LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y EL REFRENDO DE LOS CONTRATOS FIRMADOS POR LAS INSTITUCIONES AUTONOMAS

Oscar Arias Valverde
El artículo 183 de la misma Carta Magna, párrafo primero dice: "La Contraloría General de la República es una Institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la hacienda pública; pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores". Y el artículo 184 ibidem establece textualmente: "Son deberes y atribuciones de la Contraloría: Concluyó en esa forma una etapa en que la Contraloría se involucró activamente en la gestión administrativa de las instituciones autónomas. Probablemente intervinieron varios factores para ello. Uno de ellos pudo ser un análisis efectuado por el suscrito en cuanto a si era necesario o no dicho refrendo. Estuvo referido el estudio concretamente a la Caja Costarricense de Seguro Social, institución que goza de un grado de autonomía especial en relación con el sistema autonómico nacional. No obstante, el desarrollo hermenéutico constitucional y legal era aplicable a todas las demás entidades que gozan de autonomía administrativa. Por el interés que tiene, se reproduce ese ensayo. DERECHO POSITIVO APLICABLE El párrafo segundo del artículo 73 de la Constitución Política textualmente dice: "La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social." 1) Fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. No se emitirá ninguna orden de pago contra los fondos del Estado sino cuando el gasto respectivo haya sido visado por la Contraloría, ni constituirá obligación para el Estado la que no haya sido refrendada por ella; 2) Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación; 3) Enviar anualmente a la Asamblea Legislativa, en su primera sesión ordinaria, una memoria del movimiento correspondiente al año económico anterior con detalle de las labores del Contralor y exposición de las opiniones y sugestiones que este considere necesarias para el mejor manejo de los fondos públicos; 4) Examinar, glosar y fenecer las cuentas de las instituciones del Estado y de los funcionarios públicos;

INTRODUCCION En la Gaceta Nº133 del 15 de julio de 1991, se publicó una circular de la Contraloría General de la República en la que se estableció, entre otras cosas, que "excepción hecha de aquellas que en virtud de ley expresa están obligadas a someter sus contratos adninistrativos al refrendo de esta Contraloría General, las demás entidades integrantes del Sector Público Descentralizado no deberán observar ese trámite".

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cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado". a este efecto. textualmente dispone: "Artículo 220: El contrato administrativo se perfeccionará por el acto de adjudicación debidamente publicado o notificado. regula lo relativo a la capacidad jurídica de las personas. El artículo 33 del Reglamento de la Contraloría General de la República. padre histórico y conceptual de lo que la doctrina y la jurisprudencia han desarrollado en materia de obligaciones. en cuanto a procedimientos de concurso y por la suscripción del convenio y aceptación en forma de la oferta de contrataciones directas. g) Llevar un Registro de todas las leyes. para la firmeza de las adjudicaciones y para la eficacia de los contratos se requiere el cumplimiento de los términos.5) Las demás que esta Constitución o las leyes le asignen". en lo conducente: "Articulo 225: El documento respectivo. y 216. A modo de ejemplo.Julio de 1992 . 2) Objeto de cosa cierta y posible que sirva de materia a la obligación. El artículo 4º ibidem señala: 18 Nº2 . En el mismo reglamento antes citado. según corresponda. 3) Causa justa. inciso c). define lo que es la Administración Pública en los siguientes términos: "1) La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos." El Código Civil. será válido únicamente cuando haya sido refrendado por la Contraloría General de la República. será suscrito por el funcionario que ostente la representación legal del ente administrativo interesado y por el contratista o su apoderado o representante.. El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. y fiscalizar el cumplimiento de los mismos. que deberá armonizar con el artículo 221. procedimientos y formalidades que establece el ordenamiento jurídico". El artículo 220 del Reglamento de la Contratación Administrativa. establece en su artículo 627: "Para la validez de la obligación es esencialmente indispensable: 1) Capacidad de quien se obliga. El artículo 225 de ese mismo cuerpo normativo textualmente dice. se prevén las hipótesis de autorización (que es un instrumento de control "a priori") por parte de la Contraloría General de la República." Y el artículo 36 ibidem (antiguo artículo 18 antes de la última reforma del Código Civil). 212. El artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública. no obstante. pueden verse los artículos 200. en todo contrato que comprometa el desembolso de los fondos nacionales deberá insertarse certificación expedida por el Contralor General indicando que existe partida libre de gravamen con que cubrir la erogación respectiva". establece en lo conducente: "Artículo 4: Son funciones primordiales de la Contraloría General de la República: e) Refrendar las obligaciones del Estado. ley que viene a desarrollar las normas constitucionales relativas a dicha entidad. establece en lo que interesa: "Artículo 33: En su condición de Asesor Jurídico le corresponde al Departamento Legal: 12) Refrendar los contratos y acuerdos que conforme con la ley deben satisfacer ese requisito" .. Cualquier contrato distinto de los de trabajo y todo acuerdo que comprometa los fondos del Estado. decretos y acuerdos emitidos por los Supremos Poderes y de los contratos celebrados por estos que originen créditos a favor o cargos en contra del Estado.

