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Gestão integrada da Segurança Pública

A Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina promove a troca e disseminação de conhecimento entre atores latino-americanos da área de segurança pública, com o objetivo de incentivar a sua participação nos processos locais de reforma policial. Na prática, a Rede promove cursos e viagens de estudos para policiais, modera debates virtuais e publica material didático produzido por seus associados. Os artigos a seguir foram publicados na edição de maio de 2008, Nº. 4, Ano 2, de “InterCÂMBIO” e estão disponíveis no site da Rede: http://policiaesociedade.comunidadesegura.org Compartilhe conosco suas críticas, propostas e comentários sobre a Rede. Colabore escrevendo para: policiaesociedade@comunidadesegura.org

Editorial
Seja por razões históricas, ideológicas ou por falta de oportunidade, são ainda escassos na América Latina os espaços de debate sobre segurança pública que reúnam policiais, gestores, pesquisadores e lideranças da sociedade civil. Construir canais de diálogo ao nível regional tem sido um dos objetivos da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil, desde sua criação. Depois de dois anos de intercâmbios inspiradores entre 10 países latino-americanos, a Rede fixou como meta para 2008 o aprofundamento dos debates mais específicos e urgentes no nível nacional. O Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), organização não governamental, não partidária e sem fins lucrativos, busca ser um espaço nacional de referência na área de segurança pública. A parceria entre o FBSP e a Rede surgiu, então, para ambas organizações como uma excelente oportunidade, não só de nutrir os debates brasileiros das experiências dos países vizinhos, como também de divulgar para os demais o modelo de cooperação que o FBSP está consolidando.

seus resultados são analisados pela antropóloga Vanessa Cortes. 27 e 28 de março. civis e militares). assunto por assunto. ex-prefeito de Bogotá. inspiradores para as reformas das instituições de segurança que tanto buscamos. leia o artigo sobre como este acadêmico. A oficina a cargo da Rede. Também nesta edição. país por país. prefeitos. mundialmente reconhecido por seus estudos sobre polícias.entre policiais (federais. Além de convidados especiais que vieram do exterior para compartilhar seus conhecimentos e experiências. na condição de fazê-lo passo a passo. O encontro teve a participação de 582 pessoas de todo o país . definiu idealmente uma instituição policial “inteligente e justa”. Esperamos que estes breves relatos sejam animadores e quem sabe. pesquisadora da Rede. se havia apostado na idéia de que mecanismos efetivos de colaboração concreta entre policiais e pesquisadores poderiam ser construídos. A primeira era que o diálogo regional pudesse servir para promover debates nacionais e até mesmo locais. Nesta edição do Intercâmbio. narrada aqui pela jornalista Carola Mittrany. realizado em Recife nos dias 26. e que líderes policiais poderiam. representantes de organizações da sociedade civil e do setor privado. secretários de governos estaduais. da Universidade de Albany (EUA). dar impulso e conteúdo à reforma de suas instituições. estas oportunidades não aparecem tão utópicas e os membros da Rede estão mais comprometidos que nunca com sua realização. Hoje. autoridades federais. A oficina e seus desdobramentos confirmam o êxito das várias apostas feitas quando a Rede era somente uma vaga idéia na cabeça de seus idealizadores. e o sociólogo David Bayley. pessoa a pessoa. que a divisão de tarefas entre policiais que fazem e acadêmicos que escrevem se torna perigosa quando aplicada com demasiada rigidez. a Rede foi convidada para conduzir uma das oficinas do II Encontro Anual do FBSP. sim. foi conduzida pelos membros brasileiros e teve como tema a gestão integrada da segurança pública no Brasil. Desejamos a todos uma boa leitura! Equipe da Rede . com o conhecimento e a experiência que a prática lhes confere. Finalmente. Antanas Mockus. guardas municipais.Desde modo. pesquisadores. Outra. Entre eles.

