UNIVERSITATEA „PETRE ANDREI” DIN IAŞI FACULTATEA DE DREPT

Asist. Univ. Drd. Dan DRUGĂ

DREPT ADMINISTRATIV
- SUPORT DE CURS – SEMESTRUL I

1

CUPRINS
CAPITOLUL I – STATUL ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1.Noţiuni de bază privind statul şi fenomenul administrativ......................................4
2. Principiul separaţiei puterilor în stat ....................................................................................6 3. Câteva consideraţii privind statul de drept ......................................................................... 7 4. Structura de stat şi uniunea de state ………………………………………………………7 5. Conceptul şi rolul administraţiei publice.............................................................................9 6. Raporturile dintre administraţia publică şi principalele elemente ale sistemului social ... 12

CAPITOLUL al II-lea – DREPTUL ADMINISTRATIV ŞI FUNDAMENTELE DREPTULUI COMUNITAR
1. 2. 3. 4. 5. 6. Apariţia fenomenului juridic şi definiţia dreptului .................................................. 14 Drept public şi drept privat. Trãsãturile şi definiţia dreptului administrativ ........... 14 Normele de drept administrativ – definiţie, clasificare, structurã ........................... 15 Izvoarele dreptului administrativ ............................................................................ 16 Raporturile de drept administrativ........................................................................... 18 Fundamente ale dreptului comunitar ....................................................................... 18

CAPITOLUL al III-lea – EVOLUŢIA STATAL-ADMINISTRATIVÃ ŞI A DREPTULUI ADMINISTRATIV PE TERITORIUL ROMÂNESC
1. 2. 3. 4. Perioada anticã. ...................................................................................................... 29 Perioada medievalã ................................................................................................. 30 Perioada modernã .................................................................................................... 32 Perioada contemporanã ........................................................................................... 35

CAPITOLUL al IV-lea – ORGANIZAREA ADMINISTRATIVÃ A TERITORIULUI ŞI AUTORITÃŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. 2. 3. 4. Consideraţii privind organizarea administrativã a teritoriului şi administraţia publicã 38 Structura şi trãsãturile administraţiei publice potrivit Constituţiei României ......... 38 Sarcinile, competenţa şi capacitatea autorităţilor administraţiei public...................39 Preşedintele României ............................................................................................. 39 4.1. Alegerea şi învestirea Preşedintelui României .............................................. 39 4.2. Atribuţiile Preşedintelui României ................................................................ 40 4.3. Actele Preşedintelui României ...................................................................... 43 4.4. Rãspunderea politicã şi rãspunderea juridicã a Preşedintelui României ....... 43 4.5. Serviciile din subordinea Preşedintelui României ..........................................43 5. Guvernul României ................................................................................................. 43 5.1. Guvernul României – potrivit noilor reglementãri legislative ...................... 43 5.2. Organizarea şi funcţionarea Guvernului ........................................................44 5.3. Atribuţiile Guvernului ................................................................................... 44 5.4. Actele juridice ale Guvernului ...................................................................... 45 5.5. Rãspunderea Guvernului ............................................................................... 46 5.6. Remanierea guvernamentală, revocarea unor membri ai Guvernului, încetarea mandatului Guvernului ......................................................................................................47 5.7. Primul-ministru. Poziţie juridicã şi atribuţii.................................................. 47 5.8. Membrii Guvernului ..................................................................................... 48 6. Administraţia publicã centralã de specialitate .......................................................... 48 6.1. Ministerele. Organizare, atribuţii, acte, responsabilitate ministerială............ 48 6.2. Alte autoritãţi centrale de specialitate ale administraţiei publice .................. 49 6.3. Autoritãţile autonome ale administraţiei publice centrale ............................. 49 7.Administraţia publicã localã ...................................................................................... 49 7.1.Consideraţii cu privire la organizarea administraţiei publice locale ............... 49 7.2. Principiile de bazã ale organizãrii şi funcţionãrii administraţiei publice locale..50 7.1.1. Principiul autonomiei locale............................................................ 50

2

7.1.2. Principiul descentralizãrii ................................................................ 51 7.1.3. Principiul deconcentrãrii serviciilor publice ................................... 51 7.1.4. Principiul eligibilitãţii ..................................................................... 52 7.1.5. Principiul legalitãţii ......................................................................... 52 7.1.6. Principiul consultãrii cetãţenilor în problemele locale de interes deosebit....53 8. Autoritãţile deliberative comunale şi orãşeneşti – consiliile locale..................... 53 8.1. Consiliul local. Consideraţii generale.......................................................... 53 8.2. Alegerea consiliului local ............................................................................ 53 8.3. Statutul aleşilor locali ...................................................................................55 8.4. Constituirea consiliilor locale ...................................................................... 56 8.5. Atribuţiile consiliilor locale ......................................................................... 57 8.6. Funcţionarea consiliilor locale .................................................................... 58 8.7. Dizolvarea consiliilor locale, suspendarea mandatului de consilier local şi încetarea de drept a mandatului de consilier local .........................................................................................58 9. Primarul şi viceprimarul ...................................................................................... 59 9.1. Alegerea, validarea şi mandatul primarului ................................................. 59 9.2. Atribuţiile primarului................................................................................... 60 9.3. Actele primarului ......................................................................................... 60 9.4. Încetarea mandatului primarului ...................................................................61 9.5. Viceprimarii ..................................................................................................61 10. Instituţiile, serviciile publice de interes local şi aparatul de specialitate al primarului ..61 11. Administraţia publică a Municipiului Bucureşti ...................................................62 12. Consiliul judeţean ............................................................................................... 62 12.1. Componenţa şi constituirea consiliului judeţean ......................................... 62 12.2. Atribuţiile consiliului judeţean .................................................................... 62 12.3. Funcţionarea consiliului judeţean ................................................................ 63 12.4. Preşedintele consiliului judeţean ................................................................. 63 13. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale ...........................................................64 14. Prefectul, instituţia prefectului şi colegiul prefectural ......................................... 64 14.1. Consideraţii cu privire la instituţia prefectului ............................................ 64 14.2. Atribuţiile prefectului ....................................................................................65 14.3. Actele prefectului ..........................................................................................65 14.4. Suprefectul ....................................................................................................66 14.5. Structurile de specialitate ale prefecturii ......................................................66 14.6. Colegiul prefectural ......................................................................................68 15. Instituţiile Uniunii Europene ...................................................................................68

3

CAPITOLUL I – STATUL ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ 1. Noţiuni de bază privind statul şi fenomenul administrativ 1.1. Statul – consideraţii generale Scopul oricărei forme de organizare omenească rămâne existenţa comunităţii şi lupta eficientă cu mediul ambiant. Acest scop nu poate fi atins în lipsa unei diviziuni sociale a muncii. În opinia sociologului Emile Durkheim, chiar apariţia statului a fost consecinţa acestui proces. O societate nu poate exista fără ca persoanele şi grupurile să-şi coordoneze activitatea potrivit unor reguli comune şi să coopereze la acţiuni colective, conform unor direcţii definite pentru toţi. Aceste direcţii, respectiv aceste modalităţi, sunt impuse în urma acţiunii coordonatoare a unei voinţe care comandă, proces care conduce la diferenţierea dintre guvernanţi şi guvernaţi, în care Léon Duguit vedea însăşi trăsătura fundamentală a statului1. Se poate afirma că nucleul unei societăţi este ordinea normativă comportamentală, prin care viaţa unei populaţii este organizată în mod colectiv. Societatea este constituită atât dintr-un sistem normativ de ordine, cât şi din drepturi şi obligaţii aparţinând membrilor, care pot varia pentru diferite subgrupuri din cadrul comunităţii. Ea trebuie să satisfacă exigenţele condiţionale privind integrarea membrilor săi. Problema care se pune în discuţie în acest context, este aceea a legitimării ordinii normative a societăţii. Dincolo de consens şi de întrepătrunderea intereselor, mai există nevoia unui mecanism de constrângere. Dificultatea ce o întâlnim în încercarea de a defini statul, aceea a multitudinii activităţilor pe care acesta şi le-a arogat în diferite forme de-a lungul timpului, este înlăturată dacă ne oprim asupra unui element care este propriu şi care constituie o prerogativă a sa: constrângerea. Prin urmare, toate societăţile au câte un tip de procedee legale, cu ajutorul cărora se poate decide ce este just sau nejust, fără a recurge la violenţă. În concluzie, Statul reprezintă acea structură din cadrul societăţii care reuşeşte să deţină monopolul legitim asupra mijloacelor de coerciţie şi asupra întrebuinţării lor în cadrul unui anumit teritoriu2. Un alt element important pentru definirea statului, caracterul său instituţional, constă în faptul că el reprezintă o organizaţie întemeiată pe un număr de reguli de drept, care desfăşoară activităţi în vederea înfăptuirii unor scopuri determinate. În doctrina de specialitate conceptul de stat este privit dintr-un întreit punct de vedere: juridic, politic şi social-economic. 1.2. Elementele constitutive ale statului Statul reprezintă o colectivitate umană, stabilită într-un anumit teritoriu determinat, asupra căreia se exercită în mod exclusiv o autoritate politică. Aşadar, este nevoie pentru constituirea unui stat să fie întrunite trei elemente: teritoriul, populaţia şi autoritatea politică suverană (autoritatea publică)3. El se deosebeşte de alte organizaţii umane cu aceleaşi caracteristici prin natura activităţilor sale fundamentale,

Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, vol. I, Paris, 1927, p. 655; Max Weber, Politica, o vocaţie şi o profesie, Editura Anima, Bucureşti, 1992, p. 8; 3 Asupra denumirii acestui de al treilea element, în literatura de specialitate existã mai multe opinii, toate însã desemnând aceeaşi realitate: autoritatea politicã exclusivã sau suveranã eIon Deleanu, op.cit., vol. II, p.13), puterea de stat sau autoritatea publicã eTudor Drãganu, op.cit., vol. I, p.203), puterea politicã suveranã eCristian Ionescu, op.cit., vol.I, p.58), puterea politicã eGenoveva Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice, Iaşi, Editura “Cugetarea”, 1997, vol. I, p. 68).
2

1

4

desemnate prin termenul de “funcţii ale statului”: funcţia legislativă, funcţia executivă, funcţia judecătorească. 1.2.1. Teritoriul este dimensiunea materială a statului. Teritoriul statului este acea parte a globului pământesc cuprinzând solul, subsolul, apele şi coloana aeriană de deasupra solului şi apelor, asupra căreia statul îşi exercită suveranitatea. Potrivit legilor în vigoare, teritoriul statului român prezintă următoarele caractere juridice: - inalienabilitatea (art. 3 alin. 1 din Constituţie) – frontierele nu pot fi modificate altfel decât prin modificarea Constituţiei şi nici un alt stat nu poate avea atribuţii de putere pe teritoriul statului român; - indivizibilitatea. România este un stat unitar şi indivizibil (art. 1, alin.1 din Constituţie). Teritoriul, ca element constitutiv al statului, nu poate fi divizat sau încorporat în alte entităţi statale, ceea ce nu exclude posibilitatea ca, pentru o mai bună administrare a teritoriului şi o mai eficientă satisfacere a necesităţilor colectivităţilor locale, statul să recurgă la organizarea administrativă a teritoriului. Teritoriul României este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii (art. 3, alin.3 din Constituţie). 1.2.2. Populaţia. Deşi, în mod frecvent, în literatura de specialitate, autorii se referă la naţiune, ca element constitutiv al statului, apreciem că termenul de populaţie este mai indicat. Aceasta cuprinde două mari categorii: cetăţeni ai statului respectiv şi locuitorii care nu au aceeaşi cetăţenie. În cea de-a doua categorie intră cetăţenii altor state şi apatrizii (persoanele care nu au nici o cetăţenie). Cetăţeanul este individul care este legat de stat printr-o anumită situaţie juridică, situaţie caracterizată prin plenitudinea drepturilor şi obligaţiilor reciproce, prevăzute de Constituţie şi de celelalte legi4. Cetăţenia română este situaţia juridică care rezultă din raporturile juridice statornice, ce intervin între o persoană fizică şi statul român. 1.2.3. Autooritatea politică suverană (autoritatea publică). Autoritatea publică exprimă ideea că, pe un anumit teritoriu, un sistem de organe exercită funcţiile legislativă, executivă şi judecătorească, în condiţii care exclud subordonarea lui faţă de o autoritate superioară sau concurentă. „Autoritatea publică” nu reprezintă o realitate decât în măsura în care există „organe” sau „autorităţi” (Parlament, Guvern, ministere, organe judecătoreşti ş.a.) competente să emită, în mod unilateral, acte obligatorii. Statul suveran este statul care are dreptul de a reglementa, în mod liber şi fără nici o intervenţie din partea altui stat, organizarea şi funcţionarea sistemului politic, raporturile dintre stat şi cetăţean, raporturile patrimoniale dintre indivizi ş.a., prin intermediul normelor juridice. În interiorul frontierelor sale, statul exercită o putere exclusivă; el deţine puterea de a comanda, de a controla şi de a sancţiona în mod suveran5. 1.3. Evoluţia istorică a statului Statul este un fenomen social-istoric. El a apărut pe o anumită treaptă de dezvoltare a societăţii. În ceea ce priveşte evoluţia istorică a statului, trebuie să ne raportăm la stadiile fundamentale pe care le-a parcurs societatea omenească: pre-agricol, agricol, industrial şi postindustrial. În prima fază a societăţii, cea pre-agricolă, grupurile de vânători şi culegători erau prea mici pentru a permite tipul de diviziune a muncii care să constituie statul şi, astfel, pentru ele, problema statului, a unei instituţii de menţinere a ordinii, nu se prea punea.

4 5

Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat, Editura Europa Nova, Bucureşti,1996, vol. II, p.24 Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, vol. I, p.58

5

Trecând la faza agricolă, majoritatea societăţilor şi-au închegat un stat, deşi forma acestuia este variabilă: unele au fost puternice, altele slabe, unele au fost despotice, în altele a dominat legea. În cea de a treia fază, cea industrială, prezenţa statului era inevitabilă, deşi forma sa rămâne variabilă. Faza post-industrială are în vedere noile fenomene ale globalizării şi regionalizării, tot mai mult întâlnite, în ultima perioadă.. 2. Principiul separaţiei puterilor în stat Constituţia României, revizuită prevede la art. 1 alin. 4 că „statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”. Statul modern are de îndeplinit trei funcţii fundamentale: legislativă – edictarea regulilor generale; executivă – aplicarea acestor reguli; jurisdicţională – rezolvarea litigiilor care apar în procesul aplicării legilor. Exercitării fiecărei funcţii îi corespunde o “putere”: puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească. Cele trei puteri trebuiesc puse în echilibru prin reglementarea judicioasă a atribuţiilor şi modalităţilor de control reciproc, eliminând, astfel, eventualele abuzuri de putere. Acest scop îl urmăreşte aplicarea principiului separaţiei puterilor în stat. Prima formulare a acestui principiu, îi aparţine lui Aristotel, care, în lucrarea „Constituţia Atenei”, vede ca o condiţie pentru buna organizare a statului însuşi, organizarea riguroasă a celor „trei părţi ale statului”: Adunarea generală, care deliberează cu privire la afacerilor publice, Corpul magistraţilor, care execută hotărârile luate şi Corpul judecătoresc, o condiţie pentru buna organizare a statului însuşi. Principiul separaţiei puterilor în stat, în sens modern, a fost conceput pentru prima dată de filozoful englez John Locke, care, în lucrarea sa Eseu asupra guvernării civile, a pornit de la următorul argument: „Tentaţia de a pune mâna pe putere ar fi prea mare, dacă aceleaşi persoane, care au puterea de a face legile, ar avea în mâini şi puterea să le execute, căci, ar putea să se scutească de a se supune legilor pe care ei le fac”. Având în vedere aceste considerente, John Locke a împărţit puterile statului în: legiuitoare, executivă şi federativă (în concepţia sa, puterea judecătorească era cuprinsă în aceea legiuitoare, iar aceea federativă era aceea care reprezenta statul în afară şi stabilea raporturile internaţionale cu celelalte state)6. Însă, adevăratul întemeietor al principiului separaţiei puterilor în stat a fost Montesquieu, care, în lucrarea L’Esprit des lois (1748), împarte atribuţiile suveranităţii statului în trei puteri: legislativă, executivă şi judecătorească, ca trei forţe egale, încredinţate unor categorii de organe distincte, fiecare având rolul unei supape de siguranţă pentru celelalte două, spre a preveni astfel samavolnicia şi arbitrariul. Funcţiile puterii interacţionează. O funcţionare coerentă a organelor nu este posibilă dacă nu există anumite relaţii între ele. Există, în consecinţă, aşa-numitele “zone mixte” între organele statului (de exemplu, iniţiativa legislativă, ordonanţele Guvernului, contenciosul administrativ, etc.). Acest principiu a fost consacrat pentru prima dată în Constituţia americană din 1787, apoi de Constituţia franceză din 1791. În Principatele Române acest principiu a fost înscris, pentru prima dată, în Proiectul de Constituţie elaborat, în anul 1822, de Partida Cărvunarilor din Moldova. Ulterior, Regulamentele Organice date în 1831 în Muntenia şi în 1832 în Moldova, au consacrat principiul separaţiei celor trei puteri de stat, astfel că puterea legislativă era încredinţată Domnului şi Adunării Obşteşti, puterea executivă era exercitată de Domn, iar cea judecătorească era realizată de judecători.
6

Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală,Editura All, Bucureşti, 1996, p. 5-6;

6

Principiul (teoria) separaţiei puterilor în stat semnifică interdicţia cumulului funcţiilor fundamentale în stat. Constituţia României, revizuită în anul 2003, prevede în mod expres acest principiu la art. 1 alin. 4: "Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.” Realitatea ne impune constatarea că nici unuia dintre organele statului nu-i este atribuită, în exclusivitate, îndeplinirea unei funcţii, altfel spus, un organ al statului nu exercită în integritate o funcţie sau, cu alte cuvinte, activitatea acestora nu este strict separată funcţional. 3. Câteva consideraţii privind statul de drept Conceptul de „stat de drept” evocă faptul că organele statului nu se pot sustrage, în activitatea lor, exigenţelor dreptului. Când a apărut în Germania şi, mai apoi, în Franţa, teoria statului de drept constituia o încercare de raţionalizare a puterii statale prin intermediul dreptului, având la bază principiul ierarhiei normelor juridice şi supunerea întregului aparat de stat, îndeosebi a executivului, faţă de drept. Pentru fundamentarea teoriei statului de drept, cea mai importantă problemă era stabilirea raporturilor dintre stat şi drept. S-a încercat explicarea acestor raporturi prin intermediul mai multor teorii. Teoria heterolimitării statului porneşte de la ideea că dreptul este anterior statului. Teoria autolimitării statului susţine că statul precede dreptul şi se supune dreptului pe care l-a creat. Teoria identităţii dintre stat şi drept a lui Hans Kelsen consideră că statul şi dreptul reprezintă una şi aceeaşi „ordine de constrângere”. Ideea centrală a teoriei statului de drept – subordonarea statului faţă de drept pentru garantarea libertăţii umane – presupune îndeplinirea a două cerinţe: 1. – organele etatice trebuie să acţioneze numai în baza şi în limitele unei abilităţi juridice; 2. – dreptul este constituit sub forma unei ordini juridice ierarhizate. Punerea în practică a teoriei statului de drept se face cu ajutorul următoarelor mecanisme juridice: a) Controlul politic al Parlamentului asupra executivului (prin moţiuni de cenzură, întrebări şi interpelări adresate membrilor guvernului, acceptarea programului de guvernare şi acordarea votului de încredere etc.), b) Controlul administrativ se înfăptuieşte în interiorul organelor administrative fiind declanşat la iniţiativa organelor administrative sau a cetăţenilor, c) Controlul jurisdicţional asupra legalităţii actelor administrative, realizat de puterea judecătorească (prin instanţe de drept comun sau specializate), care soluţionează litigiul printr-o hotărâre susceptibilă de executare silită, d) Controlul constituţionalităţii legilor, care presupune verificarea conformităţii cu Constituţia a legilor ordinare, e) Controlul exercitat prin intermediul instituţiei Avocatului Poporului, care apără drepturile şi libertăţile cetăţeanului în relaţia acestuia cu organele administraţiei publice, f) Independenţa justiţiei, accesul liber la justiţie şi organizarea activităţii de judecată în mai multe grade de jurisdicţie reprezintă alte garanţii ale funcţionării statului de drept. 4. Structura de stat şi uniunea de state Doctrina de drept public, atunci când se referă la problema organizării politice a puterii, foloseşte trei principale noţiuni: statul unitar, statul federal şi uniunea de state.7

7

Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura Alee Beck, Bucureşti, 1999, p. 18-31;

7

a) Statul unitar sau simplu se caracterizează prin aceea că există un singur centru de putere, o comandă politică şi guvernamentală unică, transmisă pe întregul teritoriu de stat, competenţele statale nefiind divizate. Statul unitar este un stat centralizat din punct de vedere politic, guvernanţii lui fiind singurii în contact direct (politic şi juridic), atât cu subiectele de drept internaţional, cât şi cu cetăţenii şi colectivităţile teritoriale locale. b) Statul federal sau compus formează o uniune de drept constituţional, el este un stat descentarlizat politic, rezultat din suprapunerea a două tipuri de state – statul federal şi statele federate, acestea din urmă renunţând la utilizarea exclusivă a suveranităţii lor. Ca o consecinţă logică, suntem în prezenţa a două ordini constituţionale, şi anume: - ordinea majoră a federaţiei; - ordinele minore ale statelor componente, federaţia fiind un fel de uniune de tip constituţional care are la bază, ca act de drept intern, constituţia federală. Ceea ce deosebeşte statul federal de cel unitar, este faptul că acesta se caracterizează prin existenţa a două tipuri de organizări statale, ordini constituţionale şi legislaţii, sisteme de organe ale celor trei puteri, cetăţenii. De asemenea, acesta are patru trăsături caracteristice principale: - unitatea statului federal, aspect care se relevă din punct de vedere al dreptului internaţional (statul federal apare singur ca subiect al dreptului internaţional public, are singur capacitate internaţională); - pluralitatea de state federate, în sensul că elementele componente ale federaţiei reprezintă ele însele entităţi politice complete; - autonomia constituţională a statelor federate, care se justifică din punct de vedere istoric prin modul de apariţie a federaţiei, din unirea unor state confederate; - suprapunerea parţială a celor două ordini constituţionale, între cele două existând relaţii de colaborare. Statul federal, ca orice construcţie politică, este la intersecţia a două tendinţe divergente: tendinţa de centralizare (ce pune accentul pe competenţele statului federal) şi tendinţa de descentralizare (cu accent pe entităţile sale componente). c) Uniunile de state reprezintă asocierile de două sau mai multe state, care însă nu formează un nou stat. Spre deosebire de federaţie, acestea nu au decât câteva organe comune, cu competenţe foarte limitate. Ele beneficiază totuşi de mai mult decât de o simplă legătură contractuală sau politică, deşi din punct de vedere al dreptului internaţional, fiecare stat în parte îşi păstrează calitatea de subiect al dreptului internaţional public. Formele sub care se pot prezenta uniunile de state sunt: - Confederaţia, care este subiect de drept internaţional, însă, spre deosebire de federaţie, este fondată pe un tratat internaţional, iar relaţiile dintre statele confederate sunt relaţii diplomatice. Statele cedează confederaţiei competenţe limitate (în special în domeniul relaţiilor externe), însă nu există transfer de suveranitate. Există un organ comun (congres sau dietă) unde statele sunt reprezentate în mod egal, însă nu există teritoriu comun sau cetăţenie comună, nici relaţii directe între cetăţenii statelor şi confederaţie, unde numai statele sunt reprezentate. - Uniunea personală este o asociere de state, care îşi păstrează deplina suveranitate, nu au organe comune, însă au acelaşi şef de stat. - Uniunea reală are mai multe organe comune în afara şefului statului, în domeniile diplomatic, militar, financiar, reprezentând un subiect distinct de drept internaţional public. De la statul naţiune, la naţiunea europeană Naţiunea, ca formă superioară de comunitate umană, nu este numai o categorie etnică sau biologică, ea este rezultatul unui proces istoric îndelungat, care are la bază comunitatea de origine etnică, de limbă, cultură, religie, de factură psihică, de viaţă, tradiţii şi idealuri. Sentimentul naţional presupune afirmarea şi garantarea egalităţii în drepturi a tuturor cetăţenilor, coeziunea tuturor celor care alcătuiesc poporul, populaţia unui stat. Europa, unitară geografic, adăposteşte o diversitate de popoare-naţiuni, cu îndepărtate origini istorice. 8

Produsul european numit naţiune este pe cale de transformare. Mişcarea către entitatea europeană reprezintă încercările care se fac pentru a se formula un răspuns pertinent noilor provocări. 5. Conceptul şi rolul administraţiei publice 5.1. Cadrul statal al evoluţiei fenomenului administrativ Apariţia administraţiei este originar legată de geneza statului. Pentru a înlătura orice confuzii, trebuie să distingem între aspectul funcţional şi aspectul instituţional al termenului de administraţie. Dacă avem în vedere primul aspect, echivalent cu necesitatea rezolvării unor nevoi ale comunităţii, într-un mod specific, rezultând din organizarea societăţii omeneşti la un moment dat, fără îndoială că putem vorbi de administrarea acestora. Însă, o administraţie publică, sub forma unui aparat specializat, va apărea într-o etapă istorică ulterioară. Unii autori consideră că însăşi existenţa unui stat este limitată la acele cazuri când acesta este instituit sub forma aparatului de stat – care presupune o birocraţie civilă, clericală sau militară, chiar rudimentară, cu alte cuvinte, o organizare ierarhică având o zonă de competenţă bine delimitată.8 O concepţie apropiată este aceea care afirmă că societăţile prestatale sunt societăţi fără spaţiu administrativ (Jacques Chevallier). Astfel, constituirea spaţiului administrativ separat este rezultatul unui proces în două etape, diviziunea şi autonomizarea. Despre o activitate administrativă propriu-zisă, privită ca activitate socială specializată, nu se poate vorbi decât atunci când apare necesitatea unui aparat care să îndeplinească ordinele unor autorităţi superioare ale organizării statale. Desprinderea fenomenului administrativ de alte fenomene statale a intervenit ulterior, toţi autorii de ştiinţa administraţiei admiţând că numai în statul modern se poate vorbi de un spaţiu administrativ autonom, deservit de funcţionari specializaţi. Această desprindere s-a făcut în cursul evoluţiei de la societatea agricolă la societatea industrială. 5.2. Noţiunile de putere executivă şi administraţie publică. Normele de drept care reglementează modul de organizare, atribuţiile şi actele juridice pe care le adoptă sau emit organele statului, ce realizează sarcinile şi competenţele celor trei puteri alcătuiesc dreptul public. Dintre ramurile dreptului public, ne interesează în mod deosebit dreptul administrativ, deoarece între acesta şi puterea executivă există o strânsă legătură. În acest sens, normele de drept ce alcătuiesc dreptul administrativ reglementează modul de organizare a puterii executive, atribuţiile, sarcinile acesteia, actele pe care le adoptă sau emite în realizarea acestor atribuţii, răspunderea şi sancţiunea administrativă, precum şi formele de asigurare a legalităţii în activitatea organelor puterii executive. În concepţia constituţională clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii executive bazată pe procedee de putere publică; în acest sens, administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia. Termenul de “administraţie” provine din limba latină, “administer”, traducându-se prin: agent ajutător sau, într-un alt sens, instrument. Există două concepţii asupra administraţiei: concepţia tradiţională, conform căreia administraţia este un instrument în mâna guvernanţilor pentru punerea în practică a politicilor acestora şi concepţia modernă, conform căreia administraţia reprezintă un aparat care furnizează anumite servicii cetăţenilor, funcţionând în slujba lor. Noţiunea de “administraţie” are, în principal, trei accepţiuni. Prima, în sens material, desemnează activitatea de a administra, de a realiza administraţia. Cea de-a doua, în sens organic, are în vedere structura indispensabilă în înfăptuirea administraţiei. Cea de-a treia,
8

Cornelius Castoriadis, Pouvoir, politique, autonomie, în Le monde morcelé, Paris, Seuil, 1990, p. 124

9

Administraţia ca instituţie, scrisă cu majusculă, cuprinde deopotrivă structura şi activitatea sa şi are drept scop îndeplinirea sarcinilor primite de la puterea politică, precum şi satisfacerea intereselor generale, cu respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor9. Primele două accepţiuni pot face referire la orice formă de administraţie, inclusiv la cele din domeniul privat, ultima are în vedere exclusiv administraţia publică. Caracteristicile care deosebesc administraţia publică de cea privată, trebuie să pornească de la explicarea conceptului „public”, ce are mai multe înţelesuri: a) Este „public” ceea ce priveşte pe fiecare dintre cetăţeni şi comunitatea în ansamblul ei. Orice se poate transforma într-un obiectiv legitim al acţiunii publice dacă îi interesează pe toţi sau dacă satisface o nevoie recunoscută. Aceasta apare ca o consecinţă a faptului că iniţiativele particulare nu pot oferi o rezolvare adecvată unor domenii esenţiale pentru comunitate. Importanţa acestor domenii determină şi un regim juridic diferit aplicat acţiunii administraţiei publice, fapt pentru care aceasta îşi desfăşoară activitatea în regim de putere publică. b) Acţiunile întreprinse în interesul general trebuie să fie supuse privirii cetăţeanului, cei care acţionează având de dat socoteală publicului. Acest principiu al transparenţei implică două aspecte: administraţia să fie supusă unor forme de control (Ex. Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice sunt supuse controlului parlamentar al activităţii lor) şi să existe posibilitatea ca orice decizie să poată deveni publică. c) Conceptul de „public” sugerează o formă de administraţie exercitată pentru public, potrivit unei etici a serviciului public. Această etică presupune trăsături precum: preocuparea pentru interesul public, respectul faţă de legi şi faţă de drepturile stabilite legal; obligaţia de a îndeplini cu conştiinciozitate îndatoririle funcţiei. Conform criteriului organic de definire a administraţiei publice, autorităţile care realizează administraţia publică sunt: a) Preşedintele României; b) Guvernul României; c) ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului; d) organele centrale de specialitate care nu sunt în subordinea Guvernului; e) prefectul; f) organele locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse de prefect; h) organele autonome locale (consiliul judeţean, consiliul local, primarul); i) după caz, structurile subordonate tuturor autorităţilor de mai sus. Administraţia publică este activitatea desfăşurată de anumite autorităţi publice, prin intermediul căreia sunt conduse şi rezolvate, în regim de putere publică, în condiţii de transparenţă şi potrivit unei etici specifice, treburile publice. 5.3. Caracteristicile administraţiei publice Deşi unele caracteristici ale administraţiei publice rezultă şi din analiza funcţiilor acestora în cadrul sistemului social global, considerăm utilă menţionarea şi prezentarea lor succintă, în mod distinct, astfel cum au fost ele formulate încă din anul 1969 de Henry Puget în lucrarea sa Les institutions administratives etrangeres. a) Administraţia constituie un corp intermediar, creat în vederea acţiunii. Aceasta înseamnă că este totdeauna subordonată Guvernului care îi prescrie ce trebuie să facă, îi numeşte şefii şi îi furnizează mijloacele. Nefiind un organism independent sau, mai precis spus, nu este în întregime autonom, administraţia publică trăieşte sub o autoritate. Chiar subordonată, administraţia păstrează o parte din putere, care îi este proprie. Ca instrument al Statului, administraţia posedă totdeauna puteri de care nu dispun particularii. Fiind făcută pentru a acţiona, administraţia îndeplineşte două mari categorii de sarcini: - de execuţie, care implică interpretarea unor texte, căutarea şi executarea mijloacelor, coordonarea între activităţile diverse şi procedee diferite, adaptarea mijloacelor şi procedurilor la împrejurări; - de elaborare, care comportă pregătirea de către administraţie a textelor care devin obligatorii pentru această administraţie, o dată ce sunt acceptate de Guvern sau organele legislative.
9

