Nº 122 - Ano 2011

ISSN 0103-8109

A V A L I A Ç Ã O

D E

P R O J E T O S

D E

L E I

ORÇAMENTO 2011

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omo ocorre todo ano, o presente número de Notas examina a proposta orçamentária da União. Apesar de o Projeto de Lei nº 59/2010-CN ter seu relatório final aprovado pelo Congresso Nacional, a Lei Orçamentária Anual para 2011, até a presente data (meados de fevereiro), não foi ainda sancionada pela Presidente. As razões para tal demora são as negociações referentes a cortes de despesas que incorporam a fixação do salário mínimo e a correção das faixas de renda que definem as alíquotas do imposto de renda. O Executivo estabeleceu um corte de despesas de R$ 50 bilhões, o qual atingirá as emendas parlamentares em 86% de seu valor aprovado pelo Congresso Nacional, um corte nos repasses ao BNDES e uma redução na taxa de crescimento do PIB para 5%, como parâmetro orçamentário. Na discussão do atual orçamento apresentaremos os procedimentos legais que caracterizam o processo orçamentário, mas não são efetivos, para, então, apresentarmos como o processo efetivamente é levado a cabo. A seguir examinaremos a proposta de distribuição da despesa pelas diversas funções considerando o orçamento aprovado pelo Congresso, uma vez que aquele que incorpora os cortes nos gastos ainda não foi divulgado.

O QUE DEVERIA SER
O orçamento público é o instrumento de ordenação das prioridades das decisões coletivas,

tanto no que se refere à tributação quanto às despesas públicas. O Orçamento Geral da União resulta, teoricamente, de um processo longo e subordinado à ação pública de longo prazo. Assim, o processo orçamentário da União requer um Plano Plurianual (PPA), diretrizes orçamentárias (Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO) e o orçamento anual (Lei Orçamentária Anual – LOA). O PPA estabelece os objetivos e metas para os quatro anos de uma administração federal. Deve ser submetido até 31 de agosto do primeiro ano de cada novo governo. Desse modo, o primeiro ano de uma nova administração tem suas metas e objetivos definidos pelo governo anterior. A justificativa é a manutenção de certa continuidade nos programas governamentais, independentemente do governo. Além disso, como o orçamento anual é votado até 22 de dezembro de cada ano anterior ao de sua referência, o novo governo herdará, também, um orçamento para seu primeiro ano. Definidos os objetivos e metas do governo em um PPA, até 15 de abril de cada ano o Executivo encaminha, ao Congresso Nacional, um projeto de lei estabelecendo as diretrizes orçamentárias (LDO) para a elaboração do orçamento a vigorar no ano subsequente. Necessariamente, o Congresso deve aprovar a LDO até 17 de julho do mesmo ano. Com base na LDO aprovada o Executivo deve submeter ao Congresso, até 31 de agosto do mesmo ano, um projeto de lei orçamentária (LOA) para o

ano subsequente. A LOA deve ser aprovada pelo Congresso até 22 de dezembro. A LDO é a essência do orçamento da União. O ambiente macroeconômico a vigorar no ano de execução do orçamento a ser proposto é estabelecido por meio de um cenário caracterizado por indicadores econômicos intimamente associados às previsões de receita tributária, tais como crescimento do PIB, variações nas taxas de câmbio e de juros bem como nos índices de preços. Ainda com relação às receitas tributárias são especificados os benefícios fiscais a serem mantidos ou mesmo ampliados. No caso das despesas, maior atenção é dada às exigências constitucionais e às despesas de natureza obrigatória (saúde, educação, previdência, seguro-desemprego, juros da dívida pública, pessoal). Desse modo, as metas fiscais são estabelecidas em termos do superávit primário (em geral como percentual do PIB, sendo que para 2011 esse superávit foi fixado em reais), das empresas estatais (excluído o Grupo Petrobras), da previdência social e da dívida pública. Caracterizados os riscos orçamentários pela antecipação das receitas e a especificação das despesas já assumidas, assim como o risco da dívida pública, a LDO define possíveis propostas de alteração na legislação tributária e na política de crédito das organizações financeiras estatais, bem como despesas de capital, transferências a entidades públicas e privadas, despesas outras e estabelece que certas despesas não possam sofrer contingenciamento.