policiais. fizemos uma dinâmica de grupo onde foram destacados alguns problemas da gestão integrada da segurança pública e se discutiram algumas soluções". na segunda. majoritariamente policiais. que durou três horas e teve a participação de 30 pessoas. entre membros e não membros da Rede. A Constituição Federal brasileira institui a divisão das funções de polícia entre dois órgãos distintos em cada estado. pesquisadores. Nesse contexto. no Recife. cabendo à Polícia Militar a função ostensiva e à Polícia Civil a função investigativa. capital do estado de Pernambuco. representantes de governo e da sociedade civil participaram de apresentações e mesas redondas onde foram debatidas questões relacionadas com a gestão e a operação da segurança pública no Brasil. policiais do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais apresentaram estudos de caso locais. Trabalhar de forma cada vez mais integrada é então um desafio importante das policias brasileiras hoje. que aconteceu em março. "Dividimos a oficina em três partes: na primeira explicamos os objetivos e as atividades da Rede. pesquisadora da equipe do Viva Rio. Durante dois dias. se baseou em uma metodologia chamada "árvore de problemas" na qual cada participante apontava o problema que 1 Jornalista e subeditora Espanhol do portal Comunidade Segura . explica Haydée Caruso. a oficina. contando com o representante do Rio de Janeiro como mediador.Gestão da segurança: mudança com base no possível Carola Mittrany1 Pensar mudanças a partir do que está ao nosso alcance foi o objetivo principal da oficina conduzida pela Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. coordenadora da Rede. abordou o tema da gestão integrada da segurança pública no Brasil. Na terceira parte. Diálogo ativo e participativo A dinâmica de grupo conduzida por Ludmila Ribeiro.

Em uma segunda etapa. A oficina foi tão proveitosa que alguns participantes acharam que houve pouco tempo para se discutir tantas questões. "Esta dinâmica foi muito positiva. Além disso. .considerava mais urgente a ser tratado para melhorar a integração das instituições de segurança pública. civis e também entre estados". ao agrupar e classificar os problemas citados por cada um em duas categorias gerais. da Polícia Militar de Minas Gerais. por um lado. Para mais detalhes sobre as problemáticas levantadas por esta dinâmica. chegamos à conclusão que as propostas não podem exceder o alcance de cada corporação e que se deve partir sempre da esfera local". "Ao pensar as soluções em conjunto. completou. os problemas listados foram agrupados e classificados em uma de duas categorias . explica Haydée. Na terceira e última etapa se discutiram possíveis soluções. a oficina poderia ter se prolongado por mais tempo. Outra inovação apontada pela coordenadora foi o consenso inicial de que nenhuma proposta visasse mudanças que estivessem fora das possibilidades do mandato de cada participante. fazendo até uma apresentação em conjunto.de natureza normativa ou de natureza comportamental. "Me pareceu que os participantes tinham muitos questionamentos e não tiveram oportunidade de expressar tudo o que queriam. por exemplo. Se dependesse do major Marco Antônio Bicalho. os agentes do Rio Grande do Sul manifestaram as dificuldades que enfrentam por não ter ainda um sistema de gestão integrada como gostariam. veja nesta edição o artigo da antropóloga Vanessa Cortes. os expositores de Minas Gerais mostraram o sucesso da integração das polícias em seu estado. Se. foi feito um esforço coletivo de reflexão que ultrapassou as fronteiras tradicionais entre agentes públicos." Realidades distintas em um mesmo país Durante a apresentação dos casos policiais ficou clara a presença de dois “países” distintos: um que funciona e outro que ainda tem um longo caminho pela frente. pois estimulou o diálogo construtivo entre policiais e a sociedade civil.

a "administração de crise" tradicionalmente implementada foi alterada para um modelo de "gestão de resultado" composto de quatro etapas: planejamento. "Como se sabe. da Brigada Militar do Rio Grande do Sul.Em Minas Gerais. . a oficina foi uma rara oportunidade de compartilhar opiniões relacionadas ao trabalho policial. que dificultam o conhecimento sobre uma determinada região. foram apontadas questões a ser melhoradas como a falta de integração da base de dados da polícia e das áreas geográficas de atuação da Brigada Militar (nome tradicionalmente dado a Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Sul). "A oficina contribuiu para a divulgação do nosso trabalho como parte da Rede e foi uma oportunidade de captar novos membros e mostrar para as instituições policiais que a sociedade civil é capaz de mostrar caminhos para melhorar o esforço da segurança pública". Intercâmbio constante No final do encontro muitos policiais de diversos estados do Brasil mostraram interesse em participar da Rede e a equipe espera poder replicar esta experiência nos demais países. execução. que acabam não sendo utilizados como um espaço para a construção da ordem pública junto com a sociedade. completou. Além disso. as instituições militares não têm o hábito de discutir problemas. a integração das suas áreas de atuação. a experiência de Bogotá de “setorização” (subdivisão das áreas integradas de segurança pública) pôde ser replicada. além ter sido criada uma Secretaria de Defesa Social. do planejamento operacional. da formação e do treinamento. Polícia Civil. somos treinados para resolvê-los de uma forma simplista. Este novo modelo inclui também a integração das informações detidas por cada corporação policial. graças ao programa de viagens de estudo organizadas pela Rede. Já no Rio Grande do Sul. a sociedade está se dando conta que a violência não é somente um caso de polícia e nós também temos que assimilar esta idéia e aceitar ajuda de todas as áreas da sociedade". Outro problema apontado foi a ausência de representantes do poder institucional e do Ministério Público nos fóruns regionais. monitoramento e avaliação. Hoje. Ministério Público e Poder Judiciário. destacou a major Carmen Andreola. Para a major.

