraient
« exaspérés par l'augmentation de la
Michel Delebarre : Les deux années fiscalité locale », ils critiqueraient «
que j'ai passées à la présidence du l'enchevêtrement des compétences »
Comité des régions d'Europe ont et regretteraient « l'absence de
renforcé ma conviction qu'aucune des responsabilités claires ». Ces
grandes politiques publiques que sentiments ne sont pas ceux des
suppose un développement durable de Français — qui ont clairement exprimé
nos territoires ne pourra être efficace leurs attentes lors des dernières
sans une contribution majeure des « élections municipales —mais relèvent
pouvoirs focaux » (local authorities), de quelques rapports dont les
selon l'expression que votre revue, par fondements sont souvent aussi peu
son titre, partage avec l'union scientifiques que leurs conclusions
européenne, pour désigner l'ensemble sont simplistes, et qui présentent la
des collectivités territoriales. En France complexité de l'administration locale
comme ailleurs en Europe, l'enjeu comme un mal à combattre alors qu'il
actuel est de mettre en place, entre s'agit d'une réponse inévitable à la
l'État central et les autorités locales, complexité des enjeux territoriaux et à
des équilibres nouveaux, adaptés au l'absence, de la part de l'État, d'un
contexte contemporain. engagement clair qu'exigerait une
Il faut d'abord plus de décentralisation, nouvelle décentralisation.
simplement parce que la pertinence
des décisions à prendre sur les Pouvoirs Locaux : La complexité
territoires relève d'une alchimie territoriale serait donc un mal
complexe qui ne peut pas être nécessaire?
élaborée et encore moins décidée au
niveau central. À cet égard, on peut
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Michel Delebarre : Il faut en effet des collectivités territoriales est
accepter la complexité de la gestion évidemment essentielle. Elle est au
des territoires: le comportement des coeur de leurs relations avec l'État,
acteurs publics (et privés), leurs parce que c'est la loi qui fixe le cadre
champs d'intérêt, leurs territoires de la fiscalité locale et le niveau des
d'action sont fortement différenciés. dotations annuelles que l'État leur
Tenter de gérer cette complexité verse. Aujourd'hui, le véritable risque
constitue un enjeu central du n'est pas celui d'une prétendue
développement durable, et on ne peut mauvaise gestion des collectivités
le faire du « centre ». En fait, la locales (faut-il le rappeler: elles
question de fond, en 2008, n'est plus assurent les trois quarts des
de savoir s'il faut supprimer telle ou investissements publics avec un
telle collectivité, ou réserver telle besoin de financement cinq fois moins
compétence à tel niveau élevé que celui de l'État), mais bien
d'administration, mais, en acceptant celui du paradoxe que constitue la
que chaque territoire puisse construire posture de l'État: d'un côté, il charge
une réponse spécifique, de proposer sans cesse davantage la « barque »
des modes d'articulation entre les des responsabilités locales, non
divers niveaux d'administration seulement par des transferts de
territoriale, et d'organisation entre compétence, mais également au
acteurs publics et privés. La question travers de son propre désengagement
de la prétendue « simplification » des dans l'action publique locale, et de
structures des collectivités locales, ou l'autre, il appauvrit chaque année
de la « clarification » de leurs davantage les mêmes collectivités en
compétences m'apparaît aujourd'hui réduisant leurs marges de manoeuvre
relever du contresens. Les citoyens, fiscales, et en diminuant, en euros
bien loin d'une prétendue aversion constants, les dotations qu'il leur verse.
pour le « millefeuille territorial », Son étonnante allergie à la complexité
montrent au contraire un grand conduit aussi l'État à envisager
attachement à l'action, non seulement d'interdire les financements croisés:
de leurs communes, mais également dans le rapport de la mission
de leur région, de leur département et, Warsmann figure ainsi le principe de «
désormais, de leurs communautés, la fin de la dérive des financements
dès lors qu'ils sont en capacité croisés ». Pourquoi cette pratique
d'identifier et d'apprécier la qualité des banale, qui consiste à réunir des
services publics que ceux-ci leur partenaires financiers autour d'un
apportent, à un coût qu'ils mesurent objectif partagé, constituerait-elle une
dans leurs impôts locaux, au moment « dérive » à combattre quand elle est
même où ils subisent et s'inquiètent de utilisée par les collectivités locales,
l'effacement progressif de nombreux alors qu'elle serait souhaitable lorsque
services publics de l'État. l'État cherche à financer un canal, un
TGV ou ses universités?
Pouvoirs Locaux: Les relations
financières entre l'État et les Pouvoirs Locaux: Que pensez-vous de
collectivités territoriales se durcissent. l'éventuelle suppression de la clause
Quelle en est votre lecture? générale de compétence à l'échelon
des départements et des régions?
Michel Delebarre: La question des
ressources financières et, tout Michel Delebarre : Outre qu'elle ne
particulièrement, de l'autonomie fiscale réduirait qu'à la marge la complexité de

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
l'organisation territoriale, cette Pouvoirs Locaux: La démocratisation
suppression constituerait un recul de l'intercommunalité est-elle, selon
majeur et extrêmement dangereux de vous, prioritaire?
la décentralisation. En effet, cette
clause permet à l'autorité politique Michel Delebarre : Quels sont les
responsable d'un territoire de prendre, enjeux de l'intercommunalité
lorsque c'est nécessaire, les décisions aujourd'hui ? Je ne suis pas sûr que la
qu'appelle la situation concrète à question de la démocratisation, c'est-à-
laquelle ce territoire est confronté. Ces dire celle de sa relation au citoyen, soit
« situations concrètes » ne peuvent la plus urgente. Même désignés au
être enfermées dans un cadre unique, second degré, les élus des communes
arrêté de façon uniforme pour tout le qui siègent aux conseils des
territoire français. Ce moyen d'interdire communautés garantissent la légitimité
aux élus d'agir quand c'est démocratique des décisions prises...
indispensable, ou simplement utile, Cela dit, je suis favorable à ce que,
serait une faute. d'une manière qui reste à définir, des
En revanche, il est nécessaire de élus du suffrage universel siègent dans
mieux organiser la mise en oeuvre des les conseils de communautés. En effet,
politiques publiques partagées à côté des compétences historiques
(économie, culture, sport, qu'elles tiennent des communes, les
environnement...) entre les divers communautés assument aujourd'hui la
niveaux de collectivités, en particulier responsabilité du projet de
en encourageant la voie développement durable de leur
conventionnelle. Une perspective territoire. Cette responsabilité,
intéressante a, en ce sens, été ouverte éminemment politique, est exercée
par la pro position de toi relative à une non pas au nom des seules
« clarification contractuelle obligatoire communes, mais au nom de
des compétences entre la région et le l'ensemble des acteurs du territoire: de
département », inspirée par Adrien ce point de vue, le suffrage universel
Zeller et présentée en février dernier me paraît se justifier pleinement.
par les sénateurs H. Haenel, F. Pourquoi, en conséquence, ne pas
Grignon et F. Keller, qui suggère de envisager que la moitié de l'assemblée
définir conventionnellement pour la intercommunale (dont le Président) soit
région et les départements qui la élue au suffrage universel l'autre moitié
composent « soit un partage des rôles, représentant les communes?
soit l'organisation des modalités de Mais si l'élection au suffrage universel
leur action commune »: à l'inverse de constitue un enjeu symbolique fort, les
la mission Warsmann, qui suggère la communautés sont aujourd'hui
définition par le Parlement de confrontées à des enjeux concrets et
compétences exclusives et uniformes immédiats qui demandent, pour
sur l'ensemble du territoire pour les reprendre les termes du Président de
départements et les régions, elle crée la République lors de l'installation du
un cadre de dialogue entre comité «Balladur» des « solutions
collectivités, et permet aux spécificités innovantes, volontaristes et
territoriales de s'exprimer. Ce n'est audacieuses ».
qu'en cas d'échec du dialogue que Je ne m'attarderai pas sur le premier
l'État interviendrait. On voit bien où se enjeu qui concerne la capacité
situe ta solution décentralisatrice. budgétaire des communautés à
assumer leurs responsabilités
actuelles et prochaines (cf. la mise en

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oeuvre du Grenelle de suggérées, et la valeur ajoutée,
l'environnement), et qui procède de la incertaine.
remarque générale que j'ai faite
précédemment au titre des « Pouvoirs Locaux: D'une façon plus
ressources financières » des globale, quels seraient le meilleur
collectivités locales. Je veux en scénario territorial du possible et du
revanche souligner qu'il est temps – souhaitable?
puisque l'on nous parle d'innovation et
d'audace – de faire sortir les Michel Delebarre : Pour que puissent
communautés du statut archaïque qui fonctionner de nouvelles relations
est le leur, et dont le principe de entre les différents niveaux de
spécialité constitue l'alpha et l'oméga. collectivités, deux principes devraient
Si l'on veut que les communautés et s'imposer.
les communes puissent produire un Le premier serait d'encourager la
service public local de qualité et au délégation d'une compétence, ou la
juste coût, il faut les laisser choisir mise en oeuvre d'une politique
librement, entre le transfert de publique, de la Région vers un
compétence et la convention de département, ou du département vers
coopération, les modalités telle ou telle structure intercommunale,
d'organisation qui leur semblent dès lors que celle-ci en ferait la
appropriées. Ce n'est pas très difficile : demande. Cette mise en oeuvre
une simple disposition législative concrète de la subsidiarité ferait l'objet
pourrait l'autoriser. La seule « audace d'un conventionnement et d'une
» requise pour y parvenir, serait évaluation.
d'accepter – après l'autorisation des Le second conditionnerait les accords
fonds de concours en 1999 – de entre collectivités à l'affichage d'un
délaisser un peu plus le principe de projet de territoire préalable, élaboré
spécialité, au bénéfice d'un peu plus avec le concours des différents
de décentralisation. niveaux d'administration et dont la
Une plus grande souplesse mise en oeuvre serait, pour partie,
d'organisation et la reconnaissance de déclinée à travers différentes
leurs responsabilités au titre du projet conventions liant pour un temps les
de développement durable de leur collectivités entre elles.
territoire: voilà deux innovations Il est vrai que « projet » ou « plan »,
urgentes pour l'intercommunalité. Faut- conventions respectées (dans
il pour autant entrer dans la démarche lesquelles les financements ne
de transformation des communautés seraient pas nécessairement « croisés
en « collectivités territoriales de plein » mais « additionnés » clairement),
exercice »? Pour les juristes, cela évaluation et transparence sont à la
constituerait une sorte de « base du bon fonctionnement d'une
consécration » de l'intercommunalité. France décentralisée... autant de
Mais, pour y parvenir, les obstacles me comportements auxquels l'État ne
paraissent beaucoup plus importants nous a pas habitués en s'en étant
que pour les simples retouches que j'ai dispensé, pour ce qui le concerne,
depuis longtemps!

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De la cohésion pour mettre fin à la confusion
Par Patrick Heintz, Directeur Général des Services du Conseil Général du Var
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Réforme des échelons territoriaux

De la cohésion pour mettre fin à la confusion. C'est à cet exercice de mise en


cohérence que s'est livré Patrick Heintz proposant une véritable révolution — au
sens premier du terme — territoriale. Quel est le scénario développé ? Les 22
Régions sont fusionnées en 7 à 9 grandes Régions économiques, gérées par un
conseil régional composé des exécutifs des conseils départementaux des territoires
et dont les compétences seraient désormais limitativement énumérées par la loi. Au
niveau départemental seraient créés les conseils départementaux des territoires,
composés de conseillers territoriaux, élus au suffrage universel direct. Leur
compétence ? La cohésion sociale et territoriale. Des conseils de communauté
seraient institués à l'échelle des schémas de cohérence territoriale (Scor), territoires
de vie, permettant ainsi de fusionner l'ensemble des intercommunalités existantes et
les différents territoires de projets. Les conseillers territoriaux se réuniraient en
formation « conseil départemental » ou en formation « conseil des communautés »
en fonction des compétences concernées.

Une simplification s'impose...


La distribution actuelle des compétences entre les différents échelons territoriaux que
sont les régions, les départements, les établissements de coopération
intercommunale et les communes est aujourd'hui source de confusion des
responsabilités de chacun. Cette confusion est aggravée par l'application de la
clause générale de compétences et le recours systématique aux financements
croisés qui se traduisent par une perte de vision des administrés, par des
concurrences locales souvent stériles, des contradictions — et parfois même des
blocages — en matière d'action publique. Il en résulte une importante déperdition de
moyens.
La clarification des compétences est indissociable d'une réforme de l'architecture
territoriale et du nombre d'échelons des collectivités. Tout le monde s'accorde
aujourd'hui à reconnaître qu'une simplification s'impose afin de donner à l'ensemble
territorial plus de cohérence, une meilleure lisibilité et une plus grande efficacité, tant
en terme de prestations qu'en terme de coût. L'analyse des compétences — tous
niveaux de collectivités confondus — fait ressortir trois grandes familles de missions
qui peuvent être résumées de la façon suivante :
- la stratégie et la compétitivité économique
- la cohésion territoriale dans sa dimension spatiale, services et équipements
à la population
- la proximité et la gestion du quotidien
C'est autour de ces trois grandes familles de missions qu'il convient de repenser
notre organisation territoriale. Il ne s'agit aucunement de remettre en question les
avancées de la décentralisation mais de mieux répondre aux aspirations de nos
concitoyens et aux évolutions de la société. Cette réforme doit per mettre de mieux
soutenir la compétitivité des territoires, d'affirmer le choix du développement durable
qui garantit les conditions de vie actuelles et futures des générations tout en
préservant et en valorisant notre diversité territoriale et en refondant le service public
pour garantir son accessibilité à tous.

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... une cohésion aussi

À la région, la compétitivité économique


Une mise en réseau à une échelle supra-régionale favoriserait la lisibilité sur le plan
européen. C'est à cette échelle que doivent être prises les grandes décisions en
matière de constitution de grands réseaux économiques, de grandes infrastructures,
de recherche et d'université. Une analyse comparative de l'organisation territoriale de
nos partenaires européens incline à penser que le nombre des régions françaises
pourrait être réduit, ce qui nous permettraient de travailler à la même échelle que nos
voisins allemands, espagnols ou italiens. Sept à neuf grandes régions seraient ainsi
créées. Elles auraient en charge la compétitivité économique' ; l'Aménagement du
territoire régional, l'Université et la recherche, l'Europe et la coopération
décentralisée internationale et transfrontalière. Dans chaque grande Région, une
assemblée délibérante serait constituée des exécutifs des conseils départementaux
de territoires.

Au département, la cohésion territoriale


L'échelon départemental actuel correspond bien aux impératifs de cohésion
territoriale, à la fois dans sa dimension spatiale (occupation de l'espace,
développement durable, paysages, transports, routes), économique (activités,
emplois, formation) et sociale (solidarité, services publics, équipements publics).
Le département fait l'objet d'un très fort attachement de la part de nos concitoyens. Il
permet d'organiser, de structurer, d'équilibrer les territoires avec, à la fois la distance
et la proximité nécessaire.
On lui reproche certes de surreprésenter le rural par rapport à l'urbain.
Pour répondre à cette critique, l'instauration d'un « conseil départemental des
territoires » devrait permettre non seulement un dialogue urbain / rural mais aussi un
rééquilibrage en faveur des villes sur le plan de la représentativité. Ce « conseil
départemental des territoires » deviendrait ainsi l'échelon de la cohésion territoriale. Il
siégerait en formation « conseil des territoires » pour les compétences se situant à
l'échelle départementale et en formation « conseil de communautés » pour les
compétences à l'échelle intercommunale (ScoT).
L'ensemble des syndicats intercommunaux et EPCI existants seraient désormais
fusionnés à l'échelle des SCOT dans un établissement public de coopération
intercommunale unique (Communauté de Territoire). En résumé, les communautés
de territoire absorberaient à l'échelle du SCOT tous les syndicats intercommunaux,
les établissements de coopération ainsi que les pays existants, chaque commune
devant désormais appartenir à une communauté de territoire. L'ensemble du territoire
national devrait être couvert par des ScoT dont le périmètre serait défini à partir des
bassins de vie (territoires dessinés par les usages)

À la commune, la proximité
Les communes conserveraient une clause générale de compétence, ce qui leur
permettrait de continuer à incarner l'échelon de solidarité naturelle, l'échelon du
quotidien et de disposer de toute la souplesse nécessaire pour adapter l'action
publique à la réalité de terrain, mais aussi lorsque cela est nécessaire à l'urgence.
Leurs compétences concernent principalement l'offre de services et d'équipements
de proximité, l'ordre public, l'état civil, les animations locales, et d'une manière
générale, l'environnement du quotidien.

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Les grands principes auxquels la réforme ne devrait pas échapper

La clause générale de compétence doit être abandonnée au profit de compétences


spécifiques et exclusives, hormis pour ce qui concerne le niveau communal qui
devrait, lui seul conserver « la liberté d'agir en tous domaines ». Il convient d'initier
l'élection au suffrage universel direct des conseillers territoriaux qui siégeraient en
formation « Conseil départemental de territoire » ou en formation « Conseil de
communauté » selon les compétences concernées. Un lien devrait être assuré
systématiquement par un schéma de cohérence et un contrat pluriannuel, ainsi
défini:
- lien État / grandes régions / conseils départementaux des territoires
. Schéma de Cohérence Régionale (ScoR) : (Planification)
. Contrat pluriannuel de compétitivité: (contractualisation)
- lien conseils départementaux des territoires / « communautés » /
communes
. Schéma de Cohérence Départementale et Territoriale (ScoT)
. Contrat pluriannuel de Territoire

Il va de soi que la concertation et la contractualisation doivent être les garantes du


dialogue entre les différents niveaux de collectivités. Les contenus des SCOT
devront aussi être précisés pour mieux couvrir les zones à enjeux et mieux intégrer
les impératifs de développement durable (transport, habitat, urbanisme
commercial...). Quant au contrat de territoire, il devra favoriser la concertation et
l'adaptation à la réalité de terrain, mais aussi le développement de partenariats
public-public et public-privé (exemple: RDF, Société d'autoroute, France Télécom,
Vivendi, Suez, RRF, SNCF, chambres consulaires...).
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Les compétences du conseil de communautés (EPci à l'échelle du ScoT)
- Zones d'activités économiques
- Transports urbains
- Ports
- Habitat
- Urbanisme
- Eau
- Déchets
- Assainissement
- Etablissement d'enseignement, danse, musique, théâtre
- Sport
- Crèches, politique petite enfance
Les compétences du conseil départemental des territoires
- Planification territoriale : mise en cohérence des schémas de
développement urbain et rural (Som) : Utilisation de l'espace :
. Définition de la politique foncière
. Gestion maîtrisée de l'espace
- Environnement et développement durable
. Protection de l'environnement
. Paysages
. Parcs et réserves naturelles
. ENS
- Solidarités
- Collèges, lycées, formation professionnelle
- Transports scolaires
- Transports inter-urbains
- Voirie nationale et départementale
- Schéma des services publics
- Emploi (gestion, accompagnement, mise en réseau, étude prospective)
- Schémas départementaux culturels et touristiques

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Réorganisation du territoire : ne pas dissocier management public et
politique
Par Oliver Rouquain, Docteur en science politique, chargé de cours à
l’ISMaPP et formateur au CNFPT Ile-de-France
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Les départements et régions coûtent- management politique; or gestion


ils trop chers? Faut-il supprimer l'un ou administrative et management politique
l'autre (ou fusionner les deux) ? Lancer ne sont-ils pas indissociables?
en ces termes, le débat sur la
réorganisation de la carte Une question de légitimité
administrative apparaît comme la
Correspondant aux conditions
meilleure façon de le tronquer. Du
organisationnelles de la prise de
rapport Attali à celui de la Fondation
décision, le management étatique
Concorde, la suppression d'un échelon
recouvre au moins deux dimensions:
territorial est avancée comme la
l'une publique et l'autre politique.
mesure phare de nature à diminuer la
Rapporté à l'enjeu territorial, il équivaut
dépense publique. « Curieusement,
notamment à ajuster la
l'enjeu communal retient peu l'attention
décentralisation au vu des dynamiques
», s'étonne Olivier Rouquan. Au titre de
européennes et nationales. Or, la
l'efficience, ne faut-il pas d'abord
décentralisation serait trop coûteuse.
diminuer les dépenses communales et
Les collectivités représentent 20,5% du
mieux organiser l'économie d'échelle
budget étatique avec une croissance
des groupements? Simultanément, les
des dépenses de 3,6 % entre 1982 et
propositions aujourd'hui avancées ici et
2005, ce qui n'est pas négligeable
là sur l'avenir de la région tendent à
notamment au vu de la progression de
faire régresser sa légitimité
leur masse salariale. En temps
démocratique et par là même, sa
prolongés de contestation de l'État-
visibilité en la transformant à nouveau
providence, l'efficience devient une
en établissement public territorial.
obsession. Mais au-delà de la
L'auteur plaide pour une solution qui
préoccupation relative à ta bonne
consisterait en l'organisation groupée
gestion, le management territorial
des élections locales et européennes
prend en compte une variable politique
(l'ensemble des mandats étant tous
fondamentale, la légitimité. Car il n'y a
réduits à cinq ans). Survenant à « mid-
pas d'efficacité sans objectifs
term » des échéances nationales, ces
préalables définis à partir de
«euro-locales» permettraient d'allier «
compétences et de projets, mais aussi
la conscience de l'identité régionale et
sans l'onction du suffrage universel et
la participation aux espoirs européens
une identification plus ou moins exacte
». Bien entendu, cette clarification
des collectivités par les citoyens. La
politique va de pair avec celle du « Qui
visibilité de la décentralisation doit
fait quoi? » mais au final, l'ajustement
croître. Il faut d'abord diminuer le poids
envisagé par Olivier Rouquan, s'il
politique des communes, transférer
s'inspire de plusieurs réflexions,
l'essentiel de la légitimité de proximité
démontre combien « la légitimité
aux intercommunalités, clarifier par
démocratique des pouvoirs locaux
blocs les compétences des
importe autant que l'enjeu de leur
départements et des régions, et
efficience toujours à améliorer ».
regrouper en élections « mid-term », la
Perdre de vue ce cap, c'est perdre
désignation de tous ces échelons
aussi toute ambition en termes de
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territoriaux et des députés européens.
Ces idées sont défendues en les Une dépense publique équitable
confrontant à d'autres propositions
Dans toute réforme, il faut veiller à
autour des deux variables principales
l'équité, entendue comme suit: une
du management contemporain:
évolution d'allocation de moyens à une
l'efficience d'une part, l'efficacité
collectivité doit être proportionnelle
d'autre part.
d'une part, à un changement significatif
de compétences exercées, d'autre part
Efficience : mieux dépenser à des investissements contribuant à
L'efficience équivaut au rapport l'efficacité économique et sociale. Les
moyen/résultat tant et si bien que la départements et régions coûtent-ils
question cruciale à résoudre, est trop chers? Faut-il supprimer l'un ou
devenue pour les managers publics : l'autre? Le débat ainsi posé est
comment, avec moins de moyens, tronqué. Car au titre de l'efficience, il
produire biens et services publics, de faut d'abord diminuer les dépenses
qualité améliorée ou constante ? La communales et mieux organiser
variable d'ajustement peut être la l'économie d'échelle des groupements.
masse salariale, réalité plus crûment Par ailleurs, l'autre priorité est de
imposée pour l'instant à la fonction clarifier les responsabilités en matière
publique d'État qu'à la fonction d'investissement public local, car les
publique territoriale. L'autre variable contrats multiples les dispersent trop.
d'ajustement est l'externalisation de la Posons un préalable aux questions
gestion des services. Compte enfin la évoquées: le management territorial
réduction de l'endettement... Ces est subordonné à une réforme globale
objectifs ont des conséquences sur de la fiscalité locale. Chaque
l'organisation territoriale : en temps de collectivité doit percevoir un impôt
rigueur, le rapport Attali prône la partageant équitablement
disparition des départements et la prélèvements sur les ménages et sur
valorisation des régions dans une les entreprises. Le chantier inclut une
logique de cohérence communautaire. révision des bases cadastrales et une
Le rapport de ta Fondation Concorde' diminution drastique des dotations de
imagine presque le contraire... Le point l'État. En contrepartie, une
commun est de diminuer la dépense responsabilisation et une
publique par la suppression d'un autonomisation financière des
échelon territorial. Curieusement, collectivités, conformément au principe
l'enjeu communal retient peu constitutionnel réaffirmé en 2003.
l'attention. Or, nombre de rapports sur
les finances locales indiquent que les
communes et l'intercommunalité Départements et régions, freins à
contribuent le plus à la dépense, et l'efficience ?
reçoivent des subventions des autres Ceci posé, à prendre en cours le débat
collectivités sans rendre le change. Par relancé par le rapport Attali, les
ailleurs, si l'équivalent des départements coûteraient donc trop
départements existe dans d'autres cher. Mais est-ce si sûr, au vu
États en Europe, de même notamment de leur domaine de
évidemment que celui des régions, le compétences, mais aussi des
nombre de communes y est en évolutions de la fiscalité locale ? En
moyenne très inférieur et leur taille premier lieu, les départements
plus importante. Au final, comment constituent environ un tiers de la
réorganiser tout en restant équitable ? dépense des collectivités territoriales.
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En second lieu, les dépenses relevant également du temps moyen et
d'investissements (routes et collèges) long, sont-ils eux superfétatoires?
ne sont pas négligeables. Les Croit-on qu'en supprimant cette
transferts de charges dont le Rmi, puis collectivité, les charges incombant
l'APA, la PCH, etc... expliquent que disparaîtront? Et si tel est le cas, la
l'action sociale départementale qualité des services publics sera-t-elle
représente en moyenne 45% du maintenue?
budget départemental, 58% des Enfin, il existe parfois dans la lutte
dépenses de fonctionnement, ces contre les dépendances, une
dernières constituant 4/5e des budgets dynamique de projet: l'action publique
des conseils généraux. relative à l'insertion, au handicap, aux
L'augmentation, au vu des derniers personnes âgées, suscite nombre
transferts est de 15% l'an depuis 2002. d'initiatives, une gouvernance en
Mais depuis 25 ans, les dépenses réseau fondée sur des partenariats
départementales augmentent de 3% publics/privés, qui conduiront peut-être
en moyenne. à faire du département, le pilier d'un
Lorsqu'est envisagée la suppression cinquième risque de la sécurité
du département, un éventuel transfert sociale.
de compétences et de charges des Les doutes quant au bien-fondé de la
conseils généraux aux suppression de la collectivité région
intercommunalités ou aux régions sont du même ordre. Cette collectivité
sera-t-il efficient? Le transfert des Tos est pourtant ouvertement contestée.
aux départements a déjà eu un coût Ainsi, la Fondation Concorde ne veut
élevé; la suppression de la collectivité plus de ce niveau décentralisé. Les
augmentera la dépense publique du dépenses régionales ont été
seul fait de la redistribution multipliées par 8 entre 1984 et 2005,
concomitante occasionnée, en moyens mais elles représentent 10% des
matériels et personnels. Ensuite, dépenses totales des collectivités
régions et intercommunalités sont-elles contre 15% à l'intercommunalité à
les échelles pertinentes pour fiscalité propre, créée 20 ans plus tard!
promouvoir les politiques Quoi qu'il en soit, selon cette
départementales? En matière de Fondation, les départements
réseaux routiers, pourquoi pas pour la géreraient ces compétences avec plus
région, mais en matière de social et d'efficience, ce qui n'est pas démontré.
d'éducation? L'Union européenne Surtout, n'est-ce pas oublier encore la
reconnaît la pertinence de l'échelon dimension européenne de
intermédiaire des NUTS. Et finalement, l'aménagement territorial, centré
sur quelles bases financières solides et d'abord sur les régions ? N'est-ce pas
incontestables se fonder pour justifier oublier la rationalisation des CPER au
de la nécessaire disparition du vu de l'agenda 2007-2013? En
département? Le raisonnement est supprimant cet échelon de la
plus politique que strictement financier. démocratie, la France ne se
Car l'efficience départementale est singularise-t-elle pas trop par rapport à
difficile à évaluer: gérant l'action ses voisins? Enfin, n'est-ce pas oublier
sociale, la logique est en grande partie plus de 25 ans de légitimation d'un
de guichet et non de projet. Surtout, niveau d'action publique mieux identifié
agir notamment contre le chômage et ?
l'exclusion peut être au mieux évalué à
moyen terme. Les services publics Les intercommunalités et les
infrastructurels par ailleurs rendus,
communes dépensières
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Au vu des réorganisations politique et ses financements aux communes et
publique du territoire, l'enjeu principal, qu'elle mutualise la gestion de charges
peu débattu jusqu'alors, est communal. dont les municipalités sont délestées,
Les budgets communaux et donc les ces dernières en moyenne ne
moyens en personnels et en matériels, diminuent pas leurs dépenses et les
doivent diminuer au bénéfice de économies d'échelle ne se réalisent
l'intercommunalité. Car depuis dix ans, pas. Le regroupement ne contribue
les transferts de charges et de moyens pas à un progrès de l'efficience, même
se font en direction des groupements. si s'améliore l'efficacité de l'action
La fondation Concorde prévoit de publique en matière de déchets, d'eau,
fusionner les budgets communaux sur d'assainissement, transport, etc...
le principe du volontariat au nom de Il faut donc mutualiser davantage les
l'économie de moyens. Si le maire services et baisser les redistributions
conserve son pouvoir, l'effectif des vers les communes (1/3 des dépenses
conseils municipaux est réduit de des Epci). Un plan de rationalisation
moitié. Ceci aboutit à reconfigurer devrait être obligatoirement proposé
l'intercommunalité autour de conseils par les EPCI. Il est aussi envisageable
de regroupement, dont le président est d'obliger à augmenter le périmètre de
élu par les maires pour gérer le budget nombre de communautés de
commun. 12000 budgets au lieu de communes et d'agglomérations afin
36000, tel est le but. d'atteindre un effet d'échelle pour
L'intercommunalité ne se situe plus améliorer la rentabilité de
dans une perspective politique, mais l'investissement public, et diminuer le
plutôt administrative d'efficience. coût de la démocratie.
Améliorer la gestion est certes
incontournable. Entre 1982 et 2005, le Dynamique de projets: gagner en
rapport Richard4 estime que les cohérence
communes augmentent moins leurs Les collectivités territoriales en sont en
dépenses que les régions (+1.8% France le moteur (70%). Les
contre + 12% 5) ; mais depuis la loi sur compétences transférées mais aussi le
l'intercommunalité de 1999, communes volontarisme des élus locaux,
et groupements représentent 2/3 des expliquent en grande partie un tel fait.
dépenses totales des collectivités, dont La contractualisation des politiques
14.3% aux groupements6. Il existe publiques suscite une gouvernance
2583 EPCI à fiscalité propre couvrant trou vant relais et appuis européens.
87% de la population. Pour autant, cette dynamique
Selon le rapport Richard encore, les concertée doit gagner en cohérence
intercommunalités prélèvent désormais afin de responsabiliser les acteurs
directement 3o% des impôts publics et privés.
communaux. Leurs dépenses ont été
multipliées par quatre entre 1993 et La région et le département
2005. Au sein des établissements à subventionnent les communes
fiscalité propre, entre 2000 et 2006, la Régions et départements sont des
part des dépenses de fonctionnement collectivités qui subventionnent
(multipliée par 3) explique beaucoup de projets contractualisés,
principalement l'augmentation des subventions dont l'effet levier sur
dépenses. Les communes emploient l'économie n'est pas négligeable. Les
62% des agents de la FPT. communes reçoivent beaucoup d'aides
Par ailleurs, alors que des deux autres collectivités. 1/5e des
l'intercommunalité reverse une part de dépenses départementales relèvent de

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l'investissement. Les régions compétitivité et de l'attractivité de leur
consacrent après l'acte II, 45% de territoire. Si l'État reste en France le
leurs dépenses à l'investissement... coordinateur des contrats de projet
Ainsi, 60% des subventions perçues État-région, ces derniers, rendus
par communes et groupements en compatibles avec l'Agenda européen,
2004 proviennent des départements et fournissent une matrice de croisement
23% des régions. entre les fonds européens, nationaux
Mais les régions reçoivent seulement et régionaux, mise au service du
20% de leurs subventions des développement territorial. De telles
communes et groupements et les compétences situent la région au
départements 22%. Ainsi, les carrefour des flux économiques infra et
municipalités investissent beaucoup extranationaux.
grâce aux deux autres niveaux de Le point de cohérence régional du
collectivités territoriales, mais la développement territorial s'affirme au
réciproque ne vaut pas. coeur de l'espace public européen.
La contractualisation des politiques Mais là encore, la notion de chef de file
territoriales doit donc gagner en manque de consistance et n'est pas
visibilité. Le rapport Richard faisait une favorable à l'imputation de
proposition intéressante, consistant à responsabilité et donc à la
relier la notion de chef de file à celle de rationalisation de la dépense; le
financeur majoritaire d'une action décideur a un contrôle imparfait de la
publique. Ainsi, le chef de file est celui négociation et de la mise en oeuvre.
qui contribue le plus à un projet; il Les engagements sont parfois peu
coordonne et impulse la décision. honorés par certains partenaires et les
Adrien Zeller propose au Sénat depuis sanctions faibles... rationalisation des
février 2008, de préciser les dépenses des aides. Il faut donc
implications de la notion de chef de file renforcer le pouvoir régional en la
pour la région et le département. Le matière, ce qui suppose aussi
chef de file devrait pouvoir, via les d'améliorer sa visibilité démocratique.
dispositifs contractuels, sans tutelle Et il ne sert à rien d'opposer en la
néanmoins, demander des comptes à matière régions et départements.
l'ensemble des partenaires. Les Associée au comité des régions à
implications juridiques de ces contrats Bruxelles, toujours dans le cadre d'une
devraient donc être précisées et le gouvernance en réseau, la dynamique
préfet en dernier ressort, serait garant européenne des départements est
de la clarification des responsabilités. réelle. Ils ont par exemple négocié
avec l'État leur implication dans la
Les fonds européens: échelon régional gestion du Fonds Social Européen et
et dynamisme départemental sont des interlocuteurs incontournables
Au titre des partenariats, l'échelon de l'Union pour les politiques sociales.
régional coordonne les aides Représentée via la Maison
économiques depuis la révision du 28 européenne des pouvoirs locaux,
mars 2003, via parfois le Schéma l'Association des Départements de
Régional de Développement France (ADF) est en train d'initier au
Économique. Investies notamment coeur du programme NUTS3, une
dans des actions de coopérations confédération européenne des
transfrontalières, les régions disposent pouvoirs locaux intermédiaires (CEPLI)
en coopération avec les STAR, d'une prenant la forme d'un Groupement
expérience en ingénierie de projets Européen de Coopération Territoriale.
européens complémentaires de la Bref, la dichotomie région européenne

7ème Universités d’Eté Page 112


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
contre département statonational est seulement en matière de soutien aux
désuète et néfaste au management entreprises, mais aussi en matière
territorial qui doit par contre s'appuyer infrastructurelle (aménagement du
sur une meilleure distinction des territoire dont réseau ferré et
responsabilités. Mais ces éducation). Les entreprises traitent
considérations relèvent autant de avec la région. Au titre du
l'efficience que de l'efficacité. développement dans une économie de
flux mondialisés, un effet levier peut
Efficacité: redistribuer les être obtenu en connectant les multiples
compétences réseaux de transport et les zones
L'efficacité relève d'un rapport d'entreprises: la mise en cohérence de
objectif/résultats. À ce titre, les la multimodalité s'opère surtout à
objectifs régionaux sont à dominante échelle régionale. Renforcer alors
économique et ceux des départements l'identité politique régionale ne
plutôt sociaux. Quant aux communes, demande guère de changements: la
leur domaine relève de la proximité. En région doit encore s'affirmer comme
matière d'évaluation, autant les chef de file du développement
indicateurs relatifs aux deux premiers économique au sens précité (incluant
sont envisageables, non sans débat, la formation), et en matière
autant ceux relatifs au troisième posent d'aménagement durable du territoire
un problème de définition. Comment (incluant transports, écologie,
réorganiser la distribution des autonomie de gestion des fonds
responsabilités ? Le rapport Lambert européens).
présente des scénarii ; il s'agit de La collectivité régionale est bien
déterminer les bons niveaux d'action, à identifiée par les acteurs économiques
partir de critères de gestion et de et associatifs. Elle l'est moins par le
légitimité. citoyen, titulaire du droit de vote. Faut-
il pour autant abandonner l'idée de son
Réseaux et pilotage territoriaux des élection? Si ce raisonnement prévaut,
services publics pourquoi élire un député euro péen,
À ce titre, le principe de subsidiarité dont le rôle est méconnu de tous ?...
invite à privilégier l'espace vécu des La légitimité démocratique doit
différents acteurs. Les services progresser et non régresser; la
sociaux doivent être pilotés à l'échelle condition pour améliorer la visibilité de
des réseaux des usagers, tout comme la région est liée à la communication
l'espace économique à l'échelle des publique et politique, mais aussi au
échanges économiques. Si le cheval calendrier des élections intermédiaires.
n'est plus le moyen de circulation Une solution semble correspondre à
privilégié des Français, pour ses l'organisation groupée de ces votes
besoins sociaux, un foyer se déplace pour des mandats tous réduits à cinq
principalement dans le périmètre ans, élections survenant à « mid-term
départemental. Et a contrario, la » des échéances nationales et qui
circulation des biens et services seront qualifiées d'eurolocales. Le
économiques des PME/PMI n'est-elle scrutin pour les régionales serait
pas au moins régionale? Quant aux inchangé.
communes, elles sont lieux de
résidence. Le département : le social
Élus pour cinq ans, les conseillers
La région: l'économie généraux le seront à un scrutin
Le bilan régional est incontestable, non légèrement proportionnalisé, au même

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
moment que les conseillers régionaux, dossiers au niveau intermédiaire entre
conseillers intercommunaux (cf. infra) groupements de communes et régions
et députés européens. Les listes reste valide: au nom de leur nombre,
seront distinctes, mais le nombre un traitement régional risque de
d'élus diminués (en moyenne, une susciter des dysfonctionnements ; un
dizaine par département pour la traitement par groupements se révéler
région, une dizaine au plus par canton trop parcellaire. L'ingénierie
pour le département, avec variations départementale en matière d'aide
au vu de la population). Le nombre de sociale à l'enfance, de la lutte contre
cantons est réduit et les frontières les dépendances, d'insertion sociale,
redéfinies: les électeurs votent pour correspond au bon échelon.
des listes correspondant grosso modo Suite à ce qui précède, le département
aux périmètres des groupements, dans le cadre d'une réorganisation
diminués en nombre (cf. supra). administrative et politique, est
Faut-il négliger que le conseil général consacré chef de file de l'action sociale
élise des élus régionaux, qui ne à la fois d'inclusion et de lutte contre
seraient plus directement désignés par les dépendances. Il est plus
le citoyen, comme proposé par la généralement chef de file de
Fondation Concorde ? Cela ôte la l'aménagement durable rurbain du
légitimité souveraine aux régions et les territoire (incluant l'ensemble du
transforme à nouveau insensiblement secteur scolaire et secondaire avec
en établissement public territorial. Une transfert de gestion des lycées,
telle évolution ne semble pas l'aménagement rural, etc.). Il est donc
pertinente; les citoyens doivent avoir le garant du fonctionnement régulier et
directement conscience de l'identité de la continuité des périmètres
régionale, en même temps qu'ils intercommunaux. Il veille à la cohésion
doivent participer aux espoirs territoriale et à la péréquation entre
européens. La démocratie est une groupements, en compatibilité avec les
ambition autant qu'une réalité. prescriptions régionales. De sorte que
Une telle clarification politique le département gagne en cohérence.
présuppose une pédagogie consolidée
sur le « qui fait quoi », cette fois-ci Échelle : le problème communal
départementale. Quels ont été ses Les communes sont les espaces de la
objectifs principaux jusqu'alors ? Le proximité résidentielle. Il reste en
bilan est certain en matière d'insertion, France plus de 36 565 communes, là
de lutte contre les dépendances en où l'Espagne, l'Italie, l'Allemagne...
vertu de l'âge, du handicap... les comptent 8106, 81000, 13800,
actions départementales sont vécues communes. La France compte à elle
comme indispensables. Il en est de seule 37% des communes de l'espace
même au sujet des infrastructures européen! Si en moyenne, le nombre
routières et éducatives. d'habitants couvert par commune est
L'expérimentation en voie de de 1600 en France, il oscille entre
généralisation relative au RSA a bien 5000 et 7000 en Allemagne, Espagne
été confiée aux départements, qui et Italie... Une simplification
avec les CAF et nombre de fondamentale doit viser à transformer
partenaires, ont depuis les années 90 les groupements en collectivités
développé l'insertion relative aux territoriales afin de changer la
différents revenus minimums. L'échelle commune en échelon administratif de
départementale est-elle pertinente ? Il proximité.
semble que la coordination des

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Le groupement plus efficace l'équivalent d'une mairie
Le domaine de compétence communal d'arrondissement à Paris, Lyon,
est marqué par les services publics Marseille, vis-à-vis des groupements.
tels que l'eau, la voirie, les déchets, L'élection au suffrage universel direct
l'école primaire, l'urbanisme, etc. La est principalement celle des conseillers
France réalise depuis 1999, que la de l'intercommunalité avec sur la liste,
démarche intercommunale plus le jour de l'élection la désignation de
aboutie est nécessaire afin de gérer de quelques conseillers strictement
tels services en réalisant des municipaux. Le centre politique est le
économies d'échelle. Particulièrement groupement devenu collectivité
en matière d'aménagement durable du territoriale et non établissement public,
territoire, l'action publique n'est plus les mairies étant essentiellement des
pertinente au niveau communal, mais guichets d'information, d'orientation,
intercommunal. Or, les EPCI, chargés vers les autres échelons décisionnels.
de compétences majeures, demeurent Au final, l'ajustement ici envisagé
des objets juridiques et politiques mal s'inspire de plusieurs réflexions, mais
voire non identifiés... tient à souligner que la légitimité
démocratique des pouvoirs locaux
Légitimer l'intercommunalité importe autant que l'enjeu de leur
Ici, il s'agit de renverser la pyramide: la efficience toujours à améliorer. Sans
commune devient essentiellement un quoi la réforme en cours, centrée sur la
échelon administratif seule gestion, perdra toute ambition en
d'intercommunalité mise en cohérence, termes de management politique; or
détentrice des pouvoirs les plus les deux préoccupations sont
importants et devenue le centre indissociables.
politico-administratif de proximité de
référence. La commune devient

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Adapter le découpage administratif et politique à la réalité de la vie
quotidienne
Par Hugues Clepkens, Administrateur territorial
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

« Si nous devions inventer un nouveau (électricité, eau, transports...) ;


système territorial français, choisirions- Communes ; Arrondissements (Puyi)
nous celui-ci ? Cette interrogation sous ou quartiers (villes de plus 80 000 hts).
forme de boutade ne fait que souligner Aux opposants de principe à toute
pour Hugues Clepkens l'évidence du remise en cause du système, posons
constat qu'il faut en finir avec le la simple question de bon sens: « si
système territorial actuel. Dès lors, nous devions inventer un nouveau
quelles décisions s'imposent ? Hugues système territorial français, choisirions-
Clepkens souligne l'inadéquation entre nous celui-ci? ». Là où les avis surtout
la vie quotidienne locale et le divergent, c'est à propos des solutions!
découpage administratif et politique du Rares sont les auteurs qui se risquent
pays. à proposer des solutions adaptées à
« Les découpages (région, l'apleur de la tâche, influencés qu'ils
département, commune) ne sont par l'apparente incapacité qui
correspondent pas aux pratiques des rendrait forcément inopérante toute
habitants (...) Les limites tentative de réforme majeure. Certes,
administratives devraient dès lors être l'histoire n'incite pas à l'optimisme
« sublimées » quant à la capacité de notre pays à
par un autre découpage officiel, plus réussir les réformes structurelles
en adéquation avec ces pratiques indispensables à son évolution... mais
contemporaines. » C'est l'idée la même histoire nous apprend aussi
maîtresse des propositions que, à défaut d'y parvenir par la voie
développées : concentrer la force de de la réforme, les Français démontrent
l'expression politique et ses une fâcheuse tendance à « régler »
manifestations administratives à la leurs principales difficultés par la
région et à la communauté ; respecter révolution, sans garantie de réussite
le principe de séparation des pouvoirs pour le bien public et, de toute façon,
au plan local et enfin, décentraliser la non sans risque pour la santé du pays
décentralisation. et le bonheur de ses habitants. C'est
pourquoi nous tenterons, ici, de poser
les bases d'une réforme qui ne serait
Le constat est unanime. Il est tellement pas si éloignée que cela de la vie
partagé tant par les auteurs des plus quotidienne et de nos principes
récents rapports et études que par les démocratiques fondamentaux.
sondages d'opinion, qu'il est inutile de
le dresser à nouveau. Il suffit d'en Les « leçons » de la vie quotidienne
rappeler l'esprit général: « Il existe trop Nous avons tous à l'esprit le débat qui
de niveau d'administration publique en opposa les plus éminents des
France ». Au bas mot, on pourrait en membres de l'Assemblée Constituante
compter neuf ou dix...: Europe ; France lorsqu'il s'est agi de s'entendre sur le
; Établissements publics nationaux découpage des nouveaux
(agences de l'eau, VNF, ONF...) ; départements, dans les années 1789-
Régions; Départements; Pays ; 1791. Les tenants du pragmatisme, au
Communautés; EPCI spécialisés rang desquels Mirabeau, l'emportèrent
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sur les bases générales suivantes: régénérée, il faut que le nombre de
utilisation des limites des provinces lieux où elle est exercée soient peu
existantes et possibilité de se rendre nombreux et identifiables facilement
en une journée de cheval au chef-lieu, par le citoyen pour qu'il puisse bien
à partir de tout endroit du futur associer « responsabilité des décisions
département. La clarté du propos a fait » et « vote de l'impôt ».
florès et la réussite de la réforme L'idée première serait donc de
l'atteste. Mais qu'en est-il aujourd'hui concentrer la force de l'expression
de l'adéquation entre notre vie politique et ses manifestations
quotidienne locale et le découpage administratives (élection au suffrage
administratif et politique du pays ? Le universel direct ; clause générale de
tableau n°1 tente d'en présenter une compétence'; vote de l'impôt direct)
vision partielle, pragmatique et, aux deux niveaux qui rassemblent le
forcément réductrice. Le propos ne plus de motifs de vie quotidienne pour
vise qu'à caractériser les motifs pour les habitants, à savoir, de nos jours, la
lesquels on se rend à tel ou tel endroit région (dans un périmètre parfois plus
dans telle circonstance de la vie; et vaste qu'actuellement) et la
non pas, de dresser un panorama communauté (sur un territoire d'environ
exact et exhaustif de la répartition des trente à quarante communes
équipements publics et privés du pays! d'aujourd'hui, en moyenne).
En résumé, les découpages (région, La deuxième proposition incite à
département, commune) ne respecter enfin, le principe de
correspondent pas aux pratiques des séparation des pouvoirs au plan local
habitants, lesquels vivent dans d'autres en élisant d'une part, les conseils
espaces, sans tenir compte des limites régional et communautaire au suffrage
administratives. Elles sont mélangées, universel direct —avec des
remplacées, négligées et sont vécues circonscriptions correspondant aux
comme des strates purement départements et com munes actuelles
administratives, dans bien des cas. (ou, pour ces dernières, au
Elles devraient dès lors être « regroupement de zones comptant au
sublimées » par un autre découpage moins entre l000 et 2 000 habitants?)
officiel, plus en adéquation avec ces — et d'autre part, en élisant les
pratiques contemporaines. C'est l'idée présidents des deux types de
maîtresse des propositions ici collectivités au suffrage universel
développées : adapter le découpage direct.
administratif et politique à la réalité de Pour autant, faut-il aller aussi loin
la vie quotidienne. qu'en Italie pour « libérer » le vote des
électeurs...?
La structure territoriale politique
L'important tient aussi à la structuration ...sans doute pas! Mais il n'empêche
de l'exercice du pouvoir politique dans que le système fonctionne assez
un système démocratique. En correctement dans les villes italiennes.
conséquence de quoi, la réduction du Il est d'ailleurs intéressant de
nombre des niveaux d'exercice de ce remarquer que nos voisins italiens ont
pouvoir n'est pas incompatible avec le très bien su combiner les deux types
maintien d'autres niveaux adaptés à la d'élections pour présenter les
vie quotidienne mais qui ne requièrent candidatures aux élections du maire
pas d'instances politiques élues au (sindaco) et du conseil.
suffrage universel direct. Pour que la Toujours est-il que, dans le cadre des
vie démocratique soit renforcée, présentes propositions, on s'en tiendra

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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à deux votes exprimés séparément le regroupée pour les très petites
même jour, tant au niveau régional que communes?) ou département, le
communautaire: le premier pour élire second pour élire le président de la
les conseillers dans l'aire de son collectivité territoriale (région ou
ancienne commune (éventuellement communauté).

La troisième proposition pose un conseils régional et communautaire. Il


nouveau principe selon lequel on y aurait ainsi plus de lieux de
conviendrait de Décentraliser la participation active des citoyens, mais
décentralisation. Autrement dit, il s'agit moins d'endroits où se prendraient les
de donner aux deux seuls niveaux de décisions politiques majeures,
collectivités locales (région et notamment fiscales.
communauté), la liberté d'organiser
comme elles l'entendront la gestion Une quatrième suggestion permet de
des services publics relevant de leur tenir compte des habitudes ancestrales
compétence. Ceci permettrait, de la population et des commodités de
notamment, de généraliser la création vie qui en résultent, dans le périmètre
de régies ou établissements publics, des anciennes communes (seules ou
plus ou moins autonomes, pour gérer regroupées pour les plus petites). Les
les services et équipements publics, en conseillers communautaires qui y
associant au sein des conseils ad hoc, seraient élus porteraient le titre et
des citoyens non élus des conseils exerceraient les fonctions des « maires
régional ou communautaire (voir » et « adjoints » actuels, en ce qui
schémas 1 et 2). De la sorte, la concerne les fonctions exercées au
population serait, finalement, encore nom de l'État, voire partageraient la
plus associée à la gestion locale charge du pouvoir de police «
qu'elle ne l'est aujourd'hui par les seuls municipale » avec le président de la
conseils généraux et municipaux. Il communauté. De la sorte, les habitants
s'agirait en quelque sorte, de diffuser garderaient un lien direct et proche
largement le système des avec le « maire » même si la plupart
établissements publics locaux des compétences de gestionnaire
d'enseignement, à tout le champ de la anciennes de celui-ci seront exercées,
gestion locale, sous le contrôle et alors, par le président de la
l'autorité fiscale (notamment) des seuls communauté.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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En Italie, une large gamme de possibilités est offerte aux électeurs. Depuis la
réforme de 1993, l'élection du maire et du conseil municipal sont très étroitement
liées et les électeurs peuvent choisir entre quatre possibilités sur un même bulletin
de vote :
- voter pour la liste, en ajoutant, s'ils le souhaitent, le nom du candidat de
leur choix à la fonction de conseiller municipal;
- voter pour le maire seulement;
- choisir sur la même liste un candidat à la fonction de maire et un candidat
à la fonction de conseiller;
- choisir un candidat à la fonction de maire sur une liste et voter pour une
liste différente en donnant éventuellement la préférence à un candidat à la
fonction de conseiller sur cette autre liste (double vote).

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Les stratégies de réforme de l'organisation territoriale de la république
Par Jean-René MOREAU, Directeur Général des Services de SAN Ouest
Provence, Responsable du Master 2 Management Public et Gestion des
Collectivités

Les objectifs de simplification, de lisibilité, de cohérence et donc de la recherche


d'une meilleure efficience de l'organisation territoriale de la république sont partagés
par la majorité des acteurs. Par contre les avis divergent et souvent s'opposent sur
les moyens pour y parvenir.

L'atelier propose donc une mise en perspective de ces différentes stratégies et une
réflexion sur les conséquences qu'elles entraineront notamment sur les modes de
gouvernances des territoires et sur les évolutions du métier de cadre dirigeant
territorial.
La piste la plus souvent mise en avant est celle de la fusion ou du regroupement des
niveaux actuels dans des combinaisons variables (Région et département, EPCI et
communes). Les combinaisons sont multiples :
- Disparition pur et simple d'un échelon ; cette proposition dépasse rarement
le niveau de la théorie, du moins à court terme. Le département est le plus
souvent cité, mais les communes se voient parfois proposées de
disparaitre dans des nouvelles intercommunalités qui s'appellent soit
nouvelles communes, soit métropole.
- Regroupement par création de couples : La proposition communes- EPCI
et département-région a le plus de succès. Elle recoupe un partage un peu
basique entre fonctions opérationnelles de proximité et fonctions
stratégiques de développement. Comme si l'opérationnalité n'avez pas
besoin de stratégie et la proximité ne contribuait pas au développement.
L'atelier examinera les formules mises en débat par le projet de loi qui devrait être
connu au moment de nos travaux.

Mais une autre tendance existe autour de la notion de chef de file et de la


subsidiarité qui avait été avancée dans l'Acte 2 de la décentralisation. Le rapport
Belot du Sénat remet l'accent sur cette notion. Cette position évacue la question de
la remise en cause de la clause générale de compétence pour certaines collectivités
avancée par d'autres rapports («Lambert», «Warsmann» et «Balladur»). Ce sujet
reste pourtant central. Le maintien ou la suppression de la clause générale de
compétence a en effet des conséquences fortes sur les modes de gouvernante des
collectivités. C'est un sujet sur lequel l'atelier travaillera.

Les participants seront également amenés à débattre sur l'évolution des modes de
relations entre collectivités et la manière d'organiser la coopération selon les modèles
qui seront proposés. De la contractualisation à la mutualisation, du transfert à la
prestation, autant de champ d'innovation qui vont nous demander une forte
implication et impacter les compétences de nos métiers.

Enfin la gestion managériale et les conséquences sur la manière d'organiser les


nouvelles collectivités vont devenir rapidement un vrai défi.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Enfin la gestion managériale et les conséquences sur la manière d'organiser les
nouvelles collectivités vont devenir rapidement un vrai défi.

En terme de prospective au seuil de la nouvelle territorialisation, cette question du


management et donc de l'organisation et de la pratique des ressources humaines
devra jouer un rôle de plus en plus important dans les territoires et leurs évolutions.

L'incertitude de bouleversements qui ne manqueront pas de se produire nécessite


d'avoir le sens aigu d'un des éléments du management, à savoir, l'anticipation,
laquelle pour être efficace et comprise doit être partagée.

Il s'agit en fait de faire preuve de ce que l'on pourrait appeler l'intelligence territoriale
qui doit faire acte de prospective concernant l'évolution de l'organisation territoriale
Française et l'évolution attendue des politiques européennes, lesquelles vont prendre
de plus en plus d'importance.

Le management de demain sera celui d'un management de mutation, d'adaptabilité.


Il va falloir convaincre, donner de la confiance et se garder des travers du
management manipulateur et circonstanciel pour ne répondre qu'à l'instant.

Tout ce qui précède signifie que plus que jamais le management public doit revenir
au centre de toutes les problématiques organisationnelles des collectivités
territoriales et plus particulièrement la fixation d'objectifs et une méthodologie qui
implique un résultat à atteindre.

Chacun a bien intégré que le contexte actuel n'est pas que conjoncturel et que dès
maintenant nos organisations publiques vont vivre dans un environnement
durablement évolutif et ceci tant pour des motifs d'ordre politiques, économiques,
technologiques et sociétales.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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III – CONTRIBUTION DES ASSOCIATIONS D’ELUS SUR LA
REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES

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Parce que l’accélération du temps de la décision publique nous oblige
Entretien avec Alain Rousset, Président de l’Association des Régions de
France (ARF)
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

La réforme de la décentralisation doit répondre à la question essentielle du « qui fait


quoi ». Le président de l'Association des Régions de France y voit là le seul levier qui
permettra à chaque échelon territorial de concentrer ses forces sur des compétences
précises au lieu de perdre énergie et argent public dans un processus décisionnel
engorgé d'interlocuteurs et de comitologie en tous genres. Si la clarification des
compétences est essentielle, elle doit s'accompagner d'un dialogue renouvelé entre
l'Etat et les collectivités. La parole doit circuler dans un souci de réduction du temps
et du coût de la décision publique. Le modèle actuel est au bord de l'épuisement.
Pour en sortir, certains outils existent comme l'expérimentation, d'autres sont à
inventer : ce sont notamment ceux d'une réforme fiscale d'envergure. Le besoin de
décision publique l'exige.

Pouvoirs Locaux : Par quelle clef en collectivités ou dans les services de


d'entrée souhaitez-vous voir aborder la l'Etat chargés de suivre le dit dossier.
reforme des institutions territoriales ? Troisièmement, il faut apporter une
solution plus culturelle à la crise que
Alain Rousset : La principale réforme à traverse l'action publique dans nos
conduire dans notre pays est celle qui sociétés. A partir du moment où trois,
permettra de dire enfin aux Français « quatre ou cinq acteurs différents sont
qui fait quoi » en matière d'action responsables d'un problème, plus
publique locale. Trois raisons motivent personne n'assume réellement la
cette priorité. La première est que le vision, la prospective, l'innovation,
temps de la décision publique est —et chacun attendant l'autre d'une certaine
devient — de plus en plus rapide. La manière.
responsabilité par exemple des régions Pour ce qui concerne l'Etat français, le
pour les lycées et des départements fait de continuer à doublonner les
pour les collèges a permis de responsabilités confiées aux
moderniser de façon active et rapide collectivités locales, l'empêche de
les conditions de vie et de travail des concentrer ses efforts sur ses
enseignants et des élèves. C'est le compétences régaliennes. Dès lors, la
même effort qu'il va falloir d'ailleurs réforme de l'Etat n'est plus qu'une
faire en ce qui concerne les réforme liée aux contraintes
universités. La deuxième raison est budgétaires. On l'a vu très précisément
liée au coût de la gestion publique. sur la réforme de la justice — alors
Savoir « qui fait quoi » signifie que même que c'est une compétence dont
nous pourrons alors concentrer nos les moyens devraient être développés
forces sur des compétences précises —, où l'on assiste à la suppression des
et éviter d'avoir recours à ce que l'on tribunaux et aux difficultés liées aux
dénomme d'un mot barbare la prisons, à l'incarcération et à
comitologie. Le processus décisionnel l'inhumanité aujourd'hui des peines de
est trop engorgé d'interlocuteurs, de privation de liberté. Il en est de même
commissions et de comités. Sur pour la défense du pays ; le choix
chaque problème, sur chaque dossier, d'abandonner le deuxième porte-avion
les interlocuteurs en présence n'est pas, me semble-t-il, un bon choix.
multiplient les responsables techniques Ces raisons me conduisent à penser
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qu'il faut soit trouver un dispositif de d'équipement des communes est
chef de file bien précis, soit, si on n'y naturel.
parvient pas, il faut asseoir, à travers la
remise en cause de la clause générale Pouvoirs Locaux : La relation
de compétence, une définition légale intercommunalité-communes vous
des compétences des uns et des semble-t-elle devoir évoluer?
autres. Je préférerais in fine la notion
de chef de file. Alain Rousset : Les intercommunalités
à fiscalité propre vont devoir modifier
Pouvoirs Locaux : La réforme de la leurs modes d'élection. Je propose un
décentralisation pourrait se focaliser mode d'élection mixte, qui soit à la fois
sur l'articulation région-département. issu du suffrage universel direct pour
N'est-ce pas une façon de biaiser le une partie des conseillers
débat ? communautaires, et de représentants
des communes, parce qu'il n'est pas
Alain Rousset : Je crois que l'on se souhaitable de faire disparaître la
méprend de dire que le couple à commune. Je crois aussi qu'il faut que
questionner est celui de la région et du l'Etat supprime absolument tous les
département. Bien entendu, ce couple doublons qui existent encore sur le
existe et dans la réalité des faits, la territoire. L'Etat, ce n'est pas
coopération que les régions ont avec simplement le gouvernement. L'Etat,
les départements est assez fructueuse c'est l'ensemble des pouvoirs publics.
et positive. En revanche, il est vrai que De ce point de vue, une véritable petite
le mélange des compétences allonge révolution est à mettre en place.
souvent le coût et la durée de la Comme dans les autres pays
décision. Cependant, les vrais couples, européens, des relations politiques
c'est plutôt Etat-Régions — comme devraient plus spontanément se nouer
dans tous les pays d'Europe — les entre Etat et pouvoirs locaux pour
compétences de la région étant des mieux décider sur ce qui se passe en
compétences transférées de l'Etat aux matière de développement
régions. Le deuxième couple et celui économique, en matière de solidarité.
du département et des communes. Et ce dialogue-là, le système jacobin
Depuis les lois de 1982-83, le centralisé français ne le fait pas
législateur a été assez logique et très fonctionner. Le dialogue et la parole ne
cohérent. Les compétences de la circulent pas. Il en résulte un coût et un
région sont appréciées. Il reste à lui temps de la décision publique qui est
donner les moyens d'agir. Les régions trop long. Regardons la crise
interviennent aujourd'hui dans des économique. J'ai rencontré à ma
domaines ou l'absence d'intervention demande le Premier ministre sur ce
de l'Etat est criante : régénération des que les régions peuvent apporter aux
voies ferroviaires, universités, entreprises et sur le fait que l'on
recherche. Tout cela n'est pas n'aggrave pas la crise financière par
critiquable pour peu qu'il y ait en face une crise économique. Alors que dans
les ressources qui correspondent. La tous les pays européens, le dialogue
relation département/communes est est constant, en France, il doit être un
assez cohérente : l'action sociale est peu forcé. Ce n'est pas la nature de
partagée, d'une certaine manière, l'Etat.
entre les communes et le département
et l'appui, par exemple des Pouvoirs Locaux : Nicolas Sarkozy en
départements aux actions 2001 avançait dans nos colonnes l'idée

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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d'une différenciation régionale. Qu'en départements. Ce ne serait alors
pensez-vous ? qu'une façon d'éviter une déculottée
électorale en 2010. Vouloir considérer
Alain Rousset : Je crois qu'il disait que le même élu puisse faire valoir à la
aussi que la réforme de l'Etat viendrait fois les exigences des son canton, —
d'une avancée de la décentralisation. où des contraintes vont l'amener à se
Je dis pourquoi pas ? Je crois d'ailleurs préoccuper plus de son école, de
que c'est l'esprit dans lequel Pierre l'aménagement du bourg ou de la
Mauroy aborde la commission sécurité routière — et s'intéresser à
présidée par Edouard Balladur. des stratégies d'innovation, de
Gageons que cette commission recherche et d'implantation de grandes
permette une avancée de la infrastructures, nous mène à une
décentralisation. La clarification des impasse. La skyzophrénie politique
compétences est essentielle. Cette n'est pas un bon remède aux maux de
volonté de vouloir « tout faire » nous la France.
amène à ne « pas faire » les choses
correctement. Il suffit de comparer les Pouvoirs Locaux : D'un côté, l'Etat
résultats de ce qui est de la charge la « barque » des
compétence précise et propre — je responsabilités locales, et de l'autre,
pense aux lycées et aux collèges — à réduit chaque année les marges de
ceux obtenus par le biais de manoeuvre fiscales en diminuant, en
compétences trop partagées où le euros constants, les dotations. Que
temps de la décision publique — c'est suggérez-vous en matière de relations
vrai par exemple en ce qui concerne la financières entre l'Etat et les
consommation des crédits européens collectivités territoriales ?
—est beaucoup trop long et compliqué.
Alain Rousset : Je pense qu'il faut
Pouvoirs Locaux : Si la volonté de clarifier. C'est la clarification des
vouloir « tout faire » produit des effets compétences qui entraînera la
néfastes, la volonté de vouloir tout faire clarification des financements. Il faut
de façon uniforme ne produit-elle pas que les collectivités aient des
les mêmes effets ? financements dynamiques, soit par
l'intermédiaire de parts d'impôts d'Etat,
Alain Rousset : L'expérimentation est soit par une autonomie financière et
une bonne chose. Mais il existe une fiscale qui soit beaucoup plus forte
espèce de contradiction entre le qu'aujourd'hui. La région est devenue
discours et les actes. La plupart des la collectivité la plus dépendante des
régions ont demandé à être dotations de l'Etat, et en même temps,
gestionnaires des fonds européens c'est à elle qu'on demande le plus.
comme partout ailleurs en Europe. Or il Prenons le cas de la participation aux
n'y a qu'une région en France qui est grands réseaux de chemins de fer ou
gestionnaire des crédits européens, au plan campus, celui de
c'est la région Alsace. Comment l'augmentation des aides pour la
expliquer cette contradiction ? Sans modernisation économique et pour
doute par une volonté de revanche l'innovation, tout cela supposerait des
politique après le vote de 2004. Je ne ressources fiscales correspondantes.
voudrais pas penser que la La plupart des collectivités ont un
commission Balladur puisse aller dans versement transport, qui est une
le sens de cette idée folle de « fusion dotation liée, pour les communautés
—absorption » de la région par les urbaines et les départements, à leurs

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chantiers d'infrastructures. La région l'emploi, de l'orientation et de la
assume aujourd'hui sur le plan des formation. Il ne s'agissait pas de fixer
TER et sur le plan des infrastructures la durée ou l'indemnisation du
ferroviaires, des charges chômage mais d'assurer un rôle de
considérables. Ces responsabilités proximité — qui suppose la
sont un des éléments de réussite du connaissance des besoins des
Grenelle de l'environnement sur le plan entreprises ou des employeurs publics
des transports. On compte plus 3o% ou privés —afin de hisser la
de fréquentation des trains depuis que compétence et la qualification au
les régions en ont pris la niveau de l'exigence des métiers. Ce
responsabilité. L'appareil ferroviaire service public de l'orientation n'existe
s'est modernisé à toute vitesse. A pas ou peu en France. Aujourd'hui, on
l'évidence, l'obligation qu'on eut les a voulu redonner au préfet un rôle
régions et le choix qu'elles ont fait de dans ce domaine-là, alors même que
moderniser cet appareil ferroviaire ne la région possède de plus en plus la
correspond en rien, ni aux dotations de connaissance et les outils pour aller
l'Etat au moment de la décen- dans ce sens. Le deuxième exemple
tralisation, ni aux ressources actuelles. concerne la gestion des fonds
A un moment donné, ce modèle va européens. Les régions, on le sait,
s'épuiser s'il n'y a pas une réforme apportent l'ensemble des contreparties
fiscale d'envergure. aux fonds européens. Et bien, plutôt
que de donner la totalité de la gestion
Pouvoirs Locaux : Vous avez évoqué à des fonds européens aux régions, —
plusieurs reprise la nécessaire c'est-à-dire d'unifier la décision —, on
accélération du temps de la décision préfère mettre en place un dispositif
publique. Avez-vous les outils pour passant par l'Etat. Certes les bons
décider vite ? rapports entre les services de l'Etat en
région et les services régionaux y
Alain Rousset : Chacun a ses outils pallient un peu mais est-ce pour autant
pour décider mais peu sont en mesure pertinent ? Le temps de la décision sur
en raison des croisements de un euro européen est trois fois plus
compétences incroyables, de se doter long en France que dans les autres
d'une analyse technique et politique. pays européens. Sans oublier que la
Quand on dit « politique du logement France est l'un des pays où les
», qui est responsable ? « Politique de subventions européennes remontent le
l'emploi », qui est responsable ? plus à Bruxelles, c'est-à-dire ne sont
Personne et tout le monde. J'avais pas dépensés. Pour toutes ces
proposé que les régions qui le raisons, il est urgent d'unifier la
souhaitent, prennent en charge la décision.
responsabilité du service public de

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« Nous abordons l’évaluation de la décentralisation comme des
théoriciens, là où nous devrions être des praticiens »
Entretien avec Claudy Lebreton, Président de l’Association des
Départements de Frances (ADF)
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Tant que les débats relatifs à la clarification des compétences et à la réforme de la


fiscalité locale n'auront pas abouti, le président de l'Au reste favorable au maintien de
la clause générale de compétences pour tous les niveaux de collectivités. Refusant
de céder à ta prétention de « mettre un certain bon ordre là où tout est déjà organisé
», Claudy Lebreton souhaite que soit laissé aux élus le choix de mener des politiques
dans les domaines où leurs mandants le demandent. La rénovation de la démocratie
décentralisée devrait davantage s'articuler autour d'une délimitation des
compétences primaires de chaque niveau, assortie de la mise en oeuvre de schémas
régionaux pour les compétences territoriales partagées. Le président de l'ADF incite
à la prudence : « ce n'est pas le moment d'imaginer des scénarii « architecturaux »
dans des bureaux d'études parisiens qui finiront par casser la France des territoires
».

Pouvoirs Locaux : Êtes-vous favorable présidents de Conseils généraux sont


à la suppression de la clause générale unanimes sur ce sujet — je suis
de compétence? À quel niveau favorable au maintien de la clause
souhaiteriez-vous la voir maintenue? générale de compétences pour tous
les niveaux de collectivités, et cela tant
Claudy Lebreton : Soyons précis, que les débats relatifs à la clarification
l'article 72 de la Constitution, qui des compétences et à la réforme de la
résulte de la loi constitutionnelle fiscalité locale n'auront pas abouti.
n°2003-276 du 28 mars 2003 stipule : C'est pour le moment la seule solution
« Les collectivités territoriales de la à même de garantir le respect des
République sont les communes, les particularismes territoriaux.
départements, les régions, les Pourquoi garder ce principe structurant
collectivités à statut particulier et les de notre démocratie décentralisée?
collectivités d'outre-mer régies par Parce que cette clause permet au
l'article 74. [...]. Les collectivités Département de jouer son rôle
territoriales ont vocation à prendre les d'aménageur du territoire, dans le
décisions pour l'ensemble des contexte d'un désengagement massif
compétences qui peuvent le mieux être de l'État et d'une restructuration
mises en oeuvre à leur échelon. Dans accélérée de ses services
les conditions prévues par la loi, ces déconcentrés. Force est de constater
collectivités s'administrent librement que le Département n'est pas
par des conseils élus et disposent d'un seulement le garant des solidarités
pouvoir réglementaire pour l'exercice sociales mais aussi le garant des
de leurs compétences. » Ce sont ces solidarités territoriales. Dans bien des
principes auquel nous faisons territoires, le département est la
référence lorsque nous évoquons la « première puissance publique, en
clause générale de compétence » et la termes de capacités financières et de
libre administration des collectivités. solidarité à l'endroit des zones rurales
Personnellement — et je sais que les et des petites villes. La réalité de
7ème Universités d’Eté Page 127
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certains territoires oblige le Renoncer à tout cela reviendrait à un
département à mettre en place telle grand bon en arrière, cela rétablirait de
politique, alors que dans d'autres fait des tutelles, entre l'État et les
endroits ce n'est pas nécessaire. Un collectivités territoriales, mais aussi
exemple : un département qui n'a pas entre ces dernières. Or un des
d'enseignement supérieur, ni principes constructeurs de la
d'université, a l'obligation de s'y investir décentralisation de 1982 fut,
pour le développement économique de souvenez-vous, la suppression de
son territoire. Supprimer la clause est tutelles. Les collectivités territoriales
une idée simple qui répond mal et trop sont désormais adultes, elles ont 26
vite à des questions complexes en lien ans, elles sont fortes, vives, et pleines
avec la spécificité des territoires. d'avenir.
Dans ces conditions, les dispositions
Pouvoirs Locaux : Faut-il rompre avec les mieux à même de répondre à
la méthode dite des blocs de l'enjeu de la rénovation de notre
compétence ? Doit-on revenir sur le démocratie décentralisée doivent
principe constitutionnel de non tutelle s'articuler autour de la clarification des
d'une collectivité sur l'autre, en compétences, à partir des
systématisant une fonction de chef de compétences primaires. Je pense en
file pour chaque ensemble de effet pour ma part qu'il faut déjà
compétences? délimiter les compétences primaires
pour chaque niveau et notamment
Claudy Lebreton : « Rompre », « celles qui, aujourd'hui sont avérées.
revenir », « systématiser », autant d'a Par exemple, il est clair que toute la
priori qui ne répondent pas aux enjeux compétence « formation
de la réflexion sur l'organisation professionnelle » doit revenir aux
territoriale de la République. La vraie Régions, comme l'« action sociale »
question qui se pose à nous est celle aux Départements. L'exercice est plus
de la lisibilité, ou plutôt de l'efficacité délicat pour les compétences
dans la lisibilité de l'action des partagées telles que la culture, le
collectivités locales. Cette question est sport, la jeunesse et bien sûr le
au coeur même de la question développement économique. Pour
démocratique. Dans ce débat, nous traiter cette question du partage des
abordons cette évaluation de la compétences, je propose de réfléchir à
décentralisation comme des la mise en oeuvre de schémas
théoriciens, là où nous devrions être régionaux des compétences
des praticiens. Je le rappelle souvent, territoriales partagées.
la décentralisation, c'est l'acceptation Ces schémas seraient négociés entre
de la différence. La diversité est une les collectivités territoriales
dynamique des territoires. Il n'y a pas appartenant à un même espace
de nécessité à mettre un certain « bon régional sous l'égide d'une conférence
ordre » là où tout est déjà organisé. Il régionale présidée par l'un des élus
faut laisser aux élus le choix de mener (un maire, un président de conseil
des politiques dans les domaines où général ou de conseil régional)
leurs mandants, les habitants, le désigné par ses pairs. Ainsi, nous
demandent. Il n'y a pas de n'aurons pas le même schéma partout,
concurrence entre les différents mais originalité oblige, chaque territoire
exercices de la clause générale, mais imaginerait le sien. Ainsi, sans tomber
une régulation par les contrats, les dans l'élaboration de « tutelles » entre
chefs de filat et les financements. collectivités, nous pourrions aboutir à

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des notions de chef de filat, négociées des réponses soient apportées aux
et acceptées. interrogations qui prévalent
Enfin, il ne faut pas oublier d'introduire actuellement : quelle est la
l'État dans ce débat. En effet, l'État a circonscription électorale (la commune,
eu tendance à garder des services l'intercommunalité) ? Toutes les
alors même qu'il a transféré la communes seront-elles
responsabilité de la politique, obligatoirement représentées? Un
accentuant ainsi la confusion dans ta dispositif du type de celui qui prévaut à
répartition des compétences et dans Paris, Lyon et Marseille peut-il être
l'exercice de celles-ci. Il subsiste trop étendu à l'ensemble des
de doublons administratifs entre l'État intercommunalités de France? etc.
et les collectivités. L'intercommunalité est probablement à
un tournant de son existence, une
Pouvoirs Locaux : Pensez-vous que le nouvelle étape doit être franchie. Mais
temps est venu de donner aux elle doit l'être dans la clarté et la
intercommunalités une dimension transparence, avec les communes,
politique? Est-il pertinent de leur avec les élus locaux, avec les citoyens
assurer une réelle légitimité : les conditions de la légitimité
démocratique? démocratique des assemblées
communautaires et de leurs exécutifs
Claudy Lebreton : Vrai débat, mais en dépendent.
ayons conscience de l'enjeu. Veut-on
créer un quatrième niveau de Pouvoirs Locaux : Faut-il envisager
collectivité ou bien veut-on remplacer une contractualisation des relations
le niveau communal par le niveau entre la région et le département?
intercommunal? Toute la Faut-il y préférer une délégation des
problématique est là, car assurer compétences de l'un vers l'autre, voire
l'élection au suffrage universel direct une intégration progressive du couple
des élus communautaires reviendrait région-département?
mécaniquement à cela. Bien sûr qu'il
serait naturel que des établissements Claudy Lebreton : La contractualisation
publics dont les compétences, le entre collectivités, la délégation de
budget, les projets dépassent souvent compétences, ce n'est pas la même
ceux de leurs communes supports chose que la hiérarchisation des
soient « légitimés ». Mais les élus niveaux et encore moins leur fusion.
communaux et les citoyens y sont-ils Le département a un coeur de métier,
prêts? Ce qui est certain, c'est que le la solidarité, acquise ces dernières
niveau commune-intercommunalité années, et ni les communes ni les
doit être précisé. Il y a une réflexion à régions ne peuvent reprendre ces
mener sur la taille des communes, sur compétences. C'est un savoir faire,
le périmètre des intercommunalités, des dispositifs publics complexes, des
sur les compétences transférées, sur partenaires associatifs, des corps de
l'obligation aussi d'intégrer ou non un métiers sensibles, avec des médecins,
EPCI à fiscalité propre pour chaque des assistants sociaux, etc. À l'inverse,
commune. Autant de questions, qui ne les départements ne peuvent pas et ne
doivent pas être traitées séparément. savent pas s'occuper de formation
En outre, il existe un lien fort entre les professionnelle, ce n'est pas leur «
élus communaux et les citoyens. Ce métier ».
lien, pourrait s'étendre au niveau de Des compétences sont néanmoins
l'intercommunalité, à la condition que complémentaires, et partagées,

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souvent ces politiques sont menées l'heure où le Parlement voit
conjointement entre collectivités, au son rôle renforcé par la
plus grand bénéfice des personnes qui récente réforme des
en ont besoin. Et déjà, sur les institutions de la République,
territoires des conventionnements sont les Présidents rappellent que
passés, des délégations de la réforme de l'administration
compétences sont opérées et souvent territoriale relève du
cela fonctionne très bien. Faut-il casser législateur, qui ne peut en
ces dynamiques et parler de être dessaisi, et n'appartient
hiérarchisation, de fusion ? pas à l'initiative exclusive du
Je n'y crois pas et je pense que cela pouvoir exécutif.
serait mettre à mal les principes de - La réforme des collectivités
notre décentralisation. locales nécessite un travail
Je pense que l'Histoire retiendra que approfondi de réflexion, qui
l'une des plus grandes réformes s'inscrit dans le temps.
engagées dans ce pays depuis un - Les Présidents de conseils
quart de siècle aura été la généraux s'exprimeront
décentralisation. Nous avons vécu des unanimement, toutes
années dans un État fortement sensibilités politiques
centralisé, il le demeure encore, un confondues, la réforme des
peu trop. Cette décentralisation, en institutions locales relevant
pariant sur les capacités d'innovation des grandes réformes
des élus locaux, depuis 26 ans, a nécessitant un consensus.
décuplé l'imagination et l'efficacité de - Le préalable à toute réforme
l'action publique à des coûts maîtrisés. est une réelle clarification
Ce n'est pas le moment d'imaginer des des compétences. Elle
scénarii « architecturaux » dans des concerne des relations
bureaux d'études parisiens qui finiront modernisées entre l'Etat et
par casser la France des territoires. les collectivités locales, et
Le génie public local n'a pas fini de entre les différents niveaux
vous étonner, il ne faudrait pas que les de collectivités locales.
projets de réforme de l'architecture - Toute réforme de
territoriale de la République viennent le l'architecture des collectivités
brider. locales doit être menée
conjointement avec une
Réforme des collectivités locales réforme de la fiscalité locale,
Motion des 102 Présidents des sans laquelle elle resterait
Conseils généraux lettre morte.
- Les collectivités locales
relèvent de la Constitution. A

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Assemblée des Départements de France
Note relative aux enjeux financiers d’une éventuelle fusion
Départements-Régions
Accompagnement à la réflexion sur les impacts financiers d’une réforme
de l’organisation territoriale, ADF

La fusion des Départements et des Régions -parfois des Départements avec


certaines grandes structures intercommunales telles que les communautés
urbaines- est régulièrement présentée comme un vecteur de rationalisation de la
dépense publique locale, véritable gisement d’économies constituant un levier
efficace pour dégager de nouvelles marges de manoeuvre financières dans un
secteur qui peine à trouver de nouvelles voies pour financer une demande
croissante des usagers-administrés, et financer le développement de nouvelles
compétences régulièrement transférées par l’Etat.
Conformément à la demande de l’ADF, la présente note se propose d’examiner
cette hypothèse sous le seul angle de la rationalisation des moyens. L’analyse de la
pertinence, de l’efficacité ou de l’efficience de l’action publique locale dans un cadre
de structures départementales et régionales fusionnées, mériterait d’être réalisée
parallèlement de façon attentive.
L’hypothèse par laquelle la fusion Départements-Région constitue un vecteur
significatif d’économies sous-tend l’assertion par laquelle l’organisation actuelle est
génératrice de surcoûts. Nous nous attacherons à évaluer la validité de cette
première hypothèse (1) avant d’examiner les conséquences possibles -positives ou
négatives- d’un mouvement de fusion entre Départements et Régions (2) et de
formuler des axes de réflexions opérationnelles pour atteindre l’objectif fixé par le
gouvernement de rationalisation de la dépense publique du secteur public local (3).

1Des « surcoûts » liés à l’organisation territoriale actuelle existent indéniablement.


Comme le relève de nombreux rapports, la quasi-totalité des politiques
publiques fait l’objet de financements ou d’interventions croisées entre les
différents acteurs publics (collectivités locales, Etat, Europe, organisations
publiques). Cette organisation est souvent pointée du doigt comme
génératrice de surcouts tout en rappelant que ceux-ci «n’ont jamais été
systématiquement inventoriés et chiffrés»33.
Cependant, en limitant le champ de la réflexion au périmètre des
Départements et des Régions, l’analyse montre que les surcoûts potentiels
concerne une assiette relativement étroite au regard de la dépense totale
(1), et que ces chevauchements de compétences sont liés à l’existence de
financements croisés souvent initiés par l’Etat lui-même (2), les surcouts
trouvant probablement plus leur origine dans l’enchevêtrement des
compétences que dans l’articulation des institutions départementales et
régionales (3).

33
Rapport du groupe de travail présidé par le Sénateur A.Lambert, « Les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales », novembre
2007

7ème Universités d’Eté Page 131


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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1.1 La répartition des compétences entre Régions et Départements limite
l’assiette des
surcoûts.
L’analyse de la répartition des compétences entre les Départements et les
Régions démontre que les compétences partagées sont en fait relativement
limitées en valeur. En effet l’analyse de la traduction financière des
interventions des Départements et des Régions démontre que sur un total
d’environ de 91 milliards d’ Euros de dépenses réelles34, seuls environ 20%
sont consacrés à des champs réellement mixtes entre Départements et
Régions. En effet, les compétences les plus lourdes ne sont que peu, voire
pas du tout, partagées entre Départements-Régions. Ainsi en est-il du
domaine « social » ou de la compétence « Incendie et secours » pour citer
parmi les plus significatives et les moins contestables. De même si les
compétences « Enseignement » ou « Transport » semblent effectivement
partagées entre les deux collectivités locales, le partage s’opère par un
fractionnement relativement clair et limite donc la portée des surcouts au
seuls moyens de coordination, de pilotage, de gestion ou de suivi-évaluation.
A titre d’exemple le nombre d’ATE en poste dans les collèges ou les Lycées
ne sera que faiblement impacté par une fusion Départements-Régions, de
même les compétences Transports de la Région et du Département portent
sur des moyens et des publics très différents.

