JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE

INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

SUMÁRIOS DAS LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO I (1.ª TURMA)

COIMBRA - 2009/2010

INTRODUÇÃO

Bibliografia
GERAL: ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, I, p. 1-44. Sobre a matéria do ponto 1.2: VIEIRA DE ANDRADE, Interesse Público, in DJAP, vol. V, p. 275 e ss. Sobre a matéria do ponto 2: v. ROGÉRIO SOARES, Interesse Público, Legalidade e Mérito, § 2.º. Sobre a matéria do ponto 3 poderá consultar-se com proveito AFONSO QUEIRÓ, A função administrativa, in Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XIV, p. 1 e ss; quanto à distinção entre as funções legislativa e administrativa, v. PEREIRA COUTINHO, As duas subtracções, in RFDL, 2000, p. 99 e ss; quanto à distinção entre as funções administrativa e jurisdicional, v, por exemplo, Acórdãos Doutrinais do STA, n.ºs 231 (p. 286 e ss), 319 (p. 946), 328 (p. 440 e 487, este último acórdão "anulado" pelo Tribunal Constitucional: Ac. 317/89 in DR, II S., de 16.06.89, p. 5916 e ss). Sobre a matéria do ponto 4: v. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, I, 3ª ed., 2006, pp. 99 - 130, e A. QUEIRÓ, Lições de Direito Administrativo (policop), I, 1976, pp. 129-158.

1. Administração Pública e Direito Administrativo 1.1. Noção de administração em geral No seu sentido comum, administração significa uma gestão de recursos escassos, através do funcionamento de uma organização, para obtenção de utilidades (que podem ser permanentes, periódicas ou fortuitas), segundo opções racionais (prioridades) que foram pré-definidas. O conceito de ―administração‖ pode ser entendido em sentido subjectivo ou orgânico, representando então o quadro institucional ou a organização que

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realiza a gestão (em regra, escrito com maiúscula) – por exemplo, quando se referem as decisões ou as actuações da ―Administração‖; tal como pode ser entendido em sentido objectivo, designando a tarefa ou actividade desenvolvida – por exemplo, quando se refere a necessidade de uma ―administração‖ eficiente ou eficaz. 1.2. Características típicas da administração pública a) Por um lado, a administração pública implica a existência necessária de um fim público, isto é, visa directamente a satisfação daquelas necessidades colectivas qualificadas como interesses públicos por referência ao entendimento, em cada época, do que é indispensável ou adequado à realização das finalidades últimas da comunidade política. Actualmente, as finalidades reconhecidas à comunidade política são a Segurança, a Justiça, e também o Bem-estar, que constituem, assim, o que se designa tradicionalmente por interesse público primário. Os interesses públicos secundários, que correspondem a necessidades colectivas instrumentais dessas finalidades, impõem a realização de tarefas públicas, que são atribuídas a entidades públicas, ou em exclusividade (justiça, defesa, segurança pública, impostos), ou, sobretudo no que respeita ao bemestar, com possibilidade de complementação pelo sector social e pelo sector privado (saúde, segurança social, educação), bem como de concessão (saneamento básico) ou até de delegação (regulação do desporto federado) em entidades privadas. Há, no entanto, actualmente, por determinação europeia, serviços essenciais ou de interesse geral que constituem áreas económicas sujeitas a privatização material (como, por exemplo, a energia e as telecomunicações), em que cabe à Administração a regulação, a fiscalização e a garantia da

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tendo como ―órgão superior‖ o Governo. sendo obrigatória. que assegure a satisfação regular.3. com uma lógica própria de funcionamento. sujeita a previsão (executiva) e a subordinação política (heterónoma) – a qualificação de interesses colectivos como interesses públicos.universalidade do serviço.1. composta por diversos entes públicos. disciplinada e contínua das necessidades colectivas publicamente assumidas. a actividade pública administrativa é. por definição. 1. O aparelho administrativo propriamente dito (formado por pessoas colectivas públicas) a) Administrações estaduais (que visam a satisfação directa de interesses nacionais): aa) Administração estadual directa. político-legislativo (plano em que se definem as “políticas públicas”. b) Por outro lado. bem como a atribuição da respectiva prossecução a entidades públicas (ou sob direcção ou controlo público).3. Administração pública em sentido organizatório A prossecução dos fins públicos. 1. mas desde que inclua as tendências actuais de pluralização e de privatização e compreenda a Administração como uma estrutura complexa. cuja prestação é cometida às empresas privadas. Pode conceber-se teoricamente uma unidade administrativa. constituída pelos órgãos e serviços 4 . que se agrupam em sectores fundamentais ("Administrações públicas"). é realizada num momento anterior e num plano superior. exige uma aparelhagem especializada. actuando em concorrência no mercado. que corresponde à pessoa colectiva Estado (Estado-Administração). em regra por via legislativa).

ERC). como as Ordens 5 . encarregadas da supervisão e regulação de determinados sectores privados de actividade económica e social (banca. energia). com poderes predominantes de fiscalização da legalidade administrativa e de garantia dos direitos dos cidadãos (Provedor de Justiça. Os entes administrativos autónomos de fins múltiplos (em especial as autarquias territoriais) também podem criar entes públicos de carácter ("associações públicas"). b) Administrações autónomas. formadas por institutos públicos. através de órgãos eleitos. sob a fiscalização (em regra. que são administrações indirectas com autonomia acrescida (que podem constituir mesmo entidades administrativas independentes do Governo). ad) Autoridades administrativas independentes: autoridades ligadas ao Parlamento. que satisfazem (em primeira linha) interesses próprios das comunidades respectivas. organizados em Ministérios. que podem ser: ba) territoriais: Regiões Autónomas e autarquias locais (designadamente os municípios e as freguesias) ou bb) corporativas profissionais. ac) Autoridades reguladoras.directamente (hierarquicamente) dependentes do Governo. ab) Administrações estaduais indirectas. pessoas colectivas públicas (distintas do Estado) que desempenham tarefas estaduais específicas (relativas a interesses nacionais) em nome próprio. sob a superintendência (orientação) e tutela (controlo) do Governo. tutela de legalidade) do Governo. quer estejam sediados num centro (central) ou espalhados pelo território (periférica). constituídas por entes de base associativa.

consórcios públicos ou cooperativas). As entidades privadas administrativas (entes privados de mão pública) – designadamente. as sociedades de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos (que são empresas públicas) e as fundações privadas de instituição pública – que constituem uma espécie de administração indirecta privada (estadual. 6 . política e jurisdicional) – como veremos.2. por exemplo: negócios auxiliares. a actividade desenvolvida pelos entes públicos administrativos. na medida em que implique o exercício de poderes públicos ou seja regulada por princípios ou disposições normativas específicas de direito administrativo. em princípio. administração de estabelecimentos económicos em concorrência ou gestão de participações públicas em empresas (embora.institucional. 1. c) exclui-se da função administrativa. empresas intermunicipais. 1.3. Administração pública em sentido material .º grau (associações de municípios. regional ou municipal). no puro exercício da sua capacidade de direito privado. ou então uma administração de 2.funcional A administração pública em sentido material (ou funcional material) inclui apenas a actividade substancialmente administrativa desenvolvida pelos entes administrativos: a) a função administrativa distingue-se substancialmente das outras funções públicas estaduais (legislativa. com fins específicos.4. b) inclui-se na função administrativa a actividade desenvolvida por entidades privadas (sejam entidades privadas criadas pela Administração ou verdadeiros privados). administração do património. que constituem uma administração autónoma indirecta (empresas públicas municipais. em razão do sujeito. fundações municipais).

enquanto actividade jurídica que visa preparar. determinando os fins (interesses públicos). em regra. não serem juridicamente vinculativas ou terem uma relevância jurídica atenuada (―soft law‖).5. O Direito Administrativo tem como objecto a administração pública.esteja adstrita ao cumprimento de princípios gerais da actividade administrativa e. comunicar e executar os actos. Deve reconhecer-se ainda o relevo prático cada vez maior das ―actuações administrativas informais‖. para além disso: a) a actividade instrumental. as normas que regulam a actividade materialmente administrativa das pessoas colectivas públicas. c) a actividade material da Administração Pública (acções materiais de exercício e acções materiais de execução). b) as actuações jurídicas em cumprimento directo da lei. o regime jurídico da actividade e os meios de controlo e fiscalização. o regulamento e o contrato administrativo. Administração pública em sentido jurídico-formal As formas típicas da actividade jurídica de autoridade da Administração pública são: o acto administrativo.6. em primeira linha. 1. 7 . a pré-procedimentos de natureza pública). a organização e a competência dos órgãos. apesar de elas. nos termos seguintes: a) abrange. eventualmente. regulamentos e contratos administrativos (incluindo a eventual execução coerciva). Há a considerar. 1.

a sujeição da actividade administrativa privada aos princípios gerais de direito administrativo . de formas organizativas e de regimes substantivos de direito privado – situações em que se verifica uma miscigenização do direito administrativo com o direito privado. lançam mão. quando actuem no exercício de prerrogativas de autoridade pública.b) visa. disciplinar o exercício de poderes públicos de autoridade. c) não regula toda a actividade materialmente administrativa das Administrações públicas. 8 . pelo menos. que justifica a sua autonomia substancial como subsistema jurídico – por isso. ou. no seu núcleo. que. no mero uso da capacidade privada ou no exercício próprio da função administrativa. é ainda aplicável à actividade desenvolvida por pessoas colectivas privadas (sejam entidades administrativas sob forma privada ou verdadeiros privados). cada vez mais.

Imperador. reis. clero secular e regular. A ausência de racionalização e de institucionalização da sociedade política medieval: a) inorganicidade – espontaneidade social (segundo a natureza das coisas). c) personalização das relações de autoridade – a sociedade ―política‖ baseia-se em vínculos pessoais de vassalagem (pactos de fidelidade) e de sujeição.). comunas e corporações de mesteres. universidades. ―nação‖ ou ―Estado‖. cada uma com autoridade e poderes próprios (poliarquia). Evolução da Administração Pública 2. A época medieval 2. A consequente inexistência de uma unidade ou comunidade que sirva de referência ao interesse público (primário) ou a interesses gerais. e) o costume como fonte de direito comum e o direito natural. grandes e pequenos senhores feudais. d) patrimonialização do poder. etc. com prerrogativas e privilégios.2. b) pulverização dos centros de poder social – fragmentação do poder por várias instâncias (Papa. obrigações e servidões pessoais. liberdades. inexistindo um conceito sustentável de ―povo‖. ausência de uma comunidade política racionalmente organizada.2. como ―propriedade‖ individual de quem o exerce.1.1. no espaço e no tempo. confrarias. bem como de um aparelho organizado de poder que tenha como tarefa própria a respectiva 9 .1. 2.1.

feiras e mercados. Os embriões de uma Administração Pública moderna: os interesses colectivos nas administrações municipais (segurança.realização – há apenas administrações de grupos ou de domínios privativos. contabilidade). A época moderna (sécs. no contexto do ―Renascimento‖ e das ―Descobertas‖) em que se gerou a modernidade. segundo o direito comum (fundamentalmente o direito privado dos negócios).1. A impossibilidade de um direito público administrativo no contexto de um "Estado de Justiça" – articulação de direitos e obrigações. 2.2. económicas (capitalismo comercial e bancário. sociais (aparecimento da burguesia e desenvolvimento das cidades) e espirituais (ressurgimento da cultura clássica.2. 2. designadamente. a organização administrativa da Igreja e das ordens religiosas. da portuguesa (pelo isolamento geográfico e pelas necessidades da guerra da reconquista). baldios.4. 2.1. economia monetária. guerras religiosas).1. As condições religiosas (reforma protestante. com garantias judiciais deficientes e imperfeitas – e o ―princípio da personalidade‖ na aplicação do direito.5. urbanismo).3. 10 . incluindo a do património pessoal dos reis (corte). humanismo e individualismo. XV-XVIII) 2. desenvolvimento do espírito matemático. A dessincronia histórica e o caso especial de precocidade das monarquias hispânicas. 2. um esboço de institucionalização e de profissionalização na administração militar e fiscal. e os seus efeitos de centralização do poder e de racionalização da vida social. da experimentação científica e do progresso técnico.1.

Os processos de concentração (a soberania como poder supremo e hegemónico).3. a insegurança e a opressão). económicos (agricultura. até às guerras mundiais do século XX) 2. c) A inexistência de uma subordinação da Administração do príncipe ao Direito (princeps a legibus solutus).3.2. sob uma ética de serviço público.2. com o seu aparelho administrativo (e judicial) permanente. comércio e indústria) e culturais (universidades e academias). 2. 2.3.2. nivelador do corpo social (todos são súbditos) e intervencionista. A evolução para a forma de Estado-de-Polícia (sécs. A reacção contra o Estado-de-Polícia em nome da liberdade — não apenas individual (contra o arbítrio. A época liberal (fins do séc. como património privado do Estado. XVII-XVIII) a) Um contrato social de segurança (Hobbes) e a assunção pelo príncipe do poder absoluto. levam. XVIII-XIX. mas também 11 .2. encarados como interesses públicos. face ao relacionamento com a esfera religiosa). de institucionalização do poder (distinção entre titularidade abstracta e exercício concreto e despatrimonialização). de territorialização (definição de fronteiras geográficas como referência unitária do povo e do império). à construção da figura do Estado moderno.1. com base no desenvolvimento do poder real. o expediente do "Fisco". b) O desenvolvimento exponencial da administração pública estadual: órgãos gerais. para o desenvolvimento e projecção do brilho e da grandeza da Nação (entendida como uma comunidade homogénea). e de autonomização da esfera do político (embora relativa. um corpo crescente de funcionários profissionais e uma actividade muito intensa e variada para satisfação de interesses sociais.

com preponderância do poder legislativo democrático sobre os outros poderes estaduais. que. do "Estado" de "Direito") e a formação de um direito especial. As "marcas de nascença" do Direito Administrativo: O Direito Administrativo nasceu. segurança. c) O princípio da subordinação da Administração à lei (isto é. eleito pelos cidadãos activos – a lei como ―sublime instituição‖ (Rousseau).3.3. b) A concepção de lei. e da democracia (contra a legitimidade monárquica). enquanto regra geral e abstracta (expressão consagrada da racionalidade) e auto-definição de interesses (expressão da vontade da sociedade) manifestada no Parlamento. na época liberal. por um lado. organizativa (pluralidade de centros de poder) e funcional (diversidade de funções) – e a evolução no sentido do estereótipo organizativo (três poderes. pois. visa proteger os cidadãos (liberdade. num contexto fáctico e ideológico marcado por: a) a separação Estado-Sociedade (com lógicas e interesses distintos).3. 2. pressupõe e assegura os poderes de supremacia das autoridades administrativas (competências policiais e fiscais. relativo à Administração pública (Direito Administrativo).social (contra o intervencionismo absolutista na vida económica) —. por outro lado. agressivas e potencialmente inimigas dos particulares). propriedade) contra o exercício abusivo do poder por essas autoridades. O modelo do "Estado de Direito liberal": a) O princípio da separação dos poderes – nas suas dimensões política (misto de legitimidades). 12 . 2.2. e. três funções).

b) O desenvolvimento.1.4. que tinham como protótipo. fundamentalmente agressiva.4. d) a lei (parlamentar) como garantia dos direitos e liberdades dos cidadãos perante os actos da Administração pública. bem como de um 13 . o ―Estado-industrial‖ e o ―Estado Providência‖ (welfare state).serviço público). proibitivo ou ablativo). no sistema francês de administração executiva. o acto administrativo desfavorável (mandatório. de uma administração social.b) uma Administração de autoridade (segurança. grupos de interesses) e a intervenção estadual na vida económica e social. a que corresponderam. ao lado da administração de autoridade tradicional (administração . e) a soberania do Parlamento e a supremacia da lei parlamentar perante a Administração e perante o juiz. em conformidade com a evolução da ―Sociedade industrial‖ para a ―Sociedade de serviços‖. com intervenção mínima possível (estradas e caminhos de ferro. 2. partidos modernos. ensino superior) na vida económica e social (―laissez-faire‖). c) o preconceito e a "memória" da inimizade do poder executivo (que muitas vezes continuava nas mãos do monarca constitucional).poder público). com diferentes matizes. As transformações pós-liberais (a partir das guerras mundiais do século XX) 2. polícia e finanças). A construção do Estado Social como ―Estado Social de Serviço Público‖ a) A interpenetração do Estado e da Sociedade: o alargamento do público político (sufrágio universal. fornecedora de prestações (administração . sucessivamente.

pela assunção de poderes normativos (e até de competência legislativa normal) pelo Executivo. c) A Administração deixa de ser portadora de uma lógica (de autoridade e de interesses) exterior à Sociedade: i) intervém como operadora na vida económica através de uma gestão activa de meios de produção (administração empresarial). bem como pelo surgimento do 14 . ii) presta serviços aos cidadãos. e deixa de ter como finalidade exclusiva a defesa dos direitos e liberdades dos cidadãos perante a Administração. iv) abre-se à participação orgânica e procedimental dos interessados (administração participada) e v) abriga a auto-regulação pública de interesses profissionais e económicos (administrações autónomas corporativas). os interesses públicos postos a cargo da Administração. e concessiona algumas tarefas públicas (administração de controlo e de colaboração). para o ―faire‖ (intervenção social intensa). e) A supremacia parlamentar é afectada pela multiplicação de normas jurídicas (motorização legislativa). determinando agora. perde o seu carácter de verdade racional para passar a constituir um equilíbrio político de interesses. designadamente nas áreas económicas (serviços públicos essenciais). em primeira linha. sociais e culturais (administração de prestações). d) A lei banaliza-se. iii) autoriza ou licencia actividades privadas reguladas e condicionadas por lei.significativo sector público económico (administração – propriedade e gestão pública) – do ―laissez-faire‖ (abstenção liberal).