2 3 Mestre em Antropologia. “comportamental e normativa”4. de cerca de 40 pessoas. foi realizada com o objetivo de discutir questões referentes à Gestão Integrada da Segurança Pública3 através de uma dinâmica participativa. mas como categorias nativas informadas pelos profissionais de segurança que participaram da oficina. mas na forma como os profissionais agem. Só a partir desta classificação foram discutidas as soluções. Desta forma cabe a Polícia Militar a função ostensiva e a Polícia Civil a função investigativa. “árvore de problemas”. 4 Os termos “normativo” e “comportamental” não serão tratados neste texto como conceitos teóricos. . Esta experiência suscitou algumas reflexões sobre mudanças institucionais. O fato que chamou a atenção foi que após a elaboração da lista de problemas houve a proposta de participantes da dinâmica de agrupar os problemas de acordo com a “sua natureza”. Os problemas foram divididos em comportamentais. O método adotado. O que se destacou com isto é que os problemas classificados como “comportamentais” não implicariam na alteração de lei. a partir de um tema proposto. É nesta última etapa da oficina que esta reflexão se deterá. É importante destacar que. O grupo. ocorrida no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança Pública.Gestão integrada da segurança pública: Uma breve reflexão sobre mudanças institucionais Vanessa de Amorim Cortes2 A Oficina da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil. formado majoritariamente por policiais civis e militares de diferentes estados (principalmente dos estados do nordeste) participou de três atividades: apresentação da Rede – seus objetivos e atividades -. no Brasil. em Recife. possibilita a identificação de problemas pelos participantes e a proposição de soluções. consiste em uma dinâmica de grupo que. normativos e ainda. que se fez necessário na medida em que os participantes classificavam cada problema. uma terceira opção híbrida. exposição de cases dos policiais brasileiros membros da Rede e por último uma dinâmica de grupo. há o ciclo incompleto de polícia. Especialista em Políticas Pública de Justiça Criminal e Segurança Pública e pesquisadora do Viva Rio.

as questões mais urgentes sobre a gestão integrada da segurança pública não estão atreladas. A ênfase dada a socialização através da formação profissional não desconsidera que o individuo participa de diferentes espaços de socialização. Isto está intimamente relacionado à forma como esse profissional5 é socializado. Os problemas identificados estão esquematizados no quadro abaixo: PROBLEMAS IDENTIFICADOS PARA A GESTÃO INTEGRADA DA SEGURANÇA PÚBLICA SEGUNDO A SUA NATUREZA NORMATIVO legalidade separatista estrutura fragmentada NORMATIVO E COMPORTAMENTAL ausência integrada descontinuidade dos programas ausência de políticas de recursos humanos de modelo de gestão COMPORTAMENTAL resistência a mudança cultura centralizadora Neste sentido. já que eles estão diretamente relacionados à forma como o indivíduo se pensa. Com a estrutura e limites legais existentes hoje é possível avançar muito em ações e medidas visando à gestão integrada. pretendendo-se. em nenhum nível. com isto. internalizar novos valores e aproximar policiais civis e militares a partir da convivência destes em uma mesma sala de aula sob uma mesma proposta curricular.Para a maioria dos participantes. estimular a reflexão dos agentes policiais sobre o seu papel social. à alteração da Constituição Federal. quais são os seus valores institucionais e padrões de comportamento transmitidos. Neste sentido a solução apontada para o problema da “cultura centralizadora” foi a realização de “seminários de sensibilização” e a “formação continuada integrada”. 5 . que define atribuições distintas às polícias Civil e Militar. pensa o papel social que desempenha. e como ele age. os problemas “resistência à mudança” e “cultura centralizadora” foram classificados como “comportamentais”.