Ainsi l’assiette des dépenses « rationalisables » se limite:


 aux fonctions d’administration générale (gestion des institutions
départementales et régionales, gestion de l’assemblée et des élus,
directions générales, fonctions supports). Ces fonctions représentent une
assiette globale d’environ 4 Milliards d’ Euros ;
 aux charges liées aux moyens de coordination, évaluation, contrôle
sur certaines compétence clairement partagées mais de même
nature (transports, éducation) ;
 aux charges liées à quelques domaines de compétences
effectivement conjoints (Culture, Sports et loisirs, jeunesse,
aménagement et environnement, développement économique...) non
seulement entre Départements et Régions mais aussi avec les structures
intercommunales ou communales. L’action des départements et des
régions dans ces domaines relèvent pour l’essentiel de subventions de
fonctionnement ou d’investissement. A politiques constantes,
l’assiette globale des dépenses « rationalisables » est liée aux seuls
moyens d’instruction, de coordination et de suivi des actions
réalisées. Ainsi l’assiette globale à ce titre peut être évaluée en première
approche à un maximum de 2 Milliards d’Euros.

Au total l’assiette maximale des dépenses « rationalisables » pourrait


se limiter à environ 6 milliards pour un total de dépenses de 91
milliards d’Euros. En supposant que la fusion Départements-Régions
permettrait de diminuer les couts de gestion de 10% (ratio souvent admis

34
Source : compte des départements et régions 2006, Ministère du Budget et des comptes publics. (cf. tableau en
annexe). Dans la présente note les dépenses réelles regroupent les dépenses de fonctionnement, et d’investissement
à l’exclusion des dépenses d’ordre et celles relatives au remboursement de la dette
7ème Universités d’Eté Page 132
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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dans les projets de restructuration-fusion), l’enjeu des surcoûts actuels ne
saurait excéder 600 millions d’Euros par an, soit moins de 0,7 % de la
dépense totale consolidée des départements et régions.
1.2 Les surcoûts sont liés, pour une part significative, à l’existence de
financements
croisés entre structures, dont l’Etat lui-même est l’un des acteurs majeurs.
Si les Départements et Régions ont souvent mis en place des dispositifs
contractuels qui s’entrecroisent (contrats territoriaux, politiques d’aides à la
création d’équipements publics, structures d’animation dans les domaines
économiques et touristiques,...), de nombreux financements croisés restent à
l’initiative de l’Etat :
 soit directement par l’intermédiaire des politiques contractuelles (Contrats
de projets par exemple) ou ses interventions dans le cadre du
financement de grands équipements structurants (TGV, Equipement
culturel ou sportif d’envergure nationale, ...) ;
 soit indirectement par les effets induits de l’exercice conjoints de
compétences :
 entre collectivités. A titre d’exemple citons les équipements
sportifs souvent financés conjointement dans le prolongement de
la compétence « Enseignement » par la Région et le Département;
 entre les collectivités et l’Etat, lequel conserve non seulement une
capacité à imposer aux collectivités locales des mesures qu’elles
devront mettre en oeuvre (pouvoir normatif) mais conserve aussi
dans la totalité des compétences des dispositifs d’interventions. A
titre d’exemple, une étude réalisée par KPMG à l’échelle d’une
Région35 a ainsi permis de mettre en évidence l’implication de
l’Etat dans les financements croisés sur le champ de l’action
culturelle. Cette étude a permis de mesurer que l’Etat représentait
près de 20% des dépenses de fonctionnement réalisées sur le
territoire et contribuait autant à l’existence de financements croisés
que le Département ou la Région.

1.3 Des surcouts dont la mesure ne saurait se limiter au couple


Département-Région mais suppose une réflexion sur le partage des
compétences entre collectivités d’une part mais aussi entre les
collectivités et l’Etat d’autre part.
L’analyse précédente permet de mettre en évidence que si l’existence de «
surcouts » liés à l’organisation territoriale actuelle est effectivement probable,
l’enjeu ne repose pas tant sur la fusion des institutions départementales et
régionales que sur la clarification des modalités de partage des compétences
entre acteurs publics en intégrant les services de l’Etat dans le périmètre de
la réflexion. Ainsi les compétences exercées conjointement mériteraient
d’être limitées à un nombre restreint d’acteurs publics (cf. 3ème partie de la
présente note).

2 Les enjeux financiers de la fusion Département - Région

35
Etude relative aux dépenses culturelles des différents acteurs publics en Région Pays de la Loire – Région des Pays de la
Loire / DRAC des Pays de la Loire (2004)
7ème Universités d’Eté Page 133
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
L’évaluation des facteurs pouvant générer des surcouts dans la situation
actuelle permet d’émettre l’hypothèse d’un faible rendement financier à court
terme d’une fusion entre les institutions départementales et régionales et de
gains peu significatifs à long terme (1), mais qui pourrait se traduire par des
couts induits réels à très court terme (2).

2.1Des gains financiers faibles à court terme, peu significatifs à long terme...
Le périmètre des moyens sur lesquels des gains peuvent sembler
envisageables est relativement faible et concerne pour l’essentiel les
fonctions d’administration générale (gestion des institutions départementales
et régionales, gestion de l’assemblée et des élus, directions générales,
fonctions supports) ou les fonctions de coordination opérationnelle des
politiques et dispositifs d’intervention (exercice conjoint de compétences).
Contrairement aux mouvements de même nature dans les groupes privés, la
rationalisation de ces moyens semble difficile à mettre en oeuvre à court
terme :
 l’allocation des ressources humaines ne pourra être réévaluée qu’en
intégrant la contrainte liée à la pyramide des âges des collectivités
concernées ;
 les moyens techniques et logistiques ne pourront, en conséquence, être
ajustés qu’ à l’issue de cette période ;
 seule, la rationalisation du fonctionnement des assemblées pourra
intervenir à très court terme mais elle ne représente qu’une part infime du
budget consolidé des Départements et Régions.

2.2 ...A contrario, la fusion pourrait se traduire par des couts induits réels -
et peu
productifs - à court terme !
L’expérience des transferts de compétences intervenus dans le cadre du
développement des structures intercommunales ou, plus récemment, dans le
prolongement des différents transferts de l’ Etat vers les Départements et
Régions démontre l’existence d’un certain nombre d’effets qui, s’ils se
traduisent souvent par une amélioration qualitative du niveau de service
public rendu, se soldent financièrement par une progression des dépenses.
Moins que l’expression d’une volonté politique, cette progression des
dépenses est le plus souvent la résultante d’effets mécaniques auxquels il
semble difficile de résister :
 Des effets d’alignements « structurels » qui conduisent le plus souvent
à un alignement par le haut. Ainsi par exemple en est-il des enjeux liés à
l’uniformisation des conditions de travail et de rémunération des agents
transférés au sein d’une même collectivité : régime indemnitaire, temps de
travail, action sociale,... sont autant de paramètres qui créent des
pressions fortes à la hausse des charges. A titre illustratif une hausse de
1% des charges de personnel représente 80 millions d’ Euros par an.
• Des risques d’alignements « politiques ». De la même façon, les
différentes collectivités territoriales ont mis au point des dispositifs
d’intervention qui peuvent varier plus ou moins significativement (aide
sociale facultative, soutien aux territoires, dotations des EPLE, politiques
de soutien aux territoires,...). Dans une première étape, il pourrait être

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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
difficile, voire totalement impossible de modifier les dispositifs
d’intervention qui pourront tendre, au moins dans un premier temps, à
s’aligner par le haut avant de pouvoir être réévalués dans une deuxième
étape.

L’impact de ces effets d’alignement serait relativement facilement


évaluable sur la base de quelques cas concrets de Régions et
Départements.

Au-delà de ces effets d’alignement facilement identifiables, l’expérience des


rapprochements de structures démontrent également l’existence de couts
cachés tels que la nécessité de faire émerger des niveaux intermédiaires de
management opérationnel et/ou territorial pour répondre au double enjeu de
la proximité vis-à-vis des agents et des administrés, usagers des services
publics.

2.3 Au final, une opération qui pourrait se traduire par des couts
supplémentaires ou, ad minima, par une relative neutralité financière
pour les départements et régions.
A la différence des expériences des rapprochements-fusions dans les
structures privées, le profil de la fusion Départements-Régions pourrait
présenter le profil ci-après. Néanmoins seule une simulation sur la base de
deux ou trois territoires permettrait de valider la forme exacte du profil
probable

3Face à l’impossible « statu quo », quels axes de réflexions privilégier ?


Si la fusion Départements-Régions ne semble pas répondre, au moins du
point de vue financier, et sous réserve d’une simulation fondée sur des cas
concrets, au besoin de rationalisation de l’organisation territoriale quels axes

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de réflexions privilégier dans une situation ou le statu quo semble impossible
tant est forte l’attente de clarification et de simplification de l’organisation
territoriale non seulement entre collectivités locales mais également avec les
services de l’Etat.
La clarification des blocs de compétences mais aussi des modes de
gouvernance territoriale semble se dégager comme de réels vecteurs,
non plus de seule optimisation financière, mais d’efficacité et
d’efficience.
Plusieurs pistes peuvent être examinées, sans exclusive les unes par
rapport aux autres. Ainsi la clarification des blocs de compétences
pourrait se traduire par :
 une limitation des compétences conjointes, c'est-à-dire exercées
par plusieurs structures, à un nombre limitatif d’acteurs publics
(exemple : le domaine social ne pourrait être partagé qu’entre la
commune -ou un EPCI- et le département à l’exclusion de l’Etat en
qualité d’opérateur) ce qui conduirait par ailleurs à limiter très
significativement les financements croisés ;
 une réunification des compétences partagées, notamment pour
bénéficier des effets de mutualisation et d’optimisation sur un ensemble
de métiers homogènes (exemple : compétences éducation et transports
entre Départements et Régions) ;
 la mise en oeuvre opérationnelle du principe de chef de file qui
permettrait à une collectivité de disposer d’une réelle prérogative
d’organisation de l’action dans un domaine de compétences donné tout
en lui permettant de déléguer tout ou partie de cette compétence à une
structure de niveau infra sur la base contractuelle (exemple :
organisation intercommunale, possibilité de déléguer la gestion du RMI
pour un département) ;
 une mise en cohérence « obligatoire » des autres institutions avec
cette nouvelle organisation territoriale (services déconcentrés de
l’Etat, organismes consulaires, organismes « institutionnels » publics ou
même associatifs : Pays, Pays touristiques, Parcs naturels...).

Cependant, pour être réellement opérante, cette clarification des blocs de


compétences, dont le principe et la méthode ne pourraient être définis que dans le
cadre d’une nouvelle étape de décentralisation, ne peut se traduire uniformément
sur le territoire national tant sont réelles les disparités territoriales. Ainsi, cette
nouvelle répartition pourrait être initiée :
 soit par une phase d’expérimentation après que l’Etat ait fixé le cadre
(définition des chefs de file, principes de limitation des compétences
conjointes,...);
 soit, de façon plus incitative, par une phase de concertation limitée
dans sa durée au sein de chacun des territoires régionaux (conférence
des exécutifs) pour fixer le cadre conventionnel de partage des
compétences.

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« Nous avons besoin d'une nouvelle division du travail territorial »
Entretien avec Daniel Delaveau, président de l'Assemblée des
Communautés de France (AdCF)
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

S'appuyant sur les articulations étroites qui lient aujourd'hui les communes et leurs
communautés, Daniel Delaveau s'interroge : pourra-t-on aller aussi loin que
l'intercommunalité pour penser l'articulation des départements et des régions ?
Convaincu que ce qui pose problème, c'est sans doute moins le nombre de nos
niveaux administratifs que la faiblesse de leur coordination, le président de l'AdCF
partage les propositions de la Commission présidée par Jean-Luc Warsmann, qui
imagine des fusions institutionnelles horizontales ou verticales à travers des options
« à la carte ». Quant à la dimension politique de l'intercommunalité, Daniel Delaveau
souhaite que l'on avance vite, et même au plus tôt, pour modifier la donne avant
2014 et adopter des mécanismes directs de désignation des élus communautaires.
Peu favorable à la transformation des intercommunalités en collectivités de plein
exercice, l'AdCF préfére qualifier ces institutions émergentes par un nouveau statut
de « communauté territoriale ».

de mise en oeuvre de la plupart des


Pouvoirs Locaux : Êtes-vous favorable politiques publiques, même lorsqu'elles
à la suppression de la clause générale sont conçues et financées par les
de compétence ou à sa limitation à niveaux supérieurs; il est logique qu'il
certaines collectivités? soit habilité à s'emparer de ['ensemble
des affaires locales. En contrepartie de
Daniel Delaveau : Le moment est en périmètres d'intervention plus
effet venu de s'interroger sur la clause strictement définis, il serait en
générale de compétence. Notre revanche cohérent d'accepter le
organisation territoriale décentralisée a renforcement des capacités de
pour spécificité de combiner un coordination des départements et des
nombre important d'échelons régions dans leurs domaines de
institutionnels dotés d'une compétence responsabilités et leurs « coeurs de
générale et d'un pouvoir fiscal propre métier ». La notion de « chef de file »
avec un principe de non-tutelle d'un est aujourd'hui théorique et inopérante,
échelon sur un autre. Cette situation vidée de substance juridique par le
est de moins en moins compatible principe de non-tutelle. Nous sommes
avec l'approfondissement de la en présence d'une sorte d'oxymore
décentralisation. constitutionnel. Il faudra choisir entre
L'Assemblée des Communautés de ces principes, ou les réinterpréter.
France (AdCF), à travers Marc Censi, De fait, c'est sans doute moins le
avait plaidé auprès d'Alain Lambert, nombre de nos niveaux administratifs
lors de la préparation de son rapport, qui pose problème que la faiblesse de
pour la réservation de la clause de leur coordination. Les communes et
compétence générale au seul niveau leurs communautés sont les seules à
de proximité, à savoir le bloc être aujourd'hui liées par des
communes-intercommunalité. Notre articulations étroites, à la fois
récent congrès de Montpellier, en institutionnelles, administratives et
octobre 2008, a confirmé cette financières. Même s'il est perfectible, il
position. Le « bloc local » est l'échelle est intéressant de voir que ce couple
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institutionnel inspire aujourd'hui un ainsi que la notion de collectivité
certain nombre de réformes singulière, méritent d'être aujourd'hui
administratives ; je pense au projet de utilisés. L'Assemblée des
réforme hospitalière et au rapport de communautés de France est très
Gérard Larcher qui l'a préparée, mais sensible à ces facultés d'adaptation
aussi à la réforme en gestation du institutionnelle à notre diversité
réseau des chambres de commerce. géographique. C'est ce qui a permis le
Pourra-t-on aller aussi loin que succès de l'intercommunalité. Nous
l'intercommunalité pour penser avons en France d'une part créé des
l'articulation des départements et des catégories juridiques répondant aux
régions ? Cela n'est pas sûr, mais il est spécificités de nos territoires mais
possible d'avancer dans cette nous avons également su offrir des
direction. Le principe qui voudrait que capacités d'auto-organisation aux
dans un domaine donné, un seul des acteurs locaux dans le choix des
deux niveaux soit en capacité d'agir, compétences, des régimes fiscaux,
serait déjà un progrès. La déclinaison des périmètres. Cette « géométrie
de ce principe pourrait s'envisager variable » a été payée de succès, sans
d'ailleurs différemment selon les être incompatible avec des principes
politiques et selon les territoires. Le communs. Les propositions du récent
législateur pourrait définir les autorités rapport du président de la Commission
organisatrices des différentes des lois de l'Assemblée nationale,
politiques publiques, tout en les jean-Luc Warsmann, vont dans le bon
habilitant à déléguer certaines de leurs sens à cet égard en imaginant des
prérogatives ou de leurs moyens à fusions institutionnelles horizontales ou
d'autres échelons. Cela fonctionne verticales à travers des options « à la
dans le domaine du transport. Cette carte ».
subsidiarité fonctionne également au
sein du couple commune- Pouvoirs Locaux : Faut-il rompre avec
intercommunalité. la théorie des « blocs de compétence »
?
Pouvoirs Locaux : Faut-il tendre vers
une intégration similaire du couple Daniel Delaveau : Cette logique a
département-région ou procéder par montré ses limites. Certaines
des délégations contractuelles? compétences ou procédures répondent
bien à une logique d'attribution
Daniel Delaveau : Au-delà de la exclusive. On sait clairement de qui
coordination par contrat, le degré relèvent les plans locaux d'urbanisme,
d'intégration entre départements et les transports express régionaux ou la
régions pourrait connaître des gestion du Rmi. Les choses se
adaptations d'une région à l'autre. Le compliquent néanmoins lorsqu'il s'agit
contexte des régions mono- de piloter des politiques publiques
départementales d'Outre Mer n'est pas complexes et composites. Les
celui des régions à six ou huit politiques de la ville ou du logement,
départements de métropole. De même, l'environnement, l'action économique,
la région Ile-de-France pourrait être l'aménagement de l'espace... sont des
dotée d'une gouvernance domaines tiraillés par une multitude
institutionnelle différente de celle de d'intervenants, de procédures et de
l'Auvergne ou de la Bretagne. Le financements. Longtemps présentée
pouvoir d'expérimentation reconnu par comme le parangon de la clarification
la révision constitutionnelle de 2003, réussie, même la répartition des

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collèges et des lycées entre les l'échelle de définition des grandes
départements et les régions montre options stratégiques d'un territoire et
aujourd'hui clairement ses limites pour l'autorité organisatrice de services
concevoir une véritable politique publics essentiels.
éducative intégrée, gérer les cités Les renouvellements des instances
scolaires ou optimiser l'affectation des communautaires, au lendemain des
agents Tos. élections municipales, ont bien montré
De fait, il faudrait partir de la substance l'importance que leur accordaient les
même des politiques publiques, nouveaux élus. Dans le même temps,
identifier d'un côté celles qui répondent cette nouvelle dimension politique n'a
à des compétences d'attribution et pas encore pleinement trouvé sa
peuvent faire l'objet d'une affectation traduction devant les citoyens et les
exclusive, tout en recensant par électeurs. Une occasion a sans doute
ailleurs celles qui gagneraient été manquée avec les scrutins de
davantage à la définition de « chefs de 2008.
file » ou d'« autorités organisatrices » Il faudra avancer vite, et même au plus
chargés de définir les règles du jeu tôt, pour modifier la donne avant 2014
même lorsque la mise en oeuvre et adopter des mécanismes directs de
continue de relever de plusieurs désignation des élus communautaires.
institutions. Le projet de loi de modernisation de la
Nous avons besoin d'une nouvelle démocratie locale, préparé par Alain
division du travail territorial. Et il faudra Marleix, propose à cette fin d'instaurer
impérativement intégrer à [a réflexion un mode de scrutin inspiré de la loi
l'évolution du rôle de l'État qui, à PML, ce qui donne suite aux
travers ses services déconcentrés et le propositions de l'Assemblée des
pouvoir normatif des administrations Communautés de France même si
centrales, demeure très présent dans nous savons que cela ne répond pas à
les champs de compétences toutes les questions posées. Ce mode
décentralisés. Nous connaissons tous de scrutin, assorti de l'extension du
les excès des financements croisés scrutin de liste à une majorité de
auxquels conduit l'intervention communes, représentera un progrès
simultanée de 4 ou 5 acteurs publics, en dotant les élus communautaires
mais il faut également évoquer d'une légitimité directe qui sera
l'enchevêtrement des pouvoirs connexe de leur mandat municipal.
réglementaires des collectivités et de Certains de nos collègues craignent au
l'État. La simplification ne doit pas être demeurant que ce système n'offre pas
motivée par la seule question de la des gains suffisants en termes de
maîtrise des dépenses publiques. C'est lisibilité de l'intercommunalité, même si
l'efficacité des politiques et la lisibilité chacun s'accorde pour qu'elle demeure
de nos responsabilités respectives qui ancrée dans le substrat des
sont en cause. communes. La seule manière d'aller
plus loin qu'un scrutin de type PML
Pouvoirs Locaux : Pensez-vous que le serait soit de proposer une
temps est venu de donner à composition mixte des assemblées
l'intercommunalité une dimension intercommunales, avec deux types de
politique? collèges, soit de n'élire au suffrage
universel direct, à l'échelle d'une
Daniel Delaveau : L'intercommunalité circonscription intercommunale, que le
s'est déjà dotée d'une dimension seul exécutif de la communauté.
politique évidente puisqu'elle devient L'Institut de la décentralisation s'est

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prononcé en faveur de cette option. Pouvoirs Locaux : Cela doit-il conduire
Notre ami Jean-Pierre Balligand a à transformer les intercommunalités en
déposé une proposition de loi en ce collectivités de plein exercice?
sens. Cela fait partie des pistes
sérieuses de réflexion mais elle pose Daniel Delaveau: L'élection directe des
plusieurs questions. Une telle option conseillers communautaires peut
devrait-elle être généralisée à toutes tendre dans ce sens mais il n'est pas
les intercommunalités ou seulement souhaitable d'intercaler une nouvelle
aux plus intégrées? Avec une carte de collectivité de plein exercice au sein de
l'intercommunalité inachevée et des notre millefeuille. L'intercommunalité
périmètres encore instables, amenés à procède d'un dédoublement de la
évoluer, ne risquerait-on pas de voir commune et en reste l'émanation.
les considérations électoralistes Communes et communautés doivent
l'emporter sur les critères de être pensées en symbiose. De fait, la
cohérence géographique? Enfin, collectivité territoriale qui est en train
l'élection directe de l'exécutif d'émerger, c'est ce « bloc local »,
communautaire voire du seul déployé à deux échelles, de caractère
président, imposerait de repenser la « fédéral. Nous devons également bien
gouvernance » du modèle mesurer les souplesses que nous
intercommunal français. Comment confère le statut d'établissement public
surmonter les éventuels conflits en cas pour faire du « sur-mesure » et
de cohabitation par exemple? Ou entre permettre des adaptations locales. Un
le maire de la ville centre et le statut de collectivité imposerait une
président de la communauté, s'ils sont uniformité beaucoup plus grande des
dotés tous les deux d'une légitimité de institutions intercommunales. L'AdCF a
même nature? Ces questions méritent proposé en fait un nouveau statut de «
d'être approfondies. communauté territoriale » pour qualifier
ces institutions émergentes.

Conseil d'administration de l'AdCF


Les membres du nouveau bureau exécutif (octobre 2008)

- Daniel Delaveau, Président,


- Michel Piron, président délégué en charge des territoires ruraux et périurbains,
- Gérard Gouzes, président délégué en charge des pôles d'équilibre »
(intercommunalités des petites villes et villes moyennes),
- Charles-Eric Lemaignen, président délégué en charge des métropoles,
- Dominique Braye, secrétaire national chargé des relations de l'AdCF avec le
Parlement,
- Jo Spiegel, secrétaire national chargé de la coordination des travaux de l'AdCF sur
la décentralisation.

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40 propositions pour la réforme de nos institutions territoriales
Assemblée Des Communautés de France, ADCF

Lors de sa 19ème convention nationale de Montpellier, les 9 et 10 octobre 2008,


l'Assemblée des Communautés de France (AdCF) a appelé à une profonde «
réorganisation territoriale des pouvoirs » visant à clarifier les responsabilités et à
approfondir la décentralisation.

Elle s'est félicitée de l'engagement d'une réflexion nationale sur ce sujet tout en
exprimant sa volonté de ne pas voir différer des réformes urgentes, largement
préparées par trois années de concertation, et notamment leur « volet local » relatif
au bloc communes-intercommunalité, largement traité par l'avant-projet de loi sur la
modernisation de la démocratie locale dont l'AdCF soutient activement les objectifs.

Conduite par le Comité de réforme des collectivités locales présidé par l'ancien
Premier ministre Edouard Balladur, cette réflexion nationale se prolonge également
dans le cadre de la mission sénatoriale constituée à l'initiative de Gérard Larcher.
Elle bénéficie des éclairages apportés par le récent rapport de la mission
d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale (rapport
Warsmann) mais aussi du rapport d'Alain Lambert consacré l'an passé à la
clarification des relations Etat-collectivités ; deux rapports dont l'Assemblée des
Communautés de France a très largement soutenu les orientations générales et
conclusions.

La présente note synthétise, à travers 40 propositions concrètes, les positions


exprimées par l'Assemblée des Communautés de France à travers son Livre blanc
de l'interconnnunalité (publié en 2007), et actualisées ces derniers mois (travaux
de l'université d'été de ses instances nationales des 25-26 juin 2008 et de la 19ème
convention de Montpellier, 9-10 octobre 2008). Ces propositions s'appuient
également sur :
- les rencontres régionales des présidents de communautés qui se sont
tenues depuis juin 2008 dans le cadre du « Tour de France des régions »
organisé par l'AdCF.
- les résultats de l'enquête nationale AdCF conduite auprès des présidents
de communautés en début de mandat (été 2008)

***

1. Parachever et consacrer le fait intercommunal


2. Redessiner l'architecture générale des pouvoirs locaux
3. Refonder le système fiscal et financier local

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1. Parachever et consacrer le fait intercommunal
Ces dernières années, en réponse aux critiques d'un certain nombre de rapports
(dont celui de la Cour des Comptes), l'AdCF a pris clairement position en faveur
d'une nouvelle étape de l'intercommunalité et de son parachèvement. Elle a préparé
un programme de mandat dans cette direction.

Dans le cadre de son Livre blanc publié en 2007, l'AdCF s'est clairement
prononcée polir :
- l'achèvement rapide (début du nouveau mandat) de la carte de
l'intercommunalité (fixer une échéance butoir au 1er janvier 2011),
(proposition n° 1 )
- la rationalisation de la carte des syndicats intercommunaux (plus de 16 000
à ce jour), (proposition n° 2)
- le traitement spécifique de la « zone dense » de l'agglomération parisienne
(cf. différentes hypothèses débattues lors de la 18ème convention
nationale de l'AdCF, à Paris, en 2007), (proposition n° 3)
- la simplification de la « gouvernante intercommunale » (définition de
l'intérêt communautaire par le conseil dans les communautés de
communes, nouvelles règles de majorité pour les transferts de
compétences statutaires...), (proposition n° 4)
- la « démocratisation » de l'intercommunalité par l'application d'un scrutin «
fléché » de type PLM avec application généralisée (ou significativement
étendue) du scrutin de liste lors des élections municipales, (proposition n°
5)
- le renforcement des compétences stratégiques des intercommunalités
(planification territoriale, urbanisme, habitat, mobilités, environnement...),
(proposition n° 6)
- la poursuite de l'effort de mutualisation des ressources administratives
(mises à disposition, services partagés...) et la sécurisation des pratiques
devant le droit de la concurrence européen, (proposition n° 7)
- le renforcement des mécanismes de coordination communes-communauté
(agrégation des comptes du « bloc territorial », pactes financiers et
fiscaux...), (proposition n° 8)
- des modalités plus souples et conventionnelles d'agencement des
compétences communautaires et communales pour faire fonctionner au
mieux la subsidiarité dans les champs d'action partagés (notion d'accords-
cadres, dépassement du principe d'exclusivité...), (proposition n° 9)
- la définition d'un nouveau statut juridique lisible (« Communauté territoriale
») permettant de traduire le caractère de plus en plus intégré et « fédéral »
des institutions communautaires, (proposition n° 10)
- la préservation de cadres souples et non-institutionnels de coopération
intercommunautaire (retour à des pays « fédérations de communautés »,
conférences territoriales, SCOT...). (proposition n° 11)

2 : Redessiner l'architecture générale des pouvoirs locaux


Sur la clause de compétence générale :

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L'AdCF estime que la « clause de compétence générale » doit être maintenue au
niveau de proximité ; celui-ci étant celui de la mise en oeuvre de la plupart des
politiques publiques et le « point de contact » avec les habitants et les usagers des
services publics. Seule la clause de compétence générale du secteur communal doit
par conséquent être préservée. (proposition n° 12)
Cette dernière doit néanmoins être articulée avec les transferts de compétences
assurées vers le niveau intercommunal. D'émanation communale, la clause de
compétence générale locale a vocation à se traduire par un double niveau de mise
en oeuvre.
Le législateur doit notamment préciser :
- les compétences susceptibles de n'être exercées que dans un cadre
intercommunal (ex. Plans locaux de l'habitat, SCOT...),
- les compétences et responsabilités dont le positionnement est librement
défini par les acteurs locaux (statuts de la communauté, accords-cadres ou
pactes communautaires...),
- les prérogatives inaliénables dévolues aux maires.
(proposition n° 13)
Sur les « chefs de file » et la répartition des compétences d'attribution :
L'AdCF considère que des « autorités organisatrices » des différentes politiques
publiques doivent être mieux identifiées par le législateur et, surtout, pouvoir varier
selon les contextes géographiques (cf. logement en Ile-de-France).
(proposition n° 14)
Ces « chefs de file » ou « autorités organisatrices » doivent voir confortées leurs
prérogatives réglementaires et être en capacité de déléguer à d'autres niveaux
l'exécution des politiques publiques (avec les moyens afférents).
(proposition n° 15)
Sur la différenciation de notre organisation territoriale :
L'AdCF s'est montrée favorable à de fortes adaptations de notre organisation
territoriale à la diversité géographique française qui doivent pouvoir se traduire par
des différences d'organisation institutionnelle (cf. DOM, Ile-de-France...) mais aussi
des capacités d'auto-organisation locale (comme cela a été le cas de
l'intercommunalité
(proposition n° 16)
Ces adaptations doivent s'opérer à travers la définition des « chefs de file » niais
aussi pouvoir donner lieu à des rapprochements institutionnels « sur mesure » ou « à
la carte » (DOM, Ile-de-France, grandes métropoles...) inspirés des récentes
propositions du rapport de la Commission des lois de l'Assemblée nationale (rapport
Warsmann).
(proposition n° 17)

L'avenir du département (à travers les missions et l'organisation du conseil général,


mais aussi les services départementaux de l'Etat et les grands syndicats techniques
ou outils d'assistance) pourrait notamment être envisagé différemment dans les

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grandes agglomérations et les régions rurales. Dans un souci de subsidiarité, les
intercommunalités urbaines de grande dimension devraient pouvoir appeler de droit
tout ou partie des compétences non-régaliennes exercées au niveau départemental.
(proposition n° 18)

Les relations départements-régions :

L'AdCF s'est montrée très attentive aux différentes propositions visant à renforcer les
coordinations (sous forme contractuelle ou organique) entre départements et régions.
Sans nécessairement pouvoir généraliser une intégration institutionnelle aussi
poussée qu'au sein du « bloc » communes-intercommunalité (à travers des élus
communs aux deux assemblées, des mutualisations d'équipes administratives...),
certaines expérimentations pourraient être proposées pour tendre dans cette
direction. (proposition n° 19)

En tout état de cause, l'action des conseils généraux et régionaux doit être
assurément mieux articulée pour :
- améliorer la cohérence et la continuité des grandes politiques publiques
(ex. : insertion-formation, collèges-lycées, transports inter-urbains...),
- faire vivre la subsidiarité entre ces deux niveaux pour définir de véritables «
chefs de file » dans leurs champs de compétences partagés,
- définir des principes d'action limitant les financements croisés.
(proposition n° 20)

L'AdCF s'est toujours prononcée en faveur d'institutions régionales fortes (conseils


régionaux, services régionaux de l'Etat, agences...) chargées de préparer l'avenir
(formation, action économique, recherche, aménagement, environnement...). Les
intercommunalités, individuellement ou sous une forme associée (SCOT, pays...), ont
vocation à développer une relation contractuelle étroite avec les régions dans leurs
compétences stratégiques.

Les relations intercommunalités-départements

L'AdCF tient à souligner également le rôle d'appui technique et financier très


structurant qu'exercent les conseils généraux (ou leurs satellites) auprès des
communes et intercommunalités, plus particulièrement en milieu rural.

De fait, l'articulation des intercommunalités et des départements doit être mieux


assurée et, le cas échéant, agencée différemment selon les types de territoires :
- L'AdCF souligne son intérêt pour la proposition de tendre vers l'unification
institutionnelle des espaces métropolitains par fusion des assemblées,
départementales et communautaires (cf, proposition de la Commission des
lois, du rapport Warsmann), (proposition n° 21)
- L'AdCF est favorable au renforcement des techniques législatives d'appels
de compétences (et des ressources financières correspondantes) par les
agglomérations ou autres communautés disposant des moyens de les
exercer. Subordonnés à ce jour à l'accord des collectivités de rang
supérieur, ces appels de compétences pourraient devenir de droit dans
certains domaines à définir (sur le modèle déjà existant des fonds de
solidarité logement ou des transports scolaires). (proposition n° 22)

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L'AdCF constate le peu de pertinence de la circonscription cantonale en milieu
urbain/périurbain et s'interroge sur leur adéquation avec les bassins de vie dans de
nombreux espaces ruraux. Par ailleurs, le moment est venu de s'interroger sur la
possibilité de faire cohabiter durablement deux systèmes concurrents de
représentation des territoires à travers le conseiller général et le président
d'intercommunalité, dès lors que celui procédera d'une assemblée élue au suffrage
universel.

De fait, l'AdCF considère avec intérêt l'option d'une représentation directe des
territoires, via les élus des intercommunalités, au sein des assemblées
départementales. Une conférence départementale des présidents
d'intercommunalités pourrait également être aménagée au côté (ou au sein) d'un
conseil général renouvelé sur le fondement de nouveaux modes de scrutin. La
conférence départementale des présidents d'intercommunalités pourrait devenir le
lieu d'élaboration des documents réglementaires ou des politiques publiques
prescrivant sur le niveau local (assistance technique, fonds de péréquation, plans
départementaux...) afin de supprimer les tutelles de fait qui existent aujourd'hui.

L'évolution des services de l'Etat et des relations Etat-collectivités

L'AdCF a souscrit à la réorganisation progressive des services déconcentrés de l'Etat


au niveau régional et au schéma de simplification qui préside à la revue générale des
politiques publiques (RGPP). Dans un contexte de réduction des moyens humains et
financiers, une optimisation des services déconcentrés de l'Etat s'impose. Cette
réorganisation doit faire partie de la réflexion consacrée à la réforme des collectivités
locales.

L'AdCF souhaite que soient néanmoins assurés à travers ce chantier :


- le maintien d'une capacité technique d'accompagnement par l'Etat des
collectivités locales sur des fonctions à forte valeur ajoutée. Elle observe
de ce point de vue avec intérêt l'actuelle réorganisation des réseaux du
Trésor et des Impôts au sein de la nouvelle Direction générale des
finances publiques (DGFIP). (proposition n° 23)
- le recentrage des missions de l'Etat sur de véritables u coeurs de métier »
distincts de ceux des collectivités (réduction des doublons et des pratiques
de cogestion des politiques locales), (proposition n° 24)
- la simplification des circuits de financement (« guichets uniques » des
organismes financeurs des différentes politiques publiques :
préfectures/SGAR, fonds européens, CDC, agences nationales...). Sur le
modèle des agences régionales de .santé (ARS) en cours de constitution
ou de I'ADEME, des agences régionales de financement pourraient être
constituées dans les principales politiques publiques (santé,
environnement, logement/rénovation urbaine, compétitivité, emploi...),
Cette évolution pourrait faciliter ultérieurement le transfert aux régions de
nouvelles compétences et des moyens afférents. (proposition n° 25)

L'AdCF appelle, à la suite du rapport Lambert, à une plus grande « sobriété


normative » de la part des administrations centrales dans les champs de compétence
décentralisés afin de réduire l'instabilité juridique et la dérive des coûts de gestion
des services publics locaux. Elle demande le renforcement des prérogatives de la

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nouvelle Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). (proposition n°
26)

3 : Refonder- le système fiscal et financier local

Clarifier les responsabilités fiscales et reconstituer l'autonomie financière des


collectivités

Depuis 2007, l'AdCF soutient un objectif-cible de refondation du modèle de


financement des collectivités qui devrait se traduire par :
- L'application d'un seul pouvoir fiscal par impôt local afin de supprimer la
pratique des taux superposés sur les mêmes assiettes. Cet objectif répond
à un impératif de lisibilité des responsabilités fiscales et de limitation des
effets de concurrence. (proposition n° 27)
- L'affectation d'une même ressource fiscale au maximum à deux niveaux
institutionnels. Pourrait ainsi être partagé « l'effet-base » entre deux
niveaux, seul l'effet-taux étant spécialisé. (proposition n° 28)
- Le recentrage progressif de l'affectation des « 4 vieilles » (taxes foncières,
taxe professionnelle et taxe d'habitation) au profit du seul bloc communes-
communauté. (proposition n° 29)
- L'allocation de nouvelles ressources fiscales aux régions et aux
départements assurée à partir du partage d'impôts nationaux (CSG,
IRPP...) et de taxes indirectes cohérentes avec leurs compétences.
(proposition n° 30)
- La réduction des dotations et compensations de l'Etat à due concurrence
des recettes fiscales transférées. (proposition n° 31)

Moderniser les assiettes des impôts directs locaux

L'AdCF demande que soient définies, dès 2009, les pistes de modernisation des
assiettes de la fiscalité locale. Elle est favorable à
- Un nouvel impôt économique local fondé sur la valeur ajoutée (orientations
commission Fouquet) en substitution de la taxe professionnelle.
(proposition n° 32)
- Des taxes foncières et d'habitation assises sur des valeurs locatives
régulièrement actualisées (à partir des travaux des commissions
communales et/ou intercommunales des impôts directs) (proposition n°
33)

Instaurer de nouvelles modalités de partage des ressources entre communes


et communautés.

L'AdCF a formulé des propositions pour assouplir les mécanismes de partage des
ressources fiscales entre les communautés et leurs communes. Ces nouveaux
mécanismes doivent permettre de renforcer les solidarités et coordinations
financières au sein du « bloc local » et offrir des alternatives possibles aux systèmes
de taux additionnels (fiscalité mixte). Ces propositions visent à permettre entre
communes et communautés un partage de « l'effet-base » des différents impôts tout
en n'ayant qu'un seul pouvoir fiscal sur chaque impôt. (proposition n° 34)

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Des nouveaux principes de solidarité et péréquation : L'AdCF rappelle :
- sa volonté de voir expérimentée la consolidation des dotations de l'Etat aux
communes et communautés (« DGF territoriale ») afin d'optimiser
l'allocation des moyens financiers. (proposition n° 35)
- la nécessité de moderniser rapidement les critères de richesses et de
charges (que signifie le potentiel fiscal avec le plafonnement de la taxe
professionnelle ? que signifient les anciens critères de charges sans prise
en compte des transferts à l'intercommunalité ?...) (proposition n° 36)
- l'impératif d'appuyer l'effort national de péréquation sur les
intercommunalités (dont la contribution aux corrections des disparités
charges/ressources des communes est déjà considérable). (proposition
n° 37)
- l'opportunité de renforcer les mécanismes « horizontaux » de péréquation
au sein des différentes strates de collectivités. (proposition n° 38)

Un renouveau de la planification et de la contractualisation stratégiques :

Le contexte de crise de ce début 2009 mais aussi de nombreux chantiers d'intérêt


national (rénovation urbaine, compétitivité, Grenelle de l'environnement...) rappellent
l'importance de préserver un Etat à la fois stratège, mobilisateur, et doté de capacités
d'intervention financière dans des programmes structurants et intégrés.
L'émiettement des dispositifs contractuels et des plans ou programmes, leurs retards
d'exécution... ont contribué ces dernières années à discréditer la « signature de l'Etat
». Ceci doit être inversé.

L'AdCF demande que les programmes d'investissement de l'Etat et de ses agences


ne soient plus les variables d'ajustement des équilibres budgétaires. (proposition n°
39).

L'AdCF demande également, dans le cadre du Grenelle de l'environnement et du


Plan de relance, une refondation de la contractualisation Etat-collectivités et une
relance des projets de territoire intégrés pour assurer une mise en oeuvre locale
cohérente des grands programmes nationaux. (proposition n° 40)

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IV – CONTRIBUTIONS DES PARTIS POLITIQUES

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Propositions de l’UMP pour la réforme des collectivités locales
Dominique Perben, Ancien ministre, Député UMP du Rhône et Jean-
Patrick Courtois Sénateur UMP de Saône-et-Loire, Juin 2009

AVANT-PROPOS

Un travail de réflexion et de débat exceptionnel

Les parlementaires de la majorité se sont réunis en Ateliers depuis octobre 2008


pour travailler ensemble sur le futur projet de réforme des collectivités locales.
En janvier dernier, un rapport de synthèse des travaux menés par les sénateurs et
les députés a été réalisé et remis au Comité pour la réforme des collectivités locales.
Le 5 mars, le Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par Edouard
BALLADUR, remettait son rapport au Président de la République.
Nicolas SARKOZY réaffirmait alors son souhait de voir rapidement aboutir cette
réforme essentielle pour notre pays et attendue par les français.
Il demandait également que la concertation engagée se poursuive et soit la plus
large possible.
C’est dans cet esprit que l’UMP a décidé de lancer une vaste campagne de
sensibilisation et de débat dans l’ensemble de ses fédérations.
Dominique PERBEN (Député du Rhône) et Jean-Patrick COURTOIS (Sénateur de
Saône-et-Loire) ont été missionnés pour animer un groupe d’une quinzaine de
parlementaires chargés d’aller expliquer la réforme dans les fédérations.
Aussi, depuis avril et jusque fin juin, une centaine de réunions publiques se
dérouleront dans les territoires et les fédérations, à la rencontre des élus locaux, des
militants et de tous les citoyens qui souhaitent débattre du projet.
Parallèlement, les Ateliers parlementaires ont poursuivi leurs réflexions associant
députés et sénateurs sur les trois questions principales : intercommunalité,
métropoles, conseillers territoriaux.
Sur la base de l’ensemble de ces travaux et de ces rencontres, Xavier BERTRAND,
Secrétaire général de l’UMP, a souhaité que Dominique PERBEN et Jean-Patrick
COURTOIS lui remettent un rapport de propositions sur les 3 sujets primordiaux de
la réforme :
- L’achèvement de l’intercommunalité,
- La création de métropoles,
- L’articulation départements/régions.
Cette nouvelle contribution, qui définit à nouveau des positions communes sur les
principaux axes de la réforme, devrait constituer la position de l’UMP sur la réforme
des collectivités locales.
***********

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SOMMAIRE
INTRODUCTION
L’intercommunalité
A/ L’achèvement de la couverture de l’ensemble du territoire national
parl’intercommunalité d’ici fin 2011 13
a) La composition des CDCI réformée
b) Des périmètres plus pertinents
c) L’évolution du nombre de syndicats
B/ L’élection des élus communautaires au suffrage universel
a) Une élection au suffrage universel à l’occasion des élections municipales
b) Une meilleure gouvernance
Les métropoles
A/ La création des métropoles, un rééquilibrage national et européen
a) La création par la loi de 7 métropoles
b) La possibilité donnée à d’autres agglomérations
B/ Les compétences des métropoles et l’élection des conseillers métropolitains
a) La clause de compétence générale, les compétences départementales et une
compétence régionale partagée
b) Des conseillers élus au suffrage universel
c) Une bonne gouvernance

Une meilleure articulation entre départements et régions


A/ Une spécialisation des compétences des départements et des régions
B/ La création de conseillers territoriaux pour exercer les compétences
départementales et régionales
a) La répartition des sièges
b) Le mode de scrutin
C/ Un calendrier progressif
La question des finances locales
CONCLUSION
SYNTHESE DES PROPOSITIONS
***********

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INTRODUCTION

Le Premier Ministre, François FILLON, réunit la Conférence des Exécutifs qui


rassemble les représentants des élus locaux, le Président du Sénat crée une Mission
temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales qui est
présidée par le Sénateur Claude BELOT, les parlementaires de la majorité regagnent
leurs Ateliers afin de reprendre leurs travaux et Xavier BERTRAND demande à
Dominique PERBEN et Jean-Patrick COURTOIS d’organiser la tournée des orateurs
nationaux de l’UMP qui partent à la rencontre des Français pour expliquer la réforme.

La concertation est bien lancée, le débat s’organise et prend une ampleur


exceptionnelle, chacun est mobilisé pour faire comprendre que cette réforme locale a
vocation à devenir l'un des chantiers les plus emblématiques du quinquennat.

Les objectifs sont clairs : il faut simplifier, clarifier et redonner de la lisibilité à notre
système, il faut mettre fin à l’empilement et à l’enchevêtrement des compétences, il
faut sortir de notre « jardin à la française », bref il faut faire mieux et moins cher !

Ce projet de réforme ne doit pas être considéré comme une démarche de critiques
vis-à-vis des élus locaux, mais bien comme une démarche de simplification pour
mettre fin au phénomène de complexification croissante.

Cette réforme ne doit pas non plus être crainte par les élus, c’est au contraire le statu
quo qui nourrirait un ressentiment à l’égard d’un système perçu comme inadapté à
notre époque et à notre société.

L’affluence et la très forte participation d’élus et de citoyens (bien au-delà de nos


adhérents) dans nos réunions publiques ainsi que le succès rencontré par le site
internet de l’UMP démontrent bien que cette réforme est particulièrement attendue.

Il existe chez nos compatriotes une vraie volonté de faire évoluer les structures et de
changer les méthodes.

Il faut donc que l’opinion publique soit associée au maximum à cette réforme et que
nous prenions garde de ne pas nous limiter à valider des évolutions a minima, trop
respectueuses des situations acquises, mais qui nous couperait de l’opinion en en
décevant les attentes.

Lors des premières réunions de nos Ateliers parlementaires, nous avions procédé à
une étude comparative de l’organisation territoriale dans certains autres pays
membres de l’Union Européenne, nous avions ensuite axé plus particulièrement nos
travaux sur la gouvernance de nos collectivités, la répartition de leurs compétences
et le fonctionnement de nos finances locales.

Nous ne reviendrons pas ici sur les points qui ont été actés ainsi que sur les
principales décisions prises alors par les parlementaires (vous invitant à vous
reporter au rapport de synthèse rédigé en mars dernier). Le débat parlementaire qui
s’annonce permettra d’ajuster nos positions.

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A l’occasion de la commande qui nous a été faite par Xavier BERTRAND pour
l’UMP, il nous est apparu indispensable de poursuivre notre réflexion sur 3 sujets
majeurs dans l’évolution de notre organisation territoriale : l’achèvement de
l’intercommunalité, la création de grandes métropoles capables d’être de vrais
acteurs du développement économique et d’assurer une solide concurrence avec
des villes européennes de tailles semblables et enfin, le rapprochement entre les
départements et les régions qui ne doivent plus être des collectivités concurrentes
mais complémentaires.

Les discussions ont été libres et ouvertes, parfois vives. L’ensemble des
parlementaires de la majorité a pu participer et chacun, selon ses sensibilités, a pu
faire valoir ses arguments.

Aucun sujet n’a été tabou : nos réflexions ont souvent porté sur le cumul des
mandats (et/ou le cumul des fonctions), la baisse des seuils, la diminution du nombre
d’élus, la suppression des pays, la disparition des syndicats mixtes etc.

Même si les sujets qui ont été traités sont très largement repris par nos concitoyens,
les publics rencontrés dans nos déplacements et les internautes qui se sont
massivement connectés sur le site de l’UMP (plus de 11 000 visiteurs uniques depuis
début avril) tiennent à évoquer d’autres thèmes et le plus souvent : la suppression
des départements, les fusions decommunes, des départements et des régions mais
aussi le renouvellement de la classe politique, l’établissement de règles strictes de
gouvernance et le non-cumul des mandats.

La grave crise économique que nous traversons actuellement ne doit pas non plus
être un frein ou un alibi pour retarder nos travaux. Au contraire, elle doit nous inciter
à aller plus vite pour prendre les mesures dont notre pays a besoin.

L’heure est à l’action. On ne peut pas se préoccuper du pouvoir d’achat des français
sans chercher à réformer un système devenu trop coûteux, sans apporter des
solutions concrètes pour redresser la situation de nos finances locales.

Repousser à plus tard les décisions à prendre, c’est s’exposer à ne les prendre
jamais !

Attention de ne pas nous tromper : si la réforme ne s’inscrit pas dans le temps


politique, elle ne réussira pas !

N’oublions pas enfin que cette réforme figurera au bilan de ce premier quinquennat
dont la majorité aura à rendre compte en 2012, il est donc temps de décider !

L’INTERCOMMUNALITE

L’achèvement et le renforcement de l’intercommunalité ainsi que l’amélioration de


ses modalités de fonctionnement seront des aspects parmi les plus importants de la
réforme.

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L’avenir de l’intercommunalité est d’ailleurs un sujet de consensus.

Les élus semblent s’accorder sur l’impérieuse nécessité d’achever rapidement la


carte intercommunale, suivant en cela les français qui, eux aussi, adhèrent très
largement aux objectifs de rapprochement des communes et à la mutualisation de
leurs services.

Si, en effet, la commune doit bien rester le socle de notre organisation, la cellule de
base et de proximité de la nouvelle réalité territoriale, elle doit aussi disposer de
modes de gouvernance adaptés à l’élargissement de son influence.

On a déjà eu l’occasion de l’écrire, l’intercommunalité est devenu le cadre


institutionnel approprié pour accompagner la mutation des territoires qui se dessine
et elle est appelée à prendre de plus en plus d’importance dans la gestion des
intérêts des communes ainsi regroupées.

Aujourd’hui, l’échelle des solutions à nos projets n’est plus seulement celle des
communes.

La cohésion sociale, l’amélioration du cadre de vie, l’urbanisme, l’aménagement, les


déplacements et surtout le développement économique et l’emploi impliquent une
nouvelle dynamique qui devra être impulsée par la réorganisation territoriale que
nous souhaitons conduire et notamment par la coopération intercommunale.

Elle va permettre d’apporter une nécessaire cohérence dans les services déjà rendus
et dans les nouveaux qu’elle va pouvoir apporter. Elle va permettre aussi et surtout
de réaliser des économies particulièrement importantes, notamment en mutualisant
les financements, en encourageant des projets de territoires et en mettant un terme à
la redondance et à l’inflation des directions et des personnels de l’administration
territoriale.

En ce qui concerne les Pays, nous proposons de ne plus en créer de nouveaux et de


favoriser l'intégration progressive de ceux existants dans les dispositifs
d'intercommunalité de droit commun.

Une réflexion sur la diminution du nombre des élus municipaux doit également être
engagée.

Les difficultés rencontrées pour trouver des candidats dans les petites communes
dans certaines zones rurales ou le trop grand nombre d’élus en zone urbaine nous
conduit à nous interroger sur la pertinence de maintenir un nombre d’élus locaux
aussi élevé.

Une diminution des élus municipaux conduirait naturellement à diminuer le nombre


de leursreprésentants à l’intercommunalité, à réduire l’importance des exécutifs
intercommunaux d’environ 1/3 et donc à améliorer la qualité de notre gouvernance.

Ces questions nous conduisent également à nous interroger sur le mode de scrutin
dans lespetites communes et sur le seuil en-dessous duquel le panachage serait
appliqué et qui pourrait être abaissé à 500 habitants.

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A/ L’achèvement de l’intercommunalité d’ici fin 2011

La restructuration locale n’est certes pas la partie la plus simple à traiter, mais
rappelons que l’intercommunalité regroupe aujourd’hui plus de 91% de communes et
de 85% de lapopulation. Aussi, l’achèvement de la carte peut être rapide.

La procédure que nous proposons doit permettre non seulement d’achever la carte
mais également de corriger celle déjà existante et de mettre fin à certaines
anomalies ou à certains écarts constatés depuis de nombreuses années.

C’est donc une carte intercommunale plus équilibrée et prenant bien en compte
l’identité des territoires qui devrait voir le jour.

L’Etat doit prendre ses responsabilités et engager rapidement les discussions.

La date butoir du 31 décembre 2011 a été retenue pour une couverture totale, les
communes isolées ayant jusqu’au 31 août de cette même année pour adhérer à une
communauté. A défaut, l’intégration se ferait en fonction du schéma élaboré par la
Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDIC) à la majorité
des 2/3. Si cette majorité n’était pas atteinte, la décision reviendrait alors au préfet.

a) La composition des CDIC réformée

Il est nécessaire de réformer la composition des CDIC pour qu'elle reflètemieux la


réalité locale.

Cette réforme devrait permettre notamment d’améliorer la représentation des


intercommunalités. Aussi, un large consensus s’est dégagé pour la modification
suivante :

- 40% de maires,

- 40% de présidents de communautés,

- 20% d’élus du conseil général et régional.

De même, la Commission devrait obtenir davantage d’autonomie par l’attribution d’un


pouvoir de décision à la majorité des 2/3 de ses membres. En l’absence d’une telle
majorité, ilappartiendrait au préfet de décider.

b) Des périmètres plus pertinents

Afin de rationaliser la carte intercommunale, il faut relancer l’élaboration par les CDIC
desschémas départementaux d’orientation de la coopération intercommunale, dans
le double objectif d’une couverture totale du territoire national et de résorption des
anomalies mnifestes.

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Ces schémas départementaux devront être réalisés avant le 1 janvier 2011, sur la
base d’un référentiel national intégrant des données objectives telles que l’aire
urbaine, le nombre ’habitants ou le nombre de communes etc.

Enfin, il conviendra de mettre en place un nouveau dispositif de fusion plus souple


afin depermettre aux petites communes ou intercommunalités de fusionner.

c) L’évolution du nombre de syndicats

Il faut enfin faire évoluer les dispositions législatives pour favoriser la coopération
infra communautaire (entre certaines communes, membres d’une même
communauté) et aussiintercommunautaires (contrats territoriaux).

Il est également indispensable de sécuriser les relations contractuelles entre les


communes et entre les communautés.

Tout cela doit se faire avec pragmatisme en distinguant les syndicats techniques, qui
ont leur légitimité (eau, assainissement…) des autres. Il est attendu là une certaine
prudence et il faut laisser de la place au débat en développant une contractualisation
susceptible de prendre progressivement le relais de certains syndicats.

Cette proposition s'inscrit dans une tendance à la baisse du nombre de SIVU


constatée depuis quelques années.

B/ L’élection des élus communautaires au suffrage universel

L’introduction d’un mécanisme de désignation directe des élus intercommunaux est


devenue aujourd’hui absolument nécessaire.

Les nombreux transferts de compétences aux intercommunalités et l’accroissement


induit de leurs budgets (quelques fois bien supérieurs aux autres collectivités) nous
imposent de modifier le mode de désignation des représentants des communes. Les
résultats d’un sondage effectué par l’UMP (auprès de 1420 personnes) via son site
internet démontrent aussi que 86% des personnes interrogées sont favorables à
l’élection directe des délégués communautaires à l’occasion des élections
municipales.

a) Une élection au suffrage universel

Afin de conforter la légitimité démocratique des intercommunalités et des conseillers


communautaires, nous proposons un nouveau mode d’élection au suffrage universel.

Les élus communautaires ne seraient plus désignés comme actuellement au sein du


conseil municipal après les élections, mais ils seraient élus à l’occasion du scrutin
municipal.

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Chaque électeur pourrait alors prendre connaissance, sur chaque liste municipale,
des futursélus qui iraient siéger à l’intercommunalité.

Un système de fléchage permettrait de donner une visibilité qui n’existe pas


aujourd’hui et de mettre fin à des négociations territoriales et politiques dont le
résultat se détache parfois sensiblement de la volonté des électeurs.

Pour renforcer la crédibilité de ce nouveau système et son caractère démocratique,


le nombre d’élus à l’intercommunalité s’apprécierait à la proportionnelle des élections
municipales, permettant ainsi à toutes les listes d’être représentées en fonctions des
résultats municipaux.

Pour éviter une inflation du nombre d’élus communautaires, leur nombre serait
proportionné à la taille des communes.

De même, il conviendra d'introduire la possibilité de désigner des représentants


d'une commune pour siéger à l'intercommunalité parmi les électeurs de la dite-
commune lorsque laliste municipale sera épuisée pour différentes raisons.

Enfin, pour les petites communes de moins de 500 habitants dont les élections
municipales seferaient par panachage, deux systèmes sont possibles :

- celui qui semble retenu par le plus grand nombre et qui consisterait à ce que ce soit
le maire (ou son représentant) qui siège à l’intercommunalité,

- et celui qui consisterait à élire au suffrage universel direct le représentant de la


commune à l’intercommunalité.

b) Une meilleure gouvernance

Il faut profiter de notre réforme pour améliorer la gouvernance de nos structures


communales et intercommunales.

Cela passe en particulier par la réduction du nombre d'élus. Nous proposons que la
répartition du nombre de conseillers municipaux par strate démographique soit
abaissé d'un échelon.

Cette mesure d'allègement d'ampleur limitée préserverait la capacité d'action des


communes, permettrait de répondre à la difficulté rencontrée par les petites
communes pour trouver descandidats en nombre suffisant et diminuerait
significativement le nombre d'élus municipaux (environ 100 000, soit 20 %).

Le tableau ci-après présente l'évolution envisagée :

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Comme nous proposons de réduire le nombre d’élus municipaux et intercommunaux,
nous devons être logiques et poursuivre notre démarche en ramenant à des
proportions plus raisonnable le nombre maximal de membres des exécutifs
intercommunaux.

Il n’est guère possible de travailler efficacement avec des exécutifs à 48 ou 50


membres.

Aussi nous proposons que dans les communautés urbaines et les communautés
d’agglomération, les exécutifs soient limités à 25 % de l’effectif du conseil
communautaire et un maximum de 25 membres. Les communautés de communes,
où le besoin de concertation et de participation est très important, ne sont pas
concernées par ces limitations.

Enfin, l’importance du mandat de président de certaines intercommunalités


(communautés d’agglomérations ou communautés urbaines) devra entrer dans le
champ des dispositions prises limitant le cumul des mandats.

Il convient aussi en conclusion de revenir sur un sujet qui a particulièrement retenu


l’attention des parlementaires et des élus et que nous avions déjà évoqué dans le
rapport des travaux parlementaires de mars dernier.
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Dans certaines intercommunalités, la commune qui représente la majorité de la
population peut se voir imposer une décision qui la concerne directement sans avoir
donné son accord. Il est donc nécessaire de corriger cette situation, qui n’est pas
conforme à un fonctionnement démocratique de l’intercommunalité, par un nouveau
dispositif.

Parmi les pistes à explorer, on peut imaginer une représentation proportionnelle à


lapopulation des communes, tout en gardant le principe qu’une commune ne peut
avoir à elle seule plus de 50 % des représentants à l’intercommunalité. Cette règle
pourrait s'imposer dans les communautés d'agglomération. Par contre, dans les
communautés de communes, la liberté contractuelle resterait de règle.

Par ailleurs et dans cet esprit, il apparaît nécessaire que dans le cadre du vote du
budget communautaire, une majorité qualifiée soit réunie pour l’adoption de la
section d’investissement hors remboursement du capital des emprunts.

***********

LES METROPOLES

Les enjeux de la réorganisation territoriale sont également économiques et sociaux.

Après les mutations démographiques majeures du siècle précédent, la


mondialisation et l’accélération des échanges internationaux contribuent à leur tour à
consacrer le fait urbain comme l'un des éléments structurants de notre civilisation.

Aujourd’hui, les grandes villes et les régions métropolitaines sont devenues les
principaux lieux des flux internationaux. Les concentrations massives de populations
sur des zones de forte densité constituent des enjeux sociaux et d'aménagement
durable du territoire depremière importance.

Aussi, les collectivités locales sont appelées à jouer un rôle croissant dans le
développementéconomique et social de notre pays. Nos grandes agglomérations
doivent disposer des outils et de l'organisation à la hauteur de ce défi.

Or, la France compte aujourd’hui un véritable retard sur ses concurrents européens.

La création de métropoles d’une taille capable de rivaliser avec des villes


européennes comme Barcelone, Milan, Turin, Francfort ou Hambourg est une étape
indispensable pour donner à la France des chances de réussite supplémentaires
dans la concurrence internationale.

Quelques très grandes agglomérations au périmètre pertinent devraient pouvoir


bénéficier d’un nouveau statut et d’un régime spécifique.

Il ne s’agit bien sûr pas de concevoir la métropole comme le simple prolongement


des communautés d’agglomérations ou des communautés urbaines, il ne s’agit pas
non plus « de couvrir la France de métropoles ».
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Il s’agit de créer et de donner de nouvelles conditions de développement à des aires
métropolitaines pour assurer leur compétitivité en Europe et dans le monde.

Nombreux sont les élus de toutes tendances politiques qui reconnaissent la


nécessité deconsolider le fait urbain, d’adapter nos institutions locales à cette réalité
et qui défendent le concept de rayonnement métropolitain.

Imaginer des métropoles d’avenir, c’est créer les conditions nécessaires pour assurer
l’attractivité et le développement de nos territoires tout en leur donnant la
compétence du cadre de vie et de la cohésion sociale.

Il est donc proposé de fusionner sur le périmètre des grandes agglomérations les
trois niveaux du département, de la commune et de l’intercommunalité, en une
structure unique : la métropole.

A/ La création de métropoles, un rééquilibrage national et international

La création de métropoles pour les agglomérations les plus denses fait quasiment
l’unanimité.

Ces métropoles participeraient au développement de notre dynamisme local et de


notre croissance nationale.

L’étude comparative que nous avons menée, à l’occasion des premiers travaux des
Ateliers parlementaires, a démontré que beaucoup de nos voisins européens se sont
déjà organisés pour répondre aux nouveaux défis internationaux et ont mis en place
des agglomérations aux statuts différents, qui fonctionnent bien.

Il est donc nécessaire de regrouper, sur nos aires fortement peuplées et aux intérêts
très imbriqués, des compétences essentielles aujourd’hui dispersées : c’est le cas
par exemple de la politique urbaine (aujourd’hui confiée à la commune), des
politiques sociales (aujourd’hui exercées principalement par le département) et de la
politique économique (aujourd’hui confiée à la région). Ces trois politiques ont une
véritable cohérence entre elles et gagneraient sur un territoire très homogène à être
mises en oeuvre par une seule collectivité.

Bien sûr, le développement des métropoles ne peut se faire sans préserver la


cohésion territoriale. Aussi, il conviendra, pour éviter une fracture territoriale
éventuelle, de trouver un équilibre entre la métropole, véritable collectivité, moteur de
dynamisme, de développement et de croissance et le reste de notre territoire, en lui
garantissant le respect de son identité et en lui donnant les moyens de poursuivre
durablement son développement.

a) La création par la loi de 7 métropoles

Au cours des travaux de l’atelier parlementaire « métropoles », nous nous sommes


souvent penchés sur le nombre de métropoles à créer.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Il nous a semblé que nous devions procéder en deux temps.

Comme à l’occasion de la création des communautés urbaines en 1966, un premier


groupe de 7 métropoles (Marseille, Lyon, Nantes, Bordeaux, Lille, Toulouse et Nice)
serait créé par la loi, avant 2014.

Nos débats ne nous ont pas permis d'aboutir à une préconisation précise pour
Strasbourg, compte tenu des spécificités alsaciennes et des projets particuliers à
cette région. La réflexion devra se poursuivre.

b) La possibilité donnée à d’autres agglomérations de rejoindre ce premiergroupe,

Si elles remplissent les conditions fixées par la loi, d’autres agglomérations


volontaires pourraient rejoindre le premier groupe de métropoles créées par la loi.

Dans les aires urbaines les plus importantes, les communes pourraient par
délibérations identiques, représentant au moins les 2/3 de la population, demander
au représentant de l'Etat d'engager le processus d'adhésion au système
métropolitain.

Par ailleurs, des agglomérations qui exprimeraient leurs volontés d'un avenir
commun pourraient s'organiser en « groupements métropolitains de projets ».

Ce dispositif illustrerait de façon concrète la volonté des acteurs locaux de construire


un projet métropolitain.

Ce serait également un engagement à mettre en place un certain nombre d'initiatives


et de moyens permettant l'analyse, le débat, et la mise en cohérence d'une stratégie.

Citons par exemple, le cas du « sillon lorrain » qui permet à la Lorraine de disposer
d'un axe structurant, qui représente une réalité vécue du territoire et un moteur socio-
économique au service de l'ensemble de la région. Il représente également la porte
d'entrée à l'accroche européenne de la région dans sa dimension transfrontalière.
Compte tenu de ses multiples critères et d'une expérience de collaboration déjà
ancienne entre les agglomérations de Metz et de Nancy et de l'évolution enfin de
leurs bassins de vie qui se sont étendus et rapprochés au fil des années, le « sillon
lorrain » pourrait demain prétendre entrer dans ce dispositif.

B/ Les compétences des métropoles et l’élection des conseillers métropolitains

a) La clause de compétence générale, les compétences départementales et une


compétence régionale partagée

Le fait urbain s'impose à tous et il convient donc d'adapter nos institutions locales à
cette réalité.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Une même institution doit être chargée à la fois de subvenir aux besoins sociaux des
personnes et d'organiser leur cadre de vie.

De même les métropoles doivent être en capacité d'assurer attractivité et


compétitivité du territoire dans le cadre notamment d'un développement économique
dynamique et performant.

Les métropoles seraient ainsi des collectivités locales qui bénéficieraient de la clause
de compétence générale, des compétences départementales et de la compétence
économique, partagée avec la région, sur l’ensemble de son territoire (les communes
conserveraient la clause de compétence générale).

b) Des conseillers élus au suffrage universel

Les conseillers métropolitains seraient élus au suffrage universel direct selon un


système de fléchage, à l’occasion des élections municipales.

Toutes les listes élues seront représentées à la métropole, à la proportionnelle des


résultats obtenus au scrutin municipal.

Dans le cas de Marseille et de Lyon, on ne pourra siéger que dans deux des trois
assemblées (conseil d'arrondissement ou de secteur, conseil municipal et conseil
métropolitain).

c) Une bonne gouvernance

Comme pour l’intercommunalité, il conviendra également d’encadrer la taille des


exécutifs pour qu’ils demeurent compatibles avec l’efficacité d’une bonne
gouvernance et de sepencher sur les dispositions relatives à la limitation du cumul
des mandats.

***********

UNE MEILLEURE ARTICULATION ENTRE DEPARTEMENTS ET REGIONS

Comme l’a encore récemment exprimé le Président de la République, « il faut mettre


un petit peu d’ordre dans l’organisation de nos collectivités locales et arrêter que tout
le monde s’occupe de tout ! ».

La suppression de la clause de compétence générale aux conseils généraux et


régionaux (que seules conserveraient les communes et les intercommunalités par
délégation), la spécialisationdes compétences, la mutualisation des moyens et des
services, et enfin l’élection d’élus communs vont largement contribuer à la volonté
présidentielle.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Il ne s’agit pas de supprimer et de faire disparaître les uns ou les autres, il s’agit là
encore de rationaliser notre système pour qu’il devienne plus lisible, plus efficace et
moins coûteux.

Il convient de trouver les bonnes solutions pour une meilleure imbrication entre nos
départements et nos régions, pour mettre un terme aux doublons et pour permettre
d’accroître l’efficacité de leurs politiques.

Personne ne souhaite donc rayer d’un trait de plume l’histoire d’une région ou d’un
département, au contraire, il s’agit de réfléchir sur la façon dont on pourra mieux
assurer l’équilibre et l’identité de nos territoires.

Il faut bien constater cependant qu’aujourd’hui la France compte plus de 4 000


cantons, de tailles d’ailleurs très disproportionnées, ainsi que près de 1 800
conseillers régionaux qui administrent 22 régions (en métropole).

Même si nos départements et conseillers généraux sont très ancrés historiquement


dans notre système administratif, les régions semblent d’avantage perçues comme
des collectivités d’avenir.

On reconnaît tous au département sa proximité, notamment en milieu rural, et sa


capacité à gérer les dossiers sociaux et force est de constater que la région a une
plus grande possibilité de vision stratégique et une dimension nécessaires pour
mener à bien des politiques de développement et d’aménagement des territoires.

Aussi, il ne faut pas craindre, pour réformer, de bousculer quelques habitudes.

Cela conduit d’abord à mettre fin à l’enchevêtrement des compétences, et donc des
financements croisés, et ensuite à encourager sur la base du volontariat et du
libreconsentement, le rapprochement, voire la fusion entre les départements ou entre
les régions qui ne devraient demeurer qu’une quinzaine.

Enfin, l’élection de conseillers territoriaux communs aux deux assemblées serait une
avancée considérable pour réduire ce mille-feuille administratif français.

Notre démocratie locale a besoin d’être revivifiée, la réforme que nous proposons
doit permettre aussi de ramener l’électeur vers une plus grande participation aux
élections locales.

25

A/ Une spécialisation des compétences des départements et des régions

Nous l’avons dit, seule la commune conservera la clause de compétence générale


(ou l’intercommunalité par délégation).

Le département et la région relèvent de logiques de territoires distinctes dont


découlent des missions différentes. De ce fait, la suppression ou la fusion de la
région et du département ne nous paraissent pas souhaitables. Mais cela n'empêche
pas de rechercher une meilleure coordination de leurs politiques devenues trop
souvent concurrentes et marquées par un élargissement continu du champ de leur
intervention.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Pour éviter la concurrence entre les différents niveaux d'administration, garantir une
fluidité dans la répartition de leurs compétences et en finir autant que faire se peut
avec les doublons, il nous paraît nécessaire de spécialiser les compétences,
chacune d'elles correspondant à des politiques bien distinctes, cohérentes avec le
niveau territorial concerné et relevant de financements et de responsabilités non
susceptibles de se chevaucher.

B/ La création de conseillers territoriaux pour exercer les compétences


départementales et régionales

Il faut rechercher une meilleure coordination entre les politiques départementales et


régionales devenues trop souvent concurrentes et marquées par un élargissement
continu du champ de leur intervention.

Certes, cette amélioration ne dépend pas uniquement des réformes des structures.
La redéfinition des compétences était un des sujets du premier rapport de synthèse
des travaux de nos ateliers parlementaires que nous avons remis au Comité
BALLADUR, en mars dernier.

Il nous semble cependant qu’une plus grande intégration des assemblées


départementales et régionales favoriserait l’harmonisation des politiques mises en
oeuvre et ferait émerger unesolidarité territoriale plus forte entre les départements et
les régions.

Il est proposé de remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux par
des conseillers territoriaux qui, tous, siégeraient au conseil général de leur
département d’élection et à la région.

Cette nouveauté permettrait de recentrer l’action des deux collectivités autour d’élus
moins nombreux et qui seraient donc plus identifiables par les électeurs.

Cela mettrait également un terme à une concurrence politique (et donc financière)
que l’on a vu apparaître entre les deux assemblées au cours de ces 20 dernières
années.

Il ne faut pas omettre cependant d’évoquer deux sortes de contraintes : les


contraintes techniques et les contraintes d’ordre constitutionnel.

D’abord, des contraintes techniques :

Dans chaque région, le nombre total de conseillers territoriaux devra être :

- limité, pour respecter l'objectif de diminution du nombre global d'élus et ne pas


constituer un conseil régional pléthorique,

- suffisant, pour permettre aux conseils généraux de fonctionner (formation d'un


bureau, composition des commissions, délégations dans les organismes extérieurs
etc.).

Ensuite, et surtout les contraintes d’ordre constitutionnel :

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Nos propositions s'inscrivent dans un contexte constitutionnel inchangé. Il convient
donc d'être particulièrement attentif à certains principes fondamentaux, par exemple
en distinguant bien ce qui relève de la loi ou du règlement en matière de fixation du
nombre de conseillers territoriaux pour chaque région et chaque département. De
même, le respect du principe de parité doit s'appliquer aux listes proportionnelles en
secteur urbain. Le principe d'égalité du suffrage impose que les écarts de population
entre les cantons d'une même région s'inscrivent dans les normes juridiques
actuelles. Enfin, dans l'ensemble des dispositifs nouveaux le respect des libertés
locales tel que défini par l'article 72 de la Constitution doit être pleinement assuré.

a) La répartition des sièges

Il est proposé de distinguer un système général et un système dérogatoire.

Dans la plupart des cas, il suffira de fixer un nombre de conseillers territoriaux


supérieur au nombre actuel de conseillers régionaux et de prévoir que la population
des cantons peut s'écarter de plus ou moins 20% de la moyenne régionale,

(C’est bien la moyenne régionale qui compte, et non la moyenne nationale. Le


respect de l'égalité du suffrage doit, en effet, s'apprécier région par région et non pas
nationalement. Rien n'interdit que, dans les régions les plus peuplées, un conseiller
territorial représente 40.000 habitants contre 10.000 dans les régions les moins
peuplées).

Dans certaines régions (limitativement énumérées par la loi ?), il faudra appliquer
des règles dérogatoires pour que les conseillers généraux siègent en nombre
suffisant.

Ce sont les régions qui comportent des départements très peu peuplés et/ou qui
présentent un déséquilibre important entre le département le plus peuplé et celui qui
l'est le moins :

Auvergne (Cantal), Franche-Comté (territoire de Belfort), Languedoc-Roussillon


(Lozère), Lorraine (Meuse), Midi-Pyrénées (Ariège), Provence-Alpes-Côte d'Azur
(Alpes de Haute-Provence et Hautes-Alpes).

Rhône-Alpes est à la limite (Ardèche).

Dans ces régions, les règles dérogatoires suivantes s'appliqueraient :

- écart en plus ou en moins porté à 30 ou 40%,

- nombre de conseillers territoriaux pour tel ou tel département porté à 15 (ou 20 ?) si


l'application de la règle précédente ne suffit pas (dans ce cas, les sièges
supplémentaires attribués seraient hors quota régional et ne compteraient pas dans
le calcul de la moyenne).

b) Le mode de scrutin

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Nous proposons deux modes de scrutins différents : uninominal majoritaire à deux
tours en milieu rural et proportionnel en milieu urbain.

La question du seuil est, bien entendu, primordiale.

On notera que les parlementaires UMP ont souhaité que le scrutin majoritaire reste
dominant et que les circonscriptions urbaines englobent, si possible, toutes les
communes, agglomérées ou pas, d'une même communauté de communes ou
d'agglomération, ou d'une métropole.

Il est probable que le critère à retenir soit un critère objectif pour des raisons
constitutionnelles.

On notera aussi que les conseillers territoriaux élus dans les métropoles ne siégeront
qu'au conseil régional. Il ne faut donc pas les compter dans le nombre des élus
siégeant dans les assemblées départementales des Bouches-du-Rhône, de la
Gironde, du Rhône, du Nord et des Alpes-Maritimes.

C/ Un calendrier progressif

Afin d'éviter toute critique de vouloir « changer les règles du jeu » à la veille du
prochain scrutin, les parlementaires UMP ont retenu le calendrier d’une mise en
place progressive :

1) En 2009, vote de la loi réduisant les prochains mandats, et de la loi structurelle


(métropoles, intercommunalité et conseillers territoriaux) ; en 2010, vote de la loi sur
la répartition des compétences entre départements et régions,

2) élection en 2010 des conseillers régionaux, selon le mode actuel, pour un mandat
de 4 ans,

3) élection en 2011 de la moitié des conseillers généraux, selon le mode actuel, pour
un mandat de 3 ans,

4) découpage des cantons avant 2012,

5) et élection générale des conseillers territoriaux en 2014.

Nous proposons que le mandat de conseiller territorial compte pour un mandat (1


mandat – 2 fonctions).

LA QUESTION DES FINANCES LOCALES

La question de la création d’un objectif d’évolution des dépenses locales n’est pas
abordée car ce point dépasse le sujet de la gouvernance visé par ce rapport. Il n’en
demeure pas moinsqu’il faudra l’envisager au moment de la réforme de la fiscalité
locale. Plus la réforme fiscale rendra l’élu local clairement responsable devant les

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citoyens de sa politique fiscale, moins un objectif d’évolution des dépenses sera
nécessaire.

Cependant, la création des conseillers territoriaux entraînera certainement un débat


sur le cumul des mandats et on ne peut exclure qu'à cette occasion resurgisse le
débat sur le mandat unique.

Enfin, le conseiller territorial qui sera élu sur le territoire d’une métropole ne siègera
qu’au conseil régional.

***********

CONCLUSION

Après plus de 25 ans de décentralisation, le temps est venu de faire les ajustements
nécessaires. Notre organisation institutionnelle locale doit s'adapter aux nouvelles
réalités de notre territoire: l'aménagement du territoire doit prendre en compte la
réalité du fait urbaincomme la nécessité de donner au monde rural les outils adaptés
à son identité propre et aux conditions actuelles de son développement. De même,
les imperfections les plus évidentes doivent être corrigées, comme l’enchevêtrement
des compétences ou encore le déficit démocratique des intercommunalités.

Cette nécessité est très fortement ressentie par les Françaises et les Français qui
attendent de nous des décisions ambitieuses et lucides, mais expriment aussi un réel
scepticisme sur la capacité des élus à modifier le cadre institutionnel qui les
concerne directement.

Pour les Français comme pour nous, la volonté de simplifier notre organisation locale
ne constitue pas une mise en cause de l'action des élus locaux : au contraire, nous
pensons que le statu quo est un piège pour eux, car il entretient l’insatisfaction en ne
leur donnant pas lesmoyens d'y répondre efficacement.

Enfin, ce débat se déroule dans un contexte particulier, celui d'une hausse


généralisée des impôts locaux, qui tend à faire de la fiscalité une variable
d'ajustements des politiques publiques locales et dont les conséquences sur l'opinion
sont encore devant nous.

La réforme que nous proposons au nom de l'UMP est le fruit d'un long processus de
réflexion et de débat sur le terrain des parlementaires UMP depuis 8 mois, appuyés
sur les avis et propositions de loi déposés par certains d'entre eux ainsi que sur les
conclusions de la Commission de réforme des collectivités locales, présidée par M.
Balladur.

Pour être crédible aux yeux des Françaises et des Français, cette réforme doit
s'inscrire dans un temps politique réaliste qui engage notre responsabilité; elle ne
doit pas reporter l'essentiel des décisions au delà de 2012.

Elle constituera un élément du bilan dont la majorité aura à rendre compte en 2012.

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Son ampleur déterminera sa visibilité et sa compréhension par l'opinion : une réforme
technique, même justifiée, qui viendrait s'ajouter à l'existant sans rien remettre en
cause serait profondément contraire à ce qu'attendent nos concitoyens.

Grâce aux réunions que nous avons tenues partout en France, nous savons que
cette réforme intéresse les Français, contrairement à ce qu'avance les partisans du
statu quo et de l'immobilisme pour mieux justifier que nous attendions encore pour
agir en profondeur.

L'enjeu pour l'UMP n'est donc pas de conforter les défauts d'un système qui a vieilli,
mais de rester à l'écoute de la volonté de réforme manifestée sur ce point par
l'opinion en proposant une rénovation conséquente du système sans remettre en
cause les principes mêmes de la décentralisation.

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SYNTHESE DES PROPOSITIONS

Synthèse des propositions UMP pour la réforme des collectivités locales


Dominique PERBEN
Député du Rhône (UMP)
et
Jean-Patrick COURTOIS
Sénateur de Saône-et-Loire (UMP)

Objectifs de la réforme :

- Faire mieux et moins cher,

- Sortir du « jardin à la française »,

- Clarifier et simplifier, mettre fin au « mille-feuille » administratif et donner de la


lisibilité à notre système,

- Mettre fin à l’enchevêtrement des compétences et aux financements croisés,

- Mettre en place une meilleure articulation entre les collectivités entre elles, ainsi
qu'avec l'Etat,

- Respecter l’identité de nos territoires,

- Réaffirmer le rôle essentiel de la commune en lui réservant la clause de


compétence générale (ou à l’intercommunalité par délégation),

- Adapter nos modes de gouvernance,

- Renforcer la légitimité de nos élus et leur crédibilité vis-à-vis de nos concitoyens.

1/ Achever l’intercommunalité

- Achever la carte de l’intercommunalité d’ici fin 2011,

- Réformer la composition des CDIC (en renforçant la place des intercommunalités


existantes en leur sein) et leur donner d’avantage d’autonomie (majorité des 2/3),

- Mise en place d’un système plus souple de fusion des communes, des
intercommunalités et des syndicats,

- Plus de création de nouveau pays et insertion progressive des pays existants dans
les dispositifs de coopérations intercommunales,

- Election des délégués communautaires au suffrage universel direct à l’occasion des


élections municipales par un système de fléchage,

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- Nombre de délégués communautaires proportionné en fonction de la taille des
communes,

- Représentation de la commune à l’intercommunalité à la proportionnelle des


résultats municipaux permettant ainsi à toutes les listes d’être représentées,

- Accord de la commune représentant la majorité de la population au sein de


l’intercommunalité pour les décisions la concernant

- Vote à la majorité qualifiée pour l’adoption de la section d’investissement du budget


communautaire, hors remboursement du capital des emprunts,

- Pour les élections municipales, suppression du panachage jusqu’à un seuil à


déterminer

(qui pourrait être ramené à 500 habitants),

- Réduction du nombre de conseillers municipaux (abaissement d’une strate),

- Limitation du nombre de membres des exécutifs des intercommunalités.

2/ La création de métropoles

- Création par la loi de 7 métropoles : Marseille, Lyon, Nantes, Bordeaux, Lille,


Toulouse et Nice,

- Possibilité donnée à d’autres agglomérations de s’organiser en « groupements


métropolitains de projets » pour tenir compte de leurs spécificités et de leurs
initiatives de coopération locale,

- Accorder aux métropoles la clause de compétence générale, les compétences


départementales et la compétence économique, partagée avec la région, sur
l’ensemble de son territoire,

- Election des « conseillers métropolitains » au suffrage universel direct selon un


système de fléchage à l’occasion des élections municipales (et à la proportionnelle
des résultats obtenus),

- Encadrement de la taille des exécutifs pour qu’ils demeurent compatibles avec


l’efficacité d’une bonne gouvernance.

