A Reforma da Administração Pública

Subscritores
Telmo Correia João Sande e Castro Maria Orísia Roque João Paulo Castanheira João Gonçalves Pereira Silvino Rodrigues Pedro Morais Soares Diogo Moura Pedro Castelo Carlos Pinheiro Filomena Alves Lizette Teixeira do Carmo André Carreira António Carlos Monteiro

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A Reforma da Administração Pública

Índice:

1. Preâmbulo 2. Diagnóstico 3. Reformar a Administração Pública 4. A Reforma dos Municípios 5. As Finanças Locais 6. Os Orçamentos de Base Zero 7. As Empresas Municipais 8. A Reforma das Freguesias 9. A Recusa da Regionalização 10. A Extinção dos Governos Civis

1º Subscritor

Telmo de Noronha Correia (Presidente da Distrital de Lisboa)

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A Reforma da Administração Pública

Menos Estado, Mais Portugal

1.

Preâmbulo

A presente proposta de orientação política e económica resulta da reflexão de um conjunto de Militantes, Dirigentes e Autarcas do Distrito de Lisboa e procura ser, antes do mais, um contributo útil para a formulação das políticas do partido, numa área que conhecemos bem. Escolhemos por isso, numa altura em que a situação do país é de emergência, pensar e fazer propostas relativas à reforma da administração pública, com destaque para o poder local.

No âmbito do continuado insucesso de todas as reformas tentadas e fracassadas pelo Governo socialista, desde a saúde à justiça, passando pela educação, com destaque para o verdadeiro fiasco que constitui a pseudo-reforma da Administração Pública (PRACE), a qual se resume ao encerramento de postos da GNR, escolas e centros de saúde do interior do país, onde a população se sente cada vez mais abandonada. Os cidadãos contribuintes não sentem como positivas as reformas do PS: são principalmente os cidadãos do Interior que as sentem, mas na pele. O infeliz resultado de uma reforma da Administração Pública de deficiente execução foi a (re)concentração de serviços e competências, o distanciamento dos serviços públicos face aos cidadãos, o crescimento da despesa pública por via do recurso ao “outsourcing” na sua grande maioria sem o desejado concurso público, o aumento da ineficiência financeira e humana da Administração do Estado. Mais do que um Pais europeu, Portugal parece hoje um país de pequenos e grandes “tachos” sustentados pelo erário público, isto é pelos cidadãos contribuintes.

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Hoje, não é a Administração Pública (a começar pelo Governo) que serve o País, é o País que serve a Administração Pública e em especial o Governo e a administração. O nosso modelo tem em vista que a administração funciona em prol do Governo (e até do Partido do Governo) e não da sociedade, serve o “Chefe” e não o cidadão. Quantos cidadãos que participaram ou ganham com o actua mapa de Freguesias e Câmaras? Quantos cidadãos conhecem e entendem a criação de tantas Fundações, como, por exemplo, a Fundação Côa Parque?

A reforma que o CDS propõe não deve ter, no entanto, uma visão estritamente economicista mas, pelo contrário, definir o caminho que permitirá ganhar eficiência e massa crítica, reduzindo a burocracia, para melhor servir os cidadãos. O caminho que propomos consiste assim em propostas como sejam: a recusa de mais entidades políticas como resultaria das regiões; a extinção dos Governos Civis; a redução do número de Municípios e Freguesias; uma lógica de exigência quanto aos Institutos e Fundações municipais, cujos conselhos de administração deveriam ter no máximo um presidente e dois vogais; e a exigência de rigor nas empresas municipais que só devem existir se forem efectivamente empresas e tiverem viabilidade económica. Mas, antes do mais, passemos ao diagnóstico…

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2.