O QUE É
O projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Executivo representa, na realidade, as intenções desse poder e, por isso mesmo, ao ser examinado pelo Congresso o PLOA tende a incorporar as preocupações dos Congressistas na satisfação dos interesses de seus

constituintes. Essa sistemática de proposição, análise e aprovação do orçamento invalida as boas intenções refletidas no PPA e na LDO. Como a principal preocupação dos Congressistas é a satisfação dos interesses de quem promove sua eleição, caso contrário sua vida política será curta, tanto o PPA quanto a LDO perdem importância na orientação da confecção do orçamento. Por isso mesmo as discussões sobre o orçamento envolvem muita negociação e um número elevado de emendas garantidas pelos procedimentos legais. Cada deputado e cada senador podem apresentar até 20 emendas. Além disso, há a possibilidade de as bancadas estaduais apresentarem emendas que podem variar de 18 a 23, conforme o número de deputados da bancada. Com tantas emendas que implicam maiores gastos, sistematicamente o Congresso revê para mais a estimativa de receita apresentada pelo Executivo. Ainda assim, as emendas propostas são em valor muito superior aos recursos disponíveis. Desse modo, a liberdade orçamentária, isto é, a decisão sobre como alocar os recursos não contingenciados, é exercida por intensa barganha política, distante, portanto, do PPA e da LDO e de qualquer princípio de eficiência alocativa. Desse modo, o PPA perde qualquer significado como instrumento de avaliação do desempenho administrativo do Executivo, e a LDO, desenhada para definir o tamanho do orçamento e sua adequação ao PPA, fica sem função. Entretanto, poder-se-ia ter a impressão de que o processo de análise e aprovação do orçamento pelo Congresso Nacional, embora desmantelando a lógica das instituições orçamentárias, estaria mais próximo aos anseios da população. Pura ilusão. As emendas propostas e aprovadas refletem primeiramente o desejo de reeleição do congressista, o que não significa que não tragam benefícios aos cidadãos

comuns. Além disso, não há garantia de que uma emenda aprovada seja efetivamente executada. O orçamento autoriza despesas, mas não é impositivo. Isso significa que uma despesa aprovada pode ou não ser feita, e essa decisão cabe apenas ao Executivo. Isso implica que o processo de negociação das emendas parlamentares não termina após o Presidente sancionar a LOA aprovada pelo Congresso. Liberação de recursos ou contingenciamento de despesas é prerrogativa do Executivo, o qual a usa intensivamente ao longo do ano para conseguir aprovar matéria de seu interesse. Todos esses procedimentos tornam o orçamento da União um instrumento inócuo para a administração da ação coletiva de responsabilidade do setor público. Embora as decisões coletivas sejam exaradas no sistema político, não há razão para não se avaliar seus impactos sobre o cidadão que as financia, assim como a racionalidade de seu processo decisório. A escolha pública é um campo híbrido de economia e ciência política. As contribuições mais importantes nesse campo estão associadas a Kenneth Arrow, James Buchanan, Duncan Black, Anthony Downs, Mancur Olsen, Robert Tollison e Gordon Tullock. A análise da escolha pública é um ramo da teoria econômica que aplica seus princípios metodológicos na compreensão do processo de decisão coletiva. Embora menos desenvolvida que a teoria que explica o comportamento humano em situações de mercado, a análise da escolha pública desenvolve uma teoria lógica e consistente que liga o comportamento individual à ação política, analisa as implicações dessa teoria e testa-a com relação a eventos do mundo real. O processo de decisões coletivas pode ser visto como uma complexa interação entre eleitores, legisladores e burocratas. Examinando os incentivos produzidos pelo nosso sistema político poderemos ter uma melhor compreensão dos porquês dos procedimentos utilizados

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na administração pública, assim como da própria legislação político-eleitoral.