3/ Une meilleure articulation entre départements et régions

- Spécialisation des compétences et suppression de la clause de compétence


générale,

- Création de conseillers territoriaux pour exercer les compétences départementales


et régionales,

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- Répartition des sièges selon un système permettant de respecter les écarts
démographiques entre les départements d’une même région, tout en favorisant la
diminution globale du nombre d’élus,

- Mise en place de 2 modes de scrutin : scrutin uninominal majoritaire à 2 tours en


zone rurale (après redécoupage de la carte cantonale avant 2012) et scrutin
proportionnel en zone urbaine,

- Favoriser le regroupement des régions et/ou des départements sur la base du


volontariat et recourir au référendum local, le cas échéant.

Le calendrier

Mise en place progressive :


1. En 2009, vote de la loi réduisant les prochains mandats, et de la loi structurelle
(métropoles, intercommunalité et conseillers territoriaux) ; en 2010, vote de la loi sur
la répartition des compétences entre départements et régions,
2. Election en 2010 des conseillers régionaux, selon le mode actuel, pour un mandat
de 4 ans, 3. Election en 2011 de la moitié des conseillers généraux, selon le mode
actuel, pour un mandat de 3 ans,
4. Découpage des cantons avant 2012,
5. Election générale des conseillers territoriaux en 2014.

************

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Note pour le Bureau National du Parti Socialiste
Par Elisabeth Guigou, Secrétaire nationale pour la Réforme de l'Etat, des
collectivités territoriales et des finances locales, 1er juillet 2009

En janvier dernier, le Bureau national a adopté une position commune sur la réforme
des collectivités territoriales, qui a servi de base à l'audition de la Première secrétaire
devant la Commission Balladur.

Dans ce premier document le BN définit les principes qui doivent guider la réforme
de l'Etat et de l'organisation territoriale. Le Parti socialiste croit au rôle de la
puissance publique.

Celle-ci se manifeste au travers de l'action de l'Etat ou des collectivités territoriales.


C'est la raison pour laquelle les socialistes veulent un Etat fort, garant de la solidarité
dans et entre les territoires, et un Etat stratège qui prépare l'avenir. Aux côtés de cet
Etat stratège, nous voulons des collectivités autonomes et responsables. Celles-ci
n'ont pas besoin d'un Etat tatillon qui, par la multiplication des contrôles, remet en
cause l'autonomie des collectivités et leur liberté d'agir. Pour nous l'autonomie des
collectivités locales passe d'abord par la garantie à chaque collectivité, de recettes
fiscales dynamiques, car les moyens dont disposent les collectivités ne peuvent
dépendre uniquement de l'Etat.

Nous savons que la décentralisation constitue une avancée pour la démocratie et la


qualité des services rendus à la population. Nous sommes le parti de la
décentralisation. Depuis les grandes lois Mauroy-Defferre (1982-1983) notre volonté
n'a pas faibli. Mais sur cet enjeu fondamental de l'organisation de nos institutions, qui
touche directement la vie quotidienne des Français, nous refusons que
l'indispensable réforme de l'organisation territoriale soit le prétexte de manoeuvres
politiciennes.

Depuis janvier un important travail politique et technique a été mené par nos élus et
notre parti. Les associations nationales d'élus, les députés, les sénateurs et le Parti
se sont mobilisés sur les enjeux et les conséquences de la réforme de la fiscalité et
de l'organisation territoriale.

 Les associations d'élus ont mené une réflexion de fond. Elles ont travaillé
ensemble à l'élaboration de positions communes et elles ont publié plusieurs
communiqués de presse communs.

 A l'Assemblée Nationale un groupe de travail co-présidé par Elisabeth Guigou


et Yves Durand a été constitué. La première séance de contrôle du
gouvernement du 6 mai 2009, consacrée au débat sur la compensation des
charges transférées aux collectivités territoriales à été l'occasion pour le PS de
poser dix questions aux membres du gouvernement sur la réforme des
collectivités et des finances locales, et de formuler des propositions.

 Au sein de la Commission des finances de l'Assemblée nationale a été


élaborée une proposition sur la réforme des finances locales qui constitue une
réelle alternative au projet gouvernemental.

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 Au Sénat, la mission sénatoriale sur les collectivités locales, présidée par
Claude Belot (UMP) et dont un rapporteur est Yves Krattinger, sénateur
socialiste, a mené un important travail de réflexion pour aboutir à la publication
d'un rapport qui propose une réforme qui intègre plusieurs des propositions
socialistes.

La Commission nationale sur la réforme de l'Etat, des collectivités territoriales et des


finances locales s'est réunie tous les 15 jours au parti depuis la fin du mois de mars
avec, entre autres, les présidents des associations d'élus, les députés et les
sénateurs. La commission a mené un double travail :

- dénoncer les intentions du gouvernement

- affiner nos positions à la suite de la note adoptée par le BN en janvier


dernier.

En effet, depuis janvier, le gouvernement a procédé à des annonces qui n'ont fait que
renforcer nos craintes et notre détermination à mener une vraie réforme juste et
démocratique.

 Nicolas Sarkozy a confirmé la suppression de la taxe professionnelle qu'il


avait annoncée en février dernier.

 Le rapport Balladur a été publié. Plusieurs de ses propositions si elles sont


adoptées accroîtront la confusion, diminueront l'efficacité des politiques
publiques et aggraveront les inégalités.

N. Sarkozy et le gouvernement ont deux objectifs : le premier est électoral, il vise à


affaiblir la gauche qui dirige la quasi totalité des régions, et la majorité des conseils
généraux et des mairies. Le projet du gouvernement est d'ailleurs à rapprocher du
projet sur le redécoupage qui est ouvertement partisan. Le deuxième est d'asphyxier
financièrement les collectivités territoriales en continuant à accroître les transferts de
charges, et en diminuant les ressources qui leur sont dévolues, ce qui conduira à
augmenter les impôts et à diminuer les services offerts aux citoyens par nos
collectivités. Nous ne laisserons pas le gouvernement disqualifier les collectivités
locales en les accusant d'augmenter les impôts et les dettes. Ce procédé est honteux
: les collectivités territoriales réalisent 73% de l'investissement public et ne
contribuent qu'à 10% de la dette publique alors que les déficits de l'État et de la
Sécurité sociale n'ont cessé de gonfler depuis le retour de la droite aux
responsabilités, pour atteindre de tristes records. La « réforme » du gouvernement
aboutira à une forme de «recentralisation» sur fond de populisme anti-élus.

Notre réforme doit s'appuyer sur les collectivités territoriales pour contrer les projets
du gouvernement. En effet, nos régions, départements et communes ont mis en
place des politiques et des services que nos concitoyens apprécient. Les collectivités
territoriales décentralisées ont prouvé leur responsabilité et leur efficacité. La plupart
des services publics décentralisés fonctionnent mieux que lorsqu'ils étaient gérés par
l'État, qu'il s'agisse des TER, des formations sanitaires et sociales ou des
équipements scolaires. Les collectivités locales ont donné un coup de fouet à

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l'investissement dans tous les domaines. Les régions dépensent deux fois plus pour
les lycées que l'État ne le faisait. Les collectivités décentralisées ont
considérablement contribué à la diffusion des politiques numériques, aux
innovations, au soutien des PME. Dans certains territoires urbains et ruraux
délaissés par l'Etat, los collectivités restent les seules à offrir des services publics à
la population. L'excellence de nos territoires est d'ailleurs reconnue par les
Françaises et les Français qui apprécient l'efficacité et la proximité des politiques
menées et des services offerts.

Les collectivités territoriales sont des piliers démocratiques de notre République et


nos élus locaux un lien irremplaçable de proximité entre nos concitoyens et les
institutions républicaines.

La volonté d'affaiblir les collectivités territoriales qui sont majoritairement dirigées par
la gauche, procède d'un calcul électoral mais aussi de la volonté de réduire le champ
d'action publique et le rôle de la puissance publique que les collectivités incarnent
aux côtés de l'Etat.

Face aux intentions du gouvernement notre Parti a la responsabilité de proposer une


véritable réforme qui s'appuie sur l'excellence des territoires et sur la réussite de la
décentralisation. Cette réforme doit avoir pour objectif de réduire les inégalités et de
proposer un acte III de la décentralisation, afin de donner aux collectivités les
moyens institutionnels et financiers nécessaires à la mise en oeuvre de politiques
performantes au service des citoyens.

1 - Le projet de suppression de la taxe professionnelle reprend les


propositions du MEDEF.

Ce projet est un nouveau cadeau fiscal fait au MEDEF, pour près de 10 milliards
d'euros sans contrepartie pour l'emploi et l'investissement, qui créera un effet
d'aubaine et dont le bénéfice n'ira pas aux entreprises qui en ont le plus besoin,
notamment les entreprises industrielles. Il s'inscrit dans la droite ligne de la tentative
de stigmatisation par la droite de la gestion des collectivités locales.

Il aura pour effet :

- d'aggraver l'injustice de la fiscalité locale en faisant porter tout le poids des


impôts locaux sur les ménages : l'allègement de l'impôt sur les entreprises
ne peut conduire qu'à un alourdissement de l'impôt sur les ménages, que
ce soit directement ou à travers le creusement des déficits et de la dette
publique, qui sera inévitablement payé par ceux-ci. Cet alourdissement est
d'autant plus dangereux que le Gouvernement ne prévoit aucune réforme
de la taxe d'habitation pour rendre celle-ci moins injuste socialement.

- de conduire rapidement à un véritable étouffement financier des


collectivités territoriales. En effet, la taxe professionnelle n'est pas
remplacée par un impôt dynamique. Elle n'est que « compensée »,
essentiellement par des dotations et transferts d'impôts nationaux. Les
collectivités, qui sont des acteurs-clés du développement économique du

7ème Universités d’Eté Page 185


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
pays, seront asphyxiées parce qu'elles n'auront plus de ressources
suffisantes et perdront leur autonomie fiscale.

- de monter les collectivités les unes contre les autres : plus le produit fiscal
dévolu aux communes et intercommunalités augmentera, plus celui
attribué aux départements et aux régions diminuera.

- de fragiliser le lien entre les entreprises et les territoires, en exonérant les


entreprises de leur participation au développement des territoires et en
réduisant l'incitation financière des collectivités à accueillir des entreprises.

Ce projet de suppression s'inscrit dans la droite ligne de la tentative de stigmatisation


par la droite de la gestion des collectivités territoriales. Cette stigmatisation est
d'autant moins fondée que les collectivités ne peuvent voter de budget de
fonctionnement en déficit et que c'est l'Etat qui, en ayant transféré aux collectivités
des compétences sans transférer les moyens et le personnel correspondants, s'est
rendu responsable de leurs difficultés financières.

Outre son injustice, le projet du Gouvernement comporte une contradiction


fondamentale : il prétend aller dans le sens d'une bonne gestion des finances
publiques alors qu'il aggravera lourdement les déficits publics, lesquels dépasseront
7,5% du PIB cette année.

2 - Le rapport Balladur

Dans un communiqué publié le 10 mars le BN a exprimé son opposition à plusieurs


des propositions du rapport Balladur qui si elles sont adoptées, accroîtront la
confusion, diminueront l'efficacité des politiques publiques et aggraveront les
inégalités. Le BN a en particulier estimé que plusieurs de ces propositions étaient
inacceptables.

 Le rapport Balladur est lacunaire sur l'Etat. L'État doit balayer devant sa porte.
S'il y a enchevêtrement des compétences c'est principalement entre l'Etat et
les collectivités locales. Nous n'avons pas besoin d'un État tatillon qui empiète
sur les collectivités territoriales en transférant des compétences sans
transférer les services correspondants, qui recentralise des actions pourtant
déléguées aux collectivités territoriales (insertion professionnelle, formation
des jeunes), et qui sollicite continuellement les collectivités territoriales pour le
financement de ses propres compétences (lignes ferroviaires à grande
vitesse).

 Les régions et les départements ont déjà des compétences largement


spécialisées car 80% du budget des départements et des régions sont
affectées à leurs principales compétences : pour les régions (formation,
développement économique, transports ...) et pour les départements (action
sociale, développement et solidarité territoriale...). La spécialisation et la
clarification peuvent et doivent être améliorés, mais ce n'est pas en fusionnant
les conseillers régionaux que l'on améliorera la spécialisation des régions et
des départements.

7ème Universités d’Eté Page 186


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
 Les conseillers territoriaux : le remplacement des conseillers généraux et des
conseillers régionaux par des conseillers territoriaux qui, selon le
gouvernement, seraient une source d'économie, a en réalité une visée
purement électorale : affaiblir la gauche qui dirige la grande majorité de ces
collectivités territoriales. La région a besoin d'élus qui lui soient propres pour
animer les politiques régionales et rendre compte aux citoyens des progrès en
matière de formation professionnelle, recherche, compétitivité des territoires.
La vocation des conseillers généraux est différente : ils défendent des projets
de proximité. Or la fusion des conseillers régionaux et généraux en conseillers
territoriaux affaiblirait à la fois la région, qui n'a pas vocation à être une
fédération de cantons, et les départements dont les élus seraient éloignés des
citoyens.

 Les métropoles : Le rapport Balladur propose la création de métropoles qui


remplacent les communes. Nous voulons que le fait urbain soit reconnu et que
de grandes métropoles se constituent à l'échelle européenne et mondiale.
Mais cela ne doit pas se faire au détriment des communes. Les communes ne
doivent ni disparaitre, ni être vidées de leurs compétences.

 Le « Grand Paris » version Balladur cumulait les inconvénients. Trop petit


pour l'expansion économique de Paris métropole européenne et ville-monde,
qui doit aller plus loin que l'ancien département de la Seine, vers les
plateformes aéroportuaires, les villes nouvelles, le plateau de Saclay. Trop
grand pour les actions de proximité menées par les départements : personnes
âgées, handicapées, familles, Rmistes. Après l'annonce du report du projet de
Grand Paris par le Président de la République, il faut repartir maintenant des
propositions que les élus locaux de Paris et de la région parisienne ont faites
et qui sont fondées sur le projet Paris-Métropole.

II - Nos propositions

Nous voulons parfaire la décentralisation pour permettre à nos collectivités


territoriales d'agir encore mieux pour les transports, pour l'emploi et l'insertion de tous
dans la vie économique, pour la formation professionnelle, pour des lycées et
collèges encore plus nombreux et modernes, pour une meilleure prise en charge des
personnes âgées, des personnes handicapées, pour aider encore mieux les familles,
pour que nos campagnes ne deviennent pas des déserts et nos banlieues des
concentrés de pauvreté et d'exclusion, pour que tous nos territoires assurent à nos
concitoyens une meilleure qualité de vie et de services publics et agissent pour le
développement durable et écologique.

Nous avons pour objectif de donner aux collectivités territoriales les moyens de
mener des politiques qui répondent aux besoins des Françaises et des Français
dans les domaines qui sont les leurs. Cet objectif, qui est le notre depuis l'acte I de la
décentralisation, est encore rendu plus crucial par les conséquences économiques et
sociales de la crise actuelle.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
1 - La fiscalité locale

Pour les socialistes, la réforme de finances locales à bout de souffle est un impératif
de justice, d'efficacité et de lisibilité démocratique.

Il n'est pas acceptable que les ménages modestes soient les victimes d'une
imposition locale qui ne tient pas compte de leurs revenus. Quant à la taxe
professionnelle, elle est un impôt antiéconomique, qui repose essentiellement sur les
investissements. Enfin, le partage des impôts entre différentes collectivités est
systématique et l'Etat prend en charge une part croissante de la fiscalité locale pour
en pallier les défauts qu'il n'a pas eu le courage de réformer. La fiscalité locale
actuelle est ainsi source de confusion pour les citoyens, ce qui permet à la droite
toutes les démagogies.

Les socialistes, qui gèrent une grande partie des collectivités locales, sont
convaincus que l'immobilisme en matière de finances locales, ou les réformes a
minima ne sont plus acceptables. Ils savent que nos concitoyens ne supporteront
plus longtemps une imposition injuste et inefficace, et refusent d'être tenus pour
responsables des conséquences inévitables en termes de hausse des déficits et des
impôts payés par les ménages des projets de la majorité.

10 principes guident la réforme voulue par les socialistes :

- La péréquation est au centre de notre projet : elle doit imposer à l'Etat la


responsabilité de corriger réellement les inégalités par les dotations qu'il
verse aux collectivités. Celles-ci devront également mettre en commun une
part du produit des impôts locaux modernisés,

- La fiscalité locale doit être plus juste socialement et plus favorable à


l'activité économique.

- La responsabilité fiscale des élus locaux doit être restaurée, ce qui


implique de supprimer la multiplicité des pouvoirs fiscaux locaux sur un
même impôt et les contributions de l'Etat à la fiscalité locale,

- L'autonomie fiscale doit être améliorée,

- Les ressources des collectivités doivent s'articuler avec les compétences


qu'elles exercent,

- La répartition entre ménages et entreprises de la fiscalité globale et locale


(État et collectivités) doit être conservée,

- Aucune catégorie de collectivités locales ne doit perdre à la réforme ce qui


suppose que toutes doivent disposer de ressources au moins équivalentes
à celles dont elles bénéficient aujourd'hui.

- Chaque niveau de collectivité doit disposer de ressources fiscales liées à


ses compétences, reposant sur les entreprises et les ménages,

- Les effets de cette réforme doivent être lissés dans le temps,

7ème Universités d’Eté Page 188


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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- Le nouveau système ne doit pas pousser à une concurrence fiscale entre
les territoires.

Alors que le Président de la République a pour seul projet, à travers la suppression


de la TP, d'offrir au MEDEF un cadeau fiscal qui sera payé finalement par les
ménages, les socialistes considèrent que 3 réformes urgentes doivent être menées
de front :

 Renforcer la péréquation verticale en augmentant l'ampleur et


l'efficacité des dotations de péréquation de l'Etat. Entre les collectivités,
un fonds de péréquation devra être mis en place, abondé par un
prélèvement sur le produit de certains impôts locaux, en particulier
l'imposition locale des entreprises.

 Rendre la taxe d'habitation plus juste socialement en révisant les


valeurs locatives sur lesquelles elle est assise et en créant un plancher
et un plafond d'imposition fonctions du revenu. Cela permettrait de
rétablir le lien entre les citoyens et les collectivités tout en prenant
mieux en compte les capacités contributives de chacun.

 Remplacer la taxe professionnelle par une imposition plus efficace


économiquement, assise sur l'activité et localisée. Les projets évoqués
jusqu'ici par le gouvernement sont totalement inacceptables. Avec les
dotations et les transferts d'impôts de l'Etat un trou subsiste.

Nous souhaitons que l'imposition des entreprises repose pour une part sur la valeur
ajoutée, et pour une autre part distincte sur le foncier. S'appuyer sur cette seconde
part suppose que soit rapidement menée la revalorisation des bases foncières des
entreprises.

La situation des intercommunalités dont le financement repose pour l'essentiel sur la


taxe professionnelle doit être correctement prise en compte dans le cadre de cette
réforme. La part des dotations venant compenser la suppression de la TP doit être
réduite au minimum. Enfin, les socialistes doivent porter une revendication forte de
capacité pour les collectivités de maîtriser les taux de leurs impositions.

La proposition de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, élaborée


conjointement par Didier Migaud et Jean-Pierre Balligand a pour mérite d'être une
alternative au projet du gouvernement et d'être fondée sur des principes plus
cohérents. Mais elle ne suffit pas à régler le problème des ressources des
intercommunalités qui est plus large que la taxe professionnelle. Elle n'aborde pas la
question de la réforme de la taxe d'habitation. Ce n'était pas son objet.

2 - L'organisation territoriale.

Nous voulons un acte III de la décentralisation pour parfaire cette grande réforme
républicaine. Depuis les lois Defferre-Mauroy le Parti socialiste a porté la
décentralisation pour en faire un outil performant au service des citoyens.
Aujourd'hui, le PS se refuse à l'immobilisme et veut continuer à impulser ce
mouvement.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Les propositions du Parti socialiste ont depuis janvier fait leur chemin : le projet pour
le Grand Paris a pour l'instant été abandonné et le syndicat Paris-Métropole qui
oeuvre à des projets communs a été constitué ; La notion de « chef de file » s'est
imposée au sein des groupes de travail Etat-collectivités pour améliorer la
spécialisation et la clarification des compétences respectives des régions et des
départements.

Il faut à ce sujet noter l'important travail des associations d'élus qui en s'accordant
sur des positions communes sur les grands sujets d'opposition avec le gouvernement
ont permis de faire évoluer certaines positions.

Nous voulons parfaire la décentralisation. Nous voulons un Etat stratège. Nous


voulons un Etat qui assume pleinement ses missions régaliennes (économie, emploi,
justice, police, affaires étrangères, relations européennes), qui garantisse la solidarité
nationale (hôpitaux, sécurité sociale, logement social) et territoriale, qui prépare
l'avenir en soutenant les grandes priorités nationales (éducation, recherche). Nous
voulons des collectivités autonomes et responsables, des citoyens, des élus et des
acteurs de la vie économique, sociale et culturelle, informés et associés à la
définition et à la mise en oeuvre des politiques publiques.

Nos propositions concrètes :

 Achever l'intercommunalité en l'améliorant:

- Avant le 31 décembre 2011, l'ensemble des communes qui ne font pas


aujourd'hui partie d'une structure intercommunale, auraient l'obligation
d'adhérer à l'une d'entre elles, qu'il s'agisse d'une communauté de
communes, d'une communauté d'agglomération, ou d'une communauté
urbaine.

- La carte intercommunale doit être améliorée. L'Etat doit être le garant


d'une approche intercommunale fondée sur deux principes : la
cohérence et la solidarité. La cohérence c'est celle de la viabilité et la
pérennité du regroupement en termes de moyens financiers et de
périmètre. La solidarité doit inclure dans le projet communautaire les
communes les plus défavorisées et ne pas permettre que se
constituent à la lisière des communautés urbaines, des regroupements
constitués dans l'unique but de profiter des équipements sans participer
à leur financement. Bien sûr il est indispensable de veiller à ce que les
périmètres des intercommunalités coïncident avec les bassins de vie et
d'emplois pour éviter les regroupements d'opportunité politique qui ne
sont pas fondés sur un véritable projet de communauté.

- Les SIVU et SIVOM doivent être supprimés à l'intérieur des


communautés pour éviter les doublons, ainsi que le cumul des
fonctions et rémunérations.

 Démocratiser les intercommunalités par l'élection de leurs assemblées au


suffrage universel direct:

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
- soit par la reprise d'un système de type PML,

- soit par un système mixte faisant siéger au sein des conseils


communautaires des conseillers communautaires élus au suffrage
universel direct et des représentants des communes désignés par les
maires.

Nous refusons les propositions du gouvernement de fléchage des conseillers


communautaires lors des élections municipales car il s'agit, là encore, d'une
manoeuvre électorale dirigée contre la gauche.

 Donner aux régions la capacité d'agir pour un développement économique


durable, pour la recherche, les transports, la formation. Dans le cadre
européen, les régions ont vocation à devenir l'échelon pertinent d'action dans
le domaine économique, et de structuration du territoire. Les régions
françaises doivent comme les régions européennes avoir les moyens de leurs
compétences. Elles ont vocation à agir en complémentarité avec les
départements et le couple communes-intercommunalités. Les collectivités
locales qui sont en première ligne face à la détresse des Françaises et des
Français doivent être impérativement associées à la relance économique du
pays, au lieu de se voir sommées par l'État d'investir davantage sans transfert
financier supplémentaire, c'est-à-dire par l'augmentation de la dette et de
l'impôt ! S'en prendre aux collectivités c'est porter un coup terrible au
développement, à l'investissement et aux services publics.

 Poursuivre la spécialisation des compétences respectives des régions et des


départements : la spécialisation des compétences est déjà un fait majeur : la
quasi totalité des budgets des régions va aux transports, à la formation
professionnelle, aux lycées, à la recherche et au développement économique.
Symétriquement pour les départements, la quasi totalité des budgets va à
l'action sociale, aux investissements routiers et à l'aide aux communes. Les
compétences partagées représentent une part limitée, soit 10 à 20%
maximum, des budgets des régions et des départements. Pour ces
compétences partagées, nous proposons qu'un « chef de file » soit désigné,
principal cofinanceur du projet ou des compétences concernées.

 Reconnaitre le fait urbain tout en protégeant les territoires ruraux. L'urbain et


le rural se complètent et chaque territoire doit pouvoir apporter sa part
d'excellence au développement de notre pays.

 Les métropoles :

- Les métropoles ne peuvent se construire en vidant les communes de


leurs compétences. Alors que l'on cherche davantage de démocratie
participative on ne peut aller à l'encontre de cette proximité. Nous
voulons des métropoles de projets qui permettent de mutualiser les
moyens, d'avoir des projets plus ambitieux et plus compétitif à l'échelle
européenne et mondiale, et des services de meilleure qualité pour nos
concitoyens.

- Nous voulons encourager la constitution de métropoles à dimension

7ème Universités d’Eté Page 191


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
européenne et mondiale qui permettent de mutualiser les moyens, de
construire des projets plus ambitieux et d'offrir un meilleur service à nos
concitoyens. Mais les métropoles devront impérativement respecter la
personnalité des communes, et non se substituer totalement à celles-ci
car nous avons besoin du lien de proximité irremplaçable créée dans
les communes.

- Nous privilégions la constitution de métropoles de projets fondées sur


une démarche volontaire des collectivités territoriales, respectant des
critères objectifs. Dans ce cas, les métropoles devront:

. Avoir des compétences statutaires (la loi doit permettre la


délégation de compétences de l'Etat, des intercommunalités
classiques et éventuellement, de la région et des départements)

. Satisfaire à des critères démographiques

. Se fixer un certain niveau d'investissement dans des secteurs


clés (recherche, développement économique, transports, qualité
environnementale).

. Etre dotées d'une agence de développement, d'un conseil


économique et social pour structurer la planification urbaine et
organiser les transports en commun et développer de façon
coordonnée

. Participer à la solidarité (péréquation horizontale, mixité de toute


sorte et notamment foncière...)

- Nous voulons encourager la formation d'aires métropolitaines autour


des métropoles, ou autour des villes qui n'ont pas la population
suffisante pour acquérir la statut de métropole mais qui ont vocation à
organiser la cohérence des projets sur un territoire plus vaste.

- Le mode de scrutin pour l'élection des conseillers généraux que nous


voulons dénommer « conseillers départementaux » : nous sommes
résolument opposés à un scrutin mixte (proportionnel en zone urbaine,
scrutin majoritaire en zone rurale) qui fausserait totalement la juste
représentation des territoires. Nous proposons que les conseillers des
départements soient désormais élus pour six ans, en même temps.

Nous voulons une véritable réforme de la fiscalité locale qui réduise les inégalités
entre territoires et entre les citoyens, et donne aux collectivités les moyens de mener
des politiques actives pour nos concitoyens. Nous voulons un acte III de la
décentralisation et achever l'intercommunalité pour des collectivités autonomes et
responsables et pour des citoyens et acteurs de la vie économique, sociale et
culturelle, informés et associés à la définition et à la mise en oeuvre des politiques

7ème Universités d’Eté Page 192


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
publiques. Notre réforme territoriale propose un nouveau partenariat entre l'Etat et
les collectivités territoriales.

A l'opposé de la « réforme » politicienne du gouvernement qui dénigre les


collectivités, les démantèle et désengage l'Etat, notre réforme veut clarifier les
compétences de l'Etat et des collectivités territoriales pour plus d'efficacité, renforcer
la péréquation pour plus de justice et démocratiser par le suffrage universel direct et
la participation des citoyens.

7ème Universités d’Eté Page 193


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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V – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES
LOCALES : QUEL AVENIR POUR LES COMMUNES ET EPCI

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E.P.C.I. : Le principe d’exclusivité en question
La rubrique Droit & Décentralisation est dirigée par Jacques Caillosse
Pouvoirs Locaux, n° 71 III/2006

Il est urgent de répondre aux problèmes posés par la répartition des compétences
entre les communes et leurs groupements. Yves Jégouzo montre ici qu'on n'est déjà
plus en présence de deux niveaux d'institutions se répartissant des compétences
mais bien devant un « couple » institutionnel exerçant en commun un certain nombre
de compétences. Or, cette évolution se heurte aux principes de spécialité et
d'exclusivité qui s'appliquent aux EPC1. Si l'on exclue l'hypothèse de la
transformation des groupements en collectivités territoriales, la solution, estime Y
Jégouzo, pourrait être de conserver pour les communautés, ne serait-ce que
provisoirement, le statut d'établissement public, tout en remettant en cause « l'une
des conséquences qu'en tire la jurisprudence, à savoir le principe d' exclusivité qui, à
notre sens, est parfaitement dissociable du principe de spécialité. » Certes, la «
concurrence » doit être régulée; il suffirait alors, estime Y Jégouzo, d'appliquer le
système mis en oeuvre en Allemagne, en fixant la règle selon laquelle, « en cas de
conflit, les interventions de la communauté priment sur celles des collectivités
adhérentes »...

Par Yves JUGOUZO, Professeur à confiées à des syndicats de


l’Université de Paris I (Panthéon- communes dont les attributions restent
Sorbonne), ancien Conseiller très limitées.
d’Etat en service extraordinaire Le problème a pris une importance
Pouvoirs Locaux, n° 71 III/2006 nouvelle avec l'apparition de formes
plus intégrées de groupements de
La question de la répartition des communes, notamment, avec la
compétences entre les communes et création des communautés urbaines. Il
les établissements de coopération est devenu central avec le succès
n'est pas nouvelle. Pendant longtemps, qu'ont connu les communautés sous
elle n'a toutefois pas posé problème. leurs différentes formes au lendemain
Dans ses conclusions sur l'arrêt du de la loi Chevènement et, plus
Conseil d'État du 16 octobre 1970, généralement, l'avènement de ce que
Commune de Saint-Vallier (L. Touvet, l'on qualifie habituellement de
J. Ferstenbert, C. Cornet, Les grands coopération de projet. L'étendue des
arrêts du droit de la décentralisation, compétences attribuées par la loi aux
2001, n° 30) Guy Braibant souligne nouveaux établissements publics de
ainsi que c'est la première fois que la coopération, la définition très large qui
question arrive devant le Conseil est donnée à celles-ci («
d'État. L'explication en est assez aménagement de l'espace » « actions
simple. L'essentiel de la coopération de développement économique » «
intercommunale porte alors sur des protection et mise en valeur de
services publics ou des équipements l'environnement », etc.) ont conduit à
bien définis (eau, constructions rendre très incertaine et très mouvante
scolaires, etc.): la répartition des la frontière qui sépare les
compétences est relativement facile à compétences des communes et de
opérer sur ces questions techniques leurs groupements. Et cela en dépit
des efforts du législateur pour mieux
7ème Universités d’Eté Page 195
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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cerner ce qui est d'intérêt contrairement aux communes, de
communautaire et ce qui ne l'est pas. compétence générale.
Faut-il d'ailleurs parler de frontière Le second principe est le principe
dans la mesure où les lois récentes d'exclusivité posé par la jurisprudence
prônent davantage le projet commun Commune de Saint-Vallier (y. supra)
que la répartition des tâches ? La selon lequel les communes ne peuvent
coopération doit reposer sur « libre plus, dès lors qu'elles ont transféré une
volonté des communes d'élaborer des compétence à un établissement public
projets communs de développement » de coopération intercommunale,
proclame l'article L 5210-1 du CGCT et intervenir dans ce domaine ni,
l'article L 5216-1 lui fait écho en faisant d'ailleurs, attribuer une seconde fois la
de la communauté « un espace de compétence transférée à une autre
solidarité » au sein duquel les collectivité. Elles ont perdu la
communes doivent « élaborer et compétence.
conduire ensemble un projet commun Or, il est évident que le jeu combiné de
de développement ». Faut-il encore ces deux principes a pour effet de
parler de deux niveaux d'institutions se compliquer la mise en oeuvre de
répartissant des compétences ou n'est- politiques publiques définies en des
on pas déjà devant un « couple » termes qui impliquent l'intervention
institutionnel communautés-communes conjointe des communes et des
exerçant en commun un certain communautés, voire d'autres
nombre de compétences (V. Charles collectivités territoriales. Le risque de
Floquet, « Pour en finir avec la voir annulées pour incompétence les
décentralisation », DATAR 2000, p. 23, décisions des communes d'appuyer les
Rapport Mauroy, Refonder l'action politiques des communautés crée une
publique locale, oct. 2000) ? insécurité juridique. Celle-ci affecte
non seulement l'élaboration de projets
Insécurité juridique communs entre les communes et les
communautés, mais également la
Or, cette évolution se heurte à deux mutualisation des services et
principes souvent confondus mais en l'assistance technique que peuvent se
réalité distincts : les principes de porter les deux niveaux
spécialité et d'exclusivité. d'administration qui existent dans les
Le principe de spécialité est la territoires organisés en communautés.
conséquence de la qualification Le législateur, conscient du problème,
d'établissement public qui a été a certes essayé d'y pallier. L'article 186
donnée aux communautés. Les de la loi du 13 août 2004 a ainsi élargi
communautés comme tous les la possibilité pour les communes-
établissements publics de coopération membres de verser des fonds de
intercommunale restent des concours aux communautés ; celles-ci
établissements publics. Et cela en peuvent également attribuer des fonds
dépit de l'étendue de leurs aux communes sous la double réserve
compétences et de leur degré que ces concours soient réservés aux
d'intégration. Or les établissements équipements publics et qu'elles ne
publics sont régis par le principe de dépassent pas une certaine fraction du
spécialité selon lequel ils ne peuvent coût de l'opération. De même, la loi du
exercer que les compétences qui leur 13 août 2004 prévoit la passation entre
ont été spécifiquement attribuées soit communautés et communes-membres
par la loi, soit par leurs statuts élaborés de conventions de mise à disposition
dans le cadre de la loi. Ils n'ont pas, visant à une « bonne organisation des

7ème Universités d’Eté Page 196


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services » et, notamment, à éviter les Kessler et J.-L. Bodiguel, Les
doubles emplois. Mais la question se communautés urbaines, RFSP 1968).
pose encore de savoir si ces Pour l'essentiel, il s'agirait de faire des
conventions ne doivent pas être communautés des personnes
analysées en marchés publics de publiques d'un nouveau type,
service et soumises à des règles de gouvernées par des institutions qui
compétence. resteraient élues au suffrage universel
La solution reste donc à trouver d'une indirect mais dotées d'une compétence
meilleure organisation des générale. Il n'est pas certain que cette
compétences respectives au sein du formule puisse être envisagée sur le
couple « communautés-communes ». long terme dès lors que ces instances
On ne traitera pas ici du scénario demeureraient compétentes pour lever
maximaliste qui consisterait à l'impôt et que la tradition démocratique
transformer les communautés en une conduit logiquement à réserver le
nouvelle catégorie de collectivités pouvoir fiscal aux instances issues du
territoriales dotées de la compétence suffrage universel direct.
générale : les conseils des Dans l'immédiat, il faut, par contre,
communautés régleraient par les réfléchir à une solution plus économe
délibérations les affaires de la en termes d'impact politique: conserver
communauté. A priori cette solution ne pour les communautés, ne serait-ce
soulèverait pas davantage de que provisoirement, le statut
problèmes que l'actuelle répartition des d'établissement public, mais remettre
compétences entre les divers niveaux en cause l'une des conséquences
de collectivités territoriales. Les qu'en tire la jurisprudence à savoir le
régions, les départements et les principe d'exclusivité qui, à notre sens,
communes ont bien la possibilité est parfaitement dissociable du
d'intervenir dans tous les domaines principe de spécialité.
que la loi n'a pas réservés à l'une ou
l'autre, par exemple la culture. Il peut Remettre en cause le principe
en résulter des doubles emplois, mais, d'exclusivité
dans l'ensemble, ce mode de
répartition des compétences permet Quelle est, au départ, l'explication de
aux différents niveaux de collectivités l'arrêt Commune de Saint-Vallier dont
territoriales de coopérer à la réalisation le juge et, plus encore, l'administration
d'une œuvre commune, de conduire de l'État tire des effets aussi sévères
des politiques publiques communes. sur le terrain des relations entre les
Toutefois, il est assez évident que communes et leurs groupements ?
cette solution conduit à court terme à Elle tient, tout d'abord, aux
l'élection des organes de la circonstances à vrai dire atypiques de
communauté au suffrage universel l'affaire: la commune de Montceau-les-
direct et, à plus long terme — c'est Mines à laquelle le juge avait opposé
surtout là le problème — à un le principe d'exclusivité non seulement
effacement progressif des communes. voulait réaliser seule une zone
On n'examinera pas non plus la industrielle alors que cette compétence
solution, évoquée par le Conseil d'État avait été transférée à un syndicat de
en 1966. Lors de la création des communes mais également, pour faire
communautés urbaines, celui-ci avait bonne mesure, avait obtenu de l'État
contesté le recours à la formule de qu'il détache à son profit la partie du
l'établissement public et prôné une territoire de la commune associée de
construction juridique sui generis (M.C. Saint-Vallier sur lequel était envisagée

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l'opération. techniques pour lesquelles doivent être
Ce n'est pas, toutefois, la seule raison clairement définis la maîtrise d'ouvrage
qui ait conduit le Conseil d'État à et ce qui s'y attache, régime des biens,
adopter cette solution. Elle a d'ailleurs responsabilité, etc. La question se
été maintenue avec constance par la présente de manière tout à fait
juridiction administrative dans des différente s'agissant de la coopération
affaires où n'existait pas le climat de projet qui se développe depuis une
conflictuel qui caractérise l'arrêt vingtaine d'années. Quant au souci
Commune de Saint-Vallier. À lire les d'éviter le gaspillage des ressources et
conclusions du Commissaire du les doubles emplois, le principe
gouvernement Guy Braibant, plusieurs d'exclusivité semble avoir été de peu
autres explications peuvent être d'effet si on se fie aux conclusions du
avancées. Elles peuvent être Rapport de la Cour des Comptes de
résumées ainsi : novembre 2005 sur l'intercommunalité.
Il faut garantir une autonomie relative à Il faut plutôt se demander si l'origine
l'EPci créé par les communes en le des « gaspillages » dénoncés ne tient
garantissant contre la concurrence que pas dans l'obstacle que le principe
pourraient lui livrer les communes (l'exclusivité met à la mutualisation des
adhérentes et donc la possibilité pour services et des compétences.
elle de reprendre une compétence Plus largement, un second constat
qu'elles ont transféré et pour l'exercice peut être opéré. Contrairement au
de laquelle le groupement s'est principe de spécialité, le principe
organisé (mobilisation de moyens, d'exclusivité n'est pas consubstantiel à
etc.). la notion d'établissement public. En
L'exercice concurrent de la même dehors des cas où le législateur
compétence par deux institutions attribue l'exclusivité d'une compétence
intervenant sur un même territoire à un établissement public, ce principe
serait générateur de « gaspillage des n'est pas invoqué en ce qui concerne
ressources » et de «dilution des les rapports entre l'État et ses
responsabilités». établissements publics: ainsi l'État peut
Permettre aux communes d'exercer toujours exproprier des espaces boisés
librement des compétences qu'elles en bordure de mer alors même que
ont transférées ruinerait toute la cette compétence a été attribuée au
politique de l'État visant au Conservatoire de l'espace littoral et
regroupement des communes. des rivages lacustres, établissement
Ce sont ces raisons qui restent le plus public national. Il en va de même en ce
souvent invoquées depuis pour justifier qui concerne les rapports entre les
le principe d'exclusivité. collectivités territoriales et leurs
Or, on doit tout d'abord constater que établissements publics locaux: une
bon nombre de ces explications, commune peut toujours réaliser des
parfaitement valables en 1970 ne le logements sociaux alors même
sont plus aujourd'hui. Il s'agissait alors qu'existerait un office municipal d'Htm
de préserver des Epci fragiles contre compétent pour le faire.
les empiétements des communes: ce Certes, il existe ici une différence avec
n'est plus le cas aujourd'hui où le les Epci. Les établissements publics
pouvoir fiscal et technique est passé sont le plus souvent fondatifs. Ils ont
pour une large part aux communautés. été créés par la collectivité de
En outre, dans les années 1970, les rattachement comme mode d'exercice
chevauchements de compétences d'une de ses compétences. Or, les
portaient sur des attributions établissements publics de coopération

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intercommunale constituent plutôt une communautés doivent conserver des
institution de type fédératif constituée compétences exclusives dans des
d'un commun accord entre les domaines qui sont difficiles à partager
communes membres. La notion de soit par nature (cas de toutes les
rattachement ne joue ici aucun rôle. Il attributions qui comportent une part de
n'existe pas de contrôle des pouvoirs de police), soit pour des
communes-membres sur raisons pratiques (cas des services
l'établissement public de coopération. publics techniques comportant des
Ce qui démontre au passage combien investissements lourds).
la notion classique d'établissement Mais, la délimitation au profit des
public se révèle mal adaptée pour communautés de compétences
rendre compte des groupements de exclusives ne signifie pas pour autant
communes. E n'en demeure pas moins qu'il existe un principe d'exclusivité.
que — de la même façon que pour les L'exclusivité peut, au contraire, être
autres établissements publics — ce considérée comme l'exception et un
sont les collectivités qui sont à l'origine autre mode de répartition des
de ces EPCI et que ceux-ci constituent compétences fondé sur la concurrence
pour elles l'un des moyens d'exercice peut prévaloir dans de nombreux
de compétences qui leur sont propres. domaines. C'est ce qui est pratiqué
En fait, l'intérêt principal du principe dans un certain nombre d'États
d'exclusivité semble surtout d'ordre fédéraux: les compétences qui ne sont
pratique. Il permet de déterminer — pas attribuées exclusivement à l'un des
sous réserve que les règles régissant deux niveaux institutionnels peuvent
la répartition des compétences soient être exercées concurremment par
claires — quelle est la collectivité qui, ceux-ci. Appliqué aux communautés,
légalement, peut être l'auteur d'une cela signifierait que tant la
décision. C'est sans doute cette vertu communauté que les communes-
qui a conduit le juge administratif à le membres doivent pouvoir intervenir et
maintenir en tant que principe joindre leurs moyens pour mettre en
simplificateur tant de l'organisation oeuvre des compétences telles que
administrative que du contentieux. celles qui ont été récemment
Mais, n'existe-t-il pas d'autres moyens attribuées par la loi Joxe ou la loi
de régler cette question? Ne faut-il pas Chevènement, c'est-à-dire toutes
se poser la question d'un abandon au celles qui visent à mettre en oeuvre
moins partiel du principe d'exclusivité des politiques globales de
dès lors que ses inconvénients développement économique, d'habitat,
l'emportent sur ses avantages? d'aménagement de l'espace, etc.
Cette concurrence doit certes être
Un nouveau mode d'exercice des régulée sauf à assumer le risque
compétences d'incohérences entre les actions du
centre et de la périphérie. Elle pourrait
Le problème posé par l'articulation des l'être — c'est le système qui est mis en
compétences des communautés avec oeuvre en Allemagne — par la règle
celles des collectivités adhérentes se selon laquelle, en cas de conflit, les
pose dans tout système fédératif. On y interventions de la communauté
ren contre des compétences qui ne priment sur celles des collectivités
peuvent être accordées que de adhérentes: les communes ne
manière exclusive à l'un Ou l'autre des pourraient ainsi agir dans le secteur
deux niveaux institutionnels. Il est des compétences concurrentes que de
certain, notamment, que les manière complémentaire ou tout au

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moins compatible avec les actions n'interdit enfin de rechercher ce cadre
communautaires. Cette régulation peut selon des mécanismes contractuels
résider également dans la définition inspirés des actuels contrats
par la communauté de principes d'agglomération.
d'action encadrant les interventions Ce sont là de simples pistes de
des communes. N'est-ce pas d'ailleurs, réflexion qu'il conviendrait
ce que permet l'article 72 alinéa 5, d'approfondir, d'expérimenter,
ajouté à la Constitution en 2003, d'évaluer. Mais, le principe
lorsqu'il dispose que lorsque « d'exclusivité édifie actuellement de tels
l'exercice d'une compétence nécessite obstacles à la construction des
le concours de plusieurs collectivités communautés que le débat doit s'ouvrir
territoriales, la loi peut autoriser l'une sachant que toute solution impliquera
d'entre elles ou un de leurs le recours au législateur.
groupements à organiser les modalités
de leur action commune »? Rien

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L'intercommunalité à la croisée des chemins
Charles Rouland • Jean-Pierre Balligand • Michel Piron • Erhard
Friedberg
Pouvoirs Locaux, n° 72 I/2007

Avec les lois de 1992 et 1999 sur l' intercommunalité, la France est parvenue à
trouver la voie originale d' une réforme de son réseau d' administration municipale;
une réforme que l' échec de la loi sur les fusions de communes de 1971 avait rendu
« introuvable », enlisant dans les sables les grands élans modernisateurs des
premières années de la Ve République (ordonnance de 1959 créant les premiers
districts, loi du 31 décembre 1966 sur les communautés urbaines, travaux du Club
Jean Moulin...). Outre le taux désormais très élevé de couverture du territoire
national par les communautés intercommunales (90 % des communes françaises),
c'est la fonction politique émergente de cette dernière au sein de l'organisation
territoriale française qui témoigne du succès rencontré par cette réforme. Car bien
qu'inscrite dans une histoire déjà très ancienne et très dense depuis l'apparition des
premiers syndicats de communes (1884), l'intercommunalité « communautaire » a
profondément changé de dimension et de nature. Le pouvoir fiscal propre des
communautés, la gamme très étendue de leurs compétences (dont le nombre a
doublé depuis 1999') et la part qu'elles prennent dans les dépenses locales (25 %
des dépenses d'équipement du secteur communal contre 8,5 % en 1993) en ont fait
des institutions radicalement nouvelles.
Pour autant, la success story, en raison même de son expansion, commence à
montrer des signes de toussotements, creusant des fissures dans le satisfecit
général des élites nationales.
Avec une question prospective à la clef: le modèle institutionnel qui a jusqu' ici
assuré son succès n'est-il pas menacé d'épuisement, sauf à se projeter dans un
nouveau cycle?

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Intercommunalité : la transformation programmée d’un modèle
Par Charles Roulland, Pseudonyme d’un haut fonctionnaire tenu au
devoir de réserve
Pouvoirs Locaux, n° 72 I/2007

Chacun le sait, le succès du modèle réalisations communautaires et de


intercommunal français et de la « monopoliser le contact avec les
révolution silencieuse » des dernières habitants. Le flou dans les
années serait inexplicable sans la compétences et les attributions, illustré
capacité d'apprivoisement dont les par les lenteurs à définir l'intérêt
maires ont su faire preuve. Loin de se communautaire, est en fait
fabriquer contre eux, délibérément auto-entretenu pour
l'intercommunalité française a garantir le modus vivendi.
systématisé une sorte de
fonctionnement au consensus, de L'efficacité instrumentale de
gouvernance collégiale, plus ou moins l'intercommunalité
formalisée dans les statuts
communautaires. La grande majorité De même, ce privilège accordé aux
des communautés de communes et relations inter-territoriales des
d'agglomérations se sont pourvues communes et à la recherche d'accords
d'instances semi-officielles intitulées « entre pairs conduit à maintenir
comité », « conseil » ou « conférence » l'intercommunalité à l'abri des joutes
des maires au sein desquelles se idéologiques. Un consensus tacite
prépare l'essentiel des décisions avant s'exprime pour tenir à distance les
leur soumission au conseil allégeances partisanes des élus
communautaire. Ceci explique le faible intercommunaux. Devenues des lieux
recours, dans la pratique, aux règles majeurs de décision et de financement,
formelles de majorité qualifiée prévues les communautés sont en fait des
par les textes législatifs mais aussi objets politiques totalement inédits,
l'important pouvoir de négociation hybrides d'établissements publics et de
octroyé à chaque commune. collectivités de plein exercice. À la fois
L'autre caractéristique de cette « fortes (par leurs attributs et moyens) et
gouvernance intercommunale » est la faibles (par leur déficit de légitimité
faible personnalisation de sa directe), les communautés
communication institutionnelle. Le fonctionnent dans une logique d'«
maintien du consensus présuppose agences territoriales ».
une relative discrétion présidentielle D'une rationalité toute différente du
qui contraste très fortement avec les gouvernement mayoral, ce modèle
pratiques de commu nication présente malgré son hétérodoxie un
municipales ou départementales. certain nombre de vertus qui
Centrée sur la structure et son action expliquent le compromis conservateur
davantage que sur les élus qui la dont il fait l'objet auprès des élus
dirigent, cette communication est locaux. Car paradoxalement, cette
parfois privée de toute autonomie en gouvernance complexe, faite de
n'utilisant que les seuls supports négociations et d'« arrangements
informationnels des communes. Cette institutionnels », s'avère assez féconde
« impersonnalisation » se double de la en débats de fond (souvent plus que
latitude laissée à chaque maire de dans les « machines à voter » que sont
s'approprier, dans son territoire, les devenus les conseils municipaux) mais
7ème Universités d’Eté Page 202
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aussi en décisions publiques. Sa Il n'en reste pas moins que si
prétendue inaptitude à traiter des l'intercommunalité a fait ses preuves
thèmes les plus sensibles et des sujets pour résoudre des problèmes,
de contentieux est largement démentie négocier des solutions, trouver des
dans les faits. De nombreuses arrangements, la question de
décisions considérées comme « l'efficience actuelle du modèle peut
impopulaires » ou « délicates » tendent faire débat, en raison du prix à payer et
même à être externalisées vers des compensations de toute nature
l'intercommunalité, échelon qu'elle est souvent tenue de consentir
relativement protégé par l'élection au pour parvenir à ses fins et préserver le
deuxième degré des votes-sanctions et consensus.
des récriminations. De fait, nombreux
sont aujourd'hui les dossiers sensibles L'heure des premiers
pris en charge par l'intercommunalité, désenchantements
à l'instar, par exemple, de
l'environnement (incinérateurs, stations Comme on le sait, les plus fortes
d'épuration, collecte sélective...), du critiques de l'intercommunalité portent
logement social, de l'accueil des gens aujourd'hui sur son « coût ». En guise
du voyage... Un travail de sociologie d'arguments, sont évoqués les frais de
approfondi permettrait sans doute de gestion propres à toute structure, la
mesurer l'utilité fonctionnelle des persistance de doublons administratifs
échelons de « deuxième degré » dans avec les communes, la propension de
la gestion des sociétés complexes et la l'intercommunalité à privilégier l'offre
production des politiques publiques. de nouveaux équipements et services
En second lieu, l'intercommunalité collectifs en lieu et place de la
permet d'amortir la perte de substance rationalisation promise de la dépense
des services locaux de l'État. Elle se communale. Sans entrer dans ces
substitue progressivement, dans une considérations complexes et à forte
logique de face-à-face entre les charge polémique, elles sont au
maires, à l'ancienne fonction de « demeurant révélatrices d'un climat de
régulation croisée » de l'administration désenchantement et de la volonté
préfectorale mise en lumière, naguère, affichée (le parlementaires d'en finir
par les travaux du Centre de sociologie avec la « pensée unique de
des organisations (Cso). C'est par ses l'intercommunalité » (Hervé Mariton).
capacités d'expertise et d'assistance Si elle n'affecte pas encore
technique, mais aussi ses fonctions massivement l'opinion — bien que
d'interface avec les niveaux supérieurs 53% des Français pensent que
que l'intercommunalité se légitime l'intercommunalité contribue à
auprès des communes. En sens l'augmentation de la pression fiscale
inverse, c'est par sa capacité de (sondage Ifop d'octobre 2006) —, cette
médiation et de négociation qu'elle argumentation commence néanmoins
facilite la transposition locale des à imprégner les commentaires de la
politiques « descendantes ». Bonne presse économique, les attaques des
élève des politiques contractuelles, organisations patronales et des
l'intercommunalité montre un zèle associations de contribuables, voire les
particulier à s'inscrire dans les appels à débats politiques locaux. Il ne serait
projets ou procédures des niveaux pas surprenant, dans ces
supérieurs, en accréditant sa fonction circonstances, de voir ces
de (( chef de file » et ses capacités considérations financières prendre une
d'innovation. place importante dans les futures

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campagnes municipales. comptable beaucoup plus directif. Le
Une relecture attentive du rapport contexte futur des finances publiques
public de la Cour des Comptes paru en va tendre à assigner à
novembre 2005 permet de l'intercommunalité un rôle d'agent de
comprendre, entre ses lignes maîtrise et de modération de la
balancées et scrupuleuses, que le dépense locale qui augure d'un
succès des dernières années n'a été changement d'époque. Déjà
rendu possible que par les importantes perceptibles ici et là, les tensions
incitations financières et respirations financières entre communes et
fiscales qui ont permis d'agencer les communautés devraient se multiplier
jeux coopératifs et « gagnant-gagnant au cours des prochaines années,
» entre les communes. Nombre d'entre rendant les arbitrages beaucoup plus
elles ont pu récupérer des marges de douloureux faute de a grain à moudre
manoeuvre et un peu (l'oxygène en ». La situation financière, plutôt saine à
évacuant vers l'intercommunalité des ce jour, des intercommunalités ne
charges lourdes et dynamiques. La pourra être préservée qu'au prix d'une
popularité rie l'intercommunalité auprès diminution des reversements aux
des maires s'est également fondée sur communes et une sélectivité
ses apports de services nouveaux et croissante des priorités
des concours financiers, parfois communautaires. La question est dès
élevés, à leurs communes. Après la lors de savoir si les compromis
commission d'enquête sur l'évolution institutionnels locaux sur lesquels elle
de la fiscalité locale, la Cour des se fonde seront en eux-mêmes
Comptes, l'Observatoire de la suffisamment robustes pour traverser
décentralisation du Sénat (Philippe la période de vaches maigres.
Dallier), le « Livre noir de
l'intercommunalité » des députés Une géographie sous contrôle
Beaudoin et Pemezec, c'est le récent
rapport de Pierre Richard, commandé Les imperfections manifestes de
dans le cadre de la Conférence des nombreux périmètres intercommunaux
finances publiques, qui tend au même constituent une autre incidence directe
diagnostic: l'intercommunalité de ce choix du consensus et de la
comporte un risque de dérapage composition avec l'autonomie
financier dans sa dynamique actuelle. communale. Les quelques cas de
Même si les inspirations et conclusions communes enrôlées de force par leurs
de ces différents documents divergent voisines ou les préfets n'auront été que
très fortement, tous s'accordent au des réalités marginales. Si l'on excepte
demeurant sur la nécessité d'agréger les espaces urbains, les lois de 1992
les dépenses communales et et 1999 ont pour l'essentiel approfondi,
intercommunales, d'unifier le plus à partir d'un cadastre quasi-identique,
possible les services des deux l'effort de regroupement des
niveaux, d'imposer des « économies communes déjà accompli sous l'égide
d'échelle », d'en finir avec les de l'administration préfectorale dans
politiques de perfusion... les années 1970 à travers la
Cahin-caha, cette offensive devrait multiplication des syndicats à vocation
moins se traduire par une remise en multiple (Sivom). Mal ressenti à
cause de l'intercommunalité en tant l'origine par les notables locaux, ce
que principe et objectif que par un quadrillage « sivomal » a néanmoins
resserrement riras tique de son cadre fait l'objet d'une réappropriation rapide
de déploiement et un pilotage parce que Pierre Grémion a appelé le

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« sous-système rural ». Fortement du système notabiliaire départemental
articulée aux politiques de subvention qui assure un contrôle en général très
des services déconcentrés de l'État et étroit sur les commissions
du conseil général, respectueuse du départementales de coopération
brodequin cantonal, cette intercommunale (Cdci).
intercommunalité n'a pas connu de «
barrière à l'entrée » majeure. Les avenirs du possible
L'atomisation du tissu des communes
rurales, l'impuissance technique et Exposée à des critiques visant aussi
financière de neuf dixièmes d'entre bien son coût, son opacité
elles ont imposé comme une quasi- institutionnelle que le caractère sous-
évidence le regroupement et optimal de ses périmètres,
l'amputation de la souveraineté l'intercommunalité se retrouve à la
municipale. Quant aux conseils croisée des chemins à la veille du
généraux, ils ont pour la plupart grand rendez-vous des élections
secondé les préfets et « coaché » cette municipales de 2008. Le changement
intercommunalité des campagnes, tout de nature des communautés et le
en s'efforçant de la couler dans son poids qu'elles ont pris dans la vie
cadastre électoral pour préserver publique locale se voient de plus en
l'emprise du conseiller général sur la plus mis en tension avec leur logique
nouvelle institution. de fonctionnement. Même exercé
Le système notabiliaire départemental, collégialement et très étroitement
constitué du triptyque conseil général- contrôlé, comme nous l'avons vu, le
sénateurs-association des maires a su, pouvoir communautaire s'est
là encore, absorber dans un premier puissamment affermi et assure un
temps la révolution intercommunale du nouveau type de leadership territorial,
milieu rural en la confinant dans un de plus en plus concurrent des
canevas de territoires étriqués. À mots autorités locales traditionnelles. Les
couverts, le rapport de la Cour (les intercommunalités urbaines et
Comptes s'est interrogé sur les métropolitaines passent de la
conditions de ce déploiement territorial conflictualité latente et feutrée avec les
». Plus de 30 % des communautés conseils généraux à des affrontements
demeurent d'un poids démographique ouverts. Des premiers tiraillements
inférieur à 5000 habitants et plus de s'expriment également ici ou là avec
700 (l'entre elles coïncident les villes-centres lorsque les maires de
exactement avec le cadre cantonal. ces dernières n'ont pas pu ou souhaité
Les grandes aires urbaines elles- prendre le contrôle de l'agglomération.
mêmes ont souvent vu se constituer Quant à l'intercommunalité des
des glacis défensifs de petites campagnes, elle commence à son tour
communautés qui, jouant un rôle de à exprimer quelques vélléités
contre-intercommunalité, ont cherché à d'émancipation. 61 % des présidents
brider l'extension souhaitable de de communautés convenaient, à l'été
nombreuses agglomérations. 2006, que leur institution n'avait pas
L'exercice de concertation conduit par atteint sa taille optimale, deux tiers
les préfets, durant l'année 2006, en d'entre eux souhaitant s'engager dans
vue d'améliorer les périmètres actuels des fusions au cours des prochaines
et proposer des perspectives de fusion années. Et sans nécessairement
a surtout eu pour effet de mettre en s'opposer au conseil général,
évidence, parfois jusqu'à la caricature, nombreux sont ceux qui prédisent la fin
les capacités de résistance et d'inertie des cantons et la vocation des

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intercommunalités à assurer la ∙ A contrario, d'autres hypothèses
représentation des territoires au sein reposent sur les risques (sérieux) de
de cette assemblée. crise du modèle intercommunal « 92-
Dans ces circonstances, plusieurs 99 » et de la contrainte que celle-ci
hypothèses d'évolution nous semblent fera peser pour exiger des
pouvoir être proposées en guise de transformations. Cette crise peut surgir
futurologie. du contexte financier tendu dans lequel
∙ La première est celle, malgré les est entrée l'intercommunalité, comme
critiques et les pressions extérieures, nous l'avons vu, et de la déstabilisation
d'un prolongement « au fil de l'eau » de son mode de fonctionnement au
des tendances récentes et d'une consensus. Sans exclure totalement
stabilisation à ternie du modèle, tant en les possibilités de « marche arrière »
milieu rural qu'urbain, sur la base de auxquelles pourrait conduire cette
son fondement institutionnel actuel. crise, l'hypothèse la plus plausible
Sous réserve de légères inflexions nous semble être celle de la tentation
réglementaires de caractère technique, d'instrumentaliser l'intercommunalité
d'absorptions de quelques au service de la maîtrise de la dépense
compétences additives et de publique en renforçant ses capacités
corrections à la marge apportées aux d'arbitrage politique et l'effectivité des
périmètres existants, « économies d'échelle ». Implicitement
l'intercommunalité serait parvenue peu chargée d'assurer les gains de
ou prou à son point d'équilibre. À productivité attendus du secteur public
l'enthousiasme de la phase de création local, l'intercommunalité serait
et aux promesses de également désignée comme le moyen
l'intercommunalité de projet, succédera d'amortir le choc des actions de
l'âge du réalisme, des contraintes rationalisation opérées tant au sein des
budgétaires croissantes et l'entrée services déconcentrés de l'État que
dans une longue période de digestion des entreprises de services publics. Ce
des nombreuses compétences mouvement, en partie esquissé,
héritées des communes. Une telle pourrait connaître une forte
hypothèse tendrait à accentuer le intensification au cours des prochaines
fonctionnement des communautés sur années. Échelle privilégiée pour la
le modèle de l'agence territoriale, outil contractualisation, l'intercommunalité
de mutualisation de moyens mis au se retrouverait ainsi confrontée à une
service des communes. Le maintien de dynamique exogène d'extension de
mécanismes de désignation au ses responsabilités et de son rôle
deuxième degré, la « neutralisation » politique local.
politique de l'institution, son pilotage « D'autres phénomènes d'importance
par le bas » par les maires, sont susceptibles de nourrir la crise du
l'accroissement des demandes modèle actuel, à l'occasion ou au
communales de reversements lendemain des élections municipales.
financiers et de prestations La dégradation des consensus locaux
d'assistance technique... va conduire à un recours plus fréquent
convergeraient en cette direction, avec aux rapports de force et aux règles
des menaces réelles de paralysie. complexes de majorité qui diffèrent
N'est-ce pas peu ou prou le sort qu'ont selon les cas dans le fonctionnement
connu les communautés urbaines des communautés. Ceci aura pour
après leur création dans les années effet collatéral de remettre en débat les
1960 jusqu'à leur récente équilibres initialement définis dans la
redynamisation ? répartition des sièges entre communes

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au sein des assemblées des communes. À certains égards, une
communautaires. Souvent sous- telle évolution législative peut
représentées au regard de leur poids contribuer à accentuer le primat des
démographique, de nombreuses villes- intérêts communaux coalisés au sein
centres devraient revendiquer de fortes du fonctionnement communautaire.
repondérations après 2008. Cette hypothèse demeure néanmoins
Par ailleurs, malgré la perception la plus crédible à court (2008) ou
croissante du « fait intercommunal » moyen (2014) terme, avec de fortes
par les citoyens, le scrutin municipal ne chances d'assister, dans un premier
leur donnera pas l'occasion de se temps, à une application aux seuls
prononcer sur un bilan ou sur des groupements urbains de tels principes.
orientations communautaires. A Tout en constituant une avancée
contrario, leur seront soumis des symbolique importante, un tel système
programmes municipaux qui, pour une serait assurément le plus respectueux
part essentielle, renverront à des des équilibres institutionnels actuels.
compétences dont les communes sont L'autre hypothèse sérieuse en débat
désormais dessaisies. La récente est aujourd'hui celle de l'élection
élection municipale partielle de directe, à l'échelle communautaire elle-
Bordeaux a parfaitement illustré ce même, du seul président (ou du seul
paradoxe puisque les principaux exécutif) de l'intercommunalité. Une
projets des candidats relevaient, à telle option, recommandée dès 1975
l'analyse, des prérogatives de la par le rapport Vivre ensemble,
communauté urbaine. correspond à la proposition de loi
déposée en 2006 par Jean-Pierre
Un pouvoir intercommunal incarné? Balligand et que promeut l'Institut de la
Décentralisation dans son récent
De nombreux élus locaux sont rapport de propositions. La
conscients de ces contradictions confrontation d'un président (ou d'un
latentes et de l'inéluctabilité de exécutif) disposant de sa propre
certaines transformations', notamment légitimité élective, à un organe
au sein des agglomérations où se délibératif continuant d'assurer la
constitue un véritable pouvoir urbain « représentation des communes, serait
dual ». une rupture profonde avec le modèle
Le ralliement de plusieurs associations intercommunal actuel mais également
d'élus (ADCF, AMGVF...) à l'idée, avec l'orthodoxie des collectivités
évoquée par le rapport Mauroy en françaises. D'où les profondes
2000, d'assurer la désignation directe réticences qu'expriment à son encontre
des conseillers intercommunaux sur la plupart des élus locaux et le
les listes municipales témoigne de scepticisme des observateurs avisés.
cette maturation des esprits. On Mais est-ce pour de bonnes raisons?
remarquera néanmoins que si cette L'intercommunalité n'a-t-elle pas atteint
proposition, inspirée du fameux un stade (le développement justifiant
modèle « PLM », est une réponse de telles inflexions? Les spécificités de
faciale au déficit de légitimité directe ses modalités de fonctionnement ne
des élus intercommunaux elle ne justifient-elles pas de s'affranchir, par
résorbe aucunement le problème des innovations ambitieuses, (lu
soulevé précédemment puisque le classicisme administratif français?
débat public demeurera confiné dans Ces questions doivent être posées.
un cadre municipal avec pour seul Peu crédible à court terme, une telle
enjeu la désignation des mandataires option l'est davantage à plus longue

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échéance une fois qu'auront été juridique de communauté, dotée
perçues les limites du modèle « eLm ». d'attributs et de règles de
Sa crédibilité pourrait être accrue par fonctionnement propres, niais dans
sa limitation aux catégories les plus laquelle pourraient progressivement
intégrées de groupements basculer les groupements existants
intercommunaux ou les plus importants (soit à titre obligatoire pour certaines
en termes démographiques. Elle catégories actuelles soit à titre
soulève néanmoins certaines optionnel). Ce nouveau prototype
interrogations de fond quant à ses pourrait être assorti d'une forte
incidences possibles. La dissociation intégration fiscale et financière, d'un
des organes exécutifs et délibératifs, socle de compétences étendu et d'une
composés à partir de circonscriptions capacité de coordination des
différentes, multipliera les probabilités communes renforcée. Nous entrons ici
de cohabitation politique et les risques dans le domaine de la politique-fiction.
d'affrontement entre le président de
communauté et le maire de la ville- Les recompositions à l'agenda
centre. Sans être insurmontables, ces
difficultés imposeront des Corrélée ou non à la question des
aménagements importants des règles mécanismes électifs, celle de
de fonctionnement des groupements l'évolution du statut juridique de
communautaires. Le risque de dilution l'intercommunalité de type « fédéral »
du pouvoir spécifique des maires ne manquera pas de se poser. Dès
pourrait, par exemple, être conjurée 1966, lois de la création législative des
par l'institutionnalisation de leur communautés urbaines, de nombreux
instance collégiale, dotée de pouvoirs juristes (Colard, Laubadère...) s'étaient
propres, aux côtés d'un conseil interrogés sur la nature de ces
communautaire au sein duquel la nouvelles institutions qui s'apparentent
répartition des sièges pourrait être plus à un « dédoublement Fonctionnel »
conforme au poids démographique des des communes. Ce n'est que par
différentes communes. Ce « commodité que fut privilégiée à
bicaméralisme » ne conviendrait-il pas l'époque leur intégration dans la
au caractère éminemment fédéral de catégorie générique des
l'institution intercommunale? établissements publics de coopération
De telles innovations s'imaginent assez intercommunale (Epci). Pour autant,
mal en revanche sous la forme d'une force est de constater les multiples
généralisation brutale à des réalités aménagements apportés par nécessité
aussi hétérogènes et polymorphes que aux règles de fonctionnement et aux
les intercommunalités actuelles. De principes jurisprudentiels qui régissent
fait, certains élus suggèrent aujourd'hui les Epci pour s'ajuster à ces nouvelles
des « expérimentations » préalables institutions, très évolutives. Un
de tels modes de désignation et de aggiornamento de la qualification
fonctionnement. Mais il apparaît juridique des communautés, de leurs
douteux de voir le Conseil procédures de décision, de leurs
constitutionnel accepter un traitement articulations institutionnelles avec les
expérimental de telles questions. Et la communes... sera certainement à
généralisation n'est-elle pas l'agenda au cours des prochaines
programmée derrière années. D'autant que le « fédéralisme
l'expérimentation? En revanche, une administratif » qui préside au
autre hypothèse consisterait à jeter les fonctionnement des communautés
fondements d'une nouvelle catégorie intercommunales se double aujourd'hui

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d'une accentuation considérable des couverture du territoire national est une
interdépendances fiscales entre les proposition qui fait à peu près
deux niveaux à travers l'expansion de consensus, le débat se reportant
la taxe professionnelle unique. De très désormais sur le rythme à lui imposer
fortes pressions vont certainement et la position du curseur entre incitation
s'exercer dans les prochaines années et contrainte. Plus ouvertes semblent
pour élever le pouvoir de coordination être en revanche les hypothèses
des communautés sur les ressources d'évolution des périmètres existants.
locales. Le basculement progressif du Mais il est assez probable que de forts
pouvoir fiscal au profit de encouragements seront donnés à
l'intercommunalité apparaît comme d'importants remembrements par
une hypothèse crédible de même que fusion et extension des communautés
la globalisation des concours financiers actuelles. L'élargissement tendanciel
de l'État. des agglomérations et la « dé-
En dernier lieu, ce sont les cantonalisation » des
reconfigurations territoriales de intercommunalités rurales semblent
l'intercommunalité qui sont aujourd'hui ainsi programmées, au risque
en débat. Ajournées pour l'instant au d'exacerber les tensions avec le «
motif de la proximité des élections système » départemental et de
municipales, la réouverture du chantier nombreux frottements entre les
est quasiment inscrite à l'agenda de la plaques tectoniques de l'organisation
future législature, en 2009 ou 2010. territoriale française.
L'achèvement volontariste de la

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« Il faut revoir la distribution des responsabilités au sein du "couple"
communes-communautés... »
Entretien avec Michel Piron, Député (UMP) du Maine-et-Loire et auteur du
rapport « Gouverner la France : quel équilibre territorial des pouvoirs »
(2006)
Pouvoirs Locaux, n° 72 I/2007

Pour Michel Piron, le bilan de l'intercommunalité est « positif », même s'il ne l'est pas
« uniformément », et les critiques de ces derniers mois ont eu le mérite de précipiter
une « prise de conscience »: celle de la nécessité de mettre de l'ordre dans la
décentralisation de manière « globale » et « plus conforme aux évolutions
européennes et internationales. ». Il est urgent, souligne-t-il — en remettant à plat les
grandes fonctions publiques locales —de revoir l'organisation des responsabilités au
sein de deux couples: départements-région et communes-communautés. Favorable
à une évolution différenciée des EPCI, le député du Maine-et-Loire est également
partisan dans les très petites communes rurales d'une évolution qui s'inspirerait du
statut de « communes associées ».

Pouvoirs Locaux: Après les critiques système territorial français (la pluralité
de ces derniers mois (rapport de la des strates de décision, qui atteint en
Cour des comptes, « Livre Noir » etc.) France des proportions extraordinaires
et la réforme « calamiteuse » (Marc puisque nous sommes le seul pays
Censi) de la Tp pour d'Europe à avoir quatre niveaux
l'intercommunalité, faut-il craindre un territoriaux levant l'impôt, en plus de
recul ou une « crise » ? l'État!) induit des confusions, un
manque de clarté, un brouillage des
Michel Piron: Je ne suis pas du tout responsabilités, un déficit de
certain qu'on puisse parler cohérence et un surcoût de l'action
véritablement d'une « crise » de publique, dont nous ne pouvons plus
l'intercommualité. J'observe d'ailleurs nous payer le luxe ! Les arguments de
que s'expriment des points de vue tout ceux qui voudraient que rien ne
à fait contradictoires — y compris dans change apparaissent, à cet égard, de
les sondages, où selon les questions plus en plus fallacieux: il est par
que l'on pose et selon la manière dont exemple faux de dire que les autres
elles sont formulées, les réponses pays d'Europe ont autant d'échelons
peuvent être très différentes voire territoriaux que le nôtre, alors que
contradictoires. Enfin, je rappelle que, partout ailleurs il existe une forme de
selon une récente enquête réalisée par hiérarchisation des niveaux qui
l'ADcF, une très grande majorité des évidemment change la donne; de
Français considère que même, la « richesse » supposée pour
l'intercommunalité a beaucoup la démocratie de l'existence de 500000
apporté. Il n'en reste pas moins que la élus locaux laisse perplexe, car pour
situation dans laquelle se trouve avoir des citoyens actifs, engagés
l'intercommunalité est complexe. Plus dans la vie locale, on n'a pas
que d'une « crise », il me semble qu'il nécessairement besoin de quatre
faut parler d'une "prise de conscience" niveaux locaux — l'intercommunalité,
globale, qui excède la seule question qu'on le veuille ou non en étant un de
de l'intercommunalité : on a pris fait!
conscience que la complexité du
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On a beaucoup débattu ces derniers envisageable ?
mois des questions de la cohérence de
certains périmètres et de l'efficacité Je le dis clairement : il faut qu'on
réelle des groupements revisite le couple « commune-
intercommunaux au regard du coût des intercommunalité » — et je suis
services publics et de la nécessaire convaincu que l'immense majorité des
rationalisation de la dépense publique. élus communaux a parfaitement
Ces objectifs, pour autant, sont-ils compris dans quelle direction,
atteignables tant qu'on ne sort pas de inévitablement, on doit aller. Alors,
la logique de la simple « coopération bien sûr, il y a le poids de l'histoire, des
inter-communale » ? résistances... Il faut d'ailleurs
distinguer, à cet égard, le point de vue
On a voulu faire ressortir un bilan des populations de celles de leurs élus
plutôt négatif de l'intercommunalité, ce : je ne suis pas sûr que les Français
qui est à la fois injuste et faux, car ce soient aussi frileux qu'un certain
bilan me semble au contraire, à bien nombre de leurs élus, car il y a
des égards, très positif. Je crois qu'on longtemps, en milieu rural comme en
a l'art, dans ce pays, de poser les milieu urbain, qu'ils se sont affranchis,
mauvaises questions, ce qui garantit au quotidien, des frontières
généralement d'assez mauvaises communales. Qu'il s'agisse des
réponses. Or, la question est courses, des études des enfants, des
évidemment très mal posée quand on loisirs, ou tout simplement des trajets
ouvre par exemple le débat sur la entre lieu d'habitation et lieu de travail,
hausse de la fiscalité locale en mettant ils vivent à une échelle réelle qui
uniquement en accusation la structure ignore superbement les frontières
intercommunale! Je crains qu'on communales. Ce qui est vrai, c'est
illustre là, une fois de plus, ce que qu'ils apprécient la figure de «
j'appellerais « le complexe d'Asterix » Monsieur le maire » parce que c'est
— qui, je le rappelle, est un grand livre l'interlocuteur le plus proche qu'ils
sociologie politique si on veut bien en connaissent. C'est un visage, une
faire une lecture consciencieuse... présence; les gens le voient comme
Dans mon rapport, j'ai montré au une sorte d'intercesseur, de médiateur
contraire qu'il n'est pas possible de — ils sont loin, comme on le croit
séparer l'intercommunalité des encore, de s'illusionner sur sa « toute
communes — qui ont évidemment leur puissance ». Les maires sont
part de responsabilité dans ces évidemment encore plus « réalistes »:
hausses globales de la fiscalité locale. les 60 % de maires qui ont moins de
Passer ces réalités sous silence 500 habitants sur le territoire national
revient à faire à l'intercommunalité un savent fort bien que les moyens de
procès abusif. leur politique sont extrêmement limités
et que leur seule chance de pouvoir
Vous indiquez aussi très nettement équiper correctement non pas leur
dans votre rapport sur « l'équilibre territoire communal mais le bassin
territorial des pouvoirs» que la dans lequel ils vivent — la seule voie
question de la nature même de — c'est l'intercommunalité.
l'intercommunalité est bel et bien Comment avancer? Il me paraît
posée. Un nouveau statut "hybride" de impossible de ne pas le faire, en tout
l'intercommunalité (plus tout à fait cas, de manière globale, car toutes ces
EPCI mais pas « collectivité locale ») questions sont liées. Je ne crois pas
est-il selon-vous réellement qu'on arrivera à supprimer l'un de nos

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quatre niveaux. C'est pourquoi je à les exercer. Si le mot de "services
propose qu'on revoie la distribution des public" a un sens, si l'on n'a pas perdu
responsabilités territoriales, toute culture de l'intérêt général, c'est
essentiellement en réorganisant les bien des "publics" qu'il faut partir, avant
relations sur deux couples : le couple de décliner les services et de se
départements-région — en bref, il faut demander qui est le plus apte à rendre
à mon avis deux fois moins de régions, ces services. Si l'on parle de
deux fois plus grandes — et le couple transports, on voit bien que les
communes-intercommunalité. Mais là réponses ne sont pas uniformes — et
encore, il convient de poser les bonnes c'est pareil pour l'éducation ou pour la
questions ! Ainsi, faut-il parler de santé.
l'intercommunalité au singulier ou des Si on admet que les situations sont
intercommunalités au pluriel ? Qu'y-a-t- diverses, il faut accepter qu'elles
il de commun entre les grosses puissent obtenir des réponses
communautés urbaines (Lille, Lyon...), diverses.
les communautés d'agglomération et
les communautés de communes en Vous avez proposé aussi dans votre
zones rurales ? Pas grand'chose. rapport de revoir le statut de
J'observe d'ailleurs que la loi a déjà communes associées. Qu'attendez-
consacré une différenciation concrète vous exactement d'une avancée de ce
entre les intercommunalités. Il faut à type ?
présent aller plus loin en distinguant
les situations, en particulier celle des Dans le statut de « communes
grandes connurbations urbaines qui associées » il existe des « maires
constituent de vraies villes en intégrant délégués ». L'idée serait la suivante :
déjà les communes de façon très forte. dans les petites communes rurales de
Mais on voit bien qu'il n'y a pas un seul moins de 500 habitants, où l'on
modèle possible — le cas de la région dispose de très peu de moyens,
parisienne constitue d'ailleurs lui aussi l'intercommunalité, dans son
un cas à part: là c'est peut-être la fonctionnement, pourrait s'inspirer de
région qui doit exercer un véritable ce statut; l'intégrité de la commune
pouvoir d'agglomération. Encore faut-il, serait respectée, mais les communes
pour avancer, poser des règles, membres seraient de quasi «
s'entendre sur une méthode: la règle communes associées » et les maires
de la différenciation est essentielle ; seraient dans la situation de « maires
elle suppose d'accepter l'idée que délégués » par rapport au président de
décentraliser implique de différencier, l'EPci. L'avantage, c'est que la
et que l'égalité ne soit pas l'uniformité. commune serait préservée, mais qu'on
Mais il s'agit ensuite de réorganiser concentrerait tout de même le peu de
l'exercice des compétences et des moyens qui existent, tout en ayant un
pouvoirs. On ne pourra y parvenir que cadre à la fois plus efficace et plus
si l'on cesse de partir des contenants lisible.
— donc des périmètres de pouvoirs
postulés, ou préservés, ou protégés et En bonne logique, cependant, n'est-ce
qui génèrent inéluctablement des pas une formule qui exigerait une vraie
conflits de pouvoirs, tels qu'on devient démocratisation de l'intercommunalité?
incapable de réformer — alors que
c'est évidemment des contenus qu'il Je connais les résistances et les
faut partir, des compétences concrètes réticences au suffrage universel global.
et des capacités des différents niveaux Je propose donc qu'il y ait une

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première étape qui consisterait à élire spécialisation des niveaux?
seulement le président de l'EPci au
suffrage universel. Celui-ci pourrait C'est effectivement un enjeu majeur...
aussi siéger simultanément à et un sujet sensible ! Le statu quo
l'assemblée départementale, ce qui territorial actuel repose pour une large
permettrait tout à la fois un meilleur part sur des fictions. J'observe que
maillage des territoires, et une quand on pose, par exemple, la
modernisation de la représentation des question de la « libre administration »
départements, qui deviendrait une — de l'autonomie d'un niveau par
espèce de fédération des rapport à l'autre —, la déclinaison
communautés de communes. concrète de ce principe laisse
Incontestablement la question ne se évidemment beaucoup à désirer.
pose pas de la même manière dans Quelle est la réalité de ce principe pour
les grands ensembles urbains. Faut-il les petites communes rurales qui sont
alors s'inspirer, comme on l'entend dire sans moyens ? C'est une forme de
parfois, du système "PLM", c'est-à-dire tutelle « de fait », qui n'a rien de
créer des « mairies d'arrondissement juridique, des départements — et tout
»? C'est à voir. À Paris, Lyon et le monde sait que cette forme subtile
Marseille le système PLM fonctionne, de « tutelle » s'exerce de manière forte
mais on voit bien par exemple que sur la plupart des communes, à travers
dans toute une série de domaines, il les subventions départementales. Il
n'est guère performant. En réalité on a faudra donc bien sortir de ce système
voulu garder les anciens périmètres de hypocrite où les libertés locales sont
compétences, c'est-à-dire les plus théoriques que réelles. Mais là
contenants, pour aller vers les encore, plutôt que de décréter un autre
contenus. Mais cette méthode et ce système par le haut, c'est à une
système, transposés aux recomposition « par le bas » que
intercommunalités, poseraient les j'appelle ; la spécialisation ne se
mêmes problèmes : comment traiter à décrète pas : il faut partir des grandes
l'échelle « d'arrondissements » des « fonctions publiques », des différentes
politiques comme le logement, les missions à accomplir sur les territoires
transports ou encore l'urbanisme et et voir quel est l'échelon le mieux à
l'occupation des sols? Plutôt que de même d'assumer telle ou telle
vouloir plaquer sur des réalités politique. Faudra-t-il, au cours de cette
complexes et diverses une formule réorganisation, remettre en question la
toute faite, mettons nous autour de la « règle générale de compétence » ?
table et discutons de la meilleure C'est à voir. Mais il est certain que si
architecture des pouvoirs en partant du nous voulons rendre une efficacité
terrain, des problèmes concrets, du globale à notre système territorial il
quotidien des gens — de l'habitat, des faudra désigner clairement des
transports. C'est une démarche du bas collectivités chefs de file. Sur des
vers le haut qui permettra de résoudre politiques aussi stratégiques que le
les problèmes, et non pas une réponse développement économique, on voit
abstraite et uniforme ! bien qu'il faut un arbitre ! Enfin, je crois
qu'une des bonnes manières d'avancer
L'un des problèmes majeurs de est aujourd'hui de limiter les
l'intercommunalité — et plus largement financements croisés, qui confinent à
de la décentralisation française — une véritable folie !
n'est-il pas aujourd'hui l'absence de
toute forme de hiérarchisation et de Une certaine conception «

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technocratique » de l'intercommunalité dépenses intercommunales —dont on
ressort assez nettement des critiques peut penser qu'elles sont la
qui lui ont été adressées ces derniers conséquence des transferts de
mois — et qui rejoignent elles-mêmes compétences des communes — a
certains discours sur la nécessité de « correspondu ou non, en contrepartie,
mieux gérer à un moindre coût » et de des diminutions de frais de personnel
« réduire la dépense publique locale ». au niveau communal ? On connaît la
La méthode et les objectifs que vous réponse: non seulement, dans la
préconisez permettent-ils de répondre plupart des cas, il n'y a pas eu
réellement à cette nécessité de « diminution, mais on observe une
maîtrise de la dépense » ? hausse globale de 3 % des frais de
personnels dans les communes... On
À moyen terme — 5 ou 10 ans — voit donc que, s'il y a pu y avoir des
incontestablement. Je ne prétends pas abus ici ou là, l'intercommunalité ne
que le bilan de l'intercommunalité soit mérite pas la mise en accusation sans
uniformément positif. Je veux bien nuance dont elle a fait l'objet — au
qu'on puise écrire un «Livre Noir» de risque de jeter le bébé avec l'eau du
l'intercommunalité, mais il y a aussi bain. La responsabilité des communes
matière, et bien plus largement, à doit en tout cas, pour le moins, être
écrire un « Livre Bleu »! Le bilan est examinée de près.
certainement contrasté parce que les Enfin, il est évident que si nous nous
situations sont diverses, mais il est à engageons dans ce travail concret de
mes yeux positif. D'autre part, remise à plat des grandes « fonctions
répétons-le, l'intercommunalité visait » publiques locales et de
moins au départ un objectif d'économie réorganisation « par le bas », des
d'échelle que de maintien de certaines compétences et des responsabilités,
politiques ou de création de certains nous réaliserons des économies
équipements à une échelle plus d'échelles en créant les conditions
pertinente. Elle a permis à des concrètes d'une optimisation de la
communes jusqu'alors isolées ou gestion locale.
moins intégrées, d'imaginer des projets
d'équipements auxquels elles Au-delà du cas de l'intercommunalité,
s'interdisaient de penser à l'échelle comment faire évoluer globalement
strictement communale. Le notre système territorial ? Cette
changement d'échelle, et donc de évolution doit-elle s'inspirer des grands
moyens d'action, a fait découvrir qu'on modèles européens? De telles
pouvait faire des choses ensemble là avancées sont-elles possibles en
ou on ne pouvait plus les faire France?
isolément. Voilà l'apport essentiel de
l'intercommunalité ! Ensuite on a pointé Je crois qu'il ne faut pas avoir peur,
les dépenses de personnels effectivement, de poser la question
excessives de certains EPCI. Il y a globale de l'efficacité de notre système
probablement eu des abus dans ce territorial et de viser une meilleure
domaine — plutôt d'ailleurs dans les architecture des pouvoirs locaux, plus
agglomérations importantes qu'en conforme aux évolutions européennes
zones rurales où s'exerce un contrôle et internationales. Où est
démocratique plus direct. Pour autant, l'impossibilité? Je ne vois aucune
est-ce la bonne question ? La bonne impossibilité théorique. La seule
question n'est-elle pas plutôt de se impossibilité qui pourrait exister serait
demander si à cette augmentation des la conséquence d'un manque de

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courage politique. Mais le monde quelles échelles ? Tous ces pays ont
change, bouge autour de nous, et affronté cette question globalement et
j'observe que ce même argument opté, selon des formules diverses,
d'impossibilité aurait pu s'appliquer adaptées à leur histoire et à leurs
dans des pays comme le Royaume enjeux spécifiques, pour des formules
Uni, qui a pourtant fait sa loi de de a régionalisation » — et je ne parle
dévolution, l'Espagne, qui s'est dotée même pas ici de l'Allemagne, avec son
de régions autonomes, l'Italie qui s'est système fédéral, d'ailleurs tempéré. Le
également régionalisée et dont la seul grand pays qui en Europe, n'a
réforme Bassanini a eu un impact toujours pas affronté l'ensemble de ces
considérable. Tous ces pays, depuis questions, et préfère en permanence
vingt ans (on pourrait y ajouter la empiler structures et sous structures
Suède qui a engagé une très pour ne fâcher personne au lieu d'avoir
importante réforme de l'État), n'ont pas le courage de se réformer en
pris les choses — passez-moi profondeur, c'est la France.
l'expression ! — par le petit bout de la Eh bien, soyons clairs: c'est une
lorgnette. Les changements n'ont pas situation qui est devenue intenable!
été homéopathiques ! Tous ont posé Nous sommes empêtrés dans un
les questions suivantes : 1. Quelles système complexe, opaque, de
sont les responsabilités que l'État centralisation perpétuée et de
central doit absolument conserver (je décentralisation inachevée qui cumule,
précise, au passage, que je suis en réalité, tous les inconvénients,
partisan d'un État fort, mais qu'un État notamment ceux de la confusion, de la
fort n'est pas un État omniprésent!). 2. redondance et des surcoûts. Le bons
Quelles sont les responsabilités qui sens, autant que celui de l'intérêt
peuvent être assumées par les général, nous fait désormais obligation
territoires, sur quels périmètres et à d'en sortir...