O Diagnóstico

A Administração Pública, neste caso a Local mas o que a seguir se diz aplica-se a toda ela, existe exclusivamente para servir as populações. Não se justificando a ela própria senão através da avaliação da qualidade e eficiência desse serviço, a Administração Pública não deve estar fora dos objectos de reforma para um Portugal mais moderno. Antes pelo contrário. Num tempo de novas tecnologias e novas velocidades, e num tempo em que a própria economia e sociologia têm fornecido novas respostas para a análise do fenómeno da escolha pública, a Administração Pública é um objecto essencial de reforma. E a sua reforma deve ser orientada por uma simples questão: tal como está, esta Administração que temos serve eficazmente os cidadãos? Para chegarmos a essa resposta temos de olhar para a Administração Local que temos. 308 Municípios. 308 Executivos camarários. 308 Assembleias Municipais. 4260 Freguesias. 57.445 Eleitos autárquicos. 343 Empresas Municipais. 132.000 Funcionários da Administração Local. Um município, um executivo e uma assembleia por cada 33 mil portugueses. Uma freguesia por cada 2340 portugueses. Um Eleito Local por cada 175 portugueses. Mais do que uma empresa municipal por município. Um Funcionário Municipal por cada 76 portugueses. A isto deve somar-se as parcerias público-privadas de âmbito local e ainda a Administração Central com impacto local. Os Governos Civis, os institutos públicos desconcentrados e descentralizados. Perante isto, estamos em condições de dizer que a nossa Administração Pública Local tem uma dimensão racional, tendente à eficiência e à racionalização da despesa e a melhor alocação da receita? É evidente que não. A Administração Pública em Portugal é cara, é redundante, está afastada dos cidadãos e é pouco eficiente: a) A Administração Pública é cara porque absorve mais recursos do que

aqueles que o país tem condições para pagar. Uma parte significativa dos gastos públicos não é consumida nos apoios sociais às famílias portuguesas ou a serviços prestados pelo Estado aos cidadãos mas são sim gastos de funcionamento do próprio Estado. Também o alargamento dos serviços do Estado para diversas áreas 5

e sectores que não correspondiam a necessidades tradicionais dos cidadãos, fez crescer desmesuradamente a máquina da Administração Pública. Se poderia fazer sentido em tempos de crescimento económico permitir o crescimento do Estado de forma a assegurar um serviço aos cidadãos em áreas cada vez mais dispersas, em tempos de crise a Administração Pública tem de concentrar os meios disponíveis nos sectores que são prioritários para as pessoas. O Estado fornecer serviços que não são essenciais aos cidadãos é um luxo que hoje não nos podemos permitir. Acresce ainda que muitas tarefas do Estado foram delegadas em empresas públicas que na realidade não constituem verdadeiramente empresas – no sentido que visam o lucro e concorrem no mercado. Estas entidades empresariais mais não são que serviços públicos a que o Estado resolveu chamar Empresas mas que nunca o foram. Os défices crónicos – que tão caro custam ao contribuinte - vêm pôr em questão se esta será a forma mais económica e mais eficiente do Estado intervir em cada um destes sectores. b) A Administração Pública é redundante porque frequentemente existe uma

duplicação de serviços. A proliferação de institutos públicos e de serviços dos vários ministérios fez com em diversas áreas existisse uma desnecessária duplicação de serviços prestados por parte do Estado. Para agravar esta situação os vários serviços públicos que tratam das mesmas matérias muitas vezes não têm a mesma orientação sobre o assunto em causa. Isto provoca, infelizmente recorrentemente, que os vários serviços do Estado percam tempo e dinheiro a atrapalharem-se mutuamente. A título de exemplo, uma iniciativa que pretenda proceder a um mero arranjo paisagístico numa área junto ao litoral onde exista uma fortaleza histórica implica a concordância de doze organismos da Administração Pública. Isto no caso de apenas contabilizarmos os organismos como um todo e não os diferentes serviços dentro dos vários Institutos, caso em que o número naturalmente aumenta. Como se não bastasse, nem sempre estão bem definidas as tarefas que cabem a cada organismo e instituto público. Esta situação permite a existência de zonas cinzentas em que todos têm direito a emitir parecer mas ninguém assume a responsabilidade. Já próximo do inimaginável é o facto de por vezes diferentes serviços do Estado digladiarem-se mutuamente em processos nos Tribunais Administrativos sobre as transferências de fundos públicos. Entendemos este facto como uma total falta de respeito pelo dinheiro dos contribuintes.

