Mobilite_Ville_JCC

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Quand la mobilité oblige à repenser l’urbanisme
Par Jean-Charles Castel1

Cet article témoigne de la façon dont les champs respectifs de la mobilité et de l’urbanisme se sont ouverts et entrecroisés dans la période récente, comment ils se heurtent aux mêmes difficultés, et comment cette rencontre oblige à repenser l’urbanisme. Le texte se compose de trois parties. La première rend compte de cette ouverture réciproque de l’urbanisme et de la mobilité. La seconde situe la portée des politiques locales d’urbanisme et de mobilité dans le nouveau contexte de l’action publique territoriale. La dernière partie examine deux questions mises en exergue par les nouveaux rapports entre ville et mobilité, les choix de localisation de l’habitat d’une part, puis de la notion de ville multipolaire d’autre part.

1-ère partie : Quand les politiques urbaines et de mobilité se rencontrent

L’élargissement au risque de la dilution L’urbanisme a agrégé à lui, les uns après les autres, tous les problèmes de la société. L’intérêt de l’urbanisme pour la mobilité est le signe d’une ouverture en même temps que le reflet d’une explosion dans laquelle l’urbanisme, comme la mobilité, transforment leurs repères. Pour s’en rendre compte, il faut se reporter quelques décennies en arrière. Avec la Loi d’Orientation Foncière de 1967, l’urbanisme avait atteint une sorte d’accomplissement. Les outils de planification urbaine cernaient clairement son champ. Celui-ci se limitait essentiellement à la prévision des équipements et à l’affectation des espaces urbanisables. Cette époque a symbolisé l’aboutissement d’une pensée de la modernité dans laquelle la production des villes semblait pouvoir être taylorisée. L’urbaniste s’occupait de ses plans et de ses règlements, l’ingénieur transport de ses ponts et de ses routes. Chacun pouvait vaquer à ses occupations. Le tout était sensé s’emboîter dans un ensemble de procédures, d’autant plus facilement qu’elles étaient mises en oeuvre sous la houlette d’un pouvoir centralisé. Même si la réalité fut plus complexe, cette période est restée dans les mémoires comme celle d’une capacité exceptionnelle d’instrumentalisation de l’urbanisation. Par contraste, depuis lors, le contexte laisse la place à un sentiment de déprise. Le développement urbain ne fait que répercuter les mutations de l’économie et l’accroissement de l’autonomie politique des territoires. Face à cela, l’urbanisme a été maintes fois sommé de se réformer, pour recouvrer
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Chef de groupe Observation urbaine au Centre d’Etudes sur les Réseaux, les Transports, l’Urbanisme et les constructions publiques (CERTU)

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sa capacité à promettre à nouveau, à dominer, à instrumentaliser la mise en ordre du cadre de vie. On ne compte plus les lois qui vont dans ce sens depuis trente ans. Il suffit de mesurer l’épaississement du code de l’urbanisme, lequel a à peu près doublé de volume pendant ce temps. L’urbanisme a tenté mille soubresauts, pour augmenter son emprise. Ce faisant, il a agrégé à lui, les uns après les autres, tous les problèmes de la société. Cette ouverture a commencé à la fin des années soixante-dix avec l’intégration des enjeux de protection de la nature et de préservation contre les risques2. Puis, à partir de la Loi d’Orientation pour la Ville3, la planification urbaine a pris en charge de plus en plus de préoccupations sociales. Maintenant elle est tenue d’intégrer aussi les problèmes d’économie d’énergie, de déplacements4 et ainsi de suite. L’urbanisme est devenu un « trou noir » qui a essayé de tout avaler, au risque d’éclater. Plus il s’ouvre au monde, plus il se dilue, plus il dissout sa portée instrumentale. Il risque de n’être plus guère qu’un espace de communication et de débat de société, comme l’illustrent les récents « Projets d’Aménagement et de Développement Durable ». Chaque nouvelle ouverture a suscité de nouveaux espoirs, de nouvelles promesses de dépassement des problèmes. La dernière euphorie fut la loi Solidarité et Renouvellement Urbains5. Elle a réactivé, plus que d’autres, le mythe de l’intégration totale, la cohérence globale et surplombante, qui pourra enfin tout embrasser et tenir en main le destin de chaque territoire. C’est à cette occasion que l’intégration urbanisme-transports s’est imposée comme une évidente nécessité. Cette question avait déjà été mise en exergue dès la Loi sur les Transports Intérieurs6. La loi SRU a concrétisé la fusion des enjeux de déplacements et d’urbanisme en modifiant l’imbrication et la portée respective des normes. Désormais, ces deux dimensions semblent indissociables, comme les deux faces d’un même objet.

D’un urbanisme de plan à un urbanisme de gestion L’urbanisme n’est plus l’art de « faire » l’urbanisation, mais l’art de « faire avec ». La préoccupation de concilier la ville et les transports ne date pas d’aujourd’hui. On la trouve déjà dans les projets utopiques de Filarete, puis dans les croquis de Léonard de Vinci à la Renaissance. Elle est au coeur du projet de ville linéaire de Soria y Mata à la fin du XIXe siècle. Elle est également présente chez Tony Garnier, puis dans la Broadacre City de Franck Lloyd Wright. Mais, pendant des siècles, la pensée sur la ville a été dominée par des conceptions figées. Les axes de transports locaux ne sont pas appréhendés comme une force d’entraînement des mutations géographiques, mais seulement comme un support de composition urbaine. Dans ce contexte, l’urbanisme se pense à travers la projection d’un état futur à atteindre, conçu comme un état stable, comme l’illustre la représentation en perspective ou en maquette. Au temps des créations urbaines, depuis les cités bastionnées de la Renaissance jusqu’aux villes nouvelles du vingtième siècle, l’urbanisme a pu se définir comme « l’art de bâtir les villes ». Les plans d’extension du début du vingtième siècle, les Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) ont contribué à voir
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Loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. La loi et ses textes consécutifs rendent opposables les servitudes d’environnement aux autorisations d’occupation du sol. 3 Loi n°91-662 du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville. 4 Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE). 5 Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). 6 Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation sur les transports intérieurs (LOTI).