Propos recueillis par Jean-Marc Ohnet

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Communes, intercommunalités: osons la réforme!
Par Jean-Pierre Balligand, Député (PS) de l’Aisne, maire de Vervins et co-
président de l’Institut de la Décentralisation
Pouvoirs Locaux, n° 72 I/2007

Pour Jean-Pierre Balligand, la crise intercommunalités « d'aubaine », ou


que traverse aujourd'hui des problèmes de périmétrage. Mais
l'intercommunalité révèle aussi s'il est bon que des prises de
l'urgence de préciser sa nature et de conscience s'opèrent afin que des
répondre aux contradictions qui n'ont solutions plus conformes à l'intérêt
cessé de se creuser entre le niveau « général soient trouvées, on voit bien
légat » de la commune et celui « aussi que la multiplication des critiques
légitime » de l'intercommunalité. Si le et des mauvais coups (du « Livre Noir
statu quo actuel perdure, de l'intercommunalité » à la réforme de
l'intercommunalité risque d'être la Te) ont pour effet de ternir l'image et
purement et simplement « asphyxiée de saboter l'élan de la seule grande
». Il faut donc, affirme-t-il, « oser la innovation territoriale de ces vingt
réforme », en faisant notamment dernières années.
obligation aux communes membres
d'un EPCI de réduire leur fiscalité à Un procès inacceptable
due concurrence des transferts de
compétences et de charges qu'elles La vérité, c'est que l'intercommunalité
opèrent — mais aussi en avançant a désormais de véritables adversaires
résolument sur la voie de la — qui sont d'ailleurs souvent les
démocratie intercommunale... mêmes que ceux qui s'opposent
depuis toujours à toute avancée
stratégique de la décentralisation, ou
qui n'ont de l'action publique territoriale
L'intercommunalité recouvre des qu'une vision purement technocratique
enjeux trop importants pour l'avenir de et comptable. Un certain ultra-
nos territoires pour être traitée avec conservatisme communaliste est ainsi
désinvolture. Or, elle est bel et bien devenu l'allié objectif de ceux qui ne
aujourd'hui en crise — et son avenir pensent plus qu'à stigmatiser —
exclue qu'on en reste au statu quo comme a priori perverse — et à réduire
actuel, car le statu quo ne peut — de manière aussi drastique que
désormais qu'induire, à très court possible —, la dépense publique
terme, une forte pénalisation locale. Laissons de côté ici les
(notamment financière et fiscale) des instrumentalisations purement
EPCI et un recul de l'intercommunalité. politiciennes aux quelles sont parfois
« Crise » est peut-être d'ailleurs, à tentés de se livrer tel ou tel ministre ou
certains égards, un bien grand mot, et responsable politique: la manoeuvre
qui recouvre en tout cas une situation est hélas bien connue qui consiste à
paradoxale, car non seulement transférer des charges évolutives aux
l'intercommunalité — in globo — n'a collectivités et à fustiger ensuite
pas démérité, mais son bilan objectif l'inconséquence » des hausses de
apparaît très nettement positif. Le fiscalité locale. Admettons que le
rapport de la Cour des comptes, n'a reproche adressé aujourd'hui à
rien appris de spécialement nouveau, l'intercommunalité de n'avoir pas
ni rien relevé qui ne doive et ne puisse généré assez d'économies d'échelles
trouver de solution —qu'il s'agisse des pour offrir un meilleur service à un
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moindre coût, ne procède pas de la 2. Que l'échelon intercommunal,
même démarche malveillante; il n'en légitime pour conduire d'un certain
demeure pas moins injuste et nombre de politiques qui ne peuvent
inacceptable! Il faut rappeler tout être mises en oeuvre qu'à cette
d'abord que l'intercommunalité n'a pas échelle, soit doté des moyens
prioritair-ment été mise en oeuvre, juridiques et politiques qui lui permette
encouragée et poursuivie par les d'exercer une véritable autorité
gouvernements successifs en vue de organisatrice.
réduire les coûts de l'action publique,
mais d'abord pour répondre aux effets Trois scenarii
pervers de l'excessive fragmentation
communale française et — dés lors Atteindre le premier objectif suppose
qu'on se refusait à opérer une tout simplement de sortir de
réduction autoritaire du nombre des l'hypocrisie actuelle : on cible
communes —, à leur permettre de aujourd'hui l'intercommunalité en
mener ensemble des politiques "oubliant" de pointer les
qu'elles ne pouvaient plus conduire ni responsabilités des communes qui,
financer isolément, qu'il s'agisse de pour beaucoup d'entre elles, on
l'assainissement en milieu rural, du continué ces dernières années à
ramassage et du traitement des augmenter les impôts locaux comme si
ordures ménagères, de l'aménagement de rien n'était, alors qu'elles avaient
de l'espace, ou encore du transféré des pans entiers de leurs
développement économique et des compétences à leur EPCI. Il est temps
transports. de dire que, oui, bien des communes
Nonobstant les problèmes de se sont refaites une santé sur le dos
pertinence des périmètres qui peuvent de l'intercommunalité, et que ceux qui
se poser ici ou là, l'intercommunalité a instruisent, plus ou moins
permis, massivement, d'atteindre cet sournoisement, le procès de
objectif: la mise en oeuvre, à la bonne l'intercommunalité, se sont bien gardés
échelle (celle du bassin de vie et de dévoiler le pot-aux-roses...
d'emploi) de politiques essentielles Le second objectif n'est pas moins
pour la vie quotidienne de nos important, car si l'intercommunalité
concitoyens — et stratégiques pour le n'avance pas, elle ne peut que reculer:
développement économique des rien n'est plus catastrophique pour elle
territoires, donc du pays. que le statu quo. Pourquoi? Parce que
Pour atteindre l'objectif le problème central qui est posé — qui
complémentaire d'une meilleure empoisonne la vie locale — est celui
rationalisation de l'action publique ou de la contradiction croissante entre un
d'économies d'échelles — qui n'est niveau légal, qui est le niveau
nullement critiquable, bien au communal, et un niveau légitime, qui
contraire, dès lors qu'il ne relève pas est l'échelon intercommunal. Pour
d'une pos ture purement idéologique sortir de cette contradiction et des
—, deux avancées doivent à présent conflits qu'elle génère, il n'y a que trois
être obtenues : 1. Que la loi fasse solutions:
obligation aux communes membres  La première, c'est le statu quo, la
d'un Établissement public de pérennisation du système actuel.
coopération intercommunale de Mais avec la réforme de la TP, c'est
baisser leurs prélèvements fiscaux à un véritable garrot financier qui va
due concurrence des compétences se resserrer et asphyxier
transférées à l'échelon intercommunal; l'intercommunalité. Quand on serre,

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au début, on ne le sent pas trop, variables selon leur taille, mais on
mais le système qui entre en les identifie assez bien — et, en
application en 2007 produira des évaluant les charges transférées à
effets désastreux d'ici deux ou trois l'intercommunalité, de réduire de
ans. C'est le scénario catastrophe, manière significative la fiscalité
mais j'observe que c'est pour communale. Il s'agit d'autre part
l'instant celui qui est en cours. d'oser la réforme communale —
 La deuxième solution consisterait à peut-être en réduisant de façon
donner sans délai une pleine volontariste le nombre des toutes
légalité au niveau légitime. C'est petites communes rurales, où il n'y
une solution qui a ses partisans à a parfois même plus de vraie
droite comme à gauche. Dès 1996, démocratie possible, pas de contre-
mon collègue UMP Alain Lambert, pouvoir, où les intérêts publics et
sénateur de l'Orne, ancien familiaux tendent parfois à se
président de la communauté mêler. Ces très petites communes
urbaine d'Alençon et ancien devraient avoir l'obligation de
ministre du Budget, n'avait pas fusionner. Enfin, il faut donner à
hésité à pronostiquer à haute voix, l'intercommunalité une pleine
comme une évolution inéluctable, la légitimité démocratique. On connaît
transformation à terme des EPCI ma position à ce sujet : la solution
en collectivités territoriales de plein qui pourrait, je crois, concilier au
exercice'. Mais cette solution mieux, la préservation des intérêts
radicale, me semble-t-il, suscite communaux tout en marquant une
trop d'oppositions pour être véritable avancée, consisterait à
seulement envisageable à court élire dans un premier temps au
terme. L'Association des maires de suffrage universel uniquement le
France y est évidemment président de l'Epci. L'assemblée
farouchement opposée —avec des intercommunale conserverait son
arguments qui méritent d'ailleurs mode de désignation actuel, ce qui
réflexion: dans un monde ouvert à permettrait de conserver à la
tous les vents, dans un État qui commune son pouvoir de
paraît en voie de délitement, faut-il représentation et donc sa légitimité.
prendre le risque de fragiliser, ce Simultanément, l'intercommunalité
lien d'identité essentiel qu'est aurait un visage pour les citoyens.
l'échelon communal ? Même si les On pourrait aussi expérimenter ces
Français vivent déjà, au quotidien, solutions — en permettant par
à l'échelle intercommunale, et exemple aux EPCI qui le souhaitent
même si, autour de cette question, d'avancer sur cette voie, ou en
il existe un discours sur qui produit élaborant des réponses variables,
une sorte d'effet de loupe, c'est un par exemple en fonction de la taille
sujet qui mérite débat. ou du statut (communautés de
 La troisième solution, consiste à communes, agglomérations,
avancer de manière à la fois communautés urbaines).
pragmatique, raisonnable et
ambitieuse. Il s'agit d'une part de Ma conviction est en tout cas que le
revenir sur le délestage des prochain gouvernement, après les
compétences entre communes et élections présidentielles et législatives
EPCI, en regardant de près les du printemps prochain, ne pourra pas,
compétences qui doivent rester aux sans compromettre gravement l'avenir,
communes — elles peuvent être laisser les choses en l'état. Que ce soit

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pour l'intercommunalité en particulier communautaires.
ou plus globalement pour la
décentralisation, nécessité fait loi : les De plus en plus de compétences
effets pervers du statu quo sont
devenus tellement visibles et tellement Dotées désormais de 8 compétences
lourds de conséquences, qu'il n'y a statutaires en moyenne, contre
plus d'autre choix que d'avancer. Le seulement 4 en 1999, les
temps des décisions arrive. intercommunalités ont vu leurs champs
d'intervention doubler depuis 1999. Cet
accroissement significatif des
La nouvelle carte de France de compétences intercommunales est
l'intercommunalité révélé par une étude détaillée de
La France compte, au 1er janvier L'Observatoire de l'intercommunalité
2007, 2 588 groupements de l'Assemblée des communautés de
intercommunaux à fiscalité propre, France (ADCF). Près de 30 % des
rassemblant plus de 33 400 communautés exercent désormais plus
communes et 54,5 millions d'habitants. de 10 compétences. Des chiffres qui
L'année 2006 aura vu la création de 5 témoignent du degré d'intégration
nouvelles communautés croissant de l'intercommunalité mais
d'agglomération (2 créations ex nihilo, aussi de l'extension progressive de ses
3 issues de transformations de responsabilités à de nouveaux champs
groupements existants) et 33 d'intervention. Au-delà du
communautés de communes développement économique et de
supplémentaires. Compte tenu des l'aménagement de l'espace (exercées
dissolutions et fusions de par l'ensemble des groupements en
communautés intervenues durant tant que compétences obligatoires), ce
l'année, le nombre de groupements sont le logement et la gestion des
connaît une progression nette limitée à services environnementaux (déchets
16 groupements. L'essor de notamment) qui figurent en tête des
l'intercommunalité se poursuit compétences les plus exercées (80 %
néanmoins à travers l'extension des des communautés) suivies du tourisme
groupements existants. (67 %), des équipements culturels et
Au total, l'intercommunalité s'est sportifs (66 %) et de la voirie (64 %).
étendue cette année à plus de 500 Au total, la France intercommunale en
communes, rassemblant 1,3 million de 2007 compte 169 Communautés
Français. Ce quasi-achèvement de la d'agglomération, 14 communautés
carte de l'intercommunalité laisse urbaines, 2400 communautés de
aujourd'hui place à une phase communes et 5 syndicats
d'amélioration qualitative des d'agglomération nouvelle.
périmètres existants et de montée en
puissance des responsabilités
Source : ADCF www.adcf.org

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L'intercommunalité a réussi, rendons-la à la démocratie!
Par Erhard Friedberg, Directeur du Centre de sociologie des
Organisations (CSO)
Pouvoirs Locaux, n° 72 I/2007

Pour Erhard Friedberg « construire une développement économique,


agglomération ne revient pas d'urbanisme, de sécurité publique et
seulement à optimiser la coordination autres, il risque de ne provoquer que
intercommunale dans tel ou tel secteur de l'incompréhension. Face à un
de l'action publique. Il ne s'agit pas diagnostic pourtant largement partagé
seulement d'environnement, de voirie, et sa conclusion logique — une
de prestations sociales, il s'agit de demande de remembrement
l'articulation de tous les aspects communal —, de bons esprits ne
sectoriels dans une vision d'ensemble manqueront pas de souligner qu'une
pour construire une représentation telle solution n'est plus vraiment
commune aux citoyens du territoire d'actualité. Étant donné la vigueur du
concerné et développer une capacité développement des intercommunalités,
de gouvernement de ce territoire. » notamment depuis la loi Chevènement,
Qu'on le veuille ou non, qu'on en soit on nous dira qu'il n'est plus nécessaire
conscient ou pas, estime le directeur de passer par cette étape
du Centre de sociologie des traumatisante, toujours douloureuse
organisations, « l'émergence de parce que perturbant les repères
l'échelon intercommunal est bel et bien identitaires des populations locales et
une reconfiguration de fait de l'espace les prérogatives des élus locaux. C'est
politique local », qui est « l'affaire de à croire que l'intercommunalité à la
tous les citoyens » et qui a un urgent française permettrait miraculeusement
besoin « d'une représentation au plan d'avoir le meilleur des deux mondes:
politique, dans laquelle les citoyens d'une part, satisfaire aux nécessités de
puissent se reconnaître et qui soit à la gestion rationnelle de l'action
même de construire le gouvernement publique locale en reconstituant les
du nouvel espace et d'exercer le territoires cohérents pour les politiques
leadership nécessaire pour le projeter publiques ; d'autre part, limiter les
vers l'avenir »... inconvénients résultant de
municipalités trop étendues pour la
démocratie locale en maintenant les
Lorsque, dans une conversation, élus à proximité des citoyens-
quelqu'un évoque pour le critiquer, électeurs, grâce, justement, à l'exiguïté
l'extrême émiettement et, partant, du cadre communal.
l'archaïsme de l'organisation
communale française avec ses 36.000 Une construction trop
communes, exiguës et totalement technocratique
dépassées dans leur inscription
territoriale par l'urbanisation massive De fait, les bulletins de succès de
de la population française et par le l'intercommunalité ne cessent de
développement de nouvelles tomber. Une visite sur le site de
interdépendances dans l'élaboration et Assemblée des Districts et des
la mise en oeuvre des politiques Communautés de France (ADcF) nous
publiques de logement, de apprend que, depuis la loi
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Chevènement de juillet 1999, 1000 politico-administrative locale.
communautés de communes et 162 Aussi, n'est-ce pas l'objet de cet article
communautés d'agglomération que de contester ce mouvement,
regroupant plus de 200 millions encore moins d'en discuter le bilan
d'habitants ont vu le jour. Sur un site détaillé. Mon propos est plus limité. Je
voisin, consacré aux contrats voudrais thémati ser ce qui constitue la
d'agglomération, on apprend qu'après plupart du temps la tâche blanche —
avoir eu un début difficile et un peu point aveugle de ces débats —, à
lent, les signatures tripartites de savoir le déficit démocratique dont
contrats d'agglomération entre régions, souffre ce mouvement. Pour le dire en
État et groupements intercommunaux un mot: la construction du niveau
progressent bien : 103 groupements intercommunal s'est faite de manière
intercommunaux parmi les 169 technocratique et a donné naissance à
éligibles avaient signé leurs contrats et une institution technocratique, sans
13 s'apprêtaient à le faire avant l'été que personne ne s'en offusque
2005. Enfin, l'AdcF s'est félicitée du réellement. Il existe bien aujourd'hui en
jugement « globalement positif » porté France, une administration
par la Cour des Comptes dans son intercommunale (même si elle a
rapport sur le développement de parfois du mal à prendre forme et à
l'intercommunalité. Celui-ci confirme réellement intégrer des éléments
effectivement que le mouvement est venus des communes constituantes),
bien engagé et constate qu'il en résulte mais elle n'a pas d'équivalent au plan
le plus souvent une rationalisation de politique. Dans un pays, où tout le
l'action publique territoriale, notamment monde vitupère sans cesse sur le
dans le domaine économique, et une déficit démocratique de l'Europe, où on
amélioration quantitative et qualitative n'en finit pas de déplorer l'indifférence
des services rendus aux citoyens, croissante des citoyens face à la
même s'il déplore des lenteurs dans la politique et à souligner de manière
mise en oeuvre des transferts de critique la distance croissante qui les
compétence des communes vers le séparent des élus et du monde
niveau intercommunal, des retards politique, un tel silence ne laisse pas
dans la construction de « l'intérêt de surprendre. Il est en effet étonnant
communautaire » par les EPCI, voire incompréhensible, de constater
l'absence des économies d'échelle que personne ou presque ne
attendues des regroupements et une s'offusque du déficit démocratique au
visibilité souvent faible de l'action plan intercommunal et que celui-ci ait
intercommunale qui nuit à son attiré aussi peu de commentaires
dynamisme. Dans sa réponse au critiques. L'analogie est peut-être un
rapport, l'AdcF accepte la plupart de peu forcée, mais en même temps
ces critiques, voire les reprend à son parlante : l'EPci intercommunal est au
compte, mais a aussi beau jeu de fond à l'espace politique de la
mettre ces points faibles sur le compte communauté urbaine ou
des "maladies infantiles" du d'agglomération ce que la Commission
mouvement dont les symptômes européenne est à l'espace politique
s'atténueront d'eux-mêmes avec le communautaire: un organisme central
temps. Les chiffres parlent cependant et essentiel, dont l'initiative fait vivre la
un langage clair: la montée en dynamique intercommunale, mais un
puissance des politiques organisme techno-bureaucratique sans
intercommunales est incontestable, et la moindre légitimité démocratique.
contribue à transformer la scène Mais on attend en vain que des voix

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d'élus et d'hommes politiques s'élèvent difficiles à soutenir. Disons plutôt qu'ils
pour appeler à combler ce vide passent à côté de l'essentiel et ne font
démocratique. C'est un problème qui en fait que tourner pudiquement autour
fait partie des non-dits ou du refoulé de du seul constat qui compte:
l'intercommunalité. Mais peut-on l'avènement de l'intercommunalité
vraiment s'étonner de la distance que marque un l'affaiblissement continu
prennent les Français par rapport à la des mécanismes démocratiques dans
politique, quand on voit comment on la gestion des affaires locales. Le fait
les a éloignés de la conduite des d'élire périodiquement près de 36.000
affaires locales? maires et conseils municipaux ne doit
pas faire illusion. Les élections
L'opacité des « transactions municipales n'ont, dans la meilleure
subtiles » des hypothèses, qu'un impact indirect
sur la conduite des affaires locales.
On dira que, les textes instituant les Un, voire deux filtres séparent
organes intercommunaux font la part aujourd'hui les dirigeants des
belle aux communes, et que dans leur organismes intercommunaux des
fonctionnement, ils renforcent encore électeurs de base. L'économie de la
la prégnance de l'échelon communal réforme communale a en fait abouti à
par des prises de décision une construction institutionnelle dont
consensuelles plutôt que majoritaires, les deux traits marquants sont l'opacité
comme le relève très justement le de fonctionnement et l'irresponsabilité
rapport de la Cour des Comptes, non politique.
sans souligner que cela diminue la On dira aussi que ce fait n'est pas
visibilité, et donc le dynamisme, de radicalement neuf. Déjà avant
l'action intercommunale. Ne pourrait-on l'intercommunalité dans sa forme
pas considérer que c'est précisément institutionnelle actuelle, la
de son étroite subordination de fait à multiplication des syndicats
l'échelon communal, clef de voûte intercommunaux dans leurs différentes
traditionnelle de la démocratie locale, versions avait abouti aux mêmes
que l'échelon intercommunal tire la résultats : une gestion opaque des
légitimité démocratique de ses domaines confiés aux syndicats
politiques ? Et les lenteurs et les intercommunaux et une
difficultés de la mise en place des irresponsabilité de fait du personnel
groupements intercommunaux ne sont- politique local qui pouvait toujours se
elles pas la meilleure preuve que rien défausser sur le syndicat et sur ses
ne peut se faire sans le consentement mécanismes de décision complexes
des conseils municipaux élus par la quand il s'agissait de se dédouaner
population? La relative facilité avec vis-à-vis d'électeurs mécontents de tel
laquelle une commune peut quitter un ou tel aspect d'une politique.
groupement intercommunal n'est-elle L'intercommunalité nouveau style ne
pas le meilleur contrôle des tendances serait donc que la continuation des
technocratiques des administrations anciennes pratiques, tout en
intercommunales ? Et les diverses garantissant une meilleure efficacité.
procédures de participations La remarque est juste mais ne procure
citoyennes ne sont-elles pas un moyen guère de réconfort. Ce n'est pas parce
bien plus efficace pour associer les que, hier, l'organisation et la conduite
populations à l'élaboration des des affaires locales faisaient peu de
politiques les concernant? cas de la légitimation démocratique
De tels arguments me semblent nécessaire que l'architecture

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institutionnelle de la nouvelle entendu et il n'est pas exclu qu'un
intercommunalité, déficitaire sur ce certain nombre de problèmes évoqués
même plan, doit aujourd'hui recueillir par la Cour des comptes (et d'autres
notre approbation. Il me semble même observateurs) disparaissent peu à peu
qu'une réflexion sur les voies et les avec l'affirmation de l'échelon
moyens à mettre en place pour intercommunal. Cela reste cependant
combler ce déficit s'impose absolument pour le moment plus un acte de foi
et plus que jamais, au double titre de qu'une réalité avérée. Mais pour
l'efficacité de l'action territoriale et de la d'autres aspects, cette attente serait
vitalité de notre vie démocratique. Car parfaitement illusoire : quand la Cour
il ne viendrait à l'esprit de personne de des comptes souligne l'incohérence de
soutenir que la situation actuelle donne beaucoup de périmètres de
pleinement satisfaction. Ce n'est communautés d'agglomération ou leur
clairement pas le cas du point de vue insuffisance (en nombre de communes
d'une démocratie locale vivante. Mais regroupées), quand elle note les
ce n'est pas davantage le cas sur le retards pris dans la définition de
plan de l'efficacité. Comme le dit l'intérêt communautaire, quand elle
pudiquement le rapport de la Cour des évoque « l'exercice parfois peu effectif
comptes, « la prégnance de l'échelon de leurs compétences par certains
communal dans l'organisation et le groupements », elle fait référence à
fonctionnement des communautés ne des problèmes qui ne relèvent pas du
contribue pas toujours à l'efficacité registre de l'efficacité administrative et
administrative... ». Combien de renvoie en fait aux conséquences et
complications administratives, combien aux limites de la rationalité techno-
de tractations subtiles entre élus des administrative avec laquelle
différentes communes concernées, l'intercommunalité a été pensée et
combien d'échanges politiques, mise en place.
combien de frustrations justifiées, Et ce n'est pas la multiplication des
combien d'initiatives avortées se instances consultatives de toute sorte
cachent derrière ce « constat pudique censées augmenter la « proximité »
» écrit en style administratif? Le même des administrations municipales en
rapport souligne que la mise en place associant les citoyens à l'élaboration
des communautés n'a entraîné que la des politiques les concernant, qui peut
suppression d'un nombre très limité de constituer une solution réaliste pour
syndicats intercommunaux (seulement atténuer le caractère technocratique
2 000 suppressions sur 18 000 des institutions intercommunales —
structures depuis 1999), que les contrairement à ce que les niaiseries
économies d'échelle ne sont pas sur la « participation citoyenne »
vraiment au rendez-vous (même si voudraient nous faire croire —, de
l'interprétation de ce fait est même que le foisonnement des
assurément complexe) et que, dans propositions et initiatives plus ou moins
nombre de communautés, il subsiste sincères dans cette direction et ses
des doublons administratifs conséquences plus ou moins voulues,
significatifs. Le moins qu'on puisse dire ne fait pas vraiment avancer la cause
est que l'efficacité du processus de d'une vie politique locale plus tonique
construction de l'intercommunalité et plus transparente. De telles
souffre de nombreuses « inefficacités instances sont avant tout le signe de la
». méfiance et du désenchantement
Naturellement, l'argument de la qu'inspire aux citoyens le
jeunesse du processus peut être fonctionnement opaque des institutions

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politiques locales surannées. Mais la coordination intercommunale dans
elles réussissent rarement à renverser tel ou tel secteur de l'action publique. Il
la vapeur et à rétablir un ne s'agit pas seulement
fonctionnement démocratique plus d'environnement, de voirie, de
ouvert et plus vivant. En renforçant, de prestations sociales, il s'agit de
fait, l'influence des appareils l'articulation de tous les aspects
administratifs municipaux auxquels sectoriels dans une vision d'ensemble
elles semblent conférer une pour construire une représentation
légitimation pseudodémocratique, la commune aux citoyens du territoire
plupart du temps elles ne font concerné et développer une capacité
paradoxalement que renforcer de gouvernement de ce territoire.
l'éclatement et la complexité des Qu'on le veuille ou non, qu'on en soit
processus de décision locaux, et, conscient ou pas, l'émergence de
partant, ne parviennent guère à en l'échelon intercommunal est bel et bien
diminuer l'opacité et ou le manque de « une reconfiguration de fait de l'espace
redevabilité » (« responsiveness ») des politique local, une reconfiguration qui
politiques locales. Il faut le dire avec est l'affaire de tous les citoyens et pas
force: les rêveries plus ou moins seulement celle des cercles d'initiés.
niaises et plus ou moins sincères Cette reconfiguration a donc besoin
autour de la « participation citoyenne » d'une représentation au plan politique,
ne sont pas à la hauteur de l'enjeu de une représentation dans laquelle les
la construction d'une démocratie locale citoyens puissent se reconnaître et qui
plus tonique, plus transparente et de soit à même de construire le
ce fait plus exigeante pour les élus gouvernement du nouvel espace et
locaux. Combler le déficit d'exercer le leadership nécessaire pour
démocratique de la vie politique locale le projeter vers l'avenir. Ce ne sont ni
passe par la construction de nouvelles les tractations entre élus communaux
institutions politiques locales et de intéressés au second degré à l'espace
nouveaux mécanismes, structures de intercommunal, ni l'activité du
représentation politique des territoires responsable administratif de l'organe
et des citoyens. intercommunal, quels que soient son
dynamisme et son dévouement à la
Construire une représentation cause, ni encore moins les niaiseries
politique sur la « participation citoyenne » dont
on nous abreuve, qu'on nous promet
Mais en réalité, une question se pose : par ces temps électoraux, qui pourront
l'acceptation même de cette division remplacer une telle représentation.
entre considérations d'efficacité et de Là encore, on peut établir un parallèle
démocratie n'est-elle pas la première historique qui a le mérite d'être parlant:
erreur de toute la démarche ? quand, au milieu des années 1960,
L'administration d'une ville n'est pas s'est posée (déjà!) la question de
une simple question d'optimisation l'inadaptation du cadre administrativo-
technique, elle comporte, tout le politique du département pour penser
monde en conviendra, une irréductible le développement économique des
et essentielle dimension politique, au territoires, la région a, dans un premier
sens de "construire des identités" et temps, été conçue comme un simple
"légitimer des choix collectifs". De la échelon de coordination administrative,
même façon, construire une vision que l'adjonction de ce qu'on
agglomération ne revient pas appelait à l'époque « les forces vives »
seulement à améliorer, voire optimiser n'a guère enrichie. L'échelon régional a

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donc été injecté dans l'édifice atteint son objectif, à savoir la
institutionnel existant, sans qu'aient été constitution d'un échelon
véritablement envisagées son intercommunal qui soit acceptable pour
articulation avec cette architecture ni des élus locaux récalcitrants à un
les implications qu'elle comportait pour projet de remembrement communal
celle-ci. Beaucoup des difficultés bien plus radical par fusion. Mais, en même
connues et bien documentées de la temps, cette ruse touche maintenant à
mise en place de l'échelon régional ses limites. Pour aller plus loin, pour
peuvent être reliées à cette manière de consolider et développer les acquis de
travestir ce qui était un projet politique l'intercommunalité, il convient
dans des habits administratifs. On a désormais de passer à l'étape suivante
fait comme si l'organisation des et de doter les organes de
pouvoirs locaux était d'abord une l'intercommunalité d'une représentation
question de coordination administrative et d'une légitimité politiques, en
avant d'être une question de instituant un exécutif et une assemblée
reconfiguration du champ politique. Il a communautaire élus au suffrage
fallu attendre le milieu des années universel direct.
1970 pour qu'un premier pas vers la Cet article n'est pas le lieu de discuter
reconnaissance de l'importance de la des détails techniques précis d'une
légitimité élective des assemblées telle opération, mais il y a grosso modo
régionales trouve une traduction deux voies possibles pour le faire : soit
concrète, et les lois de décentralisation reproduire tout simplement le schéma
de 1982 pour que la région soit municipal, avec des élections de liste,
reconnue comme une collectivité le premier de la liste étant
territoriale de plein exercice et que, automatiquement maire ou président
grâce à sa légitimité démocratique, elle de l'aire communautaire; soit, — et
puisse commencer à jouer un rôle de cela aurait ma préférence —, élire
plus en plus structurant dans l'action séparément mais au suffrage universel
publique territoriale. direct, le chef de l'exécutif
On pourrait être tenté de penser que le communautaire d'un côté et
même processus est en train de se l'assemblée communautaire de l'autre.
reproduire à l'échelon intercommunal. En conférant simultanément à cette
Né pour contrecarrer et combattre les dernière la pleine maîtrise de son
nombreuses dysfonctions, absurdités organisation interne et en renforçant
et blocages produits par le découpage les possibilités d'auditions et de
communal suranné de la France, il a constitution de commission d'enquête,
été conçu comme un organe de cette solution aurait l'avantage de
coordination technique et peut-être de donner à l'assemblée communautaire
rationalisation organisationnelle. Il s'est une capacité accrue de contrôle sur
situé d'emblée et ouvertement sur le l'exécutif (dans sa composante élue
seul plan de l'efficacité administrative. mais aussi dans sa composante
Avec force incitations financières dont administrative), tout en permettant à ce
le coût est estimé par la Cour des dernier de développer son leadership
Comptes à près de 3 milliards d'euros, politique, d'assumer pleinement son
les élus locaux ont d'autant mieux été rôle de représentation et d'incarnation
gagnés à la cause intercommunale de l'aire communautaire dans son
que le cadre proposé ne semblait ensemble, et d'être le fer de lance des
nullement toucher à leurs prérogatives. remembrements qui s'imposent.
On peut considérer que ce qui a été
une ruse ou une tactique temporaire a Fin du cumul et expérimentation

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intercommunales. La deuxième
Une telle mesure est plus réaliste qu'il mesure devrait instituer la liberté
n'y paraît, et pourrait assez facilement d'expérimentation locale pour le
recueillir l'adhésion de la population. remembrement communal et la
On peut penser que, comme pour la reconfiguration de l'espace politique
région, l'intercommunalité a fait ses territorial. Le temps n'est plus où la
preuves et qu'elle doit être renforcée simplification et la rationalisation plus
par la reconnaissance de sa dimension que jamais nécessaires de
politique. Mais à elle seule, cette l'architecture institutionnelle des
reconnaissance ne suffit pas. Certes, territoires peuvent être pensées à
elle mettrait fin au caractère indirect de partir de Paris de manière homogène
la démocratie locale actuelle, en pour l'ensemble des territoires.
redonnant tous ses droits au suffrage L'histoire a montré que cela est
universel direct, seul mécanisme de impossible et conduit toujours à
légitimation politique acceptable. Mais favoriser les solutions conservatrices
sans mesures complémentaires, elle du plus petit dénominateur commun. Il
ne ferait qu'inscrire dans le marbre la n'est pas non plus raisonnable de
complexité et l'empilement baroque qui conférer un pouvoir d'intervention en la
caractérisent le gouvernement local en matière aux préfets qui y trouvent
France. De la même manière que facilement un moyen de jouer les élus
l'histoire de la constitution progressive locaux les uns contre les autres. Le
de l'échelon régional comme acteur temps est venu au contraire de libérer
politique légitime sur la scène l'initiative locale de toute tutelle
territoriale n'est pas étrangère à administrative que ce soit par les
l'opacité et au manque de préfets, toujours juge et partie, ou que
transparence des responsabilités ce soit par des fonctionnaires
respectives du département et de la parisiens, viscéralement méfiants de
région, de même, la simple élection au tout ce qui pourrait ressembler à un
suffrage direct des organes politiques développement local pensé
intercommunaux ne conduirait pas localement. Le temps est venu de
comme par enchantement à une donner un droit d'expérimentation plein
gouvernance intercommunale et entier aux collectivités locales, et
transparente et responsabilisante. notamment aux nouveaux échelons
Pour cette raison, il me semble que intercommunaux qui désirent tenter
l'introduction du suffrage universel des simplifications et des réformes
direct pour la désignation des organes qu'une action globale n'a jamais réussi
intercommunaux devrait être flanquée à obtenir. La régulation d'un tel droit à
au moins de deux autres mesures. La l'expérimentation reste à inventer. Elle
première concerne l'interdiction totale suppose que soit tolérée pendant un
du cumul de fonctions électives au temps une diversité plus grande entre
plan intercommunal avec des fonctions les situations locales, sans
électives non seulement au plan immédiatement crier au scandale et
national, mais aussi, voire surtout au incriminer les inégalités temporaires
plan communal. Il faut que les organes que cela peut entraîner. Elle suppose
intercommunaux représentent l'aire aussi que les pouvoirs territoriaux et,
intercommunale, et non pas telle ou en tout premier, les organes des
telle partie de ce territoire, réflexion grandes agglomérations quasi
qui, soit dit en passant, devrait aussi métropolitaines dans lesquelles habite
guider la constitution des une majorité de Français et qu'il s'agit
circonscriptions pour les élections justement de faire émerger, puissent

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librement développer leurs initiatives. tentatives les mieux intentionnées de
L'idée est de mettre à profit la l'État ont été incapables d'obtenir. Est-
dynamique créée par l'introduction d'un ce tellement impensable qu'une
nouvel échelon politique local (et le meilleure organisation, plus efficace,
dynamisme des nouveaux leaders mais aussi plus transparente, plus
locaux qui émergeront à la suite de responsabilisante et donc aussi plus
cette introduction) pour amorcer démocratique, puisse sortir d'une saine
concrètement la reconfiguration de émulation entre initiatives locales ?
l'espace politique territorial que les

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
VI – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES
LOCALES : QUEL AVENIR POUR LES DEPARTEMENTS ?

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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Le département n'est pas insubmersible, même si l'Acte II l'a consolidé...
»
Entretien avec Patrick Le Lidec, Chercheur au CERSA, Université de
Paris 1
Pouvoirs Locaux, n° 75 IV/2007
quatre-vingt-dix, le conseil général est
Pouvoirs Locaux: Quelle a été la place fréquemment désigné comme «
du conseil général depuis les lois l'échelon de trop », que ce soit par la
Defferre? DATAR, le Commissariat général au
Plan, par des rapports d'experts ou par
Patrick Le Lidec: L'évolution depuis des documents internes au parti
vingt-cinq ans peut, pour simplifier, se socialiste. À droite, les avis sont plus
diviser en trois phases. La première partagés selon les mandats que
phase, qui s'ouvre en 1982, peut détiennent les locuteurs. Quoi qu'il en
s'analyser comme une période soit, la perspective d'une
d'affirmation du conseil général. Celui- généralisation des EPCI à fiscalité
ci apparaît bien comme le grand propre, actée en 1999, conduit à
gagnant des lois de décentralisation. repenser le rôle et la composition du
Certes, à partir de 1986, le conseil conseil général. Après avoir préconisé
général doit faire avec la concurrence l'élection des conseillers généraux au
des régions, mais l'importance de ces scrutin proportionnel de liste
dernières ne doit pas être exagérée. départemental, la gauche envisage
Elles sont handicapées par leur mode aussi leur disparition et la
de scrutin départemental, l'instabilité transformation du conseil général en
de leurs majorités, la faiblesse de leurs fédération des EPCI.
budgets, etc. Lorsque les élus sont en Cette phase de déstabilisation peut
situation d'incompatibilité et doivent être considérée comme refermée à
choisir d'abandonner un mandat, ils partir de 2003-2004 avec ce qu'il a été
conservent plus fréquemment leur convenu d'appeler « l'acte II » de la
mandat de conseiller général. décentralisa tion. Celui-ci devait être
Avec le début des années 1990 régionaliste, selon les voeux
commence toutefois une phase de initialement formulés par Jean-Pierre
profonde déstabilisation des conseils Raffarin. Il s'est transformé au fil des
généraux. La loi relative à lois adoptées depuis 2003 en une
l'administration territoriale de la entreprise de consolidation du conseil
République, qui se fixe pour objectif de général. Les conseils généraux ont
développer la coopération bénéficié des trois quarts de la
intercommunale à fiscalité propre, compensation financière des transferts
édifie un système d'administration de compétence réalisés dans le cadre
locale à quatre niveaux. Or, beaucoup des lois du 18 décembre 2003 et du 13
d'acteurs avancent rapidement que la août 2004. Ils demeurent le second
coexistence de quatre niveaux échelon d'administration locale, très
concurrents pose de redoutables loin devant les intercommunalités et
problèmes de coordination, les régions, avec 54 milliards d'euros
d'identification des responsabilités et de dépenses annuelles, dont 15
qu'elle a un coût très élevé pour les milliards en investissement, et près de
finances publiques. Apparaît donc une 200000 agents. Alors que leur avenir
pression nouvelle en faveur d'une paraissait assez sombre en 2002, on
opération d'élagage. Dans les années voit bien que « l'acte deux » a donné
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une nouvelle jeunesse aux conseils lieu de canton. Ces initiatives
généraux. cantonales ont souvent été relayées,
soutenues au niveau départemental
Comment expliquer cette capacité de par de nombreux conseils généraux.
résistance du conseil général à la Les conseils généraux ont développé
déstabilisation et sa capacité de des politiques publiques et ont mobilisé
rebond ? des crédits parfois considérables pour
peser dans le même sens. Le
Patrick Le Lidec: On pourrait dire que développement récent des « politiques
les conseils généraux ont largement territoriales » des conseils généraux
phagocyté l'intercommunalité, la plus est bien une réaction face à la menace
susceptible de les menacer. Pour bien sur la pérennité de leur existence. Le
comprendre cette capacité de vrai tournant a eu lieu en 1999-2000,
résistance, il faut mobiliser trois grilles face à la loi du 12 juillet 1999. Dans
de lecture complémentaires. La certains départements, le conseil
première renvoie aux logiques d'action général a recruté une vingtaine de
collective. La résistance des conseils chargés de missions qui ont reçu pour
généraux peut d'abord s'analyser mission de mailler l'ensemble du
comme un effet agrégé des initiatives département en EPCI ou en pays
individuelles prises par les conseillers cantonaux. Certains conseils
généraux à l'échelle micro-locale, des régionaux ont bien tenté de prendre
initiatives départementales des des initiatives parallèles, voire de les
conseils généraux et de la mobilisation devancer sur ce terrain-là. Mais ils n'y
collective des présidents de conseils sont pas parvenus, notamment pour
généraux au niveau national, selon des raisons budgétaires. Les conseils
une logique partie de la base et qui a généraux ont été capables de
fait coalition au sommet. À un premier mobiliser des masses financières
niveau, celui des cantons, beaucoup beaucoup plus importantes que les
de conseillers ont réagi. Ils se sont conseils régionaux dans cette lutte
inquiétés de la constitution d'EPci à pour la structuration du territoire. Dans
fiscalité propre craignant que celles-ci ce genre de compétition, c'est
finissent par rendre inutiles les généralement le plus riche et/ou le plus
cantons. Face à cette menace dépensier qui l'emporte. Enfin, au
potentielle pour leur autorité, les niveau national, les présidents de
conseillers généraux se sont efforcés conseils généraux ont pris collective
de maîtriser le développement de ment conscience de la menace qui
l'intercommunalité, d'en canaliser pesait sur eux et se sont adaptés.
l'énergie pour conforter leur institution L'Assemblée des présidents de
d'origine. Nombreux ont été les élus conseils généraux, fondée en 1946,
départementaux à prendre l'initiative s'est efforcée de rénover son image et
de la constitution de communautés. s'est transformée en une Assemblée
Cela leur a permis d'en prendre la tête des départements de France, sur les
et de peser de tout leur poids sur le conseils d'une agence de
dessin des périmètres. Lorsque l'on communication sollicitée en 1999. Il
compare la carte des EPCI à fiscalité s'agissait d'arrimer le destin de la
propre et celle des cantons, on se rend collectivité locale à celui d'une
compte que cette opération a circonscription administrative et
largement réussi. Beaucoup d'EPci électorale incontestée: le département.
ruraux respectent les limites Notez bien que cette stratégie de
cantonales et ont leur siège au chef- communication a plutôt réussi : on

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parle aujourd'hui indifféremment du nombreux et puissants au sein des
conseil général et du département. On enceintes parlementaires que les
emploie même davantage le mot détenteurs de mandats régionaux.
département pour désigner le conseil C'est particulièrement manifeste au
général. Sénat, défenseur traditionnel des
communes et des conseils généraux.
Vous évoquez deux autres grilles de Chaque fois qu'un projet de loi venait
lecture. Lesquelles? en discussion à l'Assemblée nationale
ou au Sénat, les présidents de conseils
Patrick Le Lidec: Il y a une explication généraux se sont coordonnés pour
d'ordre institutionnel à cette stabilité. Si que, le plus souvent possible, l'un des
l'action collective des conseillers leurs soit désigné comme rapporteur.
généraux, des présidents de conseils Cela a souvent fonctionné. Si l'on
généraux est aussi efficace, c'est synthétise, le département est donc à
parce qu'elle prend appui sur un la fois une collectivité territoriale, la
terreau institutionnel qui leur est circonscription de base de l'action de
favorable. C'est en cela que la l'État, et la circonscription électorale
stratégie de communication employée majeure de notre pays. Toucher au
par les présidents de conseils conseil général met en mouvement
généraux a été particulièrement habile. une véritable coalition qui intègre la
Parler de département plutôt que de majeure partie des parlementaires, en
conseil général permet de constituer particulier les sénateurs, les
une vaste coalition de soutien administrations départementalisées.
s'étendant à l'ensemble des services En bref, tous les détenteurs de rentes
de l'État qui ont une base institutionnelles ont tendance à
départementale. Le département reste défendre le statu quo. C'est inévitable
bien l'unité de base des services de et cela relève de l'héritage historique.
l'État, même après le décret du 29 avril Enfin, au-delà des logiques d'action
2004 organisant les huit pôles collective et des explications
régionaux. La mise en oeuvre de ce institutionnelles, on ne peut
décret, avec les réticences que cela méconnaître l'incidence de facteurs
suscite, montre bien le poids de ces contingents, aux effets difficilement
logiques départementalistes. Dès que prévisibles à moyen ou long terme,
l'on évoque la suppression du conseil comme les résultats des élections
général, l'ensemble des présidentielles. La trajectoire
administrations de l'État organisées sur personnelle de certaines personnalités
une base départementale peuvent politiques de premier plan a eu une
trouver matière à s'inquiéter des incidence sur les choix institutionnels.
conséquences. Le corps préfectoral, le François Mitterrand, lui-même ancien
ministère de l'Intérieur, d'autres président de conseil général, se
administrations sont foncièrement définissait comme un fervent
départementalistes parce qu'elles ont départementaliste. Mais, que se serait-
été historiquement construites sur une il passé si Lionel Jospin, en 2002 ou
base départementale. Le département Ségolène Royal en 2007 n'avaient pas
est aussi une circonscription électorale été éliminés par leurs concurrents?
essentielle dont dépend tout notre Les conseils généraux auraient-ils été
édifice de représentation politique. Les réformés, conformément au
détenteurs de mandats programme socialiste? Nul ne peut le
départementaux sont, pour cette raison dire avec certitude. Mais il est possible
structurellement beaucoup plus et même probable que des évolutions

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auraient été engagées, probablement
par la voie référendaire. Le conseil Patrick Le Lidec: Vous avez raison de
général n'était donc pas insubmersible. rappeler que le « sauvetage » des
Il ne l'est pas non plus aujourd'hui, conseils généraux ne s'est pas fait
même si l'Acte II l'a consolidé. sans contreparties. Beaucoup
d'observateurs sont tentés de
Le soutien à l'intercommunalité apporté considérer que l'acte II s'apparente à
avec constance par tous les une victoire à la Pyrrhus pour les
gouvernements successifs depuis 20 conseils généraux. Certains
ans peut-il être lu comme une départements risquent d'être
manœuvre visant à affaiblir une confrontés à un décalage entre la
institution départementale jugée dynamique d'évolution des charges
impossible à affronter « de face »? transférées et le rythme de l'évolution
de leurs recettes. Aujourd'hui, seul le
Patrick Le Lidec: Je ne crois pas que le dynamisme du marché immobilier
développement de l'intercommunalité masque l'ampleur des problèmes de
ait procédé d'une quelconque financement de demain. De ce point de
manoeuvre ou d'un dessein vue, on peut considérer que certaines
machiavélique des élites désireuses de compétences attribuées aux conseils
s'attaquer à une institution généraux renvoient à une
traditionnelle. 11 faut éviter tout externalisation de ce qu'on appelle « le
raisonnement téléologique et faire un mauvais risque » dans le langage
détour par l'histoire pour comprendre assurantiel: c'est par exemple le cas
comment le problème s'est posé. Dans avec l'APA, compte tenu de notre
la quasi-totalité des États de l'Union pyramide des âges. C'est pourquoi
européenne, des fusions de certains conseils généraux font des
communes ont été réalisées pour efforts de maîtrise de leurs dépenses,
construire des organisations atteignant ce qui les conduit à « rationaliser »
une taille suffisante pour offrir des leurs aides financières aux communes.
services collectifs performants à un Le conseil général, instance de
coût raisonnable. La France n'a pas péréquation fonctionnant au profit des
entrepris de réforme comparable et a communes, répercute les contraintes
donc opté pour un substitut: budgétaires auxquelles il doit faire face
l'intercommunalité. La mise en cause sur l'échelon communal. Pour autant, il
du conseil général n'est que la ne faut pas noircir le tableau à l'excès.
conséquence d'un processus long qui Les situations départementales sont
trouve son origine dans la volonté très diverses. De plus, on ne doit pas
première de sauver les communes. Il faire perdre de vue que la majorité des
ne faut donc pas confondre cause et transferts actés au cours des cinq
conséquences. La continuité de l'action dernières années correspond à la
menée par les gouvernements volonté préalablement exprimée par
successifs, par-delà les alternances, l'Assemblée des départements de
est précisément le signe de l'absence France. Il ne faut donc pas prendre la
d'intention cachée. partie (APA) pour le tout. Je ne crois
pas qu'une lecture en termes de
N'y a-t-il pas cependant certaines stratégie du complot soit la mieux à
visées hostiles au conseil général dans même de rendre compte des
l'acte voire même dans certaines processus à l'oeuvre.
déclarations ministérielles plus ou
moins "off" (« charger le baudet »)? Un des reproches traditionnellement

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adressé au conseil général est des petites communes des excès de
d'exercer une tutelle de fait sur les l'interventionnisme du conseil général.
petites communes rurales? Ce Lorsque les premières lois de
reproche est-il fondé ? Qu'en est-il décentralisation ont été adoptées,
exactement? l'Association des Maires de France a
pesé de tout son poids pour que la
Patrick Le Lidec: La question de la partition des services des DDE n'ait
tutelle de fait des conseils généraux pas lieu et que la solution de la mise à
sur les communes est une question disposition soit adoptée. Certes, cette
très sensible politiquement, qui est née solution arrangeait aussi les ingénieurs
du transfert de l'exécutif départemental de l'Équipement. Mais en maintenant
du préfet au président du conseil le statu quo de l'organisation des
général. Ce transfert a fait naître une services de l'État, il s'agissait surtout
grande anxiété chez les maires des d'offrir aux petites communes une
petites communes qui craignaient de expertise neutre politiquement et de
passer sous la coupe des élus. Le les protéger de l'intervention du conseil
préfet représentait une garantie, même général.
relative, d'équilibre dans la répartition
des crédits. Lorsque le président du Les choses n'ont-elles pas changé ces
conseil général lui a succédé, cette dernières années avec le
garantie a disparu. Homme politique, le développement de l'intercommunalité?
président du conseil général peut être
tenté d'utiliser le budget départemental Patrick Le Lidec: Oui et non. Oui,
pour faire pression sur le corps parce que la montée en puissance des
électoral à l'occasion de certaines EPCI à fiscalité propre rééquilibre les
élections, comme les sénatoriales. rapports vis-à-vis des conseils
Tous les présidents de conseils généraux. Non, dans la mesure où les
généraux ne résistent pas à la communautés restent cependant
tentation de cet usage politique des encore trop faibles, trop peu intégrées
subventions départementales. Ce pour constituer des contrepoids
problème a eu impact important sur la efficaces au conseil général. Un
manière dont l'évolution des services élément résume la situation de
de l'État a été envisagée. Il faut transition dans laquelle nous sommes :
adopter un raisonnement systémique la loi du 13 août 2004 a maintenu la
pour comprendre le positionnement possibilité pour les communes de
des services de l'État. Ces derniers moins de 10000 habitants de faire
s'intercalent entre le conseil général et appel aux DDE pour l'instruction de
les communes. À compter de 1982, les leurs documents d'urbanisme. On
services territoriaux de l'État, leur aurait pu concevoir une prise en
expertise et leurs crédits – notamment charge de cette fonction au niveau
la DGE - ont été envisagés comme des intercommunal mais il aurait fallu pour
éléments de contrepoids et d'équilibre cela que les communautés soient plus
visant à limiter l'emprise du conseil structurées. On aurait pu également
général sur les petites communes. De transférer cette fonction et les services
ce point de vue, la situation des afférents au conseil général. Cette
services locaux de l'équipement, des solution aurait d'ailleurs été la moins
DDE est particulièrement significative. coûteuse pour les finances publiques.
Les DDE ont été pensées comme un De fait, les conseils généraux se sont
des boucliers, aux côtés des sous- dotés de services d'expertise et
préfets, destinés à protéger les maires d'ingénierie qui doublonnent

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aujourd'hui les services de l'État. Ces relèvent du maire ou de l'État. Cela
doublons n'existent qu'en raison de la peut être un problème car le conseil
méfiance des communes vis-à-vis de général n'est pas toujours incité à
la tutelle politique du conseil général. exercer ses responsabilités, en
La poursuite du développement de particulier dans les grandes villes où
l'intercommunalité dans les prochaines se concentrent les problèmes sociaux.
années devrait permettre de surmonter Ce phénomène s'explique largement
ces craintes et de rationaliser en par le découpage cantonal. C'est là
conséquence le périmètre des services que le problème est le plus criant et
publics. C'est du moins le voeu que qu'il paraît le plus urgent de réformer.
l'on peut formuler au nom des Des écarts de population entre cantons
contribuables. d'un même département de un à vingt
ne sont pas rares. Certains cantons
L'un des phénomènes souvent décrits d'un même département sont parfois
serait celui de l'obsolescence du cadre quarante fois plus peuplés que
cantonal. Confirmez-vous cette d'autres. Au regard des règles
analyse? fondatrices de la démocratie, « un
homme égale une voix », c'est ce qui
Patrick Le Lidec: Il faut distinguer les peut paraître le plus choquant. Ces
problèmes. Il y a d'abord la question du inégalités de représentation ne sont
mode de scrutin. Est-il toujours pas pour rien dans les critiques
adapté? Les opinions sont diverses. adressées aux conseils généraux au
Les observateurs sont souvent tentés cours des vingt dernières années. Un
de faire une réponse différente selon profond redécoupage serait sans doute
qu'ils parlent du monde urbain ou du nécessaire pour restaurer la légitimité
monde rural et selon leur des conseils généraux. Il me semble
positionnement politique. Dans le d'ailleurs que l'Assemblée des
monde rural, le conseiller général est départements de France a manifesté
un personnage généralement connu et son adhésion à d'éventuelles
reconnu, parfaitement identifié par les évolutions. Ce n'est d'ailleurs pas la
maires qui sont ses premiers seule réforme nécessaire dans une
interlocuteurs, mais aussi par les perspective d'adaptation du conseil
citoyens qui n'hésitent plus à aller se général. Un exemple: le
plaindre auprès de lui. L'élection au renouvellement triennal des conseils
scrutin uninominal majoritaire à deux généraux. À quoi correspond-il
tours élimine d'ailleurs les candidats aujourd'hui ? À rien. C'est un handicap
manquant de notoriété personnelle. important. L'action publique requiert un
C'est la raison pour laquelle le minimum de stabilité institutionnelle.
conseiller général est nettement mieux Trois ans, cela représente un horizon
identifié qu'un conseiller régional, élu beaucoup trop court pour assurer la
au scrutin de liste. De plus, les limites prise en charge de nombreux
cantonales sont généralement problèmes. Dans les départements où
connues des ruraux. La situation est l'alternance est fréquente, l'instabilité
en revanche très différente dans le développe les visions à courte vue. Il
monde urbain. Non seulement les suffit de discuter avec le directeur
électeurs urbains n'identifient parfois général des services d'un département
pas leur représentant, mais ils ignorent pour se convaincre des effets pervers
souvent jusqu'à l'existence du conseil du renouvellement de l'assemblée tous
général. Dans l'esprit de la population les trois ans. On sait que les règles
urbaine, toutes les responsabilités électorales ont des effets importants

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sur l'action publique et que la des effets pervers: les électeurs se
résolution des problèmes n'y trouve prononcent de moins en moins sur la
pas toujours leur compte l'avoue ne gestion locale et adressent avant tout
pas comprendre pour quelles raisons un message national au gouvernement
la réforme ne s'est pas faite. Tout le ou au chef de l'État: les dernières
monde y aurait intérêt: les élus, les élections régionales et cantonales de
fonctionnaires comme les citoyens. mars 2004 sont emblématiques de ces
Enfin, puisque l'on parle de l'évolution comportements électoraux. Cette
des règles électorales, je pense qu'il instrumentalisation des scrutins locaux,
serait souhaitable d'adopter un dans une logique d'élections
calendrier décalé pour l'ensemble des intermédiaires, a un effet
élections locales afin d'éviter que les déresponsabilisant sur les
cantonales et les régionales aient lieu gestionnaires locaux qu'il faudrait
le même jour. Le couplage des éviter. Les Italiens ou les Allemands
élections est toujours une solution pratiquent ces scrutins décalés.
tentante car cela réduit l'abstention. Pourquoi pas nous?
Cette solution de facilité a cependant

Propos recueillis par Antoine Lenz

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Hypothèses sur la disparition d'une collectivité territoriale
Du conseil général à l'agence départementale?
Par Philippe Estèbe, Chercheur, Coopérative Acadie
Pouvoirs Locaux, n° 75 IV/2007

Alors même qu'il se marginalise dans institution inadaptée, anti urbaine et


le jeu territorial, du fait notamment de injuste. Inadaptée, parce que son
la montée en puissance des découpage, héritage des
agglomérations, le département perd conventionnels, le situe à une échelle
sa prise de terre traditionnelle — ou qui ne correspond plus (à la fin du XIX°
plutôt, il ne sait plus comment combler siècle déjà) aux territoires vécus. Anti
le fossé croissant entre son mode de urbaine, par définition : son mode
représentation politique et l'exercice de d'élection privilégie les territoires
ses compétences. La loi de 2004 doit- ruraux (c'est même, selon Maurice
elle être interprétée comme une Agulhon, une de ses raisons d'être
victoire des départements? Certes, dans la France républicaine fin de
pour bien des observateurs, elle est siècle). Injuste, car la conjonction du
apparue comme le clou de cette découpage et du mode d'élection
insolente vitalité des départements. conduit le département à assumer une
Rien n'est moins certain, pourtant. discrimination territoriale positive en
L'hypothèse de l'auteur est que, s'il faveur des campagnes (l'expression
s'agit d'une victoire, c'est une victoire à est de Jean Viard). À cette volée de
la Pyrrhus, dans laquelle l'institution critiques qui traverse le(s) siècle(s), il
départementale a plus à perdre qu'à faut en ajouter une autre, plus
gagner. Il se pourrait bien que contemporaine celle-ci : le
l'accumulation des compétences département perturbe le système
lourdes, loin de renforcer le territorial: il constitue l'obstacle à
département, contribue à l'affaiblir, franchir pour atteindre à une
voire à le marginaliser dans le paysage décentralisation authentique et
politique, par une perte progressive de efficace.
responsabilité politique de l'institution. Pour n'être pas nouvelle, la
Une ligne de fuite plausible, selon dénonciation du département ne laisse
nombre de techniciens pas d'étonner: pourquoi tant de haine,
départementaux, serait donc serait-on tenté de penser? Qu'a donc
l'agencification » des départements. de si détestable une institution qui a su
Autrement dit leur transformation en traverser les siècles et témoigne d'une
agences départementales, chargées redoutable vitalité, malgré qu'en aient
d'administrer différentes prestations au ses détracteurs?
public. Car c'est bien cela qui surprend : la
coalition des anti-départementaliste
est-elle à ce point fragile qu'elle ne
On reste confondu devant l'avalanche parviendrait jamais à ses fins ? Les
de critiques que subit l'institution modernes promoteurs du pouvoir local
départementale. Certes, la rhétorique seraient-ils de la famille de ce
anti-départementale n'est pas nouvelle. conspirateur sud-américain, caricaturé
Dans son article des Lieux de dans L'oreille cassée, échouant sans
mémoires, Marcel Roncayolo rappelle cesse à éliminer le tyran, et
que, dès 1889, elle est fermement s'exclamant « Caramba, encore raté!
établie : le département est une ». Il est vrai qu'à chaque grande étape
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de la décentralisation, le département, Le référendum est repoussé, le
par accident ou par nécessité, a général part et le département
échappé aux boulets qui le visaient demeure.
explicitement. Insubmersible, le En 1982, la tension entre les modernes
département semble se renforcer des et les « anciens » est interne à la
attaques dont il est l'objet: ce qui ne le gauche. Elle s'incarne, si l'on accepte
tue pas le rend plus fort. Notre cette simplification abusive, dans les
hypothèse est que ces victoires personnalités de Michel Rocard,
successives pourraient fort bien avoir ministre du Plan et de l'Aménagement
raison de lui : les modernes du territoire et de Gaston Defferre,
gagneraient malgré eux, en quelque ministre de l'Intérieur et de la
sorte. Quant à savoir si c'est une Décentralisation. On connaît la
bonne nouvelle... décision principale du législateur, et
son effet de longue durée : tous les
Une institution insubmersible? étages reçoivent la même dignité de
collectivité territoriale de « plein
À trois reprises, depuis quarante ans, exercice », la décentralisation se fait à
le département a surmonté des périmètre inchangé et le département
épreuves politiques potentiellement voit confirmer sa place dans le
mortelles: 1969, 1982, 2004. À chaque système politico-administratif territorial.
fois, sa survie et son renforcement se L'absence de tutelle, logique dans un
font au prix de la défaite des État unitaire où les collectivités n'ont
modernes. Les raisons de cette pas la compétence de la compétence,
longévité sont à la fois conjoncturelles vient achever la victoire
et structurelles. départementale, renforcée de
Aux trois étapes décisives, les compétences « tourdes » que
départements profitent d'une confirme, en 1984, la décentralisation
conjoncture politique extrêmement de l'aide et de l'action sociale. Aux
favorable. modernes, il ne restera du ministère
Au moment du référendum sur la Rocard, que les contrats de plan Etat-
régionalisation et la transformation du régions, et la loi, prophétique, relative
Sénat, soumis aux Français par le aux villes nouvelles qui introduit la taxe
général de Gaulle, en 1969, le professionnelle unique et la notion
département est implicitement visé. S'il d'intérêt communautaire.
ne s'agit pas de l'éliminer, il est En 2004, enfin, on allait voir ce qu'on
néanmoins question de le marginaliser allait voir: les régions allaient se voir
au profit d'une conception du pouvoir confier un pouvoir réglementaire leur
territorial qui fait la part belle aux conférant une autorité juridique sur les
forces vives et privilégie un mode autres collectivités. Elles allaient être
d'action publique par lequel, selon associées au processus législatif,
l'expression d'un sénateur du Tarn et fusse à titre expérimental. C'était le
Garonne, le pouvoir préfère gouverner grand soir: enfin des réformes de
avec des gens qu'il a nommés, plutôt structure. On connaît la fin de l'histoire:
qu'avec ceux que le peuple a élus. victoire écrasante de la gauche aux
Favorable conjonction des astres élections régionales de 2004, crainte
politiques, la révolte des notables du gouvernement de favoriser des
départementaux (dont une partie de la contre-pouvoirs trop puissants,
droite et du centre) trouve des alliés habileté de l'action d'influence des
(alors) improbables dans la gauche départements qui inscrit ce qui devait
anti gaulliste et post soixante-huitarde. être une réforme structurelle dans le

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processus de défaisance de longue de son découpage territorial est la
durée, qui confie aux collectivités première: comme le dit Daniel Béhar,
territoriales des compétences, mais le département, ce n'est pas un
pas de responsabilité. territoire (au sens anthropologique),
Voici, chef-d'œuvre de diplomatie, ce c'est un périmètre. Ce découpage
qu'écrit le Sénat dans son rapport sur départemental, loin de tout territoire
la loi de 2004 à propos des vécu, constitue une véritable ressource
compétences et responsabilités pour l'institution : il n'a pas, à la
économiques des régions: « En différence des communes et des
matière économique, la loi du 13 août régions, une identité territoriale à
2004 confirme le rôle prééminent de la défendre; il exerce des compétences
région. Cependant, plutôt que de lui au sein d'une juridiction. En dépit des
confier la responsabilité de la politique effets de localisme induits par le
économique régionale, comme prévu découpage cantonal, le département
initialement, le Sénat a souhaité, lors est libéré du poids des territoires
de la deuxième lecture, conférer un vécus: il peut s'adapter à des
caractère expérimental à ce transfert et circonstances territoriales très
a préféré attribuer à la région un rôle hétérogènes. Il peut se faire région,
de coordination. comme dans le cas des Pyrénées
Ce recadrage tient compte de la Atlantiques par exemple, ou quartier
sensibilité des autres acteurs locaux, de la grande agglomération, comme
notamment des départements qui ont dans celui de l'Île-de-France. Ceci,
craint de voir remises en cause leurs ajouté à la marge de manœuvre
propres initiatives en ce domaine. Le financière qui a longtemps caractérisé
dispositif adopté satisfait en même l'institution départementale a ouvert
temps au principe désormais inscrit une grande souplesse à son agenda.
dans la Constitution selon lequel « Lui, dont le champ de compétence
aucune collectivité ne peut exercer de était le plus balisé de toutes les
tutelle sur une autre. ». Rien n'est collectivités, s'est permis des audaces
fermé, mais rien n'est ouvert. Tout que les régions, et encore pas toutes,
change pour que rien ne change, commencent à peine à envisager.
comme le disait le Prince Satina. Au-delà de la conjoncture politique,
Cet extraordinaire concours de c'est bien la perpétuation d'une
circonstances est-il le fruit de modernité paradoxale, celle d'un
l'accident? Pas seulement: il est aussi territoire non vécu et non identitaire,
des raisons structurelles qui expliquent fondé sur l'accessibilité des services,
la longévité et le succès de l'institution anticipé, pour différentes raisons, dès
départementale. On n'invoquera pas ici 1792, qui explique la permanence du
le facteur fonctionnel de la filière département dans le paysage
départementale/sénatoriale, trop territorial.
souvent utilisée pour expliquer «la
réticence au changement» des Les compétences contre la
représentants de la Nation, du moins responsabilité?
ceux qui siègent au Palais du
Luxembourg. Nous nous contenterons Pour bien des observateurs, la loi de
de souligner l'extrême labilité du 2004 est apparue comme le clou de
département et sa capacité cette insolente vitalité des
d'adaptation à des contextes départements. Sur 11 milliards d'euros
territoriaux très divers permis par deux de compétences transférées par le
caractéristiques. Le caractère arbitraire législateur, ce sont environ 8 milliards

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qui reviennent aux départements, dont, juridiques de la responsabilité, la
d'après l'assemblée des départements compétence ne confère pas un
de France, 5 milliards pour le transfert pouvoir, seulement un droit à la mettre
des minimas sociaux (Rmi-RmA) et en oeuvre. Par exemple, dans un autre
entre 2 et 3 milliards pour les autres champ d'action publique, la
compétences, alors même que dans la compétence « aide à la pierre »
période précédente, la situation déléguée aux communautés
financière des départements s'était d'agglomération demande, pour
améliorée par la combinaison d'une devenir une véritable responsabilité
croissance de leur pression fiscale et politique, que les communautés
d'un marché immobilier dynamique qui trouvent le moyen d'intervenir sur la
leur a assuré, entre 2001 et 2004, une maîtrise du sol. Un autre exemple,
augmentation de 45 % du produit des précédemment cité, est celui de
droits de mutation, qui passe de 3,6 l'action économique des régions, que
milliards à 5,2 milliards d'euros entre souligne le rapport sénatorial: on n'a
2001 et 2004. pas souhaité conférer aux régions la
Nous n'entrerons pas dans les détails responsabilité de la politique
de l'appréciation fine des charges et économique.
des ressources pour savoir si, Or, s'agissant des départements, le
financièrement, le département est, ou processus de dévolution de
pas, gagnant au jeu des transferts. Il compétences pourrait bien aboutir à
est du moins certain que ces une perte progressive de
transferts, plus que pour les autres responsabilité politique de l'institution.
collectivités entraînent un Plusieurs facteurs peuvent être
accroissement du « chiffre d'affaire » invoqués à l'appui de cette hypothèse.
des départements. D'une part les compétences
Pour autant, la loi de 2004 doit-elle transférées, pour la plupart, ne
être interprétée comme une victoire? constituent pas des champs de
Rien n'est moins certain. Notre compétition politique. Certes,
hypothèse est que, s'il s'agit d'une l'entretien et la restauration dans les
victoire, c'est une victoire à la Pyrrhus, collèges sont des prestations
dans laquelle l'institution importantes, pour lesquelles des
départementale a plus à perdre qu'à marges de progrès sont possibles;
gagner. Il se pourrait bien que mais ce n'est pas un champ disputé, ni
l'accumulation des compétences concurrentiel: personne ne va venir
lourdes loin de renforcer le contester le département dans ce
département, contribue à l'affaiblir, secteur d'action publique, et personne
voire à la marginaliser dans le paysage ne lui sera d'ailleurs reconnaissant s'il
politique. fonctionne bien. L'usager attend que te
D'une manière générale, l'enjeu d'une service soit effectué: il n'y a aucun gain
véritable « décentralisation » n'est pas politique à espérer de ce côté. Les
tant, on le sait, d'obtenir des « lourdes compétences d'action sociale
compétences », que de disposer des des Conseils généraux, aide aux
instruments juridiques et financiers de personnes âgées et revenu minimum
la « responsabilité » politique. Celle-ci d'insertion notamment, sont des
était, jusqu'à présent, réputée champs essentiels de l'action publique
s'incarner dans la « compétence et de la solidarité nationale. Mais là
territoriale générale » qu'avaient reçu encore, nonobstant leur importance,
l'ensemble des collectivités. ces secteurs sont politiquement
Cependant, sans les instruments neutralisés: les majorités électorales

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ne se feront pas sur la qualité des cantonale d'une administration
politiques d'insertion. centralisée hautement technique,
D'autre part, ces différentes directement rattachée aux présidents
compétences (on pourrait y ajouter les et aux directeurs généraux des
services d'incendie et de secours) services. Pour la plupart d'entre eux,
n'offrent qu'une marge de manoeuvre les conseillers généraux sont
extrêmement réduite à l'innovation. S'il marginalisés dans la décision politique
existe des latitudes, elles sont départementale, celle-ci étant d'ailleurs
techniques et organisationnelles, pas de moins en moins « politique » et de
politiques. Le législateur a très plus en plus « technique ». L'exécutif
fermement encadré ces secteurs départemental est à la tête d'une
transférés, de façon à limiter le plus machine sophistiquée dont il se doit
possible la capacité d'invention des d'être le gestionnaire consciencieux, et
collectivités bénéficiaires, jusqu'à en éventuellement imaginatif. La troupe
faire de purs exécutants de la politique des conseillers généraux apparaît, de
nationale. plus en plus, aux yeux de la
Autrement dit, ces transferts technostructure départementale,
n'apportent pas, aux Conseils comme une sorte de butte témoin du
généraux, de pouvoirs localisme historique, un vestige du
supplémentaires. Bien au contraire, ils passé de l'institution, qui la tire vers le
tendraient à les réduire. Et ceci, en bas et empêche de mettre en oeuvre
accentuant deux décalages déjà l'intérêt départemental. Il est évident
présents dans le système que la question électorale est toujours
départemental. présente ; mais de plus en plus
Le premier décalage sépare de plus en souvent, c'est le président lui-même
plus la compétence territoriale qui intervient dans les cantons, aux
générale du département de l'addition côtés du conseiller général de l'étape
de blocs de compétences spécialisés certes, mais pour défendre le bilan de
dont il « bénéficie ». De fait, même si l'institution dans son ensemble. Alors
certains conseils généraux continuent même qu'il se marginalise dans le jeu
à se comporter comme des acteurs territorial, du fait notamment de la
territoriaux, particulièrement en Île-de- montée en puissance des
France, interlocuteurs des régions et agglomérations, le département perd
des intercommunalités pour le sa prise de terre traditionnelle, ou
développement territorial, on peut plutôt, il ne sait plus comment combler
penser qu'ils ont perdu la bataille du le fossé croissant entre son mode de
territoire. Leur aisance financière, pour représentation politique et l'exercice de
certains, leur permet de peser dans le ses compétences. Politiquement, le
jeu territorial, mais, tendanciellement, conseiller général dans son canton
ils sont de plus en plus rattrapés par n'est plus responsable de rien, sauf s'il
leurs compétences et de moins en a réussi, ce qui est quand même
moins libres de leur agenda. On peut souvent le cas, à organiser dans son
faire l'hypothèse que, à la longue, leur canton une communauté de
participation au jeu territorial va se communes dont il a pris la présidence.
réduire à des gestes symboliques ou C'est à ce titre désormais, et non plus
des déclarations d'intention. à celui de conseiller général, qu'il
Le deuxième décalage concerne la exerce sa responsabilité politique.
sphère politique. Le poids des
transferts est tel qu'il éloigne encore La ligne de fuite: vers des agences
plus la représentation politique départementales?