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c)

A Administração Pública está afastada dos Cidadãos porque as pessoas

não a sentem como coisa sua. O Estado existe para servir as pessoas e funciona com o dinheiro dos contribuintes. No entanto, são os próprios cidadãos que olham com desconfiança para o Estado. A atitude do Estado para com as pessoas é de superioridade e arrogância. A superioridade de quem sabe estar numa posição à partida mais favorável e a arrogância de quem não se sente obrigado a prestar contas. Por outro lado, a atitude das pessoas para com o Estado é de temor pela sua capacidade de discriminação administrativa e até de suspeita generalizada sobre os seus agentes. Este afastamento dos cidadãos para com o Estado não é próprio de uma Democracia. d) A Administração Pública é pouco eficaz porque a sua organização

continua baseada em conceitos de serviço público e de gestão há muito ultrapassados. Funcionários desmotivados afectos às mesmas tarefas durante décadas, serviços que perderam o objecto mas que teimam em persistir, institutos que foram criados para fornecer serviços que a sociedade já não demanda, resistência firme à adopção dos modernos meios de gestão e controlo de processos, comunicação ineficiente entre os diversos serviços, sigilo exagerado originador de desconfiança, informação escassa com o público. Tudo isto são realidades frequentes na Administração Pública portuguesa.

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3.

Reformar a Administração Pública Os objectivos da Reforma

Uma das primeiras tarefas que caberá ao futuro Governo será a da reforma da Administração Pública. Portugal não pode continuar a conviver com uma Administração Pública que cresceu demasiado para as possibilidades do país e tem revelado sérias insuficiências no serviço que presta aos cidadãos. O CDS defende, por isso, uma profunda reforma da Administração Pública. Uma reforma da Administração Pública que reduza o Estado para um volume que a dimensão actual da economia portuguesa tenha condições de pagar. A prioridade deve ser dada à extinção dos serviços públicos supérfluos, daqueles que já não correspondem a necessidades do país e daqueles que mesmo sendo úteis não correspondem a uma prioridade no estado actual da economia. Por outro lado, os meios do Estado devem ser racionalizados de forma a diminuir significativamente os gastos com a administração dos próprios serviços de forma a concentrar os recursos disponíveis no apoio às famílias e estímulos à economia. As empresas públicas que competem no mercado devem ser privatizadas. Aquelas que correspondem a um serviço público, que na verdade não são verdadeiramente empresas e que apresentam défices crónicos, devem ser reequacionadas. Nestes sectores o Estado deve intervir por gestão directa, dispensando a existência destas entidades pseudo empresariais sem qualquer viabilidade financeira. Cada um dos institutos públicos actualmente existente deve ser repensado de forma a avaliar com rigor se a missão para que foi criado ainda é prioritária e se não existem já outros organismos da Administração Pública incumbidos das mesmas tarefas. Caso a sua missão seja prioritária e não haja mais nenhum organismo a tratar do mesmo, então o instituto público deve subsistir.

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Ao nível das Autarquias Locais deve ser redefinido o mapa dos municípios e freguesias de forma a optimizar recursos, aproximar o poder local dos eleitores, contribuir para o desenvolvimento económico da totalidade do território nacional e garantir uma melhor prestação de serviços aos cidadãos. Não faz sentido manter artificialmente realidades administrativas que não têm meios financeiros ou humanos para resolver nenhum problema relevante ao cidadão. Assim, as juntas de freguesia nos meios urbanos devem ser redifinidas e substituídas por uma delegação da câmara municipal respectiva. Também os pequenos municípios devem dar lugar a aglomerações que permitam a criação de autarquias com pelo menos cinco mil eleitores. Por outro lado há que combater a proliferação de empresas municipais. Estas vêm muitas vezes duplicar os serviços do próprio município, sem que seja extinto o serviço original. Reconhecemos que estas empresas apresentam benefícios do ponto de vista da agilidade administrativa mas quando não têm não têm sustentabilidade financeira autónoma do município não se justifica a sua existência. Devem antes ser alteradas as normas jurídicas que impedem os serviços municipais de terem a mesma eficiência administrativa que têm as empresas municipais. Defendemos a redução drástica das chefias intermédias, sempre que o bom funcionamento dos serviços o permita e o justifique. Ao nível da Administração Central do Estado, é prioritário eliminar serviços supérfluos e clarificar a distribuição de tarefas. Propõe-se que um mesmo serviço possa analisar os diversos aspectos de determinada questão evitando-se a circulação desnecessária de processos e a diluição de responsabilidades. Também os institutos públicos ou serviços do Estado apenas podem tomar a iniciativa de colocar acções nos tribunais administrativos após autorização do ministro da tutela. Mais do que uma obrigação legal, deve ser instituída uma cultura de serviço ao público e de informação por parte dos serviços do Estado. Esta medida deve ser acompanhada de uma informatização plena dos serviços, de um registo informático de todos os processos e da instituição de formas de gestão modernas. Só assim conseguiremos aproximar a Administração dos cidadãos. Por fim, sabemos que será impossível reduzir o peso do Estado se não forem reduzidos os recursos humanos a ele afectos. Não pode, no entanto, o Estado 9