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l’urbanisation comme un acte d’édification. Urbanisme et urbanisation allaient alors de pair ; l’un façonnant l’autre. Cette approche n’a pas complètement disparu. Elle est encore présente chez les spécialistes de la conception des espaces. Mais cet effort semble de plus en plus marginal par rapport aux enjeux contemporains de la gestion urbaine. Tel est le constat que nous allons tirer maintenant. L’urbanisme est en train de changer de fond en comble. La pratique s’est radicalement transformée, en une génération. Comme dans l'industrie, le métier doit s’adapter à l'apparition d'une économie de l’abondance et à l'ère du recyclage. Nous sommes passés d'un urbanisme d'équipement du territoire à un urbanisme de gestion du territoire. Finis les trente glorieuses, les perspectives à réaliser, les stocks à atteindre, les flots de croissance démographique et urbaine à juguler. Voilà soixante ans qu’il n’y a pas eu de guerre, fait exceptionnel dans l’histoire. Les villes semblent quasiment achevées et n’évoluent plus que sur les franges. Mais à l’intérieur des espaces urbanisés, les choses ne sont pas immobiles pour autant. On est déjà en train de redémolir les bâtiments issus de la reconstruction. L’heure est à l’immixtion du marché dans les mécanismes de régulation urbaine, entraînant discriminations, délocalisations, décompositions et recompositions. L'urbaniste n'est plus un planificateur de villes futures, à construire, mais un gestionnaire d’agglomérations existantes, en perpétuelle reconfiguration sous l'effet des tensions internes, des concentrations d'atouts et de handicaps. Son travail n'est plus de projeter une nouvelle partition de l'espace, mais de lutter contre les déséquilibres en cours. L’urbanisme et l’urbanisation ne marchent plus ensemble ! L’urbanisation traduit maintenant l’idée de la ville se transformant toute seule, par le seul jeu des arbitrages individuels face au vieillissement et du renouvellement du parc immobilier et des aménités locales. Soulignons que le marché est désormais déterminé en priorité par les locations et les mutations réalisées dans l’ancien7. L’urbanisme n’est plus l’art de « faire » l’urbanisation, mais l’art de « faire avec » la mobilité des localisations.

Quand la ville toute entière devient mobile Si un tyran sommeillait en chaque urbaniste, celui-ci rêverait de pouvoir fixer le peuplement comme il l’entend. Les urbanistes ont tenté de saisir l’enjeu de maîtrise des déplacements dans le nouveau contexte de la ville en mouvement. L’évolution contemporaine réside dans la façon d’appréhender le rapport entre les espaces et la mobilité comme une interaction. Ce rapport est dynamique, instable. Il échappe en grande partie à la saisie par les plans et les règlements, mais il s’agit néanmoins de le canaliser ou d’en limiter les dérives et les effets pervers. L’attirail traditionnel de l’urbaniste est fait pour une ville statique, définie par son contenant, c’est à dire ses formes urbaines et ses infrastructures constituant un artefact, qu’il s’agirait de façonner une fois pour toutes. Mais les outils de l’urbaniste atteignent leurs limites quand il s’agit de gérer le contenu de la ville, c’est à dire ses activités économiques, ses emplois, ses habitants, qui se déplacent comme un fluide au gré de l’évolution des enchères immobilières, de l’attractivité et de la concurrence entre espaces.
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LACAZE J-P. La formation des prix fonciers et immobiliers. in Annales des Ponts et Chaussées - Nouvelle série, n° 95 et n° 96, 2000.

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Le drame de l’urbanisme réside en ce qu’il tente de produire un discours sur le contenu alors qu’il ne maîtrise au mieux que les contenants, c’est à dire le cadre bâti. L’urbanisme n’agit que sur des coquilles vides. Non seulement il n’agit que sur les espaces, mais essentiellement sur les espaces futurs, c’est à dire sur l’immobilier neuf qui se construit chaque année, soit à peu près l’équivalent de 1 à 2% du poids du parc existant. Or la population est fluide. Les nouveaux arrivants ne sont pas assignés à résidence. Ils sont libres de déménager. Du moins, ceux qui le peuvent, et c’est bien là le problème ! En France, la mobilité résidentielle est de l’ordre de 9% par an. Ce n’est pas au moment de l’inauguration des nouveaux immeubles que l’on peut mesurer la réussite d’une opération, mais au moment de la revente sur le marché de l’occasion. Ce que les urbanistes essaient de faire, lorsqu’ils veulent introduire de la mixité sociale, le marché tend à le redéfaire aussitôt. Si un tyran sommeillait en chaque urbaniste, celui-ci rêverait de pouvoir fixer le peuplement comme il l’entend. Il gèlerait les flux et, ainsi, ferait en sorte que la dynamique urbaine cesse enfin de faire échouer ses plans. En l’absence de ce pouvoir, il faut se résoudre à reprendre sans cesse le travail, à corriger les déséquilibres en cours, les concentrations ou les expansions non contrôlées. L’urbaniste gestionnaire d’aujourd’hui sait qu’il n’est plus un bâtisseur d’éternité. Il n’a plus le droit de rêver à une ville cohérente, parce qu’il sait que son action ne peut se déployer que dans la conjugaison d’une injonction paradoxale, celle de produire de la valeur d’un côté et le souci de faire une ville pour tous de l’autre. Toute action de mise en valeur de l’espace est une réallocation d’externalités récupérée rapidement par le marché. Ainsi va la ville fluide, condamnant irrémédiablement toute forme de plan à l’obsolescence avant même qu’il ne puisse aboutir. L’urbaniste contemporain s’apparente au pauvre Sisyphe luttant contre la gravité. Peut-être doit il considérer sa nouvelle condition comme l’expiation de ses arrogances passées. Pour exorciser le caractère éphémère de son action, il ne cesse d’en appeler à la création d’un urbanisme « durable ». Il brandit ses rêves de quartiers et bâtiments « durables », comme autant d’incantations à la stabilité, pour tenter de conjurer l’irréfragable entropie urbaine, qui fait que les promesses d’un jour d’édifier la « cité radieuse » ont pu se transformer en cauchemar le lendemain. Comment agir puisqu’on n’a pas le droit de décider autoritairement de la répartition du peuplement ? A y regarder de plus près, les localisations de chaque ménage peuvent être analysées comme dépendant en partie de leurs capacités d’accès aux moyens de transport. Plus cette interaction a été mise en évidence, plus s’est imposée l’idée que l’on pourrait essayer d’influencer les conditions d’arbitrage de la population en contraignant ou en facilitant ses capacités de déplacement. L’espoir de pouvoir manipuler la mobilité ouvre ainsi la voie à un nouvel espace d’instrumentalisation possible pour les urbanistes, afin d’agir sur l’occupation du sol et, espère-t-on, sur les comportements des ménages. La maîtrise de la mobilité serait-elle le nouveau sésame du contrôle du développement urbain ? L’idée n’a pas manqué de susciter l’enthousiasme. Pourtant, il n’y a pas si longtemps, la mobilité était quasiment ignorée des enjeux sociourbains. Elle était réduite à un problème technique de capacité de réseaux. Voila que, en quelques années, elle a été mise en avant comme l’alpha et l’oméga des ressorts de l’action urbaine. Elle est chargée d’entraîner dans son sillage les recompositions sociales espérées et doit assurer la relève de défis environnementaux planétaires. Pour témoigner de cet engouement, un vaste programme d’études appliquées, intitulé « Programme Interface