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public, sur la base des compétences
Le département n'est pas la seule actuelles. Il n'est pas nécessaire,
institution locale à se trouver disent ces cadres départementaux, de
instrumentée au service des politiques faire fonctionner une collectivité
publiques nationales. Il est même territoriale pour cela. Un simple
normal que les autorités locales soient établissement public, avec un conseil
les exécutants de la volonté nationale. d'administration regroupant des élus,
Mais la différence fondamentale est des professionnels et des
que, s'agissant du département, cette représentants des usagers devrait
dimension d'exécution est inscrite dans suffire. Une sorte de super centre
ses gènes mêmes, alors que ce n'est communal d'action sociale.
pas le cas, du moins avec autant Très largement, il nous semble que
d'évidence, pour les gènes régionaux, cette transformation est en cours, de
qui disposent d'une capacité de fait, sinon en droit. Le décalage est tel
construction de politiques publiques y entre la dimension élective et la
compris dans des champs en dimension de prestataire dans les
apparence très contraints comme la départements que nombre
formation professionnelle, et pour les d'assemblées départementales
gènes intercommunaux, qui maîtrisent pourraient constituer l'embryon
de plus en plus les instruments de la (pléthorique) de futurs conseils
responsabilité politique territoriale. d'administration.
Le département est ainsi, nous Ainsi, sans le savoir, les modernes
semble-t-il, victime de ses succès: le auraient gagné la partie. Pas tout à fait
législateur, par ignorance ou par ruse, cependant : l'effacement politique des
a peu à peu contribué à dépolitiser départements, qui n'est pas avéré
l'institution. Une ligne de fuite partout, notamment, on l'a dit, en Île-
plausible, selon nombre de techniciens de-France, ne s'accompagne pas
départements, directeurs généraux ou systématiquement de l'avènement de
directeurs généraux adjoints, serait l'institution régionale. Encore un effort
donc « l'agencification » (selon le pour être vraiment moderne ?
néologisme de Renaud Epstein) des Pour autant, la marginalisation
départements. Autrement dit la politique des départements est-elle
transformation en agences une bonne nouvelle ? On nous
départementales, chargées permettra de réserver notre réponse.
d'administrer différentes prestations au

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L'hypothèse de la rupture
Par Romain Pasquier, Chercheur au CNRS, CRAPE/Sciences-Po Rennes
Pouvoirs Locaux, n° 75 IV/2007

Conduire la réforme de l'appareil doublement symbolique. Elle incarne


territorial est éminemment complexe tout d'abord un « modèle » celui de
dans un système où le Sénat se voit l'administration territoriale de la
reconnaître un droit de priorité dans République où les principes d'égalité et
l'examen des projets de loi « ayant d'uniformité sont en réalité en
pour principal objet l'organisation des permanence négociés par les élus
collectivités territoriales >>. territoriaux et l'administration
Cependant, l'exigence de maîtrise des déconcentrée. Mais cette organisation
dépenses publiques et de clarification territoriale incarne aussi nombre des
des responsabilités politiques imposent dérives imputées ces dernières années
une rupture dans l'organisation au « modèle français »: une incapacité
territoriale de la République, estime de réforme, un gaspillage des deniers
Romain Pasquier. Celle-ci ne peut se publics, enfin un essoufflement
réaliser « qu'en établissant un principe démocratique résultant du caractère
de hiérarchie dans le fourre-tout de la illisible du système pour le citoyen
décentralisation française ». Ce ordinaire. Ajoutons à cela, le décalage
principe « doit bénéficier au niveau qui s'est opéré ces dernières années
régional, comme cela est le cas dans avec plusieurs grands pays de l'Union
tous les grands pays de l'Union européenne qui se sont engagées
européenne. La République ne peut dans d'ambitieuses politiques de
plus en effet se payer le luxe de deux réforme territoriale (Allemagne,
collectivités intermédiaires disposant Espagne, Italie, Pologne, Royaume-
toutes deux d'une clause générale de Uni, Suède). L'organisation territoriale
compétences ». Ainsi, « la de la République est ainsi une terre
conséquence logique d'une vierge pour tous ceux qui souhaitent
décentralisation plus hiérarchisée et expérimenter in vivo la rupture. On se
régionalisée serait la spécialisation de propose ici de tracer les contours de
l'échelon départemental et l'émergence cette hypothèse maximaliste.
d'une nouvelle carte territoriale ».
L'enjeu: résorber l'empilement des
structures
La rhétorique de la rupture occupe une
place de choix dans la stratégie du La France administrative tient en effet
nouveau pouvoir présidentiel. L'objectif aujourd'hui de la pyramide avec un
affiché est limpide, il s'agit de rompre État central, 26 régions, 200
avec les habitudes, les conformismes départements, 2588 groupements
et « inventer un nouveau modèle intercommunaux à fiscalité propre et
français ». Pour l'observateur attentif près de 36 782 communes. Les
du système de décentralisation, structures se sont empilées, les 334
l'occasion est trop belle pour ne pas pays reconnus venant concurrencer
prendre le gouvernement au mot et les 4039 cantons existants, les
poser la question : une rupture dans communautés d'agglomération venant
l'organisation territoriale de la concurrencer les communes. Au fil des
République est-elle possible? Notre réformettes et des lois de courte vue,
organisation territoriale est en effet la France se retrouve ainsi avec cinq

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niveaux de collectivité auxquels il faut l'appareil administratif » et plaidait
ajouter les multiples découpages notamment pour une plus grande
fonctionnels et administratifs annexes responsabilité politique et financière
que l'État n'a cessé d'organiser à côté des collectivités territoriales et une «
des administrations traditionnelles: disparition de toutes les structures
zones diverses de reconversion, de redondantes ». Qu'attendons-nous
rénovation, de développement, zones donc pour supprimer les départements,
littorales, zones de montage, espaces regrouper les communes, donner un
et sites à préserver, parcs naturels, vrai pouvoir fiscal aux régions et aux
communautés de communes, nouvelles communes, répartir les
communautés d'agglomération, refonte compétences au lieu de les entasser?
de certains départements, organisation La solution est simple à écrire mais
de coopérations transfrontalières, extrêmement complexe à mettre en
commissariat en charge d'actions oeuvre. Les Français y sont hostiles
spécifiques sur des territoires dans leur majorité et les 500 000 élus
transversaux etc. L'émergence de ces locaux sont loin d'y être
territoires spécifiques dissocie l'assise majoritairement favorables tout comme
géographique de la représentation une grande majorité de sénateurs.
politique de la population. Mis en Doit-on pour autant écarter toute
mouvement grâce au déséquilibre hypothèse ambitieuse de réforme
initial provoqué par les lois de territoriale en France et attendre
décentralisation, le système local patiemment l'épuisement financier de
évolue aujourd'hui de manière l'État, seule variable capable de faire
spontanée autant que régulée, le droit bouger les lignes ? Rappelons tout de
venant, à certaines étapes, prendre même que les principaux pays qui
acte ou encadrer des dérives tirent la croissance économique
possibles. La République est devenue européenne aujourd'hui (Allemagne,
une mosaïque d'espaces Espagne, Royaume-Uni), sont des
intermédiaires et différenciés sans pays qui ont su faire évoluer leur
corps équivalents pour les gouverner. organisation territoriale ces dernières
Au rebours des réformes engagées années.
chez nos partenaires européens (carte
communale, régionalisation), les Le principe de hiérarchie contre les
gouvernements n'ont jamais blocs de compétences
véritablement essayé de résorber
l'empilement des structures. Pourtant, La logique de l'organisation des
l'efficacité de l'action et les finances collectivités territoriales qui prévaut en
publiques en souffrent, chacun en France depuis les lois de
convient, d'autant que la décentralisation de 1982 est celle de la
décentralisation vers les collectivités spécialisation des échelons, avec un
territoriales ne s'est pas accompagnée principe dit régulateur, celui des blocs
d'une révision systématique à la baisse de compétence. Cette logique a
des moyens des administrations conduit à attribuer aux différentes
déconcentrées, bien au contraire. Le catégories collectivités des domaines
rapport Pébereau sur la dette publique de compétences o priori cohérents:
soulignait encore, voilà peu, que « si la - la commune s'est vue attribuer la
dépense publique n'est pas gérée avec maîtrise du sol, impliquant l'essentiel
insuffisamment de rigueur en France, des compétences en matière
c'est en première analyse en raison d'urbanisme, et la responsabilité des
des lourdeurs et des incohérences de équipements de proximité;

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- le département devait assumer une pourrait aisément décliner ce
mission de solidarité et de péréquation, raisonnement en matière économique
par la gestion des services d'aide (aides aux entreprises, aides à
sociale et par une redistribution des l'innovation et à la recherche) ou
moyens financiers entre les d'aménagement du territoire. Chaque
communes, à l'image des nombreuses échelon revendique le droit à s'occuper
collectivités intermédiaires présentes de tout et ne trouve de limites que
dans les pays voisins (provinces dans la contrainte budgétaire. L'accent
espagnoles ou italiennes, Kreise mis par de plus en plus de collectivités
allemands...) ; sur le développement durable des
- la région a été chargée de conduire la territoires qui leur permet d'investir
planification, l'aménagement du quasiment tous les champs de l'action
territoire et l'action économique et de publique en constitue une illustration
développement, ce qui l'a amené à récente évidentes.
recevoir la compétence de droit C'est directement de la superposition
commun en matière de formation des compétences et des territoires que
professionnelle. naît le risque de chevauchement des
L'acte Il de la décentralisation est venu actions, de gaspillage des deniers
confirmer ce schéma initial. Or, la publics et de confusion des légitimités.
régulation par bloc de compétences ne Le seul remède qui vaille est la rupture
fonctionne pas, tout le monde en avec cet invariant de la gestion
convient. Si les collectivités sont en territoriale en France : le principe de
principe spécialisées par secteurs de non-hiérarchie entre les collectivités
politiques publiques, mais elles territoriales. L'empilement ne constitue
interviennent en réalité dans tous les pas en France une hiérarchie au sens
secteurs parce qu'elles ont toutes (la où les règlements élaborés par le
commune, le département, la région) département ne s'imposeraient pas à
une légitimité démocratique de type la commune, ceux de la région au
territorial et que, de fait, elles département et à la commune. C'est
s'attribuent la compétence territoriale une exception notable par rapport à
générale, alors même qu'elles ne l'ont toutes les grandes démocraties
pas au plan juridique. En d'autres européennes, dans la mesure où ceux-
termes, le conseil général ne peut pas ci ont tous défini un niveau de
se désintéresser des affaires de son collectivités territoriales comme étant
territoire même si elles n'entrent pas supérieur aux autres, le niveau
formellement dans ses blocs de régional en l'occurrence. Face aux
compétences. Ainsi, en matière enjeux majeurs de maîtrise des
culturelle, le conseil général s'occupe dépenses publiques, la question du
théoriquement des archives principe de hiérarchie est de celle que
départementales et de la bibliothèque. les institutions publiques françaises ne
Mais existe-t-il un seul conseil général vont plus pouvoir éluder très
qui se soit limité à ces deux longtemps.
compétences en France ? Les conseils
généraux ont tous développé des Région-département: le couple
politiques culturelles de niveau infernal
départemental, avec des traits de
politique culturelle qui ressemblent Si l'on choisit de refonder notre gestion
beaucoup à ceux des communes et à territoriale sur le principe de hiérarchie
ceux des régions, avec des au profit du niveau régional, se pose
équipements, des évènements etc. On naturellement la question du couple

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région-départements. Valéry Giscard l'appareil normatif qui découle de
d'Estaing affirmait, à cet égard, qu'« un l'action publique. Cette affirmation va à
jour il faudrait choisir entre la région et l'encontre d'une bonne partie de
département, car il ne saurait y avoir l'héritage de la pensée révolutionnaire
entre l'État et communes deux qui pose comme axiome le principe de
collectivités intermédiaires ». Le l'homogénéité des normes et de
moment est venu de choisir la l'égalité de traitement des citoyens.
collectivité intermédiaire majeure dans Cependant, tout conduit aujourd'hui à
l'organisation de la République. Quoi aller à rebours de ces pesanteurs
qu'on en dise, régions et départements culturelles: la maturité institutionnelle
sont largement concurrentiels en acquise par les collectivités
matière de développement territoriales; la diversité des situations
économique, d'aménagement du territoriales à appréhender et à réguler
territoire, d'innovation, de tourisme ou ; la complexité des problèmes à traiter.
de politique environnementale. Tout justifie que, comme dans toutes
Le triptyque région-agglomération-pays les grandes démocraties européennes,
sont les échelons politiques et d'action une part du pouvoir normatif aille aux
publique qu'il faut privilégier — à la fois grandes collectivités intermédiaires,
pour des raisons d'échelles c'est-à-dire aux régions. Parce qu'elles
d'organisation, de pertinence spatiale sont les premières des collectivités
et géo-économique, de renforcement territoriales sur le double plan
du "maillage" démocratique et démographique et géographique (elles
d'efficacité de la décentralisation. Cela englobent les départements et les
fait plus de trente ans que les communes), il convient de transférer
spécialistes de la décentralisation en aux conseils régionaux un pouvoir de
conviennent dans leur grande nature réglementaire leur permettant
majorité... mezzo vote, sans qu'aucune d'appliquer de manière diversifiée,
réforme véritablement d'envergure sous réserve du contrôle de légalité,
n'aboutisse. Le gouvernement de les textes de nature législative
Jean-Pierre Raffarin avait bien essayé régissant la définition et la réalisation
de faire de la région, la collectivité « des politiques publiques. Par exemple,
chef de file » en matière de cela permettrait de fixer un socle
développement économique, mais il national pour le niveau du Rmi avec la
avait dû renoncer, un soir d'août 2004, possibilité d'une déclinaison régionale
sous la pression du lobby à la hausse, comme c'est le cas dans
départementaliste au Sénat. les régions italiennes, l'échelon
L'opposition des départementalistes à départemental restant la
tout élément de hiérarchisation dans la circonscription de mise en oeuvre.
décentralisation française montre
paradoxalement la voie de la réforme. Que faire du département?
La fin du couple région-départements
passe par la consécration du principe Dans ce schéma, se pose
de hiérarchie et un nouveau partage naturellement la question du maintien
du pouvoir normatif entre l'État et les de l'échelon départemental en tant que
collectivités territoriales, et en tel. Cette question est d'autant plus
particulier entre l'État et les régions. Le délicate que le département semble
pouvoir politique et son corollaire, la insubmersible. Critiqué, déjà, lors du
responsabilité, ne peuvent en effet se vote des lois fondatrices de
concevoir sans la capacité donnée aux l'organisation territoriale de la
élus de concevoir et d'approuver République, en 1871 et 1884, pour son

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caractère inadapté et du paysage institutionnel local. Ainsi,
antidémocratique, l'échelon certaines régions, dont le territoire est
départemental se nourrit de l'adversité. hétérogène ou la population très peu
Lorsque Jean-Pierre Raffarin annonce dense, peuvent justifier le maintien
son grand chantier de refonte de la d'une collectivité départementale, à
décentralisation en 2002, le sort du l'exemple de la région Languedoc-
département semble définitivement Roussillon ou encore de la région
réglé: il ne disparaît pas, mais il va Auvergne. En revanche, on peut
devenir une collectivité territoriale de s'interroger sur la pertinence de
second rang, plutôt spécialisée, maintenir des départements au sein de
encadrée par deux autres collectivités la région Île-de-France ou même,
à vocation généraliste : les comme cela revient souvent en débat,
agglomérations et les pays d'un côté, en Alsace et en Corse. Dans le même
les régions de l'autre. Deux ans plus esprit, il semble indispensable de
tard, le bilan se révèle non seulement revenir sur l'idée de fusionner le
maigre pour les régions et les conseil général et le conseil régional
agglomérations, mais surtout plutôt dans l'Outre-mer où la superposition
positif pour les départements. Ceux-ci géographique et institutionnelle ne se
ont gagné des compétences justifie en aucune manière, si ce n'est
supplémentaires (dont certaines, sans pour alimenter un clientélisme politique
doute, comme l'administration du suranné. L'effacement du département
RNA', n'enchantent guère les dans ces différentes zones aurait pour
responsables politiques et conséquence le transfert des
administratifs départementaux); ils ont compétences actuellement dévolues
pratiquement obtenu, sinon la aux conseils généraux, soit à l'échelon
suppression des pays, du moins leur régional, soit à celui des communautés
mise sous tutelle départementale ; et d'agglomération. Cette réforme est tout
surtout a été évité l'acte majeur, qui à fait possible puisque l'article 72 de la
aurait bouleversé le paysage Constitution mentionne la catégorie «
institutionnel territorial, à savoir départementale » comme collectivité
l'affirmation d'une hiérarchie entre territoriale de la République mais non
collectivités territoriale. le nombre ni la localisation
S'il n'est pas envisageable de géographique des départements6.
supprimer le département, deux Cette fusion de départements ou
solutions de portée inégale s'offrent l'extension des régions pourraient être
eux décideurs. La première option encouragées financièrement par l'État
consiste à expérimenter une carte car celles-ci seraient sources
territoriale à géométrie variable. d'économie pour le contribuable.
L'indivisibilité de la République n'exclut La seconde option, plus ambitieuse,
pas, en effet, la mise en oeuvre de consiste à spécialiser les
solutions différentes, dans le respect départements dans un rôle de
d'un même cadre juridique. Autant la circonscription des politiques sociales
présence du département peut paraître et de faire élire les conseillers
indispensable dans les zones rurales régionaux sur la base d'un
où il est le véritable niveau de la regroupement de cantons, qui pourrait
solidarité territoriale, autant il prendre la forme d'un arrondissement
contribue, dans les zones urbaines ou pays adapté aux nouvelles réalités
denses où existe déjà un pouvoir de l'intercommunalité, et qui pourrait
urbain d'agglomération, l'un des lui-même, par ailleurs, servir de
éléments qui contribue à la complexité support à une implantation de l'État

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rénovée. Chaque conseiller autonomes. Dans ce pays, au total et à
d'arrondissement ou de pays, au tous les niveaux, ce sont plus de
même titre qu'aujourd'hui chaque quatre cents organismes mixtes qui
conseiller général, pourrait être à permettent de négocier les politiques,
l'écoute de « son » territoire et relayer les projets et les financements et toute
ses préoccupations auprès de loi nouvelle tend à prévoir la création
l'instance régionale, qui assurerait ainsi d'un conseil représentatif des
la synthèse entre proximité et communautés autonomes.
dimension infranationale. Conduire la réforme de l'appareil
Cette nouvelle carte des collectivités territorial est éminemment complexe
territoriales pose in fine la question du dans un système où le Sénat se voit
positionnement de l'État territorial dont reconnaître un droit de priorité dans
le découpage n'a pas évolué depuis l'examen des projets de loi « ayant
les années 1960. Il est temps de pour principal objet l'organisation des
disjoindre la carte des collectivités collectivités territoriales ». Cependant,
territoriales et celle de l'État, en l'exigence de maîtrise des dépenses
prenant acte qu'il n'est plus nécessaire publiques et de clarification des
qu'elles se superposent, ni qu'elles responsabilités politiques imposent
soient homogènes et similaires en tout une rupture dans l'organisation
point du territoire. Il s'agit notamment territoriale de la République. Celle-ci
de mettre fin à la division des services ne peut se réaliser qu'en établissant un
extérieurs de l'État en directions principe de hiérarchie dans le fourre-
départementales ou régionales par tout de la décentralisation française.
ministère et à la réorganiser en pôles Ce principe doit bénéficier au niveau
autour des préfets de région. Le régional, comme cela est le cas dans
partage du pouvoir normatif implique tous les grands pays de l'Union
aussi que l'État et les collectivités européenne. La République ne peut
territoriales soient associés à la plus en effet se payer le luxe de deux
gestion des secteurs d'action publique collectivités intermédiaires disposant
dans lesquels ils interviennent toutes deux d'une clause générale de
conjointement. Une conférence compétences. Ainsi, la conséquence
sectorielle réunissant chaque ministère logique d'une décentralisation plus
et les collectivités territoriales pourrait hiérarchisée et régionalisée serait la
être institutionnalisée, à l'image de ce spécialisation de l'échelon
qui existe en Espagne entre les départemental et l'émergence d'une
représentants des ministères et les nouvelle carte territoriale.
représentants des communautés

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Les provinces italiennes : entre subsidiarité et remise en cause
Par Marco Brunazzo, Chercheur à l’Université de Trente et Christophe
Roux, Post-doc CNRS (CEPEL-LEA ETAPES), Université de Montpellier I
Pouvoirs Locaux, n° 75 IV/2007

Cousine du département français, la province italienne est dans une situation


paradoxale: pilier de l'organisation territoriale depuis l'Unité, elle apparaissait la
moins légitime des collectivités en raison de son rôle subalterne lorsque les régions
ont été mises en place. Cependant, alors que la réforme fédérale tend à faire
percevoir les régions comme le moteur de la recomposition territoriale de l'État, elle
consolide la place des provinces, dont le nombre augmente, alors même que les voix
se font plus nombreuses pour demander leur abolition au nom de la faible visibilité de
leur action et de leur coût. Au total, la province fait l'objet d'appréciations
discordantes dont il est difficile de prévoir les conséquences en Italie.

La province (provincia, au pluriel l'ordonnancement juridique servira de


province) a été l'échelon constitutif de base, par extension, à celui du
l'État italien au côté des communes à Royaume d'Italie entier dans les
la proclamation de l'Unité en 1861. premières années de l'Unité. Le décret
Très différentes entre elles (avec des du 23 octobre 1859 (dit loi Rattazzi, du
rapports entre les extrêmes de 1 à 41 nom du ministre de l'Intérieur
pour la population résidente, de 1 à 35 piémontais de l'époque) divisait le
pour la superficie, de 1 à 52 pour le territoire de la Maison de Savoie en
nombre de communes incluses selon quinze provinces (dont celles de
une étude de l'Union des provinces Chambéry, Annecy et Nice qui seraient
d'Italie — UPI — de 2003), elles ont ensuite cédées à la France).
longtemps eu en commun d'avoir pu L'extension de ce système répartissait
prospérer sans être contestées par les ainsi la Péninsule et ses îles en 69
régions dont l'avènement a été tardif, provinces. La province était dirigée par
d'abord limité aux cinq régions à statut un gouverneur, ensuite dénommé
spécial (Val d'Aoste, Trentin Haut préfet, chargé de représenter le
Adige, Frioul Vénétie Julienne, gouvernement localement.
Sardaigne, Sicile) au sortir de la Avec la loi du 3o décembre 1888, le
Seconde Guerre mondiale pour gouvernement Crispi crée la junte
l'essentiel, avant d'embrasser toute la provinciale administrative qui, dirigée
Péninsule dans les quinze régions par un président choisi par et parmi les
restantes en 1970. membres du Conseil provincial,
À l'origine, c'est la province — qui assume les fonctions jusqu'alors
prend le nom de son chef-lieu attribuées en la matière au préfet en
(province de Bergame, Sienne, sus de ses fonctions de représentant
Cosenza, etc.) — qui constitue la local du gouvernement. Cependant,
principale et nouvelle subdivision dès l'ère giolittienne (1892-1911) se
administrative du pays né de siècles dessine un mouvement de limitation du
de fragmentation politique. Il trouve rôle des provinces. À cause d'une
son origine dans la réforme du restriction de leur capacité de dépense
Royaume de Sardaigne, moteur de et de la compétition ouverte avec les
l'unité italienne et dont préfets, de nombreuses compétences

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sont renvoyées au gouvernement et abroge les dispositions limitatives
central. Les provinces commencent établies par le texte unique de 1934.
ainsi à devenir des rouages de Le gouvernement de la province est
construction du consensus notabiliaire provisoirement confié à un président et
plutôt que des institutions l'administration à une députation
représentatives des intérêts provinciale (correspondant à la junte),
territoriaux. Les réformes successives tous deux nommés par le préfet. C'est
de l'ordonnancement provincial (par en 1951 que, par le texte unique du 5
des lois de 1889, 1898, 1908 et 1915) avril, le Parlement approuve les
n'altéreront pas substantiellement un normes relatives à la composition et
tel cadre. l'élection des organes provinciaux en
Sous le fascisme, le régime penche rétablissant les anciennes institutions
évidemment vers un fort centralisme, (Conseil, junte, président de la junte)
introduit par une série de lois votées en vigueur jusqu'en 1928. Le 27 mai
entre 1923 et 1925. Une loi du 27 suivant ont lieu les premières élections
décembre 1928 abolit le Conseil provinciales régies par un mode de
provincial et la junte, confiant scrutin mixte qui deviendra
l'administration de la province à un complètement proportionnel avec la loi
président exerçant les prérogatives de du io septembre 1960. En synthèse,
la junte tandis que les pouvoirs du selon les dispositions de 1951, la
conseil sont confiés à un «recteur» province dispose d'un conseil,
désigné par nomination royale. Le l'exécutif est attribué à une junte
nouvel ordonnancement est complété dirigée par un président et composée
par le texte unique de la loi dite de plusieurs assesseurs. L'assemblée
«communale et provinciale» (décret du provinciale est composée de
3 mars 1934) qui attribue au ministre conseillers, en nombre proportionnel
de l'Intérieur, et non au roi, la au nombre d'habitants de la province
nomination des recteurs. En outre, des enregistrés lors du dernier
normes plus restrictives, analogues à recensement, élu au suffrage universel
celles destinées aux communes, sont direct pour quatre ans, selon les règles
adop tées en matière de contrôle applicables aux communes et dans le
administratif. Les délibérations cadre de circonscriptions électorales
provinciales sont soumises à l'examen définies par décret du président de la
de la préfecture, de la junte provinciale République. Les assesseurs et
administrative et du ministère. président sont élus par la majorité
Ces rappels historiques effectués, cet absolue des conseillers provinciaux. Le
article se concentrera sur la période système de « gouvernement » est de
républicaine de l'Italie en distinguant type parlementaire avec un président
les caractéristiques des provinces qui exerce un rôle de primus inter
avant et après le lancement de la pares au sein d'une junte représentant
réforme de l'ordonnancement territorial les équilibres issus des urnes. Les
des années 1990. assesseurs en viennent à être des «
délégués » des partis voire des
Jusqu'aux années 1990: un échelon courants internes aux partis, donnant
fonctionnel et subordonné vie à un véritable party government.
D'un point de vue organique d'abord, à Par ailleurs, en ce qui concerne les
la chute du fascisme, une loi du 4 avril compétences, dans sa formulation
1944 vient poser des normes originelle, la Constitution italienne de
transitoires, dans l'attente des 1947 est peu diserte sur le rôle des
élections « administratives » (locales), provinces. Si leur existence est

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constitutionnellement consacrée régions, d'aucuns estimeront que le
(puisque, au terme de l'art. 114, « la maintien des provinces est intenable
République est composée de régions, compte tenu du rôle hiérarchique que
de provinces et de communes »), la Constitution attribue à l'échelon
l'essentiel du titre V de la seconde régional. Prenons par exemple
partie de la loi fondamentale italienne l'important décret présidentiel du 24
porte essentiellement sur les régions. juillet 1977 qui transfère aux
Comme les communes, les provinces collectivités territoriales une vaste série
sont « des collectivités territoriales de fonctions relatives à l'aménagement
autonomes, dans les limites des du territoire, l'agriculture, le
principes fixés par les lois générales développement économique, les
de la République, qui en déterminent services sociaux et les activités
les fonctions » (art. 128); elles sont culturelles : c'est la région qui reçoit
aussi « des circonscriptions de toutes les fonctions directives tandis
décentralisation de l'État et de la que les provinces, comme les
région » (art. 129 al. 1er). Cette place communes, ne constituent que des
limitée est renforcée par te principe de cellules administratives devant opérer
hiérarchisation introduit au profit des selon les consignes régionales. Les
régions : ces dernières étaient censées provinces sont donc doublement
exercer, à travers un organe mis en subordonnées : le gros des
place par une loi nationale, le contrôle compétences revient au pouvoir
de légalité des actes provinciaux central et celles qui sont
(comme ceux émanant des échelons décentralisées le sont essentiellement
inférieurs) (art. 130 al. ler). en faveur des régions. À cela s'ajoute
Ce manque d'attention du constituant de surcroît une ultérieure
ne sera que faiblement suppléé par le dépossession partielle « par le bas » à
législateur. Les lois des 18 mars et 16 la faveur de la création, sur certains
octobre 1951 attribuent aux provinces territoires, de regroupement
des compétences limitées, surtout intercommunaux, qu'il s'agisse des
dans le domaine de l'assistance communautés de montagne ou, dans
sociale et sans s'éloigner très la région du Trentin Haut Adige, des
fortement de la législation synthétisée entités intermédiaires entre communes
en de 1923. Les premières décennies et provinces que sont les comprensori.
de l'ère républicaine sont donc À partir de 1990, l'Italie s'est engagée
marquées en Italie par l'absence de dans une réforme profonde de son
mise en oeuvre des principes système d'organisation territoriale à
d'autonomie et d'organisation travers plusieurs réformes importantes
polycentrique reconnus par les articles déjà exposées dans ces colonnes
5, 114 et 128 de la Constitution et par Dans ce cadre, la montée en
la domination hiérarchique de l'État sur puissance des régions ne s'est pas
les collectivités territoriales, avec un faite en laissant inchangé les échelons
processus décisionnel centralisé ne inférieurs.
laissant guère d'espace aux
administrations locales. Appuyé par les La province revalorisée depuis les
« centralistes » pour lesquels une telle années 1990
concentration est gage d'efficacité de
l'État sur le territoire à travers l'action Le premier point notable concernant
des préfets, un tel choix perdra aussi les provinces touche aux aspects
de ses opposants chez les « localistes organiques, avec la grande nouveauté,
» dès lors que, face à l'avènement des introduite en 1993, de l'élection au

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suffrage universel direct du président président et Parlement) et qui peut être
de la province selon un mode de défini, à la suite de certains
scrutin inspiré de l'élection, directe elle commentateurs, comme semi ou néo-
aussi, des maires des communes de parlementaire. En effet, en instituant
plus de 15000 habitants. Alors que un double circuit de représentation
l'élection des conseillers provinciaux électorale (le président et le conseil), la
s'effectue sur la base de collèges réforme a redéfini profondément les
uninominaux, le président de la bases et la pratique politico-
province est élu au suffrage universel institutionnelles du niveau provincial.
et direct lors de l'élection du conseil. Fort de l'élection directe, c'est au
Lors de l'acte de présentation de la président qu'est conférée une
candidature, chaque candidat à ta prééminence institutionnelle sur le
fonction de président de la province conseil qui favorise la distinction du
doit déclarer son lien avec au moins travail entre les deux institutions. C'est
l'un des groupes de candidats à ainsi que le président exerce en
l'élection provinciale, les électeurs première ligne la responsabilité du
pouvant exprimer leur vote en faveur gouvernement et nomme et révoque
du groupe de leur choix tout en votant les assesseurs, qui finissent par
pour le candidat du groupe qui se devenir davantage des collaborateurs
présente à la présidence. Le président ou des hommes de confiance que des
est élu dans le cadre d'un scrutin à véritables protagonistes.
deux tours (le second ayant lieu si nul Un second point concerne la nouvelle
n'obtient de majorité absolue au attribution de compétences aux
premier, avec des possibilités de provinces, lancée avec la ratification,
déclarer des apparentements en 1989, de la Convention européenne
complémentaires par rapport au relative à la Charte des autonomies
premier tour). L'attribution des sièges locales et avec l'importante loi n° 142
du conseil provincial est effectuée du 8 juin 1990. Cette dernière, en
après la proclamation de l'élection du particulier, assigne à la province des
président. Le ou les groupes politiques fonc tions propres, quoique sectorisées
dont est issu le président élu reçoivent, et fragmentées, en matière
s'ils n'ont pas atteint ce seuil, 6o % des d'assistance sociale, d'instruction et
sièges, un seuil de représentativité de d'assistance scolaire, de viabilité et de
3 % des suffrages exprimés étant posé travaux publics, de lutte contre la
au premier tour. pollution et de défense des sols, ainsi
Il serait erroné de considérer la loi n° que dans le cadre de la programmation
81 de 1993 comme une simple réforme (appui aux programmes régionaux,
du mode de scrutin : en effet, elle a prédisposition du plan territorial de
redessiné en profondeur tout le coordination, coordination et
système de gouvernement provincial. approbation des instruments de
Elle a institué un système bicéphale, planification territoriale des
basé sur des critères d'équi-ordination, communes). En outre, cette loi
de distinction des rôles et de contrôle intervient de manière radicale dans la
réciproque. Il s'agit donc d'un système répartition des compétences entre la
de gouvernement différent tant du junte, qui voit s'accroître son domaine
régime parlementaire (dans lequel d'intervention, et le conseil, qui devient
l'exécutif procède de l'assemblée, qui davantage un organe de définition des
peut aussi lui retirer sa confiance) que lignes directrices et de contrôle
du système présidentiel (basé sur politico-administratif avec des
l'indépendance organique entre compétences non plus générales mais

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énumérées limitativement. avec les provinces et communes dans
La loi n° 59 du 15 mai 1997 et le décret le cadre de la programmation socio-
législatif n° 112 de 1998 constituent économique.
deux autres passages essentiels dans La réforme constitutionnelle de 2001,
la restructuration de l'agencement des qui trans forme l'Italie en un pays
collectivités territoriales italiennes. La quasi-fédéral, introduit le principe
première, en particulière, confère aux d'égale dignité entre État, régions et
régions et aux collectivités locales collectivités locales. Selon le nouvel
toutes les fonctions et les missions article 114 de la Constitution, la
administratives relatives à la défense République ne se « divise pas en »
des intérêts et à la promotion du mais est bien « constituée » des
développement des différentes régions, des provinces, des communes
collectivités concernées, ainsi que et des villes métropolitaines. La
toutes les fonctions et missions réforme constitutionnelle a ainsi
administratives en vigueur dans les impliqué l'adoption d'une loi pour
différents territoires et exercés par l'adéquation à ces transformations de
toute institution de l'État, centrale ou l'ordonnancement des collectivités
décon centrée. Les fonctions qui locales, approuvée comme loi n° 131
doivent rester à l'État sont le 5 juin 2003.
expressément énumérées, tout comme Troisième point: en ce qui concerne
les régions doivent conférer aux l'évolution budgétaire, les chiffres les
collectivités locales toutes les fonctions plus récemment offerts marquent une
propres qui ne supposent pas une augmentation consistante dans la
activité unifiée au niveau régional. période récente: le total des dépenses
Cette organisation se veut conforme à générales est passé d'environ 9,1
toute une série de principes : milliards d'euros en 1999 à 16,4
subsidiarité, efficience et recherche milliards en 2004 Cependant, dans la
d'économie, responsabilité et unicité relation annuelle présentée par la Cour
de l'administration intervenante, des comptes italienne au Parlement en
principe d'adéquation (capacité de juillet 2007, il a été indiqué qu'au cours
l'administration à garantir de manière de ['exercice 2006 « demeure pour les
effective l'exercice des fonctions) et provinces la situation de stabilisation
différenciation dans l'allocation des après une période de croissance des
ressources en relation aux différentes recettes et dépenses dues à
caractéristiques. Le décret législatif n° l'extension des compétences.
112 de 1998 met en application ces Toutefois, alors que la croissance des
dispositions législatives. La décennie recettes courantes ne perdure point,
de réformes s'est achevée avec des tensions émergent dans le secteur
l'adoption du texte unique de des dépenses (...). Dans [es provinces,
coordination des dispositions la dépense courante continue à croître
législatives en vigueur en matière (...) et la situation de 2006 n'apparaît
d'ordonnancement des communes, pas favorable pour les finances des
provinces et de leurs formes provinces et des communes ». Un
d'association respectives. La loi n° 267 tassement semble donc se dessiner
de 2000 assigne à la région ces toutes dernières années.
l'organisation des fonctions Enfin, une quatrième caractéristique
administratives à travers les concerne l'augmentation du nombre de
communes et les provinces et la provinces. Rappelons qu'aux termes
mission de définir les principes autour de l'article 133 de la Constitution
desquels se structure la coopération italienne, par ailleurs non modifié par

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les réformes du titre V, « la l'écrasement qui résulte de la
transformation des circonscriptions nécessité de travailler sur des secteurs
provinciales et l'institution de nouvelles dispersés et grevés d'une
provinces dans le cadre d'une région superposition confuse avec les autres
sont établies par des lois de la niveaux d'intervention où « un peu tout
République sur l'initiative des le monde fait un peu de tout », dans le
communes et après consultation de la cadre d'une absence insupportable de
région ». En pratique, l'initiative distinction et de chevauchement entre
proprement dite revient aux les rôles ; de difficultés objectives à
parlementaires qui relaient aux s'insérer dans une dynamique
chambres les demandes communales. institutionnelle pour le moins
C'est ainsi que, depuis 1994, ont été tumultueuse et ne reposant pas encore
ajoutées [es provinces de Verbano, sur des jeux transparents; d'une
Lecco, Lodi, Rimini, Prato, Crotone, consolidation défaillante de l'image
Vibo Valentia, Monza, de la Brianza, externe (dans l'opinion publique) qui
Fermo, Barletta Andria-Trani, du Medio aurait été en correspondance avec la
Campidano, d'Ogliastra, de Gallura et croissance réelle de compétences et
de Carbonia-Iglesias, portant à fonctions comme centres de pouvoir
presque no le nombre de provinces. territoriaux, en mesure de garantir une
Sur le plan formel, cette inflation a réelle agrégation des intérêts sur le
porté à une confusion dans les usages: territoire ; d'un « écrasement
certaines des nouvelles provinces ne intermédiaire » persistant (entre État et
sont plus identi Un échelon néanmoins commune auparavant, entre région et
remis en cause commune ensuite) qui continue à les
Consolidée dans leur existence, pénaliser et auquel correspond dans
rénovée dans leurs modes de certains cas un affaiblissement des
désignation, multipliées sur le territoire pouvoirs substantiels ». Cela a conduit
national, la période serait-elle certains présidents de province en
favorable aux provinces? La teneur du personne à ne pas s'opposer à une
débat public italien laisserait plutôt éventuelle abolition de la collectivité
penser le contraire. Car, en substance, elle-même.
cet échelon figure sur le banc des Le second reproche actuellement fait
accusés pour un double motif: il serait aux provinces est la question leur coût.
inutile et trop dispendieux et, pour ces Depuis plusieurs mois maintenant, les
raisons, des voix loin d'être isolées critiques ne se calment plus dans un
demandent leur abolition pure et contexte marqué par la traque de
simple. gaspillages d'argent public dans un
L'inutilité supposée de la province pays à la situation financière délicate
découle du fait qu'elle apparaît, et dont les habitants se plaignent
notamment aux yeux des citoyens, régulièrement de la hausse du coût de
comme une entité peu lisible : moins la vie. C'est notamment un livre qui a
évidente que la commune et moins cristallisé avec succès le sentiment de
importante que la région. Un récent lassitude des Italiens (voir Le Monde,
rapport rédigé par le Centre d'études 31 mai 2007): celui de deux
sur les investissements sociaux (le journalistes du principal quotidien du
CENSIS) en partenariat avec l'UPI et pays, auteurs au printemps 2007 du
présenté à l'été 2007 a dénoncé best-seller (un million d'exemplaires
combien les provinces souffraient vendus!) intitulé La caste. Comment
aujourd'hui « d'un rôle politiquement les hommes politiques italiens sont
actif nécessairement contenu, au vu de devenus intouchables. Ce livre enlevé

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dépeint de manière minutieuse les Virulente, ces critiques systématisent
abus et gabegies dans l'usage des une préoccupation plus diffuse qui
deniers publics de la part des élus avait déjà pu conduire l'Upi elle-même
nationaux et locaux, soulevant à se déclarer contraire à la création
l'indignation de l'opinion et le rejet de la d'une série de nouvelles provinces
classe politique dans son ensemble. lombardes, des Marches et des
La présence des provinces n'est que Pouilles, à la fois lors de sa
l'un des éléments dans ce vaste consultation en commission à la
réquisitoire qui pointe des abus plus Chambre des députés et dans un ordre
flagrants, comme la création de du jour adopté le 23 octobre 2003
communautés de montagne en bords affirmant que « la multiplication des
de mer ou les avantages particuliers provinces provoque la fragmentation
exorbitants de certains parlementaires. des ressources et une augmentation
Il est cependant de fait que l'existence des coûts de gestion ».
même de la province n'est vue, dans Au total, la province italienne se trouve
un tel contexte, que comme un donc dans une situation paradoxale:
échelon administratif superflu, dont la formellement renforcée à certains
seule justification est d'être un égards dans le système territorial, elle
pourvoyeur de postes électifs et est dévaluée dans l'opinion et chez les
administratifs utiles pour politiciens en leaders politiques. Il reste à savoir si
quête d'une assise locale grassement ce vent de critique n'est que ponctuel
rétribuée et de clientèles à gérer par le — car la question de l'abolition des
jeu des administrations sous tutelle. provinces est consubstantielle au
Dans un pays où les scandales débat sur l'organisation territoriale de
politico-financiers ont joué un rôle de l'Italie depuis l'entrée en fonction des
premier plan dans la grave crise de régions — ou s'il préfigure au contraire
régime du début des années 1990, cet l'amorce d'un changement plus
élément ne saurait être négligé. profond.

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VII – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES
LOCALES : LE DEVENIR DES REGIONS, LES REGIONS EN
DEVENIR ?

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Histoire du fait régional en France
« L'actuel paraît renouer avec l'ancien »
Par Robin Degron, Ancien élève de l’Ecole nationale d’administration,
Docteur en géographie, chercheur associé au LERAD (EA2108)
Université Françaois Rabelais de Tours
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Décembre 2001, Nicolas Sarkozy, L'actuel paraît renouer avec l'ancien :


alors député des Hauts-de-Seine et regain. »
maire de Neuilly concluait ainsi une
contribution à la revue Pouvoirs locaux
: « Je crois urgente une nouvelle Polysémique, la notion de région
décentralisation assez audacieuse recouvre plusieurs niveaux d'échelle
pour faire des régions adultes et leur de l'analyse spatiale. Elle mêle des
donner un nouvel interlocuteur : un facteurs de compréhension physiques
Etat enfin réformé ». Décembre 2008, et humains. La complexité et la
l'urgence d'une nouvelle richesse du thème lui garantit une
décentralisation est porté dans le place centrale chez les géographes,
débat public national par le quelques soient les écoles, qu'elles se
Gouvernement et avec lui le retour de situent en continuité ou en rupture de
la bipolarisation entre l'Etat central et l'héritage vidalien (Lacoste, 1986). La
les régions. Une bipolarisation sans Région, en tant qu'aire géographique
doute accrue par la situation actuelle où s'exercent les compétences d'une
d'opposition entre le pouvoir central et collectivité territoriale mais aussi de
les exécutifs régionaux, qui n'est pas services déconcentrés de l'État, offre
sans souligner pour Robin Degron un un cadre structurant pour la recherche.
trait marquant de la géographie et de Par la référence historique aux
l'histoire de la France. C'est ainsi que grandes provinces d'Ancien régime et
l'auteur nous invite à revisiter l'histoire par l'effet de légitimation du Droit, la
du fait régional depuis les provinces de Région apparaît comme un objet
l'Ancien régime jusqu'à la réforme géographique incontournable dont
constitutionnelle de 2003. Son analyse l'étude dépasse les débats récurrents
de la crise de l'échelon régional sur la pertinence géohistorique des
dépasse les grilles de lecture de la frontières choisies. La Région fait
géopolitique interne pour pénétrer le système et s'inscrit dans un champ
champ de l'analyse géopolitique d'analyse spatiale qui dépasse
externe. « Les destinées de l'Europe et aujourd'hui la simple problématique du
des régions, notamment en France, clivage Paris – Province (Gravier,
sont liées. ». Robin Degron démontre à 1947). La situation actuelle
quel point le blocage du mouvement d'opposition entre le pouvoir central et
européen d'intégration macro les exécutifs régionaux, à l'exception
régionale, pourtant rendu nécessaire de ceux de la Région Corse et de la
dans le contexte de la mondialisation, Région Alsace, paraît souligner un trait
se répercute aujourd'hui au niveau marquant de la géographie et de
régional : « Dans ce contexte tendu, la l'histoire de la France. Si elle ne
suspicion, la méfiance, voire la présente pas en soi de caractère
défiance, semblent de nouveau inédit, la bipolarisation entre l'État
caractériser la relation entre l'Etat central et les régions s'inscrit
central et les assemblées régionales. cependant dans un contexte
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international renouvelé qui conduit à pour l'Europe et de la réforme
remettre en cause les grilles de lecture constitutionnelle nationale de 2003
traditionnelles. Dans le cadre de la laisse place à une profonde
construction européenne, la France dépression. L'analyse de la crise de
semble en effet en retrait du courant l'échelon régional dépasse les grilles
favorable à la décentralisation de lecture de la géopolitique interne.
régionale. Si on laisse de côté le cas
des États fédérés, comme l'Allemagne, La lente et difficile réémergence du
où les relations entre le Bund et les fait régional en France
Lander se caractéri sent naturellement
par un certain équilibre, les évolutions La Révolution refond la carte
enregistrées en Espagne, administrative du Pays
spécialement en Catalogne, mais aussi
au Royaume-Uni, avec le mouvement Dans une logique de rupture avec les
puissant et irréversible de devolution, cadres territoriaux hérités de l'Ancien
interrogent sur la permanence du régime, la Constituante de 1790 établit
modèle centralisateur français une carte administrative fondée sur le
(Rosanvallon, 1990). Les régions découpage du royaume en
françaises et les politiques qu'elles départements. Les contours de ces
conduisent sur le terrain semblent nouvelles entités respectent cependant
d'autant plus sensibles à l'antagonisme le tracé des anciennes provinces
politique conjoncturel que les moyens rendant ainsi possible leur
de l'Union en faveur de la politique réémergence.
régionale dans l'ex UE à 15
s'amenuisent. L'aide à apporter aux Particulièrement complexe à la fin de
nouveaux pays membres au titre de la l'Ancien régime, l'organisation
politique de cohésion devient territoriale de la France donne
naturellement prioritaire. L'alliance cependant un rôle important à
Europe-régions (Drevet, 1988) l'échelon provincial.
demeure toutefois structurante et À la veille de la Révolution, la province
gagne même en amplitude par s'impose comme l'échelon structurant
l'intégration d'un troisième niveau de la carte administrative du Pays.
d'action géopolitique infra régional: les Encore faut-il s'entendre sur le sens du
agglomérations et les pays. Le tout mot province. Plusieurs réalités
forme une géoalliance : une géographiques et géopolitiques se
association spatialement structurée et cachent sous le même vocable. Si on
durable de partenaires identifiés par met à part les provinces les plus
leur rapport singulier au territoire, unis périphériques, souvent les plus
autour de valeurs et d'intérêts tardivement rattachées à la France (ex.
communs et qui sont dotés d'une Corse, Lorraine), qui sont dotés d'un
certaine autonomie de décision et de statut transitoire de pays d'imposition,
moyens d'action (Degron, 2008). deux modèles provinciaux coexistent
La réémergence du fait régional dans pour l'essentiel : les pays d'États et les
le débat public national paraît pays d'élections (Cabourdin et Viard,
aujourd'hui à un tournant de son 1978). Seuls la Pro vence, le
histoire. Après l'élan donné par les lois Languedoc, la Bourgogne et la
de décentralisation du début des Bretagne sont dotés de pays d'États.
années 8o et le soutien du mouvement Par leur métrique et leur échelle, ces
d'intégration macro régional européen, provinces correspondent
l'espoir né d'un projet de Constitution approximativement aux actuelles

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régions Provence-Alpes-Côte d'Azur, d'élection dans le système administratif
Bourgogne, Languedoc-Roussillon et et financier royal. Sur le plan de la
Bretagne ; leur substance politique est métrique et de l'échelle, les pays
bien entendu assez différente. Les d'élection présentent une assez grande
membres des États particuliers diversité. Ils sont parfois plus petits
provinciaux ne sont pas élus par le que d'actuels départements, comme la
peuple. La composition de leur généralité de Pau par rapport aux
assemblée reproduit la représentation Pyrénées-Atlantiques, mais souvent
par ordre, adoptée pour les États aussi étendus que de petites régions,
généraux du royaume. Sur le plan comme la généralité de Chatons (en
fonctionnel, l'exercice de certaines Champagne) vis-à-vis de la
compétences les rapproche Champagne-Ardennes. En moyenne,
néanmoins des conseils régionaux le pays d'élections est plus petit qu'une
actuels. Ils bénéficient en effet d'une région actuelle. À la fin du 18e siècle,
large autonomie de gestion des les 21 généralités de pays d'élection
affaires intéressant la province, en couvrent environ la surface de 14
particulier dans le domaine du régions, soit un ratio de superficie de
développement économique (ex. deux tiers. C'est ce substrat
promotion de nouvelles cultures, relativement diversifié d'un point de
implantation de manufacture) et de vue géographique et très hétérogène
l'aménagement du territoire (ex. sur le plan géopolitique que les
construction des routes et des canaux) révolutionnaires vont remanier en
(Mousnier, 1974, pp. 470-475). Ces profondeur.
compétences sont gérées en étroite
association avec le représentant du La Constituante de 1790 impose un
Roi dans la province — l'intendant. Sur nouveau découpage territorial articulé
le plan fiscal, les pays d'États autour d'un échelon départemental de
conservent un certain degré taille réduite mais aux contours
d'autonomie vis-à-vis du pouvoir royal, complexes.
ce qui les distingue nettement des La nuit du 4 août 1789 ayant mis fin
actuelles régions. Ils assurent en effet aux privilèges des provinces, cantons,
la levée des impôts et leur répartition villes et communautés d'habitants,
entre contribuables. Ils votent le don désormais confondus dans le droit
gratuit, la contribution financière au commun des Français, la définition
budget du royaume. Les pouvoirs de d'une nouvelle organisation territoriale
l'administration fiscale du Roi — les s'impose. Dans un contexte de lutte
généralités — sont réduits au contre l'esprit provincial, celui-ci étant
minimum. vu comme un frein aux réformes à
Les pays d'élections, qui couvrent le entreprendre et comme un ferment
reste du territoire, présentent un mode d'opposition à l'unité nationale, les
de fonctionnement comparable à celui cadres hérités de l'Ancien régime sont
d'échelons déconcentrés du pouvoir profondément revus. Comme le
royal. L'élection est en effet une soulignent Pierre Bodineau et Michel
circonscription financière soumise à la Verpeaux, « la Révolution française ne
juridiction d'officiers du Roi, distincts de fut pas seulement politique, elle fut
l'intendant. Elle est incluse dans le aussi, et peut-être même plus,
périmètre d'une généralité, avec à sa administrative » (Bodineau et
tête un trésorier général des finances Verpeaux, 1993, p. 24).
qui met en oeuvre l'impôt et assure Deux grands projets de découpage
ainsi la complète intégration du pays s'opposent afin de donner corps aux

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départements dont le concept est Constituante demeurent structurants
introduit pour la première fois par tout au long de la période
l'article Zef de la loi du 22 décembre contemporaine. La réémergence du
1789 relative à la constitution des fait régional reste au niveau du débat
assemblées primaires et des d'idée avec, en particulier, les prises
assemblées administratives. Inspiré de position de libéraux politiques —
par les idées de Sieyès, le projet réunis en 1865 autour du programme
Thouret, présenté devant ['Assemblée dit de Nancy — favorables à
constituante le 29 septembre 1789, l'application du principe de subsidiarité
propose une organisation purement ainsi résumé : « Ce qui est national à l'
géométrique de l'espace national: en État, ce qui est régional à lu région, ce
plus de Paris, 8o départements qui est communal à la commune ».
formant chacun un carré de 72 km de Assez moderne sur le plan politique,
côté structurent le territoire. Frappé par l'idée lorraine d'un renouveau régional
le caractère très théorique du ne commencera à se concrétiser
découpage imaginé par Thouret, qu'avec la prise de conscience de la
Mirabeau propose un contre-projet le 3 nécessité de relancer la France sur le
novembre 1789. Regrettant la plan économique dans la seconde
disparition des provinces, il organise le moitié du 20e siècle.
territoire en 120 départements. Le
tracé des départements envisagé par La IVème République et le général de
Mirabeau respecte le contour des Gaulle tentent de rationaliser
anciennes provinces. Le décret du 26 l'organisation du territoire français
février 1790 relatif à la division de la De l'immédiat après-guerre à 1982, les
France ressemble à un compromis régions connaissent une longue phase
entre les deux propositions de de gestation. Leur développement est
découpage: 83 départements sont fortement encadré par les services
finalement dessinés, ce qui respecte déconcentrés de l'État dans le cadre
l'économie générale du projet de d'une politique globale d'aménagement
Thouret; les pourtours départementaux du territoire mais aussi par les conseils
suivent toutefois les frontières des généraux qui assurent la
anciennes provinces. De fait, selon les représentation des élus dans les
vues de Mirabeau, la renaissance des instances consultatives régionales
provinces, par le jeu d'une éventuelle émergentes.
agrégation des départements, reste
possible à terme. Le cadre de référence régional fait son
Ce terme sera long. Consolidée par la retour au nom du développement
Convention, puis par le Directoire, qui économique.
retire pratiquement tout pouvoir aux Après la seconde guerre mondiale, la
assemblées départementales élues au question régionale ressurgit sans qu'il
profit des commissaires du Directoire, soit fait référence à une quelconque
prémices aux préfets institués par la loi nostalgie des provinces. La nécessité
du 28 pluviôse an VIII, l'organisation de reconstruire efficacement le Pays et
territoriale de la France évolue peu la modernité de l'action publique sont
jusqu'à l'après seconde guerre au centre des arguments régionalistes,
mondiale. En dépit d'une tentative de tant à Droite qu'à Gauche de
monarchistes de revenir, sous la l'échiquier politique national. Deux
Restauration, à la carte des anciennes prises de position, l'une de Charles de
provinces, (von Thadden, 1989), les Gaulle, l'autre de Michel Rocard,
cadres mis en place par la illustrent la convergence de pensée,

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quasi concomitante, de deux grands référence territoriale homogène. C'est
hommes d'État. Lors d'un discours chose faite dans le cadre du IIIème
prononcé à Lyon en mars 1968, le Plan. Un arrêté interministériel du 28
général de Gaulle déclare: « L'effort octobre 1956 crée 22 régions de
multiséculaire de centralisation qui fut programmes où peuvent se développer
longtemps nécessaire à notre pays les programmes d'action régionale
pour réaliser et maintenir son unité, prévus par les décrets du 30 juin 1955.
malgré les divergences des provinces À ces régions de programmes
qui lui étaient successivement correspondent des circonscriptions
rattachées, ne s'impose plus d'action régionale (CAR), lieux de
désormais. Au contraire, ce sont les coordination des services extérieurs ou
activités régionales qui apparaissent déconcentrés de l'État réunis sous
comme les ressorts de sa puissance l'autorité d'un préfet coordonnateur. Le
économique de demain. ». Dès 1966, concept de comités d'expansion est
lors des rencontres socialistes de consolidé sous la Vème République.
Grenoble, Michel Rocard affirme : « Si Un décret du 14 mars 1964 institue les
le problème de la vie régionale, de la commissions de développement
décolonisation de la province, se économique régional (CODER) où sont
trouve aujourd'hui posé avec tant rassemblés des élus, représentants
d'acuité en France, on ne le doit pas à des conseils généraux de la région et
la résurgence de traditions maires de grande ville pour l'essentiel,
provincialistes. Il s'agit au contraire d' ainsi que des personnalités issues du
une prise de conscience très récente monde socio-professionnel,
née des difficultés de l' emploi dans la représentants des chambres
plupart des régions de France, en consulaires et partenaires sociaux pour
même temps que d' un besoin de plus la plupart. La loi du 5 juillet 1972
en plus vif de démocratie et de portant création et organisation des
participation ». régions développe un peu plus l'idée
Les prémisses de la relance du fait d'une représentation régionale avec
régional se situent à vrai dire sous la l'instauration d'Établissements publics
IVème République (Deyon, 1993). Le régionaux (EPR) formés de deux
Comité d'étude et de liaison des collèges: un conseil régional réunit les
intérêts bretons (Celib) se constitue parlementaires issus du territoire, des
spontanément et officieusement dès membres des conseils généraux et des
1949. Sous la présidence de René conseils municipaux des grandes
Pleven, il élabore en 1951 un plan de agglomérations; un conseil
modernisation, d'équipement et économique et social rassemble par
d'aménagement de la Bretagne en vue ailleurs tes acteurs socio-
de sonintégration dans le deuxième professionnels, en particulier ceux
plan national, alors en cours de issus de la sphère consulaire. Grâce à
préparation. L'initiative du Celib est l'attribution du produit de la taxe sur les
couronnée de succès et fait école. Par permis de conduire, les EPR sont
un décret du 11 décembre 1954, le dotés de ressources. Celles-ci
gouvernement de Pierre Mendès demeurent limitées mais permettent
France institue les comités d'expansion néanmoins de faire renaître un
économique avec un rôle consultatif embryon de capacité régionale
auprès des pouvoirs publics. Pour que d'investissement autonome,
puisse être généralisé ce nouvel outil complémentaire aux fonds apportés
de politique régionale à tout le pays, il par l'État central.
manque cependant un cadre de

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Le mouvement régional est cependant référendum organisé le 27 avril 1969,
fortement encadré par les services le projet de loi portant transformation
déconcentrés de l'État et les conseils des circonscriptions d'action régionale
généraux. en régions, nouvelles collectivités
Ce courant favorable à la renaissance territoriales de la République gérée par
du fait régional, tant sur le plan une assemblée élue, s'inscrit dans la
géographique que géopolitique, reste continuité d'un processus de
sous le contrôle étroit de l'État et des développement régional encadré par
conseils généraux. L'institution des les départements. Le texte prévoit en
circonscriptions d'action régionale est effet que les conseillers régionaux
fondamentalement un acte de soient élus au suffrage universel
déconcentration plus que de indirect par un corps électoral
décentralisation. Le préfet composé de conseillers généraux et
coordonnateur, devenu préfet de municipaux.
région en 1964, garde en pratique la Au final, que ce soit à travers le
main sur les affaires régionales pour le renforcement des services
traitement desquelles il s'appuie sur un déconcentrés de l'État ou le rôle de
service spécialisé — le Service général veille confié aux conseils généraux, les
des affaires régionales (SGAR) — pouvoirs publics issus de la
composé de fonctionnaires de haut Constituante de 1790 contrôlent
niveau. Grâce à la création de la rigoureusement le lent processus de
Délégation à l'aménagement du régionalisation. Jusqu'au début des
territoire et à l'action régionale années quatre-vingt, les
(DATAR) en 1963, l'action des SGAR gouvernements successifs se méfient
s'inscrit dans un schéma d'ensemble, en effet de l'institution en tant que tel
avant tout dessiné par l'État. Par de pouvoirs régionaux. En janvier
ailleurs, comme le préfet de 1980, Raymond Barre, alors Premier
département, le préfet de région ministre, estime qu'il ne faut « pas
demeure, jusqu'à la loi de donner à la région une importance plus
décentralisation du 2 mars 1982, grande qu'elle ne le mérite en réalité.
détenteur du pouvoir exécutif des Nous devons rester dans le cadre de la
assemblées délibérantes territoriales. loi sur les régions de 1972 en
Dans la montée en puissance des l'appliquant aussi simplement et aussi
régions, le contrôle exercé par les efficacement que nous le pouvons. ».
conseillers généraux est également Cette méfiance à l'égard de l'échelon
notable. Membres désignés par les régional se manifeste notamment par
assemblées départementales jusqu'en l'absence de budget de
1964, puis membres élus en leur sein fonctionnement.
à partir de la réforme des CODER, ils
apparaissent comme les principaux La renaissance du fait régional
acteurs des instances consultatives (1982-2005)
régionales. Leur poids reflète la
logique de coopération La décentralisation et la construction
interdépartementale qui préside à la européenne assurent la renaissance
mise en place des comités des régions françaises.
d'expansion, des CODER et des EPR.
De ce point de vue, il convient de Portées par les lois de décentralisation
relativiser la portée de l'échec de la du début des années 8o mais
réforme envisagée en 1969 par le également par le souffle de la
général de Gaulle. Rejeté lors du construction européenne, les régions

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renaissent. Leur maturation politique, la formation, de la recherche et de
leur reconnaissance par les citoyens, l'aménagement du territoire.
leur affirmation juridique et budgétaire Potentiellement assez vaste, le pouvoir
suivent cependant un rythme assez des régions reste, en pratique,
lent. longtemps limité par l'absence de
véritables cadres stratégiques
Les lois de décentralisation du début régionaux susceptibles de fonder une
des années 8o relancent véritablement politique différenciée dans les
le processus régional français. domaines des compétences prévues
L'arrivée de la Gauche au pouvoir par la loi. Par ailleurs, l'État ne délègue
marque un tournant dans l'affirmation que très progressivement les
du fait régional, vu comme un facteur compétences, souvent importantes, qui
de rupture avec l'ancien système lui restent dans les champs
politique et administratif. L'article 59 de globalement dévolus aux régions par
la loi du 2 mars 1982 relative aux droits les lois de décentralisation. À titre
et libertés des communes, des d'exemple, l'évolution de la politique de
départements et des régions institue formation professionnelle est
une nouvelle collectivité territoriale — révélatrice de la lenteur avec laquelle
la Région — dans le cadre des anciens les exécutifs régionaux peuvent
établissements publics régionaux. Les réellement se saisir d'une politique
membres des conseils régionaux sont publique décentralisée. Si la loi du 7
désormais élus au suffrage universel janvier 1983 pose comme principe que
direct. Hormis en Corse, où la mise en les régions assurent la mise en œuvre
place d'une assemblée régionale a été des actions d'apprentissage et de
anticipée, il faut cependant compter formation professionnelle continue, if
quatre ans avant la tenue des premiers faut en réalité attendre la loi de
scrutins régionaux, le 16 mars 1986. modernisation sociale du 17 janvier
Comme pour l'ensemble des 2002 et la loi relative à la démocratie
collectivités territoriales, la loi de 1982 de proximité du 27 février 2002 pour
marque le transfert du pouvoir exécutif voir les régions se doter d'un Plan
local, jusque-là exercé par le préfet, régional de développement de la
aux présidents des différentes formation professionnelle complet
assemblées délibératives, selon les (PROF), intégrant à la fois le cas des
compétences prévues par les jeunes et des adultes à la recherche
différentes lois, environ 40, et décrets, d'un emploi (Gelot, 2004).
près de 300, qui s'égrainent de 1982 à D'importantes pauses rythment en effet
1986. En cohérence avec la nouvelle le processus de maturation de
légitimité démocratique des régions, la l'autonomie de conception et de
loi de finances initiale pour 1988 gestion des politiques régionales. En
aligne, à compter de l'exercice 1986 et en 1993, les périodes de
budgétaire 1989, leur régime de cohabitation marquent en particulier le
fiscalité directe sur celui des autres pas de la décentralisation en faveur
collectivités territoriales. des régions.
En marge des évolutions reconnues
Contrairement aux compétences par la loi, les régions progressent
générales dévolues aux communes et également sur le terrain de leur
aux départements, les compétences reconnaissance par les citoyens, qui
confiées aux régions restent des assurent — en profondeur et dans la
compétences d'attribution. Elles sont durée — leur affirmation dans l'espace
ciblées sur le domaine économique, de politique français perçu. Comme le

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note Jacques Lévy dans sa régions.
Géographie du politique (1991), le Longtemps cantonnée dans les limites
déclin relatif de l'espace national du débat politique national, la question
comme lieu de régulation efficace régionale doit être replacée à partir de
s'accompagne de l'émergence d'une « 1957 dans le cadre de l'espace
nouvelle identité politico-spatiale ». Ce communautaire. Dans le préambule du
phénomène s'appuie sur un Traité de Rome, fondateur de la
régionalisme historique qui tend à Communauté économique
constituer « une tendance à favoriser, européenne, l'un des objectifs affichés
tout en maintenant l'unité nationale, le est « de renforcer l'unité des
développement particulier, autonome, économies des Etats-membres et d'en
des régions et à en conserver la assurer le développement harmonieux
physionomie des moeurs, les en réduisant les écarts entre les
coutumes et les traditions historiques » différentes Régions et le retard des
(Michel, 1994). Portés par une forme moins favorisées ». Il faut toutefois
de mystique du territoire, les Français attendre 1975 pour que la CEE se dote
se redécouvrent un sentiment d'outils concrets de politique régionale.
d'appartenance régionale. À ce titre, Afin de répondre aux besoins exprimés
l'appellation devenue courante de « par certains Etats-membres de
Président de la Région » souligne soutenir des régions défavorisées, en
l'image positive et éminente qui revient particulier l'Italie pour te mezzogiorno,
à celle ou ceux qui ne sont en réalité et de gérer les reconversions
que les présidents d'un conseil industrielles dans les bassins houillers
régional. Par contraste, les présidents britanniques, le premier règlement du
des conseils généraux res tent moins Fonds européen de développement
reconnus par le grand public dans leur régional (FEDER) voit le jour. Il
rôle d'animateur de territoires marque un tournant dans l'histoire du
départementaux alors qu'ils détiennent, fait régional et de sa compréhension :
en droit, des moyens d'action plus la Région échappe au cadre simple
étendus que les responsables des des études géopolitiques internes pour
exécutifs régionaux. La diminution pénétrer le champ de l'analyse
relative de l'importance de leur géopolitique externe. En pratique
capacité financière — largement toutefois, il faudra attendre l'Acte
absorbée par les politiques sociales — unique de 1986 et l'adoption du vote à
tend cependant à limiter la majorité qualifiée dans le domaine
progressivement leur influence de la politique régionale pour que
(Degron, 2007a). celle-ci puisse pleinement affirmer son
Aussi lent soit-il, le mouvement de caractère européen et régional. La
réémergence du fait régional reste période de programmation 1988-1993
cependant très puissant, d'autant plus des fonds structurels constitue ainsi
puissant que vient s'ajouter, au une étape déterminante dans la
processus interne favorable aux maturation Je la politique régionale
régions, une impulsion externe liée aux européenne (Drevet, 1991).
développements de ta construction Au début des années 2000, trois traits
européenne. fondamen:aux caractérisent l'union du
couple Europe-Régions:
L'appui politique, économique et • La communauté et les régions
budgétaire de la Communauté partagent la même mission de
européenne est déterminant dans la développement économique. L'Europe
phase de croissance initiale des a in rôle d'impulsion, illustré par la

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définition de la straégie de Lisbonne- de 2003 et la Convention pour l'avenir
Gôteborg (2000), qui vise à promouvoir de l'Europe élèvent juridiquement le
une économie de la connaissance en statut des régions françaises
Europe l'échéance 2010, et un rôle de
régulation via sa poli-igue régionale. Au début des années 200o, la
Les régions ont, quant à elles, un rôle préparation constitutionnelle de l'acte II
Je valorisation des atouts de leur de la décentralisation ainsi que les
territoire et de mise m oeuvre de débats sur l'avenir de l'Europe
stratégie de développement, en s'ap paraissent de bonne augure pour les
puyant notamment sur les outils régions françaises. Leur maturation
stratégiques que sont les plans de politique semble s'accélérer.
développement de la formation Les articles 1er et 72 de la Constitution
professionnelle (Pur), voire les modifiée en mars 2003 consacre le fait
schémas régionaux de développement régional au niveau national.
économique (SRDE). Renforcé sur le plan constitutionnel par
• Compte tenu de la mission qui les la référence explicite à l'organisation
unie, l'Europe et les régions ont mis en décentralisée de la République
place une relation organique privilégiée française (article 1er de la
via le Comité des régions (CoR), Constitution), le mouvement en faveur
organe consultatif auprès des de la décentralisation engagé par le
instances décisionnelles européennes Gouvernement de Jean-Pierre Raffarin
(Conseil, Parlement, Commission). porte au sommet de la hiérarchie des
Créé en 1994 suite à la ratification par normes l'institution régionale le 28
les Etats-membres du Traité de mars 2003. L'article 72 de la
Maastricht (1992), les possibilités Constitution relatif à la libre
d'intervention du CoR sont élargies en administration des collectivités
1997 par le Traité d'Amsterdam. territoriales ne mentionnait jusque-là
• La relation politique et organique que la commune et le département.
entre l'Europe et les régions se double Seules des lois, celles de 1972 et de
d'une solidarité de fait via les outils 1982, introduisaient la région dans le
financiers que sont le FEDER et dans corpus juridique national. La réforme
une moindre mesure le Fonds social de mars 2003 élève le fait régional au
européen (FsE), dont la vocation est rang constitutionnel.
de soutenir les initiatives régionales, La réforme permet également de
tant sur le plan de l'aménagement des développer la notion d'autonomie
territoires que de la formation des financière des collectivités territoriales.
hommes. Des programmes d'intérêt En ce qui concerne les régions, l'article
communautaire (Pic) contribuent 52 de la loi de finances initiale pour
également au soutien du fait régional, 2005 leur offre une nouvelle ressource
en particulier dans une logique de fiscale, jusque-là strictement nationale,
coopération transfrontalière (Interreg). à travers l'attribution d'une fraction de
À travers ces trois canaux politique, la Taxe intérieure sur les produits
organique et financier, les destinées de pétroliers (Tipp). L'assiette de cette
l'Europe et des régions, notamment en accise est régionalisée à partir de
France, sont liées. Leur mise en 2006; une modulation régionale des
oeuvre explique pour partie l'essor du tarifs de Tipp devient possible à
fait régional au début des années compter de 2007 grâce à l'accord
2000. unanime du Conseil des ministres de
l'Union du 25 octobre 2005 qui
La réforme constitutionnelle nationale autorise, fait exceptionnel, la

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différenciation d'une imposition explicitement reconnues dans les tout
indirecte au niveau infra national premiers articles d'un texte
malgré une législation communautaire international. Le Traité de Lisbonne
très stricte en la matière. Pour autant, (2007), encore en suspend, maintient
les marges de manoeuvre des conseils ce trait.
régionaux restent fortement limitées Le rang du Comité des régions,
par les prescriptions de la circulaire du pourtant créé tardivement, se trouve
Ministre délégué aux collectivités naturellement 7ehaussé parmi les
territoriales du 14 juin 2006 relative à organes consultatifs européens.
la modulation de la Tipp en 2007. Jusque-là en position seconde par
L'avenir de cette ressource, rapport au Comité économique et
partiellement transférée aux régions, social européen (CESE), dont les
demeure par ailleurs incertain : de origines remontent aux textes
2003 à 2005, le produit de la Tipp fondateurs de la CEE, le Comité des
diminue en effet de 22% passant de régions prend l'ascendant: l'article 31
24,3 à 18,9 Mds €7. Sous l'effet de du projet de Constitution pour l'Europe
l'augmentation du coût des carburants, lui donne la préséance sur le CESE;
les ménages diminuent leur les articles III-292 à III-294 du projet de
consommation. Constitution renforcent l'indépendance
En dépit des incertitudes économiques de ses membres vis-à-vis des États de
entourant la réalité de l'autonomie l'Union ainsi que ses prérogatives. Son
financière des régions, les progrès caractère consultatif demeure
enregistrés en faveur de la cependant.
décentralisation permettent à la France
de rallier les standards paneuropéens La crise actuelle des régions
de l'autonomie des territoires infra françaises
nationaux portés par la Charte
européenne de l'autonomie locale Le développement du fait régional est
adoptée par le Conseil de l'Europe le tributaire de facteurs externes à la
15 octobre 1985. Bloquée par l'avis France
négatif du Conseil d'État rendu en
1991 sur le projet de loi d'approbation Le coup de frein donné à la
de la Charte, la ratification du texte construction politique européenne en
devient possible en 2005, près de 20 2005 et la nécessité de gérer
ans après sa signature (Goulet, 2005). l'élargissement de l'Union ont une
influence négative sur l'affirmation du
La Convention pour l'avenir de fait régional en France.
l'Europe porte en germe la Le blocage du processus de ratification
reconnaissance supra nationale des de la Constitution européenne suspend
régions. la reconnaissance supranationale des
Au niveau européen, les débats autour régions.
de la Convention sur l'avenir de Au printemps 2005, l'échec de la
l'Europe sont également porteurs d'une ratification par voie référendaire du
plus grande reconnaissance du fait projet de Constitution européenne en
régional. Dans l'article 5 du projet de France et aux Pays-Bas marque un
Constitution pour l'Europe établi par le sérieux coup d'arrêt au processus de
secrétariat de la Convention reconnaissance régionale enclenché
européenne, il est fait une mention par l'Union. Les avancées de la
explicite de l'autonomie locale et Convention sur l'avenir de l'Europe
régionale. Les régions se trouvent ainsi demeurent virtuelles. Par contrecoup,

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l'affaiblissement de la construction s'est mécaniquement renforcé avec
européenne redonne un nouvel espace l'adhésion des PECO, de Malte et de
aux politiques nationales, y compris Chypre, que sur le plan relatif, avec la
dans le domaine économique, où hausse du plafond de crédit exprimé
l'Union avait jusque-là un rôle éminent. en pourcentage de Pie. Suite à
La polémique autour du concept de « l'opposition de plusieurs Etats-
patriotisme économique » illustre, de membres souhaitant plafonner le
ce point de vue, l'importance de la budget européen à 1% du PIB de
réaction nationale après le référendum l'Union et malgré le soutien apporté par
de mai 2005. La mise en place de le Parlement européen au projet de la
pôles de compétitivité nationaux traduit Commission, le Conseil européen
en particulier le regain d'activité de réuni en décembre 2005 établit
l'État en matière économique. D'une finalement le cadre financier
certaine manière, te blocage du communautaire à 862 Mds € sur 7 ans,
mouvement européen d'intégration soit 1,05% du PIB. Alors que l'Union
macro régionale, pourtant rendu doit mettre en oeuvre la stratégie de
nécessaire dans le contexte de la Lisbonne-Göteborg et relever le défi
mondialisation, se répercute au niveau socio-économique de l'élargissement,
régional. son budget diminue en terme relatif par
Les restrictions budgétaires de rapport à l'Agenda 2000.
l'Agenda 2007-2013 et Dans ce contexte, la part du budget
l'accompagnement de l'élargissement communautaire affecté à la politique
de l'Union privent le système régional de cohésion et de développement
français de ressources importantes. régional stagne à hauteur de 36% du
La crise politique européenne et ses cadre financier total pour la période
traductions juridiques se doublent 2007-2013, demeurant au même
d'une crise à caractère budgétaire qui niveau relatif qu'au cours de la
influence directement la gestion des programmation 1994-1999 et 2000-
régions de l'ex UE à 15. Deux facteurs 2006. Compte tenu de l'élargissement,
jouent de concert. Il s'agit d'une part de la distribution entre Etats-membres
la diminution en terme relatif du budget évolue assez sensiblement. Les
de l'Union et, d'autre part, des effets régions de l'ex UE à 15 sont moins
induits par l'élargissement sur bien servies en fonds structurels que
l'allocation des fonds structurels. par le passé. Entre l'Agenda 2000 et
Fin 2004, la Commission européenne l'Agenda 2007, le montant des
propose un budget communautaire de enveloppes allouées à la France au
l'ordre de 1 025 Mds € pour la période titre du FEDER et du FSE passent de
2007-2013, soit 1,24% du Pie de l'UE à 10,8 Mds € à environ 8 Mds €: les
25. Ambitieux, le projet de budget vise politiques régionales françaises
à la fois à développer une croissance perdent en moyenne 26% de leur
durable, fondée sur l'innovation et ressource en provenance de l'Europe.
l'économie de la connaissance, et à L'impact est variable selon les régions
conforter l'arrimage des dix nouveaux (DiAcr 2006) : le Grand Nord (-30%,
pays membres de l'Union après 1752 M € sur la période 2000-2006), le
l'élargissement. Par comparaison avec Nord-ouest (-32%, 2121 M €), ainsi
le cadre financier de l'Agenda 2000, que les régions Auvergne (-33%, 387
qui portait sur 687 Mds €, soit 1,08% M €), Poitou-Charentes (-33%, 417 M
du Pis de l'UE à 15, le projet d'Agenda €), Bourgogne (-30%, 356 M €) et
2007 est en net progrès tant sur le plan Franche-Comté (-34%, 284 M€) sont
absolu, puisque le PIB communautaire particulièrement touchées.

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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Tout en soulignant l'évolution politiques nationales se développe.
qualitative de la politique régionale Le malaise lié à la baisse des
européenne, ciblée sur les objectifs de ressources en provenance de l'Union
la stratégie de Lisbonne-Gbteborg, le et aux inquiétudes de gestion qui
Sénat se fait l'écho des inquiétudes l'accompagne ne touche pas
exprimées par les collectivités seulement les régions en tant que
territoriales concernant la perte relative telles. Le réseau des pays sur laquelle
de moyens financiers, en particulier en les conseils régionaux s'appuient pour
milieu rural (Poncet et Gourault, 2006). mettre en oeuvre leur politique de
Le FEDER devient avant tout un outil développement économique (Fouché,
en faveur de l'innovation industrielle. 2006) est la première victime de la
Par ailleurs, la suppression du Pic crise budgétaire européenne. Via le
Leader, jusque-là spécifiquement canal financier, la crise macro
dédié au développement local en régionale de l'Union européenne se
milieu rural, et la restructuration du transmet au niveau régional et micro
financement du volet développement régional, affectant ainsi l'ensemble de
rural de la Politique agricole commune la géoalliance formée par l'Union, les
(PAc) autour d'un nouveau fonds régions et les agglo-pays.
(FEADER) font craindre à la seconde
Chambre du Parlement que la En interne, l'acte Il de la
diversification économique en milieu décentralisation et la nouvelle
rural soit le parent pauvre de la génération des contrats de plan
réforme communautaire. Dans les jouent contre les régions.
régions françaises les plus sensibles
sur le plan socio-économique, par Après le résultat des scrutins
exemple en Nord-Pas de Calais, des régionaux de 2004, l'État et les régions
sénateurs montent directement au rentrent dans une période d'opposition
créneau, interpellant le Ministre en qui aggrave sensiblement la crise
charge de l'aménagement du territoire politique et budgétaire du fait régional
sur la mise en oeuvre effective de la en France.
nouvelle génération de fonds La loi de décentralisation du 13 août
structurels. 2004 ne confère pas a priori aux
L'inquiétude des représentants des régions un rôle de pilotage stratégique
collectivités territoriales est sans doute en matière économique et alourdit leur
d'autant plus vive que l'État demeure le charge de gestion.
principal gestionnaire des subventions Suite aux résultats des élections
européennes (Degron, 20071)). Le régionales de mars 2004, le champ de
maintien de son pouvoir de contrôle force politique national se polarise
sur les fonds européens, en particulier autour d'une opposition entre le
du FEDER et du FSE, au détriment de pouvoir central, à Droite, et les régions,
l'affirmation de celui des conseils majoritairement tenue par la Gauche.
régionaux contrarie à l'évidence la L'élan en faveur de la décentralisation
volonté d'autonomie régionale dans la régionale est brisé. Ainsi, loin de
conduite des politiques de traduire les acquis constitutionnels
développement économique. Alors que obtenus par les régions en mars 2003,
la situation budgétaire de l'État se la loi de décentralisation du 13 août
dégrade, la suspicion de « 2004 relative aux libertés et
détournement » des subsides responsabilités locales paraît au
européens à vocation régionale au contraire décevante pour les exécutifs
profit de l'équilibre financier de régionaux. Non seulement ils ne

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gagnent pas de compétence La part de l'État dans la nouvelle
stratégique nouvelle mais ils doivent génération des contrats de plan Etat-
en plus prendre en charge des tâches Région diminue fortement.
de gestion inédites, au détriment de Avec la réforme des contrats de plan
l'équilibre de leur budget de Etat-Région, nouvellement rebaptisés
fonctionnement. contrats de projet Etat-Région (CPER),
Pressenties pour devenir les chefs de les régions voient fondre une
file du développement économique de ressource financière très importante
leur circonscription (Joye, 2003), les pour la mise en oeuvre de leur
régions demeurent finalement des politique de développement local. La
acteurs parmi d'autres, avec les tendance historique déjà constatée au
conseils généraux, de cette politique cours des précédentes générations de
(Benoit, 2005). La compétence contrats de plan au désengagement de
stratégique de définition des schémas l'État est fortement amplifiée sur la
régionaux de développement période 2007-2013. Alors que le
économique (SRDE) ne leur est pas volume des contrats de plan progresse
systématiquement dévolue. Elle reste de 172% entre 1984-1988 et 2000-
dans le champ de l'expérimentation, 2006, le taux de participation de l'État
soumise à l'accord de l'État central. diminue de 62% à 52% (ADCF, 2004).
Demeure toutefois la possibilité La nouvelle programmation 2007-2013
d'améliorer le fonctionnement des s'inscrit globalement dans la tendance
systèmes régionaux de formation au repli des précédentes périodes
professionnelle, dont le champ s'élargit mais elle marque une rupture sur le
aux formations sanitaires et sociales, plan quantitatif avec une nette
dans le droit fil des compétences déjà accélération du processus de
transférées en 2002. désengagement de l'État. La
Dans le même temps, les charges de comparaison entre la contribution de
pure gestion s'accroissent pour les l'État aux CPER 2000-2006 et celle
régions. Dans le domaine de allouée aux CPER 2007-2013 révèle
l'éducation, la prise en charge de la ainsi une diminution très sensible de la
rémunération des personnels participation nationale aux politiques
techniciens et ouvriers de service (Tos) régionales d'aménagement et de
des lycées apparaît comme un développement. Celle-ci passe de 18
nouveau poste de dépense très 242 M € à 9 188 M entre les deux
important. Une étude réalisée en 2005 périodes de programmation, soit une
par le cabinet Ernst et Young pour le baisse de 5o%. Selon les régions, la
compte de l'Association des régions de diminution des concours de l'État est
France évalue globalement à 699 M € variable (DIACT, 2006 et Collectif,
les conséquences financières de l'acte 2005) : elle est particulièrement
Il de la décentralisation pour les marquée dans le Nord de la France, en
budgets régionaux. Compte tenu des particulier dans le Nord-Pas de Calais
recettes transférées par l'État, cette (-6o%, 1598 M € pour la période 2000-
étude estime par ailleurs que les 2006), en Basse-Normandie (-61%,
régions ne pourront pas honorer leur 576 M €) et en Franche-Comté (-71%,
charge, sauf à augmenter 637 M €) ; elle est un peu atténuée en
sensiblement leur niveau Ile-de-France (-42%, 3033 M €). Déjà
d'endettement, sans un recours accru fortement touchées par la baisse des
à la fiscalité locale pesant sur les fonds communautaires, les régions
ménages. Nord-Pas de Calais et Franche-Comté
subissent de plein fouet le

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désengagement financier de l'État. s'articuler pour comprendre la
Au-delà de la simple analyse réorganisation territoriale des pouvoirs
quantitative des évolutions de la en Europe et cerner le véritable
politique régionale nationale, il espace des politiques publiques. En
convient d'ajouter que la philosophie France, les relations entre le pouvoir
même de la nouvelle génération des central et les pouvoirs régionaux
contrats de plan évolue profondément. restent continûment marquées par une
Les nouveaux CPER sont censés être certaine méfiance réciproque.
plus ciblés, plus efficaces et mieux D'intensité variable suivant le jeu des
gérés que par le passé. Il n'en alternances politiques, cette méfiance
demeure pas moins un impact semble aujourd'hui exacerbée.
considérable sur les finances L'antagonisme actuel interroge tout à
régionales. la fois les géographes, les décideurs
Comme pour la restriction des crédits publics, aménageurs de l'espace et
européens, les réseaux infra régionaux développeurs économiques, sur la
mis en place par les régions sont capacité du Pays à se réorganiser pour
touchés de plein fouet par la diminution affronter une compétition européenne
des fonds d'État alloués aux contrats et mondiale de plus en plus intense.
de plan. Cette ressource est en effet Replacée dans une perspective de
déterminante pour le fonctionnement développement durable, la géoalliance
des pays qui ont, pour la plupart, été formée par l'Union européenne, les
créés grâce à elle dans te cadre du régions et les agglo/pays n'est-elle pas
volet territorial des CPER 2000-2006. mieux adaptée pour relever les défis
Au 3o juin 2005, on dénombrait ainsi de la mondialisation que le triptyque
283 contrats de pays dont 239, soit formé par l'Etat-Nation France, les
84% du total, financés par l'État et les départements et les communes ? La
régions dans le cadre de contrats de géoalliance nationale n'aurait-elle pas
plan (Fouché, 2006, Op.Cit). intérêt à jouer franchement le jeu de la
Dans ce contexte tendu, la suspicion, construction communautaire et
la méfiance, voire la défiance, régionale tout en préservant son rôle,
semblent de nouveau caractériser la encore primordial, dans le maintien de
relation entre l'État central et les la dimension sociale du
assemblées régionales. L'actuel paraît développement sociétal ? D'une
renouer avec l'ancien : regain. situation actuelle assez stérile
La construction européenne d'opposition systémique, ne devrait-on
renouvelle, en l'élargissant, le cadre pas évoluer vers la recherche d'une
d'analyse géographique du fait complémentarité des forces et des
régional. Les approches géopolitiques héritages qui tirent l'Europe, la France
interne et externe doivent aujourd'hui et ses territoires vers le haut ?

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VIII – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES
LOCALES : L’AGGLOMERATION PARISIENNE, LE GRAND PARIS,
QUELLES PARTICULARITES ?