faltar ao compromisso que assumiu com os trabalhadores da Administração Pública de garantir o respectivo vínculo. Seria defraudar expectativas legitimamente construídas por quem investiu grande parte da sua vida no serviço público. Para mais quando esse vínculo e a garantia que ele assegurava compensava o baixo salário praticado. Assim, propomos um modelo de concessão de licenças sem vencimento aos funcionários públicos que estejam interessados em fazer algum tempo de carreira no sector privado, a concessão de licenças sabáticas para aqueles que pretendam valorizar-se academicamente e trabalho em tempo parcial para situações de pré reforma. Em suma, a reforma da Administração Pública deve ter como objectivo a melhoria do desempenho dos serviços do Estado e a economia de fundos disponibilizados. Cremos que uma melhoria no desempenho e na eficiência do Estado terá reflexos imediatos no recuo dos níveis de corrupção. Orientar a Administração Pública para as necessidades efectivas dos cidadãos e abri-la à sociedade são vectores essenciais desta reforma, garantindo uma maior transparência e idoneidade dos serviços públicos. Por outro lado, exige-se uma clara definição do que deve ser público e daquilo que é melhor ser privado. E dentro daquilo que deve ser público, delinear com exactidão as competências e responsabilidades de cada um, sejam Ministérios, Institutos ou Autarquias.

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4.

A Reforma dos Municípios

Portugal tem 308 municípios, com realidades muito distintas, que vão de diferentes tamanhos geográficos a diferentes dimensões humanas, desde os grandes centros urbanos, com centenas de milhares de habitantes, a municípios rurais com poucos milhares e mais pequenos que muitas freguesias. Hoje em dia, em muitos municípios do interior, as câmaras municipais são o maior empregador do concelho, quando não o único, o que é demonstrativo da falta de capacidade da economia local e da asfixia da sociedade civil. Esta lógica de “agência de emprego político” dos municípios é um dos sinais mais preocupantes da crescente dependência da sociedade local em relação ao poder do presidente de câmara. Pois atrofia a liberdade, fidelizando e cativando o eleitorado, ao mesmo tempo que burocratiza e aumenta a despesa pública não reprodutiva. Os municípios estão, por isso, cada vez mais dependentes das lógicas de poder dos partidos centrais e, infelizmente, cada vez menos ao serviço das populações.

Por outro lado, os municípios têm, ao mesmo tempo falta de escala, o que não lhes permite gerir da forma mais eficiente os recursos públicos de forma a fornecerem o conjunto de serviços básicos às populações. A sua falta de dimensão condiciona também a capacidade para competir, entre si, e no espaço europeu, pela atracção de investimento e de populações. A criação das áreas metropolitanas e das comunidades intermunicipais (leis 47/2008 e 45/2008 de 27 de Agosto) não resolveu este problema, continuando estas a ser realidades ficcionais, desprovidas de real poder político e com falta de legitimidade própria. Defendemos que, nesta altura de crise financeira e económica, é fundamental repensar os municípios, o seu papel, a sua organização e modelo de funcionamento, os seus poderes, de forma a serem mais eficientes na despesa, onerando menos o erário público e, consequentemente, deve ser reduzido o seu número. O nosso modelo assenta na melhor tradição municipalista portuguesa e numa maior descentralização de competências do Estado para os municípios. Mas essa

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descentralização, para não repetir erros do passado, deve ser feita com regras claras que melhorem a eficiência da gestão municipal.

Para tal ser possível é preciso repensar a sua dimensão, o seu modelo e escala de funcionamento. Grande parte dos municípios não tem capacidade para por si só fazer face às competências que lhes cabem em matérias como a atracção de investimento, os transportes, a gestão dos resíduos sólidos urbanos, o abastecimento de água e tratamento de águas residuais, para citar apenas algumas, pelo que são pouco eficientes e conduzem ao desperdício dos escassos recursos públicos. Essa escala deve ser a referência para a sua reorganização: se não têm dimensão para fazer a gestão destas competências, deverão ser reagrupados de forma a terem a dimensão suficiente para tal.