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Urbanisme Déplacements », a mobilisé le Centre d’Etudes sur les Réseaux, les Transports et l’Urbanisme (CERTU) et ses partenaires8, pendant quatre ans, depuis 2002. Il a été co-signé par huit directions d’administrations centrales, fait exceptionnel qui montre l’intérêt porté de toutes parts aux ressorts de la mobilité. La mobilité au delà des transports La question du lien entre mobilité et construction des liens sociaux a modifié la conception même de la mobilité. L’intérêt suscité par la mobilité s’explique parce que les questions soulevées dépassent de loin le seul champ de la conception des infrastructures. D’ailleurs les termes employés sont allés en s’élargissant. Des questions de « transports », on est passé aux « déplacements », puis enfin à la « mobilité ». Le mot revêt plusieurs acceptions. Il est utilisé aussi bien dans le monde des transports que chez les démographes, chez les spécialistes de l’habitat ou de l’emploi. C’est que, précisément, les différentes mobilités des uns et des autres apparaissent comme reliées. L’étude de la mobilité témoigne du grand défi contemporain que constitue la sortie d’une époque synchronisée par le travail salarié stable et à horaires réguliers. Elle rend compte de la montée en force d’un monde fait de parcours différenciés, désynchronisés, d’emplois du temps plus libres pour les retraités et plus instables pour les actifs. Les répercussions vont bien au delà des seules questions de transport. Elles interrogent la construction des liens sociaux traditionnellement construits essentiellement par la sphère du travail. La question du lien entre mobilité et construction des liens sociaux a modifié la conception même de la mobilité. Celle-ci n’est plus seulement une affaire de technicien. Ce n’est plus la mobilité pour la mobilité, étudiée comme un objet en soi. On se déplace toujours pour un but qui est d’entrer en interaction physique avec quelqu’un situé quelque part9. Jusqu’à présent la mobilité était vue à partir des flux réels, comme la résultante d’arbitrages de localisations liés à des contraintes diverses (économiques, démographiques, géographiques…) Aujourd’hui, elle est également regardée de plus en plus à travers le potentiel dont chacun dispose pour se déplacer, comme une aptitude, un capital, voire un droit ou, corrélativement, un facteur de discrimination. A l’opposé de l’évolution vers une société totalement fluide10, la place de la mobilité dans la construction des liens sociaux amène à s’intéresser aux laissés pour compte de la mobilité 11. Nous sommes dans une société où cohabitent les peu mobiles ou immobiles à côté des hypermobiles. Avec l’instabilité et la flexibilité du temps de travail, l’individualisation des modes de vie nécessite de s’organiser davantage pour développer ses interactions sociales et se synchroniser avec ses relations. La capacité de chacun à exister dans la société dépend de son potentiel d’interactions sociales. Plus les individus ont un réseau de relations étendu, plus leur capital augmente en capacités à trouver un emploi et à s’adapter.
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Les travaux du programme Interface Urbanisme Déplacements (IUD) sont consultables en ligne sur http://www.certu.fr 9 Voir notamment Marc Wiel « Ville et mobilité, deux résultantes d’un même système d’interactions sociales » in WIEL M. Ville et mobilité, un couple infernal ? Ed. de l’Aube, Paris, 2005. 91p. 10 Voir notamment URRY J. Sociologie des mobilités. Ed. Armand Colin, Paris, 2005. 252p. 11 Voir le numéro de la revue Urbanisme : Mobilité(s)/Exclusion(s), Revue Urbanisme, n° 347, mars-avril 2006.

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Voilà posé l’enjeu élargi de la mobilité. Le rêve d’une société uniformément de plus en plus mobile, assimilée à plus de liberté, est fini. L’offre croissante en moyens de déplacement se traduit en exigence d’aptitude à la mobilité, à laquelle chaque individu répond de façon différenciée selon ses capacités culturelles, sociales et économiques. La capacité individuelle à la mobilité devient totalement intégrée à la capacité à se former et à travailler 12, ce qui ne se résume pas à construire une route ou amener une ligne de bus dans un quartier. Une autre prise de conscience majeure a été le poids de la mobilité dans les enjeux environnementaux13, depuis les pollutions locales, les conséquences sur l’asthme et la mortalité, jusqu’à l’effet de serre. La croissance de la mobilité correspondait, depuis le XVIIe siècle, à un objectif de développement économique, en même temps qu’elle devait permettre d’aérer et d’assainir la ville. La vision économique était cohérente avec le souci hygiéniste. Tout s’est renversé dans la période contemporaine. De tout temps, les mesures de santé publique font partie des motivations les plus structurantes des décisions d’urbanisme. Dès lors que les scientifiques ont mis en évidence les impacts négatifs de certains transports sur la santé publique, dès lors que, de surcroît, une partie du développement économique devient davantage immatériel et moins dépendant des transports, la mobilité est devenue un objet de débat pour tenter de discerner celle qui serait vertueuse de celle qui serait nuisible, et afin de mettre en place des politiques pour l’une et contre l’autre.

Les discours changent de camp La maîtrise de l’urbanisme est apparue aux ingénieurs transports comme une ressource pour leur action, autant que la maîtrise des déplacements en constitue une pour les urbanistes. Le champ d’études de la mobilité a explosé. Comme l’urbanisme, la mobilité a absorbé tous les enjeux de la société. Les deux mondes étaient appelés à travailler ensemble. Comme les urbanistes, les experts en transports passent leur temps à lutter contre l’entropie urbaine. La tendance historique à la dédensification humaine des villes et leur expansion spatiale rend de plus en plus difficile le développement des transports en commun et impose progressivement la domination quasi-exclusive de la voiture. Face à cela, la maîtrise de l’urbanisme est apparue aux ingénieurs transports comme une ressource pour leur action, autant que la maîtrise des déplacements en constitue une pour les urbanistes. Les champs professionnels se sont décalés à mesure que les leviers dont disposent les uns peuvent apparaître comme des ressources pour les autres. Il est arrivé que les discours changent de camp. Les spécialistes du transport s’érigent en défenseurs de la maîtrise de l’urbanisme14 via les « Schémas de Cohérence Territoriale » (SCOT) et autres « Plans Locaux d’Urbanisme » (PLU), avec parfois davantage de foi que les urbanistes eux-mêmes, ces derniers étant plus habitués aux limites de ce genre d’exercice. A l’inverse, les urbanistes expriment parfois des attentes considérables
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LE BRETON E. Bouger pour s’en sortir. Ed. Armand Colin, Paris, 2005. 256p. Le Programme de recherche et d’innovation dans les transports terrestres (PREDIT) rend bien compte de ces évolutions. Le premier programme, lancé en 1990, était principalement consacré aux innovations technologiques. Le second programme (1996-2000) s’est largement ouvert aux sciences de l’homme et de la société. Le PREDIT 3 (2002-2006) accorde une place importante aux questions énergétiques et environnementales. En ligne sur : http://www.predit.prd.fr 14 Voir par exemple le guide : CERTU Scot et déplacements, Problématique et méthode. Ed. Certu, Lyon, 2004. 336p.

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vis à vis de la politique de déplacements, dans sa capacité à conditionner les modes de vie et les rapports humains, davantage que les experts en transport eux-mêmes15. Chacun déploie ses attentes sur le terrain de l’autre, en espérant y trouver des solutions qui suscitent un engouement d’autant plus fort qu’il explore un nouveau terrain. Nous allons montrer que cette rencontre est aussi celle de deux mythes de la manipulation de l’espace qui ont fait long feu.