Mihai T. Oroveanu, Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura Cerna, Bucureşti, 1996, p. 25

10

b) Administraţia este ierarhizată şi ordonată. Ierarhia administrativă este un procedeu care asigură coeziunea şi disciplina, ea permite Guvernului să ţină administraţia în mână, iar în interiorul administraţiei facilitează transmiterea ordinelor, repartizarea responsabilităţilor şi supravegherea executării. c) Administraţia este remunerată, civilă, laică şi egalitară. În acest sens, remarcăm următoarele aspecte: - există puţine cazuri în care funcţiile publice sunt gratuite, situaţiile în care nu se primeşte nici o retribuţie sunt o excepţie; - nevoile publice, altele decât cele pe care le implică forţele armate, sunt rezolvate prin administraţia civilă; - în prezent (deşi nu în toate ţările laicitatea se manifestă în întregime) peste tot, administraţia este laică, pentru că foloseşte un personal care nu este clerical şi care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase; - administraţia este egalitară, în sensul că furnizează servicii tuturor, fără a face distincţie de origine, rasă, partide politice. d) Administraţia este formalistă (acţionează după anumite proceduri), scrisă (are la bază documente, fapte, decizii, consemnate în documente scrise) şi birocratică (în sensul că acţionează în locurile şi cu personalul său). e) Administraţia este permanentă, ea necesită cunoaştere şi tehnicitate ceea ce necesită folosirea unor veritabili tehnicieni (ingineri, medici, jurişti), dar şi însuşirea tehnicităţii de către întreg personalul administrativ. f) Administraţia publică este într-o continuă expansiune, pretutindeni există o creştere a serviciilor publice. Alături de serviciile publice ale statului, există numeroase servicii ale colectivităţilor locale. 5.4. Funcţiile administraţiei publice în cadrul sistemului social global În cadrul sistemului social global, putem distinge două categorii de funcţii ale administraţiei publice: a) Funcţia principală, ce are menirea de a organiza şi a asigura execuţia, folosind autoritatea sa şi chiar constrângerea (în ultimă instanţă). Determinată de poziţia pe care o are administraţia în raport cu puterea politică, de mecanism intermediar de execuţie, această funcţie primară are mai multe laturi: - funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor; - funcţia de organizare a executării deciziilor politice; - funcţia de executare directă, în concret – în anumite cazuri – a deciziilor politice. b) Funcţiile derivate ale administraţiei publice, care se referă la scopurile acţiunilor desfăşurate de aceasta: - funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale societăţii, care asigură continuitatea şi perenitatea societăţii; - funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor produse în evoluţia diferitelor componente ale societăţii (în special cea economică). 5.5. Principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice teritoriale Doctrina administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii privind organizarea administraţiei publice teritoriale, şi anume: - principiul centralizării; - principiul deconcentrării; - principiul descentralizării. Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe, care se manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi diversitatea. Tendinţa de unitate are caracter naţional şi este determinată de necesitatea de a trăi în colectiv. Tendinţa de diversitate corespunde diversităţii grupurilor sociale şi este determinată de consideraţii de ordin geografic şi istoric. 11

Privită prin prisma prevederilor noastre constituţionale, corelate cu dispoziţiile legilor privind administraţia publică locală şi, respectiv, alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale are la bază următoarele principii: - principiul autonomiei locale; - principiul descentralizării; - principiul deconcentrării serviciilor publice; - principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale; - principiul legalităţii; - principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. 6. Raporturile dintre administraţia publică şi principalele elemente ale sistemului social 6.1. Administraţia publică şi elementele sistemului politic Administraţia publică presupune acţiunea neîntreruptă care are drept scop asigurarea condiţiilor pentru desfăşurarea ritmică a vieţii statului. Ea trebuie să servească realităţile sociale în dinamica lor. Administraţia publică este direct influenţată de regimul politic existent într-un stat sau altul. Pentru exemplificare, avem în vedere doar două din cele mai semnificative regimuri politice cunoscute: liberal şi autoritar. Administraţia în regim liberal se plasează sub autoritatea directă a Guvernului, dar se organizează şi funcţionează după liniile generale pe care le impun aleşii poporului, după consultările electorale a două sau mai multe partide. Liberalismul antrenează în mod necesar descentralizarea şi tinde să încredinţeze gestiunea colectivităţilor locale, organelor alese. În regimul autoritar, administraţia este dependentă complet de executiv, ea rămâne subordonată legii, însă legea rezultă din voinţa unui colegiu guvernamental sau a unui dictator, nu din aceea a reprezentanţilor aleşi ai naţiunii. Revenind la raporturile dintre administraţia publică şi elementele sistemului politic, avem în vedere: a) Raporturile dintre administraţia publică şi partidele politice, astfel cum acestea sunt reflectate în prevederile constituţionale şi celelalte acte normative ce guvernează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice. Avem în vedere faptul că suveranitatea naţională aparţine poporului şi că acesta o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum şi că nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu. În condiţiile în care pluralismul reprezintă o garanţie şi o condiţie a democraţiei constituţionale, partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea numai în condiţiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, respectând cu stricteţe suveranitatea naţională, integritatea teritorială, ordinea de drept şi principiile democraţiei. Partidele şi formaţiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordonează administraţiei publice, aşa cum se petreceau lucrurile în statul totalitar. Voinţa partidelor politice nu se poate impune administraţiei publice decât filtrată prin sita prevederilor Constituţiei şi a celorlalte legi, care precizează cu exactitate tehnologia transformării opţiunilor politice în decizii politice, iar apoi în norme juridice (singurele obligatorii pentru administraţia publică). Apolitismul administraţiei publice, în sensul insubordonării ei faţă de partidele politice, apare ca o rezultantă logică a realităţii că administraţia publică îşi realizează funcţiile în baza legităţilor proceselor generale şi specifice de conducere a activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, reguli care trebuie să facă abstracţie de caracterul puterii politice, de culoarea politică a partidului de guvernământ. 12

b) Raporturile dintre administraţia publică şi puterea legislativă În condiţiile statului de drept, organul reprezentativ suprem prin care poporul exercită suveran puterea şi unica autoritate legiuitoare a ţării este Parlamentul. Din punct de vedere funcţional, putem aprecia că administraţia publică se subordonează autorităţii legiuitoare, ea fiind chemată să execute legea nemijlocit sau să organizeze executarea acesteia. În acest sens, legislativul este autorizat să stabilească structurile organizatorice şi modul de funcţionare a administraţiei, alegând sau numind autorităţile administraţiei publice, conducerile acestora, adoptând norme de organizare şi funcţionare pentru toate autorităţile administraţiei publice, în măsură a răspunde în cât mai bune condiţii scopului pentru care fiinţează administraţia. 6.2. Administraţia publică şi mediul juridic Cadrul juridic al administraţiei publice ne permite să caracterizăm mai exact modul în care se realizează funcţiile administraţiei în cadrul statului de drept. Administraţia publică nu poate fi concepută în afara organizării statale a societăţii. Acesta este motivul pentru care este imposibil ca administraţia să fie separată de drept. Se poate spune că în statul de drept administraţi apublică poate determina crearea unor condiţii favorabile de gestionare a tuturor colectivităţilor locale, a serviciilor social-culturale şi economice, potrivit intereselor şi nevoilor celor administraţi. Principiile fundamentale care stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ, prin care se realizează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice şi prin care se stabileşte sistemul principial juridic ce guvernează întreaga administraţiei publică. În întreaga sa activitate, administraţia publică se subordonează normelor juridice, însăşi raţiunea existenţei sale fiind organizarea executării şi asigurarea înfăptuirii acestora. BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE ŞI STUDII DE SPECIALITATE: ● Chevalier Jacques, Science administrative, Paris, P.U.F, 1986; ● Drăganu Tudor, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998; ● Deleanu Ion, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat, Editura Europa Nova, Bucureşti, 1996; ● Duguit Leon, Traité de droit constitutionnel, vol. I, Paris, 1927; ● Hall John A., Ikenberry John, Statul, Editura Du Style, Bucureşti, 1998; ● Durkheim Emile, De la division du travail social, P.U.F., Paris, 1960; ● Ionescu Cristian, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997; ● Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediţia a III-a, vol. 1, Editura All Beck, Bucureşti, 2001; ● Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, Editura Marvan, Bucureşti 1934, vol. I; ● Oroveanu Mihai T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura Cerna, Bucureşti, 1996; ● Rivero Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1990; ● Troper Michel, La separation des pouvoirs et l’histoire constitutionnelle francaise, Paris, L.G.D.J, 1980; ACTE NORMATIVE: ● Constituţia României, modificată şi completată prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 767 din 31 decembrie 2003;

13

CAPITOLUL al II-lea DREPTUL ADMINISTRATIV ŞI FUNDAMENTELE DREPTULUI COMUNITAR 1. Apariţia fenomenului juridic şi definiţia dreptului Dreptul este un fenomen social inerent societăţii omeneşti. Orice colectivitate umană are nevoie de organizare şi ordine, pentru realizarea cărora apar anumite reguli de conduită, norme menite a asigura convieţuirea, a armoniza şi orienta întrun anumit mod interesele membrilor ei. În societăţile arhaice, concomitent cu primele forme de organizare în familie, gintă sau trib, au apărut primele norme ce s-au impus ca deprinderi, tradiţii, obiceiuri. O normă socială devine normă de drept din momentul în care neglijarea sau încălcarea ei este urmată, sub formă de ameninţare sau în mod real, de aplicarea unei forţe fizice, exercitate de un individ sau de un grup, ca un privilegiu socialmente recunoscut al acestuia10. Aşadar, ne aflăm în prezenţa unei evoluţii care implică existenţa unor guvernanţi, diferiţi de guvernaţi, precum şi deţinerea de către primii, în mod legitim, a mijloacelor de constrângere necesare asigurării respectării normelor de conduită. O dată ce puterea politică ia forma puterii de stat, putem vorbi despre drept ca despre o entitate definitiv conturată şi desprinsă de alte tipuri de norme, altfel spus, despre drept ca ordine juridică. În acelaşi context apare, alături de normele juridice cutumiare, dreptul scris. Fenomenul juridic este unul complex şi el se manifestă în societate în cadrul mai multor planuri : planul spiritual, ideatic, unde vom distinge concepţiile, ideile, teoriile, reprezentările despre drept, adică ştiinţa juridică, ideologia juridică, cultura juridică şi conştiinţa juridică ; planul normativ – ansamblul reglementărilor juridice care alcătuiesc dreptul obiectiv ; planul relaţiilor sociale, în care apar raporturile juridice cu drepturile subiective şi obligaţiile juridice şi planul faptic, ce cuprinde faptele juridice, adică acele evenimente sau acţiuni care produc efecte juridice. Definiţiile date dreptului sunt caracterizate de diversitate, în funcţie de epoca în care au trăit autorii lor, de orientarea lor filosofică, de şcoala sau curentul teoretic căruia i-au aparţinut. Celsus afirmă că dreptul este arta binelui şi a echităţii. Ulpian a căutat să definească dreptul prin formularea principiilor sale fundamentale: a trăi onest, a nu dăuna altuia şi a-i da fiecăruia ce i se cuvine. Juristul Jean Louis Bergel, arată că dreptul este ansamblul regulilor de conduită care reglementează într-o societate raporturile sociale şi al căror respect este asigurat, la nevoie, prin constrângerea publică11. 2. Drept public şi drept privat. Trăsăturile şi definiţia dreptului administrativ Dreptul public însumează ansamblul normelor juridice care reglementează modul de organizare şi de funcţionare a instituţiilor statului, atribuţiile acestora, raporturile dintre stat şi supuşii săi, precum şi raporturile dintre state. În toate aceste raporturi, statul sau organismele sale specializate sunt învestite cu prerogativele decurgând din puterea suverană a poporului şi, în această calitate, statul elaborează legi, organizează executarea acestora şi sancţionarea încălcării lor, precum şi alte măsuri obligatorii, menite să asigure ordinea socială şi progresul economic, să apere drepturile şi libertăţile indivizilor. Dreptul public este format din: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, dreptul internaţional public.
10 11

Hoebel, The Law of the Primitive Man, Cambridge, 1954, p. 208 Theorie generale du droit, Dalloz, Paris 1989, p. 18

14

Dreptul privat cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementează drepturile şi obligaţiile persoanelor fizice şi juridice private şi definesc raporturile dintre ei. Dreptul privat este format din: dreptul civil, dreptul familiei, dreptul muncii ş.a. Dreptul public se distinge de dreptul privat prin două caracteristici : 1) în raporturile de drept public, întotdeauna unul dintre subiecte este statul, pe când în raporturile de drept privat pot fi şi două persoane private; 2) în raporturile juridice de drept public se urmăreşte interesul general al societăţii, în timp ce într-un raport juridic de drept privat, fiecare parte urmăreşte un interes personal. Trăsăturile esenţiale ale dreptului administrativ sunt: a) un pronunţat caracter de mobilitate (normele de drept administrativ sunt foarte dinamice, modificându-se, de regulă, la scurt timp după apariţie); b) subiectele raportului de drept administrativ se află, de obicei, în raporturi de subordonare; c) soluţionarea de către organele proprii ale administraţiei publice a unor conflicte juridice apărute între organele administraţiei publice şi particulari (persoane fizice şi juridice); d) activitatea organelor administraţiei publice, sub formă de acte şi fapte de drept administrativ, este supusă atât controlului ierarhic propriu, cât şi controlului organelor puterii judecătoreşti şi al altor factori care contribuie la înfăptuirea administraţiei publice. Dreptul administrativ este o ramură distinctă a sistemului de drept, cuprinzând ansamblul normelor juridice care reglementează raporturile sociale ce apar în cadrul desfăşurării activităţii executive de către autorităţile administraţiei publice. Obiectul dreptului administrativ îl formează acele raporturi sociale care reprezintă obiectul activităţii autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, respectiv acele raporturi în care autorităţile administraţiei publice înfăptuiesc puterea executivă, fiind purtătoare ale autorităţii publice. 3. Normele de drept administrativ – definiţie, clasificare, structură Normele de drept administrativ sunt acele norme juridice care reglementează raporturile sociale apărute în cadrul activităţii autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. În funcţie de criteriul obiectului de reglementare, normele de drept administrativ pot fi împărţite în: a) norme care reglementează organizarea autorităţilor şi serviciilor administraţiei publice centrale şi locale; b) norme care reglementează funcţionarea autorităţilor şi serviciilor administraţiei publice centrale şi locale; c) norme care reglementează relaţiile persoanelor fizice, persoanelor juridice şi ale altor organisme nonguvernamentale, cu autorităţile administrative, care cuprind drepturile şi obligaţiile acestora decurgând din raporturile de drept administrativ. În funcţie de sfera de cuprindere: a) norme generale, care au o sferă largă de reglementare, b) norme speciale, care reglementează grupuri distincte de raporturi sociale sau se referă la o categorie distinctă de subiecte, c) norme excepţionale, care sunt adoptate pentru a reglementa situaţii deosebite. După criteriul caracterului conduitei pe care o prescriu: a) norme onerative – prescriu în mod expres obligaţia de a săvârşi o acţiune; b) norme prohibitive – interzic săvârşirea unei acţiuni; c) norme permisive – fără a obliga sau interzice în mod categoric o acţiune, prevăd posibilitatea ca subiectul să-şi aleagă singur o conduită, cu respectarea ordinii de drept. Normele permisive se pot împărţi în mai multe categorii: - norme supletive – care stabilesc reglementarea ce se va aplica, în cazul în care subiectul nu a ales singur conduita, în limitele legii; - norme de împuternicire – prin care se prevăd anumite competenţe sau atribuţii ale subiectelor de drept, al căror exerciţiu nu este obligatoriu; 15

- norme de stimulare – care, având drept scop încurajarea unei acţiuni, răsplătesc pe autorul ei; - norme de recomandare – sunt prevederi neobligatorii, adresate unor organizaţii autonome prin care sunt îndemnate să urmeze o anumită conduită. Principalele norme ale dreptului administrativ au un caracter onerativ, prin care subiectele de drept la care acestea se referă sunt obligate la o anumită conduită. Normele dreptului administrativ, ca orice norme juridice, cuprind cele trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea. Ipoteza cuprinde condiţiile, împrejurările sau faptele în raport cu care se aplică şi subiectele la care se referă dispoziţia, precum şi alte elemente care contribuie la înţelegerea prevederilor normei: principii, scopuri, înţelesul unor termeni. Ipoteza normei poate fi absolut determinată sau relativ determinată. Dispoziţia este partea cea mai importantă a normei juridice şi se referă la conduita pe care trebuie să o aibă cei cărora li se adresează. Dispoziţia prevede fie obligaţia de a înfăptui unele acţiuni, fie obligaţia de a se abţine de la înfăptuirea anumitor acţiuni, după cum poate să le permită, să le recomande sau să le stimuleze. Sancţiunea normei de drept administrativ cuprinde urmările juridice care decurg în cazul nerespectării normei. În literatura de specialitate au fost identificate următoarele forme ale sancţiunii normei de drept administrativ: sancţiuni administrativ-disciplinare (destituirea din funcţie, revocarea alegerii, mutarea disciplinară); sancţiuni administrativ-contravenţionale (avertismentul, amenda); sancţiuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o daună materială sau morală); măsuri de constrângere cu caracter nesancţionator; măsuri cu privire la actele juridice (anulări, suspendări, căi de atac). 4. Izvoarele dreptului administrativ Prin izvoare formale ale dreptului înţelegem formele de exprimare a dreptului, adică modalitatea de instituire sau de recunoaştere de către puterea de stat a normelor juridice în procesul de creare a dreptului. 4.1. Legea şi celelalte acte juridice normative În sistemul de drept românesc, izvoarele scrise ale dreptului administrativ se împart în: legi şi acte normative emise pe baza şi în vederea executării legilor. LEGEA este actul normativ elaborat de către Parlament, organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legislativă a ţării, care, reglementând cele mai importante relaţii sociale, dispune de o forţă juridică superioară celorlalte acte normative, ce i se conformează. Legea poate fi constituţională, organică sau ordinară. Constituţia reprezintă sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de administraţie publică. O mare parte a legilor organice vizează, fie structural, fie funcţional, administraţia publică: organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; statutul funcţionarilor publici; contenciosul administrativ; sistemul electoral, organizarea serviciilor publice de radio şi televiziune, organizarea autorităţilor administrative centrale autonome, structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare, precum şi statutul cadrelor militare organizarea şi funcţionarea celorlalte componente ale forţelor armate ş.a. În ceea ce priveşte legile ordinare, ele sunt izvoare de drept administrativ numai în măsura în care reglementează relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice. Acte normative emise pe baza şi în vederea executării legilor sunt: a) Hotărârile Guvernului sunt acte normative pe care acesta le emite pentru organizarea executării legilor (art. 108 alin. 2 din Constituţie); b) Ordonanţele Guvernului emise în baza unor legi speciale de abilitare a Parlamentului şi care pot interveni numai în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta (art. 108 alin.3 din Constituţie); 16

c) Decretele prezidenţiale cu caracter normativ, emise de Preşedintele României în situaţiile prevăzute de Constituţie: cu ocazia declanşării mobilizării, a instituirii stării de urgenţă, a stării de asediu, ori a declanşării războiului (art. 92 şi 93); d) acte normative (ordine, instrucţiuni ş.a.) ale administraţiei publice centrale (ministere, alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului, organe administrative centrale autonome); e) ordinele prefectului; f) hotărârile Consiliului judeţean; g) hotărârile Consiliului local; h) dispoziţiile primarului. 4.2. Tratatele şi Convenţiile internaţionale Tratatele internaţionale ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Aşadar, acestea pot constitui izvoare ale dreptului administrativ dacă îndeplinesc două condiţii: 1) sunt ratificate conform dispoziţiei Constituţiei României; 2) cuprind reglementări ale relaţiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ. Potrivit alin. 2 al art. 20 din Constituţie, dacă există neconcordanţă între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale. Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale din 4 noiembrie 1950, dă dreptul cetăţenilor statelor membre ale Consiliului Europei de a formula un recurs individual în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, dacă se consideră victime ale unor încălcări ale drepturilor garantate prin Convenţie, după ce au epuizat căile de atac oferite de dreptul naţional. După 1990, România a devenit membră a Consiliului Europei şi a ratificat Convenţia, astfel încât normele cuprinse de aceasta au devenit norme de drept intern. 4.3. Obiceiul juridic (cutuma) Obiceiul este o regulă de conduită ce se formează spontan, ca urmare a aplicării ei repetate într-o perioadă de timp relativ îndelungată, într-o colectivitate umană12. Puterea de stat are faţă de obiceiurile existente următoarele atitudini: a) de recunoaştere şi de consacrare – conferindu-le forţă juridică acelora pe care le consideră utile sau necesare în consolidarea ordinii de drept; b) de acceptare şi tolerare a acelora care, prin semnificaţia şi importanţa lor, nu reclamă transformarea lor în norme cu caracter juridic, iar prin prevederile lor, nu contravin ordinii de drept; c) de interzicere a acelora care contravin ordinii instituite şi apărate de puterea de stat. Obiceiurile care sunt recunoscute şi dobândesc forţă juridică devin obiceiuri juridice (cutume) şi sunt izvoare de drept. În dreptul nostru, cutuma are astăzi o valoare redusă. Ea mai poate fi întâlnită în dreptul maritim, sub formă de uzanţe portuare, şi în dreptul civil, în materie de servituţi şi raporturi de vecinătate, de uzufruct, de executare a contractelor şi de interpretare a voinţei părţilor, de vânzare şi de locaţiune. 4.4. Practica judiciară Practica judecătorească este alcătuită din totalitatea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţe, indiferent de grad. Instanţele de judecată soluţionează cauzele care se deduc în faţa lor şi pronunţă hotărâri în baza legii. O dată sesizat, judecătorul trebuie să judece cauza şi, prin interpretarea şi aplicarea unei norme juridice, să pronunţe hotărârea. Actele de autorittate administrativă sunt şi ele supuse controlului judecătoresc, pe calea contenciosului administrativ În materia controlului constituţionalităţii legilor există atât sisteme de control parlamentar, cât şi sisteme de control judecătoresc.

12

Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, Op.cit., p. 53

17

În doctrina occidentală, se recunoaşte practicii judiciare rorlul de izvor de drept, fiind vorba de practica instanţelor de contencios administrativ şi, mai nou, a instanţelor de contencios constituţional. În sistemul nostru de drept, practica judiciară nu este considerată izvor de drept. Însă, în doctrina românească de drept administrativ mai recentă s-au exprimat opinii privind necesitatea adoptării şi la noi a punctului de vedere din doctrina occidentală, considerându-se că textul de lege neconstituţional sau textul de act administrativ ilegal, o dată ce sunt declarate astfel, nu se mai aplică, ieşind astfel din sfera izvoarelor dreptului administrativ. Ne aflăm astfel în prezenţa unui „legislator negativ”. 4.5. Doctrina juridică Doctrina juridică cuprinde analizele, interpretările şi teoriile pe care specialiştii le emit în cadrul studiului fenomenului juridic. În dreptul românesc, doctrina nu este recunoscută ca izvor de drept, iar autorii de drept administrativ sunt unanimi în a accepta această poziţie. 5. Raporturile de drept administrativ Raporturile de drept administrativ sunt acele raporturi juridice care iau naştere prin reglementarea de către normele dreptului administrativ a raporturilor sociale care intervin în rezolvarea sarcinilor administraţiei publice de către autorităţile acesteia. Orice raport juridic este constituit din următoarele elemente: subiect, conţinut, obiect. Pentru naşterea unui raport juridic administrativ sunt necesare cel puţin două persoane, care se numesc subiecte. Unele dintre subiecte sunt, în cadrul aceluiaşi raport, titulare de drepturi, altele, de obligaţii sau, în mod corelativ, şi de drepturi şi de obligaţii. În cadrul unora dintre raporturile juridice administrative sunt precizaţi, în mod concret şi individual, atât titularii de drepturi, cât şi titularii de obligaţii. Există însă şi raporturi în care doar unul dintre subiecte este precizat, anume titularul drepturilor, iar toate celelalte persoane rămân titulare de obligaţii. Având în vedere că activitatea administrativă este îndeplinită de autorităţile administraţiei publice, cel puţin unul dintre subiectele raportului juridic administrativ este învestit cu putere publică. În funcţie de subiectele participante, raporturile juridice administrative se pot clasifica în două categorii: 1) raporturile juridice administrative în care ambele subiecte sunt autorităţi ale administraţiei publice; 2) raporturile juridice administrative, în care un subiect aparţine sistemului administraţiei publice, iar celălalt subiect este o persoană fizică sau juridică din afara sistemului. Obiectul raportului juridic administrativ, ca şi în cazul altor raporturi juridice, îl constituie conduita părţilor, adică acţiunea şi inacţiunea subiecţilor. Conţinutul raportului juridic administrativ îl formează drepturile şi obligaţiile părţilor, cu particularitatea conform căreia organul administrativ, în calitate de subiect al raportului juridic administrativ, nu are facultatea, ci obligaţia de a le exercita, aceasta fiind asigurată, la nevoie, prin puterea publică a statului. 6. Fundamente ale dreptului comunitar 6.1. De la dreptul administrativ comparat la dreptul administrativ european unitar Europa este un ansamblu juridic complex, dotat cu instituţii, norme, proceduri aplicabile în domenii variate, convergente ecronomicului. O Europă a statelor din punct de vedere politic, dar care, din punctul de vedere al dreptului, al raportului dintre nivelul comunitar şi nivelul naţional, se înscrie într-o formă federală. Dreptul comunitar european este alcătuit din norme ale dreptului administrativ, provenite în special din zona dreptului care guvernează managementul public. În acest sens, 18

Uniunea Europeană, descrisă de Curtea Europeană de Justiţie ca o comunitate bazată pe lege, ar putea fi numită mai corect „o comunitate bazată pe dreptul administrativ”. Principiile dreptului administrativ francez, în dezvoltarea şi determinarea căruia Consiliul de Stat a jucat un rol determinant, au exercitat o influenţă semnificativă asupra sistemelor de drept administrativ din întreaga Europă. Cu toate acestea, dreptul administrativ a apărut în mod forţat şi sub presiune din dreptul comparat, din tendinţa izolării sale la nivel naţional. Perspectiva extinderii dreptului administrativ dincolo de frontiere a apărut numai după fondarea Comunităţii Europene. Având în vedere importanţa pe care autorii de specialitate o acordă dreptului administrativ comparat şi rolul pe care acesta îl are, prin metodele pe care le utilizează, pentru o cât mai bună înţelegere a caracteristicilor ramurii dreptului administrativ, în general, şi a dreptului comunitar, în particular, am considerat utile doar câteva aprecieri cu privire la acest concept: - neexistând o definiţie generală recunoscută, dreptul comparat poate fi descris ca punerea faţă în faţă a legislaţiilor diferite, având în vedere că acest proces poate fi extins atât la spiritul şi stilul întregului sistem legal, cât şi la soluţiile problemelor individuale; - dreptul comparat este o metodă de a dobândi cunoştinţe, este capabil să ofere soluţii şi urmăreşte ţeluri specifice relevante pentru practică; - dreptul comparat poate să aducă o contribuţie decisivă la dezvoltarea şi funcţionarea efectivă a unei organizaţii internaţionale şi la stabilirea cadrului legislativ intern al acesteia; - de departe, cea mai importantă funcţie a sa este de a pregăti o unificare transnaţională a dreptului, pentru a fi implementat în legislaţiile naţionale; - scopul său este de a reduce sau a elimina, pe cât posibil, diferenţele dintre sistemele de drept naţionale; - unificarea dreptului este mai puţin o chestiune de putere şi mai mult o problemă de convingere şi de dezvoltare a consensului; - la începuturile dreptului administrativ comparat, atenţia s-a îndreptat în primul rând în a experimenta sistemele de drept administrativ străine, mult mai dezvoltate, accesibile în practica doctrinei proprii. În contextul Comunităţii Europene, Curtea Europeană este preocupată, mai ales, de rezultatele dreptului administrativ comparat. Dreptul comparat este de o relevanţă specială, acolo unde dreptul comunitar trebuie interpretat în lumina variatelor versiuni lingvistice. Rolul dreptului comparat în evoluţia unui drept administrativ european unitar nu este totuşi limitat la procesul de concretizare a principiilor generale de drept de către Curtea de Justiţie. Atât Consiliul, cât şi Comisia trebuie să-l utilizeze pentru a realiza, prin intermediul legislaţiei, o formă unificată de drept administrativ european, care să acorde atenţie suficientă caracteristicilor naţionale dar, de asemenea, să corespundă structurii şi obiectivelor Uniunii Europene. Nu trebuie neglijat nici faptul că dreptul administrativ comparat poate contribui la o îmbogăţire reciprocă a legislaţiilor administrative în statele membre. 6.2. Elementele definitorii ale dreptului comunitar 6.2.1. Noţiune, obiect şi clasificare Dreptul comunitar constituie ansamblul normelor juridice aplicabile în ordinea juridică comunitară. Într-un sens foarte strict, în doctrina de specialitate, se subliniază că dreptul comunitar cuprinde normele juridice încluse în Tratatele institutive, împreună cu convenţiile şi protocoalele anexate lor, tratatele comunitare subsecvente, precum şi regulile conţinute în actele adoptate de instituţiile comunitare de-a lungul timpului. În sens larg însă, dreptul comunitar include şi acele reguli nescrise aplicabile în ordinea juridică, cum ar fi principiile generale de drept comune sistemelor de drept comune ale statelor membre, jurisprudenţa Curţii de justiţie a Comunităţilor Europene, regulile reieşite din relaţiile externe ale Comunităţilor sau normele complementare izvorâte din actele convenţionale încheiate de statele membre în aplicarea Tratatelor. 19

O interpretare şi o prezentare succintă a noţiunii de drept comunitar, ar duce la concluzia că acesta reprezintă totalitatea normelor juridice care guvernează, pe de o parte, organizarea şi funcţionarea instituţiilor Uniunii Europene şi, pe de altă parte, politicile acesteia. Potrivit noilor reglementări juridice, se formează treptat un drept instituţional al comunităţilor europene, care are izvoare proprii, principii definitorii şi reglementări de natură a contura o ordine juridică cu trăsături specifice. Analiza dreptului comunitar duce la concluzia că suntem în prezenţa unui tip de drept deosebit, care nu se confundă cu dreptul intern al statelor membre şi nici cu sistemul juridic internaţional. Sintetizând, putem spune că obiectul dreptului comunitar îl constituie următoarele categorii de dispoziţii: - tratatele – rezultat al unei cooperări interstatale prin care s-au pus bazele unui sistem instituţional în care au trasat reperele de organizare, în principal, în materie economică; - legislaţia comunitară (cadrul pieţei – adică libera circulaţie a mărfurilor, persoanelor, capitalurilor şi serviciilor între statele membre; cadrul politicilor şi acţiunile comune în diverse sectoare: agricultură, industrie, transport, comerţ, energie); - jurisprudenţa Curţii de Justiţie al cărei obiect ar putea fi tocmai armonizarea între dreptul comunitar „interstatal” (tratate) şi dreptul comunitar „supranaţional” (regulamente, directive, decizii), apoi armonizarea dreptului comunitar propriu-zis cu drepturile interne ale statelor membre. În funcţie de sursele sale, dreptul comunitar se împarte în: a) drept originar (sau primar) – creat de Tratatele institutive ale Comunităţilor Europene, împreună cu convenţiile şi protocoalele ce le sunt ataşate şi tratatele comunitare subsecvente lor, inclusiv tratatele privind aderarea de noi state; b) drept derivat (sau secundar) – cel rezultat prin activitatea instituţiilor comunitare în aplicarea tratatelor comunitare. În funcţie de conţinutul dreptului comunitar distingem: a) drept instituţional – privind organizarea instituţiilor comunitare, puterile lor şi relaţiile dintre ele sau cu exteriorul Comunităţilor; b) drept material – privind regulile ce se aplică în domenii bine definite de tratatele comunitare. 6.3. Izvoarele dreptului comunitar Izvoarele dreptului comunitar pot fi definite ca modalităţi specifice prin care regulile de conduită considerate necesare în structurile europene devin norme de drept prin acordul de voinţă al statelor membre. În sens material, cerinţele dezvoltării economice şi sociale configurează voinţa statelor de a stipula anumite norme juridice, în timp ce, în sens formal, aceste reguli pot fi exprimate în tratate, acorduri, directive, regulamente, decizii. A. Izvoarele scrise, în care sunt incluse: a) – izvoarele primare (originare sau fundamentale); b) – izvoare secundare, cuprinzând: acte obligatorii şi acte neobligatorii; c) – acordurile internaţionale. B. Izvoarele nescrise, care au în vedere: a) – principiile generale de drept; b) – jurisprudenţa; c) – cutuma. A. Izvoarele scrise ale dreptului comunitar a) Izvoarele primare Pot fi considerate izvoare primare acele acte juridice încheiate de cele şase state europene (Franţa, Germania, Belgia, Olanda, Luxemburg şi Italia) prin care au luat naştere Comunităţile Europene, precum şi cele prin care s-a declanşat şi s-a întărit procesul de integrare europeană, pe care le putem grupa astfel: - Tratatele constitutive: - Tratatul de la Paris din 1951, care a instituit Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (încheiat pe 50 de ani, şi-a încetat valabilitatea la 23 iulie 2002, domeniul intrând sub regimul de drept comun al Comunităţii Europene); - Tratatele de la Roma din 1957, care au instituit Comunitatea Economică Europeană (transformată în 20

