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GUÍA JURÍDICA DE LOS ESTUDIOS

DE IMPACTO AMBIENTAL
DE LAS ACTIVIDADES MINERAS

Francisco Barrios Vargas

SUMARIO

I. Introducción.
II. Origen y evolución del EIA en la legislación
peruana.
III. El EIA: Desarrollo normativo y aplicación
práctica.
IV. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN.

Al inicio de la década de los noventas, se inició en Perú un proceso


de atracción de la inversión para el desarrollo de proyectos en los
sectores productivos, a fin de levantar la economía que habían
dejado en un estado deplorable los gobiernos de las décadas
anteriores. Una de las formas en que se vio materializado este
proceso fue la reforma del tratamiento normativo de la industria
minera. No obstante, el impulso de la industria se vio acompañado
de normas destinadas a proteger el ambiente, a fin de armonizar el
crecimiento económico con una adecuada gestión ambiental. En
Francisco Barrios Vargas

este sentido, se dio un fuerte impulso a la obligación de que todos los


proyectos mineros nuevos contaran, para su ejecución, con un
Estudio de Impacto Ambiental (en adelante, EIA) aprobado. Esta
obligación generó que casi la totalidad de los proyectos que deban
desarrollarse en el sector minero tengan necesariamente que contar
con un EIA aprobado previamente a su ejecución, lo cual hace de
éste quizá el instrumento más importante en materia ambiental, no
sólo para la minería, sino también para todos los sectores
productivos.

El presente estudio tiene por finalidad desarrollar, a través del


Derecho, la aplicación de los EIAs en las actividades de la mediana y
gran minería1, detallando su regulación normativa y analizando su
aplicación práctica, de manera tal que sirva como una guía jurídica
no sólo para los abogados que se vean ante la ardua tarea de
asesorar o liderar la parte legal de un proyecto minero, sino también
para los empresarios o consultores involucrados en ello.

II. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL EIA EN LA LEGISLACIÓN PERUANA.

2.1.- Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales:

El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (en adelante,


Código del Medio Ambiente), aprobado mediante Decreto
Legislativo N° 613 y publicado con fecha 08 de setiembre de 1990,
incluyó por primera vez en la legislación peruana la obligación de
contar con un EIA para la ejecución de todo proyecto o actividad
que pudiera generar impactos considerables en el ambiente.2
Asimismo, el artículo 8 de dicha norma enumeró determinadas
actividades que, de manera particular, estaban obligadas a contar,

1 El presente estudio se circunscribe a los proyectos y normas aplicables a la mediana y


a la gran minería, mas no al régimen de la pequeña minería y de la minería artesanal,
al que son aplicables la Declaración de Impacto Ambiental y el EIA Semidetallado,
conforme a la Ley N° 27651.
2 El artículo 8 del citado Código dispuso que “Todo proyecto de obra o actividad, sea

de carácter público o privado, que pueda provocar daños no tolerables al ambiente,


requiere de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) sujeto a la aprobación de la
autoridad competente”.

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Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

para su ejecución, con un EIA aprobado, dentro de las cuales fue


considerada la actividad minera.3

2.2.- Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada:

Luego de poco más de un año de publicado el Código del Medio


Ambiente, el 13 de noviembre de 1991 se publicó la Ley Marco para
el Crecimiento de la Inversión Privada, aprobada por Decreto
Legislativo N° 757. Esta norma se dio como parte de la política del
Gobierno de turno de atraer la inversión privada a fin de reactivar la
economía nacional, manteniendo la obligación de contar con un EIA
previamente a la ejecución de las actividades que pudieran implicar
un riesgo para el ambiente.4

2.3.- Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero:

Continuando la política de promover el crecimiento económico, con


fecha 14 de noviembre de 1991 se publicó la Ley de Promoción de
Inversiones en el Sector Minero, aprobada por Decreto Legislativo N°
708, la sustituyó el texto de los artículos 62 y 63 del Código del Medio
Ambiente5: en cuanto al artículo 62, precisó la obligación de contar
con la aprobación, por cuestiones ambientales, de los proyectos de
ubicación, diseño y funcionamiento de las actividades de beneficio y
explotación mineras, incorporando además la necesidad de contar
con un EIA para solicitar una concesión de beneficio; en cuanto al
artículo 63, dispuso que los EIAs para labores de explotación
estuvieran destinados al control de los efluentes sólidos y líquidos.

3 El Código del Medio Ambiente fue derogado en el año 2005 por la Ley N° 28611 – Ley

General del Ambiente.


4 Artículo 51 del Decreto Legislativo N° 757: “La Autoridad Sectorial Competente

comunicará al Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, sobre las actividades a


desarrollarse en su sector, que por su riesgo ambiental, pudieran exceder los niveles o
estándares tolerables de contaminación o deterioro del ambiente, las que
obligatoriamente deberán presentar estudios de impacto ambiental previos a su
ejecución […].” El subrayado es del autor.
5 Estas modificaciones fueron hechas por los artículos 49 y 50, respectivamente, del

Decreto Legislativo N° 708. Dichos artículos fueron incorporados en el Texto Único


Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-
EM, en sus artículos 221 y 222, los mismos que posteriormente fueron derogados por la
Cuarta Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N° 28611 – Ley General
del Ambiente.

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Francisco Barrios Vargas

2.4.- Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad


Minero-Metalúrgica:

El 01 de mayo de 1993, fue publicado el Reglamento del Título


Décimo Quinto (sic) del Texto Único Ordenado de la Ley General de
Minería6, aprobado por Decreto Supremo N° 016-93-EM, más
conocido como “Reglamento para la Protección Ambiental en la
Actividad Minero-Metalúrgica”. Este Reglamento desarrolló y precisó
las obligaciones de carácter ambiental a las que están sujetos los
titulares de la actividad minero-metalúrgica, siendo uno de sus
principales aportes el desarrollo de la aplicación de los EIAs y de los
Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMAs). Es en esta
norma donde se precisa la obligación de los titulares de la actividad
minera de presentar un EIA cuando pasen de la etapa de
exploración a la de explotación, y cuando, estando en la etapa de
explotación, pretendan ampliar su sistema de beneficio.

2.5.- Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto


Ambiental:

El 23 de abril de 2001 fue publicada la Ley N° 27446 – Ley del Sistema


Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental –, la cual creó el
Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) y
estableció un proceso uniforme para la evaluación del impacto
ambiental de los proyectos de inversión, independientemente del
sector productivo a los que éstos pertenezcan. Esta norma divide la
figura del EIA en el EIA Semidetallado y en el EIA Detallado,
aplicables a los proyectos según el grado de los impactos
ambientales negativos que pudieran generar. Sin embargo, a la
fecha esta Ley no se encuentra reglamentada, por lo que se sigue
aplicando las normas sobre evaluación del impacto ambiental

6 El Decreto Legislativo N° 708 modificó y derogó diversos artículos de la Ley General de

Minería, disponiendo además, en su Novena Disposición Transitoria, que se aprobara el


Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería incorporando las normas y
modificaciones hechas por este Decreto. El resultado fue el Decreto Supremo N° 014-
92-EM (en adelante, TUO LGM).

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Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

aplicables a cada sector, conforme a lo dispuesto por su Única


Disposición Transitoria.

2.6.- Ley General del Ambiente:

Finalmente, con fecha 15 de octubre de 2005 se publicó la Ley


General del Ambiente – Ley N° 28611 –, cuyo artículo 24.1 dispone
que “Toda actividad humana que implique construcciones, obras,
servicios y otras actividades, así como las políticas, planes y
programas públicos susceptibles de causar impactos ambientales de
carácter significativo, está sujeta […] al Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental – SEIA […].” En otras palabras,
dicho artículo establece la obligación de que las actividades que
puedan causar impactos ambientales significativos cuenten, para su
ejecución, con un EIA o con el estudio ambiental correspondiente
aprobado.

III. EL EIA: DESARROLLO NORMATIVO Y APLICACIÓN PRÁCTICA.

3.1 Concepto de EIA:

El Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-


Metalúrgica contiene una definición del EIA propio de la actividad
minera, y que, aunque un poco extensa, explica correctamente los
componentes y la finalidad del EIA. Según el artículo 2 de dicha
norma, los EIAs son estudios que deben efectuarse en proyectos para
la realización de actividades en concesiones mineras, de beneficio,
de labor general y de transporte minero, que deben evaluar y
describir los aspectos físico-naturales, biológicos, socio-económicos y
culturales en el área de influencia del proyecto, con la finalidad de
determinar las condiciones existentes y capacidades del medio,
analizar la naturaleza, magnitud y prever los efectos y consecuencias
de la realización del proyecto, indicando medidas de previsión y
control a aplicar para lograr un desarrollo armónico entre las
operaciones y el medio ambiente.