2-ème partie : Urbanisme et mobilité, dans le nouveau contexte de l’action publique territoriale

L’urbanisme en paroles et en actions L’inflation des procédures et des règlements donne l’illusion que la planification urbaine se renforce alors même qu’elle devient de plus en plus suiviste des mouvements. A l’heure de l’inflation des politiques urbaines, au moment où chacun se déploie sur le territoire de l’autre et embrasse des enjeux de plus en plus vastes, prenons le temps de redonner un peu de mesure aux choses. L’action des politiques locales de transport en vue de favoriser les transports en commun urbains vise à développer un mode qui représente aujourd’hui entre 5 et 10% de la mobilité urbaine16, laquelle mobilité urbaine représente environ 20% de l’ensemble des voyageurs-kilomètres réalisés chaque année par les français, tous modes motorisés confondus17. Autrement dit, la cible visée représente moins de 2% de la mobilité totale. De son côté, nous avons vu que l’action de l’urbanisme sur l’implantation de nouvelles constructions pèse annuellement sur moins de 2% du patrimoine bâti. Il faut bien avoir ces ordres de grandeur en tête. En raccourci, les politiques de transport en commun et de construction des agglomérations pèsent au plus sur 2% de la mobilité et 2% du parc de constructions par an. A ce rythme là, ce n’est pas avec ça que l’on va inverser les pratiques de mobilité, relocaliser les populations, et encore moins résoudre rapidement le problème de l’effet de serre ! Il faut se rendre à l’évidence, les spécialistes des transports des agglomérations ne maîtrisent pas plus la mobilité que les urbanistes ne maîtrisent l’urbanisation, dès lors qu’ils se concentrent sur leurs politiques phares, à savoir les transports en commun pour les uns et les programmes de constructions pour les autres. Leur action est ponctuelle, localisée, symbolique. Le volontarisme affiché par les documents politiques, la communication qui est organisée autour de ces dossiers, sont sans commune mesure avec leur portée réelle. Mais on peut s’étonner que jamais ne soit posée la question de leur efficience. La réalité de leur portée est passée sous silence derrière l’emphase de la rhétorique urbanistique et ses injonctions moralisatrices. Telle agglomération qui n’a pas son Schéma de Cohérence Territoriale, son Plan des Déplacements Urbains et son tramway à la mode, est immédiatement pointée du
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WIEL M. Ville et mobilité, un couple infernal ? Op. Cit. Pourcentage de voyageurs-kilomètre réalisé en transport en commun en agglomération, au sens de l’agglomération ou unité urbaine définie par l’Insee. (Source Enquête Nationale Transport Insee-Inrets, 199394). 17 Ces voyageurs-kilomètres annuels sont effectués à 80% par la route.

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doigt comme le mauvais élève du « développement durable ». Nul doute qu’il existe quelque part, dans l’exécutif ou dans l’opposition, un élu pour s’emparer immédiatement du sujet afin d’exister politiquement et occuper le terrain médiatique. Les services des administrations ne demandent que ça, pour réajuster leurs rapports d’influence. Les projets de territoire servent d’étendard aux joutes idéologiques et politiques, même si on sait bien qu’ils ne planifient pas grand chose en réalité. La faiblesse relative de l’urbanisme est le reflet de la mobilité, de tous les types de mobilités. Pourtant, face à cela, plus les outils de planification ont été inefficients, plus les lois ont recommandé de les développer. Les nouveaux documents d’urbanisme issus de la loi SRU ont même été présentés comme un « renouveau de la planification ». En réalité, l’inflation des procédures et des règlements constitue une réponse de crise à leur affaiblissement. La planification urbaine donne l’illusion qu’elle se renforce alors même qu’elle devient de plus en plus suiviste des mouvements. La volonté de maîtrise des déplacements appelée à la rescousse de l’urbanisme n’y a rien changé. Elle a surtout bien fonctionné en centre-ville, c’est à dire là où il y avait une demande de valorisation résidentielle. En fait, elle a accompagné le mouvement de gentrification reflété par le marché immobilier et a renforcé la captation de la redistribution de l’investissement public par les propriétaires d’immeubles. Les formes de villes dépendent d’histoires longues qui ne seront pas réécrites. A court terme, l’impact de l’urbanisme est marginal sur les comportements et les localisations des acteurs. Les politiques de densification, souvent mises en avant aujourd’hui dans les PLU, sont un phantasme qui n’a que peu d’effet sur la tendance historique à la dédensification, entendue comme l’augmentation du nombre de mètres-carrés par habitant. Celle-ci résulte des évolutions démographiques et des revenus. De plus, la dynamique globale de la construction va dans le sens de la dédensification 18 du bâti. D’une façon générale, l’idée que la densification permettrait de réduire la mobilité n’est pas si évidente que les urbanistes le laissent croire, parce que cette relation est sensible aux effets de taille des agglomérations et aux caractéristiques socio-économiques19. Pour ces raisons, il ne faut pas trop compter sur l’urbanisme pour peser sur la mobilité. Cela ne contredit pas l’observation selon laquelle, à long terme, la conformation de l’urbanisation joue un rôle sur l’organisation des localisations et des déplacements. Mais il ne faut pas confondre l’urbanisation, résultante historique et géographique, qui constitue le « stock accumulé » de la ville, avec l’urbanisme. Ce dernier traduit, à chaque instant, l’action publique localisée et délimitée dans ses moyens, ses périmètres et ses temporalités, lesquels, bien sûr, sont forcément surévalués par les discours politiques et les documents de planification qui en font l’écho.
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Une étude déjà ancienne (Bigot et Lecoin, 1974) a permis de réaliser une simulation de l’impact de la densification sur l’expansion urbaine. Une multiplication du coefficient d’occupation du sol par 10 entraînerait une division de la surface bâtie seulement par 2,5. Ce faible rapport s’explique parce que les effets de la densification portent surtout sur l’habitat et dans une moindre mesure sur les bureaux. Pendant que l’on densifie ces fonctions, tous les autres espaces continuent de s’écarter sous l’effet des anticipations foncières et des normes. C’est le cas des espaces d’activités et des équipements, lesquels représentent la moitié des mètres carrés bâtis chaque année, comptés en surface hors œuvre nette, et davantage si on compte les surfaces brutes occupées. 19 La corrélation entre densité urbaine et réduction de la mobilité a été rendue célèbre par Newman et Kenworthy. NEWMAN P-W-G, KENWORTHY J-R. Cities and automobile dependence. An international sourcebok, Brookfield, Gower Technicals, 1989. Cette corrélation concerne des métropoles millionnaires. Elle ne saurait être généralisée à toutes les tailles de villes. On se référera utilement à la thèse de G Pouyanne, pour apprécier comment le lien entre densité et mobilité est sensible à des effets de seuil et aux caractéristiques socioéconomiques. Cette recherche montre que la densité et le choix modal sont indépendants pour 80% des communes étudiées, ce qui tend à signifier que les mesures de compacification ont un effet limité. L’effet avéré dans les zones densément peuplées, devient nul à mesure que l’on vise des communes plus éloignées. POUYANEE G. Forme urbaine et mobilité quotidienne. Thèse de doctorat. Université de Bordeaux, 2004.