Comunitatea Europeană, prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht în 1993) şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), încheiate pe durată nedeterminată. - Tratatele de revizuire a tratatelor originale: - Actul Unic European din 1986, important pentru faptul că a stipulat extinderea votului cu majoritate calificată, recunoaşterea oficială a Consiliului European, crearea Tribunalului de Primă Instanţă şi extinderea competenţelor Comunităţii Europene în domeniul social; - Tratatul de la Maastricht din 1992, privind instituirea unei Uniuni Europene, prin care s-a convenit includerea celor două tratate (Tratatul Uniunii Europene şi Tratatul Comunităţii Europene) cu modificările aduse pe parcursul anilor, precum şi a unor elemente noi privind instituţiile europene şi funcţionarea; - Tratatul de la Amsterdam din 1997, prin care se modifică Tratatul de Uniune Europeană şi s-a instituit Comunitatea Europeană, precum şi unele acte conexe; - Tratatul de la Nisa din 2001, neratificat încă de statele membre. - Protocoalele şi convenţiile anexate la tratate, cu aceeaşi valoare juridică cu tratatele. Unele dintre ele sun de o importanţă deosebită, cum ar fi spre exemplu: - Protocolul privind statutul Băncii Europene de Investiţii, - Protocolul asupra statutului Curţii de Justiţie, Protocolul privind extinderea Uniunii Europene, anexat Tratatului de la Nisa, care cuprinde dispoziţiile instituţionale cele mai substanţiale. - Tratatele şi actele care modifică sistemul instituţional sau regulile bugetare, cum ar fi: - Tratatul de fuziune a instituţiilor din 1965 (intrat în vigoare în 1967); - Actul privind alegerea reprezentanţilor Adunării prin vot universal direct din 1976; - Tratatele bugetare de la Luxemburg din 1870 şi de la Bruxelles din 1975. - Tratatele şi actele referitoare la aderarea noilor state membre, care modifică în mod necesar tratatele constitutive. Deşi Curtea de Justiţie consideră că tratatele reprezintă Carta constituţională de bază a Comunităţii, ele trebuie percepute ca izvoare de drept cu forţă juridică supremă, însă nu o Constituţie a Uniunii (ele rămân tratate internaţionale, cu toate că în multe privinţe nu se supun dreptului comun în materia tratatelor). b) Izvoarele secundare Deoarece tratatele constitutive nu puteau conţine toate regulile necesare pentru desfăşurarea activităţii Comunităţii, ele au dat autorităţilor comunitare puterea de a completa, preciza şi asigura punerea lor în aplicare. Actele obligatorii Dintre actele comunitare, au caracter obligatoriu regulamentul, directiva şi decizia. Regulamentul are un caracter general, vizează statele şi persoanele şi este obligatoriu în toate elementele sale şi direct aplicabil în toate statele membre. Regulamentul este actul cel mai important şi solemn luat la nivel comunitar, instrumentul principal de punere în practică a politicilor comunitare în diverse domenii: precizarea unor mecanisme comunitare; organizarea relaţiilor de piaţă; reglementarea unor probleme privind concurenţa loială; combaterea concurenţei neloiale. Regulamentele pot fi adoptate de Consiliul European, de Parlamentul European şi de Comisia Europeană, dar, potrivit Tratatului de la Maastricht, şi de Banca Centrală Europeană, în domeniul său de competenţă. Efectul direct al unui regulament înseamnă că el creează drepturi şi obligaţii direct în persoana subiectelor de drept cărora li se adresează şi care se pot prevala de ele direct în faţa instanţelor judecătoreşti naţionale. Directiva este destinată numai statelor membre şi obligatorie pentru fiecare stat căruia îi este adresată, în ceea ce priveşte rezultatul ce trebuie obţinut, lăsând însă destinatarilor ei libertatea alegerii formei sau metodelor de implementare necesare. Directiva poate fi un act general sau individual, este instrumentul principal de armonizare comunitară (fiscalitate, norme etc.), se aplică prin intermediul destinatarului şi, deşi nu este direct aplicabilă ca regulamentul, are efect direct. Directivele sunt emise de instituţiile comunitare în baza Tratatelor constitutive ale acestora. Decizia este un act individual, emis de instituţiile europene în baza dispoziţiilor Tratatelor constitutive. Parlamentul European şi Consiliul European sunt abilitate să adopte 21

decizii comune. Aceste decizii intră în vigoare la data fixată ori în a douăzecea zi de la publicare, cu excepţia cazurilor în care se cere îndeplinită condiţia notificării. De regulă deciziile, care sunt obligatorii în toate elementele lor pentru destinatarii pe care îi desemnează, trebuie notificate acestora. În Tratatul de la Maastricht se stipulează şi pentru Banca Centrală Europeană dreptul de a adopta decizii. Deciziile pot fi adresate şi unor agenţi economici în domenii de interes comunitar, cum sunt cele privind concurenţa. Prin aceste decizii se urmăreşte descurajarea concurenţei neloiale sau a altor practici care contravin orientărilor convenite cu privire la raporturile comunitare, obligaţiile stipulate urmând a fi îndeplinite de subiectele cărora le sunt adresate (în caz contrar, putând fi aplicate sancţiuni corespunzătoare). Normele juridice comunitare prevăd obligaţia ca deciziile să fie motivate, aşa încât să rezulte necesitatea şi oportunitatea lor, precum şi modalităţile de publicare, intrarea în vigoare şi punerea în aplicare a acestora. Actele neobligatorii Majoritatea autorilor precizează ca fiind izvoare secundare şi acele acte care nu au forţă juridică obligatorie, în speţă recomandările şi avizele, care sunt prevăzute de tratate. Sunt autori care includ în această categorie şi aşa-zisele acte atipice (nedenumite, non-standard), caracterizate însă de alţii ca surse (izvoare) complementare ale dreptului comunitar (deci, o categorie distinctă, nu una inclusă în categoria izvoarelor secundare). - Recomandările şi avizele, spre deosebire de celelalte acte emise de instituţiile comunitare, nu au forţă juridică (cu unele excepţii, stipulate expres în normele comunitare), nu impun obligaţii statelor membre, ele reprezentând punctul de vedere al instituţiilor comunitare în unele probleme de interes general sau specific, în desfăşurarea activităţilor în cadrul Uniunii. Fondatorii Comunităţilor Europene au conferit acestor acte o semnificaţie morală şi politică. Tratatul Comunităţii Europene prevede doar că recomandările şi avizele nu au forţă obligatorie, ele sunt emise în materiile unde Comunitatea nu are putere normativă. Recomandarea este, de regulă, folosită pentru a obţine o anumită acţiune sau conduită din partea destinatarilor ei; cu alte cuvinte, îi invită să adopte o asemenea conduită. În schimb, avizul este folosit pentru a exprima un punct de vedere, adică opinia unei instituţii cu privire la o anumită situaţie. Deoarece, în mod normal, recomandările şi avizele nu au forţă obligatorie, ele nu pot fi supuse controlului de legalitate al Curţii de Justiţie şi nici nu pot face obiectul unei decizii preliminare privind validitatea sau interpretarea lor. - Actele atipice sunt cele neprevăzute de tratate, născute din practica instituţională şi care poartă diverse denumiri: programe, rezoluţii, declaraţii, comunicări, deliberări, coduri de conduită, concluzii. În această categorie intră şi regulamentele interne de organizare a instituţiilor. De cele mai multe ori acestea exprimă intenţii, angajamente de comportament sau păreri, deziderate fără efecte juridice. Există şi unele situaţii când Curtea de Justiţie le recunoaşte efecte juridice, judecând nu după formă sau denumire, ci după criteriul intenţiei autorilor actului. c) Acordurile internaţionale În conformitate cu prevederile Tratatului Comunităţii Europene, pe baza competenţelor externe, Comunităţile pot încheia acorduri internaţionale cu terţe ţări sau organizaţii internaţionale. În privinţa încheierii acestor acorduri, Comunităţile nu au o competenţă absolută, ci o împart cu statele membre. Astfel, aceste acorduri creează obligaţii în egală măsură în sarcina Comunităţii Europene şi a statelor membre. Ne putem afla în prezenţa a două mari categorii de acorduri: - Acorduri încheiate de Comunităţi. În baza personalităţii juridice, Comunităţile Europene au capacitatea de a încheia acorduri internaţionale cu ţări membre (state terţe), cu grupuri de asemenea state sau cu organizaţii internaţionale, care îmbracă mai multe forme, dintre care amintim: – acorduri pentru menţinerea regimului special acordat de un stat membru unei ţări necomunitare; – acorduri de asociere pentru pregătirea unui stat candidat, în vederea 22

aderării sau pentru crearea unei uniuni vamale; – acorduri de cooperare cu anumite ţări membre; – acorduri comerciale încheiate cu ţări, grupuri sau organizaţii internaţionale (exemplu: acordurile încheiate cu GATT – Acordul General pentru Tarife şi Comerţ; GATS – Acordul General pentru Comerţul cu Servicii; TRIPS – Acordul asupra aspectelor comerciale ale dreptului de proprietate intelectuală). Acordurile încheiate de Comunităţi (Uniunea Europeană) pot fi comerciale, de cooperare economică şi tehnico-ştiinţifică. De la intrarea în vigoare, acordurile externe aparţin ordinii juridice comunitare. Dacă obiectul acordului depăşeşte competenţa comunitară, acordurile trebuie încheiate atât de Comunitate, cât şi de statele membre (acorduri mixte). - Acordurile încheiate de statele membre - Acordurile încheiate cu state terţe sunt opozabile Comunităţii, atunci când sunt încheiate de state după intrarea în Comunitate şi dacă sunt compatibile cu tratatele constitutive. Statele nu pot aduce atingere obligaţiilor comunitare prin încheirea unor convenţii internaţionale. - Acordurile încheiate între statele membre permit reglementarea unor situaţii ce prezintă legături cu activităţile Comunităţii, dar pentru care instituţiile comunitare nu deţin competenţe. Acordurile anterioare intrării în vigoare a tratatelor constitutive sunt inopozabile Comunităţii, dacă sunt incompatibile cu tratatele. Acordurile posterioare au ca scop extinderea limitelor teritoriale ale reglementărilor naţionale şi crearea unui drept uniform la nivelul Comunităţii. B. Izvoarele nescrise ale dreptului comunitar a) Principiile generale ale dreptului se pot constitui în surse nescrise numai în măsura în care sunt considerate astfel în practică de Curtea de Justiţie. Acestea sunt reguli de un înalt grad de generalitate, ce reflectă concepţii şi valori esenţiale ale dreptului şi ale justiţiei, cărora li se supun atât ordinea juridică comunitară, cât şi cea a statelor membre. În literatura de specialitate se apreciază că aceste principii pot fi grupate în mai multe categorii: - Principii generale deduse din natura comunităţilor: de solidaritate şi egalitate între statele membre; echilibrului instituţional; repartiţiei puterilor şi a competenţelor; liberei circulaţii; liberei concurenţe; nediscriminării după naţionalitate etc. - Principii generale deduse din sistemele judiciare naţionale: securităţii juridice; încrederii legitime; bunei credinţe; respectării drepturilor câştigate în materie socială; proporţionalităţii; bunei administraţii etc.; - Drepturile fundamentale la a căror respectare veghează Curtea de Justiţie: principiul egalităţii, libertatea de expresie şi de informare, libertatea religioasă, dreptul de proprietate, libertatea de asociere şi drepturile sindicale, dreptul la protecţia vieţii private, dreptul la un proces echitabil, principiul respectării dreptului la apărare etc. În literatura de specialitate se apreciază că trebuie considerate izvoare ale dreptului comunitar asemenea principii generale, cum sunt: principiul democraţiei reprezentative, cele ale respectării drepturilor omului; justiţiei sociale; diversităţii culturale; reprezentării interesului; autonomiei; loialităţii; cooperării etc. b) Jurisprudenţa Curţii de Justiţie a putut fi considerată izvor de drept în lipsa reglemetărilor sau a unor reglementări lacunare, precum cele privind materia concurenţei. În multe cazuri, Curtea de Justiţie s-a referit la hotărârile anterioare, după cum în alte cazuri a decis că „nu este obligată de hotărârile adoptate în situaţii precedente”. c) Cutuma, pentru a deveni un izvor al Dreptului comunitar, trebuie să reprezinte o practică îndelungată, relativ continuă şi repetată. Având în vedere structura relativ recentă a Dreptului comunitar, deci caracterul său de noutate, autorii consideră că, în consecinţă, cutuma nu este un izvor de drept în sensul clasic în care este definită în toate sitemele de drept. Ierarhia izvoarelor de drept comunitar, în tăcerea tratatelor constitutive, a fost stabilită de Curtea de Justiţie: - la vârf se situează tratatele constitutive; 23

- urmează principiile generale ale dreptului, care se impun autorităţilor comunitare şi implicit prevalează asupra dreptului privat; - acordurile internaţionale sunt subordonate tratatelor constitutive şi principiilor generale, dar superioare actelor comunitare; - dreptul derivat este inferior ca forţă juridică categoriilor enumerate mai sus. 6.4. Principiile dreptului comunitar Literatura de specialitate remarcă importanţa principiilor în fundamentarea dreptului comunitar, subliniind rolul Curţii Europene de Justiţie în definirea acestora. Principiile dreptului comunitar sunt analizate din diferite perspective: - principii care definesc U.E. ca o comunitate de drept; - principii relative la structura instituţională; - principii care privesc relaţiile cu statele membre. a) Principiul democraţiei reprezentative În toate actele constitutive ale Comunităţilor Europene şi ale Uniunii Europene este consacrată democraţia reprezentativă. Iniţial, Tratatul Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului a precizat că se înfiinţează o Adunare Parlamentară compusă din reprezentanţi ai popoarelor statelor reunite în Comunitate (art.20). Competenţele Parlamentului European au fost extinse prin Tratatul de la Maastricht, iar apoi Tratatul de la Amsterdam. În mod firesc, un asemenea principiu se află la temelia oricărei structuri democratice, întrucât restrângerea rolului organelor reprezentative şi transferul deciziei la organele executive demonstrază opţiunea spre autoritarism şi dictatură. b) Principiul respectării drepturilor omului Obligaţia respectării drepturilor omului revine tuturor autorităţilor publice. Deşi sunt autori care delimitează drepturile fundamentale de celelalte drepturi, ideea predominantă este că toate drepturile omului sunt importante şi respectarea lor este o obligaţie generală. c) Principiul justiţiei sociale Tratatul stabilind Comunitatea Economică Europeană, intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958, a dedicat un întreg titlu „politicii sociale”, menţionând printre obiectivele Comunităţii şi realizarea justiţiei sociale. În decembrie 1989, statele membre (cu excepţia Marii Britanii), au semnat Carta comunitară a drepturilor sociale ale lucrătorilor, adoptată de Consiliul European de la Strasbourg, considerat un document deosebit de important pentru precizarea statutului social al tuturor lucrătorilor din U.E.. Tratatul de la Amsterdam a adoptat în textele sale dispoziţiile acestei Carte, care au devenit obligatorii în toate statele membre ale U.E. Sunt stipulate drepturi fundamentale privind libera circulaţie a persoanelor, egalitatea de tratament, protecţia socială şi garantarea unui nivel de trai corespunzător pentru toţi resortisanţii U.E. Ulterior, Carta a fost ratificată şi de Marea Britanie. Acest principiu constituie un obiectiv major, consacrat în reglementările actuale ale U.E. d) Principiul diversităţii culturale Deşi de la început Comunităţile Europene au pus accent pe problematica economică (din perspectiva liberei circulaţii a bunurilor şi serviciilor), în ultimii ani, în procesul elaborării reglementărilor comunitare, a început să se manifeste preocupare şi pentru asigurarea cadrului juridic adecvat respectării diversităţii culturale. Pluralismul cultural este inclus şi în programele de aderare la U.E. a ţărilor candidate din Europa Centrală şi de Est. e) Principiul reprezentării intereselor potrivit structurii mecanismelor comunitare. Acest principiu a fost adoptat la nivel comunitar, fiind similar principiului separaţiei puterilor la nivel naţional. Reprezentarea intereselor se face în baza structurării organelor comunitare, Tratatele constitutive ale Comunităţilor Europene consacrând o repartizare a răspunderilor fiecărei instituţii europene şi definind rolul ce le revine în reprezentarea intereselor comunitare: 24

- Consiliul – organismul prin care statele membre se implică în funcţionarea acestuia (intervine în cazul în care interesele naţionale urmează să fie conciliate cu interesele generale ale statelor membre şi ale Uniunii); - Comisia – urmăreşte şi promovează interesul general; - Parlamentul European – este expresia dreptului cetăţenilor de a participa la gestionarea afacerilor publice; - Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene – exercită puterea judecătorească. f) Principiul echilibrului în exercitarea competenţelor instituţiilor europene Principiul echilibrului instituţional, consacrat prin Tratatele constitutive ale Comunităţilor Europene, presupune stipularea competenţelor fiecărei instituţii comunitare, astfel încât în procesul exercitării lor să nu fie afectate atribuţiile celorlalte instituţii. Curte de Justiţie a confirmat prin hotărârile luate, importanţa exercitării corecte a competenţelor de către fiecare instituţie europeană în parte. g) Principiul autonomiei Autonomia instituţionalădă posibilitatea instituţiilor europene să se organizeze în mod liber (se are în vedere organizarea lor internă), fără a se modifica echilibrul instituţional sau repartizarea competenţelor între organismele comunitare şi statele membre, aşa cum sunt ele stipulate în Tratatele constitutive. h) Principiul loialităţii Acest principiu implică atât măsuri legislative (fiecare stat membru trebuie să adopte măsuri pentru armonizarea legislaţiei), cât şi economice sau de altă natură (de restructurare economică sau cu caracter organizatoric) şi presupune că statele membre sunt obligate să adopte toate măsurile care se impun pentru a asigura îndeplinirea obligaţiilor comunitare, abţinându-se de la orice acţiune prin care s-ar periclita realizarea acestora (instituţiile comunitare să conlucreze cu bună-credinţă între ele). i) Principiul cooperării Principiul cooperării între U.E. şi statele membre implică o informare reciprocă în probleme de interes comun, realizată pe multiple planuri prin: furnizarea informaţii,or economice, comerciale, administrative sau de altă natură; îndeplinirea unor atribuţii complementare în finalizarea rolului statelor naţionale şi a celui ce revine Comunităţii; delimitarea competenţelor, având în vedere obiectivele de ansamblu urmărite de Uniune. j) Principiul subsidiarităţii Potrivit acestui principiu, nu vor fi atribuite Uniunii decât sarcinile pe care statele membre nu le vor putea îndeplini în mod eficace. Comunitatea nu intervine decât în măsura în care obiectivele acţiunii avută în vedere nu pot fi realizate de o manieră suficientă de către statele membre, ele fiind, datorită dimensiunilor şi efectelor pe care le dau naştere, îndeplinite mai bine la nivel comunitar. 6.5. Caracterele dreptului comunitar Dreptul comunitar, ca un ansamblu de norme juridice ce reglementează organizarea şi funcţionarea instituţiilor comunitare şi regulile aplicabile domeniilor de activitate prevăzute de tratatele comunitare, a devenit instrumentul de realizare a integrării europene. Acest drept este distinct de sistemele de drept naţionale, însă se impune statelor membre, resortisanţilor lor şi tribunalelor naţionale. În acest mod, el devine în fapt un drept al Comunităţii Europene (Uniunii europene) care se integrează în ordinea juridică naţională a fiecărui stat membru. Aşadar, acesta este considerat un drept nou, propriu fiecărui stat membru, dar şi comun tuturor statelor membre. Forţa specifică şi deosebită a dreptului comunitar, care o şi delimitează de alte ramuri ale dreptului, în mod special de dreptul administrativ naţional, dar şi de dreptul internaţional public, are la bază tocmai anumite caractere distincte. a) Aplicabilitatea imediată a dreptului comunitar Normele de drept comunitar dobândesc în mod automat, încă de la adoptarea lor, statutul de drept pozitiv în ordinea juridică internă a statelor membre. Dreptul comunitar consacră principiul monist privind relaţiile ce trebuie să existe între el şi dreptul naţional al statelor membre şi impune acestora din urmă respectarea lui. Acest principiu este fundamentat pe ideea unităţii ordinii juridice şi consideră că este exclusă orice 25

discontinuitate între ordinea juridică internaţională şi ordinile juridice naţionale ale statelor membre. De aceea, norma juridică internaţională sau străină se plică imediat în ordinea internă a statului fără nici o receptare sau transformare. În schimb, principiul dualist, aplicat de multe sisteme de drept ale ţărilor europene, consideră că ordinea juridică internaţională şi ordinele juridice naţionale sunt două sisteme independente şi separate, care coexistă în paralel. Rezultă că un tratat perfect, adică legal ratificat, nu poate avea efect decât în ordinea internaţională. Pentru a putea fi aplicat în ordinea juridică internă a unui stat contractant, el trebuie preluat printr-o dispoziţie de drept intern (de regulă, lege) sau introdus în ordinea naţională printr-o formulă juridică care să-i realizeze receptarea. Aşa cum s-a pronunţat Curtea de Justiţie – dreptul comunitar face parte integrantă din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecărui stat membru – iar acest sistem de relaţii produce anumite consecinţe: - dreptul comunitar este integrat deplin drept în ordinea juridică a statelor membre, fără a fi necesară nici o formulă specială de introducere sau receptare; - normele comunitare îşi au locul în ordinea juridică internă ca drept comunitar încă de la adoptarea lor; - judecătorul naţional este obligat să aplice normele comunitare ca pe propriile sale norme naţionale. b) Aplicarea directă a dreptului comunitar Normele comunitare sunt susceptibile de a crea direct, prin ele însele, drepturi şi obligaţii pentru particulari. Aceste norme conferă particularilor (persoane fizice sau juridice) drepturi individuale chiar dacă aceştia nu sunt expres desemnaţi ca destinatari (adică dreptul comunitar are un efect direct vertical) şi permit acestora să le invoce şi împotriva altor particulari (adică dreptul comunitar are un efect direct orizonatl). Mai concret, aplicabilitatea directă înseamnă că, alături de statele membre, persoanele fizice sau juridice (resortisanţi ai statelor membre) pot dobândi drepturi şi obligaţii direct prin dispoziţiile Tratatelor institutive sau prin acte de drept privat şi, separat de aceasta, au dreptul de a cere judecătorului naţional să-i aplice tratatele, regulamentele, directivele sau deciziile comunitare (judecătorul naţional are obligaţia de a face aplicarea acestor texte, oricare ar fi legislaţia ţării sale). c) Prioritatea (supremaţia) dreptului comunitar Normele comunitare au rang de prioritate asupra oricăror norme naţionale, ceea ce înseamnă că dreptul comunitar are prioritate faţă de alte norme juridice. Aceasta presupune că din momentul adoptării sale, aplicarea nu poate fi înlăturată prin norme naţionale, chiar posterioare. 6.6. Coordonate actuale ale dreptului comunitar 6.6.1. Principalele ramuri ale dreptului comunitar Dreptul comunitar a cunoscut o dezvoltare progresivă, pe măsura extinderii şi precizării competenţelor instituţiilor europene. a) Dreptul instituţional comunitar reglementează principiile funcţionării instituţiilor, rolul ce revine fiecărei instituţii în sistemul comunitar, raporturile dintre aceste instituţii în exercitarea atribuţiilor conferite prin Tratatele Comunitare. b) Dreptul bancar comunitar a fost conturat în ultimii ani, când Comunităţile Europene şi-au concentrat eforturile în direcţia constituirii unor instituţii bancare proprii (B.C.E., B.E.I. şi B.E.R.D.), dar şi a elaborării legislaţiei în acest domeniu. c) Dreptul comunitar al mediului are la bază „Programele de acţiune” adoptate în perioada 1973 – 1992, prin care s-au promovat măsuri adecvate pentru combaterea poluării în diferite domenii ale activităţii industriale. Preocupările instituţiilor europene în domeniul protecţiei mediului s-au intensificat în perioada 1990 – 2000, programele concepute constituind un instrument european necesar, în condiţiile în care riscurile poluării au crescut. d) Dreptul societăţilor comerciale este conturat de toate reglementările din domeniu, normele emise cu privire la activitatea acestora apărând ca o necesitate în urma dezvoltării raporturilor comerciale din spaţiul Pieţei Interne Comunitare, a liberalizării comerţului şi a dimensiunilor pe care le-a cunoscut competiţia pe Piaţa Europeană. 26

e) Dreptul comunitar al asigurărilor are la bază toate reglementările adoptate în domeniul asigurărilor, care facilitează dezvoltarea relaţiilor dintre persoanele fizice şi juridice din spaţiul Pieţei Interne Comunitare. 6.6.2. Ordinea juridică comunitară şi ordinile juridice naţionale 6.6.2.1. Elemente definitorii privind ordinea juridică comunitară Specificăm diferenţele dintre ordinea juridică internă şi ordinea juridică internaţională. Prima organizează relaţiile între puterea publică şi particulari (dreptul public) şi relaţiile între particulari (dreptul privat). A doua organizează relaţiile între state (tratate între entităţi suverane). În Europa însă s-a realizat o ordine juridică comunitară, adică o ordine juridică asemănătoare statului, declanşată printr-o tehnică juridică internaţională (tratatul). Apariţia şi statuarea unei adevărate ordini comunitare, ca expresie a „acordului de voinţă al statelor membre”, a fost determinată de structurarea dreptului comunitar în procesul negocierii, elaborării şi adoptării Tratatelor comunitare, precum şi a altor norme privind rolul şi funcţiile instituţiilor europene. 6.6.2.2. Raporturile juridice complexe dintre dreptul comunitar şi dreptul naţional Dacă ne referim la dreptul comunitar, un stat membru nu se poate găsi într-o situaţie identică cu cea a unui particular, dispoziţiile tratatelor aplicându-se imperativ. La o asemenea afirmaţie se impun unele precizări: - dreptul comunitar se aplică în domeniile devenite comune prin limitarea de suveranitate a statelor membre în domeniile respective; - această limitare, începută în domeniile economice, s-a extins cu timpul şi la alte domenii; - la nivel mondial se tinde spre impunerea economicului în faţa politicului. a) Raportul de cooperare dintre dreptul comunitar şi dreptul naţional Pornind de la cerinţa ca aceste două componente ale sistemului juridic din Uniunea Europeană să se completeze în efortul comun de promovare a obiectivelor generale comunitare, cooperarea constituie principala trăsătură caracteristică a acestor raporturi. Între aceste ramuri ale dreptului este o relaţie de interdependenţă, reflectată şi în valorificarea la nivel comunitar a unor prevederi ale dreptului naţional (ceea ce demonstrează că acesta poate constitui izvor al dreptului comunitar). b) Conflictul dintre aceste categorii de norme juridice Având în vedere diferenţele existente între normele juridice naţionale şi normele comunitare, deşi raportul dintre dreptul comunitar şi cel naţional este prin excelenţă unul de cooperare, nu se poate neglija faptul că între aceste două componente ale ordinii juridice comunitare există şi momente conflictuale. Acest conflict apare, în special, în situaţiile în care norma juridică comunitară reglementează drepturi sau impune obligaţii directe pentru cetăţenii Uniunii, în conformitate cu obiectivele de ansamblu ale acesteia. În unele state însă, normele comunitare, având un conţinut diferit, au intrat în conflict cu normele naţionale. Constatând conflictul dintre aceste două categorii de norme, Comunităţile Europene au convenit asupra principiului aplicabilităţii directe a dreptului comunitar, în baza căruia este promovată concepţia priorităţii dreptului comunitar în conflictul cu norma naţională. c) Armonizarea legislaţiei Deşi în ultimii ani s-au înregistrat progrese în direcţia unificării normelor juridice comunitare, în mod firesc, la nivel naţional se menţin reglementări specifice, determinate de tradiţiile şi particularităţile locale. De aceea, orientarea generală este ca ordinea juridică comunitară să se integreze treptat în ordinile juridice naţionale, în procesul de armonizare a legislaţiei, în domeniile cele mai importante. Dreptul comunitar nu respinge, ci încurajează autonomia locală în toate formele şi ipostazele sale de manifestare, recunoscând dreptul suveran al statelor membre de a participa la adoptarea tuturor deciziilor şi de a hotărî de comun acord în toate problemele Uniunii. Cu alte cuvinte, dreptul comunitar este expresia unui raport armonios între unitatea şi diversitatea reglementărilor juridice ale continentului european, dovedindu-se a fi un sistem juridic care 27

reflectă particularităţile realităţii europene şi răspunde exigenţelor dezvoltării relaţiilor dintre statele membre, pe toate planurile, potrivit obiectivelor convenite în comun. Promovarea ordinii juridice comunitare nu se face împotriva valorilor existente, ci pentru apărarea şi dezvoltarea valorilor tradiţionale ale culturii şi civilizaţiei europene. Dreptul comunitar nu înseamnă dispariţia ordinilor juridice naţionale, ci adaptarea lor la o formă de cooperare modernă, eficientă economic, în cadrul unui sistem economic şi politico-juridic integrat. 6.6.3. Dreptul comunitar şi dreptul internaţional public Dreptul comunitar se diferenţiază şi de dreptul internaţional public prin conţinutul său, prin instrumentele sale şi sursele de drept pe care le foloseşte. a) Conţinutul dreptului comunitar Dreptul comunitar aparţine dreptului internaţional public numai din punct de vedere formal, întrucât este parţial constituit şi bazat pe tratate încheiate între state suverane. Referitor la conţinutul său, dreptul comunitar este un drept intern, comun al statelor membre, mai mult decât un drept între aceste state. Rezultă că toate relaţiile juridice dintre pieţele naţionale ale statelor membre au un caracter intern, şi deci legea care reglementează devine un drept intern, comun statelor membre. De asemenea, obiectul regulilor comunitare este reglarea conduitei guvernelor naţionale sau a persoanelor fizice sau juridice, în aşa fel încât aceasta să fie compatibilă cu piaţa comună, internă, unică. b) Instrumentele dreptului comunitar În primul rând reţinem o trăsătură caracteristică dreptului internaţional public, ce rezultă din instrumentele pe care le foloseşte: crearea, aplicarea şi menţinerea regulilor de drept internaţional public ţin predominant de voinţa statelor privite în mod colectiv sau individual. În ceea ce priveşte dreptul comunitar, trăsăturile sale caracteristice sunt concretizate în prevederi organizatorice şi procedurale extinse şi în definirea instrumentelor legale menite să aplice respectivele norme juridice. Astfel, Comunităţile Europene au propriile lor instituţii, capacitate juridică şi drept de reprezentare internaţională. c) Sursele dreptului comunitar De regulă, dreptul internaţional public îşi are originea în special în tratatele încheiate între state suverane, dar şi în practica statală general acceptată ca regulă de drept. În schimb, pentru dreptul comunitar, sursa formală de drept o reprezintă, în afara Tratatelor institutive, convenţiile, protocoalele, regulamentele, directivele, deciziile, principiile generale de drept. În plus, legislaţiile naţionale formează o importantă sursă de inspiraţie pentru construcţiile şi conceptele juridice ale dreptului comunitar. BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE ŞI STUDII DE SPECIALITATE: ● Alexandru Ioan, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Bucureşti, 1996; ● Ceterchi Ioan, Craiovan Ion, Introducere în teoria generalã a dreptului, Editura All, Bucureşti, 1996; ● Hoebel, The Law of the Primitive Man, Cambridge, 1954; ● Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediţiaa III-a, vol. 1, Editura All Beck, Bucureşti, 2001; ● Rivero Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1990; ● Petrescu Narcisa Rodica, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, vol.I ● Prisacaru Valentin I., Tratat de drept administrativ, Editura All, Bucureşti, 1996; ● Wade E., Bradley A. W., Constitutional and administrative law, Londra-New-York, 1985, 10th ed.;