3.4. o planeamento (sobretudo territorial). os procedimentos administrativos. as formas de coordenação e de concertação (contrato administrativo). Garantidor. A emergência de um Estado Limitado e de um Estado Regulador.Poder Judicial como autor de um controlo autónomo da juridicidade (e não só da estrita legalidade) da actuação administrativa (e. com excepção da França. o acto administrativo favorável (além do tradicional acto agressivo).2.4. eficiência) e a protecção dos direitos e interesses legítimos dos particulares (participação. a partir da construção jurídica do ―Estado de Direito Democrático‖. As transformações do Direito Administrativo clássico operadas pela socialização a) As novas matérias: a actividade regulamentar. da discricionaridade e da justiciabilidade administrativa – um entendimento equilibrado da juridicidade administrativa num Estado de Direito Misto. as dimensões organizativas complexas. da própria constitucionalidade das normas legislativas). discricionaridade. c) O novo contexto institucional do poder: a relação tripolar Lei/Administração/Juiz. caracterizada pelos princípios da precedência de lei. 2. Promotor e Orientador (desde a última década do século XX) 15 . garantias individuais). transparência. f) A ―força irradiante‖ das normas e princípios da Constituição sobre toda a actividade administrativa. b) A nova razão de ser: o equilíbrio entre a prossecução necessária dos interesses da comunidade (autoridade. 2.

num sistema de administração multi-nível. da CRP. decorrente da internacionalização das relações sociais e jurídicas. de uma ―Sociedade do conhecimento‖ (tecnológico) e de uma ―Sociedade de risco‖. ao mesmo tempo que se verifica um enfraquecimento do Estado nacional. trans-estaduais (europeus e mundiais) e intraestaduais (incluindo a pluralização das administrações públicas e a afirmação de grupos e de organizações sociais). em que o Estado deixa de ser o Estado Providência e se transforma num Estado enfraquecido e num Estado de Garantia (ou ―Estado Garantidor‖). dominada pela incerteza. emanado das respectivas instituições (com ―preferência aplicativa‖). n.º 4. 16 .Mais recentemente. designadamente das que prosseguem interesses gerais ou colectivos. As relações políticas. Por sua vez. fixada pelos tribunais europeus – primado reconhecido pelo artigo 8. Estamos perante uma mudança profunda. orienta e incentiva a actividade privada nas áreas económicas e sociais. sociais e económicas desenvolvem-se à escala global num mundo dominado pelas leis do mercado e da eficiência. bem como à respectiva interpretação. a) O enfraquecimento estadual. apenas com a reserva-limite do ―respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático‖. num quadro de policentralidade dos poderes. manifesta-se entre nós mais intensamente na sujeição do ordenamento jurídico nacional à prevalência dos tratados que regem a União Europeia e do ―direito derivado‖ (regulamentos e directivas). a administração nacional actua em parte como ―administração indirecta‖ da UE ou compartilha competências com os órgãos comunitários em ―co-administração‖ (exercício em comum da função executiva). que corresponde já a uma mudança de paradigma – alguns falam de Estado Pós-Social –.º. que regula. acentuam-se na generalidade dos países desenvolvidos as características de uma ―Sociedade de informação‖.

orienta. em que adopta e impõe a lógica da eficiência e da eficácia. em áreas como o ambiente e a protecção da higiene e da saúde pública) – concessiona e delega de forma generalizada as tarefas públicas. incentiva e controla actuações privadas de interesse geral (Administração de regulação e de garantia). subsidia e coopera com maior frequência. b) Por outro lado. a desenvolver. bem como de garantia de direitos dos utentes e consumidores. em entidades privadas. algumas de criação pública (Administração formal e funcionalmente privatizada). nas áreas económicas e sociais. utilizando formas de direito público e privado (Administração de parceria). no âmbito da implementação de opções políticas (―políticas públicas‖). abre à iniciativa privada áreas relevantes de prestação. em cada vez menos sectores. o Estado é. dotadas de competências técnicas especializadas e com alguma independência relativamente ao Governo (autoridades reguladoras). Apesar de manter – em certa medida por imperativo constitucional – um sector importante de serviços públicos (em monopólio ou em colaboração com o sector social. o Estado tradicional de autoridade (embora na europeização se desenvolva um novo autoritarismo. e privatiza mesmo integralmente algumas zonas de actividade. tal como já acontecia em sectores sensíveis como o sector financeiro (bolsa. o Novo Estado Social modifica a sua face. 17 . incluindo o exercício de poderes de autoridade. assegura.Além disso. poderes de regulação (normativos. em que se salientam os serviços públicos de interesse económico geral (public utilities) – onde exerce agora. mas ao cumprimento de estratégias de resultado. contrata. por vezes fundamentalista. executivos e de controlo). submetendo as decisões públicas não apenas à observância da legalidade. saúde e educação). sobretudo na área da segurança social. banca e seguros). o Estado tende hoje. regula. actividades de infra-estruturação e tarefas de incentivo e de orientação das actividades privadas de interesse público. em grande medida desempenhados por autoridades administrativas.

incluindo agências supranacionais ou transnacionais. com especial incidência nas áreas económicas. por isso. que visa a execução (mais ou menos vinculada) da lei. amplificada e efectivada pelo activismo 18 .4. 2. direitos de participação (em ―procedimentos comunicativos‖).4. As tendências estruturais de transformação Fala-se. formal. e. diversas entidades. internamente. a vários níveis. hoje de um “novo direito administrativo”. como Estado-garantidor‖. em que intervêm e cooperam. o governo como um poder que coordena e unifica múltiplos centros de poder. muitas vezes os destinatários das medidas. instrumental e funcional) da actividade administrativa. que tem sido caracterizado segundo as seguintes linhas de força: a) privatização (material. seja pela imposição normativa e reguladora (substancial e procedimental) prevalecente em áreas cada vez mais vastas. b) europeização e a internacionalização do direito administrativo. entendida justamente como “condução (―Steuerung‖) de sistemas complexos com policentralidade”. passa de Bismarck para benchmark]. ―Estado orientador‖ ou ―Estado promotor‖ (―Estado incentivador‖).c) Por tudo isto. a figura da governança (―good governance”). empresas especializadas ou cidadãos interessados. que passa do ―faire‖ para o ―fairefaire‖ [ou. A par de uma administração clássica. numa formulação sugestiva. poderes sociais. e o consequente uso misto do direito público e do direito privado. tende a afirmar-se. a par de espaços de auto regulação privada publicamente regulados. aos quais se reconhecem. designa-se o Estado como ―Estado regulador‖ e (perante as novas formas de intervenção que não passam por autoridades reguladoras independentes). a partir da ciências sociais e políticas. institucionais e sociais – constrói-se.

jurisdicional dos tribunais comunitários. nas relações com os particulares e no relacionamento interadministrativo. horizontal (em rede) ou vertical (em degraus). que opera através da e) digitalização ou desmaterialização do procedimento. incluindo as administrações europeias e internacionais (electronic government). standards. nacional ou europeia. designadamente a partir da análise económica do direito. seja ainda pela eficácia transnacional de decisões administrativas direito [num contexto internacional de progressiva nível globalização do administrativo. regional. parâmetros. catálogos ou guias de boas práticas. seja pelo desenvolvimento da organização administrativa europeia. que. propõem uma nova organização administrativa e sobretudo novos métodos de interpretação e de avaliação das normas jurídicas. definidos por comités de peritos. por agências especializadas ou através de acordos mais ou menos informais com os interessados e as instâncias sociais (conjunto normativo que. através da aplicação dos princípios da eficiência e da sustentabilidade. local. linhas de orientação. f) deslegalização e rarefacção jurídica dos padrões normativos da actividade administrativa – num quadro de policentralidade normativa e de centrifugação organizativa e social. especialmente notória ao organizativo e procedimental]. da informação e da comunicação. regras científicas e técnicas. caracterizada por uma cooperação coordenada. d) conectividade multinível das informações e actuações administrativas. c) economicização do direito administrativo. indicadores de qualidade. pela sua 19 . orientados para os resultados (optimização dos efeitos desejados e evitação dos efeitos indesejados). os padrões vinculativos da Administração passam a ser em grande medida programas.

2. a emissão de normas jurídicas gerais e abstractas. executiva e judicial: nesse modelo. quer pela respectiva modalidade: de um lado.2. As dificuldades actuais resultam de diversos factores de perturbação: 20 . do outro. e ainda pela hierarquia normativa (primado do nível legal sobre o nível regulamentar). a distinção era denotada por considerações de substância (as leis eram as normas jurídicas. adaptabilidade. O modelo teórico originário e simplificado de três poderes (parlamento.1. a prática de actos individuais e concretos. relativas aos cidadãos) e de âmbito das reservas (da lei e da Administração). do outro. Além disso. As dificuldades posteriores e actuais da distinção: 3.1.flexibilidade. 3. A função administrativa no contexto das funções estaduais. seja na definição de políticas nacionais ou em execução ou co-implementação de políticas comunitárias. a actividade administrativa era actividade de execução material e definia-se como função residual (não legislativa. o Parlamento. o Governo. A distinção entre a função administrativa e a função legislativa Tradicionalmente a função legislativa distinguia-se facilmente da função administrativa (executiva). governo e juízes) e de três funções correspondentes (legislativa. 3. não jurisdicional). quer pelo respectivo autor: de um lado. 3. co-operatividade ou implementabilidade é frequentemente designado por soft law) – por vezes assumidas em leisdirectivas (abertas) ou em resoluções político-estratégicas do Governo.

por vezes com grande autonomia em face da lei (regulamentos independentes). pois que o Executivo também exerce a função legislativa (decretos-leis). v) o âmbito material não distingue em ambos os sentidos: não existe uma reserva de regulamento administrativo. de qualquer matéria. Os principais problemas da distinção substancial entre estas funções surgem na fronteira recortada pela dimensão formal-orgânica. Nesse contexto. as características da generalidade e abstracção são apenas típicas (não são exclusivas) da função legislativa. ii) o carácter geral e abstracto não é decisivo: o Parlamento e o Governo aprovam leis individuais e leis-medida com carácter concreto. põe-se sobretudo perante decisões administrativas tomadas por um órgão com poderes legislativos. 21 . b) a actividade administrativa não se limita às decisões concretas: a Administração emite normas jurídicas gerais e abstractas (regulamentos). na medida da tipicidade constitucional das formas e dos órgãos legiferantes – isto é. de modo que não são suficientes para assegurar a respectiva diferenciação. e o carácter concreto é (se tanto) típico da função administrativa. iv) a substância legislativa altera-se e amplia-se deixa de ter como referência única a esfera jurídica dos cidadãos. mesmo de aspectos de pormenor.a) altera-se o conceito de acto legislativo: i) o sujeito não distingue sempre. admitindo-se que a lei regule em termos gerais e abstractos a totalidade dos aspectos. como o Governo. iii) a hierarquia normativa não é inequívoca: existem leis reforçadas relativamente a outras leis ou diplomas legislativos.

marcação de eleições legislativas nomeação de ministros. P. de actuações de carácter concreto. por isso. seja para identificar as leis-medida (medidas concretas de nível legislativo. actos de segurança do Estado. Acórdão do STA de 06/03/2007. que se desenvolve em aplicação directa da Constituição (onde está fixada a competência bem como os respectivos limites).Torna-se. sem interposição da lei ordinária (a não ser para mera ordenação executiva ou através de leis-quadro) e para realização de interesses fundamentais da comunidade política. que contêm implicitamente o critério de decisão). actos de clemência (indulto e comutação de penas) – mas também certos actos dos órgãos de governo das Regiões Autónomas. predominantemente. A distinção poderá encontrar-se no carácter primário da actividade "política". actos diplomáticos.).2 A distinção entre a função administrativa e a função política ou governamental A dificuldade reside em especial no âmbito da actividade do Executivo. 3. referenda. seja para diferenciar o que é lei em sentido material e não pode ser matéria de regulamento. ao abrigo da 22 . distinguindo-as de actos administrativos sob forma legislativa (actos individuais e concretos de aplicação da lei).2.1143/06). Exemplos tradicionais: actos auxiliares de direito constitucional (promulgação. tratando-se em ambos os casos. actos de defesa nacional. etc. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo adoptou o entendimento estrito de que ―a função política corresponde à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade” (cf. que é indispensável. essencialidade ou novidade. necessário complementar o critério por uma ideia de primariedade.

Mas já não deve considerar-se como actividade política a actividade de regulação técnico-económica. consequentemente. aberta à participação e por vezes sujeita a procedimentos complexos e formalizados. lei-fim. volição vs.2. quando não se defendia a impossibilidade de distinção material (na esteira de Kelsen). 3. As dificuldades surgiram porque. independência. 23 . lei-meio vs. designadamente nos domínios económico e social (política energética. que surge cada vez mais intensamente vinculada ao Direito.3. inoficiosidade]. A distinção entre a função administrativa e a função jurisdicional De início.competência política regional. em aplicação directa dos respectivos Estatutos Regionais. Actualmente. e. cognição] ou orgânico-formal [informalidade vs. reconhecendo-se espaços de criação jurisprudencial na aplicação da lei e do Direito. a lei deixou de ser mero limite e passou a ser também pressuposto e fundamento da actuação administrativa. política de saúde. invocavam-se factores de diferenciação material [lei-limite vs. independência. política de ambiente. activismo vs. por um lado. política de transportes). hierarquia vs. por outro lado. lei-fim. a função de governo desenvolve-se também através de dimensões de programação e de orientação político-estratégica da actividade administrativa (políticas públicas). prossecução de interesses vs. levada a cabo por entidades administrativas ditas ―independentes‖: falta-lhe a legitimidade democrática e. a actividade do juiz deixou de ser meramente vista como meramente cognitiva. a capacidade para decisões primárias na escolha de fins públicos. formalismo.

4067. 29769. a considerar o ―caso difícil‖ das sanções administrativas. p. pois. um simples meio ou instrumento desse outro interesse‖.R. quando a composição de interesses em causa tem por finalidade a realização de qualquer outro interesse público. do ―valor‖. 109-93. — Acórdão do Pleno de 18-12-91. por conseguinte. Num modelo tipológico de distinção entre as funções estaduais (sem pretensões definitórias estritas). quando a sua prática se destina a realizar o próprio interesse público da composição de conflito de interesses (entre particulares. tendo como conteúdo e fim exclusivo a resolução de uma "questão de direito" em sentido amplo (litígios entre pessoas e também conformidade de acto ou norma com um padrão normativo . pode dizer-se que a função administrativa abrange a actividade pública – abstracta e. em que as autoridades reguladoras dirimem litígios entre particulares. tendo.A distinção há-de resultar de um conjunto de factores. in AP D. Proc. designadamente das contra-ordenações. agora também no âmbito das actividades privadas sujeitas a regulação pública. 3. que ao ente público compete levar a cabo. nos termos pré-definidos pelos órgãos político-legislativos. representando aquela composição. p. P. normalmente (e sempre em última instância) a cargo de um órgão "indiferente" (imparcial) e "inoficioso" quando dirime um conflito de interesses. in AP D. Segundo o STA (Ac.03-1995. da ―finalidade‖. 16-4-96. in AP D. ver os acórdãos de 16-06-1992. que. não se destinando a título principal à resolução de "questões de direito". 03/04/2008. se caracteriza por uma "intenção tecnológico-social" (procura estratégica dos ―efeitos‖. 807 (No mesmo sentido. tendo especialmente em conta que a função jurisdicional se caracteriza por uma "intenção axiológica" (procura dos ―fundamentos‖. de 23. a realização do direito ou da justiça.° n. 24 . P.R. 934/07).3. P. visando a criação de condições concretas de realização do Ideal de Paz. do ―útil‖ – Castanheira Neves). como fim específico. principalmente. Justiça e Bem-estar. p. entre estes e interesses públicos ou entre estes. concreta – subordinada à lei.Afonso Queiró). 18882. no entanto. 31-3-97.º 27994. do ―justo‖ – Castanheira Neves). ―haverá acto jurisdicional. há acto administrativo.R. 188) Na definição desta fronteira entre a administração e a jurisdição há. quando verificados entre entes públicos diferentes).

1. seja para a proibição da intervenção regulamentar administrativa em matéria legislativa (os casos das posturas municipais que regulam primariamente direitos. b) Um critério substancial e não meramente formal para a determinação do regime aplicável aos actos estaduais – a distinção entre ―leis-medida‖ e ―actos administrativos sob forma legislativa‖. em regra pelo Tribunal Constitucional. o direitogarantia dos cidadãos de impugnação judicial destes últimos. b) Uma orientação constitucional de limitação e de auto-contenção (self restraint) do juiz perante o perigo de invasão da esfera de avaliação e de decisão 25 . No âmbito das relações entre legislação e a administração: a) Um critério para a resolução. apesar da forma. assegurada por procedimento adequado e pelo controlo total em impugnação (fixação de indemnizações. em especial. de eventuais conflitos de competência entre órgãos constitucionais no quadro da separação de poderes.caso da alteração de um contrato de concessão de auto-estrada].4.º 1/97 – criação de vagas adicionais no ensino superior público. 3. aplicação de sanções disciplinares. de regulação sectorial e de coimas por contra-ordenações gerais). seja para a proibição da intervenção do Parlamento no exercício concreto da função administrativa.3.2. sobretudo quando o Governo é minoritário – uma fronteira que confirma o carácter abstracto típico da legislação e o carácter concreto típico da administração [v. liberdades e garantias ou que criam tributos unilaterais).º 24/98. Acórdão n. Acórdão n. que há-de respeitar o princípio da reserva da função jurisdicional para o juiz pelo menos a reserva da decisão final. tendo em conta.4. incluindo os votos de vencido . No âmbito das relações entre a administração e a jurisdição: a) Uma directriz ou uma imposição constitucional ao legislador ordinário quanto à atribuição de competências à Administração. A importância prática da distinção material entre as funções 3.4.

própria da administração pelas sentenças de anulação e de condenação (remissão para os problemas da fiscalização judicial da discricionaridade). 3.4.3. No âmbito das relações entre a administração e a política: Um critério para aplicação do regime, designadamente de

impugnabilidade judicial – trata-se de saber se certas Resoluções do Conselho de Ministros, por exemplo, em matéria de política de saúde, habitação, energia, transportes, educação, cultura, são decisões políticas ou regulamentos administrativos (independentes). Note-se, porém, que podem ser também regulamentos administrativos de direito comunitário, em aplicação de leis (―Regulamentos‖), que definem políticas europeias - v., por exemplo, a Resolução do C.M. n.º 86/2007, de 3 de Julho, que aprova o QREN (Quadro de Referência Estratégico Nacional), visando aplicar a política europeia de coesão económica, social e territorial.

4. Sistemas de administração

4.1 Sistema de administração executiva (europeu continental). Este sistema, também conhecido como "sistema administrativo" ou "sistema de acto administrativo", caracteriza-se, no seu estado puro, por:

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a) um aparelho administrativo centralizado e fortemente hierarquizado: uma administração estadual, configurada no Estado-Administração como pessoa colectiva; b) um direito substantivo especial, que reconhece à Administração poderes de autoridade (competência para a prática de actos jurídicos unilaterais imperativos) relativamente aos particulares (―autotutela declarativa‖); c) um "privilégio de execução" administrativa para obrigar os particulares a cumprirem (coactivamente, se for caso disso) os deveres estabelecidos unilateralmente pela Administração (―autotutela executiva‖); d) a subordinação da Administração a um conjunto significativo de regras legais de direito substantivo e a um controlo (administrativo ou judicial especial) aposteriorístico; e) uma autonomia face aos tribunais comuns (por força do princípio da separação dos poderes), sujeita a um (auto)controlo ou, quando muito, a uma jurisdição especial com poderes limitados de controlo (em regra, só de fiscalização da legalidade e de anulação de actos ilegais); f) a responsabilidade (ou irresponsabilidade) do Estado pelos actos ilícitos dos seus funcionários (e titulares de órgãos) no exercício de funções ("garantia administrativa"). 4.2. Sistema de administração judiciária (inglês): Em contraposição ao sistema anterior, caracteriza-se por: a) uma organização administrativa fortemente descentralizada

(inexistência da figura do Estado-pessoa colectiva); b) subordinação da Administração ao direito comum;

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c) a via judicial ("due process of law") nas relações entre a Administração e os particulares em ambos os sentidos (os tribunais podem dirigir injunções e condenar a Administração; esta tem, em regra, de recorrer aos tribunais para executar coactivamente os seus actos); d) compensação da ausência de um direito substantivo especial pela importância do procedimento e pela intervenção judicial mais intensa; e) existência de um único tipo de tribunais (com jurisdição plena); f) a responsabilidade pessoal dos titulares de cargos públicos por actos ilícitos (praticados "ultra vires"). 4.3. A inexistência de sistemas puros e a actual aproximação dos sistemas a) Do lado inglês — Para além das excepções tradicionais (impostos, perigos públicos, privilégios antigos), verifica-se hoje: o desenvolvimento da Administração central (ministérios), especialmente nos domínios económico e social; o crescimento do direito substantivo legislado; a extensão dos poderes ("privilégios") administrativos a novas áreas; um controlo não judicial por órgãos administrativos independentes, com funções contenciosas

("administrative tribunals") — por causa da Segunda Grande Guerra, das ideias socializantes e, mais recentemente, por influência do direito administrativo comunitário. b) Do lado europeu (continental) — A descentralização; o incremento do direito procedimental; a concertação, a utilização do direito privado e a privatização; o alargamento do controlo judicial à juridicidade (nos espaços discricionários) e dos poderes dos juízes (de intimação e de condenação).