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Qualité urbaine, versus besoins quantitatifs L’organisation urbaine est autant un problème d’agencement qu’un problème de quantité d’offre et de réduction des inégalités. En pratique, l’urbanisme se concentre surtout sur des opérations symboliques d’aménagement ou de rénovation urbaine, permettant une médiatisation de l’action politique en même temps qu’une promotion de la qualité urbaine telle qu’elle est imaginée par le milieu professionnel. En témoignent les opérations de promotion de l’habitat dit « intermédiaire » ou « alternatif à la maison individuelle », subventionnées par les pouvoirs publics, en vogue ces dernières années20. Le problème est que, premièrement, peu de projets valorisés comme étant exemplaires sont généralisables d’un point de vue économique 21. Deuxièmement, les effets d’imitation sont beaucoup moins évidents qu’on a pu l’imaginer en raison de la compétition entre communes. Troisièmement, les effets de report à l’extérieur compensent en partie les résultats obtenus dans le périmètre d’une opération dite exemplaire. Les indicateurs locaux de « développement durable », que les collectivités prennent soin d’afficher n’y changent rien, compte tenu que ceux-ci sont généralement sensibles à leur périmètre de mesure. Le problème est souvent pris à l’envers, à savoir que les indicateurs sont calculés à partir du territoire que l’on veut valoriser, dans la perspective de la politique de communication de telle ou telle autorité. Certes, la forme de l’espace pourrait être mieux conçue et avoir le souci d’économiser le foncier et de minimiser les déplacements. Mais cela ne doit pas occulter que la qualité urbaine ne résout ni les problèmes de quantité d’offre, ni les problèmes d’inégalité d’accès à la mobilité et au logement, qui sont primordiaux. Dans une économie de marché, il faut s’attendre logiquement à ce que les personnes les plus modestes ne puissent s’offrir que l’immobilier le moins valorisé et le moins accessible22. La qualité de l’organisation de l’espace ne saurait pallier à la réduction des inégalités. Au contraire, lorsque les enjeux quantitatifs ne sont pas atteints, les politiques de qualité architecturale et urbaine en ville favorisent la gentrification et la sélection sociale. L’organisation urbaine est autant un problème d’agencement qu’un problème de quantité d’offre et de réduction des inégalités. Face à cet enjeu, au lieu d’agir avec les outils de l’urbanisme, une approche complémentaire consiste à peser sur les forces qui façonnent la ville. Il s’agit d’influencer les conditions d’arbitrage des agents en modifiant ceux-ci par le biais de l’impôt et la redistribution. Ces mesures ont l’avantage d’avoir une portée immédiate et générale. Des exemples comme le prêt à taux zéro ou l’aide à l’investissement locatif De Robien l’attestent. En revanche, les objectifs de ces outils ne correspondent pas en général aux enjeux d’urbanisme. En effet, les politiques visant les ressources des personnes résultent de compromis qui combinent des
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Voir notamment : MIALET F. Le renouveau de l’habitat intermédiaire. Ed. Puca-Certu, Lyon, 2006. 391p. Sur le problème de la reproductibilité, voir par exemple l’étude de cas : CASTEL J-C. « Le marché favorise til la densification ? Peut-il produire de l’habitat alternatif à la maison individuelle ? » in ADEF. Production foncière. Ed. ADEF, Paris, 2006. 154p. pp. 63-85. 22 Ce point constitue une des clés de compréhension de l’urbanisation diffuse, pour ce qui relève de l’explication économique par les coûts d’aménagement et de construction. Pour un exposé de cette problématique, voir : CASTEL J-C « Les coûts de la ville dense ou étalée ». In Etudes Foncières, n° 119, janvier-février 2006. pp. 18-21.

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objectifs économiques et sociaux divers. En outre, elles ménagent de nombreuses niches et exceptions et sont couramment modifiées au fil des lois de finances. Leur portée est indéniable, mais insuffisamment mise au service des enjeux urbains jusqu’à présent.

Fluidité, versus mobilité Les difficultés de l’urbanisme d’aujourd’hui résultent en partie du succès de l’urbanisme d’hier. Les outils de planification des déplacements et de l’urbanisme n’agissent pas de façon automatique, notamment parce que le lien entre la mobilité et l’urbanisme n’est pas un lien direct, mais un jeu à trois dans lequel il faut compter avec les mécanismes de marché. En l’occurrence, les marchés urbains sont des marchés imparfaits. Les biens fonciers et immobiliers ne se comportent pas comme les autres marchandises parce qu’ils sont localisés, disponibles en quantité limitée, et sont, de ce fait, non complètement substituables. Ils profitent d’effets de rente. Pour un économiste, l’urbanisme peut se définir en partie comme la façon dont les pouvoirs publics interviennent, pour réguler cette production. Les marchés fonciers et immobiliers ne conduisent pas naturellement à augmenter la fluidité des biens, mais peuvent au contraire conduire à des situations de rétention, entraînant pénurie et augmentation des prix. C’est même une tendance récurrente, de sorte que, le rôle traditionnel de l’urbanisme a toujours été de remédier à des situations de pénurie immobilière. Quand l’immobilier est en crise, la fluidité interne du parc est freinée. Après la phase de reconstruction et la période des grands ensembles, l’immobilier a été caractérisé par la sortie de la pénurie et par une libération forte du marché. Trois leviers essentiels ont permis cette transformation : un rythme soutenu dans la construction, des politiques routières généreuses permettant l’expansion périurbaine, et, à partir des années quatre-vingt, une libération de l’autonomie des communes avec la décentralisation. La conquête de nouveaux espaces urbanisables a dopé le marché de l’immobilier neuf en même temps que se développait un marché important de l’immobilier d’occasion. L’amélioration de l’accessibilité, en raison du développement du réseau routier et de l’accès des ménages à l’automobile, a étendu l’aire géographique de compétition entre territoires pour les localisations. La combinaison des deux facteurs que sont l’existence d’une offre abondante d’une part, et l’extension de la compétition pour l’espace d’autre part, constituent le phénomène majeur des mutations urbaines des dernières décennies. Cette transformation explique en grande partie la déprise des outils traditionnels de l’urbanisme face à un environnement devenu plus fluide. Les politiques d’urbanisme avaient pour objet de permettre la mobilité à la fois physique et résidentielle, synonyme de développement économique, par les actions sur le foncier, la construction, et l’offre routière. Le moins qu’on puisse dire est qu’elles ont réussi ! Les difficultés de l’urbanisme d’aujourd’hui résultent en partie du succès de l’urbanisme d’hier. Celui-ci a d’autant mieux fonctionné qu’il était en phase avec les aspirations individuelles. Les outils de planification urbaine fonctionnent mieux lorsqu’ils répondent à la demande des habitants. Dans ce cas, l’urbanisme et le marché ont fonctionné de concert. Il en va tout autrement, lorsque l’urbanisme, découvrant avec inquiétude les effets ségrégatifs de la concurrence entre territoires, se positionne en politique de résistance et de réorientation par rapport aux dynamiques en cours. La machine à planifier qui avait si bien fonctionné pour 10/17