28

CAPITOLUL al III-lea – EVOLUŢIA STATAL-ADMINISTRATIVÃ ŞI A DREPTULUI ADMINISTRATIV PE TERITORIUL ROMÂNESC 1. Perioada anticã 1.1. Organizarea administrativã a statului dac Statul dac a luat naştere pe baza formelor anterioare de organizare a comunităţilor geto-dacilor, ca urmare a unui proces de durată, la care au contribuit, mai ales, factorii de natură internă, dar la desfăşurarea căruia un rol important l-au avut şi evenimentele externe. Procesul trecerii de la societatea gentilicã la organizarea politicã s-a încheiat în vremea regelui Burebista, prin unificarea triburilor în cadrul statului dac. Forma de stat la daci în timpul lui Burebista, ca şi al lui Decebal, mai târziu, a fost monarhia, cu o autoritate centralã puternicã (monarhul), care a concentrat în mâinile sale întreaga conducere. Din timpul domniei lui Burebista, aşezãrile cu caracter urban (dave) au cunoscut o dezvoltare intensã. În jurul acestor dave gravitau satele şi obştile vicinale, formând adevãrate regiuni, care se constituiau într-un centru tribal. Aceste unitãţi teritoriale erau conduse de un “şef de regiune”. Statul geto-dac din timpul lui Burebista şi Decebal era condus pe bazã de norme religioase coroborate cu reguli laice cutumiare. În cadrul statului dac, capacitatea juridică a persoanelor era diferită, în raport numai cu poziţia lor socială, nobilimea bucurându-se de toate privilegiile civile şi politice. Avântul luat de proprietatea privată în statul dac nu a reuşit să determine dispariţia proprietăţii comune, ci doar a redus-o. 1.2. Organizarea administrativã în Dacia romanã De-a lungul existenţei sale ca provincie romanã, Dacia a cunoscut mai multe organizãri şi reorganizãri, înfãptuite în vremea şi de cãtre împãraţii Traian, Hadrian şi Marcus Aurelius. Dacia înfiinţatã de împãratul Traian, dupã înfrângerea rezistenţei dacilor (106) şi pânã la moartea sa (117), a fost organizatã din punct de vedere administrativ ca o provincie imperialã, fiind condusã de un guvernator cu rang consular. Provincia a fost declaratã imperialã, subordonatã direct împãratului. După înăbuşirea răscoalei populaţiei autohtone, care a izbucnit la moartea lui Traian (117), şi stăvilirea atacurilor dacilor liberi şi ale sarmaţilor, noul împărat Hadrian (117 – 138) reorganizează în anii 118 – 119 întregul teritoriu în două unităţi administrative, denumite: Dacia inferioară, care cuprindea Oltenia de est şi de vest şi cotul sud-estic al Transilvaniei şi Dacia Superioară, care era alcătuită din Banat şi restul teritoriului dintre Carpaţi. Între anii 120 – 128 are loc o nouă reorganizare a Daciei, în trei unităţi administrative: Dacia Inferioară, Dacia Superioară şi Dacia Porolissensis, provincie creată prin desprinderea părţii de nord a Daciei Superioare. Marcus Aurelius (161-180) reorganizeazã Dacia în trei subdiviziuni: Dacia Malvensis, Dacia Apulensis şi Dacia Porolissensis. Principalele organe de conducere ale administraţiei Daciei erau: - guvernatorul, principalul organ al administraţiei centrale; - adunarea provincialã a celor trei Dacii ca organ colectiv de conducere centralã ; - organul suprem de comandã al armatei ; - organele administrative locale: magistri şi prefecţi la oraşe şi primari în administraţiile rurale. Din punct de vedere administrativ-teritorial, Dacia era împãrţitã în subunitãţi administrativ urbane: colonii şi municipii, precum şi subunitãţi administrativ rurale: sate şi

29

cãtune, la care se adaugã ţinuturile, formate din teritoriile din jurul municipiilor şi dependente de ele, toate având în frunte organe administrative13. Dreptul roman a fost introdus în noua provincie încã din timpul împãratului Traian. 2. Perioada medievalã 2.1. Forme de organizare administrativă: obştea sătească, formaţiunile politice prestatale, statele româneşti independente O dată cu părăsirea Daciei de către romani (între 271 şi 275), a avut loc încetarea activitãţii organelor administrative şi retragerea peste Dunãre doar a funcţionarilor superiori. Mulţimea funcţionarilor a rãmas pe loc, ca şi coloniştii şi urmaşii veteranilor, care, împreunã cu autohtonii, formau masa daco-romanilor. După părăsirea Daciei de către romani, din fosta provincie a imperiului s-a retras administraţia centrală, statornicită până la acea dată pe aceste teritorii. În pofida ruralizării fostei provincii romane, şi-au continuat existenţa şi anumite oraşe, puţine la numãr. Satul devine acum o unitate administrativă. Satul lua forma obştii teritoriale, fundamentul sãu fiind stãpânirea în comun a teritoriului. Organele de conducere ale obştii erau: - adunarea megieşilor; - oamenii buni şi bãtrâni, - juzii. Se formează uniunile de obşti, proces care va conduce la constituirea unor formaţiuni politice şi la modificãri de ordin administrativ. Se trece de la comunitãţile de obşti sãteşti la formaţiuni politice, reunind un numãr de obşti cu denumirea de “ţãri” ori “codri”. Aceste comunităţi se conduceau după norme juridice proprii. Ulterior se trece într-o nouă fază, aceea a cnezatelor şi a voievodatelor, şi a apariţiei cnejilor, juzilor, ducilor, voievozilor, care transformã autoritatea cu care au fost învestiţi în putere politicã. Statele medievale româneşti Moldova şi Ţara Româneascã s-au format prin unirea cnezatelor şi a voievodatelor în jurul unui mare voievod, care purta numele de Domn al ţãrii. Domnia devine o instituţie centralã, supremã în organizarea statalã. Domnul era conducãtorul suprem al administraţiei. El edicta normele cu caracter general, cu acordul Sfatului domnesc. Sfatul domnesc era alcãtuit din boieri. La început sfatul controla activitatea domnului, însă ulterior, o dată cu procesul de concentrare a puterii în mâinile acestuia, boierii participă la sfat doar în calitate de martori, mulţumindu-se frecvent să ia act de voinţa domnului. La sfârşitul sec. al XV-lea va fi format numai din dregători - înalţi demnitari ai statului, numiţi de cãtre domn, care exercitau atribuţii în cadrul curţii, precum şi în plan administrativ, judiciar şi militar. Ca organe locale, în Ţara Româneascã şi Moldova au fost organizate mai intâi dregãtorii teritoriale apoi judeţele şi, respectiv, ţinuturile, conduse de marii vãtafi şi de pârcãlabi înlocuiţi apoi de cãpitani de ţinut. Satele se împãrţeau în douã categorii: sate libere şi sate aservite de domnie, boieri şi mãnãstiri. Organizarea administrativ-centralã a Transilvaniei a cunoscut mai multe perioade. În perioada stãpânirii ungare, conducerea este exercitatã de un voievod numit de regele Ungariei şi exercita numai o parte din prerogativele suveranităţii regale. Când însă puterea centrală trecea prin momente de criză, voievodul încerca să exercite şi alte prerogative regale, urmărind să-şi câştige astfel independenţa. În perioada suveranităţii turceşti asupra Transilvaniei aceasta era un principat. Conducerea era exercitatã de un principe, ales de dietã şi confirmat de sultan. În fapt însă,
13

Maria Dvoracek, Op. cit., p. 72.

30

sultanul impunea, încă înainte de a alege, persoana care urma să devină principe. Principele era şeful puterii executive, având dreptul de a numi în funcţiile publice. În timpul stăpânirii habsburgice, împãratul de la Viena era în acelaşi timp şi principe al Transilvaniei. Ca locţiitor al sãu în Transilvania, împãratul desemna un guvernator, ales dintre nobilii ţãrii. 2.2. Dreptul în perioada medievală. Legea Ţării, Jus Valachicum şi apariţia dreptului scris În Evul Mediu, izvoarele dreptului în teritoriile locuite de români au fost, mai întâi, cutuma,şi apoi, legea. O dată cu constituirea ţărilor, prin unirea diferitelor obşti săteşti, normele tradiţionale din cadrul acestora din urmă au fost menţinute, lor adăugându-li-se norme juridice care corespundeau nevoilor noii organizări. Legea Ţării este denumirea care s-a generalizat încă de la începutul perioadei medievale, pentru ansamblul normelor juridice din cadrul uniunilor de obşti, fără vreun determinativ teritorial-geografic sau etnic, ceea ce denotă caracterul unitar al acestora. O altă denumire des utilizată, alături de Legea Ţării este aceea de Obiceiul Ţării. Apariţia legislaţiei laice la mijlocul secolului al XVII-lea a provocat o altă schimbare în terminologia dreptului nostru vechi. „Lege” au început să fie denumite normele juridice scrise, iar cele nescrise s-au numit „Obicei”. Distincţia aceasta se remarcă încă de la domnitorul Vasile Lupu, cel care s-a îngrijit de întocmirea pravilei Cartea românească de învăţătură şi care, atunci când judeca, se referea la „legea noastră şi a ţării”. Pravilele şi Codurile care au urmat au introdus în textele lor unele obiceiuri sub numele de „pământescu obicei” sau numai de „obicei”. În Evul Mediu, grupuri compacte de români locuiau la sud de Dunăre, în sudul Poloniei, în Ungaria, în Slovacia şi în Moravia, formând enclave în cadrul statelor întemeiate de aceştia, numite – potrivit numelui de vlahi dat românilor de către migratori – vlahii. Ele se conduceau după norme juridice proprii, în viaţa lor internă, dar în relaţiile cu statele respective ţineau seama de statutul fixat de acestea. În documentele oficiale redactate în latineşte de cancelariile acelor state dreptul vlahilor era denumit Jus Valachicum. Tot aşa era numit în Transilvania medievală dreptul românilor. Acest drept era tradiţionala Lege a Ţării, păstrată de români şi sub ocupaţiile străine. Primele legiuiri alcătuite în româneşte sunt: Pravila de ispravă; Pravila ritorului Lucaci (de la Putna) 1581; Ptavila din Codex Negosianus 1620; Pravila aleasă 1632. Cea dintâi legiuire tipărită în limba română a fos Nomocanonul lui Ioan Postnicul de la sfârşitul secolului al XVI-lea, din care s-au păstrat fragmente în Pravila de la Ieud şi în Pravila lui Coresi, 1562. Matei Basarb tipăreşte în 1640 la Govora o legiuire numită Pravila mică. Altă pravilă este tipărită la Iaşi, în 1644, denumită Şapte taine ale bisericii, tradusă din slavonă. În anul 1646, domnul Moldovei, Vasile Lupu, tipăreşte la Iaşi, la Mânăstirea Trei Ierarhi, Cartea românească de învăţătură de la Pravilele împărăteşti şi de la alte giudeaţe; este prima legiuire laică oficială, învestită ca autoritate legală. În Ţara Românească, în 1652, din porunca lui Matei Basarab se tipăreşte la Târgovişte Pravila cea mare sau Îndreptarea legii, tradusă din greceşte în româneşte de Daniil Panoneanul. În Transilvania, în perioada Evului Mediu timpuriu şi în parte a celui dezvoltat, dreptul scris aplicat aici a fost cuprins în Decretele regale. Statutele au constituit izvoare juridice speciale; ele nu erau acte normative general valabile pentru întreaga provincie, deoarece, fiind elaborate pe plan local, erau destinate unui anumit teritoriu sau unei anumite comunităţi. Alteori, normele juridice şi-au găsit expresie în diferite convenţii care, încheiate între reprezentanţii unei clase sau pături sociale, stabileau o serie de privilegii, drepturi şi îndatoriri. O asemenea convenţie a fost cea încheiată în Transilvania după răscoala de la Bobâlna, cunoscută sub numele de Unio trium natioruum. Dreptul scris în Transilvania a fost cuprins în mai multe coduri şi colecţii de mari proporţii, cea mai veche fiind Tripartitum-ul juristului Ştefan Werboczi din 1517, cu caracter de drept cutumiar, cu bogate referiri de drept roman şi cu încercarea de a se justifica stăpânirea străină a Transilvaniei prin dreptul cuceritorului, recunoscând totuşi că aceasta nu este suficient. 31

Legiuirile româneşti, indiferent în ce provincie au fost alcătuite, au circulat în toate celelalte, fie că a fost vorba de primele traduceri în manuscrise sau de cele tipărite. 3. Perioada modernã 3.1. Destrămarea structurilor medievale şi apariţia celor moderne În privinţa instituţiei domniei, practica numirii domnilor direct de către Imperiul Otoman a fost modificată treptat. În 1802, turcii au admis numirea domnului pe şapte ani, în 1822 numirea de domni pământeni, iar prin Regulamentele Organice alegerea domnului şi întărirea lui de către Poartă pe viaţă. Prin Convenţia de la Balta Liman din 1849 s-a revenit la numirea domnului pe o perioadă de şapte ani; în sfârşit, prin Convenţia de la Paris din !858 s-a hotărât că domnii vor fi aleşi pe viaţă. Puterea executivă a Domnului a format obiectul unor încercări de reglementare. Regulamentele Organice au păstrat, deşi restrânsă, această putere. Domnul continua să numească pe dregători, să aprobe înfiinţarea de sate, târguri, bâlciuri, să acorde titluri de nobleţe, dar dregătorii nu mai puteau fi numiţi decât în dregătorii reale şi numai dintre pământeni. Numirea membrilor Divanului era un drept al domnului, care, imediat după înscăunare îşi forma divanul, numindu-i pe marii dregători. În privinţa atribuţiilor, până la Regulamentele Organice,Divanul domnesc a continuat să exercite atribuţiile din perioada precedentă, cumulând atribuţiile judecătoreşti cu atribuţiile executive şi cu cele legislative. Structura administraţiei locale s-a păstrat în linii mari, cu unele modificări intervenite asupra diferitelor diviziuni administrativ-regionale. Deşi reprezentau o unitate administrativteritorială importantă, judeţele şi ţinuturile au rămas şi în această perioadă lipsite de personalitate juridică. Totodată, a fost creată o nouă subdiviziune a judeţului, atât în Ţara Românească, cât şi în Moldova: plasă. Regulamentele Organice introduse în 1831 în Ţara Româneascã şi în 1832 în Moldova, menite sã punã în practicã prevederile Tratatului de la Adrianopol (încheiat în 1829 ca urmare a rãzboiului ruso-turc), consfinţeau privilegiile clasei boiereşti şi nu revizuiau raporturile dintre ţărani şi proprietari. Ele deschideau posibilităţile dezvoltării capitaliste în zona extracarpatică şi prevedeau: un buget anual de venituri şi cheltuieli votat de Obşteasca Adunare, limitarea drepturilor Domnului la o singurã listã civilã şi reducerea impozitelor directe la douã categorii, înfiinţarea sistemului lefurilor şi a pensiilor pentru slujitorii statului. În Regulamentele Organice era prevãzutã separarea puterilor în stat: puterea executivã, ce era deţinutã de domn (ales pe viaţã), împreunã cu departamentele (ministerele); puterea legislativã, care aparţinea domnului şi Adunãrii Obşteşti, alcãtuitã din boieri; puterea judecãtoreascã, ce revenea anumitor instanţe judecãtoreşti, acum constituindu-se pentru prima datã tribunalele judeţene şi instanţelor de apel, corpul de avocaţi, procuratura şi instanţa supremã de judecatã, Înaltul Divan Domnesc (conferea autoritatea lucrului judecat, astfel încât o cauzã nu putea fi reluatã la infinit); puterea administrativã, prin crearea departamentelor şi stabilirea unui organ de conducere administrativã, numit Sfat administrativ. Prin Regulamentele Organice se recunoaşte dreptul la autonomie al oraşelor. Ele aveau în frunte sfaturi orãşeneşti, compuse din patru membri aleşi pe un an, care aveau ca atribuţii întocmirea bugetului, hotărau asupra veniturilor şi cheltuielilor, aveau îndatoriri privitoare la şcoli, sănătate, edilitare. La sate, conducerea era asigurată de un sfat, compus din şase săteni de vază. Sfatul alegea un pârcălab în Muntenia şi un vornic în Moldova, care se ocupau cu strângerea dărilor de la locuitorii satelor. La sfârşitul secolului al XVIII-lea şi începutul secolului al XIX-lea, distincţia dintre dreptul public şi cel privat se accentueazã. Apar primele elemente ale dreptului constituţional şi se contureazã dreptul civil, dreptul comercial şi dreptul penal. Concomitent, are loc o separare a instanţelor comune de cele administrative. Apare învăţământul juridic, paralel cu practica trimiterii unor tineri la studii în străinătate. Evoluţia dreptului administrativ şi a administraţiei publice, în aceastã perioadã este marcatã de aplicarea, tot mai intensã, a unor reguli specifice, deosebite de cele ale dreptului comun, impunându-se şi ca diciplinã ştiinţificã în învãţãmânt. 32

3.2. Reformele instituţionale din timpul lui Al. I. Cuza Convenţia de la Paris, semnatã la 7 august 1858, înlocuia Regulamentele Organice şi prevedea o unire parţialã, cele douã ţãri având guverne şi adunãri separate, dar şi o Comisie centralã, care sã alcãtuiascã legile de interes comun, precum şi o Curte de Casaţie pentru ambele ţãri. Acest act reprezenta o lege fundamentalã pentru Principatele Unite, având “un caracter de constituţie”14. În anul 1864, Al. I. Cuza supune ratificãrii poporului, prin plebiscit, Statutul Dezvoltãtor al Convenţiei de la Paris din 7 august 1858. Al.I. Cuza a obţinut recunoaşterea Statutului Dezvoltãtor al Convenţiei de la Paris, definirea principiului autonomiei legislative a Principatelor Unite. Puterea legislativã era încredinţatã domnului şi celor douã camere. Domnul avea iniţiativã legislativã, el pregãtind proiecte de legi cu ajutorul miniştrilor şi al Consiliului de Stat. În aceastã perioadã, pentru prima datã la noi, Guvernul apare sub aceastã titulaturã. Tot acum este folosit pentru prima oară termenul de prim-ministru, funcţie deţinută pentru întâia oarã de Mihail Kogãlniceanu. Tot din această perioadă datează organizarea modernă a ministerelor. Alte reforme importante din timpul lui Al. I. Cuza au fost Legea electoralã, Legea agrarã, legi privitoare la învãţãmânt, pensii şi la organizarea judecãtoreascã. Pentru prima datã se creeazã un sistem judiciar modern, cu judecãtori de plasã, tribunale judeţene, curţi de apel, curti cu juri şi o Înaltã Curte de Casaţie şi Justiţie. Au fost elaborate Codul civil, Codul penal, Codul de procedurã civilã şi Codul de procedurã penalã, prin care se poate spune cã s-a “constituit, în linii generale, sistemul de drept modern, democratic”. Cât priveşte administraţia locală, s-au adoptat Legea comunalã şi Legea pentru înfiinţarea Consiliilor Judeţene. 3.3. Organizarea administrativă în timpul monarhiei constituţionale Determinat de un complex de factori interni şi externi, domnitorul Al. I. Cuza a fost obligat să părăsească tronul şi ţara, lăsând locul unui prinţ străin. Acesta a fost Carol de Hohenzollern, cel care va fi domn din 1866 până în 1881, când a fost proclamat rege, România devenind regat. În anul 1866 este adoptată o nouă Constituţie, care introduce oficial denumirea de România, în loc de Principatele Române Unite, şi nu mai menţiona dependenţa acesteia faţã de Imperiul Otoman. Aceastã Constituţie a stabilit o serie de principii extrem de importante privitoare la organizarea modernã a statului, precum cele ale suveranitãţii naţionale, separaţiei puterilor în stat, guvernãmântului reprezentativ, monarhiei ereditare, responsabilitãţii ministeriale sau al supremaţiei Constituţiei faţã de celelalte legi. Dreptul administrativ a fundamentat, în aceastã perioadã, reglementarea sistemului administrativ al ţãrii pe baza principiului centralizãrii excesive şi al celui de descentralizare redusã. Şeful statului, domnul (din 1881 regele), avea prerogative foarte largi: convoca, amâna şi dizolva Adunarea Deputaţilor şi Senatul; putea iniţia orice proiect de lege; numea şi revoca miniştrii care erau rãspunzãtori de activitatea ministerelor respective; putea trimite în judecatã pe miniştrii vinovaţi; numea şi confirma toate funcţiile publice ş.a. Guvernul era numit de rege, alcãtuit din miniştri şi prezidat de ministrul însãrcinat special de rege cu formarea lui. Reprezentanţa Naţionalã cuprindea douã adunãri: Camera (Adunarea Deputaţilor) şi Senatul. Împreunã cu domnul, Reprezentanţa Naţionalã exercita puterea legislativã; pentru ca legea sã fie supusã aprobãrii domnului, ea trebuia sã fi fost în prealabil discutatã şi aprobatã de majoritatea membrilor celor douã camere. Puterea executivã era exercitatã de domn prin şi cu ajutorul Guvernului. Puterea judecãtoreascã era încredinţatã judecãtorilor, iar instanţa cea mai înaltã era Curtea de Casaţie. Dupã realizarea Marii Uniri, la 1 Decembrie 1918 este adoptată Constituţia României Mari, din 1923. Aceastã nouã Constituţie a reprezentat principalul fundament juridic în baza
14

Vlad Georgescu, Istoria românilor. De la origini şi pânã în zilele noastre, ediţia a IV-a, Editura Humanitas, 1995

33

cãruia au funcţionat instituţiile fundamentale ale României Mari, conferind statului român forma de guvernãmânt monarhicã, întemeiatã însã pe un regim democratic parlamentar-constituţional. În iunie 1925 a intrat în vigoare legea pentru unificarea administrativã, prin care teritoriul ţãrii era organizat, într-un sistem unitar, în judeţe şi comune, teritoriul judeţelor - în circumscripţii numite plãşi, iar teritoriul comunelor urbane - în circumscripţii numite sectoare. Încã din 1923, funcţionarii publici au beneficiat de un statut propriu, prin care li se asigura stabilitatea în funcţie, sistemul salarizãrii, acordarea pensiilor şi diverse avantaje comparativ cu ceilalţi funcţionari ori salariaţi, în general. Toate aceste fapte şi reglementări administrative vor fi reflectate în lucrări şi monografii ştiinţifice, precum cele semnate de V. Onişor (Drept administrativ român) din 1923, de C. Rarincescu sau de Marin Văcaru (Contenciosul administrativ român) din 1928. Transformările politico-sociale şi aspectele lor juridice se regăsesc în cea de a treia ediţie a volumului I al Tratatului lui Paul Negulescu (1925) şi în ediţia a III-a a volumului I al Tratatului lui Anibal Teodorescu (1929). Ştiinţa administraţiei cunoaşte o nouă deschidere şi recunoaştere prin strădania profeserolui Paul Negulescu, care reuşeşte, în 1925, să înfiinţeze Institutul de Ştiinţe Administrative. Legea administrativă din 1929, ca şi cea care i-a urmat în 1936, stipula organizarea statului român pe principiul centralizării, al descentralizării administrativ-teritoriale, precum şi al descentralizării serviciilor publice. La 20 februarie 1938 regele Carol al II-lea a supus poporului român “spre bunã ştiinţã şi învoire”, dar “nu spre aprobare”, o nouã Constituţie, fãrã respectarea prevederilor de revizuire a Constituţiei în vigoare, pe care şi jurase. Deşi Constituţia din 1938 pãstra formal principiul conform cãruia toate puterile statului emanã de la “naţiunea românã”, prin ansamblul dispoziţiilor ei se asigura conducerea autoritarã a regelui şi supremaţia executivului, elementele democratice parlamentare şi rolul instituţiilor corespunzãtoare fiind simţitor reduse. Regele era declarat “capul statului”, prerogativele sale nemaifiind în nici un fel limitate. Miniştrii au devenit funcţionari ai regelui, care-i numea ori îi îndepãrta dupã bunul sãu plac, ei având rãspundere numai faţã de rege şi nicidecum faţã de Parlament. Parlamentul avea un rol strict decorativ, fiind lipsit de principalele sale atribuţii. A fost elaboratã o nouã lege administrativã, promulgatã la 14 august 1938. După intrarea în vigoare a noii Constituţii, la 30 martie 1938, s-a hotărât constituirea Consiliului de Coroană, un organ controlat de rege, care avea menirea să-l sprijine pe acesta în acţiunile sale. Partidele politice au fost interzise, iar la conducerea Guvernului au fost numite personalităţi din afara acestor partide. În locul vechilor partide regele a înfiinţat, în decembrie 1938, o organizaţie politică numită Frontul Renaşterii Naţionale, transformat în Partidul Naţiunii în 1940, fără a putea să asigure regimului său autoritar o bază de masă reală. Unitãţile administrativ-teritoriale cu personalitate erau comuna şi ţinutul. Comuna – urbană, rurală ori staţiunea balneoclimaterică – era condusă de primar şi de consiliul comunal. Judeţele au fost menţinute ca unitãţi administrative şi de control. Ele erau conduse de un prefect. Judeţele erau împãrţite în plãşi, formate din mai multe comune. Ţinutul era alcãtuit din mai multe judeţe.15 Ţinutul era administrat de un rezident regal, cu drepturi largi, care era numit pe 6 ani, prin Decret regal. 3.4. Organizarea administrativă în perioada regimului Antonescu Încă de la instaurarea regimului său, Antonescu a dispus măsuri pentru reorganizarea administraţiei. În perioada regimului instaurat de generalul Ion Antonescu (în anul 1940), administraţia a fost organizatã pe baza principiului “comandamentului unic”, potrivit cãruia
15 Ţinuturile nu erau o noutate în organizarea administrativ-teritorialã a ţãrii. Ideea era preluatã din Legea administraţiei locale din 1929, în care erau cunoscute sub numele generic de "directorate ministeriale". Prin Legea administraţiei din august 1938, au fost create 10 ţinuturi, şi anume Olt – cu capitala la Craiova, Bucegi-Bucureşti, Marea-Constanţa, Dunãrea de jos-Galaţi, Nistru-Chişinãu, Prut-Iaşi, Suceava-Cernãuţi, Mureş-Alba-Iulia, SomeşCluj şi Timiş-Timişoara. Vezi Al. Herlea, Studii de istoria dreptului. Organizarea de Stat., Cluj-Napoca, Editura "Dacia", 1983, p. 304.