Desde a instituição do poder local democrático, após o 25 de Abril, a estratégia que tem sido seguida no modelo de funcionamento da maioria dos municípios, em particular os governados pelo PS, pelo PSD e também pelo PCP, tem sido a de ir sucessivamente aumentando a despesa pública, de forma pouco eficiente, aumentando a despesa com pessoal, seja directamente no município (já ascendem a, pelo menos, 132.000 funcionários) ou em empresas do sector empresarial local. Ou seja, a solução para cada necessidade local tem sido a de se criar um departamento municipal, contratando funcionários, ou criar-se uma empresa municipal, contratando mais funcionários, ou ainda criar uma empresa intermunicipal, ou multi-municipal, sempre com cada vez mais funcionários. O modelo de funcionamento é sempre mais serviços públicos, cada vez menos eficientes. Essa estratégia socializante não tem produzido os melhores resultados na obtenção de serviços de melhor qualidade, antes pelo contrário, as sucessivas camadas de funcionários de “cores políticas” diferentes que se vão acumulando nos quadros, conforme a sorte eleitoral vai mudando as maiorias que governam, tem sido um dos factores que mais agravaram o desperdício de dinheiros públicos.

É possível gerir de forma mais eficiente e com regras mais claras, basta estudar o modelo de gestão de algumas capitais europeias, como, por exemplo aqui bem perto, Madrid, para percebermos que não temos que nos conformar com o actual estado de coisas. 12

Defendemos por isso que os municípios devem ter quadros de pessoal permanente reduzidos, muito qualificados, que garantam a execução das opções políticas dos eleitos locais e a gestão e prestação de serviços às populações deverá ser feita recorrendo à concessão, por concurso, de grandes contratos públicos. A competência inspectiva, fiscalizadora e reguladora no âmbito municipal deverá, no entanto, permanecer em exclusivo na autarquia. A escala necessária à gestão e fiscalização destes contratos, deverá ser também um dos critérios para a reorganização e fusão de municípios. Por outro lado, temos vindo assistir a uma excessiva presidencialização das Câmaras municipais resultante da evolução legislativa sucessivamente acordada pelo bloco central PS e PSD, partidos reféns do caciquismo local e perigosamente conducentes a uma “república de presidentes de câmara”, o que a iminente limitação de mandatos em 2013, vem por a nu. Devemos estar atentos e combater as tentativas de alteração, pelo PS e pelo PSD, da lei eleitoral autárquica que ponham em causa a limitação de mandatos dos presidentes de câmara, ou que visem diminuir a representatividade ou a proporcionalidade das diferentes forças políticas nos órgãos municipais. Aliás, consideramos completamente falso o pretexto, invocado na anterior legislatura, de falta de governabilidade nos municípios, que redundou na abortada tentativa de alteração da lei eleitoral autárquica acordada entre PS e PSD, por considerarmos que o principal problema é, antes pelo contrário, o da sub-representação dos outros partidos, em particular nas assembleias municipais. Ou seja, o que falta é mais proporcionalidade, tanto que cerca de metade dos membros das assembleias – os presidentes de junta - são, na prática, eleitos em círculos maioritários. Devemos, por outro lado, defender o reforço das competências de fiscalização das oposições, tanto mais que os mecanismos de tutela de legalidade das autarquias, face ao actual laxismo legislativo e inspectivo, se têm revelado incapazes de controlar as insuficiências e a má gestão da coisa pública.

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5.