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d) que. ainda que só excepcionalmente e nos casos legalmente previstos. e) que. b) que a Administração possa praticar. necessita de uma base de direito substantivo que a permita e a legitime. passado o prazo de impugnação. com base e nos termos da lei substantiva. as decisões administrativas. além de obrigatórias. determinando unilateralmente a produção de efeitos jurídicos em situações individuais e concretas. constituam títulos executivos (se carecerem de execução). mesmo que seja de alta administração (incluindo os ―regulamentos independentes‖) e mesmo que provenha de órgãos ―independentes‖ (quase-judiciais ou reguladores). salvo em hipóteses especiais. Apesar de tudo. de um poder autónomo de execução coerciva dos seus actos (sem necessidade de recorrer aos tribunais). sujeitos a um controlo judicial limitado (de legalidade e de juridicidade) e não a um reexame (de mérito). mantêm-se. o acto administrativo se torne estável. mesmo que ilegal (se não se tratar de uma ilegalidade especialmente grave). c) que a Administração mantenha. e que a Administração goze. que conformem a esfera jurídica dos particulares. designadamente no âmbito das ―funções nucleares do Estado‖.4.4. nos modelos continentais. actos administrativos de autoridade. uma zona de poderes próprios de valoração e de decisão (discricionaridade). na medida em que se continua a aceitar: a) que toda a actividade administrativa é heterónoma – mesmo que seja favorável aos destinatários. ganhando força de “caso decidido”. em vista da realização do interesse público. nessas condições de sujeição à lei e ao Direito. 29 . as características do sistema de acto administrativo.

O sistema de acto administrativo funda-se essencialmente na ―distribuição equilibrada de poderes‖ e justifica-se pela ―prevalência do interesse público comunitário sobre os interesses particulares de indivíduos e grupos‖ – a sua ―constitucionalidade democrática‖ é assegurada justamente pela sujeição prévia ao legislador e pela sujeição aposteriorística ao controlo judicial efectivo dos tribunais pelos padrões do Direito.4. 30 .5.

Direito Administrativo. nota 99 (p. in Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra. PAULO OTERO. 388/390).º 10. b) princípio da reserva de lei — uma tripla reserva.: FREITAS DO AMARAL.. in Os caminhos da privatização da Administração Pública. a função legislativa) e material (as leis identificavam-se com as princípio da legalidade ao princípio da juridicidade 31 . p.1. orgânica (a lei tinha de provir do Parlamento).: ROGÉRIO SOARES. funcional (a emissão de leis correspondia a uma função específica. actos e contratos administrativos). PEDRO GONÇALVES. A ADMINISTRAÇÃO E O DIREITO Bibliografia – em geral: ROGÉRIO SOARES. ―Coordenadas jurídicas da privatização da Administração Pública‖. Do administrativa 1. designadamente dos actos imperativos formais. p. p. I. Capítulo I. 2001. A vinculação jurídica da Administração no século XIX — o princípio da legalidade administrativa a) princípio do primado da lei (em sentido negativo): toda a actividade administrativa tinha de respeitar as determinações legais. Bibliografia facultativa: MARIA FRANCISCA PORTOCARRERO. Curso de Direito Administrativo. sobre a matéria do ponto I/2. Legalidade e Autonomia Contratual nos contratos administrativos. 1.I. sobre a matéria do ponto II: SÉRVULO CORREIA. II vol. 31 e ss. LVII (1981). p. 2001. A vinculação da Administração ao direito público O Direito Administrativo estabelece as condições de legitimidade da actividade da Administração. p. I. sob pena de invalidade. 26 e ss. n. 50-74. Entidades privadas com poderes públicos. Coimbra. que visam a produção de efeitos jurídicos externos (regulamentos. 932 e ss. 1987. 2005. Princípio da legalidade e Administração constitutiva. sobre a matéria do ponto I/1. ―Discricionaridade e conceitos imprecisos: ainda fará sentido a distinção?” in Cadernos de Justiça Administrativa. 169 e ss.

alargamento do domínio juridicamente relevante. 1. c) princípio da discricionaridade livre.3. na organização e na actividade. 1. nas matérias que não tocassem a esfera jurídica dos cidadãos. seja no domínio tradicional da administração 32 . enquanto tais): resultava daí o monopólio parlamentar de emissão de ―normas jurídicas‖ e uma correspondente zona de administração estritamente vinculada à lei – embora se reconhecesse a existência de uma ―cláusula geral de polícia‖. fora da zona reservada à lei. isto é. que eram exclusivamente as normas relativas à esfera jurídica dos cidadãos. As mudanças operadas na transição do século — alteração do conceito material de lei. desenvolvimento da esfera de actuação administrativa — e a consequente ampliação e diversificação das relações entre a Administração e o Direito. d) princípio da presunção da legalidade e da autotutela declarativa (―imperatividade‖) e executiva (―executoriedade‖) dos actos administrativos de autoridade. e) princípio do controlo jurisdicional limitado (quando existente). normativa ou concreta. embora se admita excepcionalmente a desaplicação pela Administração de leis manifestamente inconstitucionais.normas jurídicas. b) a lei (= acto legislativo. A subordinação da Administração ao Direito no Estado Democrático e Social — o ―princípio da juridicidade‖ a) mantém-se a primazia normativa da lei sobre todos os actos da administração (primado da lei em sentido negativo).2. que conferia à Administração poderes implícitos (de direito natural) para a ―manutenção da ordem pública‖. incluindo o decreto-lei e também as normas da União Europeia com valor legislativo) torna-se o pressuposto e o fundamento de toda a actividade administrativa.

os interesses públicos específicos (o fim) e os órgãos encarregados (a competência) da prática de actos administrativos — princípio da reserva de função legislativa (= primado da lei em sentido positivo ou precedência de lei). e) não há presunção de legalidade da actividade administrativa (há. portanto. no mínimo. d) a Administração. um dever de fundamentação das decisões) e. limita-se a autotutela executiva (a ―executoriedade‖) dos actos de autoridade aos casos previstos na lei e às situações de urgência. anulação e condenação). seja da administração social ou de prestações. em princípio. proporcionalidade. embora se mantenha a autoridade e a estabilidade dos actos administrativos. pelo contrário. pode (e deve) controlar. boa fé. que regulam o modo da sua actuação — princípio da juridicidade administrativa. imparcialidade. segundo um ―princípio de essencialidade‖ — exige-se uma densidade legal acrescida e. com exclusão. está sempre subordinada aos preceitos constitucionais relativos aos direitos. como manifestação da reserva de Parlamento (reserva material de lei parlamentar). além dos direitos fundamentais dos cidadãos. f) o poder judicial. justiça. quer a legalidade (em sentido estrito. racionalidade). actualmente dotado de poderes de plena jurisdição (apreciação. bem como a princípios jurídicos fundamentais (igualdade. formal e procedimental) da actividade administrativa (regulamentar ou concreta) à lei. engloba todas as matérias consideradas fundamentais para a vida em sociedade. determinando. de conformidade às normas escritas de valor legislativo). uma vinculação mais intensa (substancial.de autoridade (agora alargado às ―relações especiais de poder‖). mesmo no uso de poderes discricionários concedidos por lei. 33 . c) nas matérias de reserva legislativa parlamentar — o ―domínio legislativo por natureza‖ que. liberdades e garantias. de poderes discricionários — princípio da determinidade.

4.quer a juridicidade (no sentido de conformidade ao Direito. funcionais e processuais) 34 . por vezes de origem privada. incluindo os princípios jurídicos fundamentais) da actividade administrativa. As dificuldades e as compressões ao princípio da legalidade no âmbito da concretização actual das políticas públicas num contexto transnacional A crise da legalidade estrita decorre de vários factores: a) a relevância primacial das normas constitucionais. como concretizações do princípio da juridicidade (que se somam a princípios jurídicos instrumentais. aplicação e fiscalização das leis. d) o desenvolvimento da regulamentação independente por parte das autoridades reguladoras. ainda que sob forma legal (de decreto-lei) e regulamentar (resoluções do Conselho de Ministros) e de standards científicos e técnicos. Os princípios jurídicos fundamentais materiais (substanciais ou valorativos) que regem a actividade administrativa. c) a proliferação de directivas político-estratégicas de conteúdo aberto. 1. europeia e internacional. na interpretação. e) as actuações informais com relevo jurídico atenuado. 1. b) a importância acrescida e decisiva dos princípios jurídicos. das normas internacionais e das normas comunitárias directamente aplicáveis.5.

da admissibilidade da concessão de poderes discricionários através de conceitos legais imprecisos. 2. g) Princípio da razoabilidade ou da racionalidade.2. designadamente.a) Princípio da imparcialidade (subjectiva ou formal. que se verificam em todos os actos administrativos. e) Princípio da justiça. que rege a actuação pública (contraposto ao princípio da liberdade ou da autonomia privada. b) o problema da natureza do poder discricionário. Vinculação e discricionaridade como momentos de complementaridade antagónica de uma mesma realidade. que rege a actuação dos particulares). d) Princípio da boa fé (e proibição do abuso de direito). f) Princípio da protecção da confiança legítima. necessidade. nos termos do princípio da competência. c) a diversidade dos tipos de faculdades discricionárias. c) Princípio da proporcionalidade (adequação.1. h) Estado de necessidade administrativo (contra-princípio). A discricionaridade como concessão legislativa. e. objectiva ou material). o do seu carácter jurídico. b) Princípio da igualdade. Os problemas fundamentais da discricionaridade: a) o problema do âmbito da figura. 35 . 2. em especial. equilíbrio). As discricionaridades administrativas 2.

quer em face do juiz (proibição da ―dupla administração‖) — o contexto de um ―Estado de Direito Misto‖.5.5. As antigas posições extremas: a) as que negam qualquer liberdade administrativa na aplicação de conceitos legais indeterminados — teorias do controlo total . isto é. Os problemas da discricionaridade colocam-se no quadro das relações tripolares ―Legislador-Administração-Juiz‖ – e não apenas na relação entre a actividade administrativa e a lei. As posições moderadas: 36 . b) as que afirmam que toda a indeterminação legal implica discricionaridade — teorias da discricionaridade. A questão da imprecisão ou indeterminação dos conceitos utilizados pelas leis habilitadoras 2. no pressuposto (preconceito) de que a discricionaridade é um ―mal‖.5. ainda que necessário.2.3.1. A relevância do princípio da divisão dos poderes. 2. a criaçãoconcretização do Direito). 2. moderado e equilibrado (contraposto ao ―Estado Legislador‖. Os problemas da discricionaridade não podem ser resolvidos exclusivamente a partir de um entendimento do princípio do Estado de Direito que preconize a máxima determinação legislativa e a máxima fiscalização judicial possíveis. 2. perante o qual se há-de reconhecer uma certa autonomia e responsabilidade próprias da Administração no exercício da sua função (que também engloba a aplicação.2. quer perante o legislador (há uma ―reserva administrativa dos casos concretos‖). ao ―Estado Administrativo‖ e ao ―Estado dos Juízes‖).4.

―teoria dos factores‖. para valores ou institutos jurídicos (―propriedade‖. em regra associada a faculdades de acção concedidas pelo legislador. que. O acordo entre as posições moderadas em que o problema de saber se os conceitos indeterminados utilizados pela lei concedem.5. um espaço discricionário respeita aos conceitos imprecisos de “tipo”. 37 . ―conveniência de serviço‖. 2.a) as teorias da discricionaridade que admitem a existência de ―conceitos normativos indeterminados‖ susceptíveis de controlo intrínseco (reexame) pelo juiz. ―circunstâncias excepcionais e urgentes de interesse público‖). ―família‖). têm de ser entendidos como ―delegações no poder administrativo‖ — porque aí não há apenas indeterminação conceitual. pela sua extrema abertura ou vastidão. com a exclusão: a) dos conceitos classificatórios. b) dos conceitos subjectivos (―abastecimento adequado dos mercados‖. a existência de uma ―margem de livre apreciação‖ administrativa (diferente da discricionariedade) que o juiz deve respeitar — ―teoria da folga ou margem de apreciação‖. para conceitos de ciências exactas ou em relação aos quais se verifique um consenso científico (―substância tóxica‖) — porque aí a indeterminação normativa não existe ou se resolve por via interpretativa (hermenêutica). ―ordem pública‖. ou não. relativamente a casos contados de aplicação de conceitos jurídicos indeterminados formulados na hipótese legal (Tatbestand). b) teorias do controlo total que. além de reconhecerem conceitos concessores de discricionaridade na estatuição da norma.3. ―teoria da defensabilidade‖. aceitam. que são conceitos ―determinados‖ (determináveis) por remissão para juízos de experiência comum (―urgência imperiosa‖) ou de uso de certo tempo e lugar.

b) decisões que implicam juízos com elementos determinantes de prognose (―justo receio de ser perseguido‖. ―necessidades do mercado‖.. ―adequada integração no respeito pela volumetria e morfologia existentes na zona‖. ―perigo para o trânsito‖. 38 . decisão sobre a construção ou a localização de um aterro sanitário. abertura ou encerramento de serviços ao público). perante as dificuldades ou a inadequação de controlo judicial das indeterminações legais: a) utilização pela lei de conceitos indeterminados de valor no âmbito de juízos sobre disposições ou aptidões pessoais (―juristas de reconhecimento mérito‖) ou de avaliações técnicas especializadas (―filme de qualidade.2.. d) decisões com consequências políticas (v.g. e) decisões de carácter organizativo. de uma ponte ou de um aeroporto. no âmbito de relações administrativas especiais. de uma coincineradora. designadamente as relativas a serviços de contacto directo com os cidadãos utentes (criação ou extinção de unidades orgânicas. a recusa de um visto para a entrada no país de uma personalidade de relevo internacional). Os casos em que se põe a questão de uma ―margem de livre apreciação‖. a autorização para a realização de uma oferta pública de aquisição de acções de um banco em fase de reprivatização.4.g. incluindo a generalidade dos ―exames‖ e as provas académicas.5. de uma ―prerrogativa de avaliação‖ ou de um ―espaço de decisão‖ próprio da Administração. c) casos que obriguem a ponderação de interesses complexos (v. ―terreno com aptidão agrícola‖. decisões da autoridade reguladora das telecomunicações sobre litígios relativos à interligação de operadores). ―ameaça de ruína‖). ―estética das povoações‖).

haveria vinculação à descoberta de uma única solução correcta do ponto de vista do legislador (da lei). Não há uma solução única na determinação concreta da hipótese normativa. implica nos casos concretos uma concretização criadora (constitutiva). Os argumentos ou tópicos da discussão: — em favor de um espaço de escolha administrativa. a capacidade técnica de avaliação. — em favor do reexame judicial: a definição estrita dos pressupostos.5. noutro caso. a legitimidade democrática. práticas ou técnicas (―liberdade probatória‖.5. dos direitos fundamentais) ou da afirmação estrita de determinados interesses comunitários.7. A evolução para concepções mais recentes a) A interpretação não se reduz à determinação de uma vontade préexistente. a necessidade de protecção plena dos particulares e dos seus direitos (especialmente. a irrepetibilidade das decisões.2. Não é possível uma separação absoluta entre ―hipótese‖ e 39 . procedimental ou social do órgão decidente. A antiga posição da doutrina e jurisprudência em Portugal: a) uma contraposição radical entre discricionaridade (zona não jurídica) e interpretação (aplicação) de conceitos legais imprecisos (zona jurídica) — num caso. b) a admissão de casos de ―discricionaridade imprópria‖. a responsabilidade administrativa pelas opções. 2. que é evidente quando a lei utiliza conceitos vagos ou conceitos imprecisos de tipo. de uma avaliação ou de um controlo atenuados pelo juiz: a orientação finalística do preceito legal. onde houvesse dificuldades de controlo judicial.6. ―discricionariedade técnica‖. todas elas igualmente legítimas. bem como a relevância decisiva do conhecimento jurídico ou do bom senso geral (―senso comum‖) 2.5.5. ―justiça administrativa‖). haveria uma escolha de conteúdo entre várias soluções possíveis. rectius.

c) Um conceito de ―discricionaridade imprópria‖ pode representar um perigo para a protecção. . sim. .os espaços de apreciação na aplicação de conceitos imprecisos de tipo. ou entre ―interpretação‖ e ―subsunção‖ na aplicação do Direito. 2. de forma inadequada.5. . todas elas ―igualmente legítimas‖. como ―justiça administrativa‖).―estatuição‖ da norma legal. decorrente de uma indeterminação legal (conceitual ou estrutural) e susceptível apenas de um controlo atenuado pelo juiz. b) A discricionaridade não é uma escolha livre do Direito.as faculdades (directas) de acção (indicadas pelo elemento deôntico de ―pode‖).as prerrogativas administrativas de avaliação (por vezes designadas entre nós. um monstrum irregulare). dos interesses públicos legalmente definidos (estabelecidos). em primeira linha. 40 . pois não fornece critérios substanciais para ajuizar da densidade adequada do controlo judicial das decisões administrativas. no caso concreto. implica. entre ―cognição‖ e ―volição‖. quer da legalidade pública. entre uma série de soluções. a procura da melhor solução para a satisfação. designadamente na aplicação das leis administrativas (que é feita. numa escolha orientada por princípios jurídicos. pela Administração). quer dos direitos dos administrados (além de constituir. englobando.8. no plano dogmático. Posição adoptada: a) um conceito amplo de discricionaridade como espaço de avaliação e decisão da responsabilidade da Administração.