34

subalternii Conducãtorului Statului, pe plan central şi local, erau învestiţi cu puteri depline, specifice postului deţinut, ei neavând a rãspunde decât faţã de conducãtor. În noua situaţie, puterea executivă îndeplinea şi funcţia legislativă prin Decrete-Legi şi era încredinţată Regelui, Conducătorului Statului şi miniştrilor. În realitate, Regele Mihai I fusese deposedat de principalele sale prerogative, el nemaifiind „Capul Statului”, ca în perioada monarhiei autoritare. Este drept că regele păstra unele atribuţii, însă el nu mai concentra puterile, inclusiv cea executivă, în mâinile sale. Învestirea lui Ion Antonescu a pus capăt regimului autoritar monarhist, Guvernul îl avea în frunte pe Ion Antonescu, Conducător al Statului, şi pe Horia Sima, căpetenia Gărzii de Fier, ministru secretar de stat şi vicepreşedinte al Consiliului de Miniştri. Această formulă va fi păstrată până la 21 – 23 ianuarie 1941, când rebeliunea legionară, declanşată în scopul dobândirii exclusive a conducerii statului, a fost înfrântă. Deşi România nu a fost ocupată efectiv de Germania nazistă, ea păstrându-şi fiinţa statală, administraţia proprie, legile şi reprezentanţele diplomatice, suveranitatea şi independenţa i-au fost grav încălcate. Guvrnul a fost remaniat în mai multe rânduri în intervalul 1941 – 1942. Organizarea administrativ-teritorială, constituită pe vreme lui Carol al II-lea, va fi desfiinţată, ţinuturile vor dispărea, iar judeţele recapătă personalitate juridică. Atribuţiile prefecţilor, substanţial lărgite în octombrie 1942, sunt modificate corespunzător stării de război, pentru a le permite controlul asupra tuturor domeniilor administraţiei şi personalului din jurisdicţia lor. Cetăţenii nu aveau nici un cuvânt în alegerea autorităţilor, din moment ce Ministrul de Interne îi numea pe primarii oraşelor, iar prefecţii pe primarii localităţilor rurale. Legislaţia din perioada 1940 – 1941 stabilea existenţa a douã unitãţi de administraţie localã, comuna şi judeţul, ambele având personalitate juridicã, patrimoniu şi un buget propriu. Comunele erau urbane şi rurale. În cazul în care unele comune se aflau în vecinătatea comunelor urbane, erau declarate comune suburbane. Consiliile locale alese au fost dizolvate şi înlocuite cu organe compuse din oficiali din administraţie, iar cu începere din octombrie 1942, din reprezentanţi ai industriei, comerţului şi profesiilor libere, numiţi de prefect, şi alte oficialităţi locale. La 18 februarie 1941 s-a prevăzut militarizarea întreprinderilor de stat ori particulare, atunci când interesele superioare ale statului o cereau. Şeful administraţiei comunale şi al consiliului comunal era primarul, el luând decizii în toate problemele importante de interes comunal. Exista şi un delegat sătesc, ce făcea legătura între sat şi primar. Consiliul comunal era compus din două categorii de mebri: aleşi şi de drept, care hotărau în problemele de venituri şi cheltuieli ale comunei. El era prezidat de primarul comunei. Plasa era o subdiviziune a judeţului, care se compunea din mai multe comune, fiind administratã de un pretor, care reprezenta Guvernul. În fruntea judeţului era un prefect numit prin Decret regal, ca reprezentant al guvernului în judeţ, el fiind şi şeful funcţionarilor Ministerului de Interne. În această perioadă, puţine sunt lucrările care au abordat teme consacrate dreptului general, ale celui administrativ îndeosebi. Se remarcă totuşi un interesant studiu despre Teoria serviciului public, semnat de C.G. Rarincescu (1941); Tratatul de drept administrativ românesc, în două volume, al lui E.D. Tarangul, apărut în 1944, la Cernăuţi; Tratatul de drept public, al lui P. Negulescu şi Gh. Alexianu (1942, vol. I şi 1943 vol. II); Evoluţia dreptului administrativ român, semnat de J. Vermeulen (1943); Teoria răspunderii administraţiunii pentru daune,autor Anibal Teodorescu (1942) etc. 4. Perioada contemporanã 4.1. Caracteristicile administraţiei în perioada 1944 - 1947 În condiţii dramatice pentru ţară, la 23 august 1944 au fost arestaţi Ion Antonescu şi vicepreşedintele Consiliului de Miniştri, Mihai Antonescu, în urma unei lovituri de stat, concepută şi organizată de Blocul Naţional Democrat şi urmată de o insurecţie militară în ţară. Actul de la 23 august a fost urmat în lunile următoare de eliberarea teritoriului naţional şi participarea la războiul antihitlerist. 35

Imediat după 23 august 1944, România revine la monarhia constituţională, fiind repusă în drepturi Constituţia din 1923, pentru că, după alegerile din noiembrie 1946, să capete şi calitate parlamentară. În perioada august 1944 – aprilie 1948, s-a păstrat organizarea prevăzută în Legea administraţiei din 14 august 1938, dar s-au adoptat şi unele acte normative noi. Astfel, în baza Legilor nr. 486 din 1944 şi 217 din 1947 pentru purificarea administraţiei publice, au fost luate măsuri pentru îndepărtarea din aparatul de stat a „elementelor reacţionare”, ceea ce a fost uşor, întrucât toate organele administrative depindeau legal de Ministrul de Interne. În aceşti ani, până în decembrie 1947, administraţia centrală, ca şi cea locală, şi-a păstrat formele organizatorice caracteristice perioadei interbelice. Dacă la nivel central, puterea executivă aparţinea Guvernului, administraţia locală se realiza prin judeţe şi comune. Dreptul, în general, cel administrativ, în special, se purifică de normele legislative care incomodau noua orânduire în ascensiune. 4.2. Organizarea administrativă în perioada regimului socialist Începând cu 30 decembrie 1947, se încheie perioada monarhicã a României şi începe perioada republicanã. Este o perioadã a continuãrii tranziţiei spre modelul sovietic de administraţie şi, apoi, de fundamentare a noului sistem de drept, socialist. De la abolirea monarhiei şi proclamarea Republicii Populare Române şi până la promulgarea Constituţiei din 13 aprilie 1948, puterea executivă în stat a fost exercitată de un Prezidiu, compus din cinci membri aleşi de Adunarea Deputaţilor. Conform noii legi electorale adoptate de Parlament, în februarie 1948, Adunarea deputaţilor este dizolvată. La 28 martie 1948 a fost aleasă Marea Adunare Naţională, Prezidiul ei, Consiliul de Miniştri şi Ministerele, care vor constitui organele centrale ale puterii administraţiei de stat. Marea Adunare Naţionalã a adoptat, la 13 aprilie 1948, o nouã Constituţie, fiind inspiratã de Constituţia U.R.S.S. din anul 1936. Aceasta consfinţea cã “întreaga putere emanã de la popor”, în fapt, impunea sistemul monopartinic în România şi înlãtura principiul separaţiei puterilor în stat cu cel al “unitãţii depline a puterii de stat”16. Organul suprem al puterii în stat a devenit Marea Adunare Naţionalã, faţã de care rãspundeau toate celelalte organe ale statului. Ea era o instituţie unicameralã fiind singurul organ legislativ cu competenţe în privinţa numirii Guvernului, votãrii bugetului, înfiinţãrii, contopirii sau desfiinţãrii unor ministere, adoptãrii deciziilor privind problemele rãzboiului şi pãcii, acordãrii amnistiei etc. Guvernul era organul suprem executiv şi administrativ, fiind format din primministru, unul sau mai mulţi vicepreşedinţi şi miniştri. Se menţine vechea împãrţire administrativ-teritorialã în comune, plãşi şi judeţe, dar se prevedea introducerea unor noi unitãţi administrativ-teritoriale de inspiraţie sovieticã (regiunea şi raionul). Noua reglementare instituţionaliza, totodatã, consiliile populare, ca organe ale puterii de stat. Legea nr. 5 din 6 septembrie 1950 dispune noua organizare administrativ-teritorialã dupã modelul sovietic, împãrţind teritoriul în regiuni, raioane, oraşe şi comune17. Vor fi desfiinţate Contenciosul administrativ şi Curţile administrative. În 1949 va fi abrogat Statutul funcţionarilor publici. La 21 august 1965 a fost promulgatã o nouã Constituţie, care consacra generalizarea relaţiilor socialiste, proclamând Republica Socialistã România. În baza noii Constituţii, în fruntea statului a fost promovat Nicolae Ceauşescu18. În scurt timp, acesta ajunge sã cumuleze majoritatea funcţiilor importante în stat. Constituţia din 1965 a accentuat centralizarea conducerii în toate domeniile de activitate, întãrind rolul Partidului Comunist, ca partid unic de guvernãmânt, care reprezenta “forţa politicã conducãtoare” a întregii societãţi româneşti.
16 17

V.M. Zaberca, Op.cit., pp. 116 - 117. Vezi şi M. Preda, Constantin Voinescu, Drept administrativ. Partea generalã, 1992, pp. 246- 247. 18 În martie 1965, în urma încetãrii din viaţã a lui Gheorghe Gheorghiu-Dej.

36

În anul 1968 au fost aduse mai multe modificãri Constituţiei din 1965, îndeosebi în ceea ce priveşte organizarea administrativã a teritoriului României. Astfel, s-a revenit la formula tradiţionalã a judeţelor, înlocuindu-se regiunile şi raioanelor. Era prevãzut faptul cã oraşele, cu peste un anumit numãr de locuitori, puteau deveni municipii. Bucureştiul a fost denumit municipiu şi împãrţit în sectoare. Organizarea şi funcţionarea consiliilor populare a fost reglementată prin Legea nr. 57 din 26 decembrie 1968, care, formal, lărgea competenţele acestor organe. În fond, centralizarea era deosebită, limitând mult aşa-zisa autonomie locală. Prevederile Legii nr. 57/1968 au rămas în vigoare, cu unele modificări, până la Revoluţia din decembrie 1989, când au fost abrogate şi înlocuite cu altele noi, fundamentate pe principiile statului de drept.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE ŞI STUDII DE SPECIALITATE ● Cernea, E.; Molcuţ, E., Istoria statului şi dreptului românesc, Bucureşti, 1992. ● Firoiu, D.V., Istoria dreptului şi statului românesc, Iaşi, 1993. ● C. Preda, Enciclopedia arheologică şi a istoriei vechi a României, vol. I, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1994; ● Vulcãnescu, R., Etnologie juridicã, Bucureşti, 1970. ● Xenopol, A.D., Istoria românilor în Dacia Traianã, Bucureşti, 1925.

37

CAPITOLUL al IV-lea – ORGANIZAREA ADMINISTRATIVÃ A TERITORIULUI ŞI AUTORITÃŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE 1. Consideraţii privind organizarea administrativã a teritoriului şi autoritãţile administraţiei publice În prezent, organizarea administrativã a teritoriului României este reglementatã prin Legea nr. 2/1968, care a suferit în timp mai multe modificãri. Comuna este unitatea administrativ-teritorialã care cuprinde populaţia ruralã, unitã prin comunitate de interese şi tradiţii, fiind alcãtuitã din unul sau mai multe sate, în funcţie de condiţiile economice, social-culturale, geografice şi demografice. Satele în care îşi au sediul consiliul local al comunei sunt sate-reşedinţã. În România sunt organizate un număr de 2822 comune, cuprinzând 13285 sate. Oraşul este centrul de populaţie mai dezvoltat din punct de vedere economic, socialcultural şi edilitar-gospodãresc. În ţara noastrã sunt organizate un numãr de 209 oraşe. În condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii. Municipiul este localitatea urbanã cu un numãr mai mare de locuitori şi cu o însemnãtate deosebitã în viaţa social-politicã şi cultural-ştiinţificã a ţãrii. Municipiul Bucureşti este organizat în şase subdiviziuni administrativ-teritoriale, numite sectoare. Judeţul este alcãtuit din oraşe şi comune. În funcţie de condiţiile geografice, economice şi social-politice, etnice şi de legãturile culturale şi tradiţionale ale populaţiei. Consiliile locale şi cele judeţene se pot asocia liber, hotãrând ca zona ce cuprinde judeţele în cauzã sã fie declaratã regiune de dezvoltare19. Aceasta nu este o unitate administrativ-teritorialã nouã cu o sferã de cuprindere superioarã judeţului şi, ca atare, nu are nici personalitate juridicã. Constituirea lor are drept scop eliminarea treptată a deosebirilor esenţiale în dezvoltarea economică existentă între diferite zone ale ţării. Organizarea administraţiei şi realizarea în concret a legii şi a celorlalte acte bazate pe lege, în unitãţile administrativ-teritoriale, se asigurã prin autoritãţile administraţiei publice locale, care sunt create şi funcţioneazã în comune, oraşe, municipii şi judeţe, în scopul de a conduce şi administra problemele acestor colectivitãţi. 2. Structura şi trãsãturile administraţiei publice potrivit Constituţiei României Administraţia publicã este o structurã organizaţionalã care, conform Constituţiei şi Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, are ca principale sarcini executarea legii sau prestarea serviciilor publice prevãzute de lege. Structura actualã a administraţiei publice cuprinde: 1. Administraţia centrală: a) Preşedintele României şi Guvernul României, ca organe supreme ale administraţiei publice; b) ministerele şi alte autoritãţi centrale de specialitate ale administraţiei publice; c) autoritãţile autonome ale administraţiei publice centrale; d) instituţiile centrale subordonate ministerelor sau autoritãţilor autonome, regiile autonome sau societãţile comerciale de interes public naţional. 2. Administraţia publică din teritoriu: a) prefectul, ca organ de tutelã administrativã; b) serviciile publice deconcentrate în teritoriu ale ministerelor sau ale celorlalte autoritãţi centrale. 3. Administraţia publică locală: a) consiliul judeţean; b) consiliul municipal, orãşenesc sau comunal;
19

Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regionalã a României (M.Of. nr. 557/2004).

38

c) primarul municipiului, oraşului sau comunei; d) instituţiile bugetare, regiile autonome şi societãţile comerciale subordonate autoritãţilor locale. Autoritãţile administraţiei publice înfãptuiesc activitatea puterii executive a statului, în interesul acestuia, a unitãţilor administrativ-teritoriale şi a particularilor (persoane fizice sau juridice). Definiţia evidenţiază câteva trăsături de bază ale autorităţilor administraţiei publice: - sunt autoritãţi publice ale statului şi pot recurge la forţa publicã în scopul îndeplinirii sarcinilor specifice; - sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii, ceea ce le învesteşte cu autoritate publicã; - activitatea lor se desfãşoarã în temeiul şi pentru executarea legii; - actele juridice adoptate sau emise sunt supuse unui control de legalitate prevãzut de lege; - activitatea este realizatã de un personal de specialitate, format din funcţionari publici. Denumite generic autorităţi ale administraţiei publice, ele se deosebesc prin anumite trăsături specifice, în baza cărora acestea pot fi clasificate: - după modul de formare, ele sunt autorităţi alese (Preşedintele României, consiliile judeţene, consiliile locale, primarii) şi autorităţi numite (miniştrii, prefecţii, conducătorii altor autorităţi centrale); - după natura lor, în organe colegiale (formate din mai multe persoane) şi individuale. - după competenţa teritorială, în organe centrale şi locale. - după competenţa materială, în organe cu competenţă generală şi autorităţi cu competenţă de specialitate. 3. Sarcinile, competenţa şi capacitatea autorităţilor administraţiei publice Structura şi definiţia autorităţilor administraţiei publice ilustrează şi raţiunea acestor autorităţi. Ne referim la cerinţele (necesităţile) generale cre au impus organizarea lor, ajungând, astfel, la sarcinile ce le revin. Ele rezultă, evident, din dispoziţiile constituţionale, în special din cele ale Titlului IV, privind Economia şi finanţele publice, dar şi din dispoziţiile Legii nr. 90/2001 (prin care s-a abrogat Legea nr. 37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României) şi ale Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală. Sarcinile autorităţilor administraţiei publice reprezintă ansamblul necesităţilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate prin norme juridice, necesităţi care reprezintă raţiunea de a fi a acestor organe. Sarcinile reflectă, în acelaşi timp, atât obiectul, cât şi acţiunea de înfăptuire efectivă a competenţelor, a atribuţiilor. Se înţelege că, în funcţie de natura şi caracterul fiecărei sarcini, îndeplinirea acestora va reveni unor anume organe ale administraţiei publice. 4. Preşedintele României 4.1. Alegerea şi învestirea Preşedintelui României Preşedintele României este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat20. Accesul la funcţia de Preşedinte al României aparţine, în principiu, fiecãrui cetãţean român, care îndeplineşte condiţiile prevãzute de Constituţie şi de Legea nr. 370/2004 privind alegerea Preşedintelui României21.
Constituţia României revizuitã, art. 81, al. 1, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767/2003. Vezi şi Legea nr. 69/1992 privind alegerea Preşedintelui României. 21 pentru detalii, vezi M. Preda, Autoritãţile administraţiei publice, Bucureşti, 1999, pp. 42 – 43 şi Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii publice, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 1997, p. 319.
20

39

În acest sens, pentru a candida la această funcţie, persoana trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii: a) sã aibã drept de vot; b) sã aibã cetãţenia românã şi domiciliul în ţarã; c) sã nu intre în categoria persoanelor care nu pot face parte dintr-un partid politic; d) sã fi împlinit, pânã în ziua alegerilor, inclusiv, vârsta de cel puţin 35 de ani; e) sã nu fi îndeplinit, anterior, douã mandate în funcţia de Preşedinte al României. Funcţia de Preşedinte al României este incompatibilă cu: - orice altã funcţie publicã, indiferent care ar fi domeniul în care s-ar exercita aceasta şi natura funcţiei; - calitatea de membru al vreunui partid politic; - orice funcţie privatã. În urma scrutinului, este declarat ales candidatul care a întrunit, în primul tur, majoritatea de voturi ale alegãtorilor înscrişi în listele electorale (Legea nr. 370/2004 privind alegerea Preşedintelui României). În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit aceastã majoritate, se organizeazã al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în primul tur. Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare numãr de voturi. Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este validat de Curtea Constituţionalã. Candidatul a cãrui alegere a fost validatã depune jurãmântul în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, convocate în şedinţã comunã. Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercitã de la data depunerii jurãmântului, pânã la depunerea jurãmântului de preşedintele nou ales. Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege organicã, numai în caz de rãzboi sau de catastrofã. Nici o persoanã nu poate îndeplini funcţia de Preşedinte al României decât pentru cel mult douã mandate. Acestea pot fi şi succesive. Vacanţa funcţiei de Preşedinte al României intervine în caz de demisie, de demitere din funcţie, de imposibilitate definitivã a exercitãrii atribuţiilor sau de deces. Dacă funcţia de Preşedinte devine vacantă ori dacă Preşedintele este suspendat din funcţie sau dacă se află în imposibilitate temporară de a-şi exercita atribuţiile, interimatul se asigură, în ordine, de preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei Deputaţilor (art. 98 din Constituţie). În termen de trei luni de la data la care a intervenit vacanţa funcţiei de Preşedinte al României, Guvernul trebuie să organizeze alegeri pentru un nou Preşedinte. 4.2. Atribuţiile Preşedintelui României Preşedintele îndeplineşte o serie de funcţii specifice: a) funcţia de reprezentare presupune ca, în calitate de Şef al Statului, Preşedintele sã fie primul reprezentant al statului român atât pe plan intern, cât şi pe cel extern; b) pe linia atribuţiilor specifice activităţii executive, Preşedintele României este garantul independenţei naţionale, al unitãţii şi al integritãţii teritoriale a ţãrii, de unde şi cerinţa ca acesta sã fie “comandantul forţelor armate” şi “preşedinte al Consiliului Suprem de Apãrare a Ţãrii”; c) funcţia de mediere: Preşedintele este solicitat sã realizeze un “arbitraj” între “puterile statului” sau între “stat şi societate”. În literatura de specialitate există clasificări ale atribuţiilor Preşedintelui, pe baza mai multor criterii, însă dorim să ne oprim doar la cel care are în vedere subiectele faţă de care se exercită această funcţie şi care ni se pare mai semnificativ. A. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu Parlamentul privesc, potrivit Constituţiei, următoarele domenii: a) Adresarea de mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii, nu reprezintă o imixtiune a puterii executive în treburile puterii legislative (Parlamentul), întrucât acesta are numai rolul de a face cunoscut reprezentanţilor naţiunii poziţia Şefului Statului în problemele interne şi externe de importanţă deosebită, cu care se confruntă societatea la un moment dat. 40

Constituţia obligă Camerele Parlamentului să se întrunească în şedinţă comună şi să primească mesajul Preşedintelui României. Mesajul nu produce efecte juridice. b) Preşedintele României are atribuţii (limitate) şi în ceea ce priveşte convocarea Parlamentului. În acest sens, el poate interveni doar în două situaţii. Prima situaţie se referă la convocarea Parlamentului rezultat din alegeri, pe care Preşedintele trebuie să o facă în maximum 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor (art. 63 alin. 3 Constituţie). Cea de a doua situaţie constă în dreptul Preşedintelui României de a cere convocarea unei sesiuni extraordinare a Parlamentului în funcţiune, drept pe care îl mai au, de fapt, birourile permanente ale fiecărei Camere şi cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau al senatorilor (art. 66 alin.2 din Constituţie). Convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară de către Preşedinte se poate face numai cu îndeplinirea anumitor condiţii. c) În ce priveşte dizolvarea Parlamentului, aceasta presupune, de asemenea, o procedură relativ complicată, fiind condiţionată de anumite situaţii. Această măsură poate fi luată numai în situaţia în care trebuie format un nou Guvern, fie după alegerile legislative, fie ca urmare a exprimării votului de neîncredere în Guvernul existent. Pentru ca Preşedintele României să-şi poată exercita dreptul de a dizolva Parlamentul, trebuie respectate următoarele condiţii: - obligativitatea consultării preşedinţilor celor două Camere; - Parlamentul să nu fi acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare a învestiturii; - în intervalul celor 60 de zile trebuie să fi fost respinse minimum două solicitări de învestitură; - să nu reprezintă a doua dizolvare în perioada unui an caledaristic; - demersurile de dizolvare a Parlamentului să nu fie promovate în ultimele şase luni ale mandatului Preşedintelui; - în ţară să nu fie instituită starea de asediu sau de urgenţă. d) atribuţia de promulgare a legii facilitează, în fapt şi în drept, procedura legiferării. Constituţia prevede că legile se trimit spre promulgare Preşedintelui României, iar promulgarea se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire. Acesta este un termen de decădere, după a cărui îndeplinire legea intră în vigoare, chiar dacă nu a fost promulgată de Preşedinte. Constituţia îi conferă Preşedintelui dreptul de a cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii, în care caz promulgarea se face în termen de maximum 10 zile. Preşedintele va putea sesiza şi Curtea Constituţională dacă apreciază că legea, în ansamblu, sau o dispoziţie a ei sunt neconstituţionale. B. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu Guvernul Între Preşedinte şi Guvern nu sunt stabilite raporturi de subordonare, însă Şeful Statului nu-i poate fi indiferentă nici activitatea Executivului, nici a administraţiei publice. Conform Constituţiei, în relaţia Preşedinte-Guvern, cele mai importante atribuţii constau în: - desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-ministru; - numirea Guvernului, pe baza votului de încredere acordat de Parlament; - revocarea şi numirea unor membri ai Guvernului, în caz de remaniere; - consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită; - participarea la şedinţele Guvernului; - poate cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru fapte săvârşite în exercitarea funcţiei, precum şi suspendarea din funcţie, în cazul în care s-a cerut urmărirea penală de către Senat sau Camera Deputaţilor. C. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu alte autorităţi ale administraţiei publice centrale autonome Preşedintele conduce activitatea unor organe şi autorităţi ale administraţiei publice centrale, care sunt autonome faţă de Guvern. În acest sens, remarcăm următoarele: 41

- Preşedintele României îndeplineşte şi funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării (art. 92, alin. 1 din Constituţie), având dreptul să convoace lucrările acestuia, săi coordoneze şi să-i îndrume întreaga activitate; - Preşedintele României propune numirea unor importanţi funcţionari ai administraţiei publice. De exemplu: - potrivit Legii 14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii, Preşedintele României propune Parlamentului candidatul pentru funcţia de director general al acestui important organ şi numeşte pe cei trei adjuncţi ai acestuia; – potrivit Legii nr. 504/2002 a audiovizualului, Parlamentul numeşte, la propunerea Preşedintelui, doi membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului. D. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea judecătorească se referă la: - numirea judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. După numire, aceştia devin inamovibili, fiind independenţi şi supunându-se numai legii; - acordarea graţierii individuale, prin decrete care sunt contrasemnate şi de primulministru. E. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu Curtea Constituţională se referă la: - numirea unei treimi din judecătorii Curţii Constituţionale; - sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la neconstituţionalitatea unor legi; - iniţierea, la propunerea Guvernului, a revizuirii Constituţiei; - controlul de către Curtea Constituţională a respectării procedurii alegerii Preşedintelui şi confirmării rezultatelor sufragiului; - constatarea existenţei împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte al României; - avizarea propunerii de suspendare din funcţie a Preşedintelui. F. Atribuţiile Preşedintelui României în vederea consultării directe a cetăţenilor se referă la instituţia referendumului. (art. 90 Constituţie) G. Atribuţiile Preşedintelui României în situaţii excepţionale sunt reglementate din prevederile din Constituţie, astfel: - Preşedintele poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizare parţială sau generală a forţelor armate (numai în cazuri excepţionale, această hotărâre se supune ulterior aprobării Parlamentului, în cel mult 5 zile de la adoptare); - în cazul unei agresiuni armate îndreptate împotriva ţării, Preşedintele este abilitat de Constituţie şi cu dreptul de a lua măsuri pentru respingerea agresiunii, măsuri care nu se limitează numai la declararea mobilizării forţelor armate, ci cuprind şi obligaţii ale agenţilor economici şi ale populaţiei civile; - Constituţia îl abilitează pe Preşedinte cu dreptul de a institui, în condiţiile legii, starea de asediu sau starea de urgenţă, în întreaga ţară sau în unele localităţi, situaţie în care este necesară o aprobare ulterioară a Parlamentului, în termen de cel mult 5 zile de la adoptare. H. Atribuţiile Preşedintelui României în domeniul politicii externe Implicarea Preşedintelui României în problemele politicii externe este un fapt normal şi necesar, mai ales în ceea ce priveşte exercitarea drepturilor şi obligaţiilor stabilite în procedura încheierii tratatelor internaţionale. Valabilitatea tratatelor încheiate de Preşedintele României este condiţionată de următoarele elemente: negocierea prealabilă a Guvernului; înaintarea tratatelor respective către Parlament în termen de 60 de zile; ratificarea lor de către Parlament. În ceea ce priveşte acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici, Preşedintele României are următoarele atribuţii: - acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României în ţările cu care avem relaţii diplomatice; - aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangurilor misiunilor diplomatice; - acreditează reprezentanţii diplomatici ai altor state pe lângă Preşedintele României. Se cuvine menţionat şi faptul că decretele Preşedintelui, emise în exercitarea celor mai importante atribuţii se contrasemnează de către primul-ministru. 42

4.3. Actele Preşedintelui României Preşedintele României emite decrete (ca acte juridice). Acestea pot avea caracter normativ sau individual. Constituţia prevede două condiţii pentru ca decretele emise de Preşedintele României să intre în ordinea juridică a statului : - obligativitatea publicării lor în Monitorul Oficial al României ; - contrasemnarea unora dintre decrete de către primul-ministru al Guvernului. De asemenea, Preşedintele României poate adresa Parlamentului mesaje, poate face declaraţii, apeluri, poate adresa scrisori, acestea fiind, prin efectele lor, acte politice. 4.4. Rãspunderea politicã şi rãspunderea juridicã a Preşedintelui României Preşedintele României este supus unor rãspunderi exprese, neîndeplinirea, nesocotirea sau încãlcarea unora dintre acestea putând sã atragã, dupã caz, rãspunderea politicã, respectiv administrativã sau penalã. Preşedintele României poate fi pus sub acuzare pentru înaltă trădare, cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi al senatorilor, competenţa de judecată având-o Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. La data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare, Preşedintele este demis de drept. Răspunderea politică a Preşedintelui este invocată de Constituţie (art. 95) în cazul săvârşirii unor fapte grave, prin încălcarea prevederilor constituţionale. Preşedintele poate fi suspendat din funcţie, cu votul majorităţii deputaţilor şi al senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale. Cu privire la faptele ce i se impută, acesta poate da explicaţii Parlamentului. În ceea ce priveşte propunerea de suspendare din funcţie, aceasta poate fi iniţiată de minimum o treime din membrii celor două Camere. În cazul aprobării propunerii de suspendare, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 3/2000. 4.5. Serviciile din subordinea Preşedintelui României În baza Legii nr. 47/1994, modificată şi completată prin O.U.G. nr. 1/2001, pentru exercitarea de către Preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite prin Constituţia României şi alte legi, este organizată şi funcţionează Administraţia prezidenţială, instituție publică cu personalitate juridică, care cuprinde serviciile publice aflate la dispoziţia acestuia. Toate compartimentele şi funcţiile din structura Administraţiei prezidenţiale, organizarea, funcţionarea şi atribuţiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare şi funcţionare a Administraţiei prezidenţiale, care se aprobă de Preşedintele României. Între funcţiile de conducere specifice din cadrul acestei instituţii se află cele de consilier prezidenţial, cu rang de ministru, şi consilier de stat, cu rang de secretar de stat. 5. Guvernul României 5.1. Guvernul României - potrivit noilor reglementãri legislative Guvernul României este organizat şi funcţionează în baza Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor22, modificatã şi completatã prin O.U.G. nr. 64/2003 şi Legea nr. 23/200423 şi Legea nr. 117/2005. Conform Constituţiei, “Guvernul, potrivit programului sãu de guvernare, acceptat de Parlament, asigurã realizarea politicii interne şi externe a ţãrii şi exercitã conducerea generalã a administraţiei publice”. Guvernul are, totodatã, şi sarcina de conducere generalã a administraţiei publice, în calitatea sa de autoritate centralã cu competenţã materialã generalã. Aceastã atribuţie presupune existenţa unor raporturi de drept administrativ între Guvern şi celelalte autoritãţi publice. Guvernul este alcãtuit din prim-ministru, miniştri, miniştri-delegaţi, cu însãrcinãri speciale pe lângã primul-ministru, prevãzuţi în lista Guvernului prezentatã Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.
22 23

vezi Monitorul Oficial nr. 164 din 2 aprilie 2001. vezi Monitorul Oficial nr. 187 din 3 martie 2004.

43

Procedura de învestitură a Guvernului constă în : desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-ministru ; solicitarea de către candidatul la funcţia de prim-ministru a votului de încredere ; acordarea votului de încredere ; numirea Guvernului de către şeful statului. Desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-ministru este de competenţa Preşedintelui României, în urma consultãrii partidului care a dobândit majoritatea absolutã în Parlament. În cazul în care nu existã un asemenea partid, desemnarea se va face în urma consultãrii cu toate partidele politice parlamentare. Candidatul la funcţia de prim-ministru are consultãri politice cu partidul sau gruparea de partide politice care a susţinut desemnarea sa, în vederea alcãtuirii noului Guvern şi a programului de guvernare. Candidatul la funcţia de prim-ministru are 10 zile la dispoziţie pentru negocierea listei ministeriabililor, cât şi pentru redactarea programului de guvernare. În urmãtoarea etapã a procedurii de învestiturã are loc dezbaterea pentru acordarea votului de încredere. Programul de guvernare este un document politic, care aparţine în exclusivitate Guvernului şi care, dacã este acceptat, are ca efect acordarea încrederii Parlamentului, pentru realizarea obiectivelor cuprinse în acest act. În cazul neacordãrii votului de încredere, procedura de învestiturã se reia. Dupã obţinerea votului de încredere, Preşedintele României numeşte Guvernul. Guvernul şi primul-ministru vor rãspunde politic exclusiv în faţa Parlamentului. Guvernul, în întregul său, şi fiecare dintre membrii acestuia îşi pot exercita mandatul numai după depunerea jurământului, conform legii, în faţa Preşedintelui României, fapt care atestă că atât Guvernul, cât şi Şeful Statului sunt „autorităţi de vârf ale puterii executive”. 5.2. Organizarea şi funcţionarea Guvernului Guvernul se organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament. Pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercitã urmãtoarele funcţii: - funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare ; - funcţia de reglementare, prin care se asigură cadrul normativ şi instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice; - funcţia de administrare a proprietãţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; - funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern; - funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Şedinţele Guvernului se convoacã şi sunt conduse de primul-ministru. Preşedintele României poate lua parte la şedinţele Guvernului (pe care le şi conduce) în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externã, apãrarea ţãrii, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii. Guvernul se întruneşte sãptãmânal sau ori de câte ori este nevoie. 5.3. Atribuţiile Guvernului A. Atribuţii cu privire la asigurarea executării legilor şi a celorlate dispoziţii normative, date în aplicarea acestora Guvernul exercitã conducerea generalã a autoritãţilor administraţiei publice. Ca urmare, Guvernul efectueazã acte de execuţie şi realizeazã conducerea, în ansamblu, a administraţiei publice, inclusiv a acelor autorităţi care efectueazătot acte de execuţie, de organizare şi aplicare concretă a legilor şi a celorlalte acte normative, prin care se înfăptuieşte politica internă şi externă a ţării. Guvernul asigurã executarea de cãtre organele administraţiei publice a legilor şi a celorlalte acte normative, date în aplicarea acestora. Atunci când se impune, Guvernul poate el însuşi sã adopte hotãrâri (norme obligatorii) pentru executarea unor legi. 44 -