As Finanças Locais Proteger os contribuintes e a propriedade

Com a actual Lei das Finanças Locais, Lei 2/2007, aumentou a participação dos municípios nos impostos cobrados pela administração central. Ao imposto municipal sobre imóveis (IMI), ao imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), ao imposto municipal sobre veículos (IMV) e à derrama sobre o IRC, veio-se somar a participação variável, até 5% do IRS, consagrando-se o princípio de que na repartição de receitas com Estado, lhe caberão cerca de 25% da receita proveniente do IRS, do IRC e do IVA. A realidade demonstrou que, ao longo dos últimos anos, os municípios viram aumentar de forma muito significativa as suas receitas fiscais, em resultado, não só deste novo critério legal, mas muito especialmente beneficiaram, sem terem que sofrer esse custo político, do aumento da carga fiscal decidida pela Assembleia da República. Apesar de os municípios poderem reduzir o IRS sobre os seus munícipes até 5%, a verdade é que a esmagadora maioria não o fez, ao contrário de Ponte de Lima que liderou a redução de impostos e, por isso, é merecedora do nosso louvor. O mesmo se pode dizer em relação à derrama sobre o IRC, em que muitos municípios continuam a aplicar a taxa máxima, indiferentes à crise por que passam as empresas no seu concelho. A situação no IMI é particularmente demonstrativa do grau de socialismo a que as finanças locais chegaram - com os actuais critérios de fixação das taxas, onde mais uma vez a regra é a taxa máxima, com a reavaliação do valor dos imóveis a contribuir também para aumentar a tributação. Quem comprou ou compra, uma casa nova, paga uma “renda” à autarquia, transformando-se em inquilino do que é seu, perante um senhorio arrogante que é a Câmara. A situação aproxima-se de um claro esbulho da propriedade privada. Se o objectivo da alteração da Lei das Finanças Locais foi o de tornar os municípios menos dependentes das receitas provenientes do urbanismo, nomeadamente do IMT, a consequência prática foi, com as actuais taxas de IMI, a de expropriar os proprietários das suas próprias habitações. Ao aumento da carga fiscal veio somar14

se o aumento generalizado das taxas e dos preços municipais. O Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, Lei n.º 53-E/2006, veio permitir que as taxas das autarquias locais passassem a ser criadas por mero regulamento municipal. Em consequência os municípios passaram a criar, e a aumentar, as taxas e os preços de todos os serviços que prestam aos cidadãos: das licenças de construção ao saneamento, do estacionamento à utilização do subsolo, da venda ambulante à publicidade, dos resíduos aos enterros, não há realidade, ou actividade, no município que não tenha de pagar… Mas, se a generalidade dos serviços prestados pelas autarquias passaram a ser cobrados aos munícipes, porque é que não houve uma correspondente redução nos impostos cobrados, que dantes serviam para os financiar? Não houve a redução da carga fiscal, porque, para além da despesa e de o endividamento continuarem sem ser controlados, grande parte dos autarcas prefere desperdiçar dinheiro numa obra para “encher o olho” e promover a sua reeleição, do que poupar o dinheiro dos contribuintes. Devem-se reforçar as limitações ao endividamento municipal e exigir uma fiscalização escrupulosa das contas de modo a garantir orçamentos equilibrados, que não onerem os mandatos seguintes e as futuras gerações. Quem foi eleito apenas para quatro anos não deve poder comprometer as décadas seguintes. Consideramos que, face à actualização das matrizes prediais, deve ser reduzida a taxa máxima de IMI permitida por lei, defendendo-se a o direito à propriedade privada que está em risco. Face à actual situação de gravíssima crise económica e financeira, com as consequências desastrosas que acarretou para o emprego, deve ser suspensa em todo o território nacional, temporariamente, a derrama sobre o IRC das empresas. Deve-se tornar mais transparente para os munícipes forma de fixação da carga fiscal e para-fiscal de forma a aumentar a responsabilidade política dos autarcas nos sacrifícios que são pedidos às populações. Deve ser exigido e fixado um limite máximo à carga fiscal municipal, por referência ao limite geral à tributação que o CDS tem defendido.

Pelo menos uma vez por mandato, deve ser obrigatória a elaboração de um orçamento de base zero, de modo a que sejam devidamente reequacionadas e ponderadas todas as despesas municipais, cortando-se o desperdício. 15

6.

Os Orçamentos de Base Zero

O orçamento anual constitui um dos mais importantes instrumentos de gestão e racionalização financeira das autarquias locais. Através deste, as autarquias locais prevêem sãs despesas e as receitas do ano seguinte. Mais do que um instrumento contabilístico, os orçamentos anuais são instrumentos políticos na medida em que reflectem as orientações políticas de cada executivo. É por isso que,