DESPESAS POR FUNÇÃO
A apreciação do Orçamento Geral da União será feita segundo as despesas aprovadas pelo Congresso para as diversas funções conforme plano de contas. As despesas propostas pelo Executivo implicam um aumento nominal de cerca de 5% em relação ao total das despesas aprovadas para o ano anterior, sendo que o total das despesas aprovadas pelo Congresso implica, em relação à mesma base, uma elevação de aproximadamente 6%. Isso poderia dar a falsa impressão de que os gastos públicos federais não contemplarão em 2011 qualquer aumento real. Entretanto, levando-se em conta os valores empenhados em 2010 e que não foram efetivamente pagos, mas que representam desembolsos no corrente ano, o aumento nominal de despesas do Governo Federal será muito maior: 31% para a proposta do Executivo e 33% para o total aprovado pelo Congresso! Na melhor das hipóteses, cerca de 80% dos gastos especificados no Orçamento Geral da União já estão comprometidos com Administração (1,16%), Encargos Especiais (60,79%) e Previdência Social (17,88), isto é, despesas que, no curto prazo, não podem

PRINCIPAIS PARÂMETROS E INDICADORES ECONÔMICOS
A Tabela 1 apresenta os principais indicadores econômicos extraídos da LDO e que orientam a elaboração do Orçamento Geral da União. Esses indicadores não serão objeto de discussão. É importante destacar que o superávit primário do setor público tem sido modificado segundo a conveniência do Executivo, tornando o conceito inteiramente desprovido de qualquer significado, especialmente para comparações ao longo do tempo. Para 2011 esse superávit não implica qualquer compromisso fiscal, uma vez que a LDO não determina os valores que podem ser excluídos do orçamento para a fixação dessa meta. A indicação é de que na execução orçamentária as reduções no superávit poderão advir da manutenção das despesas com o PAC, segundo as dotações autorizadas e restos a pagar referentes ao exercício de 2010. Assim como no ano anterior, as operações do Grupo Petrobras são desconsideradas no estabelecimento e na posterior apuração desse superávit.

ser reduzidas ou mesmo eliminadas. Isso deixa o Executivo com capacidade de administrar apenas 20% do orçamento. Note que as maiores parcelas dos Encargos Especiais se referem ao custo da dívida pública, isto é, gastos associados a despesas realizadas no passado. O mesmo vale para os benefícios da Previdência Social originários de contribuições que ocorreram no passado. A Tabela 2 apresenta as despesas típicas de governo como porcentagem das despesas totais e das despesas administráveis pelo governo. Sem qualquer consideração sobre a eficiência da ação governamental e sem filtrar do total de cada função gastos periféricos e não essenciais às mesmas, classificamos como gastos essencialmente de governo as despesas com a administração pública, com as funções judiciária e legislativa, com as seguranças nacional e pública, com as relações externas e com direitos da cidadania. Assim, cerca de 5% dos gastos totais do Governo Federal se referem às despesas essenciais à sua função em uma sociedade democrática de homens livres sob a égide do Estado de Direito. Considerando os recursos sobre os quais o governo pode exercer alguma função alocativa, esses gastos corres-

Tabela 1 - Principais parâmetros e indicadores econômicos Parâmetros e indicadores econômicos Crescimento real do PIB (%) Variação do IPCA (%) Variação da massa salarial (%) Taxa de câmbio R$ / US$ Taxa Selic média (%) Superávit primário do setor público não financeiro (%PIB) Resultado nominal do governo federal (% PIB) Dívida líquida do governo federal (% PIB)
*Fixado em valor nominal de R$ 125,5 bilhões.