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3.2 Propósito del EIA:

El EIA es un instrumento preventivo. Su propósito esencial es prevenir


los impactos ambientales negativos significativos en el ambiente
físico y social del área de influencia de la zona en la que se ejecutará
el proyecto. Para ello (y éste es otro de sus objetivos), es necesario
que en el EIA se identifique los posibles impactos que pudieran
sobrevenir en el ambiente como consecuencia de la ejecución del
proyecto.

El EIA cumple cuatro funciones principales que se señalan a


continuación, de las cuales las tres primeras son los pasos previos
para alcanzar la última (que es la esencial y más importante):

1. Establecer las condiciones ambientales existentes antes de la


ejecución del proyecto.
2. Detallar las características del proyecto y de las actividades a
realizar.
3. Determinar los posibles impactos ambientales.7
4. Definir las acciones de control, minimización y previsión de
dichos impactos.

Al respecto, la Guía para elaborar Estudios de Impacto Ambiental


aprobada por la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros
(en adelante, DGAAM) del Ministerio de Energía y Minas (en
adelante, MEM) señala en el numeral 3 de su Introducción que “El
propósito de llevar a cabo un EIA es establecer las condiciones
ambientales existentes, dentro y en el ámbito de influencia del
proyecto para evaluar los posibles impactos que pueden ser
ocasionados por el proyecto e identificar las medidas de mitigación
que serán necesarias para eliminar o minimizar los impactos a niveles
aceptables.” Evidentemente, la finalidad de definir las acciones de
control, minimización y previsión de los posibles impactos ambientales

7 Entiéndase por impacto ambiental, también al impacto social que pueda generar el

proyecto. En efecto, el EIA tiene un componente social importante, pues los impactos
del proyecto, negativos y positivos, no sólo podrán verse reflejados en el ambiente
físico y biológico, sino también en el ambiente social circundante, lo cual hace
necesario que éstos sean evaluados y que se establezca medidas para evitarlos o
minimizarlos y para lograr una adecuada convivencia con la población involucrada.

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Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

es que las mismas se apliquen durante la construcción y operación


del proyecto, y no que permanezcan en el estudio como “letra
muerta”. Otro de los objetivos del EIA es determinar las medidas de
cierre que serán ejecutadas luego de finalizadas las operaciones
tanto parcial como totalmente, pues éste debe incluir un capítulo
sobre aquéllas, aunque sólo a nivel conceptual. Sin embargo, el
instrumento de gestión ambiental por excelencia destinado a la
ejecución del cierre de operaciones es el Plan de Cierre de Minas, el
cual se desarrolla en el numeral 3.6.4 del presente estudio.

3.3 ¿Cuándo es exigible un EIA?8

3.3.1 Nuevas operaciones y ampliación del sistema de beneficio:

El artículo 24.1 de la Ley General del Ambiente dispone que toda


actividad humana que implique construcciones, obras y otras
actividades susceptibles de causar impactos ambientales de
carácter significativo, está sujeta al Sistema Nacional de Evaluación
de Impacto Ambiental (SEIA). El artículo 3 de la Ley del SEIA dispone
que a partir de la entrada en vigencia de su Reglamento, no podrá
iniciarse la ejecución de proyectos de inversión que puedan causar
impactos ambientales negativos, y que ninguna autoridad podrá
autorizar la ejecución si el proyecto no cuenta previamente con la
certificación ambiental correspondiente.9 Hasta la fecha no ha sido
aprobado el Reglamento de dicha norma y su Única Disposición
Transitoria establece que, en tanto no se expida este Reglamento, se
aplicarán las normas sectoriales correspondientes (en lo que no se
oponga a la referida Ley). En tal sentido, corresponde remitirnos a las
normas del sector minero que contemplan esta exigibilidad.

8 Agradezco la valiosa colaboración prestada por la Dra. Ada Alegre Chang (Ada

Alegre Consultores S.A.C.) y por el Dr. Rasul Camborda Bejarano (DGAAM), para el
presente análisis. Quiero dejar constancia, sin embargo, las opiniones brindadas por
dichas personas no son necesariamente las consignadas en este análisis.
9 Como se ha señalado, la Ley del SEIA divide la figura del EIA en el EIA Semidetallado y

en el EIA Detallado. El primero es aplicable a los proyectos cuya ejecución puede


originar impactos ambientales moderados y cuyos efectos negativos pueden ser
eliminados o minimizados mediante la adopción de medidas de fácil ejecución. El
segundo es aplicable a los proyectos cuyas características pueden producir impactos
ambientales negativos significativos y que pueden requerir un análisis profundo para
proponer un manejo ambiental adecuado.

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Francisco Barrios Vargas

De acuerdo con el artículo 7, incisos 2 y 3, respectivamente, del


Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-
Metalúrgica, los titulares de la actividad minera deberán presentar un
EIA en los siguientes casos:

a) Cuando, habiendo completado la etapa de exploración,


proyecten iniciar la etapa de explotación.
El inicio de la etapa de explotación y de la implícita fase previa
de construcción podrían generar en el entorno impactos
negativos de carácter significativo si se realizan sin una
adecuada evaluación ambiental, razón por la cual es necesario
contar con un EIA aprobado para ello. Esta exigibilidad es clara y
completamente comprensible, por lo que no merece mayor
desarrollo.

b) Cuando, encontrándose en la etapa de producción u operación,


requieran ampliar sus operaciones.
El término “ampliar sus operaciones” puede resultar
excesivamente amplio, pues una vez iniciadas las operaciones,
casi cualquier variación podría ser considerada como una
ampliación o una modificación, por mínima que sea. Sin
embargo, ésta no es la finalidad de dicho artículo, el cual debe
entenderse e interpretarse debidamente concordado con el
artículo 20 de la misma norma.

El artículo 20 del Reglamento para la Protección Ambiental en la


Actividad Minero-Metalúrgica señala a la letra que “El solicitante
de una concesión minera y/o de beneficio, así como los que
realicen ampliaciones de producción en sus operaciones o de
tamaño de planta de beneficio superiores al 50%, tendrán en
cuenta lo dispuesto por el Artículo 35 del Reglamento de
Procedimientos Mineros aprobado por Decreto Supremo No. 018-
92-EM en lo referente al Estudio de Impacto Ambiental.” Dicho
artículo 35 dispone que para solicitar una concesión de beneficio
se deberá adjuntar el cargo de haber presentado el
correspondiente EIA a la DGAAM. Así, concordando los artículos
7.2 y 20 del Reglamento para la Protección Ambiental en la

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Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

Actividad Minero-Metalúrgica, la ampliación a que se refiere el


primero debe entenderse según los términos del segundo.

El referido artículo 20 presenta una mala redacción y por ello


puede generar confusión y erradas interpretaciones. En
consecuencia, procederé a analizarlo e interpretarlo parte por
parte, a fin de lograr un mejor entendimiento del mismo:

Parte 1:
“El solicitante de una concesión minera tendrá en cuenta lo
dispuesto por el Artículo 35 del Reglamento de Procedimientos
Mineros, en lo referente al Estudio de Impacto Ambiental.”
¿Esto quiere decir que quien solicite una concesión minera
debe presentar un EIA? Evidentemente, quien realice un
petitorio minero no está en la obligación, por este solo hecho,
de presentar un EIA. Lo estará cuando, luego de haber
realizado las actividades de exploración y determinado que
existen suficientes recursos, decida iniciar la etapa de
explotación. Esta parte del artículo debe ser precisada.

Parte 2:
“El solicitante de una concesión de beneficio tendrá en cuenta
lo dispuesto por el Artículo 35 del Reglamento de
Procedimientos Mineros, en lo referente al Estudio de Impacto
Ambiental.”
La referencia al “solicitante de una concesión de beneficio” es
adecuada, pues la construcción de una planta de beneficio
(paso previo al otorgamiento de la concesión de beneficio)
requiere contar con un EIA aprobado.