alegadamente por razões de ―consistência metodológica‖ e de ―rigor dogmático‖ (CJA. o tipo de tarefa e de função do poder discricionário. a fiscalização da conformidade ou compatibilidade. n. a ligação íntima entre conceitos imprecisos na hipótese e faculdades de acção na estatuição legal). d) na zona da discricionaridade (seja de decisão ou de apreciação) a actividade administrativa visa a aplicação da lei ao caso concreto. entre outros eventualmente relevantes (como. orientada pelo fim da norma (interesse público específico) e 41 .º 2 e 95.). que revelam as capacidades técnicas ou as vantagens funcionais específicas. c) na zona da discricionaridade (de apreciação ou de decisão) há uma repartição de competências entre a Administração e o juiz.º 70. por ex. 49 e ss) – pressupõe um entendimento hermenêutico-normativista da aplicação do direito. na procura da melhor solução.. seja dos juízes.5. n.5. n. b) a existência de uma situação de indeterminação concessora de discricionaridade resulta da interpretação das leis habilitadoras.º. entendida como distribuição de tarefas (de ―funções organizacionais‖) por dois poderes estaduais: a autoria dos actos e a inerente responsabilidade pela prossecução do interesse público legalmente definido cabem a Administração. como se não estivesse sempre em causa uma ―decisão‖ administrativa nas circunstâncias do caso concreto. bem como da obrigatoriedade e das vinculações da actuação administrativa com as normas (sobretudo legais) e os princípios jurídicos a que está submetida (―mera legalidade‖ entendida como ―juridicidade‖) compete aos tribunais – que não julgam da conveniência e oportunidade (do ―mérito”) dessa actuação. 2008. seja da Administração.º 3 do CPTA).º. A distinção categorial (embora não funcional) entre a margem de livre apreciação e a discricionaridade – que Sérvulo Correia continua a sustentar.que a lei processual designa agora genericamente como dimensões decisórias que impliquem a ―formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa‖ (artigos 71. p. de acordo com as regras gerais e tendo em conta os tópicos enunciados acima (em 2.

b) a discricionaridade exprime a autonomia do poder administrativo. implica uma complementação concreta da previsão normativa (preenchimento de uma ―lacuna intra-legal‖) mesmo quando pondere interesses concorrentes. quer para a realização do interesse público. liberdades e garantias dos cidadãos). social) no contexto dos poderes públicos constitucionalmente separados. complementação que se exprime ou projecta nos ―motivos‖ em que se funda a escolha do conteúdo da decisão. A natureza do poder discricionário A partir das considerações feitas. de adaptação (de dispensa). imparcialidade. concretizar a lei (o fim legal). proporcionalidade. que implicam ainda a racionalidade e a 42 . actuando segundo princípios jurídicos (igualdade. desempenha um papel positivo. em maior ou menor grau. determinada por interpretação da norma. boa fé. e não um poder originário da Administração ou um resto. d) a discricionaridade é um espaço funcional e materialmente jurídico. regional. c) a discricionaridade não é um ―mal necessário‖ que deva ser reduzido ao mínimo possível.6. 2. quer para a protecção dos direitos e interesses dos particulares — as funções táctica. técnica. que tem legitimidade própria (nacional.regulada por uma racionalidade jurídica (em obediência a princípios constitucionais de actuação e tendo em conta os direitos. onde a administração tem de. limitados pela lei e pelo juiz. justiça. local. podemos agora acentuar os aspectos relevantes que caracterizam o poder discricionário: a) a discricionaridade é uma concessão legislativa. de planeamento e de gestão. corporativa.

mas obrigação de ponderar questões de salubridade suscitadas pela vizinhança – por força do princípio da imparcialidade] b) o juiz pode condenar a Administração na prática de actos administrativos. mas só na medida em que tal resulte imperativamente de uma imposição legal ou de um princípio jurídico nas circunstâncias específicas da situação concreta – a vinculação jurídica pode resultar da “redução da discricionaridade a zero”. n. quando. ―julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação‖ (artigo 3. bem como na adopção ou abstenção de comportamentos ou na realização de prestações. em cumprimento do princípio da separação e interdependência dos poderes. apesar de haver à partida um espaço de 43 . em geral. A metodologia do controlo judicial das decisões discricionárias Os tribunais administrativos.º 1 do CPTA). mas não de reexame pelo juiz: além do desvio de poder (utilização da competência para fim diverso do fim legal) e do erro de facto. a compatibilidade da ―vontade decisória‖ com os princípios jurídicos constitucionais que regem a actividade administrativa.proibição do arbítrio) e estritamente vinculada pelos direitos. são controláveis o erro manifesto de apreciação e. há discricionaridade na decisão. 2. liberdades e garantias dos cidadãos. mesmo que seja apenas de avaliação. [Exemplo: na legalização de obras sem licença. desde que implique uma responsabilidade própria que se repercuta directamente na fixação dos efeitos do acto (decisão). e) o poder discricionário é um poder de escolha resultante de uma indeterminação legal.7. a) o exercício de poderes discricionários é susceptível de fiscalização.º.

b) a discricionaridade de planeamento – maior liberdade conformadora da Administração. através de com pressupostos legalmente definidos. 2. c) a simplificação tipificadora. que implicam diversas adaptações teóricas e dogmáticas da figura. em sentido amplo. a admissibilidade da concretização administrativa dos conceitos legais indeterminados para quantificação da matéria colectável através de ―tipos médios‖.valoração ou decisão próprio da Administração. designadamente na administração fiscal – por exemplo. ainda conceitos indeterminados). em regra. procedimentais e formais. a apreciação do caso concreto permita identificar uma única solução como juridicamente possível. isto é. 44 . em relação às decisões individuais e concretas de aplicação de normas legais – por isso se entendia que a regulamentação prévia de decisões discricionárias implicaria. Mas hoje há a considerar feições especiais de discricionaridade substantiva. a) a ―discricionaridade‖ regulamentar (remissão). mas. pode incluir todos os espaços de escolha conferidos por lei aos órgãos administrativos. que respeitam ao conteúdo das decisões ou nele se projectam – para além dos espaços de escolha organizativos. o vício de ―não uso do poder discricionário‖. em sentido estrito. Acresce que a discricionaridade foi construída no contexto da teoria do acto administrativo.8. a discricionaridade diz respeito às escolhas substantivas. As formas e as novas feições da discricionaridade substantiva A discricionaridade. perante normas-fim (e não que normas-condição.

controlo parlamentar da actividade do Governo e da Administração. em termos que limitam as possibilidades de fiscalização judicial. 2. típica da regulação económica de sectores privados de interesse público por autoridades (semi-)independentes. e) a discricionaridade implementadora no contexto da execução de directivas político-estratégicas de governo – as especificidades das decisões acordadas ou negociadas. liberdades e garantias (substanciais e procedimentais). a auto-limitação regulamentar externa ou interna. controlos por organizações internacionais e pelo espaço público (organizações sociais e meios de comunicação social). o desenvolvimento do direito organizatório e procedimental. participação e. no âmbito da realização de políticas públicas. de algum modo. a descentralização. manutenção da reserva de lei em matérias essenciais.9. b) garantias administrativas — concertação. 45 . As garantias do interesse público e dos administrados perante o alargamento efectivo do espaço dos poderes discricionários: a) garantias políticas — Provedor de Justiça. bem como da fiscalização financeira do Tribunal de Contas. sem uma estrita vinculação legislativa de conteúdo (lei serve sobretudo como limite e orientação) e com participação e compromisso dos representantes dos interesses sociais envolvidos. a intensificação do controlo judicial pelos tribunais administrativos e fiscais – incluindo a obrigatoriedade de motivação dos actos administrativos e um controlo mais apurado dos vícios da discricionaridade –. c) garantias jurídicas — aplicabilidade directa dos preceitos relativos aos direitos.d) a discricionaridade configuradora.

não correspondia um "direito" ou uma "pretensão" substantiva do particular (tal 46 . As relações jurídicas administrativas A actividade das entidades administrativas e dos particulares desenvolve-se num contexto relacional que. activas e passivas. na medida em que é disciplinada por normas de direito público. As relações jurídicas que ligavam os particulares à Administração não tinham especial importância. pressupõe um relacionamento entre dois ou mais sujeitos. fins e meios). decorrente de uma norma de direito objectivo. conferido ou imposto com vista à realização de um interesse público legalmente definido. no âmbito das quais se exercem posições jurídicas subjectivas. São diversos os tipos de relações jurídicas administrativas. que constituem o respectivo conteúdo. que podem ser objecto de várias classificações doutrinais. seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público ou de um dever público. As relações jurídicas de direito administrativo são relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário. na medida em que eram entendidas como: a) relações assimétricas. que combina sujeitos. aquelas em que um dos sujeitos. pelo menos. das quais decorrem as posições jurídicas. que seja regulado por normas jurídicas. enquanto relação social disciplinada pelo direito. dá origem a relações jurídicas de direito administrativo. As relações jurídicas de direito administrativo Uma relação jurídica. em que à posição passiva (dever) da Administração. isto é.II. 1.

como acontece nas relações contratuais). ponderação ecológica de bens e controlo judicial preventivo‖. págs. A relevância da relação jurídica cresceu. em que muitas vezes os particulares. [Gomes Canotilho. titulares de verdadeiros direitos perante a Administração. mas um poder administrativo) e como b) relações simples ou bipolares. 57 a 61] É cada vez mais frequente a existência. liberdades e garantias (designadamente nas áreas tradicionais de exercício dos poderes tributários e de polícia). b) multiplicam-se as relações complexas ou multipolares. seja por os seus interesses passarem a ser objecto de protecção legal (por exemplo. 47 . nas novas áreas de actuação administrativa de prestação. polissimétricas. em conjuntos interligados de posições activas e passivas. poligonais ou multilaterais. seja por serem titulares de direitos. nº 1. em que se confrontam mais de dois sujeitos e distintos pólos de interesse. a partir de uma dupla evolução: a) os particulares passaram a ser vistos como cidadãos. outro passivo). conexas entre si. Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente. em que havia apenas dois sujeitos ou dois pólos de interesse (um activo.como o contra-pólo da obrigação do particular não era um direito. como de relações poligonais. ―Relações jurídicas poligonais. pelo recurso ao contrato ou a outras formas de acordo entre a Administração e os particulares. não só de relações administrativas dissimétricas. Junho/1994. através de leis que concretizam os direitos fundamentais sociais) – passando a ter relevo as relações jurídicas simétricas (em que à posição passiva de um sujeito corresponde exactamente uma posição activa do outro sujeito) e as dissimétricas (em que cada um dos sujeitos é simultaneamente titular perante o outro de posições activas e passivas. e também as entidades administrativas.

As primeiras situações em que a doutrina e a jurisprudência se deram conta de tal necessidade terão acontecido no domínio do direito urbanístico. nas mais diversas áreas de actuação jurídica administrativa. a propósito da autorização para construção. Mas muitas outras situações se seguiram. construiu-se um novo paradigma de relação administrativa multilateral. interessados em actuações diferentes (ou até contrárias) da Administração. sendo actualmente as mais famosas as que envolvem direitos e interesses de concorrentes económicos. direitos e interesses dos consumidores e sobretudo direitos e interesses ambientais (e o carácter poligonal das relações complexificase ainda mais quando se tomem em consideração os interesses económicos e ambientais das próprias gerações futuras). que possam ser lesados no seu âmbito vital pela actuação pública – isto fora dos procedimentos concursais. A concepção de relação poligonal ou multilateral começou por ser reconhecida no plano da tutela judicial dos direitos e interesses legalmente protegidos de terceiros. conexos com a relação procedimental principal. De facto. no âmbito dos quais mais cedo se reconheceu a natureza multilateral da relação jurídica administrativa. incluindo a segurança social e a cultura. tutela 48 . A partir daí. na sequência e perante as insuficiências do conceito de ―acto administrativo com eficácia dupla‖ ou ―em relação a terceiros‖. poligonal ou multipolar. uma das mudanças mais significativas na construção dogmática do direito administrativo consistiu justamente na superação da concepção exclusivamente bilateral do acto administrativo quando existam direitos e interesses conexos. em que se percebeu que os direitos e interesses legalmente protegidos dos vizinhos estavam directamente envolvidos e tinham de ser integrados na relação jurídica que a autorização visa constituir ou modificar.aparecem com posições conflituantes entre si.

no âmbito da acção popular – a lei determina um alargamento da legitimidade dos interessados (basta um interesse de facto relevante para impugnação de actos ilegais). do CPTA).º. Hoje.º 2. ou. Para além disso. sempre que os interessados dêem delas conhecimento ao órgão competente para dirigir a instrução do procedimento ou para tomar a decisão final. 2. de um lado.reconhecida a interesses de facto diferenciados. pelo menos. as posições jurídicas substantivas ("direitos e interesses legalmente 49 . interesses comunitários e interesses difusos. determina-se que as posições jurídicas subjectivas de pessoas que possam ser afectadas ou lesadas por uma decisão administrativa devem ser tomadas em consideração no próprio procedimento em que se tomam as decisões administrativas – obrigatoriamente.1. estendido ainda às situações em que estejam em causa bens e valores comunitários (artigo 9. Posições jurídicas subjectivas de vantagem (ou favoráveis) — às quais correspondem obrigações.1. Posições jurídicas administrativas dos particulares perante a Administração 2. tendo como consequência o alargamento do conceito de direito subjectivo público (―direito e interesse legalmente protegido‖). por decisão legal ou por imperativo de conhecimento oficioso. deveres e sujeições da Administração e/ou limitações (negativas) ou condicionamentos (positivos) da actividade administrativa. n.1. a fronteira a estabelecer com nitidez deve ser a que delimita. A partir daqui assiste-se a uma densificação da protecção desses interesses de ―terceiros‖ no plano substantivo. 2.

º /5 da CRP. depois.] Esta posição exprime-se. encaradas do ponto de vista da norma reguladora. perante direitos subjectivos). [No direito privado. num sentido amplo) e. artigo 269. as definições de ―direito subjectivo‖ de MANUEL DE ANDRADE – «poder atribuído pela ordem jurídica de exigir ou pretender um determinado comportamento ou de produzir determinados efeitos jurídicos» –.e de MENEZES CORDEIRO – «permissão normativa específica de aproveitamento de um bem». seja em segunda linha. v. ou então específicas de pessoas determinadas. em complemento de um interesse público primacial (é o caso dos interesses legalmente protegidos). então. do outro lado. para satisfação do interesse próprio do titular protegido pela norma jurídica. A intencionalidade. são vantagens ocasionais ou puramente reflexas relativamente ao interesse público — mesmo que se trate de 50 . o conteúdo objectivo favorável e o grau de efectividade hão-de resultar da interpretação da norma de direito substantivo que regula a relação jurídica.] ii) Os interesses simples ou de facto representam vantagens genéricas para os administrados. i) As posições jurídicas substantivas implicam sempre uma intenção normativa de protecção efectiva de um bem jurídico próprio de determinado particular. de ORLANDO DE CARVALHO – «poder da vontade juridicamente protegido» . num poder de vontade que visa exigir ou pretender determinados comportamentos ou produzir autonomamente determinados efeitos jurídicos. mas que. seja em primeira linha (estamos. devendo presumir-se a intenção protectora quando uma norma de direito objectivo seja necessária ou adequada ao favorecimento de determinados interesses particulares.protegidos" ou "direitos". [Exemplo de fronteira: o direito (?) ou interesse legalmente protegido (?) de um trabalhador em funções públicas de acumular o emprego público com uma actividade privada que com ele não seja (não tenha sido definido como) legalmente incompatível – cfr. os interesses simples ou de facto.

espécies raras. mas uma variedade típica e não-categorial. em face da continuidade gradativa das figuras do "direito subjectivo" e do "interesse legalmente protegido" no que respeita à determinabilidade e à individualização do conteúdo.2. há que reconhecer. face à lei processual. dentro do conjunto das posições jurídicas substantivas. [A distinção interessa igualmente para efeitos não contenciosos. os direitos transitivos ou de natureza obrigacional (posições jurídicas pretensivas) que não são hoje. a licenças. que é em grande medida uma "administração de prestações". bem como à intencionalidade e à intensidade da protecção — a definir em cada hipótese por interpretação das normas aplicáveis. – nos direitos sociais.1. a obrigatoriedade de fundamentação ou a legitimidade da revogação ou da anulação administrativa de actos administrativos. de legitimidade impugnatória. liberdades e garantias dos particulares. como o direito à passagem de diploma ou de alvará de actividade licenciada. como. para determinar o direito à participação ou à ponderação no procedimento. como os direitos às prestações de segurança social e de saúde ou aos subsídios para o exercício de certas actividades de interesse social ou cultural. 51 .] 2.interesses diferenciados cujos titulares gozem. sobretudo no contexto de uma administração social. por exemplo. por exemplo – para além dos direitos tradicionalmente reconhecidos e semelhantes. mas também nos direitos a prestações decorrentes do dever estadual de protecção efectiva dos direitos. como eram na época liberal – pense-se. por se encontrarem numa situação que lhes confira interesse directo e pessoal na anulação de um acto administrativo. uma certa variedade. o direito à greve e muitos outros direitos dos funcionários: ao vencimento. etc. a) Tipos de ―direitos‖ Desde logo. Por outro lado. ao lugar.

há a considerar a existência. tal como. o direito de rescisão de contrato administrativo (por incumprimento de prestações pecuniárias pelo contraente público). em especial: i) os direitos intransitivos ou absolutos (posições jurídicas defensivas ou opositivas) — a que correspondem. que ganham relevância ao nível administrativo através da concepção das normas constitucionais que os consagram como direito imediatamente aplicável. que normalmente não eram configurados como tais nas relações administrativas.Depois. aos quais corresponde uma sujeição do lado passivo. também os direitos públicos reais. por exemplo. que se repercutem em graus de efectividade. o direito de voto (em certa dimensão). dado que nem todos os direitos são verdadeiros direitos subjectivos plenos. como. de outros tipos de direitos subjectivos públicos. i) Existem. o direito a renunciar à qualidade de membro de organização pública. o direito de aceitar ou de renunciar a mandato público. deveres gerais de abstenção e de respeito: desde logo. o direito de voto). ii) os direitos potestativos — que são poderes (unilaterais) de provocar inelutavelmente a constituição. depois. relativamente aos quais a Constituição impõe sobretudo o acatamento público. de facto. embora mais raros. direitos condicionados. 52 . como. direito de propriedade. b) Depois. o direito de associação. os direitos de uso normal do domínio público estabelecidos por lei —. como as liberdades de reunião e de manifestação. modificação ou extinção de relações jurídicas. as liberdades e determinados direitos fundamentais dos cidadãos (direitos pessoais e direitos políticos. por exemplo. para além destes. do lado da Administração Pública. há graus de densidade normativa. enquanto direitos subjectivos que não gozam de uma tutela plena.

os direitos atribuídos por actos administrativos. retrotraídos à data da perfeição do acto). ii) Por sua vez. 53 . que podem. ser sacrificados através do exercício legítimo de poderes da autoridade administrativa – por exemplo. desde logo. para a saída para o estrangeiro. se devem configurar como direitos). mas cujo conteúdo não está perfeitamente determinado na lei. o direito de propriedade face ao poder de expropriação ou ao poder de planeamento.É o que acontece. direitos ou liberdades dos particulares que dependam de autorização administrativa (permissiva). portanto. por força da lei ou por força de acto administrativo com base na lei. os direitos de utilização excepcional do domínio público. com os direitos condicionados em sentido estrito – designadamente. os direitos do co-contratante privado face aos poderes legais de modificação e de resolução do contrato administrativo pelo contraente público o direito do destinatário de acto favorável sujeito a reserva ou condição resolutiva. Também não gozam de uma tutela plena os direitos comprimidos. que só produzem os seus efeitos principais se vier a verificar-se a condição ou a prática do acto integrativo (que tem ou pode ter efeitos ex tunc. perante os poderes de gestão dominial. como a liberdade de exercício da profissão que dependa da inscrição numa ordem profissional. ou a liberdade de circulação automóvel dependente da obtenção da carta de condução ou. mas sujeitos a condição suspensiva (pendente conditione) ou a uma actuação procedimental integrativa da eficácia. que são limitados por lei em termos de necessitarem de uma intervenção administrativa que permita o seu exercício – por exemplo. o próprio direito do funcionário ao vencimento face ao poder disciplinar de suspensão. Mas é igualmente o que se passa com os direitos enfraquecidos. da emissão de passaporte. posições subjectivas públicas em que estão em causa directamente e em primeira linha interesses próprios de particulares individualizados (e que. há ainda "direitos prima facie". isto é.