"La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público para asegurar su continuidad. cuando una entidad dictare algún acto o disposición que no quede firme sin previo control. aunque también se da en otras áreas.de la Administración estatal o de otra Entidad administrativa. El artículo 145 de la misma Ley General. salvo disposición expresa en contrario del ordenamiento. su eficiencia. 4) Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano. en relación con resoluciones judiciales en que se requiere la firma refrendatoria del secretario. aquél no será eficaz. usuarios o beneficiarios." El artículo 11 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. aprobación o conocimiento -de oficio o a instancia de parte. mientras ésta no se haya dado. según la cual "The king can do no wrong". impugnarse ni ejecutarse. refrendo es el acto por el cual un inferior cubre con su responsabilidad personal. Ejemplo del refrendo ministerial es el que contiene el artículo 146 de la Constitución Política que establece la necesaria firma del ministro del ramo para la validez de decretos. su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios. caso en el cual se demandará al Estado. Revista Jurídica de Seguridad Social 19 . caso en que regirá el inciso a) de este párrafo sin perjuicio de que la Contraloría pueda intervenir como coadyuvante. en los siguientes términos: "Artículo 145: 1) Los efectos del acto administrativo podrán estar sujetos a requisitos de eficacia. contiene la hipótesis de autorización (como acto previo) y la aprobación (como acto posterior y condición de eficacia). en cuyo caso se demandará al Estado. resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo. aparte de la firma del juez. Esa función es esencialmente ministerial. LA DOCTRINA DEL REFRENDO En doctrina jurídica. por ejemplo. Históricamente el refrendo obedece a la vieja máxima del derecho público inglés. autorización. desde nuestro punto de vista. 2) Los requisitos de eficacia producirán efecto retroactivo a la fecha del acto administrativo." La anterior enumeración de normas no pretente ser exhaustiva sino únicamente cubrir las que. b) La Entidad fiscalizada y la que ha ejercido la fiscalización si ésta no ha aprobado el acto o la disposición impugnados. salvo que ambos órganos fueren parte del Poder Ejecutivo. que para los efectos de la tesis que adelante se desarrollará tiene especial importancia. 2) Para los efectos de lo dispuesto en el inciso a) del párrafo anterior. salvo que se trate de actuación del Poder Ejecutivo. b) A las personas en cuyo favor se deriven derechos del propio acto o disposición impugnados. o que la fiscalización desaprobatoria la haya ejercido la Contraloría General de la República. si el resultado de la fiscalización ha sido aprobatorio. 3) Cuando el acto requiera autorización de otro órgano la misma deberá ser previa. a la letra dice: "Articulo 11: Se considerar parte demandada: a) A la entidad autora del acto o la disposician a que se refiere el juicio. resultan más ilustrativas para los efectos de la tesis que adelante se desarrollará. de sus órganos o la de los otros Poderes en función administrativa. se entenderá por parte demandada: a) El Estado o la Entidad que dictó el acto o disposición fiscalizados. fijados por el mismo acto o por el ordenamiento. acuerdos. un acto del superior jerárquico. ni podrá comunicarse.

en forma expresa y directa. El mismo fenómeno es observable en el artículo 6º de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.Julio de 1992 . Entonces. pero obsérvese que la Constitución Política no incluye. i) y j) en forma expresa. 20 Nº 2 . en forma expresa y a tono con el inciso 1º del artículo 184 constitucional. Gobierno Central) lo hace en forma expresa. constitucionalmente atribuidos a la Contraloría. en relación con esta función específica que le atribuye a la Contraloría. que goza de autonomia en administración y gobierno (artículo 73 Constitución Política). el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Contraloría. Ahora bien. resevando genéricamente todas las demás al "Estado". al Estado. Planteadas así las cosas. está en relación con las obligaciones que tengan que ejecutarse contra el presupuesto nacional. tanto en la norma constitucional como en la norma legal.el deber y obligación de la Contraloría de refrendar las obligaciones del Estado.ANALlSIS DE LA LEGISLACION Y DE LA DOCTRINA Tenemos que una institución pública. a las instituciones y funcionarios públicos. estableciendo ademas. y fiscalizar su ejecución. está sujeta a la Contraloría General de la República en las materias que expresamente prevé la propia Constitución (artículo 184). corresponde entonces elucidar el significado que tiene el término "Estado". únicamente son comprensibles "a posteriori". teniendo a la vista en su globalidad el ordenamiento jurídico nacional. una vez que la Admi- nistración haya cumplido o haya tratado de cumplir sus cometidos legales." Estos deberes y atribuciones. tiene directa relación con el llamado presupuesto nacional. e). o sea que siempre. con cometidos claramente definidos en la Constitución Política. La Constitución Política le confiere a la Contraloría General de la República las siguientes competencias: "1) Fiscalizar la ejecución y la liquidación de los presupuestos ordinarios y extrordinarios de la República. "2) Examinar. y deja por fuera los presupuestos de la descentralización geográfica o funcional de este pais. que ese refrendo es un requisito de validez de la obligación estatal. se trata por separado al Gobierno Central (Estado propiamente dicho) y al mundo de las municipalidades y de las instituciones autónomas (órganos auxiliares del Estado: según la doctrina italiana). De modo que existen fundadas razones para concluir que cuando la ley quiere referirse a dependencias u órganos diferentes del Estado propiamente dicho (Supremos Poderes. norma de rango inferior al de la Constitución Política (artículo 7º de la Constitución Política. el requisito de visar toda orden de pago contra los fondos del Estado." Esta primera competencia de la Contraloría. ni el visado ni el refrendo de que se habla expresamente en el inciso i). semiautónomas y municipalidades). "4) Examinar. Los incisos c). y artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública). Pareciera entonces claro e indudable que tanto el constituyente como el legislador tuvieron en mente distinguir entre el Estado propiamente dicho (Supremos Poderes de la República o Gobierno Central) y los entes auxiliares del Estado. f) y g) están referidos. o sea aquellas que corresponden en forma directa a los Supremos Poderes o Gobierno Central. desde la propia Constitución Política." Esta segunda competencia sí vincula a la Contraloría con la descentralización geográfica y funcional o por servicios. a que antes se hizo referencia. aprobar o reprobar los presupuestos de las municipalidades y las instituciones autónomas. d). que corresponden a lo que la doctrina conoce como descentralización funcional o por servicios y geográfica ( instituciones autónomas. cuyo inciso e) es el único que hace expresa referencia a las municipalidades e instituciones autónomas. Obsérvese que el mismo artículo 4º dedica sus incisos h). y en los que también se involucra a la descentralización funcional o por servicios. reitera -calificándolo como primordial. glosar y fenecer las cuentas de las instituciones del Estado y de los funcionarios públicos.