Parte 3:
“Los que realicen ampliaciones de producción en sus
operaciones o de tamaño de planta de beneficio superiores al
50%, tendrán en cuenta lo dispuesto por el Artículo 35 del
Reglamento de Procedimientos Mineros, en lo referente al
Estudio de Impacto Ambiental.”
Es preciso determinar antes a qué se refiere el artículo con
“ampliaciones de producción en sus operaciones o de tamaño
de planta de beneficio”: “Producción en sus operaciones”

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Francisco Barrios Vargas

debe entenderse como la capacidad que se tiene en la


Unidad Minera para extraer el material mineralizado que existe
en el subsuelo (en otras palabras, para extraer la roca del
yacimiento). La utilización del término “producción” puede
inducir a error, pues no se refiere realmente a la capacidad
para generar – producir – un “producto final” (por ejemplo,
cobre fino), sino a la capacidad para extraer el material del
subsuelo. Por su parte, la referencia a “tamaño de planta de
beneficio” es también equívoca. En este caso la norma se
refiere a la capacidad de tratamiento/procesamiento de
mineral de la planta de beneficio (lo cual no necesariamente
depende de su “tamaño”). En efecto, tanto los EIAs (en lo
referente a la planta de beneficio) como las concesiones de
beneficio son aprobados sobre la base de una capacidad de
tratamiento/procesamiento de cierta cantidad de toneladas
métricas por día (capacidad a instalarse, en el caso del EIA, e
instalada, en el caso de la concesión de beneficio). Esta
capacidad se refiere a la cantidad de material que se ha
extraído del subsuelo y que puede procesar la planta para
producir un “producto final”. Es claro que el artículo requiere
una precisión en ambos casos.

Definidos los términos, debe hablarse del porcentaje. El texto


bajo análisis señala que las “ampliaciones” superiores al 50%
requieren de un EIA. El segundo párrafo de este artículo 20
dispone que el porcentaje de ampliación se medirá sobre la
base de la capacidad de producción aprobada en el último
EIA. Como vemos, el segundo párrafo repite el error del primero
al hacer referencia a la capacidad de “producción”, lo cual
deberá interpretarse según el análisis efectuado líneas arriba.
En todo caso, lo importante es que define un porcentaje de
ampliación (50%), superado el cual deberá requerirse un nuevo
EIA, y que este porcentaje se determina sobre la base de la
capacidad aprobada en el último EIA.

¿Esto quiere decir que los titulares de la actividad minera que


quieran ampliar su sistema de beneficio hasta en un 50% no

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Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

requieren de un nuevo EIA10? ¿Y que aquéllos que quieran


realizar una ampliación del 50.01% en adelante deberán,
necesariamente, presentar un nuevo EIA? La norma es clara11.
Sin embargo, más que disponer un porcentaje fijo que pudiera
ser en muchos casos arbitrario y alejado de la realidad, lo ideal
hubiera sido que la norma contemplara un criterio de riesgo en
virtud del cual se exija un EIA únicamente para aquellas
ampliaciones que puedan generar impactos ambientales
negativos significativos y que se vayan a ejecutar en áreas que
no fueron evaluadas en el EIA original. Este criterio se encuentra
amparado por los artículos 24.1 de la Ley General del Ambiente
y 4 de la Ley del SEIA, lo cuales limitan la exigibilidad del EIA a
las actividades que puedan causar impactos ambientales
negativos significativos.

En consecuencia, ¿qué pasaría si la ampliación es superior al


50%, pero se proyecta ejecutar en un área ya evaluada en el
EIA original y no va a implicar nuevos impactos ambientales
negativos? ¿Merecerá realizar un nuevo EIA? Quizá
técnicamente no sea necesario conforme al criterio indicado
en el párrafo precedente. Sin embargo, si bien éste es válido, la
norma dispone que sí es necesario y, por ello, a la hora de
solicitar la modificación de la concesión de beneficio a la
Dirección General de Minería (en adelante, DGM), ésta, a
través de la Dirección Técnica Minera, exigirá que se cuente
con dicho estudio ambiental aprobado por la DGAAM.

De otro lado, en el caso de una ampliación menor del 50%,


dicho criterio sí sería legalmente aplicable en virtud de las

10 Al utilizar el término “nuevo EIA” quiero hacer una diferenciación entre esta figura y
la de Modificación a un EIA o EIA Modificatorio, ya que la primera es más compleja
tanto en su elaboración como en su aprobación. Las principales diferencias entre
ambas es que el EIA Modificatorio debe limitarse a las implicancias ambientales del
proyecto de modificación, no debería requerir una nueva línea base ambiental y le es
aplicable un procedimiento de aprobación más simple.
11 No concuerdo con la necesidad de contar con un nuevo EIA, pues por más que la

ampliación pueda implicar un cambio importante en el proyecto, ya hay muchos


aspectos que han sido evaluados en el EIA original y que no debieran exigirse
nuevamente, por lo que debería bastar con un EIA Modificatorio. Sin embargo, esta
norma no contempla la figura del EIA Modificatorio, por lo que la DGAAM se ha visto
obligada a aplicar la literalidad, exigiendo un nuevo EIA.

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normas que lo amparan, por más que el Reglamento en


cuestión señale un parámetro específico. Si la ampliación
proyectada (menor del 50%) pudiera generar impactos
ambientales significativos e involucrara un área no evaluada en
el EIA original, sería factible requerir una modificación del EIA
aprobado (conocida como EIA Modificatorio).

Como se ha podido apreciar, el texto bajo análisis adolece de


imprecisiones y genera diversas interpretaciones, todo ello en razón
de una inadecuada redacción de la norma y de los vacíos legales
existentes. Por ello, lo mejor es mantener un contacto directo y
constante con las autoridades, a efectos de proceder de la mano
con ellas y evitar la imposición de multas.12

3.3.2 Ampliación o modificación de la infraestructura de una Unidad


Minera:

Es común que las Unidades Mineras sean objeto de ampliaciones o


modificaciones en su infraestructura (ya no hablamos de la
producción o del sistema de beneficio, sino de las demás
instalaciones, ya sean administrativas u operativas), como la
construcción de nuevas oficinas, campamentos, almacenes, entre
otros. En estos casos sería absurdo tener que realizar un EIA (en este
caso, un EIA Modificatorio), con todo lo que ello implica. Aquí
debería aplicarse el criterio antes indicado, en el sentido de que
debiera requerirse un EIA Modificatorio, únicamente si es que las
nuevas obras pudieran generar impactos ambientales negativos
significativos y fueran a ejecutarse en áreas que no han sido
evaluadas en el EIA original.13 Como se ha señalado, este criterio, si
bien se encuentra respaldado por las normas indicadas
anteriormente, no cuenta con una norma expresa del sector, por lo
que una situación que involucre la ampliación de las instalaciones de
una Unidad Minera quedará sujeta al discernimiento de las

12No obstante, no sería extraño encontrar interpretaciones distintas de la DGAAM y del


OSINERGMIN.
13 Sí sería razonable, por ejemplo, exigir un EIA Modificatorio en caso de que el

proyecto de ampliación incluya la construcción de una nueva presa de relaves o de


un botadero de desmonte, pues son instalaciones cuya utilización podría generar
impactos ambientales negativos significativos sin una adecuada evaluación.

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Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

autoridades. Sin embargo, éstas deben tener en cuenta que el


proceso de elaboración y aprobación de un EIA o de un EIA
Modificatorio demanda una importante inversión en tiempo y en
dinero, por lo que cualquier análisis sobre su exigibilidad debe tomar
en cuenta este factor, además de los factores netamente normativos
y ambientales.

3.3.3 Inclusión de nuevas áreas a ser explotadas:

Es también común que, luego de iniciadas las operaciones, se


descubra o adquiera nuevas áreas, adyacentes o cercanas a las
operaciones, que contengan recursos minerales susceptibles de
aprovechamiento. En caso de que se decida incluir en el programa
de explotación a estas nuevas áreas no evaluadas en el EIA original,
se deberá contar con la previa aprobación de un EIA Modificatorio.
Hago mención a áreas “adyacentes o cercanas”, debido a que en
este caso la distancia puede jugar un papel importante en la
determinación del estudio aplicable. Si las áreas a incluir en la
operación se encuentran ubicadas junto a o cerca de ésta, de
manera que puedan considerarse como parte de las operaciones o
como una ampliación de las mimas, debe manejarse como una
modificación a un EIA (EIA Modificatorio). En cambio, si las nuevas
áreas se encuentran a una distancia considerable, de manera que
evidentemente deban considerarse como un nuevo proyecto, éste
significará una nueva operación y requerirá un EIA propio (nuevo
EIA).