2011 5,50 4,50 10,36 1,88 8,71 3,30* -0,27 24,50

2012 5,50 4,50 10,18 1,88 8,71 3,30 0,01 22,40

2013 5,50 4,50 9,86 1,94 8,79 3,30 0,21 20,20
Fonte: LDO 2011

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Tabela 2 - Orçamento Geral da União: Importância relativa das despesas típicas de governo (%) Funções Sobre o Total das Despesas Essencialmente de governo Administração Defesa Nacional Direitos da Cidadania Essencial à Justiça Função Judiciária Função Legislativa Relações com o Exterior Segurança Pública SUBTOTAL 1,16 1,63 0,09 0,29 1,13 0,34 0,10 0,41 5,15 Com alto teor de externalidades positivas Ciência e Tecnologia Comunicação Educação* Habitação Saneamento Saúde SUBTOTAL TOTAL GERAL
*Excluídos os gastos com o programa Brasil Universitário.

Sobre o Total das Despesas Livres

8,08 0,45 1,46 5,59 1,68 0,49 2,03 19,78

0,40 0,07 1,75 0,04 0,09 3,63 7,15 12.30

1,99 0,33 8,69 0,18 0,45 18,01 29,65 49,43
Fonte: LOA 2011.

pondem a pouco menos de 20% do total desses recursos considerados livres. Se considerarmos as funções associadas à geração de externalidades positivas – e por isso é possível desenvolver-se um argumento favorável à ação estatal, a qual não precisa ser a de produzir tais bens ou serviços – teremos as seguintes funções: Ciência e Tecnologia, Comunicação, Educação, Habitação, Saneamento e Saúde. Sabemos que nem todos os gastos com essas funções estão associados a externalidades positivas, mas só nos foi possível, com segurança, eliminar os gastos com educação superior. Assim, do total orçamentário cerca de 7% das despesas poderiam ser justificadas como despesas públicas para a sociedade descrita acima. Essas despesas, com alto teor de externalidades positivas, responderiam por quase 30% dos recursos de livre alocação pelo governo. Assim, do orçamento total apenas 12,3% dos gastos se referem a gastos tipicamente de governo, isto é, apenas 12,3% do

que o Governo Federal extrai dos cidadãos é consubstanciado em gastos que, em tese, deveriam ser de sua responsabilidade. Como nem todo orçamento está disponível para financiar as atividades do governo, tomando-se os recursos livres, menos de 50% desses recursos são alocados em funções típicas de governo. Da parcela livre do orçamento, os gastos com saúde absorvem mais do dobro da quantidade de recursos dedicados às funções de educação (8,69%) e defesa nacional (8,08%). Isso não significa que os gastos com essa função produzam efetivamente externalidades positivas, uma vez que em grande parte os gastos públicos com saúde se referem à ação curativa e não preventiva. Nesse sentido é ilustrativa a pouca importância orçamentária da função saneamento (0,45%).

OBSERVAÇÕES FINAIS
Nossas observações sobre a LOA 2011 deixam clara a neces-

sidade de mudanças, não só no processo de elaboração do orçamento do setor público, mas na distribuição de seus gastos. Evidentemente é possível melhorar a administração pública e, dessa forma, tornar o governo mais eficiente em seus gastos. Entretanto, mais importante que a eficiência do setor público é a liberdade do brasileiro. Essa liberdade tem sido e é ameaçada pela ausência de instituições que caracterizem, inequivocamente, a divisão do trabalho entre os cidadãos e o setor público, e entre as três esferas administrativas de governo. Para tanto é preciso deixar claro que tipo de organização social desejamos para nós, nossos filhos e netos. Se quisermos uma sociedade de pessoas livres e responsáveis, precisaremos tornar nossa Constituição um instrumento supremo de proteção ao cidadão contra a concentração de poder de qualquer natureza, em especial do poder a ser concedido ao governo em sua atividade de promover decisões coletivas.

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