J. que la Caja no está obligada. aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación". En consecuencia. Si así fuera. a quien participa en él. oficio Nº8453 del 14 de febrero de 1989. en el sentido genérico del término. El criterio adverso de la Contraloría General de la República está expuesto en el oficio Nº00840l del 13 de julio de 1989. (Nota: la opinión legal que se expone en este trabajo. No podrían ellos ser responsables. a someter a "refrendo" de la Contraloría General de la República los instrumentos en que se documenten las obligaciones institucionales. Es incompatibe el "refrendo" previo con la vigilancia posterior.En efecto. Si se hubiera querido involucrar a las instituciones descentralizadas. el artículo 184 de la Constitución y el artículo 4º de la Ley Orgánica de la Contraloría. Ello vendría a desnaturalizar el poder contralor. Aracelly Pacheco Salazar como Directora General de Asuntos Jurídicos de dicha entidad) Revista Jurídica de Seguridad Social 21 . ese lenguaje legislativo se aclara o se confirma con normas como la de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Aministrativa que arriba se transcribió. De haber querido involucrarse a las instituciones descentralizadas en el obligado "refrendo" de la Contraloría. el principio de eficiencia que consagra el artículo 4º de la Ley General de la Administración República. con un criterio suicida. refuerza esta interpretación. por todo lo expuesto. pues lo convertiría en activo participe de la Administración Pública vista en su totalidad. ni legal. a cargo de una institución que es jerarca impropio en cuanto vigilante de los manejos financieros. salvo que se quisiera. y se dictó la circular arriba referida. El propio artículo 220 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. ni reglamentariamente. por cuanto la autonomía en administración no es compatible con un refrendo externo. pues ese refrendo es una forma de ejercer fiscalización y control. suscrito por la Lic. COMENTARIO MARGINAL Cabe advertir que el anterior criterio no fue acogido en su momento por la Contraloría. además. La razonabilidad de esta interpretación se confirma con otra norma: el artículo 118 de la Constitución Política establece que los directores de las instituciones autónomas responden por su gestión. Cuando la ley quiere involucrar a las instituciones autónomas.-110-89. respecto de actos o contratos que tuvieren que ser "refrendados" por la Contraloría General de la República. pues el "refrendo" involucra directamente. Pese a ello. enervar a la Administración. o para el reconocimiento de cualquier beneficio que tenga significación económica en todos los seguros que administra la Caja. con la administración activa. Además debe tomarse en cuenta. la norma está referida única y exclusivamente al Poder Central. posteriormente se cambió de opinión. bajo el argumento central de que al establecer el artículo 184 constitucional la atribución y el deber de la Contraloría de "examinar. tendría la Contraloría que "refrendar" cada resolución que se dicte para el pago de una pensión. lo hubieran dicho expresamente. en tales funciones iba implícita la facultad de refrendar contratos. CONCLUSION Es mi opinión. si las instituciones autónomas no son incluidas expresamente. Es razonable esta interpretacion. inicialmente se virtió en el dictamen D. por ser fundamental. lo hace en forma expresa. Ni una superdesarrollada estructura burocrática podría cumplir ese papel. también lo habría dicho en forma expresa el artículo 33 del Reglamento de la Contraloría General de la República. ni constitucional.

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