3.3.4 Concesiones de transporte minero y de labor general:

Existen cuatro clases de concesiones mineras: la concesión minera


propiamente dicha (que otorga el derecho de explorar y explotar los
recursos minerales), la concesión de beneficio, la concesión de labor
general y la concesión de transporte minero. Ya se ha hablado
acerca de las concesiones mineras y para las concesiones de
beneficio. Respecto de las concesiones de labor general y de
transporte minero, si bien el Reglamento de Procedimientos Mineros
no exige contar con un EIA para su otorgamiento, legalmente sí
debiera requerirse en virtud de otras disposiciones. Por un lado, en la
definición de EIA contenida en el artículo 2 del Reglamento para la

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Francisco Barrios Vargas

Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica se señala


que los EIAs son estudios “[…] que deben efectuarse en proyectos
para la realización de actividades en concesiones mineras, de
beneficio, de labor general y de transporte minero […].”14 (El
resaltado es del autor). Por otro lado, son aplicables también a este
caso los ya comentados artículos 24.1 de la Ley General del
Ambiente y 4 de la Ley del SEIA. En efecto, dado el impacto
ambiental que pueden generar las actividades involucradas en
dichas concesiones, es necesario que previamente se cuente con un
EIA para su otorgamiento15. En caso de que el sistema de transporte
minero sea parte de un proyecto que vaya a pasar de la etapa de
exploración a la de explotación, ambos aspectos pueden ser
contemplados en un mismo EIA.

3.3.5 En conclusión, sin que la siguiente relación sea excluyente, se


deberá contar con la aprobación previa de un EIA o de un EIA
Modificatorio en los siguientes casos:

a) De un EIA original o nuevo:


• Cuando, habiendo completado la etapa de exploración, se
proyecte iniciar la etapa de explotación.
• Cuando se requiera ampliar el sistema de beneficio (ya sea
por ampliación de la capacidad de extracción de material
o de la capacidad de procesamiento de mineral) en más
del 50%.
• Cuando se requiera el otorgamiento de una concesión de
beneficio, de labor general o de transporte minero.

b) De un EIA Modificatorio (ya se está en operación y/o se cuenta


con un EIA aprobado):
• Cuando se requiera ampliar el sistema de beneficio (ya sea
por ampliación de la capacidad de extracción de material

14 A manera de referencia, cabe señalar que en el numeral 3 de la Introducción de la


Guía para Elaborar EIAs se señala que los proyectos que incluyen actividades de
transporte minero requieren un EIA.
15 Al igual que para las concesiones de beneficio, al inicio de la solicitud de

otorgamiento de las concesiones de transporte minero y de labor general ante la


DGM, el EIA debe haber sido presentado ante la DGAAM. Para la construcción de las
instalaciones, el EIA debe estar aprobado.

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Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

o de la capacidad de procesamiento de mineral) hasta en


un 50%, y esta ampliación se vaya a ejecutar en áreas no
evaluadas en el EIA original y pueda causar un impacto
ambiental negativo significativo.
• Cuando se quiera incluir nuevas áreas (adyacentes o
cercanas a las incluidas inicialmente en el EIA) para ser
explotadas.
• Cuando se quiera ampliar o modificar la infraestructura de
una operación minera, siempre que se vayan a ver
involucradas áreas no evaluadas en el EIA original y el
proyecto pueda causar un impacto ambiental negativo
significativo.

3.4 Entonces, ¿el EIA es una autorización?

En esencia, no. La aprobación de un EIA no constituye de por sí una


autorización16 propiamente dicha y, en consecuencia, no es una
autorización para el inicio de una operación minera. En esencia, la
aprobación de un EIA implica que el proyecto a ejecutarse es
ambientalmente viable. Más que un “permiso ambiental”, como
comúnmente se llama a los estudios ambientales, el EIA es un
requisito previo fundamental con el que necesariamente se debe
contar antes del inicio de las operaciones.

Para el inicio de las actividades de explotación se requiere, además,


contar con una serie de autorizaciones o tener aprobados diversos
procedimientos administrativos vitales para la ejecución misma del
proyecto, según las normas aplicables a cada caso. Por ejemplo,
será necesario obtener la autorización del propietario del terreno
superficial en el que se desarrollará el proyecto, el Certificado de
Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) de dicha zona, el Plan
de Cierre de Minas, la concesión de beneficio y la concesión de
transmisión eléctrica (de ser el caso), entre otras autorizaciones.17

16 Si bien conforme al Derecho Administrativo existe una diferencia entre licencia,


autorización y permiso, en este estudio estas figuras se utilizan de manera indistinta, a
fin de hacer el tema más digerible para el lector, que no necesariamente es abogado.
17 El artículo 12.2 de la Ley del SEIA señala, a mi parecer erradamente, que la

resolución que aprueba el EIA constituye la certificación ambiental correspondiente,


con lo cual queda “autorizada” la ejecución del proyecto propuesto. Esta disposición
podría generar conflictos entre los titulares de la actividad respectiva (no sólo de la

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Francisco Barrios Vargas

Muchas de estas autorizaciones o procedimientos tienen como


requisito previo el tener aprobado el EIA, lo que hace que la
aprobación de éste sea, la mayoría de las veces, el primer paso en el
proceso de obtención de aquéllos.18 Sin embargo, en la práctica
podría verse al EIA como una autorización, pues, siendo un requisito
previo fundamental, no se podrá iniciar operaciones hasta que éste
haya sido aprobado por la autoridad competente, e incluso un
requisito previo para obtener los permisos necesarios para la
ejecución del proyecto. Hacerlo podría, por un lado, generar la
imposición de multas considerables y, por otro, afectar la relación
con la población o poblaciones del área de influencia del proyecto.

3.5 Autoridad Competente:

La autoridad competente para evaluar y resolver sobre las solicitudes


de aprobación de los EIA de la industria minera es el MEM, a través
de la DGAAM.19 Esta competencia se origina en el artículo 50 de la
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, el cual
dispuso que el Ministerio del sector correspondiente a la actividad
realizada es la autoridad competente para conocer los asuntos
ambientales.20 Esta atribución de los Ministerios implicó una
“sectorialización” de las competencias ambientales. Como bien

minera), las autoridades y las poblaciones cercanas al proyecto, pues es clara en decir
que la aprobación del estudio ambiental implica una autorización para el inicio de
operaciones. ¿Qué pasaría, entonces, si el titular aún no cuenta con la autorización
del propietario de los terrenos superficiales, con la autorización de la DGM para
construir la planta de beneficio o la concesión de beneficio para operarla? ¿Basta
entonces la “certificación ambiental” para iniciar las operaciones? Evidentemente, no.
18 Alegre Chang, Ada. “El arte de obtener licencias y permisos ambientales en el Perú.”

Revista “Minería”, edición febrero 2007. Lima: Instituto de Ingenieros de Minas del Perú.
Página 30.
19 No obstante, en estos días se está discutiendo la viabilidad de crear un Ministerio del

Medio Ambiente que sea el ente rector en materia ambiental en el país,


encontrándose en debate el papel que jugará dicho Ministerio en la aprobación de
los EIAs de la actividad minera.
20 Dicha fórmula también fue recogida por la Quinta Disposición Final de la Ley de

Promoción de Inversiones en el Sector Minero y, posteriormente, por el artículo 226 del


TUO LGM.

352 - RPDE
Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

señala la Dra. Ada Alegre21, “[…] se estableció una suerte de


principio de ventanilla única en materia ambiental […] en base a lo
cual se dispuso que la autoridad ambiental competente es la que
corresponde al sector económico en el que una empresa desarrolla
sus actividades.”22 Por su parte, el artículo 4 del Reglamento para la
Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica designó al
MEM como la autoridad competente en materia ambiental del
sector minero-metalúrgico, y dispuso de manera expresa la
competencia exclusiva de éste para aprobar los EIAs de las
actividades minero-metalúrgicas. A su vez, la competencia
específica de la Dirección General de Asuntos Ambientales (hoy de
la DGAAM) para evaluar y aprobar dichos estudios fue otorgada
mediante Decreto Supremo N° 053-99-EM.