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alimenter la demande latente de mobilité semble avoir bien du mal à agir en sens inverse. Les politiques contemporaines font le grand écart. Elles cherchent à continuer à fluidifier les marchés de biens, notamment immobiliers, pour des raisons économiques, tout en voulant maîtriser la mobilité des personnes pour des raisons environnementales, voire sociales. L’enjeu contemporain consiste à conjuguer ces objectifs contradictoires. Dans la dernière période, le contexte a de nouveau changé. En premier lieu, la production immobilière s’est ralentie dans les années quatre-vingt dix, alors que la demande a explosé au début du nouveau millénaire. Cette situation a engendré, jusqu’à ce jour, la hausse des prix la plus forte, enregistrée depuis l’après guerre. En revanche, l’accessibilité routière n’a pas cessé de s’améliorer. La combinaison de l’insuffisance de l’offre en agglomération et d’une bonne accessibilité routière pousse plus loin les acquéreurs de logements, jusque dans des communes rurales éloignées, à la recherche de terrains à meilleur marché. Cette évolution n’améliore pas la maîtrise de la mobilité, mais l’argument ne fait pas le poids devant le souhait des ménages d’accéder à un logement compatible avec leur budget et leurs attentes. La mobilité est souvent une variable d’ajustement, qui passe en second plan derrière les choix immobiliers, liés euxmêmes à la situation familiale. La tension actuelle a été en partie alimentée par le comportement malthusien des communes de nombreuses agglomérations, qui, après avoir regagné des habitants, ont adopté une politique de croissance réduite. Les arguments de protection des paysages ont servi à favoriser les politiques de freinage démographique, d’autonomie communale et de sélection sociale. La lutte contre l’étalement urbain, lorsqu’elle se contente de réduire les zones à urbaniser dans les documents d’urbanisme communaux, est inefficace et contre-productive sur les déplacements. Elle a surtout pour effet d’alimenter la crise immobilière, de renforcer le tri social et de reporter plus loin la périurbanisation.

La mobilité au delà du local Une partie importante des enjeux d’urbanisme et de déplacements se joue désormais au-delà des agglomérations. La décentralisation de l’urbanisme a d’abord profité aux communes au début des années quatre-vingt, puis a connu un second âge, avec la mise en avant des intercommunalités, à partir des lois Chevènement, Voynet et SRU. Les coopérations intercommunales se développent, mais à des tailles réduites. Elles évoluent moins vite que ne s’agrandissent les territoires vécus. Le débat sur l’efficacité des politiques d’urbanisme pour réguler les grands territoires porte sur leur capacité à s’adapter à l’échelle et à la vitesse d’évolution des aires urbaines23 et des bassins d’emploi24. Jusqu’à présent la réponse est négative, malgré le développement de l’intercommunalité. Pendant que les politiques se focalisent sur la cohérence interne aux agglomérations, à travers leur plans de déplacements urbains (PDU), les enjeux de volume et de croissance de la mobilité se situent surtout au delà des périmètres des PDU25.
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Ensemble de communes liées par des déplacements domicile-travail, délimité à partir d’un pôle d’emploi autour duquel sont agrégées les communes dont au moins 40% des actifs vont travailler dans l’aire ainsi obtenue. 24 Zone d’étude pour l’analyse du marché du travail déterminée avec un principe d’agrégation semblable à celui ci-dessus. 25 Entre 1982 et 1994, les distances parcourues par personne par jour ont augmenté d’environ 30% pour les trajets banlieue-centre ou banlieue-banlieue, tandis que les trajets de périphérie à banlieue ou entre bassins

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Les politiques locales mettent l’accent sur la protection des centres et le souci de contrôle de l’étalement urbain, c'est-à-dire sur les effets perceptibles des nuisances en ville et des bouchons aux heures de pointe. Il y a un décalage entre la perception des problèmes qui est souvent très localiste et la taille des enjeux non maîtrisés aujourd’hui. D’un point de vue politique les problèmes de déplacements sont partout, tant le sujet est sensible, depuis les rues piétonnes jusqu’aux contournements d’agglo. Les politiques d’agglomération ont leur légitimité, parce que c’est là que se concentrent les nuisances, l’encombrement de l’espace public et les pollutions. Mais leur portée est limitée. Les problèmes de saturation des transports, demain, se situent d’abord dans les grands corridors et les grands noeuds. C’est là que se pose le problème de la cohabitation des flux de personnes avec le fret de marchandises. C’est là que se posent les problèmes d’harmonisation européenne des péages des poids lourds et des politiques de ferroutage. Un autre enjeu croissant est celui de la réduction des émissions de CO2, et, là aussi, on découvre que la plus forte croissance des véhicules-kilomètres concerne les déplacements de longue distance (soit de plus de 100km), à l’échelle internationale, nationale et régionale. En transférant la compétence d’urbanisme aux communes, l’Etat a sous estimé la place des enjeux d’urbanisation à l’échelle des bassins d’emploi, d’habitat, de mobilité quotidienne et de week-end, alors même que les institutions régionales et départementales ne se sont pas saisies des compétences pour y faire face, à l’exception de l’émergence du niveau régional dans les transports ferroviaires. Après la publication récente de rapports critiques sur l’intercommunalité26, le temps d’une réflexion sur un troisième temps de la décentralisation intégrant toutes les échelles territoriales semble devoir s’ouvrir.

3ème partie : Le nouveau visage de la ville et de la mobilité

différents ont augmenté de plus de 65%. (Source Enquête Nationale Transport Insee-Inrets, 1993-94). Les enjeux de régulation des véhicules-kilomètres se jouent en grande partie au niveau des périphéries et des échanges entre aires urbaines voisines pour lesquels il n’existe pas d’autorité locale à cette échelle. 26 Voir notamment : Rapport sur l’évolution de la fiscalité locale, rapport de l’Assemblée Nationale n° 2436, rédigé par Hervé Mariton. 5 juillet 2005.474p. En ligne sur : http://www. assemblee-nationale.fr