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Et si les clefs du débat de 2009 étaient contenues dans celui du Grand
Paris...
Le développement urbain de l'agglomération parisienne a-t-il besoin d'un
« chef d'orchestre » ?
Par Marc Wiel, Urbaniste consultant
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Quels sont les arguments qui militent d'unifier le management des territoires
en faveur de l'unification du pour isoler celles qui éventuellement
management territorial de réclameraient un changement de
l'agglomération parisienne ? En l'architecture institutionnelle, ou
d'autres termes, quels sont les seulement des inflexions par rapport à
inconvénients d'un management ce qui existe.
territorial trop émietté ? Des
interrogations auxquelles a tenté de
répondre le rapport du sénateur Faut-il poser la question
Philippe Dattier sur le Grand Paris et institutionnelle à partir d'un
que Marc Wiel décrypte en ouvrant le présupposé sur les périmètres?
plus large débat de la planification
urbaine de ta région Ile-de-France. Il Le rapport d'information du sénateur
apparaît alors que la problématique de Philippe Dattier plaide pour la mise en
l'architecture institutionnelle du Grand place d'une nouvelle institution,
Paris contient et résume celle de appelée le Grand Paris. Ceux qui,
l'ensemble des pouvoirs locaux. En comme lui, évoquent une institution de
référence aux travaux de Martin ce type postulent la nécessité d'unifier
Vannier, Marc Wiel constate que l'on le management de la capitale avec
ne peut plus échapper à l'inter évidemment des nuances ou des
territorialité. Le besoin d'unification du différences dans la hiérarchie des
management territorial est aujourd'hui préoccupations manifestées. Toutefois,
une nécessité liée à la complexité d'un le regroupement de la zone dite dense
aménagement nécessairement autant dans une même institution relève selon
trans-sectoriel que trans-territoires. Si eux de l'évidence. Au-delà, ce n'est
certaines architectures institutionnelles plus « la ville », tout au plus un
peuvent être plus performantes que désordre magmatique, « le périurbain
d'autres, aucune ne peut être » d'où surnagent des villes nouvelles
considérée comme « adéquate ». Une (plus ou moins « ratées » selon
révolution qui, selon Marc Wiel, résulte certains) et des petites villes anciennes
de la mobilité généralisée qui vient noyées dans cet irrésistible
bouleverser la notion même de débordement de l'agglomération. Cette
territoire, traditionnellement imaginée conception part donc d'un périmètre
comme une fraction suffisamment réputé morphologiquement cohérent et
homogène de l'espace. Dès lors, recherche les compétences à y
définir une architecture institutionnelle regrouper pour créer une institution
plus performante exige d'aller plus loin capable de gérer cet espace. La ville
que de croiser seulement la nature des n'est plus un «processus dynamique
compétences avec des périmètres dits ouvert» mais c'est une « chose » qu'il
pertinents. Examinons avec l'auteur les devient urgent d'enfermer dans des
raisons habituellement évoquées limites pour qu'elle devienne, ou
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redevienne, le siège d'une vraie « cependant de penser qu'aménagement
communauté » d'intérêt, de destin, et mobilité sont deux notions
voire identitaire... La continuité du bâti indépendantes et que la cohérence
est postulée. Elle devient le gage d'un entre transport et urbanisme se
sentiment d'appartenance à un même limiterait à densifier autour des gares...
territoire. La densité, devenue
incontournable pour des raisons de Une méthode paradoxale qui clarifie
développement durable, poserait des peu le débat
problèmes spécifiques qui légitiment
de bien différencier la première de la Le sénateur Dallier exprime, dans
deuxième couronne définitivement l'introduction de son rapport, un
vouée à l'automobile, ce qui implique la sentiment largement partagé et que je
construction de vastes parkings en résume en disant: Paris, pour
limite de la zone dense. Cette vision ou conserver son rang mondial dans la «
cette méthode d'approche du problème bataille des métropoles », a besoin
de gouvernement — curieusement le d'un chef qui garantisse, à la bonne
terme de gouvernance est utilisé de échelle géographique, l'efficacité des
façon telle que la question de quelle politiques publiques dans une saine
gouvernance signifie presque toujours démocratie. Il faut donc une
quel gouvernement — de la capitale, simplification institutionnelle de ce qui
me paraît marquée par la croyance existe. On pouvait croire qu'avec ce
(propre à l'idéologie urbanistique) préliminaire, la redéfinition de la
selon laquelle la morphologie urbaine répartition de la compétence
serait la solution (plutôt que économique, actuellement de fait très
l'expression) de toutes les éparpillée, ferait partie des
contradictions qui parcourent la vie de propositions de réforme de
la cité. l'architecture institutionnelle actuelle.
Ceux qui contestent le principe d'une Or nous retombons toujours dans des
nouvelle intercommunalité à l'échelle propositions de nouvelle répartition de
de la zone dense rappellent que, compétences sur le modèle de celles
depuis toujours, l'intercommunalité — qui concernent l'aménagement urbain
du moins dans les agglomérations de classique... Je voudrais par cette
province — a été conçue comme remarque montrer ce qu'a de
l'accord entre des territoires qui ont paradoxale la méthode adoptée dans
des contribuables et ceux qui ont de ce rapport. On cherche d'abord à
l'espace pour organiser la croissance mobiliser tous les arguments — même
urbaine et empêcher qu'elle ne se ceux pour lesquels les propositions du
bloque. Mais maintenant qu'il faut, rapport ne prévoient rien — qui vont
paraît-il, refaire la ville sur la ville, est- dans le sens d'une mise en place
ce encore aussi nécessaire? If y a une d'une capacité d'arbitrage supérieure.
certaine logique entre préconiser une On en fixe a priori l'échelle
active « densification » et définir une géographique (la ville dense), puis on
institution à partir de la densité. s'efforce de répartir des compétences
Seulement voilà, qui est vraiment qui ménagent la susceptibilité de ceux
maître de la densité? Les urbanistes et que l'on cherche à convaincre ou dont
les politiques croient encore que ce on cherche à réduire la capacité
sont eux, refusant d'admettre que ce d'empêchement.
sont les acteurs du marché qui ont la Ce mélange de tactique (convaincre)
main compte tenu des conditions de la et de stratégie (énoncer la hiérarchie
mobilité proposées. On continue des objectifs poursuivis) ne clarifie pas,

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me semble-t-il, le débat. Je crois, émissaire. Un vent révolutionnaire
comme le sénateur Dallier, qu'il n'y a souffle sur la capitale, du type de celui
pas lieu de polariser sur l'éparpillement qui nous rend tous frères. Sans être
de la compétence économique. Je insensible à cette énergie qui mêle
crois aussi que le défi est bien celui de promesse, mais aussi probablement
la maîtrise du développement urbain, illusion, je m'efforcerai beaucoup plus
lequel exige effectivement d'unifier plus prosaïquement ici de rechercher les
rationnellement le ménagement arguments qui militent pour unifier un
territorial du territoire régional. Mais peu plus le management territorial de
comment y arriver dans le contexte cette agglomération qui me parait
actuel — avec un aussi grand nombre précéder la question du périmètre. Ce
de communes sur la défensive —, management peut se faire
sachant que l'émiettement communal collectivement et ne postule pas
produit la méfiance de tout ce qui est obligatoirement l'existence d'un prince,
beaucoup plus gros que soi. Il génère fut-il républicain. Quels sont les
aussi le double refus d'une inconvénients d'un management
prééminence aussi bien parisienne que territorial trop émietté? C'est tout
régionale, assimilée l'une comme l'intérêt de ce rapport — malgré une
l'autre à une régression démocratique. méthode que je discute — de s'être
interrogé sur ce point. Auparavant, il
Un vent révolutionnaire souffle sur convient de resituer le contexte de ce
la capitale rapport qui s'inscrit, en effet, dans une
démarche et un débat plus large qui
Finalement, le Grand Paris proposé concerne la planification urbaine de la
par le sénateur Dallier s'apparente région Ile-de-France.
beaucoup à une sorte de prise de
pouvoir collective des maires de la Les trois visages de la planification
première couronne — qui urbaine
démographiquement font maintenant
plus de la moitié de la Région —, ce La démarche du schéma directeur a
qui peut paraître très audacieux — manifesté une grande ambition dans
compte tenu des différences de point l'implication des multiples acteurs
de vue sans être pour autant « institutionnels locaux. Corrélativement,
antipathique ». Cette première elle a suscité chez certains au moins
couronne, malgré son hétérogénéité une déception de même ampleur.
politique, a sans doute quelques D'une certaine manière, le rapport
raisons de vouloir « exister » pour elle- sénatorial cherche à dépasser cette
même, et non de rester l'éternel frustration. Beaucoup attendaient de
appendice ce qui n'est déjà plus vrai cette démarche moins d'intentions
depuis longtemps mais structure générales et plus de projets concrets.
toujours la vision habituelle de D'ailleurs, la démarche de Christian
l'agglomération — de la centralité Blanc se propose précisément de
parisienne. Et pour fédérer cette parler beaucoup plus de « projets »
nouvelle union, d'abord entre soi, mais que de philosophie de l'aménagement.
également avec Paris puisque Cela révèle qu'il y a bien plusieurs
maintenant celle-ci y consent, cela conceptions différentes de la planifica
vaut bien de prendre le département — tion urbaine. J'en distinguerai trois, qui
résultat de la malice d'un pouvoir d'État n'existent pas à l'état pur mais se
qui a toujours joué la division pour combinent avec un dosage à chaque
mieux régner — comme bouc fois original.

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La première correspond à une laborieuse et beaucoup moins
évolution partie de la province — Lyon séduisante, a privilégié la notion de «
puis Lille furent dans les années coordination des politiques publiques »
1980/1990 les leaders de cette entre territoires soucieux de clarifier
nouvelle approche. Il s'agissait à cette l'articulation entre autonomie et
époque de donner un nouveau souffle interdépendance. Grenoble est sans
à la planification urbaine que la doute l'agglomération la plus
démarche des grands ensembles et représentative de ce courant. Elle
des villes nouvelles avait compromis cherche à unifier la philosophie
en sacrifiant aux impératifs de la d'approche des différents spécialistes
communication, et en empruntant de l'urbain afin d'élaborer le socle
beaucoup aux méthodes du commun sur lequel se définiront
management des entreprises. En fait, ensuite les projets spatiaux. La
l'objectif était de conforter la légitimité difficulté de cette troisième conception
d'un pouvoir intercommunal naissant. est qu'elle n'a pas encore, semble-t-il,
Est alors apparue la notion de « projet les moyens théoriques de ses
d'agglomération » qui a été reproduite ambitions. L'incidence d'une politique
un peu partout mais qui eut beaucoup sectorielle sur une autre politique
de mal à ne pas ressembler à un sectorielle ou sur un autre territoire que
catalogue d'intentions agrémenté de celui où elle est définie, n'est pas
quelques projets phares affichant le « assez bien connue (ou simplement
rang » que l'on souhaitait donner à son prévisible) pour être toujours bien
agglomération, avec pour souci interprétée et inspirer commodément
principal la mobilisation des acteurs une façon d'articuler des décisions
locaux autour d'une ambition concernant plusieurs domaines de
commune. La planification spatiale à compétence qui interférent entre eux.
grande échelle s'est à cette occasion Face à cette difficulté, les urbanistes
beaucoup allégée de prescriptions — et là Paris est représentatif — en
ayant une ambition opérationnelle et adoptant la thèse du développement
même parfois, a eu tendance à se durable, tendent souvent à l'interpréter
muer en une pure rhétorique. de manière à recycler ce qu'ils
Une deuxième vision — bien illustrée considèrent comme le coeur de leur
par Montpellier — consista à donner compétence: « l'instruction des choix
plus de place à la conception spatiale. concernant la morphologie urbaine
L'urbanisme y est assimilé à de souhaitable ».
l'architecture à plus grande échelle La meilleure articulation des politiques
autour d'espaces publics qui donnent sectorielles évoquée par la loi SRU
leur agrément autant que leur sens à reste, selon eux, d'abord garantie par
l'ensemble de la ville. Cela implique de des choix morphologiques qui
marquer avec soin les limites ou au s'appelleront densité, mixité ou
contraire les enchaînements, de compacité. Ainsi, est-on
donner une grande importance au subrepticement passé du
dessin et toute sa place au « développement durable à la ville
symbolique ». On voit que cette durable qui est dense, mixte et
deuxième conception n'est pas compacte et surtout pas faite pour la
obligatoirement antagoniste de la voiture. Bref, elle ressemble
première et peut se mettre au service furieusement à la ville d'hier. La
d'un « marketing urbain » inspiré par la coordination des politiques publiques
mobilisation des acteurs locaux. reste donc, selon moi, encore pour une
Une troisième conception, plus bonne part à inventer, mais en

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s'émancipant un minimum de grande échelle devront être
l'inclination à tout ramener à la exceptionnels, sortir du lot commun,
morphologie urbaine, du présupposé être dérogatoire dans leur contenu
que les finances publiques peuvent comme dans leur processus, de la
toujours suivre, ou que le dessin de la conception ou de la gestion de
ville doit prévaloir sur la demande l'urbanisme banal dévolu à la
sociale des acteurs urbains (ménages, planification à ta petite échelle. Cette
entreprises, institutions). planification devra identifier les lieux où
La ville devrait donc surtout être seront concentrées des interventions
construite sur une réorientation des massives, les « grands projets », qui
flux financiers, un encadrement des donneront leur sens à un
marchés subordonné à des objectifs développement qu'on ne peut
de performance de l'organisation décidément pas laisser entre les mains
urbaine tant dans le domaine de des acteurs de terrain...
l'efficacité que de l'équité, sur une Des grands ensembles aux villes
hiérarchie des priorités dans l'usage nouvelles, des quartiers d'affaires
des fonds publics pour des objectifs comme ta Défense aux pôles de
toujours trans-sectoriels. C'est en tout compétitivité, des autoroutes urbaines
cas ma thèse. aux RER radiaux ou maintenant
périphériques, l'esprit saint simonien
La « folie » des grands ensembles de l'aristocratie d'État souffle avec la
même constance, obsédé de marquer
Mais pendant que cette planification sa différence. Cette façon de faire peut
urbaine à la grande échelle cherche sa donner le meilleur comme le pire.
voie, une autre planification urbaine à Aucun autre pays (sauf en Europe de
la petite échelle (les Peu) s'est l'Est) n'a mis vingt ans à comprendre
émancipée et se développe sans qu'il qu'il fallait arrêter la production des
soit question que la planification à la grands ensembles. Faire des grands
grande échelle vienne la perturber... projets l'essentiel de la planification est
Elle est maintenant bien appropriée certes séduisant (voire rassurant) mais
par les maires qui parfois l'utilisent à c'est aussi prendre le risque que
l'inverse de sa vocation initiale, c'est-à- l'enjeu du devenir urbain soit aspiré
dire non pour développer la ville mais dans un jeu de rivalités où
pour contenir, voire contrarier, le l'économique, le médiatique et le
développement urbain tout en profitant politique se confondent. C'est accepter
des effets d'aubaine qui se présentent. que « la métropole » soit
Le découplage de ces deux modes de fondamentalement une forme
planification urbaine selon l'échelle, exaspérée de ces évolutions
peut inspirer naturellement un sociétales. Pour ne pas céder à cette
sentiment d'impuissance qui, pour la frénésie mimétique, il convient, selon
région parisienne, compte tenu de son moi, que la planification soit d'abord le
architecture institutionnelle actuelle, socle de mesures ayant vocation à
induit assez naturellement l'idée que trouver un équilibre entre les sous
rien ne sera possible sans territoires du système urbain, ce qui,
profondément réformer les institutions. suivant les cas, ne sera pas sans
Mais est-ce si vrai que cela ? incidence sur le choix des grands
En toute hypothèse, ce découplage projets.
induit naturellement une idée qui,
naturellement, séduit beaucoup l'État. Rapport Dallier : les points de
Les projets issus de la planification à la consensus potentiel

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L'intercommunalité telle qu'elle
Que propose le sénateur Dallier? Dans fonctionne en province ne peut être
les quatre départements de Paris et de transposée telle quelle à l'Ile-de-
la première couronne, les France, du moins à sa partie la plus
départements seraient supprimés. peuplée. Ni les départements, ni la
Leurs compétences actuelles seraient région n'ont tout à fait les compétences
réparties entre les communes et la qu'appellerait leur inscription
région (ou via des agences techniques géographique, autrement dit leurs
contrôlées par ces institutions). L'État périmètres. En particulier, la région n'a
serait remis en selle dans un certain pas les compétences qui mériteraient
nombre de domaines où son apport d'accompagner la planification spatiale
financier paraît indispensable. Sur le si bien qu'il est légitime de se
territoire des quatre départements, une demander si c'est bien à elle de
structure intercommunale d'un genre conduire cette planification, ou si au
nouveau, le Grand Paris, sorte de contraire il convient de lui rajouter les
communauté urbaine « light » serait compétences manquantes pour
installée avec quatre compétences: les accompagner cette planification. Le
transports, le logement, la sécurité, et malthusianisme communal en matière
la planification urbaine. Manifestement, de développement urbain est plus ou
le souci de ménager les finances de moins inévitable si la dynamique de
l'État et de chercher l'accord des développement conduit à ne
communes a prévalu dans cette concentrer que des propriétaires à
construction. Pour cela, l'urbanisme proximité de là où les espaces
n'est pas enlevé aux communes. On constructibles sont eux-mêmes
contourne le problème que les concentrés. La commune est sans
communes posent au développement doute trop précieuse pour la sacrifier
urbain de la capitale en recourant à aux exigences de ce développement. Il
des Oim (opérations d'intérêt faut donc à la fois contourner la
métropolitain), sur le modèle actuel commune et l'associer à la démarche
des OIN (où le N signifie national), — à terme, c'est bien elle qui gérera
sorte de « super ZAC » où l'État peut les espaces nouveaux urbanisés.
se substituer aux communes dans la Assurément, ce n'est pas simple mais
délivrance des permis de construire. pas insoluble. Le retard dans le
Cette proposition me paraît domaine des transports collectifs est
intéressante même si cette procédure gigantesque — même si l'architecture
peut comporter à l'usage un certain institutionnelle actuelle n'en est pas la
nombre de risques de dévoiement. première responsable. Ces rattrapages
Après tout, ce nouveau cadre n'est pas vont réclamer des investissements
sans rappeler celui qui prévalait lors de publics importants à un moment où les
la production des grands ensembles. ressources publiques sont rares. Il est
La possibilité est donnée de faciliter évident que la disparité des ressources
des initiatives supra communales. fiscales des divers territoires réclame
Cependant, pourquoi cela ne serait-il de nouvelles formes de mutualisation
pas possible à partir de la Région qui, des moyens. Cela fait donc beaucoup
au-delà de la planification, aurait la d'accords potentiels.
responsabilité de contrôler la
proportion à respecter entre les Vers une approche de
moyens publics mis en oeuvre pour l’aménagement qui semble devoir
conduire le renouvellement urbain ou s’imposer : l’inter territorialité
l'extension urbaine ?

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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Peut-on encore assimiler tout ce qui conditionnent les interventions
ressemble à un partage des publiques. Il ne faut pas attendre
compétences à un facteur seulement de la fiscalité des
d'impuissance ? Un « césarisme » ressources mais aussi une contribution
latent assimile concertation à à la régulation recherchée.
inefficacité. Or c'est, me semble-t-il, le Examinons les raisons habituellement
gouvernement sans suffisamment de évoquées d'unifier le management des
gouvernance qui est impuissant. Nous territoires pour isoler celles qui,
ne pouvons plus prétendre échapper à éventuellement, réclameraient un
l'inter territorialité pour reprendre un changement de l'architecture
thème proposé par Martin Vannier, institutionnelle, ou seulement des
chercheur à Grenoble. C'est la grande inflexions par rapport à ce qui existe.
leçon de ce qui marche (parfois) en
province. L'autorité d'un leader, que Promouvoir le développement
l'on cherche à faire émerger par une économique
architecture institutionnelle appropriée,
est d'abord dans sa capacité à nouer Le développement économique est
des accords multilatéraux, donc dans d'abord le fait des entreprises. Quelle
sa capacité à maîtriser (à sous-utiliser, que soit la sympathie que l'on peut
pourrait-on dire) le pouvoir dont il est avoir pour l'économie de la
dépositaire, à ne l'utiliser à bon escient connaissance et tous les clusters
qu'après de patientes confrontations. envisagés aux quatre coins de la
Le besoin d'unification du management région, ceux-ci ne peuvent être
territorial est plus une nécessité liée à présentés comme la clef principale du
la complexité d'un aménagement développement économique de la
nécessairement autant trans-sectoriel région Ile-de-France. Ils sont utiles et
que trans-territoires (qui implique un nécessaires — en espérant qu'on
multilatéralisme permanent) qu'une évitera d'en faire des déserts urbains
nécessité liée à un manque de poids comme de nombreux technopôles de
politique. Certes, certaines province. Le premier besoin vital des
architectures institutionnelles sont sans entreprises est d'avoir certes du
doute plus performantes que d'autres, personnel qualifié mais qui ne soit pas
mais aucune ne peut être considérée obligé de payer trop cher son logement
comme « adéquate ». Cette révolution et ses déplacements, car in fine ce
est la conséquence de la mobilité sont les entreprises qui financeront ces
généralisée qui vient bouleverser la besoins. La faiblesse de l'attractivité «
notion même de territoire, économique » de la région francilienne
traditionnellement imaginée comme semble être devenue surtout sa «
une fraction suffisamment homogène qualité résidentielle » et donc une
de l'espace. Définir une architecture insuffisante performance de
institutionnelle plus performante exige l'organisation de son aménagement.
d'aller plus loin que de seulement Une coordination des actions en
croiser, comme nous le faisons matière de développement
d'habitude, la nature des compétences économique — ou d'image de
avec des périmètres dits pertinents. l'agglomération entre les partenaires
Compte tenu qu'il n'y a plus de susceptibles d'y contribuer — est
périmètres pertinents, il convient certainement utile mais elle reste plus
d'élargir la panoplie des moyens de de l'ordre de la coopération qu'elle ne
régulation à ce qui rend possible nécessite une capacité supérieure
l'existence des flux financiers qui d'arbitrage entre les initiatives des

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sous territoires. l'équité territoriale est souvent utilisé
pour dénoncer les disparités des
Pour une raison d'efficacité ressources en particulier communales
ou départementales. Le rapport Dallier
Certes, le mille-feuilles institutionnel ne précise pas à quel niveau les divers
dans sa configuration actuelle est dispositifs existants ont réduit les
probablement source de gabegie. Si le écarts de ressources des communes
rapport aborde le sujet, il ne le prouve de l'lle-de-France. Certes,
pas. Les communes comme la Région l'intercommunalité a contribué en
sont des institutions dont on ne voit province à une mutualisation des
pas l'urgente nécessité de modifier les moyens, réductrice des inégalités
périmètres. Et ce, même si on peut territoriales existantes du fait que
penser préférable que la région soit un certaines compétences ont été
peu plus étendue au Nord et que les transférées. L'intercommunalité à la
arrondissements parisiens aient un grande échelle n'est pas la seule
peu plus d'autonomie. La vraie solution et ne me paraît donc pas
question est de valider ou de redéfinir justifiée suffisamment la création d'une
l'utilité du type d'institution telle intercommunalité.
intermédiaire entre ces deux niveaux.
Les intercommunalités rassemblant Pour une majoration de la capacité
quelques communes limitrophes seront d'arbitrage
surtout utiles si elles sont une source
d'économie d'échelle pour certains C'est à l'évidence la vraie raison. Une
équipements communs. Il est vrai majoration de la capacité d'arbitrage
qu'actuellement, les départements et concerne effectivement le champ de
les intercommunalités occupent l'aménagement, c'est-à-dire la gestion
imparfaitement cet espace des déplacements et de l'urbanisme
intermédiaire. La critique du rapport conçu comme l'agencement à la
Dallier est à cet égard fort juste. Faut-il grande échelle des logements, des
supprimer les départements où en équipements et des activités
modifier le rôle ? Le rapport a opté économiques. Peut-on cependant
sans hésiter pour la première solution. encore prétendre que cette capacité
C'est une question qui ne peut trouver d'arbitrage pourra s'exercer de façon
réponse en adoptant une lecture séquentielle en définissant d'abord
purement géopolitique de la notion ensemble un projet commun
d'équilibre des territoires, mais en exprimable dans un document
examinant les raisons qu'il peut y avoir cartographique? Peut-on prétendre
à unifier un peu plus le management que chaque institution associée à ce
des territoires. L'argument de la projet commun mettra ensuite en
densité ne me paraît pas valoir par lui- oeuvre les compétences qu'elle
même. exerce? C'est bien toute la question.
La planification peut-elle encore
Pour une raison d'équité territoriale ressembler à celle qui existait avant
que la mobilité généralisée, en
Les disparités sociales du peuplement renforçant toutes les interdépendances
sont fortes au sein de la région et sont territoriales, perturbe en permanence
inéluctablement amenées à s'accuser l'équilibre des territoires que devait
si la politique d'aménagement ne garantir le projet partagé? Ceci justifie
devient pas plus performante en ce bien l'approfondissement des finalités
domaine. Par conséquent, le terme de du ménagement territorial et la

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redéfinition des méthodes de mise en Or, le marché n'est pas seulement en
oeuvre pour mieux intégrer les options cause. Le sont aussi les acteurs du
concernant la mobilité à ceux des marché (institutions, propriétaires
territoires. Après, et seulement après, il fonciers, entreprises ou ménages) qui
sera peut-être possible d'avoir une se dépêchent de transformer à leur
idée de l'architecture institutionnelle la profit les marges de liberté induites par
plus favorable pour parvenir à sa mise ces aides publiques, lesquelles, de ce
en oeuvre. fait, n'arrivent donc pas à satisfaire les
besoins qu'elles sont censées
Une contradiction majeure que les satisfaire.
grandes métropoles s'efforcent de C'est pour réguler ce problème
réguler sans bien y parvenir récurrent qu'il est nécessaire de
renforcer la capacité d'arbitrage dans
Les grandes métropoles sont dans une le management des grandes
situation paradoxale. C'est vrai qu'elles métropoles. Or, la problématique du
incarnent le développement développement urbain la plus courante
économique, qu'elles en sont les lieux considère que les besoins en logement
privilégiés. Mais à quel prix sur le plan ou en mobilité
à la fois social et environnemental (qui sont indépendants les uns des autres,
sont fortement imbriqués)! Ce sera le alors qu'en fait, ils sont dans un rapport
grand défi des métropoles du futur que systémique étroit. Si les logements
de maîtriser ces coûts pour espérer sont trop chers par rapport aux
garder leur bénéfice collectif qui est salaires, c'est qu'il en manque, dit-on.
effectivement économique. La C'est vrai, mais s'il en manque, c'est
contradiction principale qui affecte moins par insuffisance des
toutes les métropoles est que leur financements dans le logement que du
masse démographique conjuguée fait des acteurs (des institutions et
avec la facilité de se mouvoir, hisse de parfois des propriétaires fonciers) qui
façon vertigineuse le niveau de freinent l'ouverture à l'urbanisation. Ce
compétition pour l'espace. Ce degré frein est lui-même une conséquence
supérieur de concurrence n'est pas de l'insuffisance de l'intervention
obligatoirement un handicap foncière des collectivités. La place
économique pour toutes tes accordée à l'accession à la propriété a
entreprises. Les entreprises, qui ne provoqué une relative concentration
pourront supporter les conséquences des propriétaires occupants là où se
de cette situation en raison de salaires trouvent également concentrés les
trop élevés qu'elles devront distribuer, terrains potentiellement constructibles.
se délocaliseront. Ce n'est pas cela qui Ces propriétaires font pression sur
ruinera globalement l'économie leurs édiles pour limiter ['ouverture à
métropolitaine qui se spécialisera ['urbanisation de ces terrains
d'autant. En revanche, il devient très constructibles. Au surplus, on oublie en
difficile de maîtriser les coûts des général de dire que même si ces
logements et les coûts de logements étaient instantanément
déplacements (surtout si on y inclut le finançables, on ne pourrait les mettre
temps perdu dans les déplacements). là où il faudrait le faire pour éviter de
On croit encore que multiplier les trop longs trajets aux ménages. La
infrastructures nouvelles et majorer recomposition de la ville sur elle-même
diverses formes d'aides au logement prend du temps et de l'argent. Faciliter
suffiront à corriger ce que le marché la mobilité ne réduit pas spontanément
n'arriverait pas à réguler par lui-même. la spécialisation de l'espace, bien au

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contraire. Avant que les entreprises en urbains.
aient tenu compte dans leur Ce n'est donc plus le plus beau
localisation, le marché du logement se schéma spatial de la localisation
trouvera encore un peu plus tendu, désirable des différentes fonctions
tandis que l'accessibilité aux emplois urbaines (agrémentées de grands
se sera un peu plus dégradée. Une gestes architecturaux) qui sera l'outil
partie de la population sera alors privilégié de la planification urbaine de
contrainte à accepter des logements demain. Ce sera le décloisonnement
plus chers pour ne pas majorer temps effectif des programmes liés aux
et coût de déplacement. Autrement dit, politiques sectorielles des différents
le coût des logements est autant une niveaux institutionnels (qu'ils soient
affaire de manque que de degré de denses ou non) appartenant à des
spécialisation sociale ou technique des mêmes aires de marché.
localisations au sein de la métropole. Il conviendrait par exemple
Le mécanisme que nous venons de actuellement de donner priorité dans
décrire explique que dans une grande l'utilisation des fonds publics à ce qui
métropole, il y ait, par rapport à une facilite la mobilité résidentielle (pouvoir
plus petite, infiniment moins de déménager) avant de répondre aux
propriétaires. Le manque de logement besoins de déplacement tels qu'ils se
et leur répartition majoreront la rente manifestent. La tyrannie du court terme
foncière, c'est-à-dire la différence entre nous a fait inventer un chèque
la valeur marchande du bien et le coût transport qui résulte de l'incurie des
de construction. Dans une grande politiques d'habitat. De façon plus
métropole, il faut beaucoup plus de générale, c'est la notion de cohérence
logements sociaux à égalité de entre transport et urbanisme qui se
structure de revenus et beaucoup plus complexifie et qui ne peut plus se
de moyens de transports qui limiter à la densification autour des
n'empêcheront pas des temps de gares, en oubliant que cette
trajets élevés malgré la densité densification n'est pas possible sans
supérieure. Ce n'est pas une fatalité limitation drastique de la vitesse
des métropoles mais cela le devient si automobile. Ce que l'on attend de cette
les politiques de la mobilité, du densification (le raccourcissement des
logement et de la localisation des trajets) exige en plus une cohérence
entreprises ne sont pas suffisamment locale suffisante entre parc de
coordonnées pour modérer cette logement et nature des emplois. De
dynamique inégalitaire et l'empêcher même, il serait contre productif de
de s'inscrire dans un territoire dont financer les investissements en
l'ampleur est proportionnelle à la taille infrastructures de transports collectifs
de la métropole. — c'est une proposition du rapport
Le pilote qui manque dans l'avion « Dallier — par une taxe sur les plus
métropole » sera celui qui pourra values foncières. Ces plus values sont
ajuster l'utilisation simultanée de la conséquence d'une pénurie de
chacune des manettes évoquées ici: logement (au bon endroit) que les
les politiques de la mobilité, du investissements dans la mobilité n'ont
logement, de la localisation des pas réduite mais amplifiée, non de leur
entreprises mais aussi celles qui fait mais en raison des jeux d'acteurs
empêcheront certains des acteurs de en particulier institutionnels non
détourner à leur seul profit les aides contrôlés.
publiques rendues nécessaires par la
recherche du maintien des équilibres

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existent en plusieurs exemplaires dans
Mobilité: sortir de l'obsession du le bassin d'emploi auquel appartient
gain de temps notre logement. Pouvoir faire ce
déplacement plus vite aura d'abord
Il peut paraître paradoxal, dans le une incidence sur la taille et le nombre
contexte actuel de difficulté des des pôles secondaires dans ce bassin
déplacements d'une grande partie de d'emploi mais individuellement ne nous
la population, de plaider pour une fera pas gagner de temps. Dans le
modération des vitesses. Sans doute deuxième cas, pouvoir aller plus vite à
faut-il le faire avec discernement car son travail renforcera la ségrégation
isolée, cette mesure est inefficace. sociale qui, en retour, fera plus
C'est néanmoins bien là l'un des qu'annuler le gain de temps espéré et
leviers principaux (avec la technologie) provoquera en plus (compte tenu des
de la réduction des émissions de Col jeux d'acteurs) le renchérissement du
plutôt que de vouloir tout concentrer logement occupé. Il n'y a que dans le
sur le développement des modes troisième cas, pour un déplacement
alternatifs à l'usage de la voiture. entre deux bassins d'emplois
Malheureusement, l'héritage de cette différents, qu'une vitesse plus élevée
étanchéité « mentale » sépare depuis fera (en général, car même là il y a des
toujours la gestion des flux et celle des exceptions) gagner du temps. La
territoires. La diabolisation de philosophie de l'organisation des
l'automobile a fait négliger la recherche mobilités doit être inversée alors que
de tout ce qui permettait d'avoir des naturellement, le problème est abordé
trajets plus courts, ce qui est moins en mettant en avant le besoin de
une question de densité que de grands travaux d'infrastructures pour
moindre spécialisation des fonctions équiper la banlieue au même niveau
urbaines dans l'espace, ou de que Paris. On part alors à la recherche
ségrégation sociale inscrite dans des chimérique d'une unification du marché
territoires moins vastes. Évoquer cette de l'emploi — de plus en plus difficile à
perspective suscite à tort un retour au réaliser avec la taille de
Gosplan. Cela ne signifie pas qu'il faille l'agglomération et l'étalement urbain —
tout ralentir uniformément mais alors que l'objectif à viser est plutôt
proportionner la vitesse permise au celui d'un équilibre entre « pouvoir se
type de mobilité exercée. Il s'agit donc mouvoir » et « pouvoir déménager » et
de prendre ses distances avec la ce, pour toutes les catégories sociales.
logique technico-financière de la « Cela signifie de finir les grands
massification des flux ». Si on ne réseaux routiers entrepris mais aussi
gagne pas toujours de temps en allant de commencer à les exploiter
plus vite, c'est que les localisations se différemment. Par exemple, la
modifient et transforment de ce fait les francilienne doit prioritairement servir
gains de temps recherchés en gain au transport interurbain. De même, il
d'espace ou de productivité mais de est urgent de mailler suffisamment
façon toujours profondément finement la première couronne de
inégalitaires. transports collectifs dont la vitesse
Nous devons distinguer trois situations commerciale se situera entre 15 et 25
qui correspondent à des déplacements km/h. Des lignes plus puissantes
dont la facilité n'aura pas le même auront pour utilité prioritaire de
effet. Dans le (premier) cas de la permettre l'essaimage des fonctions
mobilité de proximité, nous nous métropolitaines en évitant leur
rendons dans des établissements qui concentration sur un nombre trop

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réduit de pôles. Les débats sur l'imaginaire collectif, avec le mythe de
métrophérique (ou Arc Express) la tour de Babel.
continueront d'être des occasions de La question de fond est bien que les
malentendus (sinon de tromperie) tant collectivités locales sont beaucoup
que ces projets ne seront que des plus prêtes à accueillir des emplois
tracés assortis d'un débit de personnes que des habitants. Et à leur niveau,
permis par une technologie, et non des cela se comprend très bien. C'est bien
outils pensés et argumentés au service cela qui provoque, compte tenu du jeu
d'une vision de l'aménagement. Le des acteurs, la double crise simultanée
SDRIF a commencé à aborder la de la mobilité — en coût pour la
question mais sans encore clarifier le collectivité, en temps perdu pour les
débat sur ce point. Il est vrai que les particuliers, en pollution pour
études restent à faire, espérons l'environnement — et du logement —
qu'elles sauront sortir des méthodes en coût pour les particuliers et pour la
techniques traditionnelles aux études collectivité sans réduire la ségrégation
de rentabilité des infrastructures. sociale — qui s'entretiennent
mutuellement. Il faut donc lier les deux
Réformer la fiscalité en lui donnant (l'habitat et l'emploi), c'est-à-dire taxer
une fonction régulatrice de l'incohérence territoriale — une sorte
l'organisation de l'espace de bonus/malus sur les taxes
existantes liées aux localisations — de
Pour pouvoir imaginer comment une façon à alimenter financièrement les
architecture institutionnelle nouvelle politiques d'aménagement (le
peut mieux contenir qu'une autre les financement des OIR par exemple).
handicaps qui s'accumulent sur les Cela réduira d'autant les besoins
grandes métropoles, il est d'infrastructures de mobilité, même si
indispensable de sortir de l'idée qu'une dans l'état de sous-équipement de la
institution se définit seulement par le première couronne, il en faudra tout de
seul croisement d'un périmètre et de même de nouvelles. Nous sortirons
compétences. alors de la pure revendication (très
Un tel juridisme crée au contraire une compréhensible) consistant à avoir un
inaptitude supérieure à la gestion, car métro pour être « comme Paris » sans
elle sépare artificiellement ce qui est voir le problème globalement dans
intimement lié. Pour pouvoir utiliser à toute sa complexité.
bon escient les manettes précitées, il
convient de remettre à plat la question La Région, la mieux placée pour
fiscale, ce qui d'ailleurs amènera à relever le défi métropolitain sans en
reposer la question institutionnelle avoir les moyens
mais d'une façon qui sera devenue
pratique. Actuellement par exemple, Ce tour de piste du problème francilien
les territoires qui reçoivent le plus de montre à l'envie que nous sommes
taxe professionnelle sont ceux qui dans une très mauvaise passe et ce
peuvent le moins avoir les politiques n'est pas obligatoirement rassurant de
d'habitat qui s'imposent. C'est savoir que les autres grandes
évidemment une escroquerie métropoles aussi. Peut-être que par
intellectuelle (mais elle marche) de lier son histoire plus riche (le rôle joué par
la question des « tours » aux objectifs Paris dans les diverses révolutions, la
de densification — et en plus, c'est transformation haussmannienne, la
politiquement un risque inutile au ville-lumière ou des lumières, etc...) y
moment où les tours renouent dans a-t-il un fond commun d'utopie ou

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d'ambition pour un Paris incarnation de régionaux une capacité de régulation
l'équilibre urbain idéalisé, un Paris qui qui touchera autant le financement de
croit que l'art de la politique suffit à l'aménagement que l'organisation des
promouvoir la morphologie urbaine mobilités, il lui faudra —sans que cela
collectivement désirée. Mais cette soit suffisant car l'important est de
énergie politique ne doit pas se savoir jouer de leur articulation — plus
tromper de cible. C'est l'ultra de compétences qu'elle n'en a.
concurrence qui décompose cette Le financement et l'exploitation du
morphologie, qui crée ces réseau routier primaire ou magistral
embouteillages ou ces inégalités c'est-à-dire de tout ce qui permet de
territoriales sidérantes. Nul besoin de dépasser le 7o km/h devra relever
répudier le principe concurrentiel, tout d'une cogestion État/Région — sans
au plus, faut-il en modérer les dérives. être confié au STIF car il importe de ne
Il y a bien besoin d'un chef d'orchestre pas inventer une citadelle technique de
mais qui sera impuissant sans un la gestion de la mobilité qui aura
système d'évaluation permanent des d'autant plus de chance de
conséquences des investissements s'émanciper du politique. Même si la
publics ou privés dans les autres région devient le niveau stratégique de
domaines ou dans les autres territoires pilotage de l'agglomération, il lui
que ceux dans lesquels ils sont faudra, tant pour la mise en oeuvre
réalisés. Ce ne sera ni une nouvelle que pour confronter ses vues aux
intercommunalité, ni la Région, ni l'État acteurs de terrain, un niveau
qui pourra le faire seul. La Région est intermédiaire qui ait une autonomie de
théoriquement la mieux placée du fait proposition quand ce ne sera pas de
qu'elle englobe les territoires décision dans certains domaines.
d'extension et de densification de J'avais proposé qu'il soit formé des
l'agglomération, qu'elle a déjà la maires et des conseillers régionaux
gestion des transports collectifs et la pour prendre le contre-pied de la
planification. Donner cette philosophie de la décentralisation qui,
responsabilité à une intercommunalité en refusant que les niveaux se
sur la zone dense n'est pas chevauchent, a cru améliorer mais en
impensable mais cela impliquera fait a détérioré le fonctionnement
vraisemblablement un retour de l'État institutionnel. Cela déplace
au-dessus de la Région pour prendre évidemment complètement le
en charge les besoins de la deuxième problème tel qu'énoncé par le sénateur
couronne. Paris est en France l'une Dattier qui s'est implicitement inscrit
des rares agglomérations (certaines dans la continuité de cette philosophie.
ont le département) a avoir une Nous aurions plus besoin, me semble-
institution (la Région) à la bonne taille t-il, d'un échelon départemental
(par rapport à la dimension de son redéfini que supprimé. Toute la
agglomération) pour gérer l'équilibre question est donc de savoir si on peut
extension/renouvellement urbain et elle le redéfinir sans d'abord le supprimer,
ne saurait pas en profiter? Il serait s'il est capable de se rénover et de
dommage de reproduire un hiatus s'articuler correctement à une région,
grand Paris/grande banlieue analogue elle-même confortée dans un rôle de
à celui qui a si longtemps existé entre répartiteur de la majorité des
Paris et sa banlieue et qui reste à financements publics locaux. Nous
démanteler. quittons la stratégie pour renouer avec
Pour que la Région puisse développer la tactique...
avec l'État et ses territoires infra

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Le Grand Paris, c'est I'lle-de-France
Par Jacques Lévy, Géographe, professeur à l’Ecole polytechnique
fédérale de Lausanne, Conseiller scientifique de la revue Pouvoirs
Locaux
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

« Le Grand Paris existe déjà, c'est l'Ile-de-France », telle est la réponse claire de
Jacques Lévy à ceux qui s'interrogent sur ses limites. Le Grand Paris est un
ensemble urbain intégré que l'Ile-de-France réunit de l'agglomération aux couronnes
périurbaines. Ce grand ensemble urbain nécessite pour se développer des outils
simples de gouvernance. A l'aire urbaine, doit correspondre une aire politique qui
empêche que de multiples acteurs ne mènent des politiques contradictoires sur le
même espace. Jacques Lévy est d'avis qu'il serait « plus logique et plus simple de
donner au périmètre actuel de la région des compétences métropolitaines assumées
» et esquisse les mesures qui pourraient faire le lien entre l'existant et le souhaitable.
Des mesures qui permettraient d'éviter pour une fois, ce que tous déplorent ici et là :
un empilement supplémentaire de structures non démocratiques et illisibles.

Discuter du Grand Paris, c'est, pour Enfin, l'Ile-de-France est aussi un


une bonne part, débattre de ses grand territoire agricole, mais cela
limites. Une approche sans a priori n'empêche pas la quasi-totalité de ses
conduit à proposer sur ce point une habitants, agriculteurs compris,
réponse claire. d'appartenir à son aire urbaine. Pour
l'essentiel, I'lle-de-France politique
Un espace local correspond particulièrement bien à
l'aire urbaine fonctionnelle de Paris. Le
En dépit du brouillage créé par la Grand Paris existe déjà: c'est l'Ile-de-
multiplication de propositions souvent France.
fantaisistes, il existe en effet une forte En dépit de la diversité des paysages
consistance de l'espace de la région franciliens, on a là un ensemble urbain
Ile-de-France: celui-ci est très proche intégré en matière de logement,
de l'aire métropolitaine de Paris. transports, emploi, éducation,
L'INSEE a conçu un instrument de commerce et loisirs. Il s'agit aussi
mesure appelé « aire urbaine » qui se d'une réalité locale: c'est un bassin de
distingue des agglomérations vie quotidienne dont l'interacessibilité
morphologiques (« unité urbaine » de ses lieux, certes perfectible, est
dans la nomenclature statistique déjà remarquable. Du centre de Paris,
française). L'aire urbaine ne repose on peut « atteindre » neuf millions
pas sur la continuité du bâti; elle d'habitants de la métropole en moins
combine territoire et réseau et prend d'une heure. Contrairement à d'autres
en compte les mobilités. L'aire urbaine régions françaises,
de l'Ile-de-France comprenait 11,2 l'Ile-de-France ne correspond pas à un
millions d'habitants en 1999. La région territoire d'échelle régionale mais à un
Ile-de-France en avait 11,6 en 2007. Il espace local, élargissant logiquement
existe certes un léger décalage: l'aire l'agglomération à ses couronnes
urbaine de Paris mord sur les régions périurbaines.
limitrophes tandis qu'un petit coin sud- En effet, on peut considérer que le
est de l'Ile-deFrance reste à l'écart. seuil de bascule entre les échelles
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locale et régionale correspond à la gestion. En administrant directement la
capacité pour un individu à utiliser un capitale, l'État gaullien a dû cependant
espace comme bassin de vie composer avec les pouvoirs existants,
journalier. Même si la notion de « ce qui a empêché l'émergence d'une
quotidien » tend à s'éloigner toujours identité politique métropolitaine et les a
davantage de la répétition à l'identique même renforcés en créant des
du même programme d'activités tous départements qui, là comme ailleurs,
les jours de la semaine et toutes les ont conforté la fragmentation
semaines de l'année, l'unité de la communale et les disparités socio-
journée reste pertinente et peut donc économiques que celle-ci génère
servir de repère. Le niveau régional, inévitablement. Il serait de bon sens
quant à lui, correspond à un espace « que Paris se gouverne désormais à
biographique », rassemblant une son échelle.
quantité suffisante d'opportunités pour La métropole parisienne est huit fois
permettre à un individu de déployer plus peuplée que la deuxième ville de
ses projets et ses compétences tout au France, ce n'est pas nouveau. Mais,
long de sa vie tout en respectant son parmi les villes mondiales, Paris
identité. Pouvoir vivre sa vie comme présente, comme Londres, une taille
une construction jamais achevée sans moyenne, tandis que Tokyo, Séoul et
pour autant renoncer à l'essentiel de New York sont deux ou trois fois plus
ce qui fait, à un moment donné, une grosses et ne se portent pas si mal. Il
identité géographique personnelle, serait donc temps d'accepter la place
ainsi peut-on définir la région comme de Paris comme grand système urbain,
un point d'équilibre toujours discutable. avec tous les atouts que cela comporte
Si on la rétrécit, on perd en en matière d'efficacité économique,
ressources; si on l'élargit, on perd en d'innovation culturelle et de viabilité
identité, et on passe du contexte au écologique. À cette fin, il serait
simple référent. Cette nécessaire cohérent de lui accorder des outils
commensuration entre deux réalités simples de gouvernance urbaine
distinctes a pour conséquence que l'on nécessaires à son développement.
ne puisse définir a priori la taille d'une La cohabitation désordonnée de deux
région et qu'il n'est pas absurde de modèles antinomiques (compacité ou
proposer plusieurs découpages à partir étalement) en matière d'habitat et de
d'un même centre. Ce choix pourrait mobilité se révèle particulièrement
d'ailleurs être l'enjeu d'un débat public. catastrophique. Ainsi, dans les années
Cela étant, on peut considérer que la 1950-70, les centres historiques où,
Corse est bien une région en raison de pourtant, les transports publics étaient
sa forte identité et malgré la maigreur déjà largement majoritaires, ont failli
de ses ressources, tandis que Rhône- mourir étouffés par la marée
Alpes, probablement augmentée d'une automobile générée par les zones les
partie de l'Auvergne, correspond à la moins denses. À une aire urbaine, il
région de Lyon. Dans le cas de Paris, faut une politique et celle-ci doit être
la région comprend, pour le moins, discutée par tous les intéressés.
l'ensemble du Bassin parisien. S'impose alors l'idée d'une scène
politique où les citoyens puissent
Un gouvernement métropolitain décider démocratiquement du type de
L'idée que Paris (et les grandes villes) ville et du style de vie qu'ils veulent et
se gouvernent elles-mêmes a d'un exécutif qu'ils pourront
longtemps effrayé l'État national sanctionner si nécessaire. Or ce
français, qui s'en est réservé la dispositif ne peut être efficace que si le

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périmètre de son action correspond, en tenté par les courants politiques
gros, à celui des enjeux. Si, comme extrémistes.
actuellement, une multitude d'acteurs La création, en mars 2008, du
peuvent mener des politiques secrétariat d'État au Grand Paris se
contradictoires sur le même espace, le fondait sur une démarche alternative à
fait accompli s'impose aux groupes celle de la mise en place d'un
sociaux les plus faibles et aux espaces gouvernement urbain : si la région
les plus fragiles, alors même que, tous échouait à répondre au bon niveau aux
en conviennent, il n'y a pas de défis de la métropole, ne fallait-il pas
développement urbain viable sans que l'État national s'en mêle en
projet construit avec l'ensemble des recentralisant l'action stratégique pour
habitants. Paris? Le projet, étonnant au premier
Plusieurs propositions, venant souvent abord, se révèle surtout décevant.
d'architectes, ont proposé d'autres D'abord, le Secrétaire d'État Christian
échelles de découpage, deux pour Blanc a voulu circonscrire son action
l'essentiel. Certains consistaient en un aux questions « économiques »,
élargissement modeste de la censées s'incarner dans les pôles de
commune de Paris, soit en recréant le Roissy et de Saclay. Or, dans ces
département de la Seine, soit, de deux cas, on peut difficilement
manière comparable, en ajoutant dissocier le soutien au système
l'anneau constitué des communes productif sans se préoccuper de
jouxtant Paris. D'autres projets, plus mobilité, d'habitat, d'urbanisation et
répandus ces derniers temps, d'urbanité et ce, inévitablement, à
prenaient plutôt pour base les quatre l'échelle de l'agglomération. Ensuite,
départements centraux (Paris, les l'idée de refabriquer, avec les
Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis Opérations d'intérêt national (01N) un
et le Val-de-Marne) ou, ce qui revient monde qui évoque le couple formé de
presque au même, prenaient en Charles de Gaulle et Paul Delouvrier et
compte la partie géométriquement une époque où des administrations de
compacte de l'agglomération mission avaient tout pouvoir pour
morphologique. Franchement, ces aménager, en plein tissu urbanisé, une
propositions cumulent les enclave échappant au droit commun,
inconvénients : peu en phase avec la apparaît pour le moins étrange
réalité fonctionnelle et avec les aujourd'hui. On ne fait plus la ville
identités contemporaines des comme cela, moins parce que c'est
Franciliens, elles ont en outre le peu démocratique que parce que, tout
désavantage d'ajouter un nouvel simplement, cela ne marche pas. Pour
échelon – la plaie absolue dans la que cela marche, il faut coproduire le
manière française de retoucher projet avec les habitants et, en
l'architecture des territoires. Faut-il l'occurrence, les habitants concernés
créer un échelon intermédiaire en sont aussi ceux de l'ensemble de
ressuscitant créant de toutes pièces l'Ile-de-France. On peut parier que
des niveaux de quatre, six ou huit cette structure égarée dans l'espace et
millions d'habitants? Ce serait à dans le temps a peu d'avenir, sauf si
nouveau prendre un siècle de retard. elle trouve son équilibre en doublant la
Ce serait concrètement renforcer les région sur son terrain et sur ses
tendances sécessionnistes des projets. Cela se fera forcément avec
marges urbaines. Or le débat public une légitimité fragile : peu
sur le modèle d'urbanité souhaitable ne comprendraient que l'État français se
peut exclure le monde périurbain, déjà mette à parcourir l'histoire à contre-

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sens. Il y aurait à Paris deux Dans le même temps, pour tenir
gouvernements métropolitains faibles compte des identités non
en concurrence. Un seul, mais fort, métropolitaines, on peut imaginer un
n'aurait-il pas pu faire l'affaire ? système bi-caméral qui leur assurerait
Cependant, la conjoncture politique de une représentation convenable sans
la décentralisation n'est pas forcément mettre en cause la gouvernabilité de
aussi noire. À cause d'un paradoxe, l'ensemble. Le sénat francilien pourrait
d'abord : le parti du président ne comprendre une représentation des
contrôle plus ni les grandes villes, ni communes, des arrondissements
les départements, ni les régions. Cela parisiens, des intercommunalités et
lui donne les coudées franches pour des départements, proportionnelle à
réformer et son projet de renforcement chaque fois à leurs populations et
des régions par inclusion va dans ce respectant le pluralisme des
sens. Ensuite, du fait de la possibilité assemblées. À condition de ne pas
d'appliquer à Paris une politique de donner de pouvoirs excessifs à cette «
principes, ce que les rivaux socialistes chambre haute », on garantirait ainsi la
de la ville intra-muros et de la région prise en compte des autres échelons
ne sont pas forcément capables de pertinents qui représentent la mémoire
faire. D'où la perspective d'une géographique de la métropole. On peut
reconquête, un jour, sur la base du donc, d'un même mouvement, créer un
travail accompli. vrai gouvernement métropolitain et
rassurer les défenseurs des réalités
Quelques mesures simples préexistantes. Cette méthode pourrait
aussi servir dans la réforme permettant
Face à ces projets décalés par rapport la démocratisation des gouvernements
à la situation concrète de I'lle-de- d'agglomération et dans le processus
France, il apparaît tout de même plus d'intégration des départements aux
logique et surtout plus simple de régions.
donner au périmètre actuel de la Nous avons devant nous une chance
région des compétences historique : pour la première fois, il
métropolitaines assumées. n'est pas nécessaire de créer une
Quelques mesures simples peuvent nouvelle structure politique pour
faire le lien entre l'existant et le épouser une réalité sociale émergente.
souhaitable. Il s'agit d'abord de Pour la première fois, on peut s'éviter
transformer en douceur la région l'Ile- un empilement supplémentaire de
de-France pour lui donner les structures non démocratiques et
compétences d'une Communauté illisibles. Une telle réforme ne fera
urbaine, ce qui lui fournirait les outils aucun perdant, mais onze millions de
fiscaux et juridiques d'un gagnants: les habitants de la
développement cohérent et d'une métropole, qui pourront enfin décider,
maîtrise des grands équilibres de à leur échelle, de leur avenir. Qui
population, d'activité et de mobilité. pourrait s'en plaindre?

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« La domination de Paris est révolue »,
Par Philippe Laurent, Maire de Sceaux (centriste sans étiquette), membre
fondateur du syndicat mixte Paris métropole
Territoires, Juin 2008

» par ses acteurs mêmes, au premier


Paris métropole, syndicat mixte rang desquels figurent les maires.
d'études qui réunit 87 collectivités Paris métropole est en réalité la
locales, a été officiellement créé par continuité formalisée de ce travail initié
arrêté préfectoral, le 30 avril dernier. dès 2001 et poursuivi par la
La veille, le président de la Conférence métropolitaine. Il permet
République a prononcé un discours de renforcer la légitimité des élus
exposant ses projets pour la région territoriaux dans le débat sur le devenir
métropolitaine qui, par de nombreux du coeur de l'agglomération parisienne
aspects, se rapproche des positions et de porter leur parole et leurs
des élus locaux franciliens. Ces attentes, qui sont celles des habitants,
deux « évènements » tracent-ils tout en garantissant une permanence
enfin une voie apaisée pour un des réflexions. Avec la création,
travail commun des collectivités opportune, d'un secrétariat d'État
locales et de l'État vers une nouvelle chargé du développement de la région
organisation métropolitaine ? capitale, l'État a exprimé sa volonté de
« mobiliser les administrations » sur le
Il faut d'abord rappeler qu'un travail sujet, pour reprendre les mots du
commun entre élus avait déjà discours présidentiel. Il est évident que
commencé, bien avant 2009, avec la ce travail ne réussira que si tout le
rencontre de décembre 2001 initiée monde se mobilise, sans oublier la
par le nouveau maire de Paris, le prise en compte des attentes des
patient travail de reconquête de la principaux concernés que sont les
confiance entre Paris et les communes citoyens. On ne peut qu'approuver
de la métropole, les démarches cette intention fortement affichée au
préparatoires (auxquelles j'ai plus haut niveau de l'État. L'une des
personnellement et activement illustrations récentes de ce travail, c'est
participé) et, enfin, les réflexions et les le large consensus exprimé au sujet
rencontres des élus locaux au sein de des transports, en lieu et place du bras
la Conférence métropolitaine. de fer entre l'État et la Région que les
Régulièrement réunie depuis 2006 débats antérieurs laissaient croire. Le
autour de thèmes ayant trait aux projet du conseil régional « Arc
principales dimensions de la vie Express » est en effet tout à fait
urbaine (transports, logement, complémentaire de celui proposé par
développement économique), la le secrétaire d'État (une rocade de
Conférence métropolitaine a connu métro automatique de 130 km). En
son point culminant le 25 juin 2008 lors faire un débat partisan, comme
des Assises de la métropole qui ont d'aucuns l'ont tenté avant l'intervention
permis le rassemblement de près de présidentielle, eût été tout bonnement
200 représentants issus de différentes aberrant.
collectivités. Ce moment a
véritablement ancré une conscience Le président de la République a mis
commune des enjeux à venir et il est, à en avant une volonté, commune
mon sens, tout à fait fondateur de la avec l'architecte Roland Castro (!) :
reconnaissance du « fait métropolitain celle de « mettre fin à la banlieue ».
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Les rejoignez-vous sur cette vision d'une identité métropolitaine riche de
? cette complexité et qui se fera par le
partage du territoire, fondé sur une
Le mot « banlieue » désigne un mobilité accrue.
territoire qui se situe dans le voisinage
et sous la dépendance d'une ville. Le discours présidentiel a été très
C'est dire si ce terme est porteur de discret sur trois points pourtant
stigmatisation pour les populations qui cruciaux : le financement des
vivent sur ce territoire ! Le sens grands projets publics (le chiffre de
moderne du terme prend sa source au trente-cinq milliards d'euros a été
19e siècle – on peut voir dans avancé), mais aussi la solidarité
l'imagerie des journaux de l'époque financière entre les collectivités
des représentations de Paris sous les franciliennes... et les logements
traits d'une mère nourricière vis-à-vis sociaux. Que vous inspirent ces
des « enfants » que sont alors trois « oublis » ?
Montmartre ou Belleville,... autant de
territoires limitrophes qui ont par Je suis convaincu que le ferment de
ailleurs été peu à peu incorporés à la « l'identité collective que j'évoquais plus
grande ville ». Au 20e siècle, les cités haut, et dont la voie passe
dortoirs se substituent aux faubourgs nécessairement par les grands projets
populaires. L'évocation de la banlieue évoqués le 29 avril, relève aussi d'une
suscite la plupart du temps des politique financière commune
représentations simplistes : au mieux, ambitieuse qui, seule, permettra un
on y voit des quartiers pavillonnaires développement harmonieux et
pantouflards et uniformes, au pire, le solidaire du territoire métropolitain.
terme est associé à une violence réelle Deux pistes peuvent être envisagées :
(actes de délinquance en tous genres) d'une part, le renforcement des
ou symbolique, où la banlieue est une mécanismes péréquateurs déjà à
sorte de no-man's land fait de « ban-es l'oeuvre entre collectivités ; et, d'autre
» déshumanisées, de territoires laissés part, la mutualisation de ressources
à l'abandon par les autorités et les fiscales, dont certaines restent à
services publics. Une telle acception inventer au niveau de l'agglomération,
péjorative est impensable au 21e comme par exemple un impôt
siècle. Il s'agit de mettre au ban la métropolitain sur le revenu. Les
notion de banlieue. De plus, les villes besoins de financement sont certes
qui composent le coeur de importants, mais le territoire
l'agglomération parisienne sont métropolitain produit suffisamment de
plurielles. Cette diversité peut certes richesses pour les assumer. Il s'agit
exprimer d'insupportables, de avant tout d'une question de volonté
douloureuses inégalités territoriales et politique.
sociales, et c'est là une faiblesse
majeure du territoire métropolitain. Paris métropole est un syndicat «
Mais cette diversité peut être aussi un d'études ». Doit-il préparer une
véritable atout, chaque territoire faisant refonte de la gouvernance
valoir sa spécificité au sein d'un métropolitaine en même temps qu'il
ensemble plus vaste constitué par un prépare les réponses aux grands
tissu urbain multipolaire. C'est le sens enjeux de la région, ou pourra-t-il
des conclusions de l'équipe de Roland s'appuyer uniquement sur les
Castro (pour ne citer qu'elle), qui collectivités et les dynamiques
appelle de ses voeux la construction intercommunales existantes ?

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remarquable effectué par Pierre
Il faut garder à l'esprit ce qu'est Mansat, adjoint au maire chargé de
précisément Paris métropole. La forme Paris métropole. Il faut aussi saluer
syndicale a été choisie parce qu'il l'action de maires qui, ayant reconstruit
s'agissait de ne surtout pas ajouter une la personnalité de leur ville, leur ont
nouvelle collectivité au « mille-feuille » rendu leur fierté, les rendant ainsi
des administrations territoriales disponibles pour échanger et partager
souvent décriées, et avec encore plus avec Paris.
de raison en Île-de-France qu'ailleurs
dan le pays. En outre, Paris métropole La conférence territoriale de la
n'exercera en aucun cas une quel Vallée scientifique de la Bièvre, dont
conque maîtrise d'ouvrage sur quel vous êtes partie prenante, a
que projet que ce soit. Il est par ail souligné sa satisfaction de se voir
leurs impossible que le syndicat fassi reconnaître comme un territoire
table rase des structures existante; et structurant dans une vision
de leur action. Néanmoins, concernant multipolaire du développement
notamment les questions de économique et scientifique de la
financement et de solidarité territoriale, région métropolitaine. Ces
de mobilité ou de stratégie de politiques de « cluster » et autres
développement, la question de leur pôles d'excellences ne portent-elles
mise en œuvre fait de l'enjeu de la pas en germe les dangers
gouvernante un chantier absolument classiques de la spécialisation des
incontournable, et même prioritaire. Il territoires ?
faut une nouvelle gouvernante pour
assurer la cohérence, construire et Je pense qu'il ne faut surtout pas
porter la volonté des élus. À défaut, opposer « métropolisation » et «
l'État le fera seul, et pas forcément de personnalité » des territoires
façon pertinente. composant la métropole. La démarche
de la Vallée scientifique de la Bièvre
La période, si longue (!), où la ville n'est pas une démarche de « cluster »
de Paris a tenu le rôle politique du ou de spécialisation, mais d'abord celle
centre ultra-dominant et autocentré, d'un territoire pluriel, construit sur la
voire arrogant, est-elle brusquement durée par ses habitants et ses acteurs
et définitivement derrière nous ? La - et non par une décision venue d'en
coopération entre élus franciliens haut -, qui a su et pu maintenir une
est-elle réellement entrée dans une mixité de fonctions. En outre, et c'est là
nouvelle ère ? sa « personnalité » et son atout
spécifique, la Vallée accueille sur son
La domination de Paris est révolue, territoire un nombre important de
c'est certain. Mais cela n'a pas été si centres de recherche et de formation :
brusque. Les rapprochements ont été c'est ce que nous avons appelé le «
multiples et si un Grand Paris est campus urbain ». Cet atout, la Vallée
désormais pensable, c'est grâce à une l'apporte à la métropole tout entière,
diplomatie de « petits pas », comme le comme d'autres territoires lui apportent
confiait récemment Bertrand Delanoé. leurs propres atouts, forcément et
Le Grand Paris ne se fera pas en un heureusement différents. C'est cela
jour ! Il faut saluer la volonté parisienne que nous appelons le développement
exprimée dès 2001 d'ouvrir le débat du multipolaire », qui n'exclut nullement la
développement de la capitale à ses cohérence d'ensemble et l'expression
voisins, ainsi que le travail forte de la solidarité nécessaire à

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l'échelle métropolitaine.

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IX – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES
LOCALES : QUELQUES ELEMENS DE COMPARAISON AU NIVEAU
EUROPEEN

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La « clause générale de compétence » dans les Etats européens

La plupart des Etats européens admettent aujourd’hui, par leur constitution ou par
leur législation, le principe de la clause générale de compétence pour les communes.
Quelques pays font encore exception, avec des nuances (Royaume-Uni, Portugal,
certains pays d’Europe centrale et orientale), et deux autres pays posent des
questions d’interprétation (Espagne et Italie)

La clause générale de compétence est une notion datée, mais elle n'est pas une
notion désuète. Au contraire, la démocratie politique et la transformation des
compétences locales qui a accompagné le développement des fonctions sociales de
l'État en ont renouvelé l'intérêt. C'est pourquoi elle tend à se généraliser et a été
consacrée par la Charte européenne de l'autonomie locale. Même si elle ne
concerne qu'un volume réduit d'activité des collectivités locales, la clause générale
de compétence —quel que soit le nom qu'on lui donne —, leur permet de développer
des initiatives qui seraient, sans elle, contestées pour défaut de base légale.
Toutefois. si le principe de la clause générale de compétence est lié à la notion
d'autonomie locale, ou de libre administration des collectivités locales, celle-ci ne
saurait en revanche s'identifier à ce principe ou s'y réduire. Celui-ci ne pouvait faire
obstacle au développement de la législation qui a transformé en obligations
réglementées des fonctions que les collectivités locales avaient parfois prises en
charge spontanément. C'est l'une des manifestations de l'interdépendance,
observable dans tous les pays, entre les collectivités locales et le pouvoir central.
Mais le principe de libre administration impose alors de veiller à ce que cette
interdépendance laisse aux organes élus des collectivités locales une liberté de
décision suffisante pour que la décentralisation ait un sens et que des politiques
locales soient possibles...
L'expression « clause générale de compétence » est propre à la France elle se
rattache à la loi municipale de 1884, mais aussi à travers elle aux débats du XIXème
siècle sur la décentralisation. Contre les listes d'attributions des lois, les libéraux
réclamaient la « clause générale de compétence », c'est-à-dire le droit pour les
collectivités locales de gérer leurs propres affaires sans que ce droit soit limité à des
attributions particulières. Pourtant, si le principe est ancien et sa formulation
classique archaïque, la question à laquelle il répond s'est posée également dans tes
autres pays de manière très semblable. Il exprime ce que Jean-Claude Douence a
proposé d'appeler « la vocation générale des collectivités locales »'. Cette expression
plus moderne est aussi une actualisation de la notion qui la tourne vers l'intérêt
public local plutôt que les affaires locales au sens traditionnel. On s'en tiendra ici par
convention à l'expression traditionnelle. Dans ce sens, le principe de la clause
générale de compétence se rencontre aujourd'hui dans les régimes d'autonomie
locale de la plupart des États européens. Si la formulation varie selon les pays le
contenu du principe reste le même. Ce dernier est aujourd'hui consacré par l'article
4.2 de la Charte européenne de l'autonomie locale : « Les collectivités locales ont,
dans le cadre de la loi toute latitude pour exercer leur initiative sur toute question qui
n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ».
Toutefois, contrairement à ce que suggèrent son nom ainsi que le texte de l'article
4.2 précité, la clause générale de compétence n'est pas un principe d'attribution de
compétences, au sens de compétences matérielles ou de domaines de compétence,
et la comparaison internationale montre qu'elle existe dans des pays qui connaissent
des modèles de compétences locales très différents. C'est au contraire un principe

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de liberté, c'est-à-dire un pouvoir d'agir qui trouve son fondement dans l'intérêt public
local et ses limites dans la compétence territoriale de l'autorité locale. Comme tel, il
peut s'appliquer à n'importe quel objet, à moins que celui-ci n'ait été interdit par la loi
aux collectivités locales ou réservé par elle à d'autres autorités publiques. C'est aussi
ce qui en fait l'intérêt sur le plan fonctionnel : il favorise l'initiative et la réactivité des
collectivités locales.
Principe de liberté, la clause générale de compétence est étroitement liée à la
formation de la notion même de l'autonomie locale, progressivement reconnue par
les ordres juridiques de la plupart des États européens. Dans la Charte de
l'autonomie locale, tandis que l'article 3 définit le concept de l'autonomie locale,
l'article 4, où se trouve énoncée la clause générale de compétence, en précise la
portée. Toutefois, selon les pays, le principe est exprimé comme un pouvoir exercé
par les organes de la collectivité locale, ou comme un domaine de compétence
indéterminé sur le plan matériel mais limité par la compétence territoriale, mais sans
que l'on puisse attacher des conséquences précises à ces différences de conception.
C'est ce que la comparaison permet de montrer.
Tout en gardant une perspective européenne, on s'appuiera sur les exemples qui
paraissent les plus représentatifs.

I- La clause générale de compétence et les compétences locales


Cette évolution a pris, selon les pays, des formes très différentes qui se reflètent
dans les dispositions institutionnelles comme dans le système des compétences
locales. Mais elle ne pouvait rester sans conséquences sur le principe de la clause
générale de compétence. Non seulement au Royaume-Uni, où aucune autre voie
n'était juridiquement possible, mais dans tous les pays, de plus en plus de
compétences locales ont été déterminées (créées ou transférées) par la loi, dans leur
objet comme dans leurs modalités d'exercice et, souvent même, de financement.
Peu importe, alors qu'elles aient été ou qu'elles puissent être assimilées à des
affaires locales. Dans la plupart des cas, les compétences matérielles des
collectivités locales ont été identifiées par leur objet lorsqu'elles ont fait l'objet d'une
législation spécifique auparavant elles étaient confondues dans la notion ouverte
d'affaires locales. Les compétences matérielles qualifiées aujourd'hui de
compétences propres peuvent en général être assimilées à des affaires locales, si
l'on considère qu'elles sont exercées dans les limites du territoire de la collectivité
locale même si elles peuvent aussi intéresser des usagers qui ne font pas partie de
la population de celle-ci, mais de collectivités locales voisines. Toutefois, la notion de
compétence propre a un sens différent. Elle vise des compétences matérielles dont
l'exercice est placé sous la responsabilité directe des autorités de la collectivité
locale, avec les pouvoirs et les moyens que la loi leur attribue à cette fin. Elle
procède de la loi, et non du caractère local de l'intérêt public en cause. Par exemple,
lorsque la loi confie aux collectivités locales la gestion des établissements scolaires
et de leurs personnels (par exemple en Suède, au Danemark, en Hongrie ou en
Russie), cela ne résulte pas du fait que l'enseignement serait considéré dans ces
pays comme répondant seulement à un intérêt local, mais du fait que l'on juge
préférable la gestion par les collectivités locales, avant tout pour des raisons
historiques.
Il en résulte que la notion d'affaires locales au sens classique et le principe de la
clause générale de compétence présentent désormais un caractère résiduel. Le
volume de ces affaires pèse peu dans l'ensemble des compétences exercées par les
collectivités locales, et dont les plus importantes sont réglementées et contrôlées,

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directement ou indirectement par l'État. Par exemple, en Suède, l'un des pays où les
compétences des communes, en raison de leur objet (éducation, services sociaux)
représentent le volume de dépenses publiques le plus élevé, on peut situer entre 15
et 16 % au plus le volume des dépenses correspondant à des activités « facultatives
», c'est-à-dire à des activités qui relèvent d'un intérêt public seulement local,
librement apprécié par les élus locaux. Il est vrai que c'est encore beaucoup si l'on
considère que les dépenses communales représentent, à elles seules en Suède plus
de 17 % du PIB. Malgré cela, le principe de la clause générale de compétence n'a
pas perdu de son importance, qui, au contraire, s'est accrue, pour deux raisons. La
première est d'ordre politique, et la seconde d'ordre fonctionnel. Aujourd'hui,
l'autonomie locale est associée à démocratie. On a vu qu'au XIXe siècle, cela n'était
nécessairement le cas. C'était la force du modèle communal issu de la Révolution
française d'assimiler la gestion communale à l'exercice d'une liberté publique Cette
inspiration a été reprise sous la Ille République el surtout dans le principe de libre
administration, d'abord consacré par la constitution de 1946 (art.87). Elle réapparaît
également dans l'intitulé de la loi du 2 mars 1982 sur les « droits et libertés des
communes, des départements et des régions ». C'est d'abord la portée politique du
principe qui explique sa généralisation dans constitutions et les législations récentes
: le principe de la clause générale de compétence est l'expression d'une liberté, sans
laquelle la notion d'autonomie locale perdrait une partie de son sens politique.
La seconde raison est d'ordre fonctionnel. Le principe permet aux collectivités locales
de répondre à des problèmes nouveaux ou de faire preuve d'initiative er marge de la
législation nationale ou régionale. La plupart des Etats européens (à l'échelle du
Conseil de l'Europe) admettent aujourd'hui, par leur constitution ou par leur
législation, le principe de la clause générale de compétence pour les communes.
Quelques pays font encore exception, avec des nuances (le Royaume-Uni, le
Portugal et certains pays d'Europe centrale et orientale), et deux autres pays posent
des questions d'interprétation (l'Espagne et l'Italie).
Le Royaume-Uni, qui a longtemps fait exception, s'est rallié indirectement au principe
de la clause générale de compétence avec le Local Government Act 2000, qui
reconnaît aux autorités locales un pouvoir général pour développer le bien-être
économique, social et environnemental de leur « collectivité » (community) (s.2).
Toutefois, cette formulation ne prive pas les juges de leur pouvoir

II- La clause générale de compétence et la notion d'affaires locales


On a coutume de rapporter la formulation de la clause générale de compétence
l'article 61 de la loi du 5 avril 1884 reprise aujourd'hui à l'article L.2121-29 CGCT : «
Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». La
jurisprudence y a reconnu une habilitation du conseil municipal à intervenir dans un
but d'intérêt public propre à la commune en dehors de toute attribution légale de
compétence. Mais l'origine du principe est plus ancienne et doit être trouvée dans les
dispositions révolutionnaires sur les communes, où il est associé à la première
expression des libertés locales dont les citoyens sont les titulaires. Dans la
constitution de 1791, c'est dans les dispositions du titre II relatives à l'« état des
citoyens » que l'on trouve la première formulation de la clause générale de
compétence : « Les citoyens qui composent chaque commune, ont le droit d'élire à
temps (...) ceux d'entre eux qui (...) sont chargés de gérer les affaires particulières de
la commune. Il pourra être délégué aux officiers municipaux quelques fonctions
relatives à l'intérêt général de l'Etat » (art.9).

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Ce texte est important aussi parce que la conception révolutionnaire de la commune
est à l'origine directe de la conception allemande de l'autonomie locale, comme l'a
montré Jellinek. La conception qu'il exprime, et qui fait de la formation des
communes une sorte de droit naturel (voir l'article 8), s'est traduite en Allemagne
dans la distinction entre un « domaine d'action naturel de la commune » (natürlicher
Wirkungskreis) et un « domaine d'action délégué » (übertragener Wirkungskreis),
d'abord reprise sous une forme atténuée par l'ordonnance prussienne sur les villes
(Preussische Stadtordnung de 1808), mais qui a inspiré ensuite les revendications
libérales et débouché dans le projet de constitution de Francfort du 28 mars 1849 sur
l'affirmation d'un « droit fondamental » de chaque commune à « l'administration
autonome de ses affaires communales » (selbstdndige Verwaltung ihrer
Gemeindeangelegenheiten), y compris la police locale, sous le contrôle de l'Etat
établi par la loi » (art.184). Après la dispersion du parlement de Francfort. la Charte
constitutionnelle de la Prusse (Verfassungsurkunde) de 1850 en a repris les termes,
mais sans référence à un droit fondamental et en limitant la compétence communale
en matière de police locale (art.105). Dans les autres États allemands, toutes les lois
postérieures à 1848 se réfèrent au principe de « libre administration »
(Selbstverwaltung) des communes, mais avec une définition étroite des affaires
communales qui, en dehors des affaires relevant du droit privé, se limitaient souvent
à l'administration du domaine4. C'est le revers de la médaille : la reconnaissance
d'un domaine « naturel » des affaires de la commune enfermait aussi celle-ci dans
des limites étroites, ce qui visait aussi à l'exclure du champ politique. Mais à partir de
ce moment, l'équivalent allemand de la clause générale de compétence est la
reconnaissance d'un domaine d'affaires locales que les organes communaux
administrent librement (ou de manière autonome, si on traduit littéralement) ; ses
limites sont à la discrétion de l'État et sont alors assez étroites mais elles s'élargiront
à la fin de l'Empire et sous la République de Weimar.
C'est dans cette interprétation qu'elle s'est diffusée en Europe centrale et orientale.
Par exemple, on en trouve l'expression dans les constitutions polonaises de 1921
(art.3 et 65) et de 1935 (art.75). La première annonce un « large autonomie
territoriale », (samorzàd terytorialny) avec des compétences propres dans les
domaines de l'administration, de la culture et de l'économie, dont le contenu est
renvoyé à une loi ultérieure (art.3). Dans la seconde, l'autonomie territoriale est
définie de manière plus modeste par les fonctions administratives relatives à la
satisfaction des « besoins locaux ». La première est tournée vers l'intérêt public local
: la seconde revient à la notion d'affaires locales. Les conceptions allemande et
autrichienne de l'autonomie locale avaient été introduites dans les parties de la
Pologne qui avaient été incorporées à l'Empire allemand ou à l'Empire des
Habsbourg.
En Belgique également, la clause générale de compétence est associée à la
reconnaissance de la notion d'affaires locales. Selon l'article 31 de la constitution de
1831, « les intérêts exclusivement communaux ou provinciaux sont réglés par les
conseils communaux ou provinciaux, d'après les principes établis par la Constitution
». Ces termes sont repris sans changement au premier alinéa de l'article 41 de la
constitution de 1994.
Mais on peut trouver au nord de l'Europe une formulation encore plus ancienne de la
clause générale de compétence pour la gestion des affaires locales. Les rois de
Suède ayant délégué diverses attributions administratives aux pasteurs (le roi étant
aussi le chef de l'église évangélique de Suède), ils ont ajouté à leurs édits en 1650 et
en 1723 une clause générale habilitant les pasteurs et les assemblées paroissiales à

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faire toutes les tâches nécessaires. Avec l'ordonnance du 26 février 1817, la mise en
place de bureaux de paroisse marque un pas vers l'institutionnalisation de la
commune en réduisant la place du pasteur : ce texte récapitule pour la première fois
(§6) en une liste non limitative les attributions religieuses et civiles des paroisses. Il
faudra pourtant attendre la réforme de 1862 pour que la loi sépare la commune,
chargée des affaires civiles, de la paroisse, et c'est avec cette réforme que s'impose
en Suède l'idée de l'autonomie communale (kommunal sjtilvstyrelse), la commune
civile étant chargée de la gestion de ses propres affaires et de l'ordre public.
Tous ces exemples, très différents, montrent que :
le principe de la clause générale de compétence apparaît en même temps que
s'impose la reconnaissance d'affaires locales dont l'administration doit, ou peut, être
confiée à des organes représentant la communauté des habitants ;
- la notion d'affaires locales est une notion ouverte, mais de nature limitative, c'est
pourquoi elle a pu être admise même dans des régimes autoritaires, le local excluant
la politique9 ;
la formation de la notion d'autonomie locale, ou libre administration, est liée à la
reconnaissance de la notion d'affaires locales.
Cependant tous les pays européens n'ont pas suivi cette voie. Le Royaume-Uni en
est l'exemple le plus caractéristique. Le développement de l'administration locale
s'est opéré par l'attribution par la loi d'attributions spécifiques à des autorités locales,
en fonction des besoins appréciés par le gouvernement national, d'abord à des
autorités spécialisées pour remplir une fonction déterminée, puis, à la fin du XIXe
siècle, à des autorités définies sur une base territoriale pour intégrer l'ensemble des
fonctions devant être administrées au niveau local. Le système britannique connaît
bien, alors, des fonctions locales, mais ni une notion ouverte d'affaires locales, ni le
principe de la clause générale de compétence. Comme toute autre autorité, les
autorités locales ne peuvent exercer que les pouvoirs qu'elles tiennent du Parlement.
Même si les fonctions locales ont été définies de manière plus large, le principe n'a
pas changé. Il en est allé de même pour l'Irlande jusqu'en 1991.
Mais d'autres pays, dont la législation s'est référée à la notion d'affaires locales, ou
d'intérêt local. ne lui ont pas associé le principe de la clause générale de compétence
; c'est la loi qui devait être la source des compétences locales, non une appréciation
locale de l'intérêt public local. Un bon exemple en est celui de l'Italie. Le texte unique
des lois communales et provinciales de 1915, aboutissement de la réorganisation de
l'administration territoriale et de la décentralisation poursuivies après l'unification de
l'Italie, définissait les compétences des communes en distinguant les fonctions
obligatoires et les fonctions facultatives, limitativement énumérées. C'est seulement
la loi n°142 du 8 juin 1990 qui a introduit la clause générale de compétence (art.9) en
reconnaissant à la commune l'exercice de l'ensemble des fonctions intéressant le
territoire et la population communales. à moins qu'elles ne soient attribuées à une
autre autorité. Ces dispositions sont codifiées aujourd'hui dans le nouveau texte
unique sur les collectivités locales (décret législatif du 18 août 2000. n°267 : art.13)".
Mais ces formulations sont déjà celles de l'étape suivante.
La conception de la commune selon laquelle l'autonomie locale est fondée sur la
notion d'affaires locales s'est affirmée pendant la période de formation de l'État
libéral, mais elle a pu être assimilée par des États dont la forme n'était pas fondée
sur le libéralisme politique. Mais le développement des fonctions sociales de l'État a
profondément modifié, dans tous les pays, les relations entre l'État et les collectivités
locales. Il a conduit à l'extension des compétences des collectivités locales, mais

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dans le cadre d'une interdépendance de plus en plus forte entre l'État central et les
collectivités locales.
de contrôle ; ils auront à interpréter ce qu'il faut entendre par le « bien-être » et par la
« collectivité », et ils pourront en donner une interprétation plus ou moins large, mais
ils n'ont pas encore eu l'occasion de le faire. De plus, selon les termes de la loi, cette
habilitation ne saurait autoriser les autorités locales à faire ce qui leur est par ailleurs
interdit, comme des initiatives poursuivant un but purement financier.
Le Portugal s'est engagé depuis 1999 dans une politique de transfert de
compétences aux communes et aux paroisses qui s'accompagne d'une nouvelle
classification des compétences des collectivités locales dans leurs rapports avec
l'État. Toutefois, ni la Constitution ni la législation sur les collectivités locales ne
permettent d'identifier le principe de la clause générale de compétence au bénéfice
des communes. La Constitution ne définit que la nature juridique des collectivités
locales et la finalité de leur action, et la législation ne définit les compétences que par
les matières précises qu'elles recouvrent. On pourrait inférer la clause générale de
compétence de l'article 48.1,r de la loi 79/77 du 20 octobre 1977. repris à l'article 53
de la loi 169/99 (paragraphe 1, q), selon lequel l'assemblée municipale « se
prononce et délibère sur toutes les affaires visant à poursuivre les intérêts propres de
la collectivité locale ». Mais on ne cite aucune jurisprudence en ce sens.
Dans les pays de l'Europe centrale et orientale, la transition s'est accompagnée la
mise en place d'un système d'administration locale fondé sur les principes de la
Charte européenne de l'autonomie locale. Il en résulte que presque tous ces pays
ont introduit dans leur législation des dispositions correspondant à la clause générale
de compétence. Certains pays font cependant exception : l'Albanie. la Bulgarie, la
Bosnie et Herzégovine, la Croatie, la Serbie (mais pas le Monténégro depuis une loi
de 2003), la Moldova. Un facteur d'explication est probablement le fait que, pour ces
pays, la tâche la plus urgente était de différencier les fonctions de l'État de celles des
collectivités locales, ce qui n'était pas le cas dans le régime précédent, et l'on relève
dans leur législation un effort de définition des compétences matérielles des
collectivités locales et du statut de ces compétences (propres, déléguées, partagées
et selon quelles modalités).
Dans deux pays d'Europe occidentale, la législation soulève des problèmes
d'interprétation, quant à la présence du principe de ta clause générale de
compétence.
- En Espagne, l'article 25.1 et l'article 86 de la loi de 1985 sur les bases du régime
local (LRBRL) autorisent les collectivités locales à intervenir pour répondre aux
besoins sur la base d'un intérêt local. Toutefois, le Livre blanc pour la réforme de
l'administration locale publié par le gouvernement espagnol en 2005 considère que
les termes de ces dispositions ne représentent qu'une expression restrictive de la
clause générale de compétence et, en ce qui concerne l'article 86'5, la liberté qu'il
donne aux collectivités locales perd aujourd'hui de sa portée en raison des limites
que posent la libéralisation et le droit communautaire aux initiatives des collectivités
locales en matière économique. Il préconise d'introduire dans la nouvelle loi en
préparation une formulation claire du principe de la clause générale de compétence.
- En Italie, on a vu que la clause générale de compétence avait été introduite par la
loi 142/1990, et reprise dans le texte unique de 2000. Toutefois, le nouvel article 118
de la Constitution. issu de la révision constitutionnelle du 18 octobre 2001, et se
réclamant des principes de subsidiarité, de différenciation et d'adéquation, établit la
compétence de droit commun des communes pour exécuter les fonctions
administratives, à moins que leur « exercice unitaire » ne justifie leur attribution à une

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collectivité supérieure, mais il distingue en même temps entre les « fonctions
administratives propres » et celles conférées par la loi de l'État ou la loi régionale, en
fonction de leurs compétences respectives : « I Comuni, le Province e le Città
metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze » (a1.2). En outre,
l'article 117 (par.2,p) range dans la compétence exclusive du législateur national la
définition des « fonctions fondamentales » des communes, des provinces et des
villes métropolitaines. Ces différentes catégories de fonctions ont donné lieu à de
nombreux commentaires. qu'il est impossible de résumer. Pour ce qui nous intéresse
ici on relèvera seulement que si les « fonctions administratives propres » s'entendent
de celles que la collectivité locale peut exercer du seul fait de son existence et qu'il
est de sa nature de répondre aux besoins particuliers de ses habitants et de son
territoire, alors cette notion correspond au principe de la clause générale de
compétence. Toutefois, la majorité des auteurs considère que les « fonctions
administratives propres » correspondent aux « fonctions fondamentales » définies
par la loi nationale comme devant être assumées par les collectivités locales. Dans
ce cas, la définition des fonctions ne laisse plus de place à la clause générale de
compétence.