3.6 Contenido y Estructura del EIA:

En sentido amplio, un EIA debe contener toda la información


necesaria para establecer las condiciones ambientales existentes
dentro y en el ámbito de influencia del proyecto, a fin de evaluar los
posibles impactos que pueden ser ocasionados por éste e identificar
las medidas de mitigación necesarias para eliminar dichos impactos
o minimizarlos a niveles aceptables.23 En sentido estricto, de acuerdo
con el artículo 20 del Reglamento para la Protección Ambiental en la
Actividad Minero-Metalúrgica, el EIA debe contener lo establecido
en la Parte Uno del Anexo 2 de dicho Reglamento.24 La citada Parte
Uno establece la estructura y el contenido que deben presentar los
EIAs. De acuerdo con ésta, el EIA debe comprender lo siguiente:

21 Alegre Chang, Ada. “El arte de obtener licencias y permisos ambientales en el Perú.”
Revista “Minería”, edición febrero 2007. Lima: Instituto de Ingenieros de Minas del Perú.
Página 30.27.
22 Teóricamente, esta “sectorialización” permite que el EIA correspondiente a cualquier

proyecto de inversión directamente relacionado con las operaciones mineras (por


ejemplo, una carretera por la que se transportará el mineral), sea tramitado por el
titular de la actividad minera ante la DGAAM. Sin embargo, en la práctica muchos de
estos EIAs son tramitados ante otras autoridades del rubro específico de cada
proyecto.
23 Numeral 3 de la Introducción de la Guía para elaborar EIAs.
24 El artículo 10.1 de la Ley del SEIA establece también el contenido que deberán

presentar los EIAs.

RPDE - 353
Francisco Barrios Vargas

1. Resumen Ejecutivo.
2. Antecedentes.
3. Introducción
4. Descripción del área del proyecto.
5. Descripción de las actividades a realizar.
6. Efectos previsibles de la actividad.
7. Control y mitigación de los efectos de la actividad.
8. Análisis costo-beneficio de la actividad a desarrollar.

Cada uno de dicho ítems contiene una serie de requisitos que


deberán ser desarrollados e incluidos en el EIA por la empresa
consultora que lo elabore.25 Un factor importante que debe tener en
cuenta el titular de un proyecto minero que decida presentar un EIA,
es que éste debe ser elaborado y presentado a nivel de factibilidad.
A continuación se desarrolla brevemente algunas partes importantes
del contenido que debe presentar el EIA:

3.6.1 Resumen Ejecutivo:

La Resolución Ministerial N° 596-2002-EM-DM – Reglamento de


Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de
Aprobación de los Estudios de Impacto de Ambiental en el Sector
Energía y Minas –, establece algunas características que deberá
observar dicho Resumen. El artículo 9 de la citada norma dispone
que éste deberá ser redactado en un lenguaje sencillo, hacer
referencia al marco legal que sustenta los EIAs, transmitir una idea
clara del proyecto en cuanto a su ubicación, tipo y cantidad de
recurso a explotar, contener información sobre infraestructura,
tiempo de ejecución, área, requerimiento de mano de obra,

25La Guía para elaborar EIAs (Disponible en:


http://www.minem.gob.pe/archivos/dgaam/legislacion/guias/
gelaboestuimpacambi.pdf) es una importante y muy útil herramienta para tal efecto,
pues desarrolla los aspectos que debe comprender un EIA y contiene pautas para
guiar su elaboración. Es un documento referencial no vinculante cuya observancia no
puede ser legalmente exigida por ninguna autoridad. Sin embargo, la DGAAM suele
formular observaciones a los EIAs tomando como fuente a esta Guía. Cabe señalar
que a la fecha existe un proyecto de ley que pretende otorgar carácter vinculante a
las guías técnicas para la elaboración de EIAs.

354 - RPDE
Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

características de la zona y posibles impactos, así como contener las


medidas para mitigar o eliminar dichos impactos.26

3.6.2 Aspectos jurídicos:

a) Permisos

En el capítulo de Antecedentes del EIA se debe detallar las


autorizaciones que hayan sido obtenidas o que deba obtenerse para
la ejecución del proyecto, tales como las relacionadas con el uso del
agua, con los terrenos superficiales y el CIRA. Sin embargo, tener
dichas autorizaciones aprobadas no es un requisito para que se
apruebe el EIA. Como se ha señalado anteriormente, el EIA es una
evaluación de la viabilidad ambiental de un proyecto, no una
autorización para el inicio de las operaciones, por lo que no tendría
sentido exigir la obtención de otros permisos o acuerdos para la
aprobación de dicho estudio. Por ello, no deben ser exigidos por la
DGAAM. En todo caso, la previa obtención de las autorizaciones
necesarias para el inicio de las operaciones será fiscalizada
posteriormente por el OSINERGMIN.

b) Titularidad de las concesiones mineras

Un aspecto legal que debe estar totalmente saneado es el relativo a


la titularidad de las concesiones mineras involucradas en el proyecto,
debiendo describirse su estado legal también en el capítulo de
Antecedentes. Las concesiones mineras directamente involucradas
en la explotación del mineral deben estar a nombre del titular del
proyecto, ya sea porque le fueron otorgadas directamente por el
Estado, porque las adquirió en virtud de un contrato de transferencia
o porque le han sido cedidas mediante un contrato de cesión minera
o similar. En caso de que sea titular de las concesiones en virtud de
algún contrato, éste deberá encontrarse vigente y debidamente

26Cabe señalar que si el Resumen Ejecutivo no cumple con dichas características, el


EIA se tendrá como no presentado (artículo 9 del Decreto Supremo N° 596-2002-EM-
DM, concordado con el artículo 8 del Decreto Supremo N° 053-99-EM).

RPDE - 355
Francisco Barrios Vargas

inscrito en la partida electrónica de las respectivas concesiones.27


Respecto de las áreas en cuyos terrenos superficiales se vaya a
construir las instalaciones del proyecto, no será necesario acreditar la
titularidad de las concesiones mineras, pues esto sólo será necesario
cuando se pretenda extraer mineral de las mismas. Es recomendable,
sin embargo, que toda el área involucrada en el proyecto se
encuentre cubierta por concesiones mineras del titular, no sólo por
protección ante una posible contingencia con otro concesionario
minero, sino porque ello permitirá ampliar la zona de explotación a
las demás concesiones. Para esto último, en el EIA deberá evaluarse
el impacto ambiental y el área de todas estas concesiones mineras.

3.6.3 Plan de Manejo Ambiental:

El Plan de Manejo Ambiental es la parte más importante del EIA. Si la


finalidad esencial del EIA es prevenir los impactos ambientales
negativos en el área de influencia de la zona en que se ejecutará el
proyecto, el Plan de Manejo Ambiental es el instrumento específico
para ello. En él se definen las acciones de control, minimización y
previsión de los impactos que deberán ejecutarse durante toda la
vida del proyecto. De acuerdo con el Capítulo II (“Descripción de las
actividades a llevarse a cabo”), numeral 4, de la Guía para elaborar
EIAs, el Plan de Manejo Ambiental debe esquematizar las
obligaciones ambientales en el manejo del proyecto e indicar las
actividades y programas que serán implementados antes y durante
el mismo para garantizar el cumplimiento con los estándares y
prácticas ambientales existentes28.

27 Artículo 163 del TUO LGM.- Los contratos mineros constarán en escritura pública y

deberán inscribirse en el Registro Público de Minería, para que surtan efecto frente al
Estado y terceros.
28 Es importante tener en cuenta que el titular minero deberá respetar todos los Límites

Máximos Permisibles que sean aplicables a sus operaciones.

356 - RPDE
Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

3.6.4 Plan de Cierre de Minas:29

Todo titular de actividad minera está obligado a realizar el cierre de


las áreas, labores e instalaciones de una unidad minera, a través del
Plan de Cierre de Minas30, llevando a cabo las medidas de
rehabilitación necesarias antes, durante y después del cierre de las
operaciones31. El primer contacto del titular de un proyecto minero
con el Plan de Cierre de Minas se da en el EIA, pues éste debe incluir
un Plan de Cierre de las operaciones. Sin embargo, el Plan de Cierre
de Minas que forma parte del EIA se elabora sólo a nivel
conceptual32, ya que dicho instrumento se debe presentar a nivel de
factibilidad dentro del plazo de un año luego de aprobado el EIA por
la DGAAM33.