º. como o da imparcialidade. e 160. CPA. transformando interesses. n. CPA. antes considerados meros interesses de facto. ii) dá-se o reconhecimento pela lei substantiva.º 2. por outro. de uma concretização ou densificação por parte da autoridade administrativa – por exemplo. que são indivisíveis. 66. a nível constitucional e legal. para se tornarem "definitivos" (líquidos e certos) e exercitáveis. dos direitos individuais homogéneos. juridicamente) protegidos. da justiça.º1.º.º) – devendo distinguir-se os interesses difusos propriamente ditos.º e 78. alínea b). a relevância jurídica substantiva de "interesses difusos" (Constituição.º 2 e 160. em interesses legalmente (isto é. relativamente aos bens do domínio público (cf. da proporcionalidade.dependendo.º.º. em face do poder de escolha administrativa dos meios a utilizar. e os "interesses locais gerais" — enquanto interesses da generalidade dos residentes numa determinada circunscrição. de igualdade. artigos 60. artigos 53. ou o próprio direito à protecção policial. iii) reconhece-se. numa evolução que vem igualmente favorecer a ampliação do conjunto das posições jurídicas substantivas: i) a juridificação do poder discricionário – designadamente a necessidade de a Administração actuar em conformidade com princípios gerais. n. c) Por último.º). por um lado. e interesse simples ou de facto. por exemplo. certos direitos genéricos a prestações e subsídios de tipo ou montante variável. há a considerar os novos problemas que se põem na delimitação da fronteira entre interesse legítimo. artigos 53. da boa fé e da protecção da confiança legítima – teve como consequência o alargamento do domínio de protecção jurídica das normas reguladoras da actividade administrativa. para diversos efeitos. como. in fine e n. os "interesses colectivos" — enquanto interesses de associações na defesa de interesses gerais dos associados —. do relevo de interesses semi-diferenciados. que 54 . da racionalidade.

que surgem nas relações jurídicas administrativas em correspondência com direitos potestativos da Administração (por exemplo. deveres e obrigações. Posições de desvantagem (ou desfavoráveis) Considerando agora as situações em que os particulares aparecem numa posição desfavorável em face da Administração. iiii) admite-se a relevância jurídica. por exemplo. etc. ainda que limitada de interesses decorrentes de certas formas de regulação administrativa (directivas. que relevam em grande medida em função do princípio da protecção da confiança legítima.) de ―baixa normatividade‖ (soft law). ou de determinados poderes contratuais). o poder de expropriar.são divisíveis – embora aqueles muitas vezes acabem por relevar apenas como direitos procedimentais. standards. o poder policial. São posições típicas no contexto de um sistema de administração executiva. 2. bem como de expectativas jurídicas e interesses de facto que sejam afectados de forma especial e anormal pela actividade administrativa que dão lugar a uma indemnização pelo sacrifício. como. utentes ou membros de organizações públicas. embora ao falar de "sujeição" se pense hoje menos em "subordinação" 55 . e ónus: a) as sujeições ou "estados de sujeição" constituem posições jurídicas passivas dos particulares. há que distinguir. entre sujeições.2. em casos de reserva de modo. recomendações. o poder regulamentar ou o poder de direcção sobre funcionários. conferindo em regra meros direitos a indemnização. o poder tributário. na esteira da doutrina do direito privado. mas que são sobretudo características enquanto posições correspectivas de poderes jurídico-públicos gerais ou especiais.

decorrentes da lei. os deveres de não construir ou de não obstruir a via pública. Quando a constituição do dever implique a concretização ou a restrição de direitos. de regulamento. mas.do que em "eventualidade de suportar (inelutavelmente) determinadas consequências do exercício legítimo do poder". de dar. de não fazer (incluindo aqui os deveres gerais de abstenção) ou de suportar limitações concretas (sacrifício ou lesão. os deveres de prestação de serviço militar ou cívico. ainda que com conversão no equivalente económico) aos seus direitos — como. os deveres de suportar uma determinada expropriação. que integram outras posições jurídicas subjectivas. de acto (desfavorável ou favorável com encargos modais) ou de contrato administrativo — a que correspondem. de contrato. inespecíficos). Podem ser obrigações ou deveres de fazer. mas também os meros deveres (genéricos e. os deveres concretos de pagamento de impostos e taxas (verificados os pressupostos da tributação). b) os deveres. decorrentes das normas jurídicas administrativas. liberdades ou garantias 56 . por vezes. Estes deveres têm de resultar da lei ou. incluem as obrigações (concretas) dos particulares. por exemplo. ou indirecta. A previsão legal de um dever pode ser directa. no caso das obrigações. uma requisição ou uma fiscalização. em sentido amplo. por força do princípio da precedência da lei. há-de existir sempre. mesmo no domínio (externo) das "relações especiais de poder". de destruição de bens insalubres. quando a lei expressamente o estabeleça. direitos da Administração de exigir a prestação —. em regra. na medida em que o dever decorra do exercício de poderes administrativos legalmente previstos. O exercício dos poderes administrativos dá em regra origem a relações jurídicas administrativas concretas. de desinfecção de instalações ou de vacinação de animais.

ou o de pagamento de taxa para obtenção de alvará de licença concedida. de um único facto ou acto jurídico. de preso (efeito de sentença). o ónus não é uma posição desfavorável. de militar (resultante da incorporação). o ónus de prestação de caução por concorrentes a uma empreitada ou a uma concessão. em sentido estrito. o ónus de inscrição em registos públicos de certeza jurídica. de uma figura "mista" ou "compósita". 57 . como. o ónus de observância de termos de caducidade (como o prazo de recurso). tratandose. 2. antes. existem sempre que o titular de um poder ou faculdade tem a necessidade prática de adoptar um certo comportamento. directa ou indirectamente. por exemplo. Para alguns autores. no contexto de relações jurídicas dissimétricas ou polissimétricas. os "status" de nacional (resultante do nascimento ou da naturalização). artigo 88. o ónus de verificação de uma condição potestativa. São exemplos o ónus de apresentação de documentos ou o ónus da prova em procedimento administrativo (v. de funcionário ou de juiz (provocados pela nomeação).º do CPA). Os estados ("status") ou situações jurídicas estatutárias São posições jurídicas complexas. visto que a obrigação instrumental se associa a um poder ou a uma faculdade. de estudante ou de internado (consequência da admissão administrativa num estabelecimento de ensino público ou num estabelecimento hospitalar). de munícipe (decorrente da residência). c) os ónus jurídicos.fundamentais.3. caso pretenda assegurar a produção de um efeito jurídico favorável ou não perder um certo efeito útil já produzido. derivados. que formam um conjunto ordenado de direitos e deveres. tem de ser feita através de lei parlamentar ou de decreto-lei autorizado.

podem sofrer de incapacidades específicas no domínio das relações de direito público. b) faculdades jurídicas: representam os vários modos possíveis de manifestação ou de actuação de um direito subjectivo (ou de uma posição jurídica subjectiva)..São caracterizados precisamente por formarem um conjunto de posições jurídicas ordenado (com carácter "objectivo e regulamentar"). artigo 67. as "incompatibilidades" e os ―impedimentos‖ dos funcionários públicos). a idoneidade para ser sujeito de uma relação jurídica administrativa pública. Capacidade jurídica. mas que se relacionam com elas: a) capacidade jurídica: é a idoneidade para ser titular. posições jurídicas substantivas dos particulares. ou. que resulta da sua definição genérica pela lei (por uma norma jurídica) e da sua aplicação em bloco a todos os que se encontrem em determinadas circunstâncias ou ingressem em determinado grupo ou categoria. 2. as posições subjectivas integradas em "status" são susceptíveis de ser modificadas por via normativa. designadamente quando estão inseridos em relações especiais de direito administrativo (v. na perspectiva que aqui nos interessa. em si. as 58 . que constituem o respectivo conteúdo. sem que possam invocar-se regalias antigas. além das incapacidades gerais (menoridade. correspondendo muitas vezes a "segmentos ideais" das normas jurídicas que os prevêem (v. interdição. dito de outra maneira.4. faculdades e expectativas São figuras que não constituem. Os particulares. inabilitação). Ao contrário dos direitos e das obrigações "singulares". de posições jurídicas (cf. salvo as que constituam direitos subjectivos individualmente adquiridos.º do Código Civil). activo ou passivo. por exemplo.

59 . Não constituem. um direito "in fieri" (em formação) — o exemplo clássico é o da expectativa da promoção. posições jurídicas subjectivas actuais. uma capacidade delimitada pelo princípio da especialidade. a capacidade jurídica de direito público. quando o funcionário já possua alguns dos requisitos legais necessários. em que já foram tomadas decisões parcelares ou parciais. por isso. mesmo no domínio contratual. ao incluir poderes de autoridade. c) expectativas jurídicas: em sentido estrito. nos termos do princípio da legalidade (contraposto ao princípio da liberdade). com as posições dos particulares no contexto de procedimentos complexos faseados. por exemplo).diversas faculdades que integram o direito de propriedade. As posições jurídicas substantivas da Administração A capacidade jurídica de direito público da Administração (tal como a respectiva capacidade de direito privado) é. verificam-se nas situações concretas em que alguém espera que se completem os elementos susceptíveis de dar origem a um direito subjectivo seu. consubstanciando quando muito "interesses simples". também delimitada pela competência que a lei atribui aos respectivos órgãos. por exemplo. identifica-se e é. pelas atribuições legais de cada um dos entes públicos que a compõem. pois que essas devem ser consideradas como verdadeiros direitos ou interesses legalmente protegidos. desde logo. A sua tutela jurídica consiste apenas na proibição à Administração de impedir arbitrariamente a produção do facto ou acto que dê origem esse direito (mas já não a proibição de regulação diversa). ou a liberdade de associação. isto é. em si. 3. não devendo confundirse. Contudo.

de direitos e deveres concretos. na maior parte dos casos. hipóteses em que essas relações se podem aproximar das que ligam a Administração aos particulares – assim. fundamental e caracteristicamente. ou um acto de um órgão municipal pode estar dependente de um parecer vinculativo ou de uma aprovação governamental. irrenunciáveis. as relações de superintendência do Estado sobre os institutos públicos ou dos municípios sobre a administração indirecta municipal. São. Tratar-se-á. ou então direitos potestativos e sujeições (designadamente no domínio dos contratos administrativos de subordinação). não estando na disponibilidade do respectivo titular. por isso. poderes imprescritíveis e.. muitas vezes decorrentes do exercício dos seus poderes. Mas podem relacionar-se em posição de paridade.a) A Administração Pública dispõe. no contexto de relações ou situações determinadas. sem prejuízo do carácter público da relação. os entes públicos podem surgir em posição de dominância-dependência mais ou menos intensa (v. bem como as relações entre o Estado e os entes autónomos. b) A Administração é ainda titular. a actuação do órgão de um instituto pode depender da autorização ministerial. que são poderes-deveres ou poderes funcionais. direitos reais sobre o domínio público ou direitos de exclusivo de certas actividades) e deveres gerais de abstenção (em face das liberdades individuais). porque visam sempre a prossecução de interesses objectivos (e/ou) de outrem – ―interesses públicos‖ ou o "interesse público". mas podem ser igualmente direitos absolutos (por exemplo. por exemplo. como se viu já. em princípio. salvo disposição da lei em contrário. perante os administrados. que há-de ser aferido em face da ambiência de direito público – seja nas 60 . c) Nas relações inter-administrativas. por exemplo. de direitos e de deveres obrigacionais ou transitivos (resultantes do exercício de poderes administrativos ou de cláusulas contratuais). no âmbito da tutela). inalienáveis e. de poderes públicos de índole geral. ou a Região Autónoma e as autarquias.

contratosprograma ou os acordos de colaboração).relações intermunicipais ou interinstitucionais. seja nas relações entre a Administração central e as administrações locais (por exemplo. 61 .

que pode ser desenvolvida em diferentes graus (da mera colaboração subordinada à responsabilização efectiva) e por diversas formas – concessões e parcerias públicas-privadas (com transferência de risco económico). distinta da privatização patrimonial) e pós-privatização (concorrência sujeita a regulação) – a tarefa. da Administração Pública. Dimensões privatizadoras da administração 2. deixa de ser substancialmente pública e passa a ser substancialmente privada (no todo ou em parte) – é o caso das telecomunicações e da produção e comercialização da energia eléctrica. que é de interesse geral. à organização e à actividade administrativa: a) privatização substancial (material) de actividades (de tarefas. São diversas as dimensões do fenómeno da privatização no que respeita às atribuições. A Administração e o direito privado 1. c) privatização funcional de responsabilidades.1. contratual e extracontratual.III. 2. incluindo o exercício privado de funções públicas – participação de particulares na gestão de actividades públicas. A capacidade civil dos entes públicos – de acordo com o princípio da especialidade do fim – e a responsabilidade civil. mas são geridas pelos entes públicos segundo o direito privado. b) privatização formal da gestão de pessoas colectivas públicas (―empresarialização‖) ou também da própria organização (criação de entes privados ―de mão pública‖ ou ―entidades administrativas privadas‖) – as tarefas continuam públicas. por vezes através de entes públicos com forma privada – é o caso dos hospitais-empresa. 62 .

Numa perspectiva organizativa. não constituindo actos jurídicos. mas a sua execução é objecto de concessão ou mesmo de delegação em entidades privadas (sob orientação ou fiscalização pública).2. substituição de controlos públicos por controlos privados. A utilização. auto-administração ou ―autoregulação publicamente regulada‖ (desporto federado) – as tarefas continuam a ser públicas. estão em causa: i) as actuações da Administração.―externalização (da realização) de tarefas‖ (contracting out). que. pelos entes públicos e pelos ―entes administrativos privados‖. se devem regular pelo direito privado sempre que a actuação administrativa em cuja órbita se inserem não implique necessariamente o uso de poderes de autoridade (assim. cruzada com esta. pode distinguir-se. 2. 3. salvo se utilizarem a luz azul ou a sirene). por exemplo. delegação de funções (privatização de procedimentos. nos casos de privatização não substancial. entre ―privatização orgânica formal‖ (quando o ente privado que vai desempenhar a tarefa pública é uma criatura administrativa – ―entidade administrativa privada‖) e ―privatização orgânica material‖ (quando a tarefa pública é desempenhada por verdadeiros privados – ―entidade privada colaboradora‖). o uso de viaturas públicas no trânsito regula-se pelo direito comum.ou Estado-cliente (os negócios auxiliares ou instrumentais de arrendamento ou de compra). de meios e formas de direito privado: a) No conjunto da actividade privada da Administração. As relações jurídicas privadas em que intervêm as entidades administrativas: o caso das acções materiais e comportamentos. certificação privada). 63 .

iii) as actuações da Administração. gestão e utilização de instalações (portos comerciais. através da participação em sociedades. através da criação de sociedades ou. e. hospitais). subsídios. fornecimento de bens ou serviços essenciais (cada vez mais reduzido. correspondendo ao exercício de tarefas (mesmo não económicas) que integram a função administrativa. bem como em intervenções no mercado (designadamente. b) O recurso ao direito privado aparece. sobretudo. em regra. no âmbito do designado ―sector empresarial do Estado (Região ou Município)‖ . teatros públicos. actualmente. por intermédio de agências de promoção do investimento. em geral. em concorrência. 64 .ii) as actuações da Administração- ou Estado-proprietário (a administração dos bens privados que integram o património das entidades públicas). 1. Introdução. ajudas).ou Estado-empresário ou da Administração. mas que ainda subsiste em sectores como a água. museus. bolsas de estudo. através de sociedades holding. transportes ferroviários e algumas comunicações postais). industriais ou de serviços. das participações empresariais).v. nas áreas da administração económica e social: por exemplo. aeroportos) ou de estabelecimentos públicos (escolas. doações de terrenos. v) a utilização da capacidade de direito privado para a satisfação directa de necessidades públicas (gestão privada ou empresarial).ou Estado-parceiro. em matéria de subvenções (bonificações de crédito. iv) as actuações da Administração. ou da gestão.4/c)].ou Estado-accionista [o exercício. através da celebração de contratos de direito privado para apoiar ou colaborar na realização de actividades económicas privadas de interesse social. comerciais. de actividades económicas.

central e local – trata-se de um contrato administrativo. embora decorra do contrato individual de trabalho transformado. da flexibilidade. contudo. 65 . A Administração também recorre. 4. não incluem. nos termos da lei. que é diferente do contrato de trabalho em funções públicas (contrato administrativo). quando seja necessária ou conveniente à prossecução dos fins públicos. infra. quer no desenvolvimento da actividade. por exemplo. em vez da nomeação de funcionários. a realização eficaz do interesse público e não o lucro (eventuais ganhos ou excedentes são reinvestidos e não distribuídos). quer no vínculo de emprego – embora o objectivo seja sempre a prestação do serviço público ou. d) O princípio da liberdade de escolha limitada: não havendo determinação legislativa expressa. constitui hoje a regra das relações laborais públicas.Mas poderá – excepcionalmente e com limites e condições – estender-se a áreas mais tradicionais (―funções nucleares‖) da acção estadual (prisões. a utilização do direito privado só é admissível.2. incluindo actividades que implicam o exercício de poderes de autoridade [aí põe-se o problema do exercício de poderes públicos pelas entidades administrativas privadas – v. mas na própria Administração directa. a inspecção de veículos e a revisão de contas]. a segurança privada. nas empresas públicas de direito público (EPEs).]. [A figura do ―contrato de trabalho em funções públicas‖. no contexto da especialidade das atribuições e com exclusão do núcleo das funções de autoridade [que. da subtracção a controlos burocráticos (designadamente financeiros e contabilísticos) ou outros. fora das funções nucleares do Estado.] c) As razões de eficiência que determinam a escolha pela Administração do direito privado (quando este não é o único meio disponível): uma capacidade de gestão empresarial que beneficia da celeridade.. em geral. ao contrato individual de trabalho (contrato privado). não apenas na administração indirecta (nos institutos públicos não empresariais). segurança técnica). nos termos do direito comunitário.

por outro lado. e os limites especiais à liberdade negocial. tarefas ―exclusivas‖. quando e na medida em que envolvam poderes públicos de autoridade (poderes normativos. o como é estabelecido num plano jurídico-privado). se forem entidades administrativas privadas).2. procedimentais (necessidade de mecanismos concursais para escolha do co-contratante privado) e substanciais (respeito pelos direitos fundamentais. igualdade e proporcionalidade – v.1. isto é. que excepcionalmente podem existir. de um lado. de certificação. O exercício de funções públicas por entidades privadas (incluindo os entes administrativos privados) 4. pelos princípios gerais da actividade administrativa prossecução do interesse público. 4. o se é decidido num plano jurídicopúblico. em que. primeiro. depois. que não envolvam essencialmente o exercício de poderes públicos de autoridade – designadamente tarefas públicas ―concorrentes‖ ou ―de garantia obrigatória‖ (eventualmente.º. imparcialidade. A admissibilidade limitada e condicionada. boa fé. artigo 2. de criação de títulos executivos. 4. a impenhorabilidade (absoluta ou relativa) de certos bens patrimoniais afectos a tarefas ou utilidades públicas. e.e) A utilização do direito privado neste domínio aparece combinada com limitações e regalias de direito público – direito administrativo privado: i) o princípio da decisão administrativa prévia (teoria dos dois degraus ou das duas fases. ii) os poderes de carácter autoritário. A admissibilidade geral dessa ―delegação‖ de funções públicas em matérias que sejam adequadas à gestão privada. de coacção directa ou de execução coerciva): 66 . n. de determinação unilateral.º 5 do CPA).