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Mobilité et habitat, politique spatiale versus politique sociale Il est toujours plus gratifiant de prétendre aménager l’espace, plutôt que de rendre possible les conditions de l’équité. Il existe des localisations à la fois plus diffuses et structurantes ; l’habitat en fait partie. Autrefois la structuration du domicile-travail s’organisait à partir du travail. Aujourd’hui le travail devient plus instable et corrélativement le logement apparaît plus stable. La sphère de vie de la famille contemporaine, qui peut être recomposée et répartie entre plusieurs lieux de résidence, s’organise d’abord autour de l’habitat. Le logement devient le lieu de rassemblement de la tribu à partir duquel s’organisent les programmes d’activités quotidiens. Sa localisation constitue aussi un potentiel de mobilité, mesurable en temps d’accès au réseau de voirie rapide et au centre-ville. D’ailleurs son prix intègre parfaitement ce potentiel. Autrefois les statisticiens faisaient des cartes pour mesurer le nombre de logements existant à une distance donnée autour d’un pôle d’emplois. Aujourd’hui on calcule le nombre d’emplois existants à moins d’un temps donné à partir de chaque logement. Dans un monde où tout semble bouger plus vite, cette stabilité du logement s’explique de plusieurs façons. D’abord, cela vaut moins le coup de déménager pour se rapprocher d’un emploi qui risque de ne pas être durable ou pour un travail qui, de toute façon, impose de nombreux déplacements27. En second, l’amélioration incessante du réseau de transports permet de se rendre toujours plus loin dans un même temps, ce qui fait que les autres variables, comme les aménités de voisinage, prennent plus d’importance dans le choix de l’habitat. Enfin, l’accès à l’immobilier devient un investissement de plus en plus lourd et il est coûteux et difficile d’en changer. Plus les personnes ont des revenus modestes, moins elles ont la capacité de déménager. On aurait pu croire que le développement de la mobilité allait permettre de résoudre les problèmes d’habitat. La mobilité a en effet participé à augmenter l’offre de terrains, mais, du même coup, elle a accentué les effets de hiérarchie spatiale et de ségrégation entre les niveaux de revenu et d’accessibilité des populations. Comme pour l’urbanisme, la portée des politiques spatiales s’avère insuffisante, voire même inefficace ou contre-productive, si elle ne se double pas de politiques de rééquilibrage social et économique. Cette articulation n’est pas évidente. La culture du monde des transports et de l’aménagement a le nez collé sur les infrastructures. Elle a du mal à appréhender l’action publique autrement que par la spatialisation. La facilité d’utilisation des outils de représentation, comme les systèmes d’information géographique, ne fait qu’accentuer cette tendance au matérialisme géographique et à la mise en visibilité des politiques spatiales, aux dépens de l’observation de leurs effets économiques et sociaux. Il est toujours plus gratifiant d’agir dans le spectre du visible, c’est à dire de prétendre aménager l’espace, faire passer des tramways, refaire du paysage urbain, plutôt que de rendre possible les conditions de l’équité par delà le morcellement des périmètres politiques. Aujourd’hui, il y a un enjeu de mieux cibler les politiques sur les populations. La modification de la situation économique des ménages a des effets sur les localisations bien plus structurants que n’importe quel plan d’urbanisme. Des études appréhendent les comportements de déplacements en fonction des lieux de résidence, au centre, en banlieue, en
27

Un actif sur six travaillait sur un lieu variable au cours d’une journée en 1981. Ce rapport atteint un actif sur quatre en 1993. (Source : Economie et Statistique n° 369-370, 2003).

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périurbain, ce qui conduit abusivement à faire de la géographie un facteur agissant comme discriminant au premier chef, alors qu’elle est le réceptacle de discriminations économiques et sociales, pesant sur les arbitrages individuels. Parmi les principaux discriminants des comportements de déplacement se trouvent les revenus, les niveaux d’études et les catégories socio-professionnelles28. Ces discriminants ne sont pas sans rapport les uns avec les autres. Mais ces distinctions n’apparaissent pas si on regarde uniquement le déplacement domiciletravail, ce qui est souvent le cas. Cette simplification alimente encore bien des discours mythiques faisant croire que la mobilité puisse être une variable de manipulation de l’espace, en raisonnant toutes choses égales par ailleurs.

La ville multipolaire, image et réalité L’image de la multipolarité opère une redistribution symbolique de la centralité, que l’on peut lire comme l’équilibre politique entre les maires des différents pôles. Ce n’est pas parce que la mobilité devient plus individualisée qu’elle n’est plus structurable, du moins en partie. Il existe des effets de polarisation, de nœuds de communications, de centralité. L’étalement urbain qui s’est produit depuis des décennies n’a pas créé une ville uniformément diffuse. Si l’habitat a tendance à se diffuser un peu partout, en revanche l’économie se déconcentre, tout en restant davantage groupée dans la première couronne et le long des axes routiers. Le rôle du lien au travail, dans l’organisation des déplacements quotidiens, fait ressortir le dessin d’une ville structurée par ces polarisations. A partir de ce constat, s’est répandue l’idée que la conception monocentrique du développement urbain était plus ou moins dépassée, et qu’il fallait désormais appréhender l’organisation spatiale selon un schéma multipolaire. Cette nouvelle représentation connaît un succès considérable aujourd’hui. Elle constitue le parti retenu par la plupart des Schémas de cohérence territoriaux (SCOT) des agglomérations. Mais la raison de ce choix obéit aussi à des enjeux de communication et de politique. La multipolarité étant un attribut réservé aux plus grandes agglomérations, chaque fois qu’une ville se présente comme multipolaire, elle utilise la communication pour se donner une image de métropole plus importante qu’elle n’est. En second lieu, compte tenu de l’équilibre politique délicat qu’il faut mettre en place pour conduire un SCOT, il est presque impossible de faire partager, entre les communes, un projet qui affirmerait trop fort le poids de la ville centre. L’image de la multipolarité réduit ainsi la place relative du centre. Elle opère une redistribution symbolique de la centralité, que l’on peut lire comme l’équilibre politique entre les maires des communes de l’agglomération constituant les différents pôles. Au delà de l’affichage politique, reste posée la question de la réalité de cette multipolarité et de son impact sur les déplacements. La logique économique voudrait que des pôles apparaissent lorsque les coûts de transport dépassent un certain seuil. L’émergence d’un pôle serait une réponse naturellement plus économe en mobilité. Dans les faits les études empiriques apportent des résultats contradictoires29.

28 29

Voir notamment : CERTU La mobilité urbaine en France : les années 90. Ed. Certu, Lyon, 2002. 104p. AGUILERA A., MIGNOT D. Polycentrisme et mobilité domicile-travail. Communication au 39e colloque de l’ASDRLF, 2003.