7ème Universités d’Eté Page 300


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Rapport d’étape sur la réorganisation territoriale
Les collectivités territoriales en Europe
www.senat.fr

La mission a souhaité parfaire son information sur l'organisation des collectivités


territoriales en Europe en adressant un questionnaire à douze de nos
représentations diplomatiques (Allemagne, Autriche, Espagne, Hongrie, Irlande,
Italie, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Royaume-Uni, Suède, Suisse).
Les tableaux suivants présentent de manière synoptique les données concernant les
compétences, les moyens et les relations qu'entretiennent entre elles les collectivités
territoriales des douze pays étudiés.
I - LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE
Répartition des Règles d'organisation
Nombre de niveaux compétences entre les des collectivités
niveaux de collectivités territoriales

ALLEMAGNE

3 niveaux : Länder L'Allemagne a ratifié la


· Länder (16) : ne sont pas Éducation, sécurité Charte de l'autonomie
des collectivités territoriales intérieure, gestion locale, en 1988.
au sens juridique du terme. autonome des communes, Article 33 de la Loi
A noter l'existence de 3 aide sociale, fondamentale : la
Ville-Etat (Berlin, environnement, répartition des
Hambourg, Brême) qui construction compétences entre l'Etat
sont un type particulier de Arrondissements central, les Etats fédérés
Land. Construction et entretien et les collectivités locales
· Arrondissements des hôpitaux, des lycées et repose sur le principe de
(323) (à la fois échelon des écoles subsidiarité.
déconcentré du Land et professionnelles, création et L'organisation territoriale
collectivités territoriales entretien des routes étant de la compétence
autonomes) intercommunales, parcs exclusive des Länder, les
A noter qu'il existe les naturels, collecte des règles régissant le
Villes hors ordures ménagères, fonctionnement des
arrondissements (116), aménagement du territoire arrondissements et des
correspondant aux Communes communes varient d'un
métropoles allemandes. · Compétences obligatoires Land à l'autre et l'étendue
· Communes (14 000) sans directives d'application des compétences des
Il existe par ailleurs un : urbanisme, construction et arrondissements est
certain nombre d'échelons entretien d'établissements définie par rapport à
intermédiaires spécifiques scolaires, l'échelon communal.
à certains Länder. approvisionnement en eau
et en énergie, collecte des
ordures et eaux usées,
voies communales, aide
sociale, jeunesse,
planification du territoire

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Répartition des Règles d'organisation
Nombre de niveaux compétences entre les des collectivités
niveaux de collectivités territoriales
· Compétences obligatoires
avec directives d'application
: élections, état civil,
recensement
démographique et
statistiques, services
d'hygiène et vétérinaire
· Compétences facultatives
: promotion économique
locale, logements, hôpitaux,
maisons de jeunes,
maisons de retraites,
théâtres, bibliothèques,
universités populaires,
musées, piscines
Les Villes Etat cumulent
les compétences des
3 niveaux d'organisation
tandis que les Villes hors
arrondissement cumulent
les compétences des
communes et des
arrondissements.
AUTRICHE
2 niveaux : Länder L'Autriche a ratifié la
· Länder (9) Tous les pouvoirs législatifs Charte de l'autonomie
· · Communes (2357) et exécutifs qui ne sont pas locale en 1987.
Ø 15 Villes à statut spécial explicitement attribués à la La répartition des
Ø 197 Communautés Fédération sont du ressort compétences entre les
urbaines des Länder. différents niveaux
Ø 755 Bourgs Compétences exclusives : infranationaux repose sur
Ø 1390 Villages agriculture, sport, le principe de
Il existe également 99 environnement, tourisme, subsidiarité.
districts administratifs, aménagement du territoire, Outre les tâches sous leur
sans personnalité juridique, services d'urgence, police responsabilité, les Länder
qui exercent des fonctions locale, code de et les communes
administratives à la fois construction. exécutent aussi celles qui
pour le Bund et le Land. Compétences fédérales leur sont déléguées par
indirectes : police, hôpitaux, l'Etat central.
fourniture d'électricité, Les communes sont
écoles primaires et également chargées de
secondaires, trafic routier, fonctions reçues du Land
action sociale, logement, dont elles dépendent.
développement urbain
Communes

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Répartition des Règles d'organisation
Nombre de niveaux compétences entre les des collectivités
niveaux de collectivités territoriales
Compétences propres :
police, urbanisme,
aménagement du territoire,
transports, protection de la
nature, approvisionnement
en eau, élimination des
eaux usées et des déchets
ménagers, action sociale,
entretien des écoles et des
hôpitaux
Compétences déléguées :
état-civil, élections, action
sanitaire
ESPAGNE
3 niveaux : Communautés L'Espagne a ratifié la
· Communautés autonomes Charte européenne de
autonomes (17) Aménagement du territoire, l'autonomie locale, en
· Provinces (50) urbanisme, logement, 1988.
· Communes (8111) coordination des travaux L'Espagne demeure un
Il existe également 2 villes publics, chemins de fer, pays unitaire, le processus
autonomes situées en routes, agriculture, eaux, de dévolution lui fait
Afrique du Nord : Ceuta et forêts, pêche, prendre la voie d'une
Melilla développement structure fédérale,
économique, culture, devenant ainsi un « Etat
recherche, musées, de Régions Autonomes ».
bibliothèques, monuments Loi de Réglementation
publics, sports, loisirs, des collectivités locales
santé, éducation de 1985 : définit le cadre
Provinces du partage des
Assistance technique aux responsabilités entre les
communes de moins de différents niveaux
5000 habitants, mise en d'administration, et liste les
place des projets services que les
d'investissement dépassant collectivités locales doivent
le simple cadre communal fournir.
(réseaux routiers
secondaires, hôpitaux,...)
Communes
Les compétences varient
selon la taille
démographique de la
commune :
· Toutes communes :
réseaux de distribution,
police municipale

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Répartition des Règles d'organisation
Nombre de niveaux compétences entre les des collectivités
niveaux de collectivités territoriales
· > 5 000 hab. : marchés,
parcs publics, bibliothèques
· > 20 000 hab. : services
d'urgence et de lutte contre
l'incendie, réinsertion
sociale, installations
sportives
· > 50 000 hab. : protection
de l'environnement,
transports collectifs urbains

HONGRIE
2 niveaux : Communes La Hongrie a ratifié la
· Communes (3174) Éducation, santé, action Charte européenne de
· Départements (ou sociale, services publics l'autonomie locale en
comtés) (19) locaux, réseaux de 1994.
Il existe par ailleurs 7 distribution, logement, Loi sur les Collectivités
régions correspondant à sécurité publique, lutte anti- locales de 1992 : définit
des « régions statistiques incendie, développement les compétences des
et de planification / NUTS II local et urbain, protection collectivités territoriales.
». de l'environnement La répartition des
Budapest a un statut Départements compétences entre les
particulier : elle est Santé, action sociale, communes et les
composée de : éducation, loisirs, tourisme, départements repose sur
· 23 arrondissements, qui environnement, le principe de subsidiarité :
ont un statut de développement les communes fournissent
collectivités locales (avec économique, aménagement à leurs administrés les
un statut juridique du territoire services publics locaux de
autonome) Municipalité centrale de base tandis que les
· la Municipalité de Budapest départements (ou comtés)
Budapest avec un statut Approvisionnement en eau ont la charge des services
juridique particulier, et gaz, chauffage urbain, d'intérêt supra communal
semblable à celui des routes, musées, institutions et des services que les
départements. assumant des fonctions communes ne sont pas
éducatives à destination capables d'assurer.
des minorités ethniques, Les villes à statut de
santé publique, services comté exercent à la fois
sociaux, cimetières les compétences des
Municipalités communes et celles des
d'arrondissement comtés.
Jardins d'enfants, éducation
de base, services sociaux,
santé, eau potable,
éclairage public et gestion

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Répartition des Règles d'organisation
Nombre de niveaux compétences entre les des collectivités
niveaux de collectivités territoriales
des voies (rues et routes)
locales
IRLANDE
2 niveaux : Conseils L'Irlande a ratifié la Charte
· Régions (8) : ne sont pas d'arrondissement et de européenne de
réellement des collectivités ville l'autonomie locale en
territoriales mais Routes locales, logement 2002.
correspondent à des unités Conseils de comté et de Loi sur les collectivités
territoriales statistiques cité locales de 1991 : les
utilisées pour les Services de lutte contre les collectivités locales
décaissements des fonds incendies, bibliothèques, disposent d'une
européens plans d'urgence, routes compétence générale pour
· Collectivités ou conseils nationales et régionales mener toute action
locaux (114) : Régions d'intérêt local.
Ø 29 conseils de comtés et Coordination des services Principe de subsidiarité
5 conseils de cité publics à l'échelle vis-à-vis de l'Etat et de ses
Ø 5 conseils régionale, contrôle de Agences : dans ce cadre,
d'arrondissement et 75 l'utilisation des fonds la population constitue le
conseils de ville, formant structurels et de cohésion second critère d'attribution
80 autorités urbaines de l'UE des compétences.
ITALIE
4 niveaux : Régions L'Italie a ratifié la Charte
· Régions (20 dont 5 ont Soins médicaux, services de l'autonomie locale en
un statut spécial, l'une sociaux, agriculture, 1990.
d'entre elles étant divisée développement Réforme
en 2 provinces, qui ont économique, formation constitutionnelle de
chacune un statut professionnelle, logement, 2001 : les responsabilités
particulier) tourisme, activités administratives doivent
· Provinces (103) culturelles, transports être attribuées selon le
· Communes (8101) publics régionaux, principe de proximité
Saint-Marin et le Vatican protection de (subsidiarité) et en
sont 2 enclaves l'environnement, gestion fonction des capacités du
indépendantes sur le des fonds structurels de niveau administratif le plus
territoire italien. l'UE proche des citoyens.
Provinces Les régions bénéficient
Traitement des déchets d'une clause de
ménagers, assainissement, compétence générale.
réseau routier, transports A contrario, les provinces,
provinciaux, construction et communes et villes
entretien d'écoles métropoles ont des
d'enseignement compétences
secondaire, santé, d'attribution.
formation professionnelle, Article 119 de la
développement Constitution italienne :

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Répartition des Règles d'organisation
Nombre de niveaux compétences entre les des collectivités
niveaux de collectivités territoriales
économique, protection de principe d'autonomie des
l'environnement, collectivités territoriales.
amélioration des
ressources en eau et
énergie, parcs naturels,
aides et agences pour
l'emploi
Communes
Urbanisme, réseaux et
services publics locaux,
police, enseignement
maternel, primaire,
professionnel, services
sociaux, culture, sport,
tourisme, foires
commerciales,
aménagement du territoire,
protection de
l'environnement, licences
commerciales, gestion liste
électorale, état-civil,
recensement
PAYS-BAS
2 niveaux : Provinces Les Pays-Bas ont ratifié la
· Communes (441) Contrôle des communes et Charte européenne de
· Provinces (12) des waterschappen, l'autonomie locale en
chargées de la gestion des 1991.
eaux, aménagement du Constitution
territoire, environnement, hollandaise : définit le rôle
développement et les compétences des
économique collectivités territoriales, et
Communes leur reconnaît une
Services sociaux, compétence générale pour
éducation, logement, santé, toutes les questions
services publics locaux, d'intérêt local.
réseaux de distribution, Les collectivités
loisirs territoriales exercent 2
types de compétences :
des compétences
propres et des
compétences exercées
en commun, liées au
système de la cogestion,
inscrit dans la Constitution.
POLOGNE

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Répartition des Règles d'organisation
Nombre de niveaux compétences entre les des collectivités
niveaux de collectivités territoriales
3 niveaux : Communes La Pologne a ratifié la
· Communes (2478) Éducation, action sociale, Charte européenne de
· Districts (379) services publics locaux et l'autonomie locale en
· Régions (16) réseaux de distribution, 1993.
2 statuts particuliers : soins de santé de base, Constitution de 1997 :
· Villes autonomes ayant logement, loisirs définit les compétences
rang de district : 65 villes Districts des collectivités
polonaises > 100 000 Enseignement secondaire, territoriales de manière
habitants : elles gardent le installation et services de globale, disposant qu'elles
statut de commune mais santé, action sociale, « accomplissent les
bénéficient des activité économique et lutte missions publiques qui ne
compétences des districts contre le chômage sont pas réservées par la
· Ville de Varsovie : les 11 Régions Constitution ou par les
communes de Varsovie, Développement statuts aux autorités
tout en gardant leur statut économique, aménagement d'autres pouvoirs
de commune, forment un du territoire, enseignement publics ».
groupement de communes supérieur, installations et 3 principes de base :
obligatoire doté de la services de santé, lutte · Principe de subsidiarité
personnalité morale contre le chômage, · Principe de l'Etat
politiques sociales unitaire
· Principe d'une division
territoriale à 3 niveaux
PORTUGAL
2 niveaux : Communes Le Portugal a ratifié la
· Commune (308) Transport, enseignement, Charte européenne de
· Paroisses (4259) santé, action sociale, l'autonomie locale en
Existence théorique de 5 logement social, 1990.
régions administratives environnement et Loi 169/99 sur les
pour répondre notamment infrastructures de base, compétences des
aux besoins statistiques de police municipale, collectivités locales : le
l'UE. développement champ d'intervention des
Le Portugal est également économique collectivités territoriales
composé de 2 régions Paroisses repose sur le principe de
autonomes insulaires Leur champ de compétence subsidiarité.
(Archipel des Açores et île est identique à celui des
de Madère). communes, à l'exception de
la police municipale, de
l'aménagement du territoire
et des transports.
Leurs compétences
traditionnelles sont : état
civil, listes électorales,
entretien des cimetières et
de la voirie, gestion des
crèches et des maisons de

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Répartition des Règles d'organisation
Nombre de niveaux compétences entre les des collectivités
niveaux de collectivités territoriales
retraite, exécution des
travaux publics et
d'assainissement.
ROYAUME-UNI
4 pays : · Ecosse, Pays de Galles et Le Royaume-Uni a ratifié
· Angleterre, Irlande du Nord : justice, la Charte européenne de
· Pays de Galles police, éducation et l'autonomie locale en
· Ecosse formation, santé et affaires 1998.
· Irlande du Nord sociales, environnement, Les collectivités
L'Écosse et le Pays de agriculture, forêt et pêche, territoriales ne sont
Galles sont constitués par aménagement du territoire, chargées d'exercer que les
les Unitary Authorities, gouvernement local, compétences définies par
l'Irlande du Nord par les tourisme, sport, art et les Lois du Parlement
Districts. patrimoine, développement (compétences
L'Angleterre est divisée en économique et transports d'attribution).
9 régions, structures régionaux Ce principe a toutefois été
déconcentrées de l'Etat · Districts councils : affaires assoupli pour les
assimilables aux locales mineures (parcs, collectivités locales
préfectures de région. remplacement des horloges anglaises et galloises en
Seule la région du Grand publiques,...), rôle vertu de la Loi sur les
Londres dispose d'une consultatif en matière de collectivités locales de
assemblée et d'un maire planification. 2000, qui leur permet de
élus. Les autorités locales n'ont mener tout projet qu'elles
Les régions sont alors aucune compétences en estiment être dans l'intérêt
subdivisées soit en Unitary matière de services de de leurs administrés.
Authorities, soit en santé, ni en matière de
County Councils, divisés distribution d'eau et de
eux-mêmes en District traitement d'eaux usées.
Councils. Il arrive que ces Elles ont a contrario des
districts soient également pouvoirs importants en
divisés en collectivités matière d'autorisations
locales de moindre d'urbanisme.
importance comme les
civil parishes (paroisses
civiles) ou les town
councils (dans les zones
urbaines).
Le Grand Londres est
découpé en 33
arrondissements.
SUÈDE
2 niveaux : Comtés La Suède a ratifié la
· Communes (290) Soins de santé, Charte européenne de
· Comtés (21) aménagement du territoire, l'autonomie locale en

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Répartition des Règles d'organisation
Nombre de niveaux compétences entre les des collectivités
niveaux de collectivités territoriales
A titre expérimental, deux transports publics 1989.
régions ont été créées en régionaux, développement Loi sur les collectivités
1997-1998, regroupant local, culture, tourisme territoriales de 1991 : les
plusieurs comtés avec à Communes communes et les conseils
leur tête un conseil régional Education, services des comtés ont en charge
disposant jusqu'en 2010 sociaux, santé, services les affaires ayant un intérêt
d'une délégation de publics locaux et réseaux pour leur territoire
compétence de l'Etat de distribution, loisirs, (principe de subsidiarité)
accrue, notamment dans le logement et n'entrant pas dans la
domaine du Compétence obligatoire sphère de compétences
développement partagée des communes et d'une autre autorité.
économique. des régions : services de Tendance actuelle
transport locaux et d'accorder plus
régionaux. d'autonomie et de liberté
aux collectivités locales
pour les formes
d'exploitation des services
proposés aux habitants.
SUISSE
3 niveaux : Cantons La Suisse a ratifié la
· Confédération Éducation, gestion des Charte européenne de
· Cantons (26) hôpitaux, construction et l'autonomie locale en
· Communes (2636) entretien de la majorité des 2005.
routes, police, contrôle de L'autonomie communale
la fiscalité, est garantie dans les
limites fixées par le droit
cantonal.
Les cantons sont
souverains en tant que
leur souveraineté n'est pas
limitée par la Constitution
fédérale et exercent tous
les droits qui ne sont pas
délégués à la
Confédération
L'attribution et
l'accomplissement des
tâches étatiques se
fondent sur le principe de
subsidiarité.

7ème Universités d’Eté Page 309


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
II - LES RELATIONS ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE
Existence ou non
Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
ALLEMAGNE
1/ Tutelle du Land sur L'Etat fédéral n'a Oui. Importante réforme
les arrondissements en fait jamais de Du fait du nombre du fédéralisme en
et les communes par liens directs avec important de 2006, non achevée,
un contrôle de les collectivités compétences avec pour objectifs :
légalité sur leurs locales, du fait partagées et · La clarification des
mesures (contrôle médiation concurrentes. compétences entre
non systématique et systématique la Fédération et les
a posteriori, examen effectuée par les Länder
de la légalité et non Länder, qui ont la · L'élargissement
d'opportunité + compétence des compétences
contrôle budgétaire exclusive de des Länder
des communes). définition du statut (éducation
Intervention du Land, et de l'organisation supérieure, droit de
en cas de des collectivités. la fonction publique)
compétences Le 2ème volet
déléguées aux actuellement en
collectivités discussion concerne
territoriales, dans le les aspects
processus financiers, avec
décisionnel ex ante notamment un
pour éventuellement encadrement plus
se prononcer sur strict des capacités
l'opportunité de la d'emprunt des
décision prise par le collectivités.
conseil municipal. Réduction du
2/ Intercommunalité : nombre de
Il existe : communes et
· Syndicats de arrondissements
communes Après la grande
· Collectivités réforme des
administratives collectivités
· Communautés de territoriales des
communes années 1970 pour
Les les anciens Länder
arrondissements (réduction du
relèvent également nombre de
de l'intercommunalité communes de
dans la mesure où ils 24 282 en 1968 à
dépendent 8 513 en 2004,
financièrement des division par 2 du
attributions de leurs nombre
communes membres. d'arrondissements),

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Existence ou non
Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
le même mouvement
est en cours dans
les Länder de l'Est :
entre 1995 et 2005,
baisse du nombre de
communes de 35%
en moyenne.
AUTRICHE
1/ Droit de contrôle Les relations entre Non, mais des Pas de problème
de la Fédération et l'Etat et les exceptions : particulier en
du Land sur la collectivités La loi Autriche
commune afin de territoriales constitutionnelle
s'assurer qu'elle : peuvent prendre prévoit que la
· ne transgresse pas plusieurs formes : charge des frais
les lois et les · Exécution du doit être supportée
règlements dans pouvoir exécutif de par chaque
l'accomplissement de la Fédération par collectivité
ses missions les organes des territoriale.
· ne dépasse pas son Länder Des exceptions
domaine de · Conclusion peuvent être
compétences d'accords portant prévues par des
· accomplit les tâches sur des questions lois.
que lui imposent les de leurs domaines Par exemple, la
lois. d'action respectifs Fédération prend
2/ Intercommunalité : entre la Fédération en charge le
nécessite des et le Bund paiement des
regroupements · Partage de salaires des
intercommunaux pour l'exercice de enseignements
gérer les services certaines des Länder, ce qui
publics les plus compétences entre relèverait en
lourds l'Etat fédéral et les principe de la
(approvisionnement collectivités compétence des
en eau, épuration des · Le Parlement Länder.
eaux usées, écoles). d'un Land peut être
(6,6 millions dissous par le
d'habitants vivent Président fédéral
dans sur demande du
2 356 communes) gouvernement
fédéral et
approbation du
Bundesrat
ESPAGNE

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Existence ou non
Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
1/ Les communes et · Les communes et Oui. Les constitutions des
les provinces doivent les provinces Sont relativement différentes
se soumettre à un doivent se répandus et non communautés
contrôle de légalité soumettre à un réglementés. autonomes sont en
exercé, entre autres, contrôle de légalité Ils concernent : cours de réforme,
par les insti-tutions exercé a posteriori · Etat et afin d'étendre leur
régionales d'audit, par l'autorité de communautés pouvoir fiscal. La
mises en place par la contrôle de l'Etat autonomes communauté de
plupart des central. · Communautés Valence est la
communautés autonomes et première à avoir
autono-mes dans le entités locales modifié ses statuts,
cadre de leurs · Entre les entités en 2006.
prérogatives. locales Une réforme des
Elles peuvent (notamment dans finances locales a
demander à une le domaine de la été lancée en 2002,
collectivité santé) concernant
l'annulation d'un acte principalement le
qu'elles estiment financement des
illégal et peuvent communes.
également exercer un Un projet de loi sur
recours pour illégalité l'administration et les
devant le TA. gouvernements
2/ Intercommunalité : locaux st en attente
· zone depuis fin 2007,
métropolitaine suite à la publication
(grandes d'un Livre blanc sur
communautés le sujet.
urbaines)
· comarcas
(communautés
autonomes)
· mancomunidades
(communes)
· consortiums
(regroupements de
collectivités locales
avec d'autres
collectivités publiques
ou avec des
organismes privés
sans but lucratif)
HONGRIE
1/ Pas de tutelle L'Etat exerce un Non. Depuis juillet 2006,

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Existence ou non
Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
d'une collectivité sur contrôle de légalité un projet de réforme
une autre a posteriori, selon de l'administration
2/ Intercommunalité : un système locale visant à
170 microrégions complexe. moderniser le
(communautés de Ce contrôle est dispositif actuel est «
communes à effectué par le chef bloqué » au
vocations multiples) du bureau de Parlement, pour des
pour encourager la l'administration raisons politiques.
coopération publique régionale Ce projet de réforme
intercommunale. qui représente prévoit notamment :
Ses compétences l'Etat au niveau · La mise en place
sont : des régions de d'instances
- éducation et planification. régionales avec des
enseignement, représentants élus
- services sociaux, · Un renforcement
- services de santé, des compétences
- aménagement du des
territoire intercommunalités
· Le remplacement
des villes à statut
départemental par
des métropoles plus
impliquées dans leur
territoire
(communautés
d'agglomérations),
· La réforme du
statut de la capitale
(suppression du
système à 2 niveaux
- Ville-capitale et
Mairies
d'arrondissement
avec un meilleur
partage des
compétences basés
sur la proximité des
services).
IRLANDE
1/ Pas de tutelle Du fait d'un Non. Un débat s'est
d'une collectivité sur système de Les projets développé dans les
une autre centralisation importants sont sphères politiques,
2/ Pas accrue, les directement ces dernières

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Existence ou non
Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
d'intercommunalités collectivités conduits par l'Etat années, sur
en tant que structures territoriales perdent ou ses Agences. l'opportunité d'une
officielles, mais des peu à peu un certaine
formes de grand nombre de décentralisation
coopération assez leurs prérogatives reposant notamment
fluides et informelles au profit de l'Etat sur un pouvoir local
prenant la forme de ou de ses entités plus fort et plus
participation à des périphériques. personnalisé, avec
Comités conjoints Le Ministère de l'élection des maires
de coordination ou l'Environnement, et présidents de
de concertation du Patrimoine et Councils au suffrage
existent. Ils peuvent des Collectivités universel direct.
recevoir des locales assure la Ces débats n'ont
collectivités de leur tutelle globale du toutefois pas abouti
ressort territorial, système des sur des propositions
délégation de collectivités de réformes.
pouvoirs. territoriales, tandis
que d'autres
ministères
supervisent les
organismes
infranationaux
sous leur égide.
ITALIE
1/ Pas de tutelle Les relations entre Oui. Aucune réforme
d'une collectivité l'Etat et les Ils existent sous la relative à une
territoriale sur une collectivités forme de simplification de la
autre s'expriment à « programmation carte administrative
2/ Intercommunalité : travers négociée », mais n'a été entreprise
3 types : l'organisation de 2 aucune donnée par l'Italie. Toutefois,
- Communautés types de chiffrée ne permet le débat relatif à la
montagnardes conférences : d'affirmer qu'ils suppression des
(communes - Conférence sont répandus. provinces et des
montagnardes et Etat/villes et communautés
partiellement autonomies montagnardes
montagnardes) locales (organe revient fréquemment
- Communautés collégial ayant des au devant de la
insulaires ou fonctions scène politique
d'archipel (s'y consultatives et italienne.
appliquent les décisionnelles) Le débat sur la
normes relatives aux - Conférence réforme des
communautés Etat/régions collectivités
montagnardes) (conférence territoriales concerne

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Existence ou non
Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
- Unions de permanente pour essentiellement
communes les rapports entre l'instauration du
(économies d'échelle l'Etat, les régions fédéralisme fiscal.
pour les services) et les provinces Le projet de loi sur le
autonomes de fédéralisme fiscal a
Trente et de été adopté au Sénat
Bolzano) le 22 janvier 2009,
La légalité des dont les objectifs
décisions prises sont les suivants :
par les communes · Garantir
et les provinces est l'autonomie des
contrôlée par la recettes et des
Cour des Comptes. dépenses des
Les régions sont à collectivités
la fois soumises à territoriales
un contrôle · Garantir les
constitutionnel de principes de
leurs lois et à un dépenses standards
contrôle et du rôle-clé des
administratif et régions avec la
budgétaire. création d'un fonds
de péréquation
· Établir des impôts
affectés à des fins
spécifiques pour les
collectivités
territoriales
PAYS-BAS
1/ Le contrôle d'une Les Provinces ont Oui. Les réformes
collectivité territoriale à leur tête un L'Etat laisse les relatives à une
est exercé par Commissaire de la communes et les simplification de la
l'autorité qui lui est Reine, Provinces libres de carte administrative
immédiatement fonctionnaire s'organiser et n'a ont consisté en un
supérieure nommé par la pas mis en place regroupement
2/ Intercommunalité : Souveraine pour 6 de réglementation communal,
Tendance de ans sur proposition spécifique. régulièrement
certaines grandes d'une assemblée pratiqué aux Pays-
communes à locale (les Etats Bas, depuis 1961,
s'associer pour régler Provinciaux) dont afin de réduire le
en commun des les membres sont nombre des
problèmes dépassant élus au suffrage communes.
les frontières de la universel tous les 4 Le Gouvernement
commune. ans. utilise la méthode

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Existence ou non
Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
Exemple : système Le Commissaire de autoritaire dans la
du Stadsregio autour la Reine est à la plupart des
de Rotterdam ou fois le représentant regroupements.
Amsterdam pour de l'Etat et de la
améliorer la Province. Il assure
cohérence régionale le contrôle des
en matière de communes.
transports,
d'environnement, de
logement, de
politique sociale et de
développement
économique.
POLOGNE
1/ Pas de tutelle Le préfet assure le Oui. Au printemps 2008,
d'une collectivité sur contrôle de la Du fait de le gouvernement de
une autre légalité des actes l'insuffisance des Donald Tusk a lancé
Garantie par la des collectivités ressources une réforme
constitution. territoriales. financières des générale de
2/ Intercommunalité : Depuis 2005 est communes rurales l'administration
Cas unique de mise en place une en particulier, les publique en
Varsovie qui commission districts et régions Pologne, afin de
regroupe paritaire cofinancent des clarifier les
11 communes Gouvernement - projets compétences entre
formant un collectivités d'investissement les différents
groupement de territoriales, qui (routes, niveaux de
communes constitue un forum équipements). collectivités
obligatoire doté de de dialogue entre territoriales pour
la personnalité les représentants éviter les conflits de
morale et de du gouvernement, compétences. Le
2 organes des collectivités texte de loi est
spécifiques : territoriales et leurs actuellement à
le Conseil de la ville- organismes de l'étude.
capitale et le Conseil représentation. En 2008, a été lancé
Exécutif. Elle permet de un projet de loi
travailler à portant sur la
l'établissement de création de 12 aires
positions métropolitaines
communes sur des autour des grandes
sujets liés au villes de Pologne,
fonctionnement afin de donner plus
des collectivités d'autonomie aux
territoriales. communes dans la

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Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
gestion des
agglomérations.
Face aux réticences
des élus locaux, le
gouvernement a
préféré retirer le
projet de loi de
l'agenda législatif.
PORTUGAL
1/ Les régions Le pouvoir central Oui. L'actuel
autonomes contrôlent possède beaucoup Surtout au niveau gouvernement
les collectivités de prérogatives sur de affiche une volonté
locales sur leur les collectivités l'intercommunalité de renforcer la
territoire (a 8 et 60 de territoriales, et décentralisation,
la Constitution) celles-ci, en dehors par le transfert de
2/ Intercommunalité : des régions pouvoirs aux
2 types : autonomes des autorités locales et
· Communautés Açores et de aux autorités supra-
intercommunales (à Madère, ont une municipales.
vocation générale ou autonomie limitée. Il s'est fixé pour
spécifique) Les contrôles sont mission, via une
· Aires assurés par commission
métropolitaines : l'Inspection technique, de
Ø grandes zones générale de désigner les
métropolitaines l'administration services et les
(9 communes, territoriale, ressources devant
350 000 hab.) rattachée être décentralisés
Ø communautés directement au avant 2009.
urbaines ministère
(3 communes et responsable des
150 000 hab.) collectivités
Encouragement par locales, chargée
le gouvernement de d'étudier et de
la création de ces superviser les
structures de activités des
coopération collectivités locales
intercommunales et des
groupements
intercommunaux.
Dans les régions
autonomes, le
gouvernement
national est

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Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
représenté par le
représentant de la
République, qui a
un droit de veto sur
les décisions de
l'assemblée
régionale.
ROYAUME-UNI
1/ Pas de hiérarchie Chaque nation Oui. Les réformes de ces
entre les collectivités constitutive est Existence de dernières années
territoriales qui sont responsable des projets, notamment ont principalement
placées sous la collectivités locales dans la gestion des visé à renforcer
tutelle du sur son territoire. déchets, qui ont l'autonomie des
gouvernement Il n'existe pas bénéficié de collectivités
central. d'organe financements territoriales et à
2/ Intercommunalité : spécifique chargé provenant de donner plus de poids
· Les 6 plus grandes du contrôle de plusieurs à la démocratie
agglomérations légalité des collectivités participative.
hors Londres décisions des territoriales, mais
forment des comtés collectivités pas de
métropolitains, eux- locales. réglementation
mêmes divisés en · Ecosse, Pays de spécifique.
districts Galles et Irlande
métropolitains. du Nord :
· Le Grand Londres existence d'un
est quant à lui formé secrétaire d'Etat
de 33 boroughs. chargé des
relations entre le
gouvernement
central et les pays
autonomes.
· Angleterre : ce
sont les
préfectures de
régions qui
permettent de
coordonner les
politiques locales
et centrales
menées par le
ministère des
collectivités
territoriales.

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Existence ou non
Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité

SUÈDE
1/ Pas de tutelle Le système de Oui. Le système de
d'une collectivité sur tutelle Les financements subventions /
une autre administrative a croisés de projets péréquation
2/ Intercommunalité : été graduellement par les comtés financière a été
Création de conseils supprimé au cours et/ou les réformé à plusieurs
de coopération des années 70 et communes reprises entre 1990
régionale par les n'intervient plus concernent des et 2005 pour
conseils de comtés et que dans des cas activités telles que diminuer le nombre
les conseils exceptionnels. les supports de subventions
municipaux, afin En matière informatiques, des spécifiques et
d'obtenir des effets financière, l'Etat : projets de simplifier le système.
d'échelle et une · Fixe les principes réhabilitation de Il subsiste
expertise spécifique, de gestion malades, néanmoins un
pour la répartition des financière des l'environnement, certain nombre de
subventions de l'Etat, collectivités voire même des subventions
dans le domaine des · Fixe la base projets de spécifiques et le
infrastructures de fiscale de l'impôt construction. système demeure
transport et de sur le revenu dont Les comtés et passablement
télécommunications. les collectivités communes sont compliqué. La
Ces conseils ont décident librement encouragés par tendance générale
cependant des des taux l'administration est une
ressour-ces limitées · A un rôle de centrale à trouver décentralisation des
et n'ont pas de statut surveillance et des accords sous compétences vers le
légal. d'évaluation de forme de niveau communal.
l'action des partenariat public- En termes sectoriels,
collectivités privé (PPP) pour le le rôle et la
locales, via un financement de responsabilité des
certain nombre projets collectivités locales
d'agences et les d'investissements pour ce qui est de la
préfectures plus importants. mise en oeuvre des
En revanche, les politiques d'emploi
budgets des comme de la
collectivités n'ont politique de
pas à être développement
approuvés par industriel ne cesse
l'Etat. d'augmenter.
Les débats actuels
sont :
· L'admission par
l'Etat du financement

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Existence ou non
Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
de projets
d'infrastructures
importants par les
collectivités
territoriales (travaux
d'extension du
réseau routier et
ferroviaire de l'Etat)
· Réforme de
l'échelon régional
SUISSE
1/ Pas de tutelle Les relations entre Oui. Les dernières
d'une collectivité sur la Fédération et les évolutions
une autre collectivités sont concernent
2/ Intercommunalité : décrites à l'article l'intensification de
L'article 48 de la 3 de la Constitution l'intercommunalité,
Constitution fédérale fédérale : « Les processus compris
prévoit, pour réaliser cantons sont et accepté par la
des tâches d'intérêt souverains en tant population
régional : que leur helvétique.
· des conventions souveraineté n'est
intercantonales pas limitée par la
· la création Constitution
d'organisations ou fédérale et
d'institutions exercent tous les
communes droits qui ne sont
La question des pas délégués à la
fusions de Confédération ».
communes ou Par respect du
d'intercommunalité principe de
sont régies par les subsidiarité, la
constitutions de Confédération
chaque canton. n'assume
La majorité des désormais que les
cantons (20 sur 26) tâches que les
encouragent au cantons ne
moyen de peuvent assumer
subventions la (7 domaines).
collaboration entre
les communes pour
leur permettre de
faire face à
l'accroissement de

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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Existence ou non
Réforme
d'une tutelle entre Relations Existence
de la carte
les différents Etat/Collectivités de financements
administrative
échelons + territoriales croisés
locale
Intercommunalité
leurs tâches.

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III - LES MOYENS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE
Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
ALLEMAGNE
1/ Autonomie Fiscalité propre : 4 principales dotations : Péréquation
fiscale très Concerne · Dotations globales accordées régionale
limitée : principalement les par les Länder aux communes et (Länder)
la Fédération fixe communes et villes-districts · Péréquation
l'essentiel des villes-districts : · Dotations spécifiques des horizontale :
taux d'imposition · Impôt local sur Länder aux communes et villes- permet une 1ère
et des modalités les entreprises districts en difficulté budgétaire, sur égalisation des
de répartition des · Impôt foncier leur demande capacités
recettes fiscales. · Impôts sur les · Dotations de compensation fiscales au
2/ Répartition des chiens, les attribuées aux communes et aux niveau des
recettes : spectacles, les districts afin de compenser les Länder, afin de
· 57,1 % de résidences charges liées à l'exercice de ramener les
recettes fiscales secondaires, les compétences au nom du Land ressources
· 28,2 % de boissons · Subventions d'investissements fiscales des
dotations Fiscalité accordées par les Länder aux Länder les
· 14,6 % d'autres partagée : communes moins riches à
recettes Les communes et La majeure partie des recettes des 95% de la
les villes-districts districts ruraux provient de transfert moyenne.
reçoivent une des communes. · Péréquation
partie du produit verticale :
des 3 impôts permet à l'Etat
nationaux fédéral de
partagés avec reverser des
l'Etat fédéral et les dotations
Länder : supplémentaires
· IRPP aux Länder
· TVA défavorisés.
· Impôt sur les · Pacte de
intérêts solidarité pour
2005-2009 pour
les Länder de
l'Est qui
bénéficient de
153 milliards
d'euros sur
15 ans, financés
exclusivement
par l'Etat
fédéral.
Péréquation au
niveau

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Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
communal
· Péréquation
verticale :
allocation par
les Länder aux
communes de
dotations
générales
destinées à
égaliser les
disparités entre
recettes fiscales
et dépenses
effectives des
communes.
· Péréquation
horizontale :
entre les
communes à
travers la
redistribution
d'une quote-part
des recettes
fiscales.
AUTRICHE
1/ Faibles Fiscalité propre : La loi de Finances constitutionnelle Négociations,
marges des Pour les États distingue : tous les 4 à 6
collectivités de fédérés, ne · Dotations générales : ans, sur les
manoeuvres sur représente que Accordées aux États fédérés pour grandes lignes
leurs recettes : 2 % de leurs réduire les différences par habitant de la
peu de recettes revenus : en matière de recettes fiscales péréquation
fiscales propres · Taxe au titre de provenant des impôts partagés financière, en
(9%), la plupart la protection (mécanisme de péréquation). amont de
de leurs incendie · Dotations spécifiques : l'élaboration des
ressources · Impôt sur la Ø Dotations affectées : lois fiscales,
provenant chasse et la compensent la prise en charge des pour déterminer
d'impôts partagés pêche compétences fédérales (logement certaines lignes
et de dotations · Taxe pour social, routes) financières
(66%) l'administration du Ø Dotations versées aux États introduites dans
2/ Répartition des Land confrontés à des difficultés la péréquation
recettes : Fiscalité financières financière et
· 42,3 % de partagée : Les communes accordent aussi servant de base

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Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
recettes fiscales · TVA des dotations au Länder. pour la loi
· 32,3 % de · Impôt sur les fiscale.
dotations salaires Les dotations
· 25,4 % d'autres · Impôt sur les globales de
recettes sociétés l'Etat
· Taxe sur les comprennent
produits pétroliers une partie
· Impôt sur le péréquation,
revenu destinée à lisser
· Taxe sur la les écarts de
publicité richesses.
ESPAGNE
1/ La Fiscalité propre : Dotations générales : Définition par la
décentralisation Communes · Communes : participation loi de
des compétences · Impôt sur la communale aux impôts d'Etat financement
a conduit à une propriété (mécanisme de péréquation des
profonde · Impôt sur les financière) communautés
restructuration du constructions, · Provinces : participation autonomes d'un
système de installations et provinciale aux impôts d'Etat système de
financement des travaux · Communautés autonomes péréquation
collectivités · Impôt sur les Ø Fonds de suffisance : couvrir la notamment pour
territoriales, véhicules à différence entre les recettes d'une les services
renforçant traction communauté et ses besoins publics
considérablement mécanique financiers et vise à couvrir fondamentaux
leur autonomie · Impôt sur les 3 domaines de compétences : (santé et
financière. activités communes, sanitaires et services éducation), via
Près de la moitié économiques sociaux des dotations à
des recettes des · Impôt sur les Ø Dotations conditionnelles : la charge de la
collectivités plus-values promouvoir le développement de la loi de finances
provient d'impôts immobilières en région de l'Etat.
propres levés par zone urbaine Dotations affectées : Les dotations
elles et de Provinces · Communes et provinces : globales de
transferts · Taxe dotations affectées à des projets l'Etat à
d'impôts en additionnelle à d'investissement spécifiques destination des
provenance de l'impôt municipal (infrastructures de transports) communes
l'Etat central. sur les activités · Communautés autonomes : comprennent
Par exemple, les économiques dotations allouées dans le cadre une partie
CA ont une Communautés d'accords d'investissements péréquation
compétence autonomes conclus avec l'Etat (agriculture, destinée à lisser
normative pour · Impôt sur les industrie, logement) les écarts de
divers impôts : transmissions richesses.
impôt sur le patrimoniales et

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Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
revenu (IRPF) et sur les actes
impôt sur le juridiques notariés
patrimoine. · Taxe sur les jeux
Les communes · Taxe sur
ont le droit de successions et
lever l'impôt, ce donations
qui n'est pas le · Droit d'accise sur
cas des certains moyens
départements. de transport
2/ Répartition des · Impôt sur la
recettes : fortune
· 49,2 % de · Impôt sur les
recettes fiscales ventes au détail
· 41,5 % de de certains
dotations hydrocarbures
· 9,4 % d'autres · Impôt sur
recettes l'électricité
Fiscalité
partagée :
· IRPP : 1,7 %
pour les
communes, 1 %
pour les
provinces, 33 %
pour les CA)
· TVA : 1,8 % pour
les communes,
1,1 % pour les
provinces, 35 %
pour les CA
· Droits d'accise :
2 % pour les
communes, 1,2 %
pour les
provinces, 40 %
pour les CA
HONGRIE
Les communes Fiscalité propre : Dotations normatives : Non.
peuvent fixer le 1/ · Taxe sur les · Dotations normatives générales
Selon la loi C sur entreprises pour couvrir les dépenses de
les taxes locales · Taxe foncière fonctionnement
adoptée en 1990, sur les bâtiments · Dotations normatives affectées :

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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
les communes · Taxe foncière affectées à des secteurs définis par
sont habilitées à sur les terrains le Parlement ou le gouvernement
lever 5 impôts urbains central comme prioritaires pour les
locaux dont elles · Taxe interventions des collectivités
fixent le taux et communale territoriales
pour lesquels · Taxe touristique Dotations affectées :
elles peuvent Fiscalité · Dotations « ciblées »
appliquer des partagée : · Dotations « adressées »
exonérations · IRPP Destinées au financement de
dans les limites · Taxe sur les secteurs d'investissement définis
autorisées par la véhicules chaque année comme prioritaire
loi. par le Parlement.
A noter que 44 % · Dotations pour communes en
des recettes difficulté financière
fiscales des
communes
proviennent
d'impôts propres,
ce qui n'est pas
le cas pour les
comtés.
2/ Répartition des
recettes :
· 29,5 % de
recettes fiscales
· 29,3 % de
dotations
· 41,2 % d'autres
recettes
IRLANDE
1/ La part la plus Un seul impôt Dotation générale : l'allocation est Il n'existe pas
importante des propre : la taxe décidée au moyen d'un mécanisme de mécanisme
ressources foncière sur les de péréquation. de péréquation
locales (65 %) entreprises : Dotations courantes affectées et proprement dit.
provient de · 53 % pour les dotations d'investissement : sont Une certaine
dotations comtés destinées à des travaux routiers, péréquation
octroyées par · 35 % pour les plans d'approvisionnement en eau s'opère en
l'Etat central, cités et d'assainissement des eaux réalité à travers
signe du fort · 12 % pour les usées, logement. les critères
degré de arrondissements d'octroi des
centralisation du et les villes dotations, les
système de Pas de recettes collectivités les

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Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
financement fiscales plus riches et/ou
local. partagées. ayant moins de
2/ Répartition des charges de
recettes : maintenance,
· 9 % de recettes recevant moins.
fiscales
· 64,8 % de
dotations
· 26,2 % d'autres
recettes
ITALIE
1/ L'article 119 de Fiscalité propre : Transferts de fonctionnement : Est censée
la Constitution Communes Communes et provinces : exister mais n'a
italienne accorde · Impôt foncier · Fonds ordinaire : attribué en jamais vraiment
aux régions et communal fonction de la différence entre le été mise en
aux collectivités · Impôt municipal coût des « services essentiels » et oeuvre ces
locales sur les permis de le produit fiscal de l'impôt foncier dernières
« l'autonomie construire · Fonds consolidé : compenser les années.
financière en · TEOM charges induites par les décisions
matière de · Taxe prises à d'autres niveaux
recettes et de additionnelle à · Fonds de péréquation
dépenses ». l'impôt national Régions :
La réforme sur le revenu des · Transfert sur la TV
constitutionnelle personnes · Fonds sanitaire national
de 2001 a physiques · Fonds pour le fédéralisme
renforcé cette Provinces administratif
autonomie en · Impôt sur Transferts d'investissement :
augmentant la l'assurance · Fonds national ordinaire pour
part des recettes automobile les investissements : financement
fiscales dans le · Impôt sur des travaux publics présentant un
total des l'immatriculation intérêt social et économique majeur
ressources (45 % des véhicules · Fonds national spécial pour les
pour les régions, · Taxe investissements : pour les
40 % pour les additionnelle sur municipalités en situation financière
provinces et 44 la consommation difficile
% pour les d'électricité
municipalités). Régions
2/ Répartition des · Impôt régional
recettes : sur les activités
· 44,4 % de productives
recettes fiscales · Taxe
· 47,4 % de additionnelle sur

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Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
dotations IRPP
· 8,2 % d'autres · Taxe automobile
recettes régionale
· Droit d'accise sur
les carburants
liquides
Fiscalité
partagée :
Les collectivités
disposent de
« coparticipations
» aux recettes
fiscales nationales
:
· Coparticipation
des communes et
des provinces à
l'IRPP
· Coparticipation
des régions à
l'IRPP, l'impôt sur
le revenu des
sociétés, aux
droits d'accise, la
TVA
PAYS-BAS
1/ Indépendance Fiscalité propre : Dotation générale : est attribuée La dotation
financière Communes via 2 fonds : le fonds des générale de
limitée : les · Impôts fonciers communes et le fonds des l'Etat alimentant
Provinces et les · Impôt sur la provinces. le Fond
communes collecte des Dotations spécifiques : ne Provincial et le
dépendent de déchets peuvent être affectées qu'au Fonds
l'Etat pour la plus · Impôt sur les financement de certains projets communal,
grande partie de égouts (dépenses sociales et éducative) calculée en
leur budget (80 à Provinces fonction du
85 % de leur · Surtaxe sur la nombre
budget). taxe nationale sur d'habitants, la
En revanche, il les véhicules superficie, et les
n'existe pas motorisés dotations
d'impôt partagé : · Impôts sur la spécifiques,
les recettes pollution de l'eau alimentées par
fiscales des et sur les eaux les ministères «

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Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
collectivités souterraines techniques »,
proviennent donc Il n'existe pas afin de
entièrement d'impôt partagé. compenser les
d'impôts propres. déséquilibres
2/ Répartition des entre
recettes : communes
· 17,3 % de (problèmes
recettes fiscales sociaux,...) sont
· 56,1 % de des
dotations mécanismes de
· 26,6 % d'autres péréquation.
recettes
POLOGNE
1/ Seules les Fiscalité propre : Dotation générale : composée de : · Pas de fonds
communes Seules les · Fraction d'équilibre : couvrir les de péréquation
perçoivent des communes ont le dépenses sociales des communes · Les dotations
recettes fiscales droit de lever des et comtés globales de
propres (27% der taxes locales · Fraction régionale : dépend du l'Etat
leur budget total). propres : taux de chômage, PIB / hab., comprennent
Les impôts sont · Impôt sur la longueur des routes publiques / une partie
la principale propriété hab., dépenses régionales dédiées « péréquation »
source de · Taxe agricole au réseau ferré destinée à lisser
revenus des · Taxe sur les · Fraction pour l'éducation les écarts de
régions et les véhicules (dépenses d'éducation) richesses.
communes mais Fiscalité · Fraction de péréquation
ne représentent partagée : Dotations affectées :
que 14 % des · IRPP · à l'exercice des compétences
recettes des · Impôt sur les déléguées par l'Etat
comtés. sociétés · à l'exercice de leurs compétences
2/ Répartition des propres
recettes : · provenant de fonds dédiés
· 37,6 % de (protection de l'environnement,
recettes fiscales gestion de l'eau,...)
· 46,7 % de · à l'exercice de compétences en
dotations collaboration avec les organismes
· 15,7 % d'autres d'Etat
recettes
PORTUGAL
1/ La part des Fiscalité propre : Dotations générales : Les dotations
recettes fiscales · Impôt foncier La plus importante, la Participation globales de
au sein des local aux Impôts de l'Etat (PIE), est l'Etat

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Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
collectivités a peu · Impôt sur les répartie entre les communes via comprennent
évolué au cours transactions trois fonds : une partie
des dernières immobilières · Fonds général municipal : doter « péréquation »
années, malgré · Impôt municipal les communes de ressources destinée à lisser
l'adoption de sur les véhicules financières pour faire face au les écarts de
plusieurs lois Fiscalité développement de leurs richesses
ayant partagée : compétences (cf. les fonds
sensiblement · Surtaxe à l'impôt · Fonds de cohésion municipale : destinés à
remanié le sur le bénéfice réduire les inégalités entre les répartir la PIE
système des des entreprises communes aux communes
dotations d'Etat · Fonds de base municipal : doter et aux
afin de renforcer les communes de moyens paroisses).
les moyens financiers minimum pour remplir
financiers des leurs attributions essentielles
collectivités La part de PIE destinée aux
locales. paroisses leur est transférée par le
Les paroisses Fonds de financement des
n'ont pas de paroisses.
recettes fiscales 60 % des fonds de la PIE doivent
propres. financer les dépenses de
2/ Répartition des fonctionnement et 40 % les
recettes dépenses d'investissement.
(ne concerne que Transferts d'Etat affectés :
les communes) : Les dotations d'investissement
· 28,6 % de spécifiques sont accordées :
recettes fiscales · par l'intermédiaire de programmes
· 39,9 % de contractuels
dotations · des fonds communautaires
· 31,5 % d'autres européens
recettes · dotations spéciales dans des
circonstances exceptionnelles
ROYAUME-UNI
1/ Autonomie Fiscalité propre : Angleterre, Pays de Galles, La redistribution
budgétaire Irlande du Nord : Écosse : financement externe de la taxe
relativement Taxe de district, agrégé comprenant : professionnelle
limitée. qui comprend · Dotation de soutien aux se réalise selon
Les collectivités l'impôt foncier des collectivités locales (Revenue des critères de
locales prélèvent particuliers et Support Grant- RSG) péréquation.
et perçoivent celui des · Montant restitué des recettes
l'impôt foncier sur entreprises de l'impôt foncier des
la valeur locative Angleterre, entreprises
des biens Écosse, Pays de · Autres dotations affectées à des

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Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
immobiliers dont Galles : services ou à des activités
le taux est fixé taxe foncière spécifiques (police, école).
localement mais Fiscalité Irlande du Nord :
l'Etat est toutefois partagée : · Dotation générale du ministère
dans la mesure Irlande du Nord : de l'Environnement comprenant 2
de le majorer. ne dispose pas de composantes :
La taxe revenus fiscaux Ø Composante « d'évaluation »,
professionnelle, partagés destinée à compenser la perte
prélevée Angleterre, subie par une collectivité du fait de
localement, est Écosse, Pays de la dévaluation des propriétés
redistribuée par Galles : impôt soumises à l'impôt foncier sur son
l'Etat central foncier des territoire
après avoir subie entreprises Ø Composante « ressources »,
une péréquation versée aux conseils dont les
horizontale. besoins dépassent les ressources
Les fonds perçus · Différentes dotations
par le spécifiques : aider au financement
gouvernement de certaines dépenses de
central consommation et d'investissement
redistribués au
niveau local
après une
péréquation
verticale
représentent
48 % des
revenus des
collectivités.
En revanche, les
recettes fiscales
représentent 67
% des revenus
des collectivités.
2/ Répartition des
recettes :
· 27,3 % de
recettes fiscales
· 48,5 % de
dotations
· 24,2 % d'autres
recettes
SUÈDE

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Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
1/ Liberté de Les recettes Système de Les dotations de l'Etat sont
fixation pour les fiscales des péréquation organisées selon un mode
collectivités du communes et des financière : complexe de péréquation.
taux de l'impôt conseils de Il comprend plusieurs Elles sont attribuées soit :
sur le revenu comtés volets dont : · par un mécanisme de
mais, en raison proviennent de · Dotation péréquation financière, qui
de la l'impôt local sur le d'égalisation des peut résulter selon les cas en
concurrence revenu, levé ressources : vise à une charge pour la collectivité
entre communes indépendamment égaliser les disparités plutôt qu'une subvention
et du caractère de l'impôt financières entre · par des subventions pour
évidemment national sur le collectivités des tâches spécifiques (prise
sensible de cet revenu. engendrées par les en charge des handicapés
impôt, l'amplitude Il n'existe d'impôt différences d'assiette par les communes, prise en
des variations est partagé qu'entre fiscale charge du coût des
limitée. les deux niveaux · Dotation médicaments par les comtés,
Les recettes de collectivités et d'égalisation des etc.).
fiscales non pas entre le coûts : vise à niveler Pour corriger les
constituent la gouvernement les disparités déséquilibres et garantir des
principale source central et les structurelles de coût services sociaux identiques
de revenus des autorités des services sur tout le territoire national,
collectivités territoriales. Dotation pour le l'Etat suédois a introduit en
suédoises. remboursement des 1996 un nouveau système de
2/ Répartition des avantages péréquation, partiellement
recettes : pharmaceutiques : révisé en 2005.
· 68,9% de Depuis 1998, les La péréquation fiscale est
recettes fiscales conseils de comtés effectuée par le biais d'une
· 22,4 % de assument le coût des redistribution des moyens
dotations avantages financiers entre communes et
· 8,7 % d'autres pharmaceutiques ; ils régions, l'Etat assurant les
recettes reçoivent du transferts. Le principe de
gouvernement central base consiste à redistribuer
une dotation destinée aux communes en difficulté
à couvrir ces les « excédents » réalisés
dépenses. dans les communes
Dotations ciblées « riches », auxquels s'ajoutent
des communes : des subventions générales de
Pour renforcer les l'Etat.
personnels dans les L'objectif est ainsi de doter
structures d'accueil de chaque commune d'un budget
l'enfance, soutenir les suffisant afin d'assurer des
écoles dans les services de niveau
régions défavorisées, comparable.
etc.

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Autonomie
financière
des collectivités Subventions et dotations
Fiscalité Péréquation
territoriales de l'Etat
et répartition
des ressources
SUISSE
1/ La Constitution · Impôts Compensation des · Péréquation horizontale
fédérale autorise fonciers : perçus charges : des ressources : fondée sur
une large soit par les Concerne les charges un indice qui permet de
décentralisation cantons eux- structurelles distinguer les cantons à fort
du pouvoir fiscal : mêmes (cantons excessives des potentiel de ressources des
chacun des 3 de Thurgovie et cantons de montagne cantons à faible potentiel de
niveaux de Genève), soit et des cantons- ressources.
politiques par les centres. Ces derniers obtiennent des
possède une communes, soit Il existe 2 dispositifs : moyens financiers non
grande liberté encore par les · Compensation pour affectés de la part des
pour déterminer deux à la fois charges géo- cantons à fort potentiel de
les taux · Droits de topographiques ressources.
d'imposition qui mutation : (surcoûts liés à · Compensation des
sont de son prélevés l'altitude, la forte charges par la
ressort. exclusivement déclivité du terrain, Confédération : indemniser
Les communes par les l'habitat dispersé) les cantons pour les charges
ont la possibilité communes dans · Compensation pour structurelles sur lesquels
de percevoir des 4 cantons, et charges liées aux ceux-ci n'ont pas d'influence,
impôts dans la dans 2 autres, facteurs à l'aide de deux instruments :
limite de ce que seules les sociodémographiques. la compensation des charges
leur autorise le communes La Confédération et excessives dues à des
canton. peuvent prélever les cantons fixent facteurs géo-topographiques
2/ Répartition des cet impôt en plus ensemble les objectifs et la compensation des
recettes : de celui perçu par à atteindre dans des « charges excessives dues à
· 54,9 % de le canton conventions de des facteurs
recettes fiscales · Taxe programmes ». sociodémographiques.
professionnelle : La Confédération
prélevée que par soutient ces
les communes du programmes au
canton de moyen de
Genève subventions
Confédération globales.
· TVA
· Impôt fédéral
direct

7ème Universités d’Eté Page 333


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X – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES
LOCALES : ENJEUX FINANCIERS ET PERSPECTIVES

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Péréquation financière intercommunale et croissance des agglomérations
Par Guy Gilbert, Professeur ENS Cachan ; Alain Guengant, Directeur de
recherche CNRS CREM-Université Rennes I ; Matthieu Leprince, Maître de
conférences CREM-Université de Rennes I
Pouvoirs Locaux, N°79 IV/2008

La « qualité » des finances publiques des collectivités peut-elle être source de


croissance économique pour les territoires métropolitains? L' étude' menée par Guy
Gilbert, Alain Guengant et Matthieu Leprince s'inscrit dans le cadre de cette
interrogation générale tout en se limitant cependant à un point particulier, celui des
relations entre la péréquation financière entre les territoires communaux au sein des
ensembles métropolitains, et la croissance économique de ces territoires. L'étude
tente de fournir une réponse empirique à deux questions qui s'enchaînent
logiquement: les dispositifs de solidarité financière entre communes membres d'une
même communauté réduisent-ils les inégalités financières entre communes ? Ces
dispositifs exercent-ils une influence, positive ou négative, sur la performance de
croissance économique des territoires communaux?
Ces deux questions soulèvent des enjeux très concrets et particulièrement présents
dans le débat public. D' une part, les dispositifs de péréquation intra-communautaires
sont-ils efficaces; par quels canaux passent-ils et quelle réduction des inégalités
engendrent-ils? D' autre part, la péréquation financière ne sert-elle qu'un objectif
d'équité, et ce, au détriment de l'efficacité économique, ou bien au contraire favorise
t-elle simultanément l'équité et l'efficacité économique, donc in fine la croissance des
territoires?

La péréquation intracommunautaire des communautés urbaines une


est-elle efficace ? méthode d'analyse dérivée de celle
mise au point dans deux précédentes
Les effets péréquateurs de études portant sur un échantillon de
l'intercommunalité communautés de communes et de
communautés d'agglomération en
Les effets péréquateurs de TPU2.
l'intercommunalité
Une approche naïve de la question La méthode d'analyse
pourrait laisser penser que les effets Les redistributions opérées entre
de redistribution et de péréquation communes membres d'une
entre communes membres d'une communauté urbaine sont de quatre
communauté urbaine (Cu) à taxe types : les trois premiers sont
professionnelle unique (TPu) passent spécifiques au régime de la TPU,
intégralement par le jeu de la dotation régime obligatoire pour les
de solidarité communautaire (Dsc) — communautés urbaines créées après
et des fonds de concours éventuels. Il le 13 juillet 1999. Le dernier est
n'en est rien. La Dsc n'engendre commun à tous les types de
qu'une fraction seulement des effets groupements de coopération
de redistribution. C'est ce qui apparaît intercommunale à TPU ou à fiscalité
lorsque l'on étudie la totalité des effets additionnelle. Le premier effet, et le
redistributifs de l'intercommunalité. A plus évident, résulte des modalités de
cet effet, l'étude adapte au contexte fixation et de partage de la Dsc,

7ème Universités d’Eté Page 335


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dotation obligatoire pour les du développement économique du
communautés urbaines et facultative territoire communautaire.
pour les autres groupements à TPU. À la différence de l'analyse des effets
Un second effet apparaît en cas de redistributifs, simple constat comptable
changement du régime fiscal, donc des transferts entre communes,
quand une communauté urbaine l'analyse des effets péréquateurs de
abandonne la fiscalité additionnelle l'intercommunalité relève d'une
pour la TPU. Le passage en TPU évaluation de politique publique qui
engendre un « échange de bases » vise à favoriser l'égalité entre les
d'imposition entre la communauté qui communes membres. La logique de
bénéficie de l'effet-base (cumulé) de la solidarité communautaire est encadrée
taxe professionnelle et les communes par la loi qui en fixe le cadre général.
membres qui bénéficient des effets- La référence prioritaire à l'insuffisance
bases (cumulés) des taxes foncières et de potentiel fiscal et aux écarts de
d'habitation à concurrence des taux « revenu oriente la péréquation
rétrocédés » par la communauté. Le communautaire vers la correction des
troisième effet résulte des modalités de inégalités de ressources et de charges,
transferts des charges entre les sur le modèle de la péréquation
communes membres et la nationale. À l'instar de la politique
communauté urbaine. Un dernier effet poursuivie par l'État, la solidarité
redistributif, commun celui-là à tous les communautaire est donc appelée à
types de communautés, résulte des favoriser la réduction des disparités
différences territoriales de répartition intercommunales de pouvoir d'achat
de l'usage et du financement des en biens et services publics locaux.
services d'intérêt communautaire. Cependant, une certaine latitude est
Faute d'informations statistiques laissée aux conseils communautaires
précises, il a toujours été supposé que dans l'appréciation des inégalités, qui
les services offerts par les politiques les conduit notamment à retenir des
communautaires étaient identiques, critères de charges souvent éloignés
par habitant, quelque soit la commune de ceux choisis par l'État. La méthode
de résidence. Le schéma ci-dessous requiert en premier lieu de mesurer le
illustre la structure arborescente des potentiel fiscal localisé ou « primaire »
effets. de chaque commune, avant échange
Pour une commune déterminée, la des bases. Le potentiel fiscal
résultante des quatre effets peut être communautaire est par conséquent
positive, négative ou nulle. En égal à la somme des potentiels fiscaux
revanche, par construction, la somme « primaires » des communes
de tous ces effets de redistribution membres. Le potentiel fiscal par
pour toutes les communes membres habitant est calculé par référence à la
est nul (ce qui est gagné par l'une est population totale des communes. Il est
nécessairement perdu par l'autre). ensuite exprimé en pouvoir d'achat par
L'étude propose un protocole précis de habitant par usage d'une échelle de
mesure de chacun de ces quatre effets charges dérivée de l'estimation
et de leurs résultats combinés pour statistique d'un indice synthétique de
chacune des communes membres. coût d'usage des biens et services
publics locaux. Une évaluation
Le protocole de mesure des effets pertinente des effets péréquateurs de
redistributifs fait clairement apparaître l'intercommunalité doit en outre être
la TPU comme un système de partage formulée en termes de ratio «
des fruits de la croissance. Il se nourrit avantage/effort » consolidé de la

7ème Universités d’Eté Page 336


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communauté et des communes croissant » et déboucher sur un taux
membres. La démarche exige de ce consolidé de péréquation supérieur à
fait un protocole spécifique de mesure l'addition des taux péréquateurs
du taux consolidé de correction des propres aux dispositifs nationaux et
inégalités de pouvoir d'achat pour intercommunaux.
chaque commune membre du groupe
territorial. Le ratio « avantage/effort » Les résultats
consolidé d'une commune membre
d'une communauté à TPU se La méthode d'analyse ci dessus a été
décompose en trois parts : 1) le ratio mise en oeuvre sur un échantillon de
d'isolement lié à la seule activité cinq communautés urbaines sur la
communale en l'absence de période 1993-2005: la communauté
coopération intercommunale, 2) le ratio urbaine de Bordeaux, la communauté
associé aux effets redistributifs urbaine de Dunkerque, la communauté
intercommunaux de la TPU (échanges urbaine de Lille, la communauté
de bases, Dsc, transferts de charges), urbaine de Lyon et la communauté
3) le ratio propre à la fourniture et au urbaine de Strasbourg. Cet échantillon
financement des biens et services se caractérise par des inégalités de
publics communautaires. potentiel fiscal nominal en général
À l'instar de l'analyse des effets inférieures à celles rencontrées sur
redistributifs, le protocole d'évaluation l'échantillon des 36 600 communes
des effets péréquateurs consolidés françaises. Ces inégalités sont stables
retient l'hypothèse d'une répartition des sur la période à Lille et Lyon,
biens et services communautaires au croissantes à Strasbourg, légèrement
prorata de la population des décroissantes à Bordeaux et plus
communes membres, donc l'égalité du nettement à Dunkerque, signe dans ce
niveau de services rendus à tous les dernier cas à la fois des pertes
usagers de la communauté quelle que corrélatives de potentiel fiscal-
soit leur résidence communale. entreprises dans les communes
L'équation du ratio « avantage/effort » initialement richement dotées mais
consolidé illustre également la nature aussi d'un certain rattrapage des
cumulative des effets péréquateurs soit autres communes. Les inégalités de
des transferts intercommunaux, soit potentiel fiscal réel sont
des dotations nationales et, dans ce significativement plus élevées que les
dernier cas, qu'elles soient versées inégalités nominales.
directement aux communes ou qu'elles
transitent par la communauté. Les effets redistributifs de la TPU
Les politiques de péréquation stricto sensu
nationales et intercommunales ne sont
pas toujours parfaitement La réduction des inégalités, imputable
complémentaires mais parfois aux effets redistributifs
concurrentes et perdent ainsi en intercommunaux de la TPU est
efficacité consolidée. À l'inverse, selon relativement modeste dans trois
les caractéristiques des inégalités communautés (Bordeaux, Lyon et
intra-communautaires de pouvoir Strasbourg) où la combinaison des
d'achat des communes et les critères effets est péréquatrice. Dans deux
de répartition des DSC, les autres (Dunkerque et Lille), les
péréquations nationale et transferts entre la communauté et les
intercommunale peuvent aussi communes associées à la TPU sont
fonctionner à « rendement d'échelle globalement contre-péréquateurs.

7ème Universités d’Eté Page 337


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Les effets péréquateurs résultent finalement peu perdu, voire gagné en
surtout de la Dsc. La performance termes relatifs, par rapport à ce qu'eût
péréquatrice de la Dsc est croissante été leur situation si elles avaient
au fil du temps, sauf à Dunkerque. La conservé le régime antérieur de la
prise en compte des disparités de fiscalité additionnelle. Par nature
charges atténue l'effet péréquateur de même, l'effet de mutualisation des
la Dsc à Bordeaux, à Lyon, à bases de taxe professionnelle est
Dunkerque et inverse le signe de la relativement instable dans le temps.
correction à Lille et à Strasbourg. Son ampleur dépend de l'évolution
La rétrocession des taxes foncières et annuelle des bases d'imposition des
d'habitation est facteur de réduction entreprises depuis le passage en TPU,
des inégalités nominales sauf à Lille. dynamique fortement dépendante de la
L'effet résulte du fait que la croissance conjoncture économique dans les
des bases foncières (y compris le différents secteurs d'activité. Ainsi,
foncier bâti entreprises) et d'habitation l'effet communautaire, après l'adoption
a favorisé prioritairement les de la Tpu contribue à réduire, en
communes les moins riches en moyenne, un peu plus de la moitié des
potentiel fiscal. Il est, en moyenne inégalités à Dunkerque et Lyon, un peu
modérément croissant au fil du temps. moins à Strasbourg, à Lille et à
L'effet des charges transférées est Bordeaux.
partout remarquablement faible,
traduisant le fait que les communautés Les effets redistributifs combinés
urbaines avaient pris d'emblée des de la TPU et de services
compétences communautaires communautaires
massives dès avant le passage en
TPU et n'en n'ont pas transférées Si les inégalités entre usagers-
significativement de nouvelles lors de contribuables localisés dans les
l'adoption de la fiscalité spécialisée. différentes communes membres de la
L'effet de la mutualisation de la taxe communauté sont réduites par le jeu
professionnelle sur la réduction des des finances de l'intercommunalité,
inégalités s'avère en définitive le c'est bien davantage par le jeu des
facteur discriminant essentiel de la services communautaires et de leur
situation des cinq communautés financement que par celui des effets
urbaines, comme il est le déterminant redistributifs de la TPU sur les budgets
principal de l'effet péréquateur net de communaux, qui reste d'ampleur
la TPU. Dans quatre communautés limitée.
urbaines sur cinq (Bordeaux, Lille, Le déséquilibre d'impact des deux
Lyon et Dunkerque), la mutualisation composantes ne doit pas conduire à
de la taxe professionnelle est contre- sous-estimer l'apport de la TPU à la
péréquatrice. Les communes les plus réduction des inégalités. Si les
riches en potentiel fiscal par habitant, transferts induits par la spécialisation
donc en bases sur les entreprises à de l'impôt corrigent peu les inégalités
l'origine de plus des trois quarts des de potentiel fiscal entre communes
inégalités intercommunales, ont connu membres stricto sensu, la TPU amplifie
soit une moindre croissance, soit une la contribution de l'effet
stagnation, soit une baisse des bases communautaire à la convergence des
de taxe professionnelle depuis le ratios « avantages/effort » consolidés.
passage en TPU. Elles ont donc Une part notable de la progression de
bénéficié de l'effet de garantie de l'impact péréquateur de l'effet
l'attribution de compensation et ont communautaire provient du

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remplacement de la fiscalité liés à l'usage des services
additionnelle par la fiscalité communautaires et à leur financement.
spécialisée. La TPU agit ainsi via deux On caractérise, successivement dans
canaux sur la réduction des inégalités, une optique « nominale » (donc
modestement par le canal des compte non tenu des différentiels de
transferts entre la communauté et les charges) (graphique 1), puis dans une
communes membres, mais fortement, optique réelle (avec prise en compte
voire très fortement selon la des charges) (graphique 2) :
géographie intracommunautaire de la 1) les inégalités initiales de
richesse fiscale, par le canal du potentiel fiscal par habitant
financement des services entre communes membres
communautaires. au sein de chaque
L'effet redistributif total de communauté urbaine
l'intercommunalité est important dans choisie,
les cinq communautés urbaines. Les 2) les inégalités de potentiel
inégalités de ratios « avantage/effort » fiscal après effet
entre les usagers-contribuables des intercommunal de la TPU, et
services collectifs communaux et par habitant,
communautaires, selon la commune 3) les inégalités de potentiel
où ils sont localisés, sont fiscal après effet redistributif
considérablement réduites par la des dotations nationales, et
combinaison du dispositif par habitant,
communautaire et celui de la TPU. 4) les inégalités de potentiel
Dans l'optique nominale, le taux de fiscal après effet péréquateur
correction atteint en moyenne, après des dotations nationales et
adoption de la TPU, 42% à Bordeaux, de la TPU, et par habitant.
48% à Strasbourg, 52% à Lyon, 40% à L'analyse en termes nominaux fait
Lille et 54% à Dunkerque. Le taux de ressortir :
correction des inégalités réelles est 1) Un contexte marqué par des
légèrement plus important. Il atteint en inégalités initiales de
moyenne, après passage en TPU, potentiel fiscal par habitant
57% à Strasbourg, 56% à Dunkerque, relativement faibles sauf à
57% à Lyon, mais seulement 49% à Dunkerque.
Lille et 46% à Bordeaux. 2) La très faible contribution
des mécanismes
Les effets péréquateurs entre intercommunaux de la TPU à
communes de la combinaison de la la réduction des inégalités,
TPU communautaire et des voire son caractère
dotations de l'État aux communes localement contre-
péréquateur.
Ceux-ci doivent se mesurer sur le 3) L'effet péréquateur bien plus
périmètre le plus pertinent, à savoir les considérable des dotations
effets de la TPu plus les dotations de de l'État qui contribuent
l'État et les mécanismes de partout et de façon
péréquation horizontaux (Fonds de significative à la réduction
solidarité des communes de la région des inégalités de potentiel
d'Ile-de-France-Fskw et Fonds fiscal.
départemental de péréquation de la 4) Un effet consolidé
taxe professionnelle-Foptp), mais en globalement péréquateur,
l'absence des effets de redistribution sous l'influence des

7ème Universités d’Eté Page 339


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dotations de l'État, mais qui ne doit pas cacher le fait que
ne s'additionne pas toujours le taux de correction réel
strictement à l'effet Tpu avec global est également plus
un résultat consolidé soit par faible que le taux de
défaut (pertes en ligne), soit correction nominal.
au contraire par excès
(rendement d'échelle La performance "allocative" des
croissant). dispositifs de péréquation

L'analyse en termes réels (compte Un second éclairage, jusqu'à présent


tenu des différentiels de charges entre négligé, porte sur l'éventuel impact en
communes) confirme pour l'essentiel le retour, positif ou négatif, de la
diagnostic précédent. Elle s'en sépare péréquation sur la croissance
néanmoins sur les points suivants: économique et résidentielle des
1) Les inégalités réelles de territoires, en d'autres termes la
potentiel fiscal sont performance « allocative » des
significativement plus dispositifs de péréquations.
élevées que les inégalités La réduction des déséquilibres
nominales, ce qui signifie territoriaux entre, d'une part, les
que certaines communes services collectifs offerts aux usagers
cumulent à la fois un et, d'autre part, l'effort fiscal imposé
potentiel fiscal faible et des aux contribuables modifie les
charges élevées et d'autres avantages comparatifs des
communes des potentiels collectivités, notamment pour les
fiscaux élevés et des ménages et les entreprises à la
charges faibles. recherche d'une résidence ou d'une
2) L'ampleur des effets implantation. Un niveau plus élevé de
péréquateurs de la Tpu est biens et services publics et un taux
en général moindre que plus faible des impôts locaux ne
dans l'optique nominale, peuvent qu'accroître, toutes choses
reflétant notamment la prise égales par ailleurs, l'attractivité relative
en compte limitée ou du territoire par rapport aux territoires
différente des critères de concurrents.
charges dans la répartition Un « modèle empirique » d'interaction
des Dsc. a été construit pour tenter de mesurer
3) L'effet péréquateur des cet « effet de retour » de la
dotations de l'État est en péréquation sur la croissance des
général supérieur lorsqu'il collectivités. Il comporte trois
s'applique à des inégalités équations, donc trois variables
réelles plutôt qu'à des endogènes. La première spécifie les
inégalités nominales, en déterminants de la croissance
raison du choix du législateur résidentielle, la deuxième ceux de la
en matière de critères de croissance économique, et la
répartition. troisième, ceux de la croissance des
4) On retrouve moins de « dotations de péréquation. Chaque
pertes en ligne » dans équation possède, comme arguments
l'analyse réelle de la explicatifs, les deux autres variables
péréquation empilée Tpu + endogènes et en complément une
dotations de l'État que dans sélection de variables exogènes
l'analyse nominale, mais ceci caractéristiques des territoires étudiés

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et supposées influencer les disparités de richesse financière,
performances de croissance. On combinées aux différences de charges,
notera que ces variables exogènes génèrent des écarts de pouvoir
sont ici supposées pertinentes ; leur d'achat, partiellement corrigés par la
présence ne résulte en rien d'un péréquation.
modèle théorique explicite. Le « Les données statistiques mobilisées
modèle d'interactions croissance — portent sur les communes de France
péréquation » se présente donc sous sur la période 1993 à 2005. Le
forme d'un système à trois équations développement résidentiel et
simultanées. Pour les équations de économique des communes est
croissance résidentielle et mesuré par le taux annuel moyen de
économique, les variables exogènes croissance, respectivement, des bases
de contrôle sont, d'une part, la brutes de taxe d'habitation et des
variation relative de pression fiscale bases nettes de taxe professionnelle
locale soit sur les résidences, soit sur (après ré-imputation aux communes
les activités et, d'autre part, les concernées des bases écrêtées au
densités initiales à la fois de l'habitat et profit des FDPTP, et de la base —
des entreprises. L'introduction des taux salaires). L'utilisation d'une variable
d'imposition vise à détecter une fiscale pour approximer le
possible concurrence fiscale entre développement communal découle du
collectivités sur les marchés des constat d'une forte corrélation entre
localisations. Les densités initiales l'évolution nationale des bases de taxe
cherchent à approximer les avantages professionnelle et le produit intérieur
comparatifs des territoires via les brut en valeur décalé de deux ans. Les
niveaux de développement atteints en niveaux initiaux de développement
début de période. sont également mesurés par des
Outre les deux autres variables données fiscales, en l'occurrence les
endogènes, l'équation de croissance densités par hectare des bases brutes
des dotations de péréquation possède de la taxe d'habitation et des bases
comme arguments, d'une part, le nettes de la taxe professionnelle.
niveau initial par habitant des dotations Les dotations reçues de l'État sont
de péréquation et de compensation en réparties en dotations compensatrices
début de période et, d'autre part, trois (dotation forfaitaire, compensations
indicateurs d'évolution fiscales et dégrèvements TF et TH) et
sociodémographique des collectivités en dotations
(les principaux critères utilisés pour péréquatrices (Dsucs, DSR, DI, FNP,
répartir les dotations péréquatrices). La FDPTP, FSRIF).
croissance résidentielle et Constitué d'un système de trois
économique, associée aux densités équations simultanées, le modèle
initiales, détermine le niveau du d'interactions croissance-péréquation
potentiel fiscal. La comptabilisation des doit être estimé par la méthode des
dotations compensatrices d'impôts triples moindres carrés. Deux séries
locaux supprimés ou réduits, en niveau d'ajustement ont été réalisées, la
initial et en croissance, élargit la première sur l'ensemble des
mesure des possibilités de mobilisation communes de métropole, la seconde
des ressources (potentiel financier). sur les communes membres de
Les taux de croissance des logements l'échantillon des communautés
sociaux, du revenu et de la population urbaines étudiées.
reproduisent les évolutions supposées L'ajustement du modèle est réalisé tout
de charges des collectivités. Les d'abord sur l'ensemble des communes

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de métropole puis ensuite par strate entre activités économiques et
démographique, puis enfin sur développement résidentiel.
l'échantillon des communautés Le troisième résultat concerne
urbaines retenues. l'importance des effets de voisinage
intercommunal dans l'explication de la
Les effets des croissances croissance résidentielle et
résidentielles et économiques économique. Les résultats en sont
cependant particulièrement complexes,
Un premier résultat, pleinement car ils croisent les effets
conforme aux observations, confirme géographiques de « débordement de
l'impact de la situation initiale des croissance » (la croissance dans la
communes sur le rythme de leur commune A influence t-elle la
développement. Plus la densité croissance dans les communes
économique et résidentielle est forte limitrophes ?) et les effets sectoriels
au départ, moins le rythme de (effet de la croissance résidentielle en
développement est élevé, un effet A sur le secteur économique en B).
cependant plus net pour les activités D'une façon générale, pour le secteur
économiques que pour la croissance résidentiel, les effets de débordement
résidentielle. Le développement des « géographiques » sont toujours
communes s'accompagne ainsi sur la significatifs : la croissance résidentielle
période d'une convergence des des communes limitrophes de A
densités plus importante pour les favorise toujours la croissance
activités que pour les résidences. résidentielle de A. Mais pour le secteur
Un second résultat, moins trivial, économique, les effets sont contrastés
concerne les effets croisés entre : les effets de débordement des
croissance économique et croissance croissances économiques sont
résidentielle. Ces effets sont toujours négatifs entre communes rurales
très significatifs mais leur signe et leur limitrophes, mais positifs en zone
ampleur diffèrent selon que la urbaine. Enfin, les effets intersectoriels
commune appartient ou non à une de voisinage ne sont significatifs que
zone urbaine. Ainsi, la croissance des dans le cas de communes urbaines,
activités économiques induit toujours suggérant des mécanismes de «
celle des bases résidentielles. Mais spécialisation » dans l'usage
l'effet est plus fort dans les communes économique ou résidentiel des
urbaines que dans les communes territoires. Ainsi, si la croissance
rurales. résidentielle des voisins urbains réduit
A contrario, l'effet de la croissance des la croissance résidentielle des
bases résidentielles sur le communes urbaines, la croissance
développement des activités résidentielle des voisins urbains réduit
économiques est très contrasté. Dans également la croissance économique
les communes rurales, la croissance des communes urbaines.
résidentielle favorise très nettement les Enfin, quatrième résultat, la croissance
secteurs du commerce et des services du taux cumulé, communal et
de proximité. Mais dans les communes intercommunal, de la taxe d'habitation
urbaines, l'effet s'inverse. Tout se (et de la Te respectivement) exerce un
passe comme si la concentration des effet positif sur le taux de croissance
populations et la proximité des des bases résidentielles (et
résidences induisaient une économiques respectivement).
spécialisation communale et une
concurrence dans l'usage du territoire

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Les effets de retour de la croissance économique et résidentielle
péréquation sur la croissance des communes.
économique et résidentielle des Ce résultat apparemment décevant ne
communes l'est peut-être pas autant que cela.
Certes, l'espoir du double dividende »
Il apparaît en premier lieu que la de la péréquation semble s'estomper
croissance des transferts péréquateurs mais aussi celui du dilemme
sur la période 1993-2005 est surtout équité/efficacité. En effet, si la
liée au niveau initial de ces péréquation ne semble guère stimuler
péréquations et à la dynamique des la croissance dans les communes
transferts compensateurs, mais très qu'elle favorise, elle ne semble pas
peu à la croissance des activités ou au davantage pénaliser les autres
développement résidentiel. Qui plus communes, relativisant du même coup
est, plus la croissance économique est la portée des critiques des dispositifs
forte, plus les dotations de péréquation de péréquation.
augmentent, ce qui semble contraire à
l'esprit même d'une péréquation Résultats par strates
calculée en raison inverse du potentiel démographiques des communes
fiscal. Ce paradoxe s'explique d'une
part par la relation négative entre Avant de conclure à la neutralité
croissance et niveau des bases, et allocative de la péréquation, le modèle
d'autre part par le fait que la d'interactions croissance-péréquation
péréquation est définie en termes de doit être estimé sur des sous-
réduction des disparités de niveau et échantillons de communes. En effet,
non des différentiels de croissance. l'extrême morcellement de la carte
En second lieu, l'impact de la administrative est à l'origine d'une
péréquation sur le développement des hétérogénéité considérable des
territoires communaux apparaît ténu : caractéristiques socioéconomiques et
1 point de croissance supplémentaire financières des communes. Un
des dotations de péréquation diminue classement exogène en six strates
de 0,01 point le taux de croissance des démographiques a été retenu : moins
bases de taxe d'habitation mais de 500 habitants, de 500 à 1000, de
augmente de 0,07 point celui des 1000 à 3500, de 3500 à 10000, de
bases de taxe professionnelle. 10000 à 50000 et plus de 50000
Cependant, la très faible significativité habitants.
statistique de la relation suggère Les estimations par strate débouchent
l'absence d'impact, positif ou négatif, en effet sur une différenciation des
de la péréquation sur les performances effets de croissance économique et
de croissance des communes. résidentielle d'une part, d'interactions
Autrement dit, le développement de la croissance-péréquation d'autre part.
péréquation n'apparaît pas directement Les écarts ne sont pas aléatoires mais
à l'origine de la croissance conditionnés par l'échelle
économique et résidentielle des démographique. Trois conclusions s'en
territoires. dégagent.
En tout état de cause, tout se passe D'abord, seules les petites communes
comme si la péréquation engendrait (moins de 1000 habitants) se
des effets redistributifs réels mais peu distinguent quant à leur modèle de
d'effets allocatifs, n'affectant que très développement ; l'effet d'entraînement
marginalement les disparités de de la croissance résidentielle
communale y est extrêmement fort,

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alors que l'impact de la croissance déséquilibres entre services rendus et
résidentielle des voisins (sur la effort fiscal, réalisée dans une
croissance résidentielle communale) y perspective d'équité fiscale, n'aurait
est nettement plus faible. Le modèle donc pas d'impact contre-incitatif sur la
de développement des autres strates performance des territoires
de communes est, de ce point de vue, communaux.
globalement indifférencié.
Ce sont les croissances résidentielles Résultats sur l'échantillon de
(mais pas les croissances communautés urbaines
économiques) à la fois dans la
commune et dans les communes L'ajustement du modèle d'interactions
voisines qui semblent jouer le rôle de croissance-péréquation sur quatre des
moteurs » de la croissance locale. communautés urbaines étudiées
Autrement dit, alors qu'en niveau, ce débouche sur des résultats à la fois
sont les disparités de base de TP qui moins marqués et plus variables. En
expliquent l'essentiel des disparités outre, le nombre relativement limité de
intercommunales de pouvoir d'achat, communes par groupement affaiblit la
c'est la croissance des bases qualité statistique des estimations. Les
de TH, donc le développement différences d'intensité des interactions
démographique, qui exercerait l'effet de croissance reflètent les spécificités
d'entraînement intra-communal mais du développement territorial,
aussi intercommunal le plus fort. économique et résidentiel, des
La distinction rural/urbain s'impose agglomérations. Les communes
dans le cas de l'échantillon complet membres de la communauté urbaine
des communes de métropole mais pas de Lyon se caractérisent par une
dans une analyse par strate, les complémentarité relativement forte,
communes rurales se concentrant croissance économique et résidentielle
dans les deux premières strates. se renforçant mutuellement ; celle-ci
Au total, dans les micro-communes est nettement plus faible à Strasbourg,
rurales, la péréquation semble exercer où l'effet d'entraînement de l'habitat
une influence favorable sur la domine. À Lille comme à Bordeaux, les
croissance économique. En revanche, développements résidentiel et
dans les autres communes, la économique sont substituables et non
péréquation n'exerce apparemment complémentaires. Les impacts des
pas d'effet allocatif, positif ou négatif, densités initiales sur les croissances
sur le développement territorial, à la ultérieures des bases sont également
fois économique et résidentiel. Si, pour moins marqués et variables d'une
des avantages comparatifs de communauté à l'autre. La péréquation
localisation donnés, la péréquation ne favoriserait la croissance économique
paraît pas stimuler la croissance, la des communes membres de la
réduction des inégalités de pouvoir communauté urbaine de Strasbourg
d'achat ne semble pas non plus mais non des autres espaces intra-
pénaliser le développement des métropolitains étudiés.
communes. La correction des

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Taxe professionnelle : les modalités de compensation proposées le 10
avril par l'Etat
Courrier des maires.fr, semaine du 05/06/2009

Les négociations entre l'Etat et les représentants des collectivités locales ont
enfin commencé sur les modalités de compensation de la suppression de 80%
des bases de taxe professionnelle (TP), annoncée par le chef de l'Etat le 5
février 2009.