3.a) indelegabilidade de poderes constitucionalmente atribuídos a determinados órgãos (reserva constitucional). ao uso misto do direito privado e do direito administrativo (―direito administrativo privado‖). quando esteja em causa o exercício dos poderes públicos de autoridade – sem prejuízo da sujeição. 67 . 4. bem como. nas restantes tarefas administrativas. do uso da força como meio (reserva estadual). c) condições: a necessidade de previsão legal expressa e a garantia de um regime público adequado (incluindo o poder de direcção ou orientação. o dever de fiscalização e o poder de revogação ou de rescisão por interesse público). como direito público. A utilização principal do Direito Administrativo. em geral. qualitativos (só no âmbito de tarefas públicas e quando seja justificada pela situação) e quantitativos (os poderes públicos ―concedidos‖ ou ―delegados‖ serão excepcionais e enumerados). b) limites subjectivos (não admissão da concessão a estrangeiros ou a entidades sujeitas a conflitos de interesses).

II. A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Bibliografia: FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, I, 3ª ed., 2006, pp. 749-790; 838-871; 873-894; 895-906; ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, II, p. 237-263. Bibliografia facultativa: AFONSO QUEIRÓ, ―Descentralização‖; ―Desconcentração‖, artigos no Dicionário Jurídico da Administração Pública; BAPTISTA MACHADO, Participação e Descentralização. Democratização e Neutralização na Constituição de 76, 1982; VITAL MOREIRA, Administrações Autónomas e Associações Públicas, 1997, p. 94-170; PAULO OTERO, ―Institutos Públicos‖, artigo no Dicionário Jurídico da Administração Pública; PEDRO GONÇALVES, Regime jurídico das empresas municipais, 2008; VITAL MOREIRA /FERNANDA MAÇÃS, Autoridades reguladoras independentes, 2003; ANDRÉ FOLQUE, A tutela administrativa nas relações entre o Estado e os municípios; J. LUCAS CARDOSO, As Autoridades administrativas independentes e a Constituição, 2002. Legislação básica: Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro (estabelece os princípios a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado); Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro, várias vezes alterada, republicada pelo Decreto-lei n.º 105/2007, de 3 de Abril (aprova a leiquadro dos institutos públicos); Decreto-lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, alterado e republicado pelo Decreto-lei n.º 300/2007, de 23 de Agosto (que estabelece o regime do sector empresarial do Estado); Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro (estatuto das autarquias locais); Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro (regime jurídico do sector empresarial local); Lei n.º 45/2008 (associativismo municipal) e Lei n.º 46/2008, de 27 de Agosto (áreas metropolitanas de Lisboa e Porto).

1.

Elementos da organização administrativa

1.1. A estrutura orgânica da Administração Pública A organização administrativa — entendida como aparelho ou conjunto estruturado de unidades organizatórias que desempenham, a título principal, a função administrativa — tem como elementos básicos, em primeira linha, as pessoas colectivas de direito público, dotadas de personalidade jurídica, que se manifestam juridicamente através de órgãos administrativos, e, em segunda linha, os serviços públicos, que pertencem a cada ente público e que actuam na dependência dos respectivos órgãos.

68

Numa

perspectiva

juridico-administrativa,

interessa-nos

aqui

especialmente a organização relevante para efeitos da actividade jurídica externa da Administração e, portanto, aquela que se refere aos entes públicos, a quem é atribuído o encargo da satisfação de determinados interesses públicos, e aos seus órgãos, que constituem as figuras capazes de emitirem manifestações de vontade imputáveis àqueles. Já o mesmo interesse não têm para nós — relevam especialmente de uma perspectiva de ―ciência da administração‖ — os modos de organização dos serviços, pois que estes, constituindo unidades orgânicas internas (hoje não apenas ―nucleares‖, mas também ―flexíveis‖) que actuam sob a direcção dos órgãos administrativos, limitam-se a levar a cabo actividades materiais ou tarefas auxiliares na preparação e execução de decisões dos órgãos das pessoas colectivas públicas.

1.2. Aspectos estruturais 1.2.1. Pessoas colectivas públicas a) Noção de entes públicos: distinção dos entes privados de interesse público, através de critérios de qualificação (criação de iniciativa pública, finalidade exclusiva e necessária de prossecução de interesses qualificados como públicos-administrativos, poderes e deveres públicos); distinção dos ―entes privados administrativos‖, através da forma; b) espécies – entes públicos de população e território (Estado, Regiões Autónomas e autarquias locais), institucionais (institutos; empresas), corporativos ou associativos (corporações territoriais, ―consórcios públicos‖, associações públicas) e híbridos (corporações para-institucionais e institutos paracorporativos);

69

c) regime típico: um estatuto de direito público, fixado na lei (geral e especial) e, em caso de autonomia, desenvolvido em estatutos próprios.
[Note-se que, por exemplo, para efeitos penais, são ―pessoas colectivas públicas‖: ―a) as pessoas colectivas de direito público, incluindo as entidades públicas empresariais; b) entidades concessionárias de serviços públicos, independentemente da sua titularidade; c) demais pessoas colectivas que exerçam prerrogativas de poder público‖ (artigo 11.º, n.º 3 do Código Penal‖)]

1.2.2. Órgãos administrativos, titulares e agentes 1.2.2.1. Noções básicas: a) órgão (como figura organizativa, dotada de poderes consultivos, decisórios ou de fiscalização, capaz de preparar, manifestar ou controlar as manifestações de vontade — isto é, os actos jurídicos — imputáveis ao ente); b) investidura (acto de transformação de um indivíduo ou indivíduos em titulares do órgão ou em agentes da pessoa colectiva); c) titular ou membro (qualidade que exprime a ligação de um indivíduo, singularmente ou em colégio, a um órgão); d) trabalhadores em funções públicas (com especial relevo para o pessoal dirigente e para os funcionários nomeados), como indivíduos com uma relação especial de serviço com os entes administrativos e que desenvolvem, sob a direcção dos titulares dos órgãos, a actividade dos serviços (desempenham tarefas materiais de exercício ou que contribuem para a

preparação, conhecimento e execução dos actos jurídicos). 1.2.2.2. Tipos de órgãos: singulares e colegiais; simples e complexos; deliberativos e executivos; representativos e não representativos; centrais e locais; primários (competência própria), secundários (competência delegada) e

70

3. autarquias locais) e atribuições especializadas (institutos públicos). Atribuições a) conceito ("conjunto de interesses públicos postos por lei a cargo de uma determinada pessoa colectiva pública"). 1.º).º a 28. Aspectos funcionais 1.2.3. As regras especiais de funcionamento dos órgãos colegiais (convocação. permanentes e temporários (ad hoc).º e ss do CPA) a) conceito: "conjunto dos poderes legalmente atribuídos a um órgão". Legitimação: 71 . activos. b) características: imodificabilidade. b) o caso especial das atribuições dos Ministérios (no contexto da pessoa colectiva Estado/Administração). votação. que têm obrigatoriamente base legal. c) critérios de repartição . irrenunciabilidade e inalienabilidade (sem prejuízo da delegação de competências legalmente prevista) – por serem poderes de ordem pública. quorum.1. 1.vicários (em substituição). Competências (artigo 29.3. funcionalizados à realização de interesses públicos. acta . artigos 14.3. 1.3.CPA. consultivos e de controlo. c) tipos: atribuições múltiplas (por exemplo.em razão da matéria. da hierarquia e do território.

º e 174.2.1. 2.º. A hierarquia intra-administrativa A hierarquia – trata-se da hierarquia interorgânica ou "externa". incluindo a anulação.1. Tipos de relações funcionais interorgânicas 2. sejam comandos ou proibições) e há poderes típicos (supervisão.º 1. 2. b) alguns exemplos de elementos de legitimação. que existe entre órgãos e agentes ou entre agentes – constitui a regra de organização vertical no interior dos entes públicos. impedimento do titular. de dar ordens e instruções concretas. que não se confunde com a hierarquia interna ("chefia") dos serviços. quorum . n. investidura do titular. Os poderes do superior sobre o subalterno: há um poder característico (poder de direcção. decisão de recursos e também poderes de inspecção e disciplinar).1. positiva e negativa – autorização para a prática de um acto. modificação e revogação de actos. Tipos gerais (que correspondem a relações estáveis entre órgãos administrativos) 2.1. O seu carácter intrapessoal releva sobretudo no contexto de uma administração desconcentrada.a) conceito – "qualificação para exercer um poder ou uma faculdade numa situação concreta". isto é. condições legais temporais (ex.2. n.º 1.: prazo para anulação). artigos 142. suspensão. que podem variar em função da repartição legal de competências (cf. As relações entre órgãos de entes públicos distintos – relações intersubjectivas 2. A superintendência ("tutela" de orientação) 72 .1. do CPA).1. 166.º.

ºs 1 e 2. territoriais ou corporativas. 73 . da Constituição). de controlo preventivo (parecer vinculante. Por um lado. de emitir directrizes (directivas). A tutela A tutela é concebida em termos ambíguos no nosso sistema administrativo. existe num quadro de desconcentração personalizada. de correcção (anulação.É exercida por órgãos de pessoas colectivas de fins múltiplos (Estado.º/d). 2.2. do CPA). aprovação). de substituição (incluindo a modificação). relativamente a órgãos de pessoas colectivas de fins específicos. que se soma ao poder de fiscalização – poderes que não necessitam de previsão legal ou estatutária expressa. onde acresce à superintendência (cfr. vale num quadro de descentralização em sentido estrito. que constituam administrações indirectas daquelas. O poder característico é o poder de fiscalização da legalidade.2.º. isto é. A superintendência pode englobar outros poderes – de nomeação ou demissão de titulares de órgãos.1. artigo 177. de aplicação de sanções – mas só nas matérias e na medida em que sejam expressamente previstos na lei (cf. n. Regiões autónomas e autarquias locais). revogação). Por outro lado. O poder característico desta relação é o poder de orientação. nas relações entre o Governo e os órgãos das administrações autónomas. artigo 199. nas relações com as administrações indirectas. num contexto de devolução de poderes (desconcentração personalizada ou descentralização técnica). autorização.

os Hospitais EPE. que podem incluir tutela de mérito (admitindo-se então o controlo da oportunidade e conveniência).º. o que aponta para uma tutela predominantemente inspectiva da legalidade – sem prejuízo de poderes de intervenção governamentais. Pode acontecer que haja administrações indirectas que dependam de um ministro em termos de superintendência e tutela e de outro ministro apenas em termos de tutela (por exemplo. Situações e relações de independência funcional de autoridades administrativas 74 .º da Lei n.º. do CPA). as universidades. artigos 142. substitutiva ou impugnatória) só existem quando e na medida em que sejam expressamente (especial ou excepcionalmente) previstos na lei (cf. de 20 de Maio. nos termos do disposto no n. integrativa. n. designadamente em matéria de ordenamento do território. n. bem como de polícia. a exercer ―nos casos e segundo as formas previstas na lei‖ (artigo 242. sendo mais comuns nas relações com as administrações indirectas. relativamente ao Ministro da Saúde e ao Ministro das Finanças). a eficácia da deliberação da assembleia municipal que cria a polícia municipal depende de ratificação por resolução do Conselho de Ministros].º 3 do artigo 11. No que toca às atribuições próprias das autarquias locais.ºs 1 e 2. tal como há administrações indirectas onde a tutela prevalece em grande parte sobre a superintendência (por exemplo.3.º da Constituição).. sancionatória.º 3. correctiva. urbanismo e ambiente. [v. 2. por exemplo.1. dotadas de forte autonomia em determinadas áreas). que. nas situações de concorrência entre interesses locais e nacionais.º 19/2004. a tutela está definida constitucionalmente como ―verificação do cumprimento da lei‖.Os outros poderes (tutela normativa. e 177. a exercer segundo os princípios da subsidiariedade e da cooperação.

nas relações entre o presidente da câmara. a câmara municipal e a assembleia municipal. ii) os júris de provas e de concursos (órgãos temporários). ii) dentro de uma pessoa colectiva desconcentrada verticalmente – por exemplo. iii) no interior de um órgão complexo – nas situações de pluralismo orgânico-funcional (ministros. entre si ou com o Primeiro Ministro. os órgãos de gestão das faculdades. 75 . A lei pode estabelecer expressamente relações especiais de subordinação funcional limitada entre órgãos (em regra) independentes ou autónomos .a) Gozam de independência ou de autonomia funcional (total ou parcial): i) as autoridades administrativas independentes. numa universidade.por exemplo. poder de decisão de recursos da câmara municipal relativamente a actos do presidente da câmara (enquanto órgão dotado de competência própria). no município. entre si ou perante o Reitor. b) No âmbito de uma pessoa colectiva há órgãos permanentes que se relacionam entre si com independência mútua: i) dentro de uma pessoa colectiva desconcentrada horizontalmente – por exemplo. poderes de controlo preventivo da assembleia sobre actos da câmara municipal. no contexto do órgão Governo) ou de coadjuvação (secretários de Estado relativamente aos ministros).

porque o delegado não tem competência própria concedida pela lei. bem como da ―delegação de serviços‖. Com base no regime jurídico estabelecido nos artigos 35. mantendo os seus poderes de decisão – tendo. poder de anulação. designadamente quanto aos requisitos legais e aos poderes do delegante – poder de extinguir a delegação. A delegação de poderes Noção: acto pelo qual um órgão administrativo.º a 40. Opera em relação a entes privados – podem ser pessoas colectivas de criação pública (designa-se. ―autorização especial‖). como ―delegação‖). poder de orientação do exercício da competência pelo delegado.1.2. em nome próprio. Distinção de figuras próximas (delegação de assinatura. geralmente. especificamente autorizado pela lei. poder de avocação da decisão na matéria delegada. nem é uma concessão translativa (como em França).2. 2. porque o delegante não transfere a sua competência. sim.2. substituição). modificação e revogação dos actos do delegado –. permite que a sua competência para a prática de actos jurídicos seja exercida por outro órgão. de uma competência alheia. então. na medida em que o acto do delegante qualifica o delegado para o exercício. a natureza jurídica de uma concessão constitutiva.º do CPA. conclui-se que delegação não é uma autorização constitutiva de legitimação (como sustentam alguns autores).2.2. da mesma (delegação de competências) ou de outra pessoa colectiva (delegação de atribuições). a ―delegação de serviços” (personalizada) e outras formas de atribuição ou de transmissão de poderes públicos funcionalmente administrativos (―acreditação‖. coadjuvação. Tipos especiais (que correspondem ao exercício de poderes determinados) 2. A concessão (translativa). pessoas 76 .

os quais actuam como órgãos de substituição ou órgãos de extensão da Administração. depois.4. da Constituição. O poder de substituição em direito administrativo. de cooperação e de concertação entre órgãos e entes administrativos – relações formais e informais (protocolos). que pode ser vertical (funcional ou territorial) e horizontal. Concentração e descentração de poderes administrativos 3. a integrativa. Relações de coordenação.colectivas de criação privada ou até pessoas singulares –. 3. II. aconteceu primeiro relativamente a comunidades territoriais.º. relativamente a comunidades profissionais ou funcionais). 1995. em caso de ausência. Desconcentração (dentro de cada pessoa colectiva). 3. segundo o seu estatuto especificamente definido pela lei e pelo acto ou pelo contrato de outorga – cf. nos termos da lei. Desconcentração personalizada ou descentralização técnica (devolução de poderes): a criação de administrações indirectas por pessoas colectivas públicas de atribuições múltiplas (historicamente. 2. 492 e ss. em regra na dependência dos órgãos administrativos. falta ou impedimento do titular. esta 77 . 2. a sancionatória..2.3. mais ou menos intensa e diferenciada. o artigo 267. a revogatória. A substituição em sentido amplo e as situações de vicariato (suplência e interinidade). por todos. p. PAULO OTERO. Sobre os vários tipos de substituição – além da vicarial.2. a fiscalização administrativa‖.3. Sistemas de organização administrativa 3.2. nos termos do qual ―as entidades privadas que exerçam poderes públicos podem ser [mas têm de ser] sujeitas. n. 3.4.º 6. Descentralização em sentido estrito: atribuição de poderes a administrações de comunidades autónomas (historicamente. vol. a extraordinária e a prejudicial – v.1. a dispositiva.