B. Atribuţii vizând conducerea şi controlul activităţii ministerelor şi a celorlate autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale Guvernul are nu numai obligaţia de îndrumare, coordonare şi control a autoritãţilor subordonate pe scarã ierarhicã, ci şi pe aceea de anulare a actelor neconforme cu legea, emise de acestea. Exercitarea acestui drept este înfãptuit de Guvern în mod nemijlocit, dar şi prin reprezentanţii sãi în judeţe şi în municipiul Bucureşti, respectiv prin prefecţi, care conduc în teritoriu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte autoritãţi ale administraţiei publice centrale. Exercitarea dreptului de control al Guvernului prin prefecţi este limitat numai la activitatea autoritãţilor administraţiei publice locale autonome alese şi la actele emise de aceste autoritãţi, prefectul având dreptul sã atace, în instanţa de contencios administrativ, orice act pe care îl considerã ilegal. Anularea propriu-zisã a actului ilegal, nu este de competenţa prefectului, ci numai a instanţei de contencios administrativ. C. Atribuţii în privinţa elaborării proiectelor de legi, pe care le supune spre adoptare Parlamentului Guvernul este cel care are, în primul rând, iniţiativa legislativă. Prioritatea Guvernului, în acest sens, este motivată de rolul care-i revine acestuia în asigurarea îndeplinirii politicii interne şi extrne a statului, prin organizarea şi executarea efectivă a legilor. D. Atribuţii cu privire la desfăşurarea activităţii economico-financiare şi sociale Guvernului îi revin, în mod expres, o seamă de atribuţii, care constau în: - aprobarea strategiilor şi programelor de dezvoltare economică a ţării pe ramuri şi domenii de activitate; - elaborarea proiectelor de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurãrilor sociale de stat ; - asigurarea realizării politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare; - cooperarea cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale; - înfiinţarea, cu avizul Curţii de Conturi, a organelor de specialitate din subordinea sa; - asigurarea administrării proprietãţii publice şi private a statului. E. Atribuţii ale Guvernului în realizarea politicii interne Guvernul are atribuţii importante în ce priveşte apãrarea ordinii de drept, a liniştii publice şi a siguranţei cetãţeanului, precum şi a drepturilor şi libertãţilor cetãţeneşti, securitatea persoanelor şi a bunurilor acestora. Guvernul este obligat sã realizeze mãsurile privitoare la apãrarea ţãrii, la organizarea generalã a forţelor armate, trebuie să asigure buna desfãşurare a alegerilor de la toate nivelurile. F. Atribuţii în domeniul politicii externe Guvernul are obligaţia de a întreprinde măsuri cu privire la negocierea de tratate, acorduri şi convenţii internaţionale care angajează statul român, dar şi de a aproba acordurile interguvernamentale. 5.4. Actele Guvernului Pentru exercitarea atribuţiilor sale, pe baza şi în vederea executãrii legilor, Guvernul adoptã o serie de acte normative şi individuale, menite să reglementeze şi să perfecţioneze relaţiile sociale în cele mai diverse domenii ale administraţiei publice. Guvernul este abilitat sã adopte hotãrâri şi ordonanţe. Dacă hotărârile Guvernului sunt adoptate pentru executarea legilor, ordonanţa guvernamentală este emisă în temeiul unei legi speciale temporale de abilitare, în limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta. Hutărârea de Guvern vizează stabilirea de măsuri sau reguli subsecvente, care să asigure aplicarea corectă a legilor, iar ordonanţa este expresia unei competenţe legislative delegate. Hotãrârea – care poate fi normativã sau individualã – este actul prin care Guvernul îşi îndeplineşte rolul sãu constituţional, privind conducerea generalã a administraţiei publice. Hotãrârea reglementeazã relaţiile sociale care, prin natura lor, sunt inferioare ca importanţã faţã de cele reglementate prin lege. Ordonanţa nu poate fi emisã decât prin delegarea de putere, respectiv, ca urmare a unei legi speciale adoptate de Parlament, de regulã, cu caracter excepţional şi numai pe termen strict delimitat (de exemplu, în perioada vacanţelor parlamentare). Unele dintre ordonanţele care 45

se emit pe baza unei legi speciale de abilitare se supun aprobãrii ulterioare a Parlamentului, în timp ce altele nu mai impun o asemenea mãsurã. În general, vor fi supuse aprobãrii ulterioare a Parlamentului numai acele ordonanţe pentru care legea de abilitare o cere în mod expres. În acelaşi context, sã mai subliniem cã Parlamentul nu poate delega competenţa sa legislativã din domeniul legilor organice, ci numai din cel al legilor ordinare. Ordonanţa de urgenţã este emisã de Guvern în situaţii cu totul deosebite, când, din motive absolut obiective, nu a fost posibilã adoptarea unei legi în procedurã de urgenţã şi nici a uneia de abilitare (art. 115, alin. 4 din Constituţie). Dar şi în aceste situaţii, ea poate sã intre în vigoare numai dupã depunerea acesteia spre dezbatere în procedurã de urgenţã la Camera competentã sã fie sesizatã şi dupã publicarea ei în Monitorul Oficial. Ordonanţele de urgenţã nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertãţile şi îndatoririle prevãzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza mãsuri de trecere silitã a unor bunuri în proprietate publicã. În cazul respingerii, efectele ordonanţei de urgenţã înceteazã o datã cu publicarea legii de respingere. Atunci când Parlamentul o aprobã, ordonanţa de urgenţã intrã în categoria legilor. Atât hotãrârile de Guvern, cât şi ordonanţele adoptate de acesta sunt semnate de primul-ministru, contrasemnate de cãtre miniştri, care au obligaţia punerii lor în executare, şi se publicã în Monitorul Oficial. 5.5. Rãspunderea Guvernului Guvernul rãspunde politic numai în faţa Parlamentului. Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună. Ipotezele de angajare a răspunderii Guvernului au fost grupate în două categorii: - angajarea răspunderii asupra unui program sau a unei declaraţii de politică generală; - angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege. Fiecare membru al Guvernului rãspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia. Sancţiunea corespunzãtoare rãspunderii politice a Guvernului constã în demiterea sa, ca efect al retragerii încrederii acordate la învestiturã, prin adoptarea unei moţiuni de cenzurã, cu votul majoritãţii deputaţilor şi senatorilor (art. 113 alin. 1 din Constituţie). Cât priveşte rãspunderea juridicã a membrilor Guvernului, dacã în cazul rãspunderii politice a membrilor Guvernului, rãspunderea este solidarã, în cazul rãspunderii penale, aceasta este individualã, afectând numai pe acel membru al Guvernului care a comis o infracţiune în timpul exercitãrii funcţiei sale. Procedura de sesizare şi prevederile referitoare la pedepsele complementare, graţierea şi prescripţia pentru infracţiunile comise de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei sunt distincte faţã de infracţiunile prevãzute de legea penalã. Sesizãrile în vederea începerii urmãririi penale, vor fi depuse la Comisiile de specialitate ale Camerei Deputaţilor sau Senatului, în cazul în care miniştrii sunt deputaţi sau, respectiv, senatori, iar pentru cei care nu sunt parlamentari, la Comisia special constituitã de Preşedintele României. În cazul aprobãrii cercetãrii penale, dosarul va fi trimis, de îndatã, ministrului Justiţiei sau, dupã caz, primului-ministru, pentru a proceda potrivit legii. Urmãrirea penalã a membrilor Guvernului, pentru faptele sãvârşite în exerciţiul funcţiei, se efectueazã de cãtre Parchetul de pe lângã Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar judecarea acestora, de cãtre Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, potrivit legii. În condiţiile în care membrii Guvernului au sãvârşit alte fapte infracţionale decât cele comise în exerciţiul funcţiei, ei rãspund potrivit dreptului comun, iar sesizãrile vor fi adresate Procurorului general al Parchetului General de pe lângã Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Acesta, la rândul sãu, dupã ce constatã dacã sesizarea este întemeiatã, o va înainta, dupã caz, fie Preşedintelui Camerei Deputaţilor sau al Senatului, fie Preşedintelui României. Cât priveşte rãspunderea patrimonialã a Guvernului şi a miniştrilor, atât Guvernului, în ansamblu, cât şi miniştrilor, ca autoritãţi ale administraţiei publice, li se aplicã regimul

46

dreptului comun al contenciosului administrativ, când paguba este cauzatã printr-un act administrativ ilegal sau printr-un refuz nejustificat24. 5.6. Remanierea guvernamentală, revocarea unor membri ai Guvernului, încetarea mandatului Guvernului Art. 85 alin. 2 din Constituţie reglementează două cazuri în care Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, revocă şi numeşte pe unii membri ai Guvernului: - remanierea guvernamentală sau - vacanţa postului. Spre deosebire de vacanţa postului, care poate avea loc ca urmare a intervenţiei unuia din cazurile reglementate de Constituţie, potrivit căruia funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, revocării, pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului şi a demiterii, remanierea guvernamentală constituie acea modificare adusă componenţei Guvernului necesară în scopul realizării în mai bune condiţii a Programului de guvernare acceptat de Parlament. Dacă prin propunerea de remaniere se schimbă structura sau compoziţia politică a Guvernului, Preşedintele României va putea exercita atribuţia de revocare şi numire a noilor membri ai Guvernului, numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea primuluiministru. Revocarea constituie un mod de încetare a calităţii de membru al Guvernului, care se realizează de către Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, prevăzut, de altfel, în art. 106 din Constituţie. Revocarea unui membru al Guvernului poate interveni în caz de remaniere guvernamentală sau în cazul în care primul-ministru are motive să propună această măsură. Încetarea mandatului Guvernului poate avea loc în următoarele împrejurări: - la data validării alegerilor parlamentare generale (Guvernul, al cărui mandat a încetat în aceste condiţii, îndeplineşte numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern); - retragerea încrederii acordate Guvernului de către Camera Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi al senatorilor. - primul-ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului, întrucât se află întruna din situaţiile prevăzute de art. 106 din Constituţie (demisie, revocare din funcţie, pierderea drepturilor electorale, deces, stare de incompatibilitate şi alte cazuri prevăzute de lege); - primul-ministru este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile. 5.7. Primul-ministru. Poziţie juridicã şi atribuţii Primul-ministru conduce Guvernul şi coordoneazã activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce-i revin fiecãruia. De asemenea, primul-ministru prezintã Parlamentului declaraţii şi rapoarte cu privire la politica Guvernului şi rãspunde la întrebãrile ori interpelãrile care îi sunt adresate de cãtre deputaţi şi senatori. Atribuţiile primului – ministru sunt detaliate în Legea 90/2001, modificatã şi completatã, cu privire la organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor şi dintre acestea menţionăm: - reprezintã Guvernul în relaţiile cu Parlamentul, Preşedintele României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţionalã, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoritãţi şi instituţii publice, cu partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale; - convoacã şi conduce şedinţele Guvernului, cu excepţia situaţiilor prevãzute de lege25.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 432 Alineatul respectiv are în vedere situaţia când la şedinţa Guvernului participã Preşedintele României şi acesta prezideazã şedinţa.
25

24

47

Primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului Suprem de Apãrare a Ţãrii şi exercitã toate atribuţiile care derivã din aceastã calitate. Primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministeriale. Primul-ministru semneazã hotãrârile şi regulamentele adoptate de Guvern şi contrasemneazã decretele emise de Preşedintele României, în cazul în care Constituţia prevede obligativitatea contrasemnãrii acestora ş.a. Primul-ministru numeşte şi eliberează din funcţie: - conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; - secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului; - personalul din cadrul Cancelariei primului-ministru; - secretarii de stat; - alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege. Primul-ministru interimar este acel membru al Guvernului care a fost desemnat de Preşedintele României, în condiţiile prevederilor art. 107 alin. 3 din Constituţie. 5.8. Membrii Guvernului Guvernul este un organ colegial (format din mai multe persoane – membrii Guvernului). Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au cetãţenia românã şi domiciliul în ţarã, se bucurã de exerciţiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnãri penale şi nu se gãsesc în unul din cazurile de incompatibilitate prevãzute de Legea nr. 161/200326 privind unele mãsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnitãţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. Guvernul este alcãtuit, în afara primului-ministru, din miniştri şi din alţi membri stabiliţi prin lege organicã (de organizare a Guvernului). Este vorba de miniştri-delegaţi, cu însãrcinãri speciale pe lângã primul-ministru, precum şi de miniştrii de stat. Guvernul, cu avizul Curţii de Conturi, poate înfiinţa organe de specialitate (subsecretariate şi secretariate de stat) în subordinea sa. 6. Administraţia publicã centralã de specialitate 6.1. Ministerele. Organizare, atribuţii, acte. Responsabilitatea ministerialã Ministerele reprezintã o categorie distinctã de organe, în cadrul sistemului autoritãţilor administraţiei publice, având rolul de a organiza exercitarea şi a executa în concret legile în anumite domenii şi sectoare de activitate, fiind, prin aceasta, organe de specialitate de resort. Ministerele şi miniştrii se aprobã de cãtre Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la învestiturã. Responsabilitatea ministerelor se “întinde” pe întreg teritoriul ţării, fapt pentru care ministerele sunt autoritãţi centrale ale administraţiei publice. Ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, care realizeazã politica guvernamentalã în domeniile de activitate ale acestora. Ministerele se organizeazã şi funcţioneazã numai în subordinea Guvernului. Ministerele cuprind, de regulã, în structura lor organizatoricã urmãtoarele compartimente: birouri, servicii, direcţii, direcţii generale şi departamente. Ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate şi pot avea în subordine servicii publice deconcentrate, care funcţioneazã în unitãţile administrativ – teritoriale. Conducerea ministerelor se exercitã de cãtre miniştri, ajutaţi de unul sau mai mulţi secretari de stat. Atribuţiile miniştrilor : organizarea, coordonarea şi controlul aplicãrii legilor, ordonanţelor şi hotãrârilor Guvernului, cu aplicarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici; iniţierea şi avizarea unor
26

publicatã în Monitorul Oficial nr. 279 din 21.04.2003

48

proiecte de acte normative; fundamentarea şi elaborarea propunerilor pentru bugetul anual, înaintarea acestora Guvernului României ş.a. Ministrul îşi exercitã atribuţiile de conducere prin instrucţiuni şi ordine. Instrucţiunile – care pot fi elaborate şi în comun, de mai multe ministere sau alte organe interesate – conţin reguli generale, care trebuie urmate în domeniul organismului emitent, precum şi de către organele şi unităţile din subordine. În activitatea ministerelor, ca instrumente de conducere, sunt frecvente şi regulamentele. Având caracter normativ, regulamentele vizează aspecte care privesc organizarea ministerului şi a unităţilor subordonate. Ordinele ministrului sunt acte juridice prin care se dispune rezolvarea unor probleme concrete. Neavând caracter normativ, ordinele sunt acte emise de ministru, pentru aplicarea unor reglemeentări normative. În practica activităţii de conducere a ministerelor sunt frecvente circularele,care întrunesc condiţiile de acte cu caracter explicativ şi de îndrumare şi rezoluţiile, acte de soluţionare a unor aspecte concrete. În fiecare minister se va organiza Cabinetul ministrului, cu personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile legii privind Statutul funcţionarilor publici. Secretarul general al ministerului este o funcţie nou înfiinţată, prin H.G. 43/1998, numai în aparatul de lucru al ministerelor. Numirea şi eliberarea din funcţie a acestuia, precum şi stabilirea atribuţiilor specifice, se fac prin ordin al ministrului. Miniştrii, în calitatea lor de membri ai Guvernului, rãspund atât politic, dar şi civil, contravenţional, disciplinar sau penal, dupã caz, potrivit dreptului comun. 6.2. Alte autoritãţi centrale de specialitate ale administraţiei publice În sistemul administraţiei publice existã şi organe centrale de specialitate, altele decât ministerele (secretariate, agenţii, autoritãţi, comisii, oficii, institute, birouri etc.), care sunt organizate şi funcţioneazã în subordinea Guvernului27 sau a ministerelor ca instituţii publice, cu personalitate juridicã. Se înfiinţează prin hotãrâri ale Guvernului şi au o structurã proprie, iar conducãtorii lor sunt asimilaţi, dupã caz, cu secretarii de stat, subsecretarii de stat sau directorii generali din ministere. Conducãtorii organelor centrale specializate, altele decât ministerele, emit ordine, instrucţiuni, norme metodologice. Ei nu sunt membri ai Guvernului şi sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie prin decizia primului-ministru. Aceste autorităţi îşi desfãşoarã activitatea pe întreg teritoriul ţãrii, prin servicii deconcentrate. Exemple : Autoritatea Naţionalã de Reglementare în Domeniul Energiei, Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spãlãrii Banilor, Agenţia Nuclearã, Agenţia Naţionalã a Funcţionarilor Publici ş.a. 6.3. Autoritãţile autonome ale administraţiei publice centrale Autoritãţile administrative autonome pot fi constituite numai prin legi organice, fiind exceptate acele autoritãţi înfiinţate direct prin Constituţie (Consiliul Suprem de Apãrare a Ţãrii, Serviciul Român de Informaţii, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciile Publice de Radio şi Televiziune şi Consiliul Legislativ). Între autoritãţile centrale autonome, înfiinţate prin legi organice, menţionãm Consiliul Naţional al Audiovizualului, Banca Naţionalã, Fondurile Proprietãţii Private etc. Autorităţile de mai sus sunt organe executive, pentru că activitatea lor se desfăşoară pe baza legii şi în vederea executãrii ei. 7. Administraţia publicã localã 7.1. Consideraţii cu privire la organizarea administraţiei publice locale Administraţia publică locală este totalitatea autoritãţilor cu competenţã generalã sau specialã, chemate sã satisfacã cerinţele şi interesele generale ale populaţiei unei unitãţi administrativ – teritoriale (judeţ, comunã, oraş). Administraţia publică locală este organizată şi funcţionează la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale ale României : comune, oraşe28 şi judeţe.
27 28

vezi Mircea Preda, Op. cit., p. 182. În condiţiile legii, unele oraşe au fost declarate municipii, pe baza unor criterii speciale.

49

Administraţia publicã localã – în cadrul unitãţii administrativ-teritoriale – îşi realizeazã sarcinile prin servicii proprii sau deconcentrate cu atribuţii corespunzãtoare la nivelul comunei, oraşului şi al judeţului. Între administraţia publică centrală şi cea locală există unele delimitări determinate de principiul autonomiei locale. În comune şi oraşe, administraţia publicã localã se realizeazã prin consiliile locale şi primarii aleşi conform legii, aceste instituţii alcãtuind autoritãţile administraţiei publice locale, prin care se realizeazã autonomia localã. La nivelul judeţelor, consiliile judeţene, în calitate de autoritãţi ale administraţiei publice, realizeazã autonomia localã în judeţe. Din cele de mai sus, rezultă că prin administraţie publicã înţelegem activitatea pe care o desfãşoarã autoritãţile administrativ-teritoriale organizate pe baza principiului autonomiei locale. 7.2. Principiile de bazã ale organizãrii şi funcţionãrii administraţiei publice locale Din prevederile corelate ale Constituţiei, Legilor nr. 215/2001 a administraţiei publice locale şi 67/2004, rezultă că organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale are la bazã urmãtoarele principii: 1. Principiul autonomiei locale ; 2. Principiul descentralizãrii ; 3. Principiul deconcentrãrii serviciilor publice ; 4. Principiul eligibilitãţii autoritãţilor administraţiei publice locale ; 5. Principiul legalitãţii ; 6. Principiul consultãrii cetãţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. 7.2.1. Principiul autonomiei locale. Ca o consecinţã a aplicãrii principiului autonomiei locale (consacrat expres de Constituţie şi de Legea nr. 215/2001), autoritãţile comunale/orãşeneşti nu sunt subordonate faţã de vreo autoritate judeţeanã sau centralã. Între consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, şi consiliul judeţean, pe de altã parte, nu este nici un raport de subordonare. Nu existã raporturi de subordonare nici între consiliul local/primar, pe de o parte, şi prefect, minister, departament central, pe de altã parte. În relaţiile cu organele locale, organelor centrale, respectiv judeţene, le revin doar urmãtoarele drepturi: de a le organiza activitatea; de a le da îndrumãri; de a executa controlul general asupra diferitelor activitãţi cu caracter economico-financiar, juridic, organizatoric, cultural etc.; de a solicita anularea actelor ilegale. Conform Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, autonomia locală este dreptul şi capacitatea efectivã a autoritãţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivitãţilor locale pe care le reprezintã, treburile publice, în condiţiile legii. Acest drept se exercitã de cãtre consiliile locale şi primari, precum şi de cãtre consiliile judeţene, autoritãţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Colectivitatea localã reprezintă totalitatea locuitorilor din unitatea administrativteritorialã. Autonomia locală este numai administrativă şi financiară şi este exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege. Autonomia localã conferã autoritãţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, sã aibã iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date, în mod expres, în competenţa altor autoritãţi publice. Pentru realizarea autonomiei locale, autoritãţile administraţiei publice din comune, oraşe şi judeţe elaboreazã şi aprobã bugete de venituri şi cheltuieli, având dreptul ca, în condiţiile legii, sã instituie şi sã perceapã impozite şi taxe locale. Autonomia localã reprezintã atât un drept, cât şi o obligaţie pentru autoritãţile reprezentative ale colectivitãţilor locale, care au misiunea de a gestiona şi rezolva toate problemele populaţiei din raza lor administrativ-teritorialã. 50

7.2.2. Principiul descentralizãrii. Descentralizarea este un regim juridic opus centralizării. Descentralizarea se caracterizeazã prin aceea cã rezolvarea problemelor de interes local nu se face de funcţionari numiţi de la centru, ci de cãtre cei aleşi de corpul electoral sau desemnaţi de aceştia29. Autoritãţile locale nu sunt subordonate ierarhic celor centrale, iar actele lor, chiar dacã nu sunt conforme cu legea, nu pot fi anulate de acestea din urmã (în cadrul sistemului administrativ), ci de cãtre autoritãţi din afara acestuia – din sfera puterii judecãtoreşti, ori în cadrul unui sistem jurisdicţional special constituit. Descentralizarea administrativã constã în recunoaşterea personalitãţii juridice unitãţilor administrativ-teritoriale, existenţa autoritãţilor publice care le reprezintã şi care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, dar care sunt supuse unui control special (tutelã administrativã). Elementele specifice descentralizãri administrative care caracterizeazã administraţia publicã din România sunt urmãtoarele30: - rezolvarea problemelor locale care intereseazã comuna, oraşul sau judeţul este datã în competenţa autoritãţilor administraţiei publice locale; - persoanele care alcãtuiesc aceste autoritãţi (consilierii locali, consilierii judeţeni, primarii) sunt aleşi de cãtre locuitorii localitãţii sau judeţului, iar ceilalţi funcţionari publici, din serviciile publice ale acestor autoritãţi sunt desemnaţi de cãtre respectivele autoritãţi; - raporturile dintre autoritãţile administraţiei publice locale din comune şi oraşe şi autoritãţile administraţiei publice la nivel judeţean se bazeazã pe principiile autonomiei, legalitãţii, responsabilitãţii, cooperãrii şi solidaritãţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ. În relaţiile dintre autoritãţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altã, nu existã raporturi de subordonare; între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene, pe de altã parte, nu existã raporturi de subordonare; - imposibilitatea autoritãţii centrale de a anula actele (chiar şi cele ilegale) ale autoritãţilor locale descentralizate. În acest sens, nici o autoritate a administraţiei publice centrale (Guvern, ministere) nu are competenţa sã anuleze, sã modifice sau sã suspende un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul judeţean sau de primar, aşa cum ar putea-o face, de pildã, Guvernul cu un act emis de un ministru sau de prefect. La rândul sãu, nici prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, care are rolul sã “vegheze ca activitatea consiliilor locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor consiliilor judeţene sã se desfãşoare în conformitate cu prevederile legii”, nu poate anula sau suspenda un act adoptat sau emis de autoritãţile administraţiei publice locale, ci cel mult sã solicite acest lucru unei autoritãţi din sfera altei puteri a statului – instanţei judecãtoreşti. Fiecare dintre unitãţile administrativ-teritoriale (comunã, oraş, municipiu, judeţ) dispune de un patrimoniu propriu, distinct de cel al statului şi de un buget propriu, pe care le gestioneazã în condiţiile legii, în vederea satisfacerii intereselor şi trebuinţelor locale. 7.2.3. Principiul deconcentrãrii serviciilor publice. Deconcentrarea administrativă este o treaptã, situatã între centralizare şi descentralizare administrativã, fiind o “centralizare atenuatã” sau “o slabã descentralizare”.31 Conducãtorii instituţiilor deconcentrate sunt numiţi de cãtre miniştri, au competenţa sã rezolve problemele din domeniul respectiv care apar în unitatea administrativ-teritorialã, iar actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhice. Numirea sau eliberarea din funcţie a conducãtorilor acestor servicii se face numai cu avizul consultativ al prefectului.

Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Partea generalã Casa Editorialã “Calistrat Hogaş”, Bucureşti, 1995, p. p. 287-288 30 Mircea Preda, ibidem, p. p. 298-301 31 Mircea Preda, op. cit., 1995, p. 301

29

51

Deconcentrarea serviciilor publice nu vizeazã în mod obligatoriu transferarea tuturor activitãţilor de la nivel central, la cel judeţean sau local (ceea ce nu este nici necesar nici oportun). La nivelul unitãţilor administrativ-teritoriale sunt organizate servicii publice ale organelor centrale, care au, de regulã, dublã subordonare: pe verticalã – organului central, iar pe orizontalã – prefectului. În categoria acestora intrã direcţiile sanitare, direcţiile de statisticã, inspectoratele şcolare ş.a.m.d. Autoritãţile administraţiei publice locale, care presteazã servicii de interes local, sunt consiliile locale şi primarii, ca unitãţi autonome, precum şi consiliile judeţene care coordonează activitatea consiliilor locale comunale, orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Sunt şi o seamã de instituţii publice care presteazã servicii cãtre populaţie. Ele se înfiinţeazã prin lege sau potrivit legii, de Parlament, Guvern, ministere şi alte autoritãţi de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de cãtre consiliile judeţene sau locale. În aceastã categorie intrã, între altele, instituţii de învãţãmânt, dispensare, policlinici, spitale, biblioteci etc. Alte tipuri de servicii publice sunt cele prestate de regiile autonome de construcţii, transport, comunicaţii, salubritate etc. şi care se înfiinţeazã prin hotãrâri de Guvern sau ale consiliilor judeţene sau locale. În sfârşit, unele asociaţii şi fundanţii, care pot fi înfiinţate şi de persoane particulare, fãrã scop lucrativ sau non-profit, intrã, de asemenea, în cadrul unitãţilor care presteazã unele servicii publice. 7.2.4. Principiul eligibilitãţii. Acest principiu nu este formulat expres de Constituţie, dar este cuprins în prevederile Legilor nr. 215/2001 şi nr. 67/2004, care privesc administraţia publicã localã şi respectiv alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale. Dat fiind natura lor juridicã, aceste autoritãţi nu sunt ale statului şi, ca urmare, nu exercitã nici una din puterile statului. Raţiunea de a fi a consiliilor locale şi judeţene, precum şi a primarilor constã numai în a administra/gestiona treburile unităţilor administrativ – teritoriale în care sunt alese, de a sluji şi rezolva interesele colectivitãţilor respective, într-un cuvânt, ale electoratului. Aşadar, puterea lor nu este determinatã de puterea statului, nu derivã din aceasta, ci din mandatul ce le-a fost încredinţat de alegãtori, în numele cãrora acţioneazã şi pe care-i reprezintã. Pentru ca acţiunile autoritãţilor alese sã fie eficiente şi sã producã efecte juridice, acestea trebuie recunoscute de stat - în calitatea sa de reprezentant al întregii naţiuni. În virtutea recunoaşterii lor de cãtre stat, recunoaştere care este condiţionatã de valabilitatea scrutinului electoral, primarii, consiliile comunale şi judeţene sunt încadrate în ordinea juridicã a statului, acţiunile lor fiind considerate a fi în conformitate cu legea. 7.2.5. Principiul legalitãţii. Legalitatea înseamnã respectarea cu stricteţe a unei norme de drept. La starea de legalitate se ajunge fie prin respectarea unei dispoziţii legale de bunãvoie, fie prin aplicarea silitã a legii de cãtre forţa de constrângere a puterii publice. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale prevede, în mod expres principiul legalitãţii, cãruia trebuie sã i se subordoneze organizarea şi funcţionarea tuturor autoritãţilor administraţiei publice locale. Principiul legalitãţii se aplicã în administraţia publicã localã, privitã în toatã complexitatea sa. În consecinţã, toate aspectele organizatorice şi funcţionale, respectiv consacrarea structurilor organizatorice ale autoritãţilor administraţiei publice locale, componenţa, modul de constituire, atribuţiile, competenţele şi modul lor de funcţionare, la care se adaugã actele pe care le emanã, ca şi raporturile şi relaţiile lor cu alte autoritãţi publice sau structuri organizatorice din ţarã şi strãinãtate, trebuie sã fie în strictã conformitate cu legea (cu prevederile Constituţiei, dar şi cu cele ale legilor şi ale celorlalte acte normative în vigoare). Se înţelege că nerespectarea legilor este sinonimă cu încălcarea principiului legalităţii, atrăgând consecinţele juridice corespunzătoare. 52

7.2.6. Principiul consultãrii cetãţenilor în soluţionarea problemelor de interes deosebit. Legea administraţiei publice locale obligã la consultarea locuitorilor, prin referendum, în situaţia oricãror modificãri ale limitelor teritoriale ale judeţului. Problemele de interes deosebit din unitãţile administrativ-teritoriale şi subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor pot fi supuse, în condiţiile legii, aprobãrii locuitorilor, prin referendum local. Referendumul local se poate organiza în toate satele şi localitãţile componente ale comunei sau oraşului ori numai în unele dintre acestea. În cazul referendumului la nivel judeţean, acesta se poate desfãşura în toate comunele şi oraşele din judeţ ori numai în unele dintre acestea, care sunt direct interesate. De regulã, referendumul are un caracter consultativ, de aceea rezultatul sãu nu este obligatoriu, ci doar orientativ. Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, dupã caz, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean. 8. Autoritãţile deliberative comunale, orãşeneşti şi municipale – consiliile locale 8.1. Consiliul local. Consideraţii generale Constituţia României, precum şi dispoziţiile Legii nr. 215/2001 privind administraţia publicã localã, stipuleazã cã autoritãţile administraţiei publice locale prin care se realizeazã autonomia în oraşe şi comune sunt consiliile locale şi primarii aleşi în condiţiile legii. În conformitate cu aceleaşi dispoziţii, aceste autorităţi se organizează şi funcţionează în comune şi oraşe, prin genericul „oraşe” înţelegând şi municipiile. Consiliile locale se pot organiza şi în subdiviziunile unor municipii. Astfel de subdiviziuni sunt organizate, deocamdată, numai în Bucureşti şi sunt denumite sectoare. 8.2. Alegerea consiliului local Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale32 reglementeazã regimul alegerilor atât pentru consiliile locale şi judeţene, cât şi pentru primari, astfel cã prevederile referitoare la consiliile locale, pe care le tratãm în prezenta secţiune, sunt valabile şi celorlaltor douã categorii de autoritãţi ale administraţiei publice locale. Consiliile locale se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Numãrul membrilor fiecãrui consiliu local se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de populaţia comunei sau a oraşului, raportatã de Institutul Naţional de Statisticã şi Studii Economice, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Potrivit Constituţiei şi Legii nr. 67/2004, o persoanã fizicã trebuie sã îndeplineascã, cumulativ, urmãtoarele condiţii pentru a fi ales consilier: - sã aibã drept de vot; - vârsta de cel puţin 23 de ani; - cetãţenia românã; - domiciliul în comuna respectivã sau în respectivul oraş; - sã nu le fie interzisã asocierea în partide politice; - dacã candideazã independent, trebuie sã îndeplineascã şi condiţia listei de susţinãtori. Legea nr. 161/2003 privind unele mãsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnitãţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei prevede incompatibilitatea funcţiei de consilier cu alte funcţii sau calităţi : funcţia de primar sau viceprimar; funcţia de prefect sau subprefect; calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncã în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv; funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la regiile autonome şi societãţile comerciale de interes
32

Legea nr. 67/2004, pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale, publicatã în M.Of. nr. 271/2004.