os participantes da oficina apontaram as cidades pequenas e de médio porte como locais privilegiados para a aplicação de idéias experimentais que. porém dentro da “lógica” classificatória do próprio grupo. embora ocorra menor visibilidade política. O problema identificado como “ausência de modelo de gestão integrada” poderia ser resolvido com o “aproveitamento de projetos e programas de gestão integrada já existente”. Uma vez que.Os problemas “legalidade separatista6” e “estrutura fragmentada” classificados como normativos. em vez de uma política de governo. valores e crenças dos seus operadores. segundo o grupo a ausência de políticas de recursos humanos poderia ser resolvida através da implementação de um “sistema informatizado de RH”. há dois fatores que fortalecem esta opção: a vida social é menos complexa e há maior probabilidade em mobilizar para a realização de um projeto piloto autoridades dos diferentes setores e níveis da federação. é necessário haver em paralelo a internalização da legitimidade destas medidas. Porém é importante problematizar em que medida mudanças técnicas podem alcançar o objetivo de sua formulação sem uma correspondente mudança de atitude. a solução apontada foi “compatibilizar competências. “investimento em projetos e programas em áreas controladas” e o “desenvolvimento e implantação de uma política pública de Estado”. seriam resolvidos com novas regras. No caso da “estrutura fragmentada”. A “ausência de modelo de gestão integrada”. para que se adotem normas visando solucionar esses problemas. rotinas. O termo “legalidade separatista”foi elaborado e apresentado por um dos participantes da Oficina para expressar a existência de leis que dificultam a integração de instituições. estes problemas listados estão intimamente relacionados a uma cultura institucional. e. Com a adoção de uma política pública de Estado espera-se imprimir estabilidade e coerência às mudanças institucionais e ações na segurança pública. comportamento. “descontinuidade dos programas” e a “ausência de políticas de recursos humanos” implicarão mudanças tanto normativas como comportamentais. para os participantes da Oficina. esta medida não basta em si mesma. Assim. 6 . é necessário estar atento à forma com esta informatização será construída e utilizada. Contrariando a tendência dos gestores em “testar” novas idéias na capital. meios e procedimentos em nível local”.

crenças. As culturas tradicionais e o impacto da tecnologia. (1962:15) Desta forma. Quando as pessoas se defrontam com novas oportunidades. Citando. é difícil pensar soluções aos problemas a partir de mudanças normativas sem uma correspondente mudança de comportamento. George. Como se apresenta a novidade ao indivíduo? Isto é. 1962. é fundamental que os operadores de segurança pública participem. Novas informações e idéias são apresentadas a indivíduos que vão digeri-las. como é percebida por ele? Ele a vê da mesma maneira que o técnico especialista que lhe apresenta? Ela lhe comunica a mesma mensagem? (1962: 114) Mudanças não ocorrem em um vácuo de valores. elaborem e se comprometam com as mudanças. ressignificando-as a partir de sua própria lógica e visão de mundo. não exigiu a priori mudanças normativas. embora as normas tendam a se adequar a novos valores. É importante também considerar as colocações do antropólogo George Foster7 sobre mudanças tecnológicas e culturais. Foster: Ensinar um adulto a ler é um simples problema técnico. . Por outro lado. mas também de fatores psicológicos. Editora Fundo de Cultura. para a construção de uma gestão integrada. sua aceitação ou rejeição depende não só da articulação cultural básica. é coisa completamente diferente. que implica em uma reavaliação dos valores e crenças. costumes e hábitos. Visando uma nova forma de “fazer polícia”. crenças e práticas sociais. ou criar um meio em que seja permanentemente vantajoso para ele fazê-lo. observa-se que a sua fronteira contém poros. mas fazer o adulto querer aprender a ler. Rio de Janeiro. novamente. de um padrão de relações sociais favoráveis e de possibilidades econômicas.Quando se analisa as soluções apontadas aos problemas reunidos em cada um dos grupos “normativo” e “comportamental”. a reflexão dos participantes da Oficina sobre problemas que estão diretamente relacionados à forma de ação dos gestores e operadores. 7 FOSTER.