Anexo I ao ponto 5.5. a lei. face à dificuldade em concretização da previsão constitucional de regiões administrativas autárquicas. 78 . depois. das Regiões Autónomas e das autarquias locais). estabelece hoje uma organização administrativa em NUTS – Nomenclatura das Unidades Territoriais (criadas para fins estatísticos) [V. 3.―desconcentralização‖ deu-se primeiro a partir do Estado. O sucedâneo da regionalização – tendo sido reprovada em referendo uma proposta de regionalização.].

devendo a lei.º. refere-se. relativamente à comunidade nacional (autarquias locais e Regiões Autónomas). da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública. Mais concretamente. O modelo constitucional de organização da Administração Pública Portuguesa 4. regionais e locais. Destes princípios programáticos.º da Constituição. a propósito da organização do Estado (não apenas da organização administrativa) o respeito pelo regime autonómico insular e pelos princípios da subsidiariedade. no artigo 6. determina-se. que a Administração Pública deve ser estruturada de modo a evitar a burocratização.4. o princípio da subsidiariedade significará que a promoção dos interesses das comunidades mais pequenas (de maior proximidade com os cidadãos). 79 . para esse efeito. O princípio da descentralização democrática tem a ver com a aproximação dos serviços das populações e com a participação dos interessados. que constituem linhas de força do programa constitucional de organização e funcionamento da administração pública. Os princípios do respeito pelas autonomias regionais e locais são desenvolvidos em Títulos próprios no texto constitucional (Títulos VII e VIII da Parte III). nos termos do artigo 267. cabe. Os dados constitucionais A Constituição. cuja densidade normativa se manifesta sobretudo nas áreas de sobreposição entre interesses nacionais. em geral.º 1).1. em princípio. a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva (n. aos órgãos próprios das autarquias ou das Regiões – um princípio.

sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção e dos poderes de direcção. imporiam a máxima descentralização. Na doutrina portuguesa. o modelo de organização administrativa que a Constituição define e que o legislador ordinário tem de respeitar e desenvolver. e a eficácia. Por isso. porque 80 . respeitam não apenas à organização (como os princípios da descentralização e da desconcentração). a partir do artigo 267. por nossa parte. Surgem neste artigo diversos objectivos. uns primários (como a desburocratização). Segundo ele. e sobretudo. consideram-se inconstitucionais os diplomas que retirem atribuições às autarquias e as transfiram para o Estado. tendo como limite um mínimo de eficácia e de unidade de acção administrativa. alguns autores (como FREITAS DO AMARAL) têm defendido um modelo a que chamaremos de "descentralização máxima". Partindo deste modelo. O modelo de descentralização máxima O modelo de descentralização máxima é um modelo do tipo "regraexcepção". por sua vez. ao procedimento administrativo (como o princípio da participação dos interessados). a unidade de acção e os poderes do Governo como limites a esses princípios.estabelecer adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativa. que. deve procurar desenhar-se. os preceitos constitucionais. mas também. para além de elencar e descrever as várias referências constitucionais.º 2). concebendo a descentralização e a desconcentração como imperativos principais. outros derivados (como a aproximação dos serviços das populações). superintendência e tutela dos órgãos competentes (n. 4.2. propomos um que baptizamos de "equilíbrio eficiente". de par com princípios normativos.º e de outros preceitos. ao aliarem a descentralização e a autonomia ao princípio da subsidiariedade. e.

Também a Administração Pública deveria ser cada vez mais desconcentrada. Esta construção merece-nos algumas críticas. 4.implicariam uma centralização. face às exigências comunitárias de privatização do sector energético). estando proibido o retrocesso concentrador. As opções concretas de harmonização deveriam 81 .. de outro lado. numa perspectiva de harmonização equilibrada entre dois princípios constitucionais de igual relevo: o princípio da descentração de um lado. a eventual necessidade de futura ―nacionalização‖ da actividade de distribuição de energia eléctrica em baixa tensão. mas não poderia optar em caso algum por soluções centralizadoras. não sendo legítimo inferir daí uma imposição absoluta de máxima descentralização. pelo legislador ordinário. corresponde a uma interpretação demasiado literal do preceito da Constituição: é certo que este refere o princípio descentralizador como regra e os valores da eficácia e da unidade de acção como limites (sem prejuízo de …). essa interpretação tornaria irreversíveis todas as opções concretas descentralizadoras.3. Em segundo lugar. proibindo ao legislador ordinário a sua revisão. mas isso resulta apenas de uma orientação política absolutamente compreensível em face do carácter extremamente centralizador do sistema então vigente. propomos uma outra construção. mesmo que se revelassem menos eficientes ou anarquizantes (v. O modelo de equilíbrio eficiente Pelas razões que ficam apontadas. Em primeiro lugar. e o princípio da unidade de acção (na prossecução do interesse público). por exemplo. a organização administrativa deveria ser definida. um modelo de equilíbrio eficiente. Segundo esta construção. O legislador ordinário poderia escolher o ritmo da descentralização.

82 .º. 2. mais rentáveis ou adequadas do ponto de vista da realização efectiva dos interesses públicos a prosseguir pela Administração Pública. 3.º e ss e 235.).ser reguladas por um terceiro princípio constitucional: o princípio da eficiência máxima. Deste modelo constitucional decorreria o seguinte: 1. policial e fiscal). que implica para o legislador. "o órgão superior da administração pública" (artigo 182. mais eficientes. tal como estão constitucionalmente definidas (artigos 225. Para além da supremacia governamental. a possibilidade de escolher livremente as soluções organizatórias concretas que considere. superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma (artigo 199. a unidade de acção justifica a centralização e a hierarquia nas zonas em que sejam indispensáveis e na medida em que se mostrem adequadas (por exemplo. estabelece o princípio da unidade de acção administrativa. entre outras tarefas. além do respeito pela existência e pela autonomia das regiões autónomas e das autarquias locais.º e ss. a proibição da centralização total ou excessiva. dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado. na definição constitucional. alínea d)). dentro dos limites apontados. isto é.º). ao qual compete.º A Constituição deixa ao legislador.º A Constituição garante um certo grau de descentralização. nas tradicionais administrações militar. por outro lado. em cada momento.º A Constituição. Esta unidade de acção há-de ser assegurada pelo Governo que é.

territoriais e corporativas — correspondendo. É.4. tendo em conta este princípio da eficiência. mais adequado à autonomia constitutiva própria do legislador e perfeitamente enquadrável no texto e no contexto da Constituição. Este modelo parece-nos mais flexível.º). ao esquema que a doutrina vem traçando a partir das soluções legislativas concretas. administrativos Administrações directa Administrações autónomas. as figuras e os órgãos da Administração autónoma local (v. g)). os termos da repartição de atribuições e de competências pelos diversos entes e órgãos administrativos. als. mais ou menos. à lei que cabe definir. 4. de vários e sectores indirecta. portanto. os artigos 236. Os sectores da organização administrativa A Constituição — reconhece a existência estaduais. o princípio da eficiência tem de ser visto como um princípio fundamental da organização administrativa e é encarado hoje pela doutrina como um verdadeiro princípio jurídico. por exemplo. quer no que respeita às Regiões Autónomas (v.º e ss. Desde logo. artigo 235.). d). A Constituição define. 83 . com respeito pelas determinações constitucionais da descentração e da unidade de acção. 4.º) e atribui-lhes certos poderes (v.Embora seja referido apenas incidentalmente.º e 239. artigo 241.º. quer no que toca ao poder local (v. a Constituição preocupa-se fundamentalmente com a garantia das autonomias administrativas. com a garantia da autonomia administrativa territorial. Neste domínio.1. artigo 227.4.

respeitando o conteúdo essencial das garantias institucionais da autonomia regional e da autonomia local – o entendimento constitucional da autonomia regional e local. desde 1997. em matéria de distribuição de atribuições comuns.) determina que só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas (princípio da especificidade das atribuições). entes de existência obrigatória. Quanto às Administrações directa e indirecta do Estado.º. determina-se em função dos princípios da subsidiariedade e da cooperação e coordenação de interesses. A garantia de existência aplica-se especificamente às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira (artigo 6. ainda artigos 237. n.º).º 2).º e 238. 84 . nos termos do modelo que atrás definimos. Depois. as populações envolvidas devam ter um papel determinante no respectivo procedimento.4. e não tanto em função de esferas reservadas de atribuições e competências..As Regiões Autónomas e as autarquias territoriais (municípios e freguesias) tornam-se assim. a Constituição. que pode criar (por separação). 4. aos quais o legislador terá de reconhecer um conjunto relevante de atribuições e de poderes autónomos de decisão (cfr. n. a Constituição apenas estabelece a orientação geral desconcentradora e descentralizadora e os correspondentes poderes de direcção e de controlo do Governo.º 4). mas não proíbe uma reestruturação organizativa das autarquias locais por lei parlamentar.º. n.º 1. por razões de eficiência e de sustentabilidade – embora.2. para além de prever a existência de associações públicas (artigo 267. modificar (por fusão) ou extinguir (por integração) municípios e freguesias. num contexto de descentralização. como órgão superior da Administração Pública. não podem exercer funções sindicais e têm organização interna democrática (artigo 267. no que toca à administração autónoma corporativa.

4. centros de saúde).3. de ―entidades administrativas independentes‖ (artigo 267. repartições de finanças. A Administração Estadual Directa É constituída pelo Governo (órgão complexo. não pode o Governo subtrair-se às suas obrigações ou ser privado dos seus poderes. de superintendência e de tutela). desconcentração personalizada e descentralização) e as garantias de unidade de acção (poderes de direcção. dentro de cada sector (administração estadual directa. nem pode haver uma alteração do equilíbrio constitucional dos poderes. n.º. secretarias-gerais. pelos Ministros e Secretários de Estado) e pelos órgãos e serviços directamente (hierarquicamente) dependentes de cada um dos Ministros ou do Primeiro-Ministro. entre as formas de descentração (desconcentração. Há serviços centrais (direcções-gerais. 85 . O desenho dos sectores. autoridades nacionais). 5. administrações autónomas). de onde resultam os tipos de relações gerais inter-orgânicas atrás referidos. A organização da Administração Pública Portuguesa 5.4. figura que visa sobretudo dar cobertura à administração reguladora independente. 4. mas que deve entender-se como excepcional ou limitada – por essa via. CCDR’s.º 3). administrações estaduais indirectas.1. tal como decorre da Constituição. poderá concretizar-se através de um esquema de correspondência.4. ARS’s. inspecçõesgerais. formado pelo PrimeiroMinistro. mas só por via da lei. CRSS’s) e serviços periféricos (postos da GNR e PSP.4. A Constituição permite hoje expressamente a constituição. serviços regionalizados (Governos Civis.

1. de 15 de Janeiro (alterada pela Lei n. serviços de controlo. a) Os institutos públicos constituem uma figura muito utilizada (mais de três centenas) e que apresenta alguma variedade organizativa: i) “serviços personalizados” (IGESPAR .Tende agora a fazer-se a diferenciação entre a “estrutura nuclear” do ministério e as “unidades orgânicas flexíveis”. Turismo de Portugal.2. É actualmente regulada pela Lei n. é de notar a prática legislativa nos termos da qual os Ministros concentram todas as competências governativas e os Secretários de Estado apenas exercem os poderes que lhes forem ―delegados‖ (em rigor. e serviços de coordenação. de 3 de Abril).Instituto de Gestão do Património Arquitrectónico e Arqueológico. para além dos diplomas específicos de cada ministério. Instituto da Vinha e do Vinho. auditoria e fiscalização.º 105/2007. 5.2. trata-se de uma situação de coadjuvação). Há vários tipos de serviços: serviços executivos. Pode adoptar-se uma estrutura matricial – equipas multidisciplinares para projectos. Corresponde à Administração tradicional. Instituto de Reinserção 86 . e estruturas de missão temporárias – em vez da tradicional (normal) estrutura hierarquizada. IFADAP. As Administrações Estaduais Indirectas 5. variando a estrutura governativa conforme a ―Lei orgânica‖ de cada Governo.º 4/2004. INFARMED. Administrações indirectas públicas Este sector é formado pelos institutos públicos e pelas entidades públicas empresariais.

Social. as instituições públicas de solidariedade social. 87 . alguns Hospitais públicos) e iii) “fundações públicas” (Fundação para a Ciência e Tecnologia. Agência para o Investimento e Comércio Externo. API.º da Lei. Agência Nacional de Compras Públicas.º 105/2007. os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde. b) As entidades públicas empresariais (EPEs) são pessoas colectivas de direito público e de regime privado. Maria II. de 3 de Abril).º 3/2004. na área da saúde [alguns Hospitais. Autoridades Metropolitanas de Transportes (AMT/Lisboa e AMT /Porto). etc. João. embora alguns estejam sujeitos a regimes específicos. INA – Instituto Nacional de Administração. Metropolitano de Lisboa].). na área da gestão de recursos [GeRAP (Gestão Partilhada de Recursos na Administração Pública). Centros Hospitalares e Unidades Locais de Saúde (Alto Minho. as regiões de turismo. de 15 de Janeiro (alterada e republicada pelo Decreto-lei n. Os Institutos públicos (IPs) são actualmente objecto de regulaçãoquadro pela Lei n. na área cultural [Teatro Nacional D. CP. Baixo Alentejo. Guarda)]. Fundação CEFA). NAV.. Exemplos: na área dos transportes [REFER. OPART (Organismo de Produção Artística – CNB e TNSC)]. nos termos do artigo 48. que foram autonomizadas do conceito de institutos públicos. Parque Escolar]. etc. Teatro Nacional de S. o Banco de Portugal e as entidades administrativas independentes. Centro Cultural de Belém. como as universidades e institutos politécnicos. ii) “estabelecimentos públicos” (Universidades públicas. Administrações das Regiões Hidrográficas.

Excepcionalmente. n.º 558/99. Há a considerar ainda as fundações públicas de direito privado que são objecto de criação estadual (Fundações universitárias – U.º 4 da Lei n.º. estas empresas podem ser detentoras de poderes públicos de autoridade.º. 5. de 23 de Agosto). Estas sociedades. SA. a AGÊNCIA NACIONAL DE COMPRAS PÚBLICAS. Administrações indirectas privadas Há desde logo a considerar a generalidade das empresas públicas.º 300/2007. deve ser autorizada por diploma legal. que estabelece o estatuto do gestor público. U. nos termos do artigo 3. SA. que são sociedades de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos.Sistema de Identificação Electrónica de Veículos. O sector empresarial do Estado é regulado pelo Decreto-lei n. a ESTRADAS DE PORTUGAL.2. sujeitando aos princípios de direito administrativo ―o exercício de poderes próprios do exercício de funções administrativas‖ . ainda o Decreto-lei n.º 558/99. a recente SIEV . Porto. de 17 de Dezembro (alterado pelo Decreto-lei n. associações e fundações são pessoas colectivas administrativas de direito privado e constituem o que se pode designar como a “Administração indirecta privada”. de 17 de Dezembro (alterado pelo Decreto-lei n.artigo 9. 88 . a qual. como. a PARPÚBLICA. entre muitas. com derrogações – v. tal como a das associações públicas de direito privado.º 3/2004. como é o caso das Administrações Portuárias. de 23 de Agosto) – que determina a aplicação do regime de direito privado. bem como pelo Capítulo III do Decreto-lei n.º 71/2007. Aveiro.2.º 300/2007. etc.As Entidades Públicas Empresariais são reguladas por diplomas específicos. de 27 de Março. ISCTE). instituídas para finalidades públicas sob a forma de sociedades comerciais.

como o Provedor de Justiça (embora este órgão tenha 89 . porém. as autoridades administrativas reguladoras.P. são as autoridades associadas ao Parlamento. CMVM – mercado de valores mobiliários. I.transportes ferroviários. ERS . – mercados de obras públicas e particulares e do imobiliário. sectoriais. IMOPPI. mas as autoridades reguladoras são. ERSAR.P. . As Entidades administrativas reguladoras. quanto a nós. em sectores tradicionalmente públicos. I. Banco de Portugal – actividades financeiras. – infraestruturas rodoviárias. agora abertos à iniciativa privada. devem incluir-se ainda neste sector.energia eléctrica e gás. estabelecido nos decretoslei da respectiva criação. com poderes predominantes de fiscalização da legalidade administrativa e de garantia dos direitos dos cidadãos. tal como as entidades administrativas privadas. ISP – seguros. ICP/ANACOM – comunicações. uma nova estirpe de entidades administrativas independentes): há uma autoridade reguladora geral da concorrência económica (AdC Autoridade da Concorrência). que integram a administração indirecta do Estado: INTF.5. mas sujeitos a regulação administrativa: ERSE . Há ainda a considerar institutos públicos com funções reguladoras. Autoridades reguladoras ou ―administrações indirectas independentes‖ Apesar da sua especificidade.3. InIR.P. 5. I. Entidades administrativas independentes Em sentido estrito.3. I. têm um regime específico. em regra.P. I.prestação de cuidados de saúde. INAC.P.2. – aviação civil. que são administrações indirectas com autonomia acrescida (para alguns autores constituem. – serviços de águas e resíduos.

Lei n. a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos. a Comissão Nacional de Protecção de Dados. a Comissão para a Fiscalização do Segredo de Estado.º 2. de 18 de Setembro. (alterada pela Lei n. As autarquias locais têm um estatuto comum uniforme. englobam algumas das já referidas autoridades reguladoras.º 5A/2002). As Administrações Autónomas 5. alínea l). II) administração autárquica indirecta. Territoriais: Regiões autónomas (Açores e Madeira). 5. formada pelos órgãos e serviços dependentes da câmara municipal. n. que pode ser formada por entes públicos ou por entes privados: Por um lado.º 169/99. a Comissão de Fiscalização dos Serviços de Informações.º. a Entidade Reguladora da Comunicação Social.outras dimensões públicas.4. autarquias locais – municípios e freguesias. da LAL): 90 . relativamente às atribuições e competências administrativas.1. definido por lei parlamentar – LAL . Também aqui temos hoje de considerar a existência de dois níveis de organização: I) administração autárquica directa. de carácter político). havendo até quem considere estas últimas as verdadeiras ―entidades administrativas independentes‖ previstas na Constituição. a Comissão Nacional de Eleições. as autarquias territoriais podem criar entes públicos indirectos institucionais (artigo 53.4. Em sentido amplo.

Artigo 3. quer a mero desempenho de funções administrativas. Por outro lado.º 2. alínea m) da LAL) – que formam uma espécie de administração municipal indirecta privada. no que respeita à sua organização interna. que exclui do respectivo objecto as tarefas que correspondam. económicas (Casa do Douro). 2 — Em tudo o que não estiver regulado nesta lei e na respectiva lei de criação.º 6/2008. de 13 de Fevereiro. com natureza pública e regime híbrido. respectivamente. lei admite ainda a criação (ou a participação dominante) dos municípios em sociedades. 5. de 29 de Dezembro. n.º 1 — As associações públicas profissionais são pessoas colectivas de direito público e estão sujeitas a um regime de direito público no desempenho das suas tarefas públicas.a) empresas públicas municipais – o sector empresarial local é regulado pela Lei n. com as necessárias adaptações. Corporativas: a) associações públicas – profissionais (Ordens e Câmaras). as normas e os princípios que regem os institutos públicos. b) fundações públicas municipais. e as normas e os princípios que regem as associações de direito privado. quer a um estrito escopo mercantil. que regula a constituição de novas associações públicas profissionais. no que respeita às suas atribuições e ao exercício dos poderes públicos de que gozem. O regime das associações públicas profissionais consta agora da Lei n. associações ou fundações de direito privado (artigo 53.2.4.º. culturais (Academias). 91 . bem como nos seus estatutos. são subsidiariamente aplicáveis às associações públicas profissionais.º 53-F/2006.

dos governos regionais). Admite-se ainda uma administração intermunicipal privada – em que se integram as associações de municípios para fins específicos. bem como empresas intermunicipais. a exercer num contexto e numa perspectiva marcada pelos princípios da cooperação (coordenação de interesses) e de subsidiariedade. é a regra. e. de 27 de Agosto. c) consórcios públicos – por exemplo. O regime das associações de municípios consta da Lei n. As administrações autónomas estão sujeitas a tutela do Governo (ou. centros tecnológicos. que o ministro da tutela possa. ordenamento do território e ambiente). integrativa ou correctiva. por si (e não através do 92 . regiões de turismo. a partir de 2008. comunidades intermunicipais (associações de municípios de fins múltiplos. em geral. devem ser entendidos como poderes governamentais próprios. com base em NUTs III ou II). sem prejuízo de haver algumas ―áreas de condomínio‖ relativas a interesses simultaneamente nacionais e locais (por exemplo. embora pareçam corresponder a uma tutela normativa. nas áreas do urbanismo. quanto às autarquias locais das ilhas. e o das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto.º 46/2008. excepcionalmente. em que a lei confere ao Governo poderes que. que. a lei permite. cooperativas de interesse público. têm personalidade de direito privado.º 45/2008.b) corporações territoriais – áreas metropolitanas. que. associações de freguesias de direito público. da Lei n. no caso das autarquias locais. tende a ser apenas uma mera fiscalização da legalidade – que. da mesma data. No caso das associações públicas profissionais.