53

local, înfiinţate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeţean respectiv sau la regiile autonome şi societãţile comerciale de interes naţional care îşi au sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ-teritorialã respectivã ş.a. O persoanã nu poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier local şi un mandat de consilier judeţean. Starea de incompatibilitate intervine dupã validarea celui de-al doilea mandat. Propunerile de candidaţi pentru consilierii locali (şi primari) se fac pe circumscripţii electorale de cãtre partidele politice sau alianţele politice (instituite potrivit legii partidelor politice), alianţele electorale sau organizaţiile cetãţenilor aparţinând minoritãţilor naţionale, care participã la alegeri, cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor. Acestea pot propune o listã de candidaţi în fiecare circumscripţie electoralã pentru consiliul local (şi consiliul judeţean). Se pot propune şi candidaturi independente, în condiţiile Legii pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale însã, nu se admit liste de candidaţi independenţi pentru funcţia de consilier. Candidaţii independenţi pentru funcţia de consilier trebuie sã fie susţinuţi de minim 1% din numãrul total al alegãtorilor înscrişi în listele electorale permanente. Biroul electoral de circumscripţie examineazã întrunirea condiţiilor prevãzute de lege atât pentru lista de candidaturi, cât şi pentru candidaţi, înregistrându-le pe cele care sunt legale. Campania electoralã începe cu 30 de zile înainte de data desfãşurãrii alegerilor, şi se încheie în ziua de sâmbãtã care precedã data alegerilor, la ora 7.00. Nerespectarea regulilor cu privire la desfãşurarea campaniei electorale reprezintã contravenţie. În campania electoralã, candidaţii, formaţiunile politice, alianţele şi cetãţenii au dreptul sã-şi exprime opiniile în mod liber şi fãrã nici o discriminare, prin mitinguri, adunãri, utilizând televiziunea, radioul, presa şi celelalte mijloace de informare în masã. În timpul campaniei electorale se asigurã candidaţilor, în mod nediscriminatoriu, spaţii corespunzãtoare pentru a se întâlni cu alegãtorii. Primarii sunt obligaţi ca, pânã la declanşarea campaniei electorale, sã stabileascã, prin dispoziţii, locurile speciale pentru afişaj electoral. Aceste locuri vor fi situate în zone frecventate de cetãţeni, fãrã stânjenirea circulaţiei pe drumurile publice şi a celorlalte activitãţi din localitãţile respective. Mijloacele folosite în campania electoralã nu pot contraveni ordinii de drept. Votarea are loc într-o singurã zi, ea începe la ora 7 şi se terminã la ora 21. La desfãşurarea operaţiunilor de votare pot asista observatori strãini şi observatori interni, acreditaţi în acest sens. Alegãtorii vor vota numai la secţia unde au fost înscrişi în listele electorale. Dupã încheierea votãrii, preşedintele biroului electoral al secţiei de votare procedeazã la anularea buletinelor de vot rãmase neîntrebuinţate şi la deschiderea urnelor, în prezenţa membrilor biroului. Preşedintele va citi cu voce tare, la deschiderea fiecãrui buletin, lista de candidaţi care a fost votatã sau, dupã caz, numele şi prenumele candidatului independent sau al candidatului pentru funcţia de primar votat şi va arãta buletinul de vot celor prezenţi. Buletinele nule (care nu poartã ştampila de control a secţiei de votare, buletinele de alt model decât cel legal aprobat, buletinele care nu au ştampila “votat” sau la care ştampila este aplicatã pe mai multe patrulatere sau în afara acestora) nu intrã în calculul voturilor exprimate. Dupã numãrarea voturilor, preşedintele biroului electoral al secţiei de votare încheie câte un proces–verbal, în douã exemplare. Procesele – verbale se vor semna de preşedinte şi membrii biroului electoral al secţiei de votare şi vor purta ştampila acesteia Pentru consiliul local, consiliul judeţean şi pentru primar se întocmeşte câte un dosar care va cuprinde: procesele-verbale şi contestaţiile privitoare la operaţiunile electorale ale secţiei, precum şi buletinele nule şi cele contestate. Dosarele sigilate şi ştampilate se vor înainta biroului electoral de circumscripţie de cãtre preşedintele biroului electoral al secţiei de votare, cu pazã militarã, în cel mult 24 de ore de la încheierea votãrii. Biroul electoral de circumscripţie procedeazã la totalizarea voturilor exprimate şi la atribuirea de mandate. În acest scop, biroul electoral de circumscripţie consemneazã, pe întreaga circumscripţie, separat pentru fiecare listã de candidaţi sau candidaţi independenţi, numãrul de voturi obţinute. Alegerile pentru consilieri (cât şi pentru primari) sunt valabile, indiferent de numãrul alegãtorilor care au participat la vot. 54

Atribuirea mandatelor se face de cãtre biroul electoral de circumscripţie în ordinea înscrierii candidaţilor pe listã şi începe cu lista de candidaţi pentru care au fost exprimate cele mai multe voturi. Candidaţii înscrişi pe liste, care nu au fost aleşi sunt declaraţi supleanţi în listele respective. În caz de vacanţã a mandatelor de consilieri aleşi, supleanţii vor ocupa locurile devenite vacante, în ordinea în care au fost înscrişi pe liste. Biroul electoral de circumscripţie încheie un proces-verbal pentru consiliul local, privind toate operaţiunile electorale, centralizarea voturilor şi constatarea rezultatelor alegerilor. Procesele-verbale se semneazã de cãtre preşedinte şi ceilalţi membri ai biroului electoral de circumscripţie şi vor purta ştampila acesteia. Procesul-verbal, împreunã cu întâmpinãrile, contestaţiile şi procesele-verbale pentru care au avut loc alegerile, primite de la birourile electorale ale secţiilor de votare, formând câte un dosar încheiat, sigilat şi semnat de membrii biroului electoral de circumscripţie, se înainteazã judecătoriei în raza căreia se află unitatea administrativ-teritorială, în vederea validãrii, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, cu modificãrile ulterioare. 8.3. Statutul aleşilor locali Prin Legea nr. 393/200433, modificată şi completată, se reglementează statutul aleşilor locali, care sunt consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al Municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene. Este asimilat aleşilor locali şi delegatul sătesc. Protecţia legală a aleşilor locali. În exercitarea mandatului, aleşii locali sunt în serviciul colectivităţii, fiind ocrotiţi de lege. Libertatea de opinie şi de acţiune în exercitarea mandatului alesului local este garantată prin Statut, astfel încât aleşii locali nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului lor. Drepturile aleşilor locali. Art. 28 – 31 din Statutul aleşilor locali reglementează suspendarea contractului de muncă sau a actului de numire pe timpul exercitării mandatului de primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean, reluarea activităţii în executarea contractului de muncă sau a actului de numire, la încetarea mandatului, precum şi imposibilitatea modificării sau desfacerii contractului de muncă ori a eliberării din funcţie pe motive ce nu le sunt imputabile, timp de 2 ani de la data încetării mandatului. Alte drepturi ale aleşilor locali, stabilite prin Statutul aleşilor locali sunt: dreptul de iniţiativă în promovarea actelor administrative, individual sau în grup; dreptul consilierilor (nu şi al preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene) la indemnizaţie de şedinţă, pentru participarea la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate; dreptul consilierilor la decontarea cheltuielilor făcute în exercitarea mandatului; dreptul primarilor, viceprimarilor, al preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene la o indemnizaţie lunară; dreptul de a beneficia de plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare profesională, organizate de instituţii specializate, în decursul mandatului, potrivit hotărârii consiliului local sau judeţean; etc. Obligaţiile aleşilor locali. Potrivit art. 45 din Statut, aleşii locali, în calitate de reprezentanţi ai colectivităţilor locale, au îndatorirea de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funcţiilor autorităţilor locale din care fac parte sau pe care le reprezintă, cu bunăcredinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de colectivitatea care i-a ales. În Statut se prevede obligaţia consilierilor locali şi judeţeni de a respecta Constituţia şi legile ţării, precum şi regulamentul de funcţionare a consiliului, să se supună regulilor de curtoazie şi disciplină şi să nu folosească în cuvântul lor sau în relaţiile cu cetăţenii expresii injurioase, ofensatoare sau calomnioase. De asemenea, aleşii locali sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională, să dea dovadă de cinste şi corectitudine, să nu ceară, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase materiale sau alte avantaje. Incompatibilităţi privind aleşii locali. Aceste cazuri sunt precizate în Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare (art. 87 alin. 1; art. 88 alin. 1).

Legea nr. 393 / 2004 privind statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912/07.10.2004;

33

55

Registrul de interese. Potrivit art. 74 alin.1 al Statutului, aleşii locali sunt obligaţi să îşi facă publice interesele personale printr-o declaraţie pe propria răspundere, depusă în dublu exemplar la secretarul unităţii administrativ-teritoriale respective. Un exemplar al acestei declaraţii se păstrează de către secretar într-un dosar special, numit registru de interese. Al doilea exemplar al declaraţiei se transmite la subprefectul care a preluat atribuţiile secretarului general al prefecturii. Acesta le păstrează într-un dosar special denumit registru general de interese. Registrul de interese are caracter public, putând fi consultat de către orice persoană, în condiţiile Legii 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public. Răspunderea aleşilor locali. Potrivit art. 55 din Statut, aleşii locali răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin. Consilierii răspund în nume propriu pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe care le-au votat. 8.4. Constituirea consiliilor locale Consiliile locale sunt compuse din consilieri locali aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte, potrivit Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, modificată şi completată prin Legea nr. 286/2006, prin ordin al prefectului, în funcţie de numărul locuitorilor comunei, oraşului sau municipiului, raportat la Institutul Naţional de Statistică, la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, în anumite proporţii precizate în art. 29 al legii. Potrivit art. 29 al Legii 215/2001, modificată prin Legea 286/2006, validarea alegerii consilierilor locali se face de către judecătoria în raza căreia se află unitatea administrativteritorială, de către un judecător desemnat de preşedintele instanţei. Cererea de validare se depune în termen de 3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor, în condiţiile legii, şi se judecă: - de urgenţă şi cu precădere; - în şedinţă publică, fără citarea părţilor; - în termen de 10 zile de la data depunerii. Cererea de validare se soluţionează prin hotărâre executorie, supusă căilor de atac prevăzute în procedura contencioasă. Instanţa se va pronunţa în termen de 10 zile de la data introducerii cererii de apel sau recurs, după caz. Invalidarea mandatului unui consilier poate interveni într-unul din următoarele cazuri: - dacă se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate; - dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condiţiile legii. Constituirea consiliilor locale se va face în termen de 25 de zile de la data alegerilor34. Convocarea consilierilor pentru şedinţa de constituire se face de cãtre prefectul judeţului, în termen de maximum 5 zile de la pronunţarea hotărârii de validare în condiţiile art. 29 al legii. La şedinţa de constituire participă prefectul sau reprezentantul său, precum şi primarul sau, după caz, candidatul declarat câştigător la alegerile pentru funcţia de primar. Şedinţa se desfăşoară legal dacă participă cel puţin majoritatea consilierilor locali aleşi şi validaţi. Dacă această majoritate nu se întruneşte, şedinţa se organizează din nou, în aceleaşi condiţii, peste 3 zile.Dacă nici după 3 convocări consiliul local nu se poate întruni din cauza absenţei nemotivate a consilierilor locali, instanţa va declara, prin hotărâre, vacante locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat la oricare din cele trei convocări. Dacă aceste locuri nu pot fi ocupate de supleanţi, potrivit legii, se vor organiza alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de zile. Lucrările şedinţei de constituire a Consiliului local sunt conduse de către cel mai în vârstă consilier local, ajutat de cei mai tineri 2 consilieri locali, cu asistenţa de specialitate a secretarului unităţii administrativ-teritoriale, care va întocmi şi procesul-verbal al şedinţei.

34

În prealabil, dupã stabilirea rezultatului votãrii, respectiv dupã stabilirea numãrului de consilieri prevãzut de lege pentru consiliul local, sunt eliberate certificate prin care se dovedeşte alegerea fiecãrui consilier. Dupã îndeplinirea acestei proceduri, este posibilã constituirea consiliului local, ca autoritate, format din consilieri aleşi.

56

Consilierii locali ale căror mandate au fost validate depun, în faţa consiliului local, un jurământ, al cărui text este prevăzut de art. 34 alin. 1 din Legea nr. 215/2001. Consiliul local se declară legal constituit dacă majoritatea consilierilor locali validaţi au depus jurământul. Constituirea consiliului local se constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii consilierilor locali validaţi. După declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii săi, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de maximum 3 luni, care va conduce şedinţele consiliului şi va semna hotărârile adoptate de acesta. 8.5. Atribuţiile consiliilor locale Atribuţiile consiliului local sunt precizate de art. 36 al Legii 215/2001, republicată. Atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilo publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local: - aprobă statutul comunei, oraşului sau municipiului, precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local; - aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale regiilor autonome de interes local; - exercită, în numele unităţii administrativ-teritoriale, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome, în condiţiile legii. Atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului: - aprobã, la propunerea primarului, bugetul local, împrumuturile, virãrile de credite şi modul de utilizare a rezervei bugetare; - aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică locală, prin emisiuni de titluri de valoare în numele unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii; - stabileşte impozite şi taxe locale, precum şi taxe speciale, în condiţiile legii ; - aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes local, în condiţiile legii; - aprobă strategiile pentru dezvoltarea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale. Atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului: - hotãreşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publicã a comunei sau oraşului, dupã caz, precum şi a serviciilor publice de interes local; - hotãrãşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privatã a comunei sau oraşului; - avizează sau aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor. Atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni: - înfiinţeazã instituţii publice, societãţi comerciale şi servicii publice de interes local; asigurã condiţiile materiale şi financiare necesare pentru buna funcţionare a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, sãnãtate, culturã, tineret şi sport, apãrarea ordinii publice, apãrarea împotriva incendiilor şi protecţia civilã, de sub autoritatea sa, urmãreşte şi controleazã activitatea acestora; - hotărâşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit legii, personalului sanitar şi didactic; - sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase; - aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale. Atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern: - hotărăşte, în condiţiile legii, asocierea sau cooperarea cu persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local; 57

- hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea comunei, oraşului sau municipiului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte ţări etc. Consiliul local îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin lege. 8.6. Funcţionarea consiliilor locale Consiliul local îşi exercitã mandatul pentru o perioadã de 4 ani, de la data constituirii pânã la data declarãrii ca legal constituit a noului consiliu ales (perioadă care se poate prelungi, în caz de război sau catastrofă, prin lege organică). Şedinţa este principala formă de lucru a consilierilor şi reprezintă forma juridică prin care consiliile locale realizează atribuţiile ce le revin prin lege, în calitatea lor de autorităţi administrative, autonome şi deliberative. Consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare lunar, la convocarea primarului, sau în şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel puţin o treime din numãrul membrilor consiliului. Consiliul poate fi convocat de îndatã, în caz de forţã majorã şi de maximã urgenţã, pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraşului. În Regulamentul de organizare şi funcţionare pe care îl adoptă fiecare consiliu sunt prevăzute modul concret de desfăşurare a şedinţei şi condiţiile care trebuie să asigure buna desfăşurare a şedinţelor. După constituire, consiliul local îşi organizează comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate, comisii din care vor face parte numai consilieri locali. Şedinţele consiliului local sunt, de regulã, publice. În cazuri cu totul deosebite, prin votul majoritãţii consilierilor, este posibil ca desfãşurarea unor şedinţe sã aibã loc cu uşile închise. Dezbaterile din şedinţele de consiliu se consemneazã într-un proces – verbal semnat de consilierul care conduce şedinţele de consiliu şi de secretarul unitãţii administrativ-teritoriale. În executarea atribuţiilor ce la revin, consiliile locale adoptã hotãrâri care, fiind acte administrative, sunt obligatorii şi executorii, în mãsura în care respectã legea. Hotãrârile consiliilor locale sunt normative sau au caracter individual. Hotãrârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţa publicã, iar cele individuale, de la data comunicãrii. Hotărârile se adoptã, de regulã, cu votul majoritãţii membrilor prezenţi, în afarã de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altã majoritate. 8.7. Dizolvarea consiliului local, suspendarea mandatului de consilier local şi încetarea de drept a mandatului de consilier local Legea 215/2001 prevede două modalităţi de dizolvare a consiliului local: de drept sau prin referendum local. Consiliul local se dizolvă de drept: a) în cazul în care nu se întruneşte timp de două luni consecutive; b) în cazul în care nu adoptă, în 3 şedinţe ordinare consecutive, nici o hotărâre; c) în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi. Dacă intervine unul dintre aceste cazuri, dizolvarea consiliului local va fi pronunţată de instanţa de contencios administrativ (care poate fi sesizată de către primar, viceprimar, secretarul unităţii administrativ-teritoriale sau de orice altă persoană interesată), prin hotărâre definitivă care se comunică prefectului. Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de către cel puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi pe listele electorale ale unităţii administrativ-teritoriale. Referendumul se organizează de către o comisie numită prin ordin al prefectului şi alcătuită dintr-un reprezentant al acestuia, câte un reprezentant al primarului, al consiliului local şi al consiliului judeţean şi un judecător de la judecătoria în a cărei jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială respectivă. Referendumul este valabil dacă se prezintă la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul locuitorilor cu drept de vot. Consiliul local se dizolvă dacă se pronunţă în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate. Suspendarea de drept a mandatului de consilier intervine numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Suspendarea mandatului. Suspendarea durează până la încetarea măsurii arestării preventive. 58

Cazurile de încetare de drept a mandatului de consilier, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, sunt prevăzute de art. 9 alin. 2 din Statutul aleşilor locali, respectiv: demisie; schimbarea domiciliului într-o altã unitate administrativ-teritorialã; imposibilitatea exercitãrii mandatului pe o perioadã mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevãzute de lege; condamnarea la o pedeapsã privativã de libertate, prin hotãrâre judecãtoreascã rãmasã definitivã; punerea sub interdicţie judecãtoreascã; pierderea drepturilor electorale; deces. 9. Primarul şi viceprimarul 9.1. Alegerea, validarea şi mandatul primarului Primarii, autoritãţi executive, prin care se realizează autonomia localã în comune şi oraşe, sunt aleşi conform Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale. Mandatul primarului, care este de 4 ani, poate fi prelungit, prin lege organicã, pe timp de rãzboi sau catastrofã. În vederea alegerii primarului se depun candidaturi separate de cãtre partide, alianţe politice, alianţe electorale, organizaţiile cetãţenilor aparţinând minoritãţilor naţionale, ori candidaturi independente. Pentru funcţia de primar, candidaţii independenţi trebie sã prezinte o listã de susţinãtori, care trebuie sã cuprindã minimum 2% din numãrul total al alegãtorilor înscrişi în listele electorale permanente. Centralizarea rezultatelor votãrii pentru funcţia de primar se face de biroul electoral de circumscripţie, candidatul care a întrunit majoritatea voturilor exprimate fiind declarat primar. Dacã nici unul dintre candidaţi n-a întrunit majoritatea, în cel mult douã sãptãmâni se organizeazã un nou tur de scrutin, la care participã doar candidaţii clasaţi pe primele douã locuri. Învingãtor în acest tur de scrutin este declarat candidatul care a obţinut cel mai mare numãr de voturi. În caz de paritate de voturi a cel puţin doi candidaţi la funcţia de primar, se declarã balotaj şi se organizeazã noi alegeri, în acelaşi termen – de douã sãptãmâni – la care vor participa candidaţii care s-au aflat în situaţia de balotaj. Chiar dacã alegerile pentru funcţia de primar au loc concomitent cu cele pentru consiliul local, biroul electoral de circumscripţie încheie procese-verbale separate, în care consemneazã rezultatul alegerilor pentru consiliul local şi, respectiv, pentru primar. Biroul electoral de circumscripţie, funcţie de rezultatul votului, elibereazã certificatul doveditor al alegerii primarului. Procesul-verbal, încheiat de acelaşi birou care consemneazã acest fapt, se înainteazã, pentru validare, în cel mult 48 de ore, la judecãtoria în a cãrei razã teritorialã se aflã localitatea pentru care a fost ales, iar în cazul primarului general al Capitalei, dosarul se înainteazã la Tribunalul Municipiului Bucureşti. Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data alegerilor. Rezultatul validãrii se prezintã de cãtre un magistrat sau un delegat al prefectului, în şedinţa de constituire a consiliului local sau, dupã caz, într-o şedinţã extraordinarã a acestuia. Urmează depunerea jurământului de către primar. Legea nr. 161/2003 prevede funcţii şi calitãţi incompatibile cu funcţia de primar (aplicabile, în acelaşi timp, viceprimarului, primarului general şi viceprimarului municipiului Bucureşti, preşedintelui şi vicepreşedintelui consiliului judeţean): funcţia de consilier local; funcţia de prefect sau subprefect; calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncã, indiferent de durata acestuia ş.a. Mandatul primarului poate înceta de drept şi înainte de termenul stabilit de lege, în urmãtoarele împrejurãri: deces; demisie; schimbarea domiciliului într-o altã unitate admnistrativ-teritorialã; imposibilitatea de a-şi exercita funcţia de primar pe o perioadã mai mare de 6 luni consecutiv, cu excepţia cazurilor prevãzute de lege; constatarea, prin hotãrâre judecãtoreascã rãmasã definitivã dupã validarea mandatului, cã alegerea s-a fãcut prin fraudã electoralã sau prin orice altã încãlcare a legii; condamnare definitivã la o pedeapsã privativã de libertate; punere sub interdicţie judecãtoreascã; pierderea drepturilor electorale; atunci când, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin prin lege, a emis 3 dispoziţii cu caracter normativ într-un interval de 3 luni, care au fost anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotãrâre judecãtoreascã rãmasã 59

definitivã şi irevocabilã ; ca urmare a rezultatului unui referendum local organizat ca urmare a cererii adresate, în acest sens prefectului de locuitorii comunei sau ai oraşului, ca urmare a nesocotirii de cãtre primar a intereselor generale ale colectivitãţii locale sau neexercitãrii atribuţiilor ce îi revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercitã ca reprezentant al statului. În cazurile în care primarul a fost arestat preventiv, mandatul acestuia se suspendã de drept. Primarul beneficiază de un aparat de specialitate, pe care îl conduce şi care este structurat pe compartimente funcţionale, încadrate atât cu funcţionari publici, cât şi cu personal contractual. Primarul conduce serviciile publice locale. El reprezintă comuna, oraşul sau municipiul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum şi în justiţie. 9.2. Atribuţiile primarului Primarul nu-şi exercitã atribuţiile în nume propriu, ci în numele comunitãţii care l-a ales, pe de o parte, şi al statului care l-a abilitat şi i-a recunoscut drepturile şi obligaţiile ca fiind de interes public, pe de altã parte. Primarii nu-şi pot exercita atribuţiile ce le sunt recunoscute decât în limitele prevãzute de lege ori prin hotãrârile consiliilor locale, deoarece natura juridicã a instituţiei primarului este de autoritate executivã. Toate atribuţiile (competenţa) primarului pot fi exercitate în mod legal, producând efecte juridice obligatorii numai în limitele unitãţii administrativ-teritoriale în care a fost ales. Primarul poate delega viceprimarului (dupã caz, viceprimarilor), prin dispoziţie scrisã, în termen de 30 de zile de la validare, executarea unor atribuţii. Unele atribuţii nu pot fi delegate viceprimarilor. Atribuţii : - asigurã executarea hotãrârilor consiliului local. În situaţia în care apreciazã cã o hotãrâre este ilegalã, în termen de trei zile de la adoptare îl sesizeazã pe prefect; - poate propune consiliului local consultarea populaţiei, prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit şi, pe baza hotãrârii consiliului local, ia mãsuri pentru organizarea acestei consultãri, în condiţiile legii; - întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar, exercitã funcţia de ordonator principal de credite şi verificã, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea sumelor din bugetul local, comunicând, deîndatã, consiliului cele constatate; - ia mãsuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitãţii şi îl supune spre aprobare consiliului local; - asigurã întreţinerea şi reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a oraşului, instalarea semnelor de circulaţie, desfãşurarea normalã a traficului rutier şi pietonal; exercitã controlul asupra activitãţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţie şi ia mãsuri pentru buna funcţionare a acestora; - rãspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi domeniului privat al comunei sau al oraşului; - asigurã respectarea drepturilor şi libertãţilor fundamentale ale cetãţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotãrârilor şi ordonanţelor Guvernului ; - asigurã ordinea publicã şi liniştea locuitorilor, prin intermediul poliţiei, jandarmeriei, poliţiei comunitare, pompierilor şi unitãţilor de protecţie civilã, care au obligaţia sã rãspundã solicitãrilor sale, în condiţiile legii ş.a. 9.3. Actele primarului Primarul, în calitate de autoritate executivã şi de reprezentant al persoanei juridice (comunã sau oraş), emite dispoziţii. Dispoziţiile devin executorii dupã ce sunt aduse la cunoştinţã publicã sau dupã ce au fost comunicate persoanelor interesate. Dispoziţiile primarului sunt fie cu caracter normativ, fie cu caracter individual. Actele cu caracter normativ au o sferã mai redusã, fiind emise în împrejurãri excepţionale (inundaţii, cutremure, alte catastrofe naturale, epidemii, epizootii, înzãpeziri etc.). Cele mai multe dispoziţii emise de primar au caracter individual. Prin acestea se rezolvã unul sau mai multe cazuri concrete de interes local, dar şi de interes general, cu scopul de a crea, modifica sau stinge, dupã caz, unele drepturi şi obligaţii, ori de a dispune sau interzice o activitate din aria atribuţiilor ce-i revin primarului, 60

potrivit legii. Dispoziţiile genereazã efecte juridice doar dupã ce au fost aduse la cunoştinţa persoanelor interesate fie prin comunicare, fie prin publicare, dupã caz. 9.4. Încetarea mandatului primarului Potrivit Legii 215/2001, mandatul primarului încetează de drept în condiţiile legii statutului aleşilor locali, respectiv : demisie ; incompatibilitate ; schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială ; condamnarea, printr-o hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate ; punerea sub interdicţie judecătorească ; pierderea drepturilor electorale ; pierderea, prin demisie, a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţii naţionale pe a cărei listă a fost ales ; deces. La aceste cazuri Legea 215/2001 adaugă două alte cazuri de încetare de drept a mandatului : dacă se află în imposibilitatea exercitării funcţiei, datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; dacă primarul nu-şi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. În toate cazurile enunţate, prefectul prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare, iar instanţa se va pronunţa în termen de 30 de zile prin hotărâre definitivă şi irevocabilă. O altă modalitate de încetare a mandatului primarului este demisia acestuia. Primarul poate demisiona, anunţând în scris consiliul local şi prefectul. Acesta din urmă ia act de demisia primarului, prin ordin, care, împreună cu procesul-verbal al şedinţei, se înaintează Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, care va propune Guvernului stabilirea datei desfăşurării alegerilor pentru un nou primar. Mandatul primarului se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. 9.5. Viceprimarii La comune, oraşe şi sectoarele municipiului Bucureşti sunt câte un viceprimar, iar la municipiile reşedinţã de judeţ şi la municipiul Bucureşti, 2 viceprimari. În toate situaţiile, viceprimarii sunt aleşi dintre consilierii locali, cu votul secret al consilierilor în funcţiune. Mandatul acestora este valabil pe durata mandatului consiliului local, dar poate înceta şi înainte de termen, în aceleaşi împrejurãri ca şi mandatul primarilor. Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local, la propunerea motivatã a unei treimi din numãrul consilierilor sau a primarului, prin hotãrâre adoptatã cu votul a 2/3 din numãrul consilierilor în funcţie. Viceprimarul exercitã atribuţiile ce îi sunt delegate de primar, în condiţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001. 10. Instituţiile, serviciile publice de interes local şi aparatul de specialitate al primarului În unitãţile administrativ-teritoriale existã servicii publice organizate la nivel naţional (denumite serviciile deconcentrate ale unor ministere, departamente centrale) şi servicii publice organizate la nivel local şi judeţean. Consiliile locale pot înfiinţa şi organiza instituţii şi servicii publice de interes local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispun. În funcţie de nevoile locale, de resursele financiare etc., consiliile locale au posibilitatea şi chiar obligaţia de a organiza servicii publice de interes local, care exprimã, în ultimã instanţã, interesele colectivitãţii respective (gospodãrie comunalã, de administrare a spaţiului locativ, de transport local, de întreţinere a drumurilor). Personalul instituţiilor şi serviciilor publice de interes local este numit şi eliberat din funcţie de conducătorii acestora. Personalul aparatului de specialitate al primarului este numit şi eliberat din funcţie de către primar. Funcţionarii din cadrul instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi din cadrul aparatului de specialitate al primarului se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii. 61

Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul unităţii administrativteritoriale, împreunã cu aparatul de specialitate al primarului, constituie o structurã funcţionalã cu activitate permanentã, denumitã primãria comunei sau oraşului, care aduce la îndeplinire hotãrârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivitãţii locale. 11. Administraţia publică a Municipiului Bucureşti Administraţia publică a Municipiului Bucureşti este reglementată de Legea 215/2001 privind administraţia publică locală. Municipiul Bucureşti este organizat în 6 subdiviziuni administrativ-teritoriale, numite sectoare, care au câte un primar şi un viceprimar. Municipiul Bucureşti are un primar general şi doi viceprimari. Autorităţile administraţiei publice locale din Municipiul Bucureşti, alese în condiţiile Legii privind alegerile locale sunt: - Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi consiliile locale ale sectoarelor, ca autorităţi deliberative; - primarul general al Municipiului Bucureşti şi primarii sectoarelor, ca autorităţi executive. 12. Consiliul judeţean 12.1. Componenţa şi constituirea consiliului judeţean Potrivit Constituţiei României, consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice judeţene, organizat la nivel de judeţ pentru coordonarea activitãţii consiliilor comunale şi orãşeneşti, în vederea realizãrii serviciilor publice de interes judeţean. Consiliul judeţean se compune din consilierii aleşi prin vot direct, universal, egal, secret şi liber exprimat. Numãrul consilierilor fiecãrui consiliu judeţean se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de populaţia judeţului existentã la data de 1 iulie a anului care precede alegerile35. Cazurile de incompatibilitate a calitãţii de consilier al consiliului judeţean cu alte funcţii publice, sunt aceleaşi cu cele consacrate pentru consilierii locali. Organizarea alegerilor, cu unele aspecte specifice determinate de nivelul unitãţii administrativ-teritoriale, este asemãnãtoare cu cea pentru alegerea consiliului local. Pentru validarea mandatelor consilierilor judeţeni se aplică în mod corespunzător procedura pentru validarea mandatelor consilierilor locali, cu precizarea că în cazul consilierilor judeţeni, instanţa competentă este tribunalul. Încetarea mandatului de consilier judeţean înainte de termen are loc în aceleaşi cazuri ca şi pentru consilierii locali. Încetarea mandatului de consilier judeţean se constatã, aşa cum prevede legea, prin hotãrârea consiliului judeţean. La constituirea consiliului judeţean se aplicã, în mod corespunzãtor, prevederile de lege referitoare la constituirea consiliilor locale (incompatibilitãţi, convocarea şedinţei, validarea alegerilor, depunerea jurãmântului, încetarea mandatului, formarea de comisii etc.). Drepturile şi îndatoririle consilierilor judeţeni sunt asemãnãtoare cu cele ale consilierilor locali. 12.2. Atribuţiile consiliului judeţean Prin Legea nr. 215/2001 este determinatã şi competenţa consiliului judeţean, în funcţie de necesitãţile judeţului, competenţa fiind teritorialã, materialã şi temporalã. Competenţa consiliului este teritorialã în sensul cã el îşi exercitã atribuţiile numai în limita unitãţii administrativ-teritoriale în care funcţioneazã. Competenţa materialã, aşa cum prevede şi legea, este circumscrisã la coordonarea activitãţii consiliilor locale “în vederea realizãrii serviciilor publice de interes judeţean”. Competenţa este deci generalã, dar limitatã la serviciile publice de interes judeţean. Competenţa este temporalã, în sensul cã se referã la durata unui mandat stabilit potrivit legii.

Pentru judeţele care au o populaţie de pânã la 350.000 de locuitori se aleg 31 de consilieri judeţeni, între 350.001 şi 500.000 de locuitori – 33 de consilieri, între 500.001 şi 650.000 de locuitori – 35 de consilieri, iar peste 650.000 de locuitori – 37 de consilieri.