3.6.5 Ampliación del EIA en proceso de aprobación:

El artículo 22 del Reglamento para la Protección Ambiental en la


Actividad Minero-Metalúrgica dispone que la DGAAM, a través de la
DGM, puede solicitar al administrado que amplíe su EIA (que se
encuentra en proceso de aprobación) en caso de que se trate de un
proyecto de gran envergadura o que pueda implicar un impacto
significativo en el ambiente, debiendo esta ampliación considerar los
aspectos indicados en la Parte Dos del Anexo 2 de dicho
Reglamento. La citada Parte Dos comprende el desarrollo y análisis
de alternativas del proyecto, incluyendo una alternativa de “no
acción”. En efecto, tratándose de proyectos que tengan las
características indicadas, la autoridad podrá exigir que el EIA en
proceso se extienda para desarrollar alternativas a algunos aspectos
del proyecto, e incluso la alternativa de que el proyecto en sí no se

29 De acuerdo con la definición dada por el artículo 3 de la Ley N° 28090 – Ley que
Regula el Cierre de Minas –, el Plan de Cierre de Minas es un instrumento de gestión
ambiental conformado por acciones técnicas y legales, destinado a establecer
medidas que se deben adoptar a fin de rehabilitar el área utilizada o perturbada por
la actividad minera para que ésta alcance características de ecosistema compatible
con un ambiente saludable y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación
paisajista.
30 Artículo 3 del Reglamento para el Cierre de Minas, aprobado por Decreto Supremo

N° 033-2005-EM.
31 Artículo 3 de la Ley que Regula el Cierre de Minas.
32 Artículo 9 del Reglamento para el Cierre de Minas.
33 Ibidem.

RPDE - 357
Francisco Barrios Vargas

lleve a cabo. La finalidad de desarrollar estos aspectos adicionales es


garantizar que el administrado haya analizado y tomado en cuenta
las alternativas “menos nocivas” para el ambiente, debiendo
especificar en esta extensión los fundamentos que le llevaron a elegir
una alternativa y a rechazar otra.34 La alternativa de la “no acción”
sólo podrá ser aceptable en caso de que los impactos ambientales,
sociales y económicos, sean más perjudiciales que beneficiosos.

3.7 Procedimiento de Evaluación del EIA:

3.7.1 Registro de entidades autorizadas a elaborar EIA:

Todos los EIAs que se presenten para su aprobación deben haber


sido elaborados por una empresa inscrita en el “Registro de Entidades
Autorizadas a realizar Estudios de Impacto Ambiental en el Sector
Energía y Minas”, el cual es administrado por el MEM. Esta obligación
se encuentra regulada en el artículo 51 de la Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversión Privada y el artículo 21 del Reglamento
para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica.
Para ello, mediante Resolución Ministerial N° 143-92-EM/VMM se creó
el referido registro en la Dirección General de Asuntos Ambientales
del MEM, norma que fue dejada sin efecto por la Resolución
Ministerial N° 580-98-EM-VMM, la cual a su vez ratificó la existencia de
dicho registro y reformuló su estructura y procedimientos. En
consecuencia, el titular del proyecto deberá encargar la
elaboración de su EIA a una entidad que se encuentre inscrita en el
citado registro.

3.7.2 Requisitos formales para presentar el EIA

La presentación del EIA ante la DGAAM debe realizarse observando


los siguientes requisitos formales:

34 Capítulo IV de la Guía para elaborar EIAs.

358 - RPDE
Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

a) Debe presentarse a la DGAAM dos ejemplares impresos y


digitalizados del EIA35: uno de ellos para revisión de la DGAAM y
otro para que pueda ser consultado por el público en virtud del
derecho de participación ciudadana.
b) Se debe adjuntar el comprobante de haber entregado un
ejemplar del EIA ante el INRENA. Ello en razón de que el artículo 1
del Decreto Supremo N° 056-97-EM36 dispone que las actividades
que modifican el estado natural de los recursos naturales
renovables agua, suelo, flora y fauna37, previamente a su
aprobación por la autoridad sectorial competente, requieren
opinión técnica del Instituto Nacional de Recursos Naturales –
INRENA.38 Asimismo, el artículo 64 del Reglamento de la Ley de
Áreas Naturales Protegidas, aprobado por Decreto Supremo Nº
038-2001-AG, estable el mismo requisito en caso de que las
actividades a realizar modifiquen el estado natural de dichos
recursos, cuando éstos se encuentren ubicados en las Zonas de
Amortiguamiento de las Áreas Naturales Protegidas (ANP).39
c) Se debe adjuntar también el comprobante de haber presentado
dos ejemplares impresos y digitalizados del EIA, tanto en la
Dirección Regional de Energía y Minas (DREM) correspondiente a
la zona del proyecto como en la Municipalidad Distrital de la

35 Artículo 3 del Decreto Supremo N° 053-99-EM – Establecen disposiciones destinadas a


uniformizar procedimientos administrativos ante la Dirección General de Asuntos
Ambientales.
36 Decreto Supremo N° 056-97-EM – Establecen casos en que aprobación de los

Estudios de Impacto Ambiental y Programas de Adecuación de Manejo Ambiental


requerirán la opinión técnica del INRENA.
37 El artículo 2 de la misma norma señala como actividades que modifican el estado

natural de dichos recursos a la alteración del flujo y/o calidad de las aguas, la
remoción del suelo y de la vegetación, el uso del suelo para depósito de relaves, entre
otras; es decir, actividades vinculadas generalmente con la minería.
38 Cabe señalar que el citado artículo 1 del Decreto Supremo N° 056-97-EM,

modificado por Decreto Supremo N° 061-97-PCM, dispone que es la autoridad sectorial


la que deberá remitir al INRENA el ejemplar del EIA, no el administrado.
39 Debe tomarse en cuenta que, conforme al Art. 4.2 de dicho Reglamento, las

actividades que se realicen en las Zonas de Amortiguamiento no deben poner en


riesgo el cumplimiento de los objetivos y fines para los que fue creada la ANP.
Asimismo, conforme al artículo 21 de la Ley N° 26834 – Ley de Áreas Naturales
Protegidas –, concordado con el artículo 102 de su Reglamento, en las ANP de uso
indirecto no se permite la extracción de recursos naturales.

RPDE - 359
Francisco Barrios Vargas

zona en la que posteriormente se llevará a cabo la Audiencia


Pública.40
d) De acuerdo con el Texto Único de Procedimientos Administrativos
(TUPA) del MEM41, debe presentarse un total de 30 ejemplares del
Resumen Ejecutivo: 5 en la DGAAM y 25 en la DREM
correspondiente. Si bien dicho TUPA lo establece como una
obligación del administrado (el cual deberá acreditar su
cumplimiento adjuntando el cargo de haber presentado los 25
ejemplares en la DREM), el artículo 8 de la Resolución Ministerial
N° 596-2002-EM-DM dispone ésta es una obligación de la DGAAM
y la DREM, pues señala que éstas están obligadas a proporcionar
al público que lo solicite, de forma gratuita, hasta un límite
máximo de 30 ejemplares del Resumen Ejecutivo.
e) A fin de acreditar la vinculación de quien solicita la aprobación
del EIA con el proyecto, se debe presentar copia autenticada
por el fedatario institucional del MEM, legalizada por Notario o
certificada por los Registros Públicos, según corresponda, del
documento que acredite la representación legal o las respectivas
facultades inscritas en el registro correspondiente.42
g) Por último, deberá pagarse los correspondientes derechos por el
trámite y adjuntarse, debidamente llenado, el formato de
presentación que para estos casos ha establecido el MEM.