tradicionalmente, os orçamentos destinados a reger o último ano de mandato são tendencialmente mais generosos e despesistas porquanto se destinam a acomodar as políticas e iniciativas pré-eleitorais. Ora, como a experiência o tem demonstrado, a elaboração de orçamentos com base no orçamento anterior e partindo quase exclusivamente das suas taxas de execução desincentiva o corte na despesa e a racionalização do planeamento financeiro. De facto, cada executivo tende a dar como adquirida a despesa executada no ano anterior, confirmando-a para o ano seguinte. Neste cenário, aliás, a fraca execução da despesa, que geraria poupança, é muitas vezes vista como sinal de laxismo ou de pouca iniciativa política. Existe pois um incentivo para que cada serviço execute até ao último euro, na ânsia de manter o seu orçamento e na expectativa de não ser visto como um serviço sem obra realizada. Num tempo em que a racionalidade da despesa pública ganha particular importância, é fundamental encontrar mecanismos que desincentivem a despesa pública supérflua. Importa então assumir uma proposta de viragem na política orçamental autárquica, que obrigue os executivos a pensar para além das opções que resultam dos anos anteriores e que os motive no esforço simultâneo de racionalização efectiva da despesa pública e de melhor alocação dos recursos públicos. Essa proposta passa pela adopção dos chamados ‘orçamentos de base zero’. Nestes orçamentos a despesa executada num ano anterior não justifica imediata e automaticamente a sua inscrição no orçamento seguinte. O mesmo é dizer, portanto, que o executivo autárquico elaborará um orçamento após uma prévia tarefa de análise da oportunidade e da vantagem de todas as despesas efectuadas no ano anterior. No entanto, porque a elaboração destes orçamentos de base zero implica um registo de informação particularmente detalhado, e carecem, atenta a 16

excessiva burocratização dos serviços autárquicos, de um lapso de tempo razoável para a sua elaboração, entendemos que a sua elaboração não deve ser obrigatoriamente anual. Assim, o CDS/PP deverá propor, nas instâncias e através dos mecanismos adequados, a obrigatoriedade de elaboração de, no mínimo, um orçamento de base zero por cada mandato autárquico, assim se garantido que, por cada mandato, o executivo foi pelo menos obrigado a repensar toda e cada uma das suas despesas.

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7.

As empresas municipais Mais transparência e Rigor

Ninguém ignora que hoje quase todas as autarquias estão rodeadas de uma constelação de empresas municipais, intermunicipais, multimunicipais, participações e associações, etc., que replicam, duplicam, triplicam as suas competências, para as quais são nomeados correligionários políticos. Essas empresas representam, na sua maioria, um desperdício de fundos públicos, sendo muitas vezes tratadas como se fossem meros departamentos municipais acabando por apresentar passivos incontroláveis, porque em inúmeros casos têm servido para esconder a realidade financeira da autarquia, ocultando o seu verdadeiro deficit. Para além de deverem milhões de euros à banca, todos os anos são assinados contratos programa, também de milhões, para financiar as actividades que as câmaras municipais executam indirectamente através das empresas municipais e, mesmo assim, não chega para que, na sua maioria, mantenham a sua estrutura de capitais próprios positivos. As alterações feitas pela Lei 53-F/2006 - Regime Jurídico do Sector Empresarial Local - que foram anunciadas pelo PS como uma forma de introduzir mais rigor na criação e gestão das empresas municipais, são insuficientes e não resolveram a questão, pois não há uma real sanção quando as contas não são equilibradas e os municípios insistem na manutenção daquelas que estão claramente falidas. Ou seja, foram introduzidas limitações à criação de empresas mas não há uma solução eficaz para as empresas que já existem e não têm condições de sobreviver sem continuarem a onerar o erário público. Qual deve ser então a solução para não permitir que empresas municipais inviáveis continuem a existir, onerando o erário público? O Código das Sociedades Comerciais, na sequência de uma Directiva Comunitária, no seu antigo art.º 35º, que também era aplicável às empresas municipais, já contemplou a dissolução automática de uma empresa quando se demonstrasse que tinha perdido metade ou mais do seu capital social, por dois anos consecutivos, sem que a situação tivesse sido resolvida.

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Este regime, depois de ser sucessivamente adiado, foi alterado passando a ser uma opção, ou seja, a ser mais brando. Se em relação a uma empresa privada se pode admitir que sejam dadas mais opções aos sócios para resolver a situação de falência técnica, já com as empresas públicas, em particular as municipais, neste momento de crise nacional, deve voltar a impor-se a sua dissolução automática. As Câmaras devem ser chamadas a optar claramente: se uma empresa municipal está falida, ou o município resolve esse problema, ou a consequência deve ser o seu encerramento compulsivo. Para tanto, basta que a Assembleia da República legisle, introduzindo na Lei 53F/2006 um artigo com a antiga redacção do art.º 35º do Código das Sociedades Comerciais, prevendo a dissolução automática das empresas municipais quando se demonstre que perderam metade ou mais do seu capital social, por dois anos consecutivos. A consequência será as respectivas autarquias terem de assumir nas suas contas, com verdade e transparência, os passivos que escondem nessas empresas falidas, tendo como opção, ou reforçarem os capitais próprios dessas empresas com as devidas consequências na sua despesa orçamental, ou, caso não o queiram fazer, deixarem-nas ir à falência, compulsivamente, fechando-as. Não vale a pena continuar a dizer que se quer combater o deficit público e a disciplinar a despesa nas autarquias locais se não se tiver a coragem de legislar nesse sentido. Ou será que os aparelhos locais dos partidos colocados nessas empresas têm mais força que o interesse nacional?