Os limites do aparelho administrativo e a existência de regimes especiais a) Em rigor. b) Contudo.Ministério Público). designadamente as já referidas ―sociedades de capitais públicos‖ e as 93 . que visem de forma imediata exclusivamente fins privados e não disponham. Casa Música.º 2/c) da Lei n. impugnar judicialmente os actos e regulamentos dos respectivos órgãos (artigo 30. Fundação Mata do Buçaco. n. como as fundações de direito privado e utilidade pública (Fundação Museu do Douro. iii) pessoas colectivas privadas com funções de autoregulação privada (organismos interprofissionais na agricultura. embora sejam ―entidades adjudicantes‖ para efeitos de procedimentos contratuais (ou ―organismos públicos‖ para o direito comunitário): i) as pessoas colectivas privadas. em regra. em sentido estrito. Fundação Martins Sarmento. de criação pública ou mista.5. 5. ainda que de criação estadual. incluindo a generalidade das ―instituições privadas de solidariedade social‖. não fazem parte da Administração Pública como organização.º 6/2008). federações desportivas). ii) as pessoas colectivas privadas de criação privada e de (mera) utilidade pública.º. são cada vez mais frequentes entidades privadas que estão sujeitas a regimes especiais de direito público: i) entidades administrativas privadas. de poderes de autoridade. Fundação Paula Rego).

designadamente das associações públicas profissionais – as Ordens profissionais (que pressupõem habilitações académicas de licenciatura ou superior: além das tradicionais. Algumas tendências actuais A partir das referências anteriores. 5. num contexto geral de subordinação ao direito administrativo (substancial e processual) da gestão privada de interesses públicos – subordinação aos princípios fundamentais da actividade administrativa e aos direitos. "pessoas colectivas de utilidade pública administrativa" (Santa Casa da Misericórdia de Lisboa) e outras múltiplas entidades dotadas de poderes públicos específicos. algumas universidades). que desenvolvem actividades de interesse público. 5.6. na sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas. podem surpreender-se algumas das tendências na transformação da realidade organizativa da Administração Pública. cooperativas de interesse público. ii) entidades privadas de criação privada. quando realizam finalidades públicas e. delegados pela Administração. bem como a certas regras de procedimento administrativo. agora. arquitectos. enfermeiros. as dos economistas. mediante a utilização de poderes públicos de autoridade – sociedades concessionárias (designadamente de serviços públicos). engenheiros técnicos. pelo menos para certos efeitos. Alarga-se o âmbito das associações públicas. liberdades e garantias. Estas entidades são. 94 . biólogos.. designadamente na celebração de contratos.6.1. etc. quando dispõem de poderes públicos. equiparadas aos entes públicos. sobretudo.―fundações privadas administrativas‖ (estas sobretudo ao nível local e.

executivos e judiciais suscita problemas de distorção da separação de poderes. 5.. Desenvolve-se a criação de autoridades reguladoras. inter-profissionalismo vitivinícola. A concentração nessas autoridades de poderes normativos.3.6. concessionários e afins). 5. que.revisores de contas e psicólogos) e as Câmaras profissionais (dos despachantes oficiais. instituída pelo REGULAMENTO (CE) n. estaduais ou municipais. predominantemente. de 13 de Julho de 2009). em determinadas áreas administrativas (por exemplo. resíduos sólidos).6. privada ou mista. 5. se tenham estabelecido regimes gerais para os institutos públicos e para as 95 . agroalimentar e agro-florestal) e social (federações desportivas) – regulada e fiscalizada pela Administração. tendo em conta o défice de democracia (decorrente do enfraquecimento da tutela governamental) e de fiscalização judicial (pela debilidade do controlo de decisões técnicas) – e torna-se mais complexo com a articulação cooperativa com outras autoridades reguladoras. Existem. designadamente no contexto europeu (v. gestão de portos.6.4.5.6.2. Expande-se a auto-regulação privada de interesses públicos na esfera económica (ex. Embora no contexto da reforma administrativa geral (PRACE).º 713/2009 do PARLAMENTO EUROPEU e do CONSELHO. aeroportos. dos técnicos oficiais de contas). têm finalidades públicas e exercem poderes públicos. a Agência de Cooperação dos Reguladores de Energia. águas.: bolsas de valores. 5. por exemplo. entidades privadas (de criação pública. designadamente nos diversos sectores económicos (e sociais) – que gozam de um estatuto de relativa independência relativamente ao Governo e às quais se pretende mesmo estender o estatuto de ―entidades administrativas independentes‖. embora excepcionalmente.

quer no facto de o regime geral das associações públicas reger apenas para o futuro. que leva a uma administração europeia indirecta. no entanto. são exemplo de pessoas colectivas de tipo federal (tal como os institutos politécnicos). têm um regime misto de administração autónoma (corporação dotada de autonomia estatutária ampla) e de administração estadual (instituto público). 5.6. em que as Autoridades Nacionais funcionam como órgãos comunitários. a diversidade das figuras administrativas impõe-se. outros com elementos corporativos ou empresariais). uns claramente institucionais. para aplicação a nível nacional das disposições do direito europeu. para assegurar a gestão integrada de regimes jurídicos europeus e nacionais (como por exemplo. quer no reconhecimento de regimes especiais para vários institutos públicos (uns quase serviços dependentes. No futuro haverá ainda a considerar o impacte organizativo da europeização da actividade administrativa.6. que. não se aplicando às associações já constituídas. bem como a formas de co-administração. 96 . As universidades. outros quase entes autónomos.associações públicas. na sua complexidade e hibridez. na gestão dos fundos estruturais).

NUTS II (área das CCDRs) Alentejo /Algarve /Centro/Lisboa (Área Metropolitana) / Norte Açores /Madeira [que coincidem com NUTS I] C. 861 km². 221 853 habitantes) Minho .NUTS I 1. 1802 km².ANEXO I (Decreto-lei n.º 85/2009. 223 259 habitantes) Ave (10 municípios. de 14 de Abril. 2219 km². 78 127 habitantes) Cova da Beira (3 municípios. 2063 km². 115 326 habitantes) Beira Interior Sul (4 municípios. alterado pelo Decreto-lei n. 385 725 habitantes) Beira Interior Norte (9 municípios. 4110 km². 276 814 habitantes) e Grande Porto (9 municípios. Região Autónoma da Madeira. de 3 de Abril) A . [que correspondem à Área Metropolitana do Porto] Alto Trás-os-Montes (14 municípios.NUTS III – [Portugal Continental] o         o      Norte (8 NUTS): Entre Douro e Vouga (5 municípios. 8171 km². 817 km². 1245 km².Lima (10 municípios. 2621 km². Portugal Continental. 551 301 habitantes) Centro (12 NUTS): Baixo Mondego (8 municípios. 93 580 habitantes) 97 . 1 760 679 habitantes). 250 273 habitantes) Tâmega (13 municípios. 509 969 habitantes) Cávado (6 municípios. B .º68/2008. 2. 1246 km². 3. 1375 km². 340 342 habitantes) Baixo Vouga (12 municípios. 3749 km². Região Autónoma dos Açores. 4063 km². 393 064 habitantes) Douro (19 municípios.

1581 km². 4995 km². 5303 km². 868 km². 127 025 habitantes) Baixo Alentejo (13 municípios. 138 543 habitantes) Pinhal Interior Sul (5 municípios. 98 . 240 832 habitantes) o  Algarve (1 NUTS): Algarve (16 municípios. 2306 km².       Dão . 2617 km². 338 711 habitantes) Pinhal Interior Norte (14 municípios. 3489 km². 4273 km². 99 976 habitantes) Alto Alentejo (15 municípios. 1382 km². 6248 km². 7228 km². 8545 km². 44 804 habitantes) Pinhal Litoral (5 municípios. 49 896 habitantes) o   Lisboa (2 NUTS) .Lafões (15 municípios. 226 070 habitantes) Oeste (12 municípios. 173 401 habitantes) Alentejo Litoral (5 municípios. 286 315 habitantes) Médio Tejo (10 municípios. 1 947 249 habitantes) Península de Setúbal (9 municípios. 2221 km².Área Metropolitana de Lisboa: Grande Lisboa (9 municípios. 1903 km². 714 589 habitantes) o      Alentejo (5 NUTS): Alentejo Central (14 municípios. 1746 km². 135 105 habitantes) Lezíria do Tejo (11 municípios. 395 208 habitantes). 251 014 habitantes) Serra da Estrela (3 municípios.

2005. MARCELO PRATES. funcionário putativo. Sobre as sanções. prescrição)]. visam a realização do fim legal através de uma racionalidade jurídica. INTRODUÇÃO ÀS FORMAS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA Bibliografia Geral: ROGÉRIO SOARES. situações de facto decorrentes de actos nulos) ou extintivo (caducidade. Os factos jurídicos no Direito Administrativo a) Distinção entre (meros) factos jurídicos e actos jurídicos – a relevância da vontade (humana) na produção dos efeitos jurídicos. que é característica dos negócios jurídicos privados.III. p. b) Factos jurídicos: factos naturais (situações ou acontecimentos). 3-51. 99 . em função do papel determinante da vontade do agente na produção dos efeitos jurídicos. 1. sobretudo os actos administrativos (de autoridade). Direito Administrativo. Referência especial ao tempo como factor de efeitos jurídicos administrativos [produtivo (usucapião e imemorial. factos humanos involuntários e factos humanos voluntários (acções materiais e comportamentos). Sanção administrativa geral: anatomia e autonomia. II. c) Actos jurídicos: a diferença entre meros actos jurídicos e negócios jurídicos. Os actos jurídicos da Administração. v. não se confundindo com as manifestações da "autonomia da vontade".

3. designadamente no âmbito da privatização de responsabilidades publicas – privatização de procedimentos (certificação da legalidade de projectos urbanísticos). .º 2. planos concertados. comportamentos e actos jurídicos dos particulares com relevo jurídico-administrativo. os ―concessionários‖ (em sentido amplíssimo. acordos. do CPTA). Alguns exemplos de acções materiais. 2. convenções.concertação .1.em especial.além dos funcionários. A actividade dos particulares no Direito Administrativo 2. 2. certificações privadas (certificação de produtos industriais). controlos privados substitutos de controlos públicos (auto-regulação privada).º. 100 .contratos administrativos. A prática de actos privados equiparados a actos administrativos nos procedimentos pré-contratuais de direito público (artigos 100. pactos.2.º.colaboração directa . . audiência prévia) procedimental. incluindo entidades ―delegadas‖ e ―acreditadas‖). A intensificação da actividade dos particulares nas relações jurídicas administrativas manifesta-se nos seguintes fenómenos: . as associações entre entidades públicas e privadas. colaboração instrutória. .2. n.iniciativa (petições e requerimentos de pronúncias favoráveis) e participação (inquéritos públicos. as impugnações administrativas e as acções judiciais. as ―parcerias públicas-privadas institucionais‖.º 3 e 132. as entidades privadas de interesse público.iniciativa do controlo . n.

que são procedimentos e actos de reacção à violação de disposições preceptivas.4. Devem distinguir-se as sanções propriamente ditas – que pressupõem a infracção e visam a punição – das medidas administrativas desfavoráveis não-sancionatórias.2. onde se incluem a invalidação (anulação de licenças com fundamento em ilegalidade) ou a revogação de actos favoráveis (retirada de subsídio ou de bolsa por perda de requisitos. 2.2. mas responder a quaisquer tipos de actuações ou situações lesivas do interesse público com outras finalidades. obrigação de constituição de reservas. aplicáveis aos infractores. prudenciais (proibição aos bancos de distribuição de dividendos. em sentido estrito. suspensão de autorização até prestação de informações). cassação de licença de porte de arma por embriaguez frequente). bem como as medidas de controlo permanente (medidas de polícia. Factos ilícitos dos particulares 2. essas normas podem tipificá-los e prever a aplicação de sanções. como medidas punitivas. configuradas. b) medidas extintivas. ordem de vacinação). designadamente a pura prevenção (neutralização do risco ou perigo) e a mera reintegração. que não visam punir transgressões (factos ilícitos). retirada de paralelismo pedagógico de escola privada por perda de requisitos). apreensão de carta de condução por cegueira superveniente. persuasivas (advertências.4.1.4. 101 . Estas medidas desfavoráveis podem ser: a) medidas preventivas – sejam de controlo prévio (recusa de entrada no território nacional). Os comportamentos (acções ou omissões) dos particulares que violem normas administrativas (não cumpram deveres impostos por normas destinadas à salvaguarda do interesse público a cargo da Administração) são ilícitos e. em consequência.

como a banca. A diversidade do domínio do ilícito administrativo.c) medidas repressivas (suspensão de actividade. demolição ou reconstrução obrigatória de prédios em ruína). A admissibilidade do princípio da tolerância. 102 . princípio da culpa. 2.4. eventualmente acompanhada de sanções acessórias) e outras sanções administrativas gerais (embora haja quem entenda que não são possíveis. saúde. princípio da tipicidade. d) medidas reparatórias (abate de animais doentes. princípio da tutela judicial. 2. face à tipicidade decorrente do artigo 165. ensino).4.3.º/1d da Constituição) b) Sanções administrativas especiais – sectoriais (no âmbito de sectores privados sujeitos a regulação especial. que sejam qualificadas normativamente como ―contra-ordenações‖ punidas com uma ―coima‖. As garantias substanciais e procedimentais dos particulares perante a actividade administrativa sancionatória: princípio da legalidade.4. que se manifesta na diferente ponderação relativa dos fins de retribuição e admoestação dissuasora (de um lado) e dos fins de reintegração do interesse público ofendido ou perturbado (de outro lado).5. telecomunicações. social e cultural.4. nos domínios económico. seguros. imposição de quarentena ou internamento de pessoa com doença contagiosa). As várias espécies de sanções administrativas: a) Sanções administrativas gerais: ilícito de mera ordenação social (violação de disposições gerais de carácter não penal. 2. encerramento provisório de estabelecimento. disciplinares (violação de deveres no âmbito das "relações especiais de direito administrativo") e contratuais (no âmbito de relações contratuais públicas). segurança social. princípio da audiência prévia. apreensão de bens.

coacção directa policial) e de execução (demolições. em regra. b) actos jurídicos instrumentais. Impõe-se o estudo específico e desenvolvido das actuações jurídicas formais de direito público da Administração: o regulamento. consensualização. A actividade administrativa de direito público 3. o acto administrativo e o contrato administrativo. em volta e depois delas. aprovação de actas. E são cada vez mais frequentes – por razões de flexibilidade. relatórios de exames ou vistorias). executivos (alvarás. a actividade administrativa sempre envolveu: a) acções materiais de exercício (prestação de serviços. cujo regime geral procedimental e substantivo consta do Código do Procedimento Administrativo e do Código dos Contratos Públicos. publicações) de decisões administrativas. ordens de execução) e comunicativos (notificações. jurídica e material. ambiente. preparatórios (abertura de concurso. campanhas de esclarecimento. c) declarações negociais (por exemplo.1. participação. Mas não podemos ignorar que. pagamentos. nas áreas da economia. A actividade administrativa de direito público pode ser formal e informal. antes. ocupação de terrenos). pareceres. designadamente nos procedimentos de concertação. exames. urbanismo e 103 . para além destas actuações jurídicas formais.3. sobre validade e interpretação de cláusulas no âmbito de contratos administrativos). previsibilidade. vistorias.

recomendações. cartas de direitos dos utentes. nem visem produzir directamente efeitos jurídicos. proibição de circulação). advertências prejudiciais. 104 . as actuações materiais e informais têm relevo jurídico indirecto no âmbito dos procedimentos administrativos dos regulamentos. divulgação de standards.ordenamento do território. adquirem relevo próprio e justificam uma consideração autónoma por parte da doutrina administrativa – medidas provisórias que atinjam direitos dos particulares. acordos geradores de confiança legítima. apesar dos riscos de ilegalidade e para os direitos de terceiros: d) actuações informais que. outras vezes. de algum modo as forçam nos seus limites. embora não estejam juridicamente reguladas. acções materiais de exercício ilegais ou incorrectas. que. promessas informais. protocolos. actos ou contratos. iniciativa privada de planos urbanísticos. conferências procedimentais (interadministrativas). coacção directa em situações de urgência (selagem de instalações. Tal como as actuações jurídicas instrumentais. manifestações de tolerância. informações erradas. Há ainda formas de actuação administrativa. acordos de cavalheiros. podem ser comportamentos ilícitos geradores de responsabilidade civil ou actuações lícitas que geram expectativas dignas de protecção jurídica) – contactos prévios ou paralelos. declarações administrativas de intenção. enquanto momentos de formação ou de execução dessas actividades formais. advertências. incentivos. guias de boas práticas. também têm relevância jurídica prática e efectiva (são actuações sujeitas a princípios jurídicos fundamentais e a regras técnicas ou de soft law. monitorizações. embora possam integrar-se nas categorias tradicionais. informações e avisos. Mas.

e desempenham funções de harmonização de interesses públicos e de racionalização estabilizadora de situações ou da utilização espaços – são muito heterogéneos. e quanto à força vinculativa (uns são indicativos .plano rodoviário nacional. os planos administrativos. actos políticos.planos de ordenamento do território e planos urbanísticos. municipais.2. rodovias. que contêm normas finais. quanto à forma (regulamento. são de tipo misto. acto administrativo (decisão unilateral. podem ter uma incidência administrativa concreta. enquanto formas específicas de actuação jurídica. saúde. ambiente – os quais. com alcances diversos e graus diferentes de vinculatividade . plano de reestruturação hospitalar. concreta e. geral e abstracto). individual) e contrato administrativo (acordo de vontades desigual). Distinção sumária entre regulamento (carácter normativo. Os planos distinguem-se dos programas. regulamentar e concreto. outros são imperativos. que contêm directrizes que orientam as políticas públicas – energia (barragens). em regra.Devem considerar-se. desde logo. regionais e nacionais). as regulamentações técnicas independentes (que podem pôr em causa a reserva normativa da função legislativa) e as decisões administrativas arbitrais e de resolução de litígios (que se aproximam de decisões judiciais). acto ou contrato). Há a considerar ainda. 3. 105 . no âmbito da actividade das autoridades reguladoras. em princípio. embora constituam.

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