35

62

Atribuţii : - coordoneazã activitãţile consiliilor locale ale comunelor şi oraşelor în vederea realizãrii serviciilor publice de interes judeţean; - aprobã bugetul propriu al judeţului, împrumuturile, virãrile de credite şi modul de utilizare a rezervei bugetare; - stabileşte impozite şi taxe, precum şi taxe speciale, în condiţiile legii; - hotãreşte repartizarea pe comune, oraşe şi municipii a cotei din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse, în condiţiile legii ; - administreazã domeniul public şi privat al judeţului; - aprobã construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor, precum şi a întregii infrastructuri aparţinând cãilor de comunicaţii de interes judeţean; - hotãreşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publicã a judeţului; - hotãreşte cu privire la vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor proprietate privatã a judeţului ; - asigurã condiţiile materiale şi financiare necesare în vederea bunei funcţionãri a instituţiilor de culturã, a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, ocrotire socialã şi asistenţã socialã, a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum şi a altor activitãţi, în condiţiile legii; ş.a. 12.3. Funcţionarea consiliului judeţean Consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organicã, în caz de rãzboi sau de catastrofã. Consiliul judeţean îşi exercitã mandatul de la data constituirii pânã la data declarãrii ca legal constituit a consiliului nou ales. Având un caracter colegial consiliile judeţene îşi realizeazã activitatea într-un cadru deliberativ. Ca urmare, activitatea lor se desfãşoarã în şedinţe ordinare, care se întrunesc o datã la douã luni, la convocarea preşedintelui consiliului judeţean. Legea reglementeazã posibilitatea întrunirii şi în şedinţe extraordinare – care se pot convoca “ori de câte ori este necesar”, atunci când apar probleme urgente, care nu pot fi amânate pânã la şedinţa ordinarã, şi care se referã la adoptarea de mãsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlãturarea urmãrilor calamitãţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apãrarea ordinii şi liniştii publice. Aceste şedinţe se convoacã la cererea preşedintelui sau a cel puţin unei treimi din numãrul membrilor consiliului sau la solicitarea prefectului, adresatã preşedintelui consiliului judeţean. Şedinţele consiliului sunt legal constituite dacã este prezentã majoritatea consilierilor în funcţie. Dispoziţiile legale aplicabile consiliilor locale în ceea ce priveşte desfãşurarea şedinţelor în limba oficialã a statului, prezentarea de cãtre secretarul general al judeţului a procesului-verbal al şedinţei anterioare şi modul de întocmire a dosarului special al şedinţei sunt aplicabile şi în cazul consiliilor judeţene. Pentru realizarea sarcinilor ce-i revin, consiliul judeţean aprobã hotãrâri cu votul majoritãţii membrilor prezenţi. Hotãrârile sunt fie normative, fie cu caracter individual. Hotãrârile se semneazã de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemneazã pentru legalitate de secretarul general al judeţului. Consiliul judeţean se dizolvă de drept dacă : nu se întruneşte timp de 2 luni consecutiv sau nu a adoptat, în 3 şedinţe ordinare consecutive, nici o hotãrâre, precum şi în situaţia în care numãrul consilierilor se reduce sub douã treimi şi nu se poate completa prin supleanţi. Mandatul de consilier judeţean încetează în aceleaşi cazuri ca şi cel de consilier local. 12.4. Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean Consiliul judeţean alege dintre membrii sãi, pe durata mandatului, preşedintele şi doi vicepreşedinţi ai consiliului. Preşedintele reprezintã judeţul în relaţiile cu celelalte autoritãţi publice, persoane fizice şi juridice din ţarã şi din strãinãtate, precum şi în justiţie. Preşedintele şi vicepreşedinţii se aleg cu votul secret al majoritãţii consilierilor în funcţie. Eliberarea din funcţie a preşedintelui 63

consiliului judeţean se face prin votul secret a cel puţin 2/3 din numãrul consilierilor în funcţie, la propunerea a cel puţin 1/3 din numãrul acestora, dacã a emis, în decurs de 3 luni, cel puţin 3 dispoziţii care au fost anulate irevocabil de instanţa de judecatã, întrucât au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeţului sau au încãlcat Constituţia şi legile ţãrii. Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte, în condiţiile legii, urmãtoarele atribuţii principale: - asigurã respectarea prevederilor Constituţiei, punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotãrârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotãrârilor consiliului judeţean şi a altor acte normative; - asigurã aducerea la îndeplinire a hotãrârilor consiliului judeţean şi analizeazã periodic stadiul îndeplinirii acestora; - conduce şedinţele consiliului judeţean; - coordoneazã şi controleazã activitatea instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea consiliului judeţean; - exercitã funcţia de ordonator principal de credite; - întocmeşte proiectul bugetului propriu al judeţului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean; - emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege ş.a. În exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii dupã aducerea la cunoştinţã publicã şi, respectiv, comunicarea lor persoanelor interesate. Preşedintele consiliului judeţean poate delega vicepreşedinţilor, prin dispoziţie, atribuţiile sale în legătură cu serviciile publice de interes judeţean. Vicepreşedinţii consiliului judeţean pot fi eliberaţi din funcţie cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea a cel puţin o treime din numărul acestora. Vicepreşedinţii consiliului judeţean nu pot fi eliberaţi din funcţie în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeţean. 13. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale Potrivit Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, fiecare unitate administrativteritorială şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar, salarizat de la bugetul local. Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative şi se bucură de stabilitate în funcţie. Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancţiunea eliberării din funcţie. Secretarul nu poate fi soţ, soţie, sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar ale secretarului unităţii administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici. 14. Prefectul, instituţia prefectului, colegiul prefectural 14.1. Consideraţii cu privire la instituţia prefectului. Instituţia prefectului este reglementatã, în prezent, de Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului36. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, el conducând serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ – teritoriale. Prefecţii în funcţie alcătuiesc Corpul prefecţilor. Subprefecţii în funcţie alcătuiesc Corpul subprefecţilor (acestea vor fi înfiinţate începând cu 1 ianuarie 2006). Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, la propunerea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, în urma unui concurs. Ca regulă,
36

Publicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 658 din 21/07/2004

64

la încetarea exercitării funcţiilor deţinute, prefecţii şi subprefecţii fac parte din Corpul de rezervă al prefecţilor şi subprefecţilor. Prefectul este înalt funcţionar public. Pentru a putea ocupa această funcţie, persoana trebuie să îndeplinească o serie de condiţii: de vârstă (minim 30 de ani) de de studii şi vechime în specialitate, de absolvire a unor programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică. O condiţie obligatorie este depunerea jurământului, în faţa Guvernului, respectiv a primului – ministru. Exercitarea funcţiei de prefect încetează de drept în caz de: demisie; săvârşirea unor acte sau fapte de natură să compromită deminitatea lor în funcţie şi societate, sau participarea la acţiuni politice; intervenire a unuia din cazurile de incompatibilitate sau conflict de interese prevăzute pentru funcţionarii publici, ori dacă sunt membri ai unui partid politic (această prevedere se va aplica începând cu data de 1 ianuarie 2006); imposibilitate de a-şi îndeplini atribuţiile mai mult de trei luni consecutiv; condamnare, printr-o hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă la o pedeapsă privativă de libertate; pierderea drepturilor electorale; punere sub interdicţie judecătorească, în condiţiile legii; destituire; obţinerea calificativului nesatisfăcător; deces. Constatarea încetării de drept a exercitării funcţiei de prefect se face de către Ministerul Administraţiei şi Internelor, care propune numirea altei persoane în funcţia vacantă. 14.2. Atribuţiile prefectului Conform art. 24 din Legea nr. 340/2004), prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale: - asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi respectarea Constitutiei, a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice; - acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii; - conduce, prin compartimentele proprii de specialitate, activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale; - acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială, menţinerea unui contact continuu cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii tensiunilor sociale; - stabileşte, împreună cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, priorităţile de dezvoltare teritorială; - verifică legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, cu excepţia actelor de gestiune; - asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, pregătirea şi aducerea la îndeplinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum şi a celor de protecţie civilă; - dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate. Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi însărcinările stabilite de Guvern. Totodată, prefectul, în exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice, locale ori judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, dacă le consideră nelegale, cu excepţia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept. 14.3. Actele prefectului Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, în condiţiile legii. Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se publică, potrivit legii. Ordinul prefectului, care conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate. Ministerul Internelor şi 65

Reformei Administrative poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice. Ordinele prefectului prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise după consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlate organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale. 14.4. Subprefectul Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor ce îi revin potrivit legii, prefectul este ajutat de doi subprefecţi. În municipiul Bucureşti prefectul este ajutat de trei subprefecţi. Subprefecţii îndeplinesc, în numele prefectului, atribuţii: - în domeniul conducerii serviciilor publice deconcentrate; - în domeniul conducerii operative a instituţiei prefectului. Subprefecţii îndeplinesc şi alte atribuţii prevăzute de lege ori sarcini date de Ministerul Internelor şi Reformei Administrative sau de către prefect. Atribuţiile suprefectului sunt precizate, în concret, de art. 2 al HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului. Atribuţii cu privire la exercitarea, în numele prefectului, a conducerii serviciilor publice: - analizarea activităţii desfăşurate de serviciile publice deconcentrate, de serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor simple şi de serviciile publice comunitare regim permise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor şi elaborarea de propuneri pentru îmbunătăţirea activităţii acestora; - asigurarea transmiterii ordinelor prefectului având ca obiect stabilirea de măsuri cu caracter tehnic de specialitate către conducătorul instituţiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat; - întocmirea proiectului regulamentului de funcţionare a colegiului prefectural, cu respectarea prevederilor regulamentului-cadru; - urmărirea modului de îndeplinire a hotărârilor luate în cadrul colegiului prefectural ş.a. Atribuţii cu privire la conducerea operativă a instituţiei prefectului: - asigură conducerea operativă a instituţiei prefectului, cu excepţia cancelariei prefectului; - elaborează proiectul regulamentului de organizare şi funcţionare a instituţiei prefectului, pe care îl supune spre aprobare prefectului; - asigură transmiterea către persoanele interesate a ordinelor prefectului cu caracter individual; - asigură transmiterea ordinelor prefectului cu caracter normativ către Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, precum şi publicarea în Monitorul Oficial; - gestionarea şi urmărirea îndeplinirii măsurilor dispuse de către prefect cu privire la realizarea sarcinilor rezultate din actele normative în vigoare ş.a. Prefectul va stabili prin ordin atribuţiile care revin fiecărui subprefect. Ordinele prefectului sunt contrasemnate de către subprefectul care are sarcina de ale pune în aplicare. 14.5. Structurile de specialitate ale prefecturii Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor ce îi revin potrivit Constituţiei şi altor legi, se organizează şi funcţionează instituţia prefectului, instituţie publică cu personalitate juridică, cu patrimoniu şi buget propriu, sub conducerea prefectului. Instituţia prefectului este organizată în structuri de specialitate, la nivel de direcţii, servicii şi birouri, după caz, în funcţie de specificul fiecărei activităţi. Activitatea instituţiei prefectului este finanţată de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, şi din alte surse legal constituite. De asemenea, instituţia prefectului poate beneficia de programe cu finanţare internaţională. Sediul instituţiei prefectului poartă denumirea de prefectură şi este în municipiul reşedinţă de judeţ, într-un imobil proprietate publică a statului, a judeţului sau a municipiului, după caz. 66

Atribuţiile structurilor de specialitate ale instituţiei prefectului sunt precizate de art. 6 al H.G. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii 340/2004. Atribuţii cu privire la aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor şi a celorlalte acte normative: - elaborează studii şi rapoarte cu privire la aplicarea actelor normative, precum şi propuneri privind îmbunătăţirea stării de legalitate, pe care le înaintează prefectului; - participă, alături de reprezentanţi ai serviciilor publice deconcentrate la acţiuni de verificare, potrivit competenţelor, a modului de aplicare şi respectare a actelor normative la nivelul judeţului; - elaborează şi prezintă prefectului informări periodice cu privire la situaţia şi evoluţia stării generale economice, sociale, culturale, precum şi cu privire la stadiul realizării obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare ş.a. Atribuţii cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi contenciosul administrativ: - ţin evidenţa actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi transmise prefectului în vederea verificării legalităţii, asigură păstrarea acestora, precum şi evidenţa acţiunilor şi dosarelor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti; - examinează, sub aspectul legalităţii, în termenele prevăzute de lege, actele administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale; - verifică legalitatea contractelor încheiate de autorităţile administraţiei publice locale, asimilate potrivit legii actelor administrative, ca urmare a sesizării prefectului de către persoanele care se consideră vătămate într-un drept sau interes legitim; - propun prefectului sesizarea, după caz, a autorităţilor emitente, în vederea realizării actului considerat nelegal, sau a instanţei de contencios administrativ, cu motivarea corespunzătoare; - avizează ordinele prefectului din punct de vedere al legalităţii ş.a. Atribuţii cu privire la realizarea politicilor naţionale, a celor de integrare europeană şi a planului de măsuri pentru integrare europeană şi intensificare a relaţiilor externe: - întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în judeţ a politicilor naţionale, a politicilor de integrare europeană şi intensificare a relaţiilor externe, cu consultarea consiliului judeţean; - acţionează, cu sprijinulserviciilor publice deconcentrate şi al structurilor de integrare europeană; - desfăşoară activităţi menite să conducă la cunoaşterea de către autorităţile administraţiei publice locale şi de către cetăţeni a programelor cu finanţare externă iniţiate şi susţinute de Uniunea Europeană şi de alte organisme internaţionale ş.a. Atribuţii cu privire la buna organizare şi desfăşurare a activităţii pentru situaţii de urgenţă, precum şi la pregătirea şi ducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au caracter militar: - urmăresc îndeplinirea măsurilor dispuse de către prefect în calitate de preşedinte al comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă; - propun prefectului, în situaţiile prevăzute de lege, convocarea consiliilor locale , a consiliului judeţean, după caz; - asigură informarea prefectului cu privire la iminenţa producerii unor fenomene naturale periculoase ş.a. Atribuţii cu privire la activitatea de eliberare şi de evidenţă a paşapoartelor simple: - soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple, în conformitate cu prevederile legii; - colaborează cu serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor pentru asigurarea eliberării paşapoartelor simple, în sistem de ghişeu unic ş.a.

67

Atribuţii cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor şi al plăcilor cu numere de înmatriculare: - organizează examene pentru obţinerea permiselor de conducere a autovehiculelor, în condiţiile legii; - soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de conducere, a certificatelor de înmatriculare şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentru autovehicule rutiere, în condiţiile legii ş.a. Alte atribuţii ale structurilor de specialitate ale instituţiei prefectului sunt prevăzute şi în art. 6 alin. 2 al H.G. 460/2006: întocmirea documentaţiei necesare emiterii ordinelor prefectului; asigurarea primirii, înregistrării şi soluţionării petiţiilor adresate prefectului, precum şi a comunicării către petent a răspunsului, în termen legal; organizarea activităţii de primire în audienţă a cetăţenilor la prefect şi suprefecţi ş.a.. Conform art. 39 al Legii 340/2004, în cadrul instituţiei prefectului un compartiment distinct îl reprezintă cancelaria prefectului. Activitatea cancelariei este coordonată de directorul cancelariei, care răspunde în faţa prefectului în acest sens. Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit şi eliberat din funcţie de către prefect şi îşi desfăşoară activitatea în baza unui contract individual de muncă încheiat, în condiţiile legii, pe durata exercitării funcţiei publice de către înaltul funcţionar public. În cadrul instituţiei prefectului se pot organiza, prin ordin al prefectului, emis cu avizul conform al Ministerului Internelor şi reformei Administrative oficii prefecturale. Oficiul prefectural are ca scop, potrivit art. 2 al Regulamentului cadru de organizare şi funcţionare a oficiului prefectural, realizarea în zona deservită a atribuţiilor ce revin instituţiei prefectului. Activitatea oficiului prefectural este îndrumată şi controlată de către subprefectul care asigură conducerea operativă a instituţiei prefectului. 14.6. Colegiul prefectural Potrivit art. 25¹ din Legea 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, în fiecare judeţ, respectiv în Municipiul Bucureşti, funcţionează un colegiu prefectural compus din prefect, subprefecţi şi conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, care îşi au sediul în judeţul respectiv. Colegiul are ca scop asigurarea coordonării activităţii serviciilor publice deconcentrate din judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti, şi este organul consultativ al prefectului în realizarea atribuţiilor de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlate organe ale administraţiei publice centrale organizate la nivelul unităţii administrativteritoriale. Colegiul se convoacă de către prefect cel puţin o dată pe lună şi oricând se consideră necesar. La lucrările colegiului prefectural pot fi invitate şi alte persoane a căror prezenţă este considerată necesară. Atribuţiile principale ale colegiului prefectural sunt cele prevăzute de art. 13 alin. 1 al H.G. 460/2006. 15. Instituţiile Uniunii Europene Încheierea Tratatelor constitutive ale comunităţilor europene a dus la crearea unei ordini juridice autonome, înrudite în multe aspecte cu o ordine juridică statală. Uniunea Europeană dispune de cadrul instituţional necesar realizării prin acţiuni coerente ale obiectivelor pe care le-a propus : de a elabora politici şi de a lua decizii eficace în cadrul democratic oferit de controlul utilizării puterii executive, să crească bunăstarea socială, economică şi culturală a ansamblului cetăţenilor, să promoveze pacea şi dezvoltarea economică, nu numai în ţările Europei, ci şi în întreaga lume. a) Parlamentul European La origine, prima dintre instituţiile definite de tratatul C.E.E. a fost Adunarea Europeană, compusă din delegaţi ai parlamentelor statelor comunitare (potrivit unei proceduri 68

specifice, fiecare parlament îi alegea pe cei care, pe lângă mandatul lor naţional, urmau să ia loc în adunarea comunităţii). Începând din 1979, denumirea acestei instituţii, participantă la procesul de adaptare a legilor comunitare, estre de Parlament European, compus din „reprezentanţi ai popoarelor statelor reunite în comunitate”37. Parlamentul european este o instituţie „navetistă”, sediul său fiind la Strasbourg, Bruxelles şi Luxemburg, are un regim de lucru asemănător cu cel al parlamentelor naţionale, fiind singura instituţie comunitară care-şi desfăşoară lucrările public. Preşedinţia Parlamentului este asigurată pentru o perioadă de doi ani şi jumătate de un deputat propus de un grup parlamentar şi ales cu o majoritate absolută de voturi. Acesta, împreună cu 14 vicepreşedinţi, formează Biroul Parlamentului. Parlamentul European exercită trei puteri fundamentale: - putere legislativă (exercitată conform procedurilor stabilite); - putere bugetară ( anual votează bugetul Uniunii); - putere de control asupra executivului (exercită un control politic democratic asupra Consiliului şi Comisiei Europene). b) Consiliul Uniunii Europene Anterior cunoscut sub denumirile de „Consiliul Comunităţilor Europene” şi apoi „Consiliul Miniştrilor”, această instituţie a devenit Consiliul U.E. după intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht (1993). Format din câte un reprezentant al fiecărui stat membru la nivel ministerial (de regulă, primul-ministru), abilitaţi a angaja responsabilitatea membre din care fac parte, Consiliul reprezintă şi apără interesele statelor membre. În fapt, reunite în acest Consiliu, statele membre legiferează, fixează obiectivele politicilor, coordonează politicile naţionale şi reglementează diferendele ce există între ele sau între ele şi alte instituţii. Consiliul U.E. joacă un rol esenţial în mecanismele comunitare, pentru că acesta, în baza propunerilor Comisiei Europene, este cel care hotărăşte, în urma negocierilor dintre administraţiile naţionale desfăşurate în cadrul său38. Pentru realizarea obiectivelor fixate de tratat şi în condiţiile prevăzute de acesta, Consiliul U.E.: - asigură coordonarea politicilor generale ale statelor membre; - dispune de putere de decizie; - prin actele pe care le adoptă conferă Comisiei atribuţiile de executare a normelor stabilite de Consiliu. Preşedinţia Consiliului se exercită prin rotaţie, de fiecare stat în parte, pe o durată de 6 luni. Consiliul este asistat de un secretariat general aflat sub conducerea unui secretar general. Consiliul este cel care adoptă cele mai importante acte comunitare (regulamente, directive, decizii) şi încheie acorduri internaţionale (cu unul sau mai multe state sau cu organizaţii internaţionale), de obicei, la propunerea Comisiei. c) Comisia Europeană Comisia Europeană, instituţie originală, îşi începe istoria o dată cu apariţia înaltei Autorităţi – executivul primei comunităţi europene, cea a cărbunelui şi a oţelului din 1951. Până la intrarea în vigoare a tratatului de fuzionare a executivelor din 1965, cele trei comunităţi europene au avut trei executive, două comisii ( EURATOM, C.E.E.) şi înalta Autoritate (C.E.C.O.)39 . Comisia Europeană este organul executiv al U.E., iar principalele sale competenţe sunt următoarele40: - control (supraveghează respectarea Tratatului); - iniţiativă (are monopolul iniţiativei în chestiuni;
37 38

Alina şi Marius Profiroiu, Ibidem, p.p. 65-71 Ibidem, p.74 39 Octav Bibere, Op. Cit., p.133 40 Ministerul Integrării Europene, Uniunea Europeană şi România, broşură, Bucureşti, 2002, p.7

69

- execuţie (joacă rolul unui guvern la nivel comunitar); - reprezentare (internă, prin faptul că ambasadorii pe lângă U.E. ai diferitelor ţări îşi prezintă scrisorile de acreditare şi preşedintele Comisiei, şi externă, deoarece Comisia are delegaţi cu rang de ambasadă în statele candidate sau statele terţe, precum şi birouri în statele embre ale U.E.). În termeni generali, rolul Comisiei Europene cuprinde funcţiile de „gardian” al tratatului U.E. şi de apărător al intereselor U.E. în faţa Consiliului, organ executiv al Uniunii şi deţine monopolul cvasi-total al iniţiativei în procesul legislativ. d) Curtea de Justiţie Pentru ca dreptul comunitar să fie respectat de statele membre şi de instituţiile Comunităţii, este nevoie de un control jurisdicţional. Creată în 1951 ca o instituţie C.E.C.O., Curtea de Justiţie şi-a extins competenţele asupra noilor Comunităţi, de la înfiinţarea acestora rolul său primordial fiind acela de a acţiona pentru aplicarea şi interpretarea uniformă a dreptului comunitar. Justiţia europeană nu deţine o competenţă generală, ci una de atribuţie: nu poate statua decât în cazurile expres precizate41. Spre deosebire de Curtea Internaţională de Justiţie, căreia i se pot adresa numai state şi organizaţii internaţionale, dar fără ca hotărârile sale să fie obligatorii, Curtea de Justiţie a comunităţii are competenţe care vizează atât state, cât şi persoane fizice sau juridice, iar hotărârile sale sunt obligatorii42. Rolul Curţii de Justiţie43 este acela de a asigura interpretarea legislaţiei comunitare în concordanţă cu prevederile Tratatelor încheiate de aceasta ; este, în acelaşi timp, singura instituţie europeană competentă să se pronunţe cu privire la interpretarea corectă a Tratatelor, din proprie iniţiativă sau la solicitarea instanţelor judecătoreşti din statele U.E. Din 1989, Curtea de Justiţie este ajutată de un Tribunal de Primă Instanţă compus din 15 judecători, al cărui rol este de a soluţiona disputele dintre Comisia Europeană şi persoanele fizice sau juridice, ca şi pe cele administrative între instituţiile comunitare sau între acestea şi funcţionarii lor, în scopul degrevării Curţii de Justiţie de speţele mai uşoare44. e) Curtea de Conturi Curtea de Conturi Europeană, creată prin Tratatul de la Bruxelles din 1975 (în vigoare din 1977), este însărcinată să cerifice dacă cheltuielile U.E. sunt realizate conform obiectivelor şi reglementărilor sale bugetare. Principala sa misiune o reprezintă controlul legalităţii, regularităţii şi bunei gestiuni financiare a veniturilor şi cheltuielilor Uniunii. Ea are în componenţă un număr de 15 membri, numiţi pentru o perioadă de 6 ani printr-o decizie unanimă a Consiliului Uniunii, după consultarea Parlamentului European. f) Alte organisme ale Uniunii Europene - Banca Europeană de Investiţii, instituţie financiară a U.E., creată în 1958 prin Tratatul de la Roma, în scopul de a finanţa investiţii de susţinere a Uniunii, acordă împrumuturi pe termen lung pentru finanţarea proiectelor de investiţii care contribuie la dezvoltarea echilibrată a acesteia, cât şi la integrarea sa45. - Banca Centrală Europeană (cu copmetenţe în domeniul controlului politicii monetare unice a U.E., urmărind să asigure : stabilirea preţurilor, susupravegherea funcţionării sistemului monetar european şi utilizarea euro) şi Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare – B.E.R.D. (având drept obiectiv finanţarea iniţiativelor şi proiectelor de infrastructură privată în ţările aflate în tranziţia la economia de piaţă)46 . - Comitetul Economic şi Social – ECOSOC (având rol pur consultativ, prin membrii săi – consilieri – reprezentanţi ai grupurilor de interese economice şi sociale din statele
Octav Bibere, Op. cit., p. 133 Em. C. Magârzan, Op. cit. P.p. 205-206 43 Octav Bibere, Op. cit., p. 140 44 Ministerul Integrării Europene, broşură, p. 10 45 Ibidem, p.90 46 Dumitru Mazilu, Integrarea Europenă, Drept comunitar şi instituţii europene, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p.p. 136-138
42 41

70

U.E., emite avize şi îndeplinşte rol de control al pieţei unice şi de menţinere a legăturilor cu organismele similare) şi Comitetul Consultativ C.E.C.A. (format din reprezentanţi ai producătorilor, salariaţilor, utilizatorilor şi negociatorilor, organism specific, existent pentru problemele cărbunelui şi oţelului)47. - Comitetul Regiunilor (cea mai nouă instituţie a U.E., reflectând dorinţa statelor membre pentru respectarea identităţii şi prerogativelor regionale şi locale, precum şi participarea regiunilor la dezvoltarea şi aplicarea în practică a politicilor specifice Uniunii); - Agenţia Europeană pentru Mediu – A.E.M. şi Agenţia Spaţială Europeană – A.S.E. (înfiinţate în scopul dezvoltării cooperării statelor membre în domenii de asemenea importanţă); - Fondurile europene create pentru a facilita procesele complexe ale dezvoltării economice în ţările membre şi în scopul sprijinirii proceselor de aderare şi integrare în U.E. : Fondul European de Dezvoltare; Fondul European de Orientare şi Garanţie Agricolă; Fondul European de Dezvoltare Regională; Fondul Social European şi Fondul European de Investiţii; Fondul de coeziune; Fondurile de pre-aderare48; - EUROPOL (precursor al unei viitoare poliţii europene comune), având sediul în Olanda; - Oficiul pentru Sănătate şi Protecţia Muncii (Spania); - Oficiul pentru Inspecţie Veterinară (Irlanda); - Oficiul pentru Medicamente (Marea Britanie); - Oficiul de Formare pentru Ţările din Est (Grecia); - Observatorul pentru Droguri (Portugalia). BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE ŞI STUDII DE SPECIALITATE: ● Alexandru Ioan, Administraţia publicã. Teorii. Realitãţi. Perspective, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 1999 ; ● Bãlan, Emil, Autonomia localã şi puterea de substituire a statului în rolul autoritãţilor alese, Revista “Dreptul” nr. 8/1996; ● Dragoş Dacian-Cosmin, Principalele elemente de noutate ale Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, Revista “Dreptul” nr. 10/2001; ● Ionescu Cristian, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997; ● Ionescu Cristian, Principii fundamentale ale democraţiei constituţionale, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 1997 ; ● Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediţia a III-a, vol. 2, Editura All Beck, Bucureşti, 2001; ● Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ român, vol. I, Partea I, ediţia a III-a, Bucureşti, 1925; ● Oroveanu Mihai T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura Cerna, Bucureşti, 1996; ● Preda Mircea, Autoritãţile administraţiei publice, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 1999 ; ● Preda Mircea, Tratat elementar de drept administrativ, Editura “Lumina Lex”, 1996, Bucureşti ; ● Prisacaru Valentin I., Tratat de drept administrativ, Editura All, Bucureşti, 1996; ● Tofan Dana Apostol, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2003; ● Zaharia, T. Gheorghe, Management şi reformã în administraţia publicã, Sesiune ştiinţificã 1819 mai 2003, Universitatea "Petre Andrei" Iaşi.

47 48

Alina şi Marius Profiroiu, Op. cit., p.p. 92-94 Dumitru Mazilu, Op. cit., p.p. 142-146

71

ACTE NORMATIVE : ● Legea nr. 215/2001 - Legea administraţiei publice locale (Monitorul Oficial nr. 204/2001), modificatã şi completatã prin Legea nr. 141/2004 (Monitorul Oficial nr. 396/2004), republicată în Monitorul Oficial 123/20.02.2007, modificată de O.U.G. nr. 20/2008 (Monitorul Oficial 177/2008) şi Legea nr. 35 /2008 (Monitorul Oficial 196/13.03.2008) ; ● Legea nr. 315/ 2004 privind dezvoltarea regională în România (Monitorul Oficial nr. 577/ 29.06.2004), modificată prin Legea nr. 58/2005 (Monitorul Oficial 257/2005); ● Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale (Monitorul Oficial nr. 271/2004), modificată prin O.U.G. nr. 32/2008 (Monitorul Oficial 217/2008); ● Legea nr. 90/2001 - privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor (Monitorul Oficial nr. 164/2001), modificatã şi completatã prin O.U.G. nr. 64/2003, prin Legea nr. 23/2004 (Monitorul Oficial nr. 187/2004) şi prin O.U.G. nr. 11/2004; ●Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României (Monitorul Oficial nr. 887/29.09.2004), modificată prin Legea nr. 592/2004 (Monitorul Oficial 1232/2004); ● Legea nr. 14/1992 – privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii, modificatã şi completatã prin O.U.G. nr. 52/2003, aprobatã prin Legea nr. 432/2003 (Monitorul Oficial nr. 452 şi 770/2003); ● Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei (Monitorul Oficial nr. 279/21 aprilie 2003); ● Legea nr. 94/1992 – privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi (Monitorul Oficial nr. 224/1992), modificatã şi completatã prin Legea nr. 77/2002 (Monitorul Oficial nr. 104/2002); ● Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 11/2004 privind stabilirea unor mãsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale (Monitorul Oficial nr. 266/2004); ● Legea nr. 115/1999 – privind responsabilitatea ministerialã (Monitorul Oficial nr. 300/1999), republicatã în Monitorul Oficial nr. 334/2002; republicată Monitorul Oficial 200/2007, modificată prin O.U.G. nr. 95/2007 (Monitorul Oficial 678/2007); ● Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 2/2001 pentru stabilirea unor măsuri privind înfiinţarea, organizarea/reorganizarea sau funcţionarea, după caz, a unor ministere, organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţii publice (Monitorul Oficial nr. 10/09.01.2001), modificatã prin Ordonanţa de Urgenţã nr. 64/2003 şi Ordonanţa de Urgenţã nr. 11/2004; ● Legea nr. 3/2000 - privind organizarea şi desfãşurarea referendumului (Monitorul Oficial nr. 84/2000), modificată şi completată de O.U.G. nr. 92/2003, de Legea nr. 551/2003 (Monitorul Oficial nr. 922 din 22 decembrie 2003), de O.U.G. nr. 99/2005 (Monitorul Oficial 643/2005, de D.C.C. 567/2006 (Monitorul Oficial 613/2006), de D.C.C. 147/2007 (Monitorul Oficial 162/2007), de D.C.C. 392/2007 (Monitorul Oficial 325/2007), de O.U.G. nr. 27/2007 (Monitorul Oficial 278/2007), de Legea 129/2007 (Monitorul Oficial 300/2007) şi O.U.G. 34/2007 (Monitorul Oficial 317/2007); ● Hotãrârea Guvernului nr. 697/2000 – privind cartea de alegãtor (Monitorul Oficial nr. 397/2000), modificată de O.G. nr. 84/2001 şi de H. G. nr. 2194/2004; ● Legea nr. 673/2002 privind aprobarea O.G. nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului – cadru de asigurare şi funcţionare a consiliilor locale; ● Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului (Monitorul Oficial nr. 658 din 21/07/2004), modificată de Legea 181/2006;

72