” De uma forma simples e direta. Canadá e Inglaterra. é saber se as estratégias utilizadas estão rendendo os resultados que a polícia quer e que a população espera. 8 Jornalista e editora do portal Comunidade Segura . “Se você quer saber se a sua polícia é boa. Inteligência e resultado Mas o que é agir de forma inteligente? Ser inteligente. revela. que é diretor da Escola de Justiça Criminal da Universidade de Albany. Austrália. Para controlar a criminalidade. “A maioria das polícias do mundo não está preparada para identificar se as estratégias que está aplicando são melhores do que as alternativas existentes. o especialista em justiça criminal e atividade policial. Do alto de uma experiência de mais de 40 anos estudando as atividades de polícias nos Estados Unidos.David Bayley Shelley de Botton8 O que a polícia pode fazer para controlar a criminalidade? Na conferência que abriu o primeiro dia de trabalhos do II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança. Japão. Bayley resumiu em apenas uma frase como se pode avaliar a polícia. explicou que ações como aumentar o efetivo policial e o patrulhamento feito por viaturas não têm efeitos sobre a prevenção dos crimes. a polícia deve ser inteligente e justa. Elas não têm capacidade de coletar o tipo de informação que vai revelar realmente se estão no caminho certo”. Índia. afirma ele. Bayley. pesquisadores e operadores de segurança pública no Brasil e no mundo.Como um band-aid para curar um câncer . em Nova York. segundo o pesquisador. então a polícia é justa. Se a resposta for sim. pergunte aos pais da sua comunidade se eles orientam seus filhos a procurarem um policial quando tiverem problemas na rua. tentou responder a esta pergunta que mobiliza gestores. David Bayley.

mas focalizar as ações em lugares. não generalizar as respostas ao crime. E a solução está nos próprios trabalhos analisados. E isso vai depender. A conclusão. se fazem esse tipo de avaliação periodicamente e se buscam alternativas ao identificar falhas na estratégia.Para avaliar se a organização policial está agindo de forma inteligente. estratégia utilizada pela maioria das organizações policiais no mundo. conclui. não contribui para a diminuição dos crimes. do apoio da população.não traz resultados. “Os estudos demonstraram que ter como alvo das ações policiais lugares e problemas específicos e utilizar mais do que o poder de prender é o que funciona. pessoas e problemas específicos Para provar que aumentar o policiamento. junto com um grupo de pesquisadores. é que intensificar o policiamento de forma geral – que ele batizou de “modelo policial padrão” . ele sugere um teste com seis perguntas – que ele chamou de “teste Bayley” – que demonstra se a polícia é capaz de avaliar se suas estratégias estão surtindo efeito. “Os gestores da polícia discutem freqüentemente diferentes abordagens para o controle da criminalidade? O que ocorre normalmente é que as organizações policiais ficam presas às estratégias usadas sempre e não conseguem pensar além daquilo”. afirma ele. População como parceira Outra característica apontada pelo especialista como fundamental para o combate ao crime é a polícia agir com justiça. segundo Bayley. avalia. pessoas e problemas específicos”. pesquisas sobre controle da criminalidade realizadas em todos os países de língua inglesa desde 1967. “Sempre que a polícia tentar . explica. Ou seja. fazer coisas de formas diferentes em diferentes locais e verificar se essas alternativas são melhores do que o que fazem normalmente”. explica. Uma das questões levantadas pelo especialista é se a polícia está conduzindo experiências de controle das estratégias de combate ao crime. Ações em lugares. Bayley conta que analisou. “Ou seja. “Isso prova que temos que ser mais inteligentes e buscar alternativas”.

Até que consigamos mudar esse quadro. “A polícia não pode infringir a lei nem violar os direitos humanos em nome do cumprimento da própria lei. É a violação dos direitos humanos que impede a polícia de ter o público ao seu lado”. vai falhar. as ações da polícia têm que ser baseadas nos direitos humanos. E que cabe à comunidade fornecer informações sobre o crime.trabalhar sozinha. é ainda mais visível nas comunidades mais pobres. identificar suspeitos. ainda. que a parceria da população é fundamental para a prevenção e elucidação de crimes. aconselha. Ter a população como parceira é absolutamente crucial para qualquer polícia”. E isso. criar um clima favorável ao cumprimento da lei. avalie constantemente suas ações. no entanto. principalmente. “Resumindo: seja inteligente. Bayley afirma. testemunhar em processos.” Veja balanço das atividades do encontro no site do Fórum Brasileiro de Segurança Pública www. segundo ele. Agir com justiça pelo cumprimento da lei dá legitimidade à policia para agir. a polícia vai continuar sendo apenas um band-aid para curar um câncer”. compara.org. afirma.forumseguranca. Para conquistar a confiança da população.br . “Os locais onde a população está geração após geração distante da polícia são os locais onde há mais violência. tomar medidas de defesa pessoal e. Abandone a idéia de que agir com justiça e com respeito aos direitos humanos diminui a eficácia da polícia.