3.7.3 Participación Ciudadana

Un componente sumamente importante y algunas veces definitorio


del procedimiento de revisión y aprobación de un EIA es la
participación ciudadana. La participación ciudadana en materia
ambiental es un derecho de todas las personas y uno de los
principios fundamentales del Derecho Ambiental43. Tiene por

40 Artículo 8 del Decreto Supremo N° 596-2002-EM-DM.


41 Disponible en http://www.minem.gob.pe/ministerio/tupa/TUPA0130oct07.pdf.
42 En caso de que el titular del proyecto sea una persona jurídica, el representante que

suscriba la solicitud de aprobación del EIA deberá contar con facultades generales de
representación debidamente inscritas en la partida electrónica de la empresa,
conforme a lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento
Administrativo General – y el artículo 14 de la Ley N° 26887 – Ley General de
Sociedades.
43 Artículo III del Título Preliminar de la Ley General del Ambiente.

360 - RPDE
Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

finalidad permitir al ciudadano común expresar sus opiniones,


plantear sus consultas y colaborar, con su conocimiento, en los
procesos de toma de las decisiones que involucren aspectos
ambientales44. El Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana
en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el
Sector Energía y Minas, aprobado por Resolución Ministerial N° 596-
2002-EM-DM, es la norma aplicable a los procesos de participación
ciudadana para los EIAs (y otros estudios ambientales) de las
actividades mineras45. De acuerdo con dicha norma, existen diversos
mecanismos de participación ciudadana que deben ser
implementados durante el procedimiento de evaluación de un EIA.

a) Talleres Participativos:

El primero de los mecanismos a aplicar es el de los talleres


participativos previos. Éstos pueden llevarse a cabo antes del inicio
de la elaboración del EIA, durante su elaboración y luego de
presentado al MEM. El número de talleres es determinado por la
DGAAM en coordinación con la DREM respectiva, en función de la
envergadura del proyecto y de su incidencia territorial46, debiendo
por lo menos llevarse a cabo un taller en cada localidad ubicada en
el área de influencia directa del proyecto47.

b) Audiencia Pública:

El momento central del proceso de participación ciudadana es la


Audiencia Pública. De acuerdo con la definición contenida en el
artículo 3.2 del citado Reglamento, ésta es un acto público a cargo
de la DGAAM (o de la DREM respectiva, si el encargo le ha sido
delegado por la DGAAM), en el cual se presenta a la ciudadanía el
EIA ingresado al MEM, registrándose las observaciones que formulen

44 “Informe Legal sobre la Participación Ciudadana”. Sociedad Peruana de Derecho


Ambiental, noviembre de 2004. Página 1.
45 Actualmente se encuentra en discusión un proyecto de reglamento de participación

ciudadana aplicable únicamente a la industria minera, el cual ha generado fuertes


críticas por parte del sector debido a la poca vinculación de dicho proyecto con la
realidad y a su pronosticada falta de efectividad para prevenir conflictos socio-
ambientales. No obstante, contiene algunas buenas excepciones.
46 Artículo 3.1, literal c), de la Resolución Ministerial N° 596-2002-EM-DM.
47 Artículo 4 de la Resolución Ministerial N° 596-2002-EM-DM.

RPDE - 361
Francisco Barrios Vargas

los asistentes. Por lo general se lleva a cabo sólo una audiencia, pero
la DGAAM puede disponer que se realice más de una dependiendo
de la envergadura del proyecto y de su incidencia territorial48. El
lugar, el día y la hora de la audiencia son establecidos por la
DGAAM, para lo cual se deberá tomar en cuenta el centro poblado
más cercano al proyecto, así como el día y hora que garanticen una
mayor asistencia de la población. La convocatoria a la audiencia
requiere de una importante difusión. Para ello, una vez presentado el
EIA, la DGAAM notificará al titular del proyecto el aviso mediante el
cual se hará de conocimiento del público que se ha presentado
dicho estudio y se convocará a Audiencia Pública. Este aviso deberá
ser publicado por el titular en el Diario Oficial El Peruano y en el diario
de mayor circulación de la zona del proyecto, con un mínimo de 40
días calendarios de anticipación respecto de la fecha de la
audiencia. Si bien el Reglamento bajo análisis no lo regula, el MEM
tiene la política de solicitar al titular que publique el referido aviso en
lugares visibles de los centros poblados de la zona de influencia del
proyecto. Asimismo, el titular debe contratar la difusión de la
convocatoria a través de anuncios radiales en una estación radial de
la localidad o localidades donde se ejecutará el proyecto. En el caso
del EIA Modificatorio, no se requiere de una Audiencia Pública, pero
sí de talleres participativos49. Del mismo modo, aunque el Reglamento
en cuestión no lo dispone, mediante dicha notificación el MEM
requiere al titular para que presente los originales de las
publicaciones efectuadas, así como copia del contrato de difusión
radial, entre otros documentos. Por otro lado, el artículo 6.3 del
Reglamento en cuestión otorga a las autoridades involucradas la
facultad de solicitar el apoyo de la fuerza pública, a fin de
resguardar la seguridad de las personas. Asimismo, el artículo 7 prevé
la posibilidad de suspender la audiencia por caso fortuito o fuerza
mayor, a fin de que se realice en fecha posterior.50

48 Ibidem.
49 La explicación sobre la base jurídica de esto se encuentra en el numeral 3.7.4 del
presente estudio.
50 Uno de los aspectos positivos del proyecto de reglamento que se viene discutiendo

es que plantea la posibilidad no sólo de suspender al Audiencia Pública, sino también


de prescindir de ella definitivamente por caso fortuito, fuerza mayor o por cualquier
otra circunstancia (como el uso de la violencia) que pudiera poner en riesgo la salud o
integridad de los participantes. En estos casos, el proyecto prevé el reemplazo de la

362 - RPDE
Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

Luego de realizada la Audiencia Pública, el público interesado (que


no será necesariamente de la zona de influencia del proyecto)
podrá presentar a la DGAAM o a la DREM respectiva observaciones,
propuestas o sugerencias, las cuales deberán ser evaluadas por la
DGAAM, señalando el resultado de dicha evaluación en el informe
que emita durante el procedimiento de revisión del EIA.

3.7.4 Plazo de aprobación del EIA:

Puede decirse que en el procedimiento de aprobación de un EIA


existen dos plazos: el plazo legal y el plazo real. El plazo legal es de
120 días calendarios51. Al respecto, es importante tener presente que
se trata de un procedimiento administrativo de evaluación previa
con silencio administrativo negativo52. Esto significa, por un lado, que
la DGAAM deberá evaluar la legalidad de la solicitud y su
correspondencia con las normas aplicables, previamente a su
aprobación, y, por otro lado, que vencido el referido plazo sin que la
DGAAM haya emitido algún pronunciamiento sobre la evaluación
del EIA, éste se tendrá por desaprobado. En este último caso el
administrado tiene dos opciones: 1) interponer el recurso
correspondiente a fin de impugnar esta denegatoria tácita o 2)
esperar a que la DGAAM se pronuncie. Dado que la primera de las
opciones suele tomar un tiempo excesivo, es recomendable optar
por la segunda. En consecuencia, el plazo de 120 días fijado por la
norma es, antes que un plazo para la aprobación, un plazo para una
primera revisión. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 4 del
Decreto Supremo N° 053-99-EM, de existir observaciones al EIA, la

audiencia por otros mecanismos de participación y amplia difusión a través de medios


de comunicación locales. No obstante, algunos hechos recientes hacen necesario
incluir como causal para prescindir de la audiencia, a la manipulación o presión social
insuperable que impida a la población participar o manifestarse libremente en ella.
51 Artículo 4.1 de la Ley N° 27798 – Ley que establece plazos para la evaluación previa

de ciertos procedimientos administrativos tramitados ante el Ministerio de Energía y


Minas.
52 Artículo 1 del Decreto Supremo N° 036-2006-EM – Establecen Disposiciones Generales

para la aplicación del Silencio Administrativo Negativo en procedimientos tramitados


ante la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros –, concordado con el
artículo 34 de la Ley del Procedimiento Administrativo General y con la Primera
Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N° 29060 – Ley del Silencio
Administrativo.