Le groupe de travail consacré à la TP et issu de la Conférence nationale des


exécutifs s'est réuni à Bercy, le 10 avril 2009, en présence des représentants des
ministères de l'Economie et de l'Intérieur et des trois grandes associations d'élus
locaux (AMF, ARF et ADF). Un second groupe de travail se retrouvera
prochainement avec les représentants des entreprises. Cette réunion sera suivie de
groupes de travail techniques qui examineront les remarques et questions soulevées
ce jour. Une deuxième réunion de l'atelier sera programmée dans la dernière
quinzaine du mois de mai.
Le gouvernement entend achever la réforme de la TP, commencée en 1999, avec la
suppression de la part salaire. La suppression, annoncée par Nicolas Sarkozy, des
bases de TP reposant sur les investissements productifs (soit 80% des bases de TP)
vise, selon l'Etat, à ne plus pénaliser les investissements et à rendre plus
compétitives les entreprises françaises.
Sur un produit net de taxe professionnelle de 28,3 milliards d'euros, la suppression
de 80% des bases engendre un manque à gagner de 22.2 milliards d'euros pour les
collectivités locales. Une somme que le gouvernement entend compenser à l'euro
près.
Ajoutons que les parts de TP intégrées dans la DGF (part salaire), les
compensations et la péréquation feront l'objet d'arbitrages ultérieurs. Outre la
compensation à l'euro près, le gouvernement approuve les principes d'autonomie
financière, du lien entre entreprises et territoire et de la liaison des taux entreprises et
ménages. Les questions restent, en revanche, ouvertes quant à la spécialisation des
impôts et leur lien avec les compétences exercées par les collectivités.

Quatre pistes de compensation de la taxe professionnelle


1) Le transfert de ressources fiscales déjà existantes ; leur attribution à
certains niveaux de collectivités reste à déterminer
- la cotisation minimale à la valeur ajoutée actuellement perçue par l'Etat (un
rendement de 6.4 milliards d'euros est attendu après la réforme de la TP -
de 2.4 milliards actuellement)
- la totalité de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (soit un
surplus de recettes de 2.8 milliards d'euros)
- la taxe sur les surfaces commerciales (0,6 milliard d'euros)
- la totalité des droits de mutation (soit un surplus de 0,3 milliard d'euros)
- et, éventuellement, la totalité de la taxe intérieure sur les produits pétroliers
(3 à 4 milliards d'euros attendus)

2) L'augmentation d'impôts locaux existants ou potentiels


- la part foncière de la taxe professionnelle
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- les impôts concernant les grands groupes français publics ou
anciennement publics, par exemple EDF. La taxe sur les pylônes pourrait
notamment aussi être accrue.

3) La contribution budgétaire
- L'Etat peut accroître le montant des concours financiers versés aux
collectivités, mais dans la limite du respect du ratio d'autonomie fiscale.
Soit 7 à 8 milliards d'euros, selon l'actualisation des chiffres sur les
concours de 2008

4) La redistribution des quatre vieilles


- La part foncière de la TP, les taxes sur le foncier bâti et le foncier non bâti,
ainsi que la taxe d'habitation pourraient être redistribuées entre les niveaux
de collectivités, afin d'être spécialisées.
Le calendrier
Les calendriers des entreprises et des collectivités seraient dissociés.
- Un avant-projet de loi serait présenté en mai ou en juin pour une inscription
dans le projet de loi de finances pour 2010.
- En 2010, une part des investissements productifs des bases de TP serait
supprimée (le gouvernement ne précisant actuellement pas quel serait le
pourcentage). Le manque à gagner serait compensé par l'Etat aux
collectivités par des dégrèvements.
- En 2011, serait mise en oeuvre la refonte des recettes fiscales
économiques des collectivités. Le nouveau bouquet de recettes, complété
de la part foncière de la TP, serait effectif et compenserait l'intégralité des
pertes de recettes nettes des collectivités (les fameux 22.2 milliards
d'euros). La part restante des bases de TP reposant encore sur les
investissements productifs resterait attribuée à l'Etat. Charge à lui ensuite
de les supprimer ou non.

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Taxe professionnelle : Le gouvernement privilégie trois pistes de
remplacement
Taxer la valeur ajoutée et le foncier des entreprises semblent être les
propositions les plus crédibles
Par Marion Cabellic
La Gazette, 23 février 2009

Les spéculations vont bon train depuis l'annonce, le 5 février par le président de la
République, de la suppression de 80 % des bases de la taxe professionnelle (TP),
celles reposant sur les immobilisations. Face à des collectivités inquiètes de la
disparition de la TP, qui constitue 44% de leurs recettes fiscales directes, le Premier
ministre a réaffirmé, le 16 février, que «leurs ressources ne diminueront pas du fait
de la réforme». La suppression de la TP serait donc compensée. Une ressource
équivalente à 22 milliards d'euros doit être trouvée pour les collectivités. Mais
laquelle?

Elargir l'assiette foncière. «Les pistes sont nombreuses pour remplacer cet impôt
inique, injuste, improductif, voire contre-productif», a indiqué Eric Woerth, ministre du
Budget et des Comptes publics, le 15 février. Et d'en détailler trois : « garder un
impôt foncier d'entreprise », «créer une taxe carbone» (1), «taxer la valeur ajoutée
des entreprises ». Considérant qu'« il n'est pas question de réformer la fiscalité locale
sans une concertation approfondie avec les élus locaux », le Premier ministre a
répondu positivement aux présidents des associations des maires de France (AMF),
des départements (ADF) et des régions (ARF), qui avaient demandé une réunion
urgente de la Conférence nationale des exécutifs. Celle-ci devrait avoir lieu mi-mars,
quelques jours donc après la remise du rapport du comité «Balladur ».

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Or il semblerait que la piste privilégiée de réforme de la TP, selon le comité «Balladur
», repose à la fois sur un élargissement de l'assiette foncière des entreprises et sur
une taxation de la valeur ajoutée. Cette proposition se rapproche de celle avancée
par les trois principales associations d'élus.
«Nous prônons la création d'une redevance territoriale d'activité pour les communes
et groupements, explique Philippe Laurent, président de la commission des finances
de l'AMF et maire (SE) de Sceaux. Elle serait calculée en fonction de la superficie
occupée par l'activité sur le territoire et des effectifs de l'entreprise. Celles assujetties
seraient supérieures en nombre à celles concernées par la TP. Cette redevance
serait en effet due par toute activité, quelle qu'en soit la nature : biens et services,
administration, éducation, santé, [ ...], etc. Une telle assiette aurait l'avantage, pour le
secteur communal, d'être relativement stable, contrairement à la valeur ajoutée.»
Dans ce schéma, les départements percevraient, en remplacement de la TP, une
part de la contribution sociale généralisée, et les régions, un impôt économique
fondé sur la valeur ajoutée des entreprises.

Un enjeu primordial. La solution de la valeur ajoutée est également retenue par


l'Assemblée des communautés de France (ADCF). Pour les intercommunalités, la TP
représente 94 % de leurs recettes fiscales directes. L'enjeu d'une ressource de
remplacement est, dès lors, primordial pour elles. Charles-Eric Lemaignen, vice-
président de 1'ADCF et président de la communauté d'agglomération Orléans Val-
de-Loire, propose d'adjoindre à une taxe foncière sur les propriétés bâties
entreprises (regroupant l'actuelle TFPB et la part foncier de la TP), un impôt assis sur
la valeur ajoutée (2). «Ce serait un impôt économiquement juste, car il ne serait pas
pénalisant pour les facteurs de production [capital et travail] et refléterait la richesse
d'un territoire. Néanmoins, un fonds national de péréquation serait nécessaire, afin
de pallier les déséquilibres dus à la localisation de la valeur ajoutée.»
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Les pistes de réforme de la commission « Fouquet » refont donc partiellement
surface (lire ci-contre). L'urgence d'une réforme de la TP, qui fait consensus parmi
les collectivités et une volonté politique sans doute plus forte viendront-elles à bout
des blocages de 2004?

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Suppression de la TP : les groupes politiques du Sénat divergent sur les
solutions
Par Raphaël Richard
Lagazettedescommunes.com, Le 11/06/2009

Lors d’une question orale sans débat au Sénat le 10 juin, le secrétaire d’Etat chargé
de l’Industrie Luc Chatel a indiqué que «quel que soit le rythme de suppression des
investissements productifs de l'assiette de la taxe professionnelle, le Gouvernement
tient à ce que les collectivités voient leurs ressources financières mises en place dès
2011. L'État jouerait alors le rôle de chambre de compensation.»
«L'objectif est de mettre en place des taxes locales sectorielles qui bénéficient aux
collectivités et qui permettent d'éviter les effets d'aubaines. Les travaux sont en
cours, les hypothèses ne sont pas figées, toutes sont à l'étude», a-t-il ajouté.
Il a également rappelé aux sénateurs les différentes pistes examinées actuellement :
 transfert de ressources fiscales alimentant aujourd'hui le budget de l'État ;
 utilisation de dotations budgétaires ;
 augmentation ou création de taxes locales ;
 transfert de ressources fiscales d'État comme la taxe sur les conventions
d'assurance ou la taxe intérieure sur les produits pétroliers.
L’auteure de la question, la communiste Marie-France Beaufils, a répondu à Luc
Chatel qu’elle était «nettement moins optimiste que (lui) sur l'augmentation des
investissements des entreprises lorsqu'elles ne payeront plus de taxe
professionnelle. Dans les 20 dernières années, aucun allègement d'impôt n'a montré
d'efficacité en ce domaine.»
«La transformation de l'activité économique par sa financiarisation a été
catastrophique : c'est pourquoi nous avons proposé de taxer les actifs financiers pour
améliorer les budgets de l'État et des collectivités et dissuader les entreprises
d'effectuer des placements hasardeux», a-t-elle poursuivi.

La suppression d’une partie de la taxe professionnelle s’inscrit dans le cadre de la


réforme des collectivités, mais ne devrait pas faire partie du projet de loi prévu à ce
sujet et examiné à l’automne par le Parlement. Cette question devrait être abordée
dans le cadre de la loi de finances 2010.
A l'occasion de ce débat, chaque groupe politique a pu exprimer son point de vue sur
le sujet. Voici ci-après des extraits des interventions.

UMP
«Les collectivités locales pourraient être satisfaites en disposant d'un impôt
économique dont elles pourraient faire varier le taux, et d'un impôt sur la valeur
ajoutée dont le taux serait fixé nationalement mais dont la répartition préserverait le
lien avec le territoire», a indiqué Charles Guené.
«Cette réforme suppose également le transfert aux communes et aux communautés
de communes des parts départementale et régionale du produit des impôts locaux
pesant sur les ménages, et leur remplacement par des impôts nationaux au profit des
départements et des régions. Ceux-ci craignent que les impôts ainsi transférés ne
soient aussi volatiles que les précédents ; il en irait différemment s'ils bénéficiaient
d'une part de grands impôts nationaux stables et dynamiques comme la CSG ou
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
l'impôt sur le revenu.»

Jean-Pierre Fourcade quant à lui «ne croit pas qu'on puisse expliquer aux
entreprises françaises qu'on supprime la taxe professionnelle et qu'on rétablit la
cotisation minimale sur la valeur ajoutée avec les bases de l'ancienne taxe
professionnelle. Je ne suis donc pas favorable à cette fameuse théorie du taux
minimal de taxation de la valeur ajoutée».
«Ma proposition est donc la spécialisation. Aux collectivités de base que sont les
communes et leurs intercommunalités iraient trois éléments : la taxe sur le foncier
des entreprises installées sur leur territoire, qui est localisable et maintient un lien
avec la collectivité ; le milliard de la cotisation nationale de péréquation que prélève
l'État ; les recettes sur les professions libérales et les agents commerciaux. «Comme
les 10 milliards que cela représente ne suffiraient pas, il faut y ajouter d'autres
recettes en reversant intégralement la taxe d'habitation et la taxe foncière, mais avec
des valeurs locatives actualisées, donc plus justes que celles qui datent des années
1970.»

Socialiste
«Il faut maintenir un lien fiscal entre l'activité économique et les collectivités
territoriales, dès lors qu'il n'y a plus ni abus ni contentieux. Il faut supprimer
l'imposition sur les investissements mais maintenir une imposition assise sur la
valeur ajoutée, conformément à ce que préconise le rapport Fouquet. Il faut maintenir
le niveau actuel des ressources des collectivités territoriales, maintenir et renforcer
leur autonomie fiscale, ne pas transférer de fiscalité d'État, supprimer l'interposition
entre l'État, les collectivités territoriales et les entreprises dans le paiement de la TP
en supprimant les dégrèvements et compensations», préconise Yves Krattinger.
«Pour atteindre ces objectifs, je propose de découpler l'assiette actuelle de la taxe
professionnelle en deux impositions distinctes D'une part, un impôt assis sur les
valeurs locatives foncières des propriétés bâties des entreprises, celles qui sont
comprises actuellement dans l'assiette de la TP. Des minorations seraient prévues
pour l'industrie afin qu'elle profite pleinement de la réforme.
«D'autre part, un impôt assis sur la valeur ajoutée à un taux fixé par les collectivités
entre un plancher et un plafond. Le taux de la cotisation minimale de taxe
professionnelle payée par les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 7,6
millions est aujourd'hui de 1,5 %. Ce seuil serait ramené à un million parce qu'il est
important que le maximum d'entreprises contribuent.»
Et le sénateur de la Haute-Saône de compléter : «En ce qui concerne le partage de
cette fiscalité, l'imposition sur les valeurs locatives foncières irait aux communes et
aux intercommunalités - toutes les impositions foncières pourraient aller au bloc
communal, à l'exception de la part départementale des taxes foncières - et
l'imposition sur la valeur ajoutée irait aux régions et aux départements.
«Les communes et les intercommunalités pourraient fixer le taux de l'imposition sur
les valeurs foncières. Elles n'auraient pas de recette assise sur la valeur ajoutée,
mais le foncier assure une recette dynamique parce qu'il y aura toujours des
constructions. Le plafonnement global à 3 % pourrait être maintenu avec un
reversement en cas de dépassement.»

Union centriste
«Une agence de notation a fort justement observé que les substitutions envisagées
comporteraient des dotations budgétaires et le transfert de recettes fiscales qui
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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seraient moins dynamiques que la taxe professionnelle et dont les collectivités ne
pourraient guère modifier ni la base ni le taux, ce qui réduirait considérablement leur
marge de manœuvre fiscale.
«Ainsi, les taxes modifiables ne représenteraient plus que 24 % des recettes de
fonctionnement des régions, contre 38 % aujourd'hui. Pour les départements, on
passerait de 34 % à 19 %. L'agence de notation en déduit que la disparition de la
taxe professionnelle pourrait affecter la solvabilité des collectivités territoriales», a
souligné Claude Biwer.

Communiste et républicain
«Plutôt que d'attaquer la taxe professionnelle, nous ferions bien de réfléchir à son
évolution. Devons-nous, comme semble nous y inviter le président de la République,
procéder à l'exclusion définitive des investissements de l'assiette de la taxe, la
réduisant à une simple taxe foncière sur les activités économiques ? Faut-il
promouvoir, pour compenser la mesure, une taxe carbone, indirecte, qui sera
essentiellement supportée par le consommateur final, sans lien clairement établi
avec le territoire ?
«Ou ne vaut-il pas mieux réfléchir à l'évolution de l'assiette de la taxe, à l'importance
et à la pertinence de ses correctifs, et trouver les voies et moyens d'une réforme
permettant d'assurer aux collectivités locales les moyens financiers de leur action et
de rétablir, entre les entreprises contribuables, un traitement équitable au regard de
l'impôt ?», s’interroge Marie-France Beaufils.
«L'intégration de la richesse financière dans les bases d'imposition rétablirait l'équité
face à l'impôt, pour les entreprises, et serait bénéfique à notre économie. Les
collectivités y gagneraient en visibilité sur leurs ressources.»

Pour Gérard Le Cam, «La réforme de la taxe professionnelle doit renforcer l'égalité
de traitement entre les entreprises : on est loin du compte. Il faut également renforcer
la péréquation. On pourrait y parvenir grâce à la taxation des produits financiers, qui
sont localisables dans le bilan des entreprises. «Comme l'Association des maires de
France, nous sommes très attachés au lien entre taxe professionnelle et territoire.
Cette taxe est l'instrument privilégié de la coopération intercommunale, mais elle ne
saurait être dédiée à tel ou tel échelon. Nous rejetons l'idée que la taxe
professionnelle puisse disparaître des ressources des départements au motif de leur
compétence sociale.» ,

RDSE
«Au-delà des difficultés structurelles que provoquerait cette réforme, on peut se
demander s'il est raisonnable de s'attaquer à ce chantier dans le contexte de crise
économique que nous traversons, estime Jean-Michel Baylet. Loin de simplifier, la
suppression de la taxe professionnelle risque de priver (les collectivités) de marges
de manœuvre à un moment où elles ont besoin de latitude pour remplir leurs
missions.»

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
14 novembre
2007

POUR UNE REFORME DU SYSTEME FISCAL LOCAL


Rapport pour une mise en oeuvre opérationnellede l’avis du Conseil
économique et social

Les trois présidents de l’AMF, de l’ADF, de l’ARF ont estimé l’an dernier qu’il fallait
tirer les leçons du passé et ne plus attendre de l’Etat qu’il lance une réforme
d’envergure de notre système fiscal local, dont chacun s’accorde à dire qu’il est
devenu obsolète et doit être repensé.
C’est avec cette même conviction et en parfaite connaissance de cause du défi à
relever qu’ils ont pris l’initiative, sans précédent, de se saisir de ce dossier et
d’apporter leur propre contribution à une réflexion qui s’impose et dont ils espèrent
qu’elle sera prise en compte par les pouvoirs publics.
A partir des principes qui leur sont communs et d’orientations partagées, ils ont
décidé d’avancer en s’appuyant au préalable sur une expertise incontestable, celle
du Conseil économique et social.
C’est sur la base de son rapport et de l’avis adopté le 13 décembre 2006, dont ils
apprécient la rigueur de l’analyse et dont ils partagent la philosophie générale, qu’ils
sont aujourd’hui en mesure de présenter un document :
- qui souligne les raisons objectives et structurelles qui rendent nécessaire
et urgente une réforme globale de notre système fiscal local,
- qui fixe les conditions qu’il convient de réunir pour entreprendre et réussir
cette réforme,
- qui expose parmi toutes les orientations possibles celles qui leur
paraissent devoir être privilégiées,
- qui propose, pour enclencher le processus d’une réforme concertée entre
l’Etat et les collectivités territoriales, la création d’un acte symboliquement
et politiquement fondateur.

I UNE REFORME D’ENSEMBLE A LA FOIS NECESSAIRE ET URGENTE

L’ETAT DES LIEUX

Le volume des budgets locaux représente, en réalisations 2005, 177,3 milliards


d’euros, dont :
- 111,5 milliards d’euros pour les communes et leurs groupements à fiscalité
propre,
- 54,3 milliards d’euros pour les départements,
- 19,5 milliards d’euros pour les régions.
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A titre de comparaison, le budget général de l’Etat représente 270 milliards d’euros.
En 2005, la structure des seules recettes réelles de fonctionnement est la suivante :
(en milliards d’euros) communes et départements régions total
groupements
Recettes de 90,2 47,6 15,8 153,6
fonctionnement
dont fiscalité directe 36,3 16,9 4 57,2
(40,2 %) (35,5 %) (25,3 %) (37,2 %)
dont fiscalité indirecte 8,8 7,5 1,5 17,8
(9,8 %) (15,8 %) (9,5 %) (11,6 %)
dont fiscalité transférée - 5,4 0,4 5,8
(TIPP-TSCA) (11,3 %) (2,5 %) (3,8 %)
dont dotations et 28,3 14,6 8,6 51,5
compensations Etat (31,4 %) (30,7 %) (54,5 %) (33,5 %)
autres 16,8 3,2 1,3 21,3
(18,6 %) (6,7 %) (8,2 %) (13,9 %)
Sources : Observatoire des finances locales

LES INCONVENIENTS DU SYSTEME ACTUEL

Dans sa configuration actuelle, notre système fiscal local cumule les inconvénients
de reposer sur des bases anciennes et sur le fait que l’Etat s’est érigé comme le
premier contributeur de la fiscalité locale de France (13 milliards d’euros de
dégrèvements et compensations financés par le budget de l’Etat, qui prend ainsi à sa
charge 40 % de la taxe professionnelle et près de 30 % de la taxe foncière sur les
propriétés bâties et de la taxe d’habitation), comme le montre le tableau ci-après.

2006 Compensations Dégrèvements Part des


(en milliards exonérations36 législatifs (1) TOTAL compensations
d’euros) de l’Etat dans les
TH 1,189 2,918 4,107 29,4 %
TP 1,804 8,877 10,681 40,0 %
TFB + TFNB 0,869 0,563 1,432 7,7 %
TOTAL 3,862 12,358 16,220 26,9 %
Source : Observatoire des finances locales

Ces 16 milliards d’euros en 2006 correspondent à des décisions législatives de

36
La distinction entre compensations d’exonérations et dégrèvements législatifs est importante, dans la mesure
où l’impact sur le budget des collectivités locales n’est pas négligeable. L’exonération se traduit par une
suppression de la base d’imposition (diminution d’assiette fiscale pour la collectivité, moindre dynamisme de la
ressource et moindre effet de levier fiscal). En revanche, le dégrèvement législatif ne fait pas subir à la
collectivité locale de perte de produit fiscal. En effet, le montant de l’assiette reste inchangé, l’Etat prenant à sa
charge la part de l’assiette subissant le dégrèvement avec le taux voté par la collectivité locale.

7ème Universités d’Eté Page 354


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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dégrèvements et d’exonération de fiscalité directe locale, prises par l’Etat. Ce
montant ne comprend pas la compensation relative à la suppression de la part
salaires de la taxe professionnelle et les autres compensations, qui ont été intégrées
en 2004 dans la dotation globale de fonctionnement (vignette, suppression de la part
départementale et régionale de droits de mutations à titre onéreux) dont la prise en
compte accentuerait encore le poids financier de l’Etat dans la fiscalité locale.
Fondée essentiellement sur la volonté de contenir, voire de réduire la pression fiscale
sur certaines catégories de contribuables (qu’il s’agisse des ménages ou des
entreprises) en empruntant la voie des dégrèvements, des exonérations, le refus de
mettre en oeuvre la révision générale des valeurs locatives, jusqu’à la suppression
d’une partie des impôts locaux, l’intervention constante de l’Etat a dénaturé le
système fiscal local, entraînant une série de conséquences aujourd’hui parfaitement
identifiées :
- il est devenu de plus en plus complexe et de moins en moins lisible pour le
citoyen, voire pour les élus eux-mêmes,
- son caractère inéquitable n’a pas été véritablement corrigé, et a même été
parfois aggravé. A titre d’exemple, le calcul de la cotisation des taxes
locales (taxes foncières et taxe professionnelle) payée par le contribuable
est établi sur la valeur locative cadastrale, actualisée chaque année en loi
de finances, mais dont les valeurs datent de 1961 et 1970. Depuis lors, les
immeubles ont subi des modifications qui sont rarement prises en compte
dans ces valeurs locatives, provoquant des inégalités manifestes entre les
contribuables,
- l’autonomie fiscale des collectivités territoriales a régressé,
- les contribuables, les collectivités territoriales et l’Etat ont été entraînés
dans une spirale, déresponsabilisante pour les élus locaux,
- la charge que s’est imposé l’Etat, qui représente près du tiers de la fiscalité
locale votée, pèse de plus en plus sur son budget, participe de son déficit,
et l’incite à en remettre en cause l’évolution et le montant.

Même si elle a garanti un niveau significatif de ressources fiscales pour les


collectivités territoriales, l’intervention de l’Etat a produit un système « à bout de
souffle » qui ne survit que par elle, en transférant insidieusement la charge fiscale
locale sur le contribuable national.
A défaut d’être réformé en profondeur à brève échéance, notre système fiscal local
verra ses inconvénients s’aggraver et risque de progressivement disparaître en tant
que tel.
Sauver la fiscalité directe locale, reconquérir et affirmer davantage une autonomie
fiscale conforme à la décentralisation constitue un enjeu politique majeur pour les
citoyens, pour les autorités locales et pour l’Etat lui-même. On ne peut trouver des
réponses qu’en rompant avec une démarche sectorielle et corrective. La réforme est
possible et faisable pour autant que certaines conditions, qui sont autant de
préalables, soient réunies.

II LES CONDITIONS D’UNE REFORME

La lecture du rapport du CES a permis aux trois associations de préciser les


préalables nécessaires à la réforme :

1) ASSURER AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES DES RESSOURCES AU


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MOINS EQUIVALENTES

L’objectif de cette réforme est qu’elle permette aux collectivités territoriales d’assurer
pleinement leurs compétences et de supporter les charges qui leur incombent ou que
l’Etat leur impose.
Une réforme d’ensemble de notre système fiscal local ne saurait être envisagée par
les collectivités territoriales dès lors qu’elle risquerait d’avoir pour effet direct ou
indirect -et a fortiori pour but- de réduire les ressources globales dont elles disposent
aujourd’hui, ou même de contenir leur évolution.

Cette condition doit être remplie, non seulement globalement, mais par niveau de
collectivités territoriales.
Elle suppose en conséquence que l’Etat ne tire pas prétexte d’une plus grande
autonomie fiscale pour freiner l’évolution de ses concours financiers.
Dans la mesure où l’Etat, au nom d’une plus grande autonomie fiscale, ne devrait
plus intervenir dans le financement des dégrèvements, il pourrait laisser le soin aux
collectivités territoriales de prélever la somme correspondante, pour leur garantir un
niveau équivalent de ressources, en diminuant d’autant ses propres prélèvements.

2) RESTAURER L’AUTONOMIE FISCALE

Une réforme d’ensemble ne peut prendre tout son sens que si elle s’inscrit
résolument dans le cadre d’une autonomie financière, préservée et garantie,
s’appuyant sur une autonomie fiscale restaurée durablement. Les trois associations
considèrent qu’il n’y a pas lieu à cet égard d’opposer la seconde à la première.
Par autonomie fiscale, il convient d’entendre, au-delà de la possibilité d’agir sur les
taux, la capacité des collectivités locales d’influencer la dynamique des assiettes.
L’argument quelquefois invoqué par certains, selon lequel un système fondé sur une
part encore plus importante de concours financiers de l’Etat serait en définitive
préférable à de mauvais impôts, a longtemps pu justifier l’absence de réforme fiscale,
alors que celle-ci est aujourd’hui indispensable. Par ailleurs, la permanence des
concours financiers n’est jamais assurée, comme la remise en cause du contrat de
solidarité et de croissance vient de le confirmer, et leur évolution aléatoire crée un
risque de dépendance.
La reconquête de l’autonomie fiscale paraît seule conforme à la logique d’une
organisation décentralisée de la République et à l’esprit même de la décentralisation.
Elle correspond à la volonté partagée par les élus de pleinement exercer leur
responsabilité, y compris fiscale, qu’ils revendiquent et entendent assumer devant
leurs concitoyens. Elle repose sur une conviction forte, celle de la nécessité civique
de rétablir et de renforcer un lien fiscal qui a été trop distendu entre les collectivités
territoriales, les entreprises et les ménages.
Elle constitue un gage d’efficacité et de dynamisme, corollaire nécessaire d’une
autonomie de gestion clairement revendiquée.

La reconquête de l’autonomie fiscale, quelles qu’en soient les formes, les


changements qu’elle introduit dans le système fiscal local, ainsi que les nouveaux
rapports qu’elle induit entre les collectivités territoriales, ne sauraient pourtant
s’opérer, toutes choses égales par ailleurs, qu’à prélèvement fiscal global constant
(Etat et collectivités locales, direct et indirect).

7ème Universités d’Eté Page 356


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
3) REFORMER A PRELEVEMENT FISCAL GLOBAL CONSTANT

Cette condition est déterminante pour la crédibilité et l’acceptation par tous les
acteurs du système fiscal local, et principalement les citoyens, d’une réforme qui ne
peut ignorer les contraintes inhérentes au contexte européen et international et va
dans le sens d’une stabilisation, voire d’une réduction, des prélèvements obligatoires
(qui atteignent 44,2 % du PIB, dont 5,7 % de PIB pour les administrations publiques
locales).

En % de PIB 2005 2006 2007


Etat 16,2% 15,0% 14,6%
ODAC (1) 0,9% 0,9% 1,0%
APUL (2) 5,6% 5,7% 5,7%
ASSO (3) 21,1% 22,2% 22,2%
Union européenne 0,3% 0,3% 0,3%
Total 44,1% 44,1% 43,8%
(1) organismes divers d’administration centrale
(2) administrations publiques locales
(3) administrations de sécurité sociale

Elle suppose, d’une part, que toute création d’un impôt local nouveau qui pourrait
être envisagée afin de moderniser tout ou partie du système fiscal local -c’est-àdire
l’asseoir sur des bases nouvelles- s’accompagne à due concurrence de la
suppression d’un impôt existant.

Elle suppose, d’autre part, que toute affectation aux collectivités territoriales d’un
prélèvement additionnel sur un impôt d’Etat (ou du partage d’un impôt d’Etat) soit
assortie :
d’un encadrement souple des taux d’imposition votés par les assemblées locales
concernées,
et d’une stabilité de la pression fiscale totale.
Cette condition est d’autant plus réalisable que le budget de l’Etat, allégé de 13
milliards d’euros de dépenses, serait en mesure de diminuer parallèlement ses
recettes d’un même montant.

4) ORGANISER ET MAITRISER LES TRANSFERTS ENTRE LES


COLLECTIVITES TERRITORIALES ET ENTRE LES CONTRIBUABLES

Les tentatives de réformes envisagées dans le passé ont le plus souvent échoué (ex
: révision générale des valeurs locatives, impôt départemental sur le revenu) à cause
des transferts de charges qu’elles auraient occasionnés.
Inévitables, ces transferts ne devraient pas fournir de prétexte pour conserver le
statu-quo dont il faut sortir et repousser les modernisations nécessaires.
Dans la mesure où ces transferts risquent d’être encore plus significatifs dans une
réforme d’ensemble, celle-ci doit impérativement être assortie de dispositifs de
lissage bien identifiés et expliqués, et surtout être exactement adaptée dans la durée
7ème Universités d’Eté Page 357
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
à l’ampleur des transferts prévisionnels et constatés.
Par ailleurs, la redéfinition de l’assiette des différents impôts locaux et la
redistribution fiscale entre les différents niveaux de collectivités territoriales et, plus
généralement, l’élargissement du pouvoir fiscal des autorités locales en termes de
base ou de taux devraient être conçus et organisés avec le souci de maintenir la
répartition actuelle de la charge fiscale entre les activités économiques et les
ménages. En tout état de cause, si cette répartition ne pouvait être strictement
respectée, les ménages ne devraient pas voir leur charge relative augmenter.

5) ASSURER UNE PLUS FORTE PEREQUATION

Désormais inscrit dans la Constitution pour assurer l’égalité entre les collectivités
territoriales, le principe de péréquation peut et doit trouver une traduction plus forte
dans la réforme préconisée par les trois associations.
Dans la mesure où toutes les collectivités n’ont pas la même capacité à mobiliser
l’impôt et donc à exercer leur autonomie fiscale, il importe de renforcer la
péréquation, aujourd’hui notoirement insuffisante : à titre d’exemple, les enveloppes
consacrées à la péréquation dans la seule DGF ne représentent que 15,5 % (6
milliards d’euros sur 40).
Du fait de son caractère global, la réforme doit être à même d’ouvrir des marges de
manoeuvre nouvelles permettant de dégager les moyens d’alimenter cette
péréquation. Celle-ci peut prendre la forme :
d’une péréquation horizontale (entre collectivités locales),
et d’une péréquation verticale, notamment pour les collectivités les plus petites, afin
de reconnaître le fait rural et d’accompagner la politique d’aménagement du territoire.

Les trois associations souhaitent qu’une concertation puisse s’engager rapidement


avec le gouvernement sur les orientations, les objectifs, le contenu et la méthode
permettant de déboucher sur une réforme d’ensemble du système fiscal local,
prenant en compte ces cinq conditions.
C’est dans cette perspective qu’ils proposent les orientations qui leur paraissent
pouvoir être raisonnablement retenues.

III LES ORIENTATIONS D’UNE REFORME D’ENSEMBLE

Le rapport adopté par le Conseil économique et social et la nouvelle donne qu’il


envisage permettent, en respectant les grands équilibres des finances publiques, de
fonder une stratégie de réforme du système fiscal local.
Le schéma-cible qu’il propose permet de réduire progressivement l’intervention de
l’Etat, à travers la suppression de la prise en charge des dégrèvements. La
redistribution des impôts locaux qu’il opère entre les différents niveaux de
collectivités territoriales va dans le sens d’une spécialisation accrue, qui rend l’impôt
local plus lisible pour les citoyens. Il est de nature à favoriser une plus grande
responsabilité des autorités locales.
Ce schéma offre en outre l’avantage :
- d’ouvrir de réelles perspectives pour les régions et les départements,
- d’asseoir leur fiscalité sur des impôts d’Etat,
- et d’explorer les voies et les moyens de parvenir à une meilleure
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péréquation.
Il a reçu un accueil globalement favorable de l’AMF, de l’ADF et de l’ARF, ce qui les
conduit à préciser les orientations qu’elles entendent promouvoir pour parvenir à une
réforme d’ensemble du système fiscal local.
Celles-ci souhaitent aller plus loin, dans le sens d’une plus grande autonomie fiscale.

1) METTRE EN PLACE LES INSTRUMENTS D’UNE REELLE AUTONOMIE


FISCALE

En proposant la réduction progressive et, à terme, la suppression des dégrèvements


qui ont constamment ou presque progressé, au point de représenter aujourd’hui près
de 13 milliards d’euros, ce qui fait de l’Etat le premier contribuable du système fiscal
local, le schéma du Conseil économique et social accomplit un grand pas dans le
sens de la reconquête de la responsabilité fiscale.
Pour autant, et sans doute pour ménager les transitions, le « recyclage » qu’il opère
du montant des compensations liées aux dégrèvements (12,9 milliards d’euros),
transformées pour partie en dotations globales de l’Etat, aboutit paradoxalement à
augmenter la part des dotations de l’Etat (+ 7,6 milliards d’euros) et à réduire en
conséquence la part des ressources propres des collectivités locales.
Les trois associations souhaitent que la suppression des dégrèvements donne lieu à
:
- un transfert de ressources fiscales pouvant prendre la forme de la création
d’un impôt local nouveau,
- la possibilité d’opérer un prélèvement additionnel à un impôt d’Etat,
- un transfert de tout ou partie du produit d’un impôt national.

Le plus sûr moyen de reconquérir l’autonomie fiscale réside à leurs yeux dans la
mise à disposition d’impôts à assiette évolutive et au rendement dynamique ; qu’elle
résulte de la création d’un impôt nouveau, de l’attribution d’un impôt additionnel ou
d’une modernisation de l’assiette.
A cet égard, l’affectation aux régions d’un impôt sur les bénéfices des entreprises
ou/et d’un impôt sur le revenu, et l’affectation aux départements du produit d’une
taxe additionnelle assise comme la CSG, sont de loin préférables à la mise en place
d’une taxe additionnelle à la TIPP et a fortiori au rétablissement d’un impôt sur
l’automobile.
La modification qui pourrait être envisagée au niveau de la taxe professionnelle dont
seraient seuls attributaires la région et le niveau communal et intercommunal peut
constituer une piste à explorer. Ceci n’exclut pas de rechercher une assiette plus
large sur l’ensemble des activités, de nature à limiter les risques de délocalisation.
Dans le même esprit, elles considèrent que la scission de la taxe foncière sur les
propriétés bâties (entre l’immobilier industriel et l’immobilier habitat) pourrait être
retenue selon des modalités à définir.
Elles rappellent la nécessité de lier la nature de l’impôt aux compétences exercées
par chaque niveau de collectivités.
Au delà de ces changements dans la nature et la distribution ou la redistribution des
impôts entre collectivités, qui participent à la constitution d’un « panier d’impôts » et
donc à la spécialisation de l’impôt, les trois associations sont particulièrement
attachées à ce que leurs membres disposent d’un véritable pouvoir fiscal.
A ce titre, elles estiment que les collectivités doivent se voir reconnaître la possibilité
de participer, au moins pour partie, à la détermination de l’assiette, à sa nécessaire
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adaptation et actualisation, ce qui suppose au niveau local de s’appuyer sur la
commission communale des impôts directs.
Si elles reconnaissent que le fait de disposer d’une batterie d’impôts à assiette
modernisée est primordial en termes d’autonomie fiscale et si elles considèrent que,
pour éviter une éventuelle dérive concurrentielle et le risque d’un creusement des
inégalités fiscales territoriales, un encadrement de l’évolution des impôts se justifie,
les collectivités locales souhaitent disposer d’une marge de manoeuvre significative.

2) VEILLER A L’ADEQUATION DES IMPOTS AVEC LES COMPETENCES DES


COLLECTIVITES ET LES POUVOIRS DES ELUS

Une nouvelle répartition des impôts existants entre les différents niveaux de
collectivités territoriales, ainsi que l’affectation éventuelle à ces collectivités de
nouveaux impôts, doivent être en cohérence avec les compétences principales et les
vocations de chaque niveau.
Celle qui est prévue ou envisagée par le rapport du Conseil économique et social
pour les régions et les départements répond pour partie à cette exigence, dans la
mesure où les premières sont en charge du développement économique et de
l’emploi, les seconds parce qu’il y a une corrélation étroite entre l’affectation d’une
taxe assise comme la CSG et leur compétence d’action sociale dont les dépenses
représentent 65 % de leurs budgets de fonctionnement.
A contrario, il ne paraît pas pertinent d’attribuer à la région une taxe additionnelle à la
TIPP, dans la mesure où elle est compétente pour les transports ferroviaires et
s’investit dans l’environnement.
Il serait par contre parfaitement cohérent avec les responsabilités et la vocation des
communes et des régions dans l’environnement et le développement durable
qu’elles puissent s’appuyer sur une fiscalité écologique.
Les trois associations rappellent également la nécessité de maintenir un lien fiscal
entre l’activité économique et le couple communes-intercommunalité.

3) INTRODUIRE LE REVENU DANS L’ASSIETTE DES IMPOTS LOCAUX

Une première tentative de créer un impôt départemental sur le revenu a échoué. La


seconde concerne actuellement la taxe d’habitation, avec l’objectif de limiter voire de
supprimer la contribution acquittée par certains contribuables à faibles revenus. Au
point que l’on peut dire qu’il existe aujourd’hui, de fait, deux types de taxe
d’habitation, l’une fondée sur les valeurs locatives et l’autre sur le revenu (en fonction
de leurs revenus, la moitié des contribuables ne paie plus ou ne paie que
partiellement cet impôt).
Dans son schéma, le Conseil économique et social propose non seulement d’asseoir
la taxe d’habitation sur le revenu, mais il envisage aussi la possibilité de créer, au
profit des régions, une taxe additionnelle à l’IRPP.
Les associations d’élus partagent l’idée selon laquelle la prise en compte du revenu
est nécessaire si l’on veut fonder véritablement l’impôt local sur la capacité
contributive des assujettis.
Elles n’ignorent pas, qu’au niveau communal et intercommunal, la dispersion des
revenus, leur disparité et aussi la faiblesse de l’assiette constituée par les revenus
notamment dans les petites communes, peuvent poser problème et doivent être pris
en compte et souhaitent qu’un tel impôt ne soit pas proportionnel (à condition
toutefois que les inégalités de produits puissent être corrigées par une accentuation
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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de la péréquation).

4) METTRE A PROFIT LA REFORME POUR INTRODUIRE UNE FISCALITE


ECOLOGIQUE LOCALE

Une réforme de cette ampleur doit intégrer les nécessités du développement durable,
afin d’inciter à des comportements plus vertueux, et prendre en compte les
conséquences du réchauffement climatique.
Une fiscalité écologique locale adaptée, avec des objectifs affichés lisibles, doit être
progressivement mise en place.

5) ADOSSER LA PEREQUATION AUX CONCOURS FINANCIERS

Les associations d’élus sont réservées sur la formule proposée par le rapport du
Conseil économique et social de créer un impôt (sur les télécommunications) à l’effet
d’alimenter un fonds national de péréquation.
Elles estiment que la péréquation doit rester principalement adossée aux concours
financiers de l’Etat et principalement sur la DGF, dont la progression globale et les
modalités de répartition pourraient être adaptées à cet effet.

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IV FONDER LA REFORME SUR L’INSTAURATION DE NOUVEAUX RAPPORTS
ETAT / COLLECTIVITES TERRITORIALES

Visant principalement à reconquérir et à garantir l’autonomie fiscale, à assurer une


meilleure lisibilité pour le citoyen, et une plus grande responsabilité des décideurs
locaux, la réforme d’ensemble du système fiscal local ne concerne pas que les
citoyens et les élus locaux. Elle concerne aussi l’Etat et requiert son implication.
Elle ne peut prospérer que si l’Etat parvient à se départir d’une culture de défiance
vis à vis des collectivités territoriales et affirme sa volonté de favoriser leur autonomie
fiscale.
Cette volonté devrait se manifester par un acte politique et symbolique fort et
fondateur : l’adoption d’une loi organique sur les finances locales, assortie le cas
échéant d’une modification de la Constitution, afin de :
- définir précisément les ressources propres des collectivités locales et les
conditions de leur préservation,
- conférer à l’autonomie fiscale une assise plus solide et plus durable,
- refonder les instances de gouvernance des finances publiques,
- permettre aux collectivités de saisir le juge constitutionnel.

1) DEFINIR PRECISEMENT LES RESSOURCES PROPRES ET LES CONDITIONS


DE LEUR PRESERVATION
Afin de garantir aux collectivités un réel pouvoir de décision sur l’assiette ou/et sur le
taux de leurs impôts, et pour ne pas recourir à des fractions de fiscalité d’Etat
affectées aux collectivités et artificiellement considérées comme contribuant à
l’autonomie financière, il conviendrait de modifier le 1er alinéa de l’article L0 1114-2
du CGCT (issu de l’article 3 de la loi organique du 29 juillet 2004) ainsi rédigé
actuellement : « Au sens de l’article 72-2 de la Constitution, les ressources propres
des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes
natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle
détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour
services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des
produits financiers et des dons et legs ».
La nouvelle rédaction serait la suivante : « Au sens de l’article 72-2 de la
Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du
produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le
taux ou le tarif, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des
participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».
Cette définition permettrait d’abord de revenir sur celle prise en application de l’article
72-2 de la Constitution révisée mais qui, en introduisant la notion d’impôt « de toutes
natures » dans la détermination du ratio d’autonomie financière, a abouti à une
impossibilité de faire respecter l’autonomie fiscale. La loi organique du 29 juillet 2004
relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales dispose, en effet, que «
les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées notamment du
produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le
taux, ou le tarif
La rédaction réductrice initiale n’a répondu qu’à l’objectif de financer les transferts de
compétences du RMI ou de l’acte II de la décentralisation (loi du 13 août 2004) par
l’affectation, en loi de finances, d’une fraction de TIPP ou de TSCA aux
départements et aux régions, sans réel pouvoir de modulation du taux (seules les
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régions peuvent moduler les taux de TIPP, pendant 3 ans, et de manière très
encadrée) ou de détermination de l’assiette. Elle ne correspond donc ni à
l’autonomie fiscale des collectivités locales ni à la responsabilisation des exécutifs
locaux devant les contribuables. Elle a enfin contribué à obscurcir davantage les
relations financières entre l’Etat et les collectivités locales, sans donner à ces
dernières le pouvoir d’appréciation sur les moyens de financer les politiques
publiques dont elles ont la charge.

2) CONFERER A L’AUTONOMIE FISCALE UNE ASSISE PLUS SOLIDE ET PLUS


DURABLE

La loi organique devrait fixer les principes devant présider à la répartition de la


ressource fiscale nationale globale, et des impôts entre les différents niveaux de
collectivités publiques (Etat, régions, départements, communes).
Ce faisant, la loi organique assurerait une plus grande stabilité des ressources des
collectivités locales et éviterait qu’une simple loi ordinaire supprime tout ou partie
d’un impôt attribué aux collectivités locales en le remplaçant par une « dotation
fiscale ».

3) REFONDER LES INSTANCES DE GOUVERNANCE DES FINANCES


PUBLIQUES

Bien au-delà de la consultation formelle au sein de l’actuelle Conférence nationale


des finances publiques, la loi organique pourrait « institutionnaliser » la Conférence
nationale des exécutifs récemment mise en place.
Ceci permettrait d’organiser sur des bases juridiques fortes la nécessaire
concertation qui doit présider aux relations financières entre l’Etat et les collectivités
locales pour mettre en oeuvre les principes d’autonomie fiscale et s’accorder sur les
modalités régulières de son application.

4) PERMETTRE AUX COLLECTIVITES DE SAISIR LE JUGE CONSTITUTIONNEL

Afin de garantir le respect de ces principes, les trois associations d’élus proposent
une réforme de l’alinéa 2 de l’article 61 de la Constitution qui permettrait aux
collectivités, et selon des modalités à préciser, de saisir le juge constitutionnel, qui
pourrait alors se prononcer sur l’atteinte aux principes de libre administration,
d’autonomie financière et fiscale et de péréquation.

Il peut être constaté que le Conseil constitutionnel s’est réservé le droit de


sanctionner toute mesure législative qui ne respecterait pas l’autonomie financière : à
l’occasion de sa décision du 29 juillet 2004, il a émis une réserve d’interprétation sur
la mise en oeuvre de la garantie d’autonomie financière, en précisant que l’obligation
d’information du Parlement sur la part et les modalités de calcul des ressources
propres de chaque collectivité locale doit s’entendre « sans préjudice de la
possibilité, pour le Conseil constitutionnel de censurer le cas échéant les actes
législatifs ayant pour effet de porter atteinte au caractère déterminant de la part des
ressources propres d’une catégorie de collectivités territoriales ».

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ANNEXE

LA REPARTITION ACTUELLE DES PRINCIPALES RECETTES PAR NIVEAU DE


COLLECTIVITES TERRITORIALES
(en milliards d’euros) total communes département régions
EPCI s
taxe d’habitation 13,2 9,0 4,2 0,0
taxe foncière sur le bâti 17,6 11,2 5,0 1,4
taxe foncière sur le non bâti 0,9 0,9 0,0 0,0
taxe professionnelle 25,2 15,3 7,4 2,5
sous-total fiscalité directe 56,9 36,4 16,6 3,9
versement transport 5,2 5,2 0,0 0,0
taxe sur les ordures 4,3 4,3 0,0 0,0
taxe sur l’électricité 1,4 0,9 0,5 0,0
droit de mutation 8,7 2,0 6,7 0,0
cartes grises 1,6 0,0 0,0 1,6
taxe d’apprentissage 0,6 0,0 0,0 0,6
taxe sur conventions 2,6 0,0 2,6 0,0
attribution CNSA (1) 1,9 0,0 1,9 0,0
taxe intérieure/produits 7,3 0,0 4,9 2,4
sous-total fiscalité indirecte 33,6 12,4 16,6 4,6
dotations Etat 39,0 21,3 10,9 6,8
total recettes 129,5 70,1 44,1 15,3

LA REPARTITION ACTUELLE DES IMPOTS PAR CATEGORIE DE


impôts total ménages entreprise autres Etat
taxe d’habitation 13,2 10 ,4 0,0 0,0 2,8
taxe foncière sur le bâti 17,6 12,0 5,1 0,0 0,5
taxe foncière sur le non bâti 0,9 0,2 0,7 0,0 0,1
taxe professionnelle 25,2 0,0 15,7 0,0 9,5
sous-total fiscalité directe 56,9 22,6 21,5 0,0 12,9
versement transport 5,2 0,0 4,6 0,6 0,0
taxe sur les ordures ménagères 4,3 3,4 0,9 0,0 0,0
taxe sur l’électricité 1,4 1,0 0,4 0,0 0,0
droit de mutation 8,7 4,4 4,3 0,0 0,0
cartes grises 1,6 1,2 0,4 0,0 0,0
taxe d’apprentissage 0,6 0,0 0,6 0,0 0,0
sous-total impôts traditionnels 21,8 10,0 11,2 0,6 0,0
taxe sur les conventions 2,6 2,0 0,6 0,0 0,0
attribution CNSA (1) 1,9 1,9 0,0 0,0 0,0
taxe intérieure sur les produits 7,3 4,7 2,6 0,0 0,0
pétroliers
sous-total impôts récents 11,8 8,6 3,2 0,0 0,0
total fiscalité 90,5 41,2 35,9 0,6 12,9
DGF + DGD formation 39,0 0,0 0,0 0,0 39,0
total ressources 129,5 41,2 35,9 0,6 51,9
Source : rapport du CES « fiscalité et finances publiques locales : « à la recherche
d’une nouvelle donne »
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(1) Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie

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Quelles pistes de réforme pour la fiscalité locale ?
Par Thomas Brand, Département des Affaires économiques et
financières
Centre d’analyse stratégique, La note de veille, Janvier 2009, n° 121

Installée le 22 octobre dernier, la Commission pour la réforme des collectivités


locales, présidée par M. Édouard Balladur, a la tâche « de simplifier les
structures, de clarifier les compétences et de maîtriser les dépenses locales ».
D’un point de vue théorique, deux orientations pourraient se dessiner, sous la
contrainte d’un volume constant des ressources des collectivités locales et
d’un même partage entre ménages et entreprises. La première viserait, pour
gagner en lisibilité, à supprimer ou réduire les financements de l’État, mais
devrait s’accompagner, pour compenser les inégalités territoriales, d’une
péréquation renforcée. La seconde insisterait sur la spécialisation des bases
d’imposition locale, à condition de rénover certains impôts locaux et
d’accepter un nouveau partage des impôts d’État.

Avec sa myriade de taux, ses stratifications et ses compensations issues de


compromis historiques, la fiscalité locale est devenue aujourd’hui un domaine
souvent réservé aux techniciens, alors que le consentement à l’impôt est une
caractéristique essentielle de la démocratie1. Dans cette perspective, le citoyen, en
tant que contribuable, doit en effet payer l’impôt dont il bénéficie en tant
qu’administré et dont il peut sanctionner les excès en tant qu’électeur, ce qui
suppose qu’il puisse associer le plus clairement possible l’impôt, le service qu’il
finance et l’élu qui l’a voté.
La réforme de la fiscalité locale pourrait y contribuer si elle aboutissait à un système
fiscal plus lisible et garantissant la responsabilité des décideurs locaux. D’un point de
vue théorique, la réforme pourrait donc impliquer la suppression ou la réduction du «
financement fiscal » en provenance de l’État, puisque le contribuable national se
substitue aujourd’hui au contribuable local, parfois jusqu’à 50 % des recettes. Elle se
traduirait également par une spécialisation des impôts, où chaque niveau de
collectivité taxerait une base différente. Cette évolution obligerait néanmoins à
repenser conjointement les mécanismes de péréquation, dont certains sont assurés
par le financement fiscal de l’État, et à redéfinir des impôts locaux aux rendements
plus sûrs.

La part de l’État dans la fiscalité locale est parfois source d’inefficiences, mais
la suppression de ce financement affecterait la réduction des inégalités
territoriales

La part importante de l’État dans le financement des collectivités territoriales fait


débat. L’État peut apparaître comme le premier contribuable local, provoquant une
dilution de la responsabilité des acteurs. Néanmoins, la suppression de ce «
financement fiscal », toutes choses égales par ailleurs, aurait des conséquences
négatives sur la dynamique de réduction des inégalités entre territoires.

L’État premier contribuable local « de fait »


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Le financement local, soit près de 135 milliards d’euros en 2006, repose sur quatre
grandes familles de recettes (hors emprunt et recettes d’investissement) :
- les impôts directs locaux37 pour 46 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent 18
milliards d’impôts indirects locaux38 ;
- un partage d’impôts nationaux (la taxe intérieure sur les produits pétroliers
et la taxe sur les conventions d’assurance), réalisé à la suite de la seconde
vague de décentralisation, d’un montant de 7 milliards d’euros ;
- les compensations des exonérations et dégrèvements législatifs prises en
charge par l’État, visant à alléger les impôts directs locaux (16 milliards
d’euros) ;
- les dotations de l’État39 représentant plus de 48 milliards d’euros, dont 38
milliards au titre de la dotation globale de fonctionnement, et comportant
un mécanisme de péréquation.

L’État, outre son financement par des dotations, se substitue au contribuable local
pour deux raisons essentielles :
- le dégrèvement, qui réduit ce que doit le redevable de l’impôt (tel le
plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée).
Les bases imposables ne sont pour autant pas modifiées, et la collectivité
est donc assurée de percevoir le produit fiscal par application du taux voté
aux bases imposables ;
- l’exonération, qui est décidée soit par le législateur (la compensation est
faite par l’État), soit par les collectivités territoriales (elle est alors
entièrement à leur charge). Dans ce cas, les bases exonérées sont
déduites des bases imposables.

37
Dont 15 milliards pour la seule taxe professionnelle, 18 milliards pour la taxe foncière sur les propriétés bâties,
10 milliards pour la taxe d’habitation, et moins d’un milliard pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties
(en ôtant les compensations des exonérations et dégrèvements législatifs, voir ci-après).
38
Notamment la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (près de 5 milliards), les droits de mutation (plus de 7
milliards) et les cartes grises (près de 2 milliards).
39
Hors fiscalité transférée et compensations des exonérations et dégrèvements législatifs.
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La part des quatre taxes directes locales prises en charge par l’État augmente
nettement de 1997 à 2003 puis diminue de près de 9 points entre 2003 et 2004. Mais
cette chute brutale a une origine comptable. La part salariale de la taxe
professionnelle (dont la disparition, décidée dans la loi de finances de 1999, est
compensée par l’État) a été incluse, à partir de 2004, dans la dotation globale de
fonctionnement (DGF) et n’est donc plus considérée comme une ressource fiscale
prise en charge par l’État.

7ème Universités d’Eté Page 369


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Au contraire, si l’on considère la compensation de la part salariale de la taxe
professionnelle comme une recette fiscale compensée, la croissance de la part de
l’État dans la fiscalité locale est bien un phénomène continu sur l’ensemble de la
période 1982-2006. Elle a en effet triplé pour la taxe d’habitation et quintuplé pour la
taxe professionnelle.
Cette tendance s’accélère à partir de la fin des années 1990, puisque seule la part
des taxes foncières prise en charge par l’État a peu augmenté et demeure aux
alentours de 7 % en 2006. Elle traduit le fait que les réformes de la fiscalité locale
sont passées essentiellement par des exonérations et des dégrèvements. Les
réformes des bases n’ont pas abouti : rejet du projet de création d’une assiette à la
valeur ajoutée en 1985 ; refus d’incorporer dans les rôles la révision des valeurs
locatives à trois reprises au cours des années 1990 ; rejet du projet de la création
d’une taxe départementale sur le revenu en 1991 ; abandon de la création d’une
assiette mixte valeur ajoutée - valeur foncière en 2005.
Or, d’un point de vue théorique, la compensation des exonérations et dégrèvements
en provenance de l’État semble constituer un facteur de dilution de la responsabilité
des acteurs. Les collectivités territoriales votent des dépenses dont le financement
n’est pas totalement assumé par leurs ressortissants. Les effets négatifs des
prélèvements sur l’activité ne sont alors pas complètement pris en considération. Par
ailleurs, le principe d’équivalence, selon lequel l’impôt local est une contrepartie des
biens et services produits par la collectivité territoriale, perd de sa cohérence. C’est
pourtant l’un des outils majeurs de consentement à l’impôt, et donc de la démocratie
locale. C’est pourquoi l’hypothèse de suppression de la compensation fiscale doit
être envisagée, à condition de trouver de nouvelles ressources pour ne pas modifier
les recettes globales des collectivités.

Une suppression de la compensation freinerait la réduction des inégalités territoriales


et obligerait à repenser simultanément les mécanismes péréquateurs

Une étude sur les indicateurs de performance de la péréquation entre collectivités


locales5 (Cf. encadré ci-après) a fait apparaître que les effets péréquateurs dans les
communes ont diminué (ableau 1), pour passer d’une réduction des inégalités de
pouvoir d’achat de - 39,1 % à - 36,9 % entre 2000 et 2006. Les dotations
compensatrices permettaient en 2000 de corriger 25,9 % des inégalités communales,
soit les deux tiers de la réduction totale, le tiers restant étant assuré par les dotations
explicitement péréquatrices, contenues dans la dotation globale de fonctionnement.
Alors que les dotations explicitement péréquatrices ont permis de réduire les
inégalités de 2,5 points supplémentaires sur la période (de - 13,2 % à - 15,8 % entre
2000 et 2006), les dotations compensatrices n’assurent plus qu’une diminution de 21
,1 % des inégalités en 2006 (soit 57 % de la correction totale). Il en résulte que la
montée en charge des dotations explicitement péréquatrices n’a pas permis de
compenser la baisse de la réduction des inégalités par les dotations compensatrices
au niveau communal.

Tableau 1. Évolution des effets péréquateurs (2000-2006)


Communes Départements Régions
2000 2006 2000 2006 2000 2006
Dotations
compensatrices -25,9 -21,1 -37,5 -42,2 -23,6 -39,6
péréquatrices -13,2 -15,8 -8,3 -5,6 -6,0 -5,6
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Total -39,1 -36,9 -45,8 -47,8 -29,6 -45,2
Souce : Gilbert G. et Guengan A. rt

Dans les départements et les régions, la plus grande réduction des inégalités entre
2000 et 2006 (de près de 2 et 15 points respectivement) tient uniquement à
l’augmentation de la contribution des dotations compensatrices (+ 4,5 et + 16 points
respectivement), puisque les dotations péréquatrices assurent de moins en moins la
lutte contre les inégalités territoriales (- 2,5 et -0,5 respectivement).
L’attention portée à la dynamique de réduction des inégalités est d’autant plus
importante que la révision constitutionnelle de 2003 modifie l’article 72-2 de la
Constitution en précisant que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à
favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».
Le dispositif actuel, pour éclaté et complexe qu’il soit, a au moins la vertu de réduire
significativement les inégalités.

Tableau 2. Intensité et volumes de la péréquation communale


Indice d'intensité de Part de la dotation
la dans
péréquation le total des transferts
Dotations :
compensatrices 0,23 0,19 83,0 77,8
péréquatrices 0,48 0,43 17,0 22,2
Total 0,27 0,24 100,0 100,0
Source : Gilbert G. et Guengant A.

Cependant, l’effet de réduction des inégalités territoriales relève plus aujourd’hui


d’instruments à faible intensité péréquatrice. En effet, les dotations compensatrices
exhibent une intensité de lutte contre les inégalités deux fois moindre que les
dotations péréquatrices. Elles représentent en revanche des volumes financiers au
moins cinq fois plus importants en 2000, même si ce rapport diminue selon les
chiffres de 2006.
Il apparaît donc nécessaire d’envisager de nouveaux mécanismes de réduction des
inégalités :
soit en approfondissant la mutualisation des bases de la taxe professionnelle, la
concentration des établissements productifs étant responsable au premier chef des
inégalités territoriales, puisque 5 % des communes bénéficient de près de 80 % des
bases ;
- soit en renforçant les dotations intrinsèquement les plus péréquatrices,
comme la dotation de solidarité urbaine (DSU) ;
- soit en refondant totalement la péréquation par un « Fonds national de
péréquation » se substituant pratiquement à l’ensemble des dispositifs
éclatés actuellement. Ce fonds pourrait être alimenté par les mêmes
sources, la cotisation minimale de taxe professionnelle ainsi qu’une
fraction des dotations actuelles de l’État (qui participent du principe de
péréquation au sein de la DGF)6. Cela suppose, au préalable, de parvenir
à un accord explicite des parties prenantes sur les objectifs, en
garantissant notamment la pérennité des financements.

Méthodologie - Indicateurs de performance de la péréquation entre collectivités


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locales
Dans le cadre d’une étude pour le Commissariat général du Plan7, les professeurs
Guy Gilbert et Alain Guengant ont développé une méthodologie qui permet de
mesurer le taux de correction des inégalités de ressources des collectivités locales,
corrigées en fonction de leurs charges.
On définit au préalable le pouvoir d’achat des collectivités locales comme le potentiel
fiscal, qui correspond au produit des quatre taxes directes par habitant qu’obtiendrait
la collectivité si elle votait les taux moyens nationaux à la place de ses propres taux,
corrigé des charges. Ces charges sont évaluées non pas directement comme le
potentiel fiscal mais indirectement à partir de critères démographiques, sociaux,
économiques et géographiques. Le pouvoir d’achat permet de tenir compte des
différences de coût et de composition des groupes d’usagers d’une collectivité à
l’autre. Le pouvoir d’achat financier correspond au potentiel fiscal complété des
dotations compensatrices et péréquatrices.

Une spécialisation de l’impôt local semble souhaitable, à condition de trouver


des impôts appropriés

L’inefficience du système actuel appelle un encadrement plus strict des taux ou une
certaine spécialisation des bases

L’empilement des taux sur une même base fiscale est la source de nombreuses
inefficiences qui peut notamment expliquer l’accroissement des dépenses des
collectivités locales. Comme différents échelons exploitent une même base fiscale,
aucune collectivité territoriale n’internalise sa réduction que pourrait cependant
entraîner une hausse des taux. Ce phénomène de « passager clandestin » est
d’autant plus aigu que la collectivité territoriale est petite et que l’empilement des
collectivités territoriales est important, ce qui est le cas dans notre pays, qui prend
ainsi un risque de surcharge fiscale. Cette superposition concerne plus précisément
la taxe d’habitation (aux communes et départements), les taxes foncières et la taxe
professionnelle (aux communes, départements et régions).

Dans le graphique ci-après, la France se trouve actuellement dans le quart nord-est


(partie AOB) avec un empilement et un encadrement assez souple des taux. Pour
limiter des effets pervers, deux directions sont envisageables :
- soit est maintenu l’empilement avec un encadrement plus strict des taux
(quart nord-ouest, partie AOC), qui pourrait cependant aller à l’encontre de
l’esprit de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et de la loi
organique du 29 juillet 2004 qui apportent des garanties d’autonomie
financière aux collectivités territoriales sous la forme d’un ratio de
ressources propres ;
- soit est décidée une certaine spécialisation, où les taux peuvent rester
relativement libres (quart sud-est, partie DOB), chaque collectivité
territoriale disposant d’une base différente.

7ème Universités d’Eté Page 372


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Une réforme pourrait viser à accroître les rendements des impôts locaux et minimiser
les compensations

La réforme de la fiscalité locale rend nécessaire l’élaboration d’impôts appropriés, i.e.


dotés d’une base fiscale en rapport avec l’échelon de la collectivité et réactive aux
impulsions provenant de celle-ci. En outre, de tels impôts doivent respecter la
tendance au désenchevêtrement de compétences.
L’instauration d’une CSG locale, à côté d’une CSG nationale, est parfois avancée,
par exemple dans la « Nouvelle donne ». La CSG recueille en effet un assez bon
consentement dans la mesure où son affectation paraît claire. Dans une telle
perspective, cette part locale pourrait revenir à l’échelon qui concentre son action sur
le domaine social (aujourd’hui le département). Cela nécessite au préalable une
instance de dialogue et de concertation ainsi qu’un processus d’arbitrage entre les
représentants des collectivités territoriales et ceux des organismes sociaux, au sein
par exemple de la Conférence nationale des finances publiques, afin d’éviter les
effets pervers d’un empilement des taux décrits précédemment.
Par ailleurs, il semble difficile d’introduire au niveau local la base de l’impôt sur le
revenu, compte tenu de son étroitesse. Cette base, déformée et morcelée, ne
possède pas les propriétés appropriées. C’est pourquoi certains experts insistent sur
la mise en place d’une base plus large.
Dans un contexte de concurrence fiscale, la réforme de la taxe professionnelle reste
un enjeu important. Il faut cependant constater qu’une certaine restriction des
marges de manoeuvre sur le taux de la taxe professionnelle réduirait le problème de
la délocalisation. La généralisation de la taxe professionnelle unique, qui consiste en
une mutualisation des bases au niveau intercommunal, permettrait à un ensemble de
communes de bénéficier des richesses produites et limiterait les disparités. Dans la
mesure où le domaine d’action des politiques publiques de soutien à la compétitivité
correspond au niveau régional ou à de nouvelles entités urbaines, il pourrait être
envisagé de créer un nouvel impôt sur les entreprises assis sur la valeur ajoutée
affectée à cet échelon. L’une des conditions de sa création consisterait à limiter la
taxe professionnelle pour éviter la surcharge fiscale des entreprises. Ce nouvel impôt
pourrait aussi prendre la forme d’une quote-part forfaitaire de la TVA nationale, dont
le rendement est particulièrement élevé.
La réforme des taxes foncières, qui faciliterait l’ajustement des valeurs locatives,
s’avère enfin une piste intéressante car elle ne nécessite pas une refonte globale du
système de financement local. L’imposition des taxes foncières présente en effet
plusieurs avantages : leur assiette est aisément localisable ; elles demeurent, en
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France, les impôts locaux pour lesquels l’intervention de l’État est la plus faible (les
régimes d’exonération sont de portée limitée). La justification économique est
incontestable si les taxes foncières sont assises sur la valeur vénale des biens
immobiliers. La théorie de la capitalisation fiscale considère que ce type de
capitalisation incorpore, en principe, dans les valeurs de marché, la valeur actuelle
des services présents et futurs rendus par les services collectifs locaux attachés au
bien. En outre, la taxation foncière des propriétés non bâties ne perturbe pas les
choix économiques : elle ne fait que modifier le partage de la rente foncière entre la
collectivité territoriale et le propriétaire.
La plupart des pays d’Europe et les États-Unis sont allés dans cette voie. Dans ce
pays, la property tax est assise sur une base plus large que les immobilisations
foncières strico sensu et se rapproche d’un impôt général sur l’actif net des
entreprises. Cela explique en partie la différence de produit qui est en France de 1 %
du PIB contre 2,5 % aux États-Unis. Cette imposition plus importante du foncier se
heurte chez nous à la difficile actualisation des bases locatives, qui restent en
décalage avec la valeur réelle des biens immobiliers.

Un scénario théorique permettrait un système plus lisible et plus efficient, sans


remettre en cause les grandes masses de prélèvements entre catégories de
collectivités et entre ménages et entreprises

L’instauration d’impôts appropriés modifierait sensiblement la structure des


ressources des collectivités territoriales. Il est possible d’en chiffrer les ajouts et les
suppressions, en conservant l’hypothèse de volumes constants à la fois pour les
ressources des collectivités prises dans leur ensemble, et par catégorie.

Ce scénario impliquerait les évolutions suivantes :


- une nouvelle fiscalité, sous forme de CSG locale et d’impôt sur les entreprises assis
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sur la valeur ajoutée, clairement identifiée par le contribuable local de manière à
assurer la responsabilisation des acteurs, devrait alors représenter 16 milliards
d’euros. Le nouvel impôt sur les entreprises pourrait avoir un produit du même ordre
que la baisse de la taxe professionnelle (5 milliards), de manière à ne pas modifier la
répartition du poids de la fiscalité portant sur les ménages et les entreprises (pour
rester dans une hypothèse simple). Si ce nouvel impôt sur les entreprises permet de
moindres distorsions économiques, il pourrait en outre progressivement s’étendre, à
mesure que la base de la taxe professionnelle serait réduite. Le supplément de
produit de CSG nécessaire, de 11 milliards d’euros, obligerait aussi à relever le taux
d’un point environ selon les chiffres 2006.
- la fiscalité locale non prise en charge par l’État resterait la même, sauf pour la taxe
professionnelle, laquelle passerait de 15 milliards à 10 milliards d’euros, soit un
produit de près de 60 milliards d’euros, dont 40 milliards pour la fiscalité directe
locale ;
- les compensations et dégrèvements législatifs, assurés normalement par l’État,
seraient supprimés ;
- les dotations de l’État augmenteraient brutalement une dernière fois (à la manière
du passage entre 2003 et 2004, où la part compensée de la taxe professionnelle a
été intégrée à la DGF), du même montant que la baisse du produit de la taxe
professionnelle, soit près de 5 milliards, et conserveraient une dimension
péréquatrice. Le gain net pour l’État serait alors de 11 milliards d’euros.
Sous l’hypothèse d’un désenchevêtrement des compétences des collectivités et
d’une spécialisation de leurs ressources, on obtiendrait un nouveau partage des
recettes, selon le tableau ci-dessous.

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Tableau 3. Nouvelle affectation des recettes entre les différentes collectivités
territoriales
(sans modification des montants globaux et à structure administrative
inchangée)
Communes et
Départements Régions
Groupements
Nouvelle fiscalité
CSG locale 11
Impôt sur les entreprises assis sur la valeur 5
Fiscalité transférée après 2e décentralisation
TIPP 5
TCA 2
Fiscalité locale
Fiscalité directe (TP,TH, TFPB,TFPNB) 40
Droits de mutation à titre onéreux 8
Cartes grises 2
Taxe d'enlèvement des ordures ménagères 5
Autre fiscalité locale 5
Dotations de l'État 26 21 6
Total 66 51 18
Source : Centre d’analyse stratégique

***

Ce schéma rationnel ne peut être imposé d’en haut mais doit être discuté avec les
élus et les citoyens, dans le cadre d’un processus approprié. L’efficience théorique
d’une nouvelle donne en matière de fiscalité locale n’implique pas en effet
mécaniquement le consentement à l’impôt nécessaire pour mener à bien la réforme.
La refonte de la fiscalité locale présente la difficulté majeure d’avoir à être globale.
En prônant un rôle renforcé des élus et des citoyens, elle participe néanmoins
également d’un renouveau de la démocratie locale.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Taxe professionnelle : suppression ou refondation
Par Charles-Eric LEMAIGNEN, Président délégué de l’Assemblée des
communautés de France (ADCF), Président de la Communauté
d’Agglomération Orléans-Val de Loire

L'annonce de la suppression, en 2010, de la TP, il s'agit de mettre en place un


de 80 % de l'assiette de la taxe nouvel impôt économique au profit des
professionnelle (TP) a profondément collectivités, d'un montant équivalent,
déstabilisé les collectivités locales. moins pénalisant pour l'investissement
Pour les intercommunalités, dont 94 % et mieux réparti entre contribuables.
des recettes fiscales directes en Aujourd'hui, en effet, si les industries
dépendent, l'incertitude est maximale. les plus exposées à la concurrence
Il est urgent de donner des garanties et internationale sont défavorisées par
de dissiper les équivoques, comme a l'assiette actuelle, d'autres secteurs,
heureusement commencé à le faire le comme ceux de la finance ou de la
Premier ministre, à Lestrem, le 16 grande distribution, peu ou pas
février. Premier acquis : l'Etat s'engage délocalisables, paient des cotisations
à assurer à chaque collectivité la de TP faibles ou très faibles...
stabilité de ses ressources. Second
acquis : un lien étroit entre entreprises La réforme serait l'occasion d'unifier la
et territoires sera préservé; il «ne sera part résiduelle de la TP reposant sur
pas rompu mais, au contraire, renforcé les valeurs foncières, une fois les
», a même indiqué François Fillon. investissements exonérés, avec la
fraction de taxe sur les propriétés
La question est, dès lors, de savoir sur foncières bâties qu'acquittent les
quelles bases et selon quel entreprises. Le foncier bâti, considéré
mécanisme l'Etat entend substituer à habituellement comme un impôt
la TP — que beaucoup savaient ménage, est payé à 30 % par les
condamnée dans sa forme ancienne entreprises. Serait ainsi identifié un
— des recettes équivalentes. impôt foncier économique local, assis
Constitutionnalisé depuis 2003, le sur des bases facilement localisables
principe d'autonomie financière des avec un pouvoir fiscal décentralisé.
collectivités interdit de dégrader la part Cette nouvelle taxe foncière pourrait
de «ressources propres» dont elles être affectée à un nombre réduit
disposent. Les dotations de l'Etat d'échelons institutionnels, partagée,
n'entrant pas dans leur périmètre, il par exemple, entre communes et
faudra des ressources de nature communauté.
fiscale. L'enjeu ne se limite pas aux 8
milliards d'euros évoqués pour Pourtant, sauf à appliquer des taux
procéder au « bouclage» budgétaire exorbitants, il serait illusoire de penser
de l'opération au niveau de l'Etat, mais retrouver les 22 milliards de cotisations
à plus de 22 milliards de recettes supprimées à partir de cette taxe
fiscales à décentraliser ! foncière économique. Il faudra lui
adjoindre un impôt économique
Sauf à la reporter sur les ménages, ou moderne, appuyé sur une assiette
à creuser le déficit de l'Etat, la charge beaucoup plus large, neutre entre les
continuera de reposer sur les différents facteurs de production
entreprises. Plutôt qu'une suppression (capital, travail) et reflétant la richesse
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réelle des territoires. avons impérieusement besoin ?

En 2004, le rapport « Fouquet » avait


clairement désigné la valeur ajoutée
comme la meilleure solution, en offrant
une assiette corrélée à la croissance,
raisonnablement dynamique et
soutenable pour les finances
publiques. Comment mieux
responsabiliser les collectivités locales
qu'en leur donnant un impôt assis sur
la richesse produite par leur propre
territoire, puisque le PIB n'est bien que
la somme des valeurs ajoutées.
Comme semble y réfléchir le
gouvernement, le nouvel impôt
économique pourrait être introduit à
partir e l'actuelle cotisation minimale
qu'acquittent à ce jour, au profit de
1'Etat et dans la limite de 1,5 % de leur
valeur ajoutée, quelques milliers
d'entreprises dotées d'un chiffre
d'affaires supérieur à 7,6 millions
d'euros. Lorsqu'entreront en vigueur
les exonérations des investissements,
par effet mécanique, nombre
d'entreprises devraient se retrouver
assujetties à cette cotisation minimale.
Sous réserve d'en étendre l'application
et, sans doute, de rehausser
légèrement le niveau de taxation, la
cotisation minimale à la valeur ajoutée
pourrait être la base du nouvel impôt.

La valeur ajoutée est établie au niveau


de l'entreprise. Néanmoins, elle est
aisément « territorialisable » pour les
sociétés multiétablissements sur la
base de critères physiques des
implantations locales (effectif,
superficie des locaux...) ou de critères
financiers (masse salariale, valeur
locative foncière...). Avec la garantie
d'une assiette ainsi évolutive, les
collectivités pourraient accepter d'avoir
une marge de manoeuvre faible, voire
limitée au seul taux du foncier bâti. Ce
nouvel impôt économique serait
surtout d'une mise en oeuvre simple
et... rapide. N'est-ce pas ce dont nous
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Comment réformer la taxe professionnelle tout en aidant l’industrie
Par Jean-Pierre Balligand, Député PS de Maire et Loire et Marc Laffineur,
Député UMP de l’Aisne
Le figaro, mercredi 10 juin 2009
professionnels. Le second instrument
A la demande de la commission des serait une contribution assise sur la
finances de l'Assemblée nationale, valeur ajoutée de l'ensemble des
nous avons travaillé depuis près d'un entreprises. Son taux, fixé
an ensemble, au-delà de nos nationalement, serait de 1,5%, les
divergences politiques, à petites entreprises bénéficiant d'un
l'indispensable réforme de la fiscalité système de décote pour limiter leur
locale, notamment celle qui concerne contribution et prévenir les effets de
les entreprises. seuil. Pour éviter un alourdissement
Cette réforme doit reposer sur quatre mécanique de l'imposition de certaines
principes qui font l'objet d'un large entreprises, nous proposons de
consensus politique. D'abord, plafonner la somme des deux
l'imposition des investissements des prélèvements à 3,5 % de la valeur
entreprises doit être supprimée. ajoutée, ce plafonnement étant
Ensuite, les ressources des intégralement à la charge de l'État.
collectivités locales doivent être Ces règles permettraient d'alléger
préservées, aussi bien lors de la d'environ 7,5 milliards d'euros la
réforme que pour l'avenir. charge de la taxe professionnelle en
Troisièmement, la priorité de la concentrant réellement les gains sur
réforme doit être de réduire la charge l'industrie et ses sous-traitants et
fiscale supportée par les entreprises prestataires.
industrielles exposées à la Les collectivités locales ne doivent pas
concurrence internationale. perdre à la réforme, ce qui implique
Quatrièmement, l'état de nos finances que chaque niveau bénéficie d'autant
publiques ne permet pas d'accroître le de ressources demain qu'aujourd'hui.
déficit à l'occasion de cette réforme, Le produit de la taxe d'activité
d'autant plus que cette dégradation économique serait affecté aux
finirait inévitablement par peser sur les communes et intercommunalités et le
ménages. produit de la contribution à la valeur
Pour mettre en oeuvre ces principes, ajoutée, partagé entre départements et
nous proposons de supprimer la taxe régions, sur la base d'un critère
professionnelle et de lui substituer une physique. Pour assurer l'équilibre, il
imposition locale des activités faudra également réaffecter le produit
économiques combinant deux d'autres impositions locales, en les
dimensions. La première serait une spécialisant : la taxe d'habitation et la
taxe d'activité économique, assise sur quasi-totalité des taxes foncières
les immeubles et terrains utilisés. seraient ainsi affectées au bloc
communal. Le transfert d'impôts
Nous proposons de réduire nationaux (taxe sur les surfaces
immédiatement cette taxe pour les commerciales et taxe spéciale sur les
établissements industriels, afin conventions d'assurance) serait
d'alléger directement leur imposition, et également nécessaire, mais notre
d'engager parallèlement une révision choix a été d'écarter le transfert
des valeurs locatives des autres locaux d'impôts au dynamisme incertain,
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comme la taxe intérieure sur les ne doivent pas voir leur imposition
produits pétroliers (TIPP). alourdie, il sera nécessaire, dans
L’État assurerait le solde de l'attente de la création d'une nouvelle
financement par environ 3,8 milliards contribution - telle que la taxe carbone
d'euros de dotations budgétaires, ce évoquée par le président de la
qui reste raisonnable, d'autant plus que République - de majorer le produit de
la réforme permettrait d'assurer qu'il ne l'impôt sur les sociétés. C'est d'ailleurs
sera plus demain le premier le coût maîtrisé de la réforme que nous
contribuable des collectivités locales. proposons qui rendrait possible son
Comme nous ne souhaitons pas que entrée en vigueur intégrale immédiate,
cette réforme entraîne un coût pour les d'autant plus nécessaire alors que
finances publiques et que les ménages l'emploi, en particulier l'emploi
industriel, est très menacé.

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