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Pour éclaircir cette contradiction, il faut distinguer la multi polarisation physique de l’espace, par apport au fonctionnement des déplacements. En s’étalant, l’urbanisation fait ressortir le rôle de bourgs anciens de périphérie qui, du fait de la présence de services, attirent la population et les emplois. La multipolarisation des constructions, de la population et encore davantage de l’emploi est tout à fait visible. Pour autant, les emplois d’une commune sont relativement faiblement occupés par les habitants de cette commune, de même que les entreprises ne travaillent pas forcément avec les services situés au même endroit. Cette déconnexion porte le nom de « spatial mismatch », terme inventé par les premières recherches qui ont constaté ce phénomène aux Etats Unis30. L’allongement des déplacements quotidiens laisse penser que cette déconnexion s’accroît. La réalité du fonctionnement est que toutes agglomérations françaises fonctionnent chacune comme un seul bassin d’emplois, à l’exception de l’Ile de France, qui en raison de sa taille, se subdivise en sous-bassins. Lorsqu’on se situe au sein d’une aire urbaine, on est dans une aire économique déjà intégrée. Par conséquent rien ne permet d’affirmer que l’organisation multipolaire aurait un effet sur la réduction de la mobilité. Au contraire, l’amélioration des liaisons de pôle à pôle ne fait que renforcer le fonctionnement global du bassin d’emplois. L’augmentation de performance d’un moyen de transport entre deux pôles permet de convertir le gain de temps réalisé en distance supplémentaire, par exemple pour aller se loger plus loin. En fait, il ne faut pas confondre la baisse des déplacements et l’organisation des déplacements. Il ne faut pas attendre de la ville multipolaire qu’elle fasse baisser globalement les déplacements. Elle résulte même de l’élargissement des bassins de déplacements quotidiens. Le volume global des distances parcourues est lié en premier lieu à des facteurs macroéconomiques, comme la croissance des revenus et l’organisation de la production. En revanche la ville multipolaire permet de repenser l’organisation du trafic. Elle permet de structurer des liaisons de pôle à pôle par les transports en commun. Elle permet d’organiser des parcs relais attractifs, parce qu’ils peuvent être articulés avec des pôles de services. Elle facilite la réduction de certains déplacements de proximité au sein de chaque pôle, pour peu qu’elle soit conjuguée avec la localisation de l’offre immobilière. Ainsi, on peut y voir plus clair, à condition de ne pas confondre l’organisation des déplacements locaux et les problèmes globaux, à l’instar de l’effet de serre. Malheureusement, à l’heure du marketing autour du développement durable, il est davantage médiatique de lier les deux, au risque de faire passer l’un pour l’autre.

Conclusion
Nous avons montré comment les politiques de mobilité et d’urbanisme désignent des champs professionnels qui s’élargissent et se recouvrent de plus en plus. L’une et l’autre ont une emprise réduite sur les mutations urbaines, pour des raisons économiques et politiques.
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KAIN J. Housing segregation, negro employment, and metropolitan decentralization. Quaterly Jounal of Economics, 82, 2. 1968.

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- L’aspect économique tient dans le fait que l’abondance du parc immobilier d’occasion et la qualité d’équipement du territoire, notamment en routes, favorise la fluidité des biens et des personnes, ce qui est considéré comme positif sur le plan économique, mais accentue en revanche les ségrégations socio-spatiales. - Les raisons politiques sont dues au fait, qu’avec la décentralisation, les territoires ont gagné en autonomie et peuvent poursuivre des politiques non coopératives, notamment du point de vue social et du déséquilibre emplois/actifs. Les outils de l’urbanisme sont relativement inefficients face à ces évolutions en raison de leur application limitée dans l’espace et dans le temps. Du point de vue spatial, les périmètres de régulation territoriale (à l’exemple des PLU, PDU ou SCOT) sont toujours plus petits que les aires dans lesquelles se régulent les problèmes qu’ils prétendent traiter (aires urbaines, bassins d’emploi). Du point de vue temporel, la durée des plans et normes se réduit à mesure qu’accélèrent les mutations, et partant, les révisions et modifications en chaîne passent leur temps à courir derrière la réalité. Au final, l’urbanisme ne maîtrise guère l’urbanisation. Il manipule des coquilles vides, mais a peu de prise sur les contenants des immeubles, à savoir peu dans le neuf et très peu dans l’ancien. Cette déprise de l’action publique s’est traduite ces dernières années par deux types de politiques. - L’une est la politique du déni, illustrée typiquement la loi SRU. Elle alimente la fuite en avant dans un urbanisme incantatoire, qui scande de plus en plus fort son ambition de maîtriser des territoires et des problématiques de plus en plus vastes, alors même que sa capacité d’instrumentalisation des mutations spatiales va en se réduisant. - L’autre est la politique de l’exemplarité. Celle-ci consiste à discerner des labels et des prix et à communiquer autour d’opérations considérées comme exemplaires, avec l’idée que les bons exemples sont sensés se répandre par imitation à tout le territoire. Ce faisant, elle a tendance à troquer les enjeux quantitatifs contre le qualitatif, sans se préoccuper du poids réel de ces actions et de leurs conditions de reproductibilité économique. Ces politiques n’ont d’intérêt qu’à condition d’en mesurer la portée et de ne pas tout en attendre. Les questions d’organisation de l’espace et des déplacements, de même que les enjeux de qualité urbaine, restent de mise, à condition de ne pas en faire l’arbre qui cache la forêt du renforcement des ségrégations socio-spatiales. Pour l’essentiel, la question de savoir si la ville fait la mobilité ou si la mobilité fait la ville, ne se pose plus en ces termes. L’action de la planification et de l’aménagement urbain, depuis l’après guerre, a contribué avec succès à fluidifier les marchés immobiliers et a fait que la ville elle-même est devenue davantage mobile dans ses composantes de population et d’activités. Il est temps maintenant de tirer les conséquences de ces mutations. Les politiques urbaines et de mobilité ne peuvent plus se penser selon un paradigme constructioniste appliqué à une espace qu’il s’agirait d’édifier. La prise en compte des enjeux globaux par l’urbanisme ne doit plus consister à essayer de les instrumentaliser dans une perspective d’édification d’un territoire. Il faut sortir de la quête permanente de la ville idéale qui sert de visée référentielle pour la production des discours. Il faut sortir de la production de l’action publique territoriale à coups de visées statiques (plans, normes) et périmétriques, alors que les mutations socio-économiques des territoires sont devenues plus fluides et sortent des périmètres. L’outillage des plans et des normes renforce surtout la captation des externalités

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collectives et la création d’effets de rente de situation. L’enchantement du collectif par la planification et le projet urbain apparaît de plus en plus comme contre-productif dans ce contexte. Si les politiques d’aménagement spatial localisées ont peu de prise sur les enjeux globaux, en revanche les politiques socio-économiques ont des effets considérables sur l’urbanisation. Ainsi par exemple, la politique de redistribution des richesses par les retraites a des effets majeurs sur l’aménagement du territoire, bien plus que n’importe quelle loi d’urbanisme. De même la loi SRU n’a pas eu des effets tangibles sur l’urbanisation, alors que la loi De Robien ou le prêt à taux zéro ont eu des effets indéniables, quand bien même ils n’étaient pas pensés dans une finalité d’urbanisme. On peut dire la même chose des politiques fiscales. L’action sur l’urbanisme et la mobilité doivent désormais se penser comme une activité consistant à rendre l’accessibilité au marché du travail et du savoir, aux populations sans cesse éjectées par l’immense pompe aspirante-refoulante de la métropolisation. Les politiques urbaines et de mobilité doivent faire partie complètement des politiques socio-économiques. Il faut appréhender l’urbanisme non pas comme un facteur structurant des mutations socioéconomiques, mais au contraire comme un réceptacle de ces mutations. C’est toute la perspective de la profession, depuis son origine, qu’il faut désormais renverser ! Il s’agit de s’inviter à la table des politiques socio-économiques pour y déceler les effets sur l’urbanisation. Ce n’est plus seulement l’urbanisme qui doit prendre en compte les objectifs globaux. Ce sont les politiques « aveugles » au territoire qui doivent anticiper leurs effets territoriaux.

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