RPDE - 363
Francisco Barrios Vargas

DGAAM notificará por escrito al administrado para que absuelva las


mismas en un plazo máximo de 90 días. Si no se subsana las
observaciones dentro del plazo otorgado, el procedimiento podrá
ser declarado en abandono. Luego de subsanadas las
observaciones, la DGAAM tendrá un plazo de 30 días calendarios
para emitir un pronunciamiento. Este nuevo plazo también está sujeto
al silencio administrativo negativo53, por lo que será de aplicación lo
indicado en el párrafo precedente. Asimismo, el INRENA, que
también participa en la evaluación del expediente a través de la
emisión de una opinión técnica (favorable o desfavorable), tendrá
un plazo de 20 días hábiles desde que le fue remitido el expediente,
para pronunciarse sobre la evaluación del EIA. Si no se pronuncia
dentro de dicho plazo, se deberá entender que no tiene
observaciones al EIA.54 En conclusión, luego de la primera
evaluación, la DGAAM emitirá observaciones al expediente, las
cuales deberán ser subsanadas por el administrado, repitiéndose esta
secuencia hasta que el expediente se encuentre totalmente
subsanado, a criterio de la DGAAM. Es por ello que se habla de un
plazo real, pues en la práctica el procedimiento de revisión y
aprobación de un EIA suele tomar, por lo general, desde siete meses
(en el mejor de los casos) hasta un año y medio, dependiendo de la
calidad del expediente.55

Por otro lado, no menos importante es el plazo que se aplica a la


revisión y aprobación de un EIA Modificatorio. En realidad, este
procedimiento no se encuentra regulado en una norma, lo cual
constituye un gran vacío legal que el MEM ha sabido corregir. En
efecto, si bien la figura del EIA Modificatorio legalmente no existe, el
MEM ha corregido este defecto estableciéndola en su TUPA como un

53 El artículo 5 del Decreto supremo N° 053-99-EM, modificado por Decreto Supremo N°


041-2001-EM, prevé para este caso el silencio administrativo positivo; sin embargo,
conforme a las normas citadas en la Nota al pie de página N° 52, este artículo debe
entenderse modificado y adecuado al silencio administrativo negativo.
54 Artículo 1 del Decreto Supremo N° 056-97-EM, modificado por Decreto Supremo N°

061-97-PCM.
55 Es común que la calidad del EIA dependa del nivel de la entidad que lo elabore. Un

EIA de baja calidad será objeto de una mayor cantidad de observaciones, lo cual
redundará en la duración del procedimiento. Asimismo, el poco personal de la
DGAAM y la excesiva laboral de éste juegan un papel importante en el plazo.

364 - RPDE
Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

procedimiento regulado y adoptando criterios para su aplicación. El


plazo legal previsto por el TUPA para este procedimiento es de 30
días hábiles, plazo que estará sujeto a las consideraciones indicadas
anteriormente para la aprobación de un EIA original, incluyendo el
silencio administrativo negativo56. Por su parte, el plazo real varía
generalmente de cuatro meses (en el mejor de los casos) a un año,
dependiendo también de la calidad de la información que se
presente.

En ambos casos, luego de subsanadas todas las observaciones y


haber cumplido todo el procedimiento, la DGAAM aprobará el EIA
mediante Resolución Directoral.

3.8 Cumplimiento del EIA y Fiscalización Ambiental:

El EIA es un instrumento que debe ser aplicado de manera efectiva


durante la construcción y operación del proyecto, pues todo lo
declarado en él constituye un compromiso del titular que deberá ser
respetado durante toda la vida de la mina. Para garantizar el
cumplimiento de los compromisos asumidos en virtud del EIA57, la
legislación ha dispuesto una serie de mecanismos de control de las
actividades mineras, como las fiscalizaciones anuales en materia
ambiental., Desde el año 2007, la fiscalización corresponde al
OSINERGMIN (históricamente estuvo a cargo del MEM), pues le fue
transferida mediante Ley N° 2896458. De acuerdo con el Reglamento
de Fiscalización de las Actividades Mineras, aprobado por decreto
Supremo N° 049-2001-EM59, la fiscalización se realiza a través de los

56 Artículo 1 del Decreto Supremo N° 036-2006-EM.


57 El artículo 6 del Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-
Metalúrgica dispone que es obligación del titular poner en marcha y mantener
programas de previsión y control contenidos en el EIA.
58 La “Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades

mineras al OSINERG” modificó la Ley N° 26734 (Ley de creación del OSINERG),


definiendo a esta entidad como “Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y
Minería – OSINERGMIN –, transfiriéndole las competencias de fiscalización reguladas en
la Ley N° 27474 y adecuándola a las nuevas competencias otorgadas. Dicha
transferencia comprendió la fiscalización de las actividades mineras de la mediana y
gran minería, pero no de la pequeña minería ni de la minería artesanal, la cual está a
cargo de los Gobiernos Regionales.
59 Esta norma reglamenta la Ley N° 27474 – Ley de Fiscalización de las Actividades

Mineras –, la cual fue derogada por la ley que otorgó esta competencia al

RPDE - 365
Francisco Barrios Vargas

Programas Anuales de Fiscalización (y excepcionalmente, de los


exámenes especiales dispuestos para situaciones específicas). Es así
que anualmente se lleva a cabo en cada unidad minera una
fiscalización ambiental mediante la cual se verifica el cumplimiento
de los compromisos y aspectos de carácter ambiental contenidos en
el EIA y que todas las actividades que se realizan en la unidad minera
se hagan observando las normas ambientales aplicables. La
fiscalización es realizada in situ por un fiscalizador externo
(generalmente una empresa) designado por el OSINERGMIN, el cual
debe estar inscrito en el Registro de Fiscalizadores Externos que antes
administraba la DGM y que ahora debe implementar el
OSINERGMIN.60 Luego de finalizada la fiscalización, el fiscalizador
emitirá un informe que deberá ser presentado a dicha entidad. En
caso de corroborarse un incumplimiento grave del EIA o de las
normas ambientales, podrá aplicarse las multas que correspondan
según el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador
de OSINERGMIN, aprobado por Resolución N° 640-2007-OS-CD.
Asimismo, el fiscalizador puede emitir observaciones que deberán ser
subsanadas por el titular minero en los plazos que, para tal efecto, se
determinen en el acta que se suscriba al finalizar la visita de
fiscalización.

IV. CONCLUSIONES.

El EIA es un instrumento necesario y obligatorio para el inicio de todo


proyecto minero y, en algunos casos, para las ampliaciones de éstos.
No debe ser visto solamente como una obligación legal a ser
cumplida para el inicio de una actividad, sino como una
oportunidad para demostrar que la minería, además de generar
desarrollo y riqueza, se puede realizar en armonía con el ambiente. Es
por ello que su aprobación debe consolidarse como garantía de que

OSINERGMIN. Sin embargo, la Primera Disposición Complementaria Transitoria de esta


última ley, señala que, en tanto se aprueben por el OSINERGMIN los procedimientos de
fiscalización de las actividades mineras a su cargo, seguirán vigentes las disposiciones
sobre esta materia contenidas en la Ley Nº 27474 y continuarán aplicándose los
procedimientos establecidos en el Reglamento de Fiscalización de Actividades
Mineras.
60 Artículo 5 y Primera Disposición Complementaria Transitoria del la Ley N° 28964.

366 - RPDE
Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental
de las Actividades Mineras

la ejecución de un proyecto minero no afectará significativamente el


ambiente, para lo cual el Estado, los titulares de la actividad minera y
las entidades encargadas de elaborar los EIAs deben sumar
esfuerzos.

Como habrá podido apreciarse a lo largo del presente estudio, un


EIA está vinculado con muchas normas jurídicas de obligatorio
cumplimiento, tanto durante como después de su aprobación. No he
pretendido abarcar la totalidad de normas relacionadas con el tema
(pues implicaría un trabajo sumamente extenso), sino aquéllas más
importantes y fundamentales que deben ser necesariamente
tomadas en cuenta por los abogados, empresarios o consultores
cuyo trabajo esté relacionado con un EIA o con la ejecución de un
proyecto minero. Dichas normas se encuentran dispersas y contienen
una serie de imprecisiones, por lo que es necesario mejorarlas e
integrarlas en un cuerpo normativo de más fácil acceso,
comprendiendo de manera expresa el criterio de riesgo analizado en
el presente estudio.

Desde su elaboración, pasando por su revisión, aprobación e


implementación, un EIA demanda una gran inversión en tiempo y en
dinero. El tiempo juega un papel importantísimo tanto en la
construcción de un proyecto minero como en el inicio de las
operaciones, y el EIA es uno de los ejes centrales, por lo que una
planificación estratégica de los innumerables permisos y gestiones
exigidos por la legislación, con énfasis en el EIA, es especialmente
recomendable.

RPDE - 367