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8.

A Reforma das Freguesias Menos freguesias, melhores cidades

A reforma que propomos visa dar dimensão às freguesias, tem em atenção como ponto de partida o caso e a proposta que já fizemos relativamente ao modelo de Lisboa, mas que não esquece que, na realidade rural, o modelo terá de ser distinto. a) O contexto Nacional é o seguinte: temos 4.260 freguesias, elegemos 47.445 autarcas e dispomos de 130.000 funcionários da Administração Local. Ou seja, temos uma média de dois funcionários da Administração Local por cada eleito. Não faz sentido. É insensatez política manter artificialmente realidades

administrativas que estão espalhadas pelo País e que não têm recursos, financeiros ou humanos, para resolver e dar resposta aos problemas dos cidadãos. É importante reduzir o número de freguesias, nomeadamente as de natureza urbana, estabelecendo um patamar mínimo do número de habitantes que justifiquem a sua existência administrativa. Só assim, terão dimensão e os recursos necessários para prosseguir as competências que lhes estão atribuídas por lei. O Poder Local, enquanto estrutura política do Estado mais próxima do cidadão, deve estar munido de instrumentos financeiros e humanos que respondam às necessidades dos fregueses. Se esta reforma não for feita, a capacidade de acção das Juntas de Freguesia estará desfasada das necessidades do cidadão do século XXI. b) O caso de Lisboa é, deste ponto de vista, paradigmático. Confrontados com um modelo obsoleto, PS e PSD, optaram por uma meia reforma, ao estilo do Bloco Central. Pelo contrário, o CDS-PP de Lisboa apresentou um modelo de reforma administrativa da cidade que aposta na drástica, mas necessária, redução do número de freguesias de 53 para apenas 9. Lisboa tem disparidades enormes: a maior freguesia de Lisboa tem 46.000 residentes, 3.100 edifícios e um orçamento superior a 4.500.000€; a freguesia mais pequena de Lisboa tem 340 residentes, 60 edifícios e um orçamento150.000€ - e ambas as freguesias têm as mesmas competências. Não faz qualquer sentido. A nossa proposta vai ao encontro do modelo das principais cidades europeias: 20

Barcelona tem dez distritos para 1,5 milhões de habitantes, Madrid tem 21 distritos para 3,2 milhões de habitantes, Paris tem 21 arrondissements para 2 milhões de habitantes, Lyon tem nove arrondissements para 1,1 milhões de habitantes, e Roma tem 20 rioni para 2,5 milhões de habitantes - distritos, arrondissements e rioni são unidades territoriais equivalentes às juntas de freguesia -, o que nos permite concluir que temos em média uma freguesia para cada 150 000 habitantes. Porque é que PS e PSD acordaram 24 freguesias em Lisboa? Porque é que PS e PSD querem mais freguesias em Lisboa do que Madrid, Paris ou Roma? É evidente que o acordo do “Bloco Central” consiste numa espécie de Tratado de Tordesilhas, de divisão da cidade ao sabor das conveniências dos dois partidos que há anos ocupam as estruturas autárquicas da cidade. Para o CDS, a reforma tem de ser mais profunda. Não se trata de reduzir por reduzir, apenas no objectivo de reduzir custos. Trata-se de reduzir através de critérios de racionalidade destinados a oferecer freguesias ágeis, úteis,

responsáveis e que tragam retorno aos lisboetas. Agrupar as 53 juntas de freguesia em 9 vai permitir dar uma dimensão territorial e populacional às juntas, o que evita conflitos locais e de ordem partidária. Caso contrário, a discussão ficará centrada numa disputa de retalho artificial de novas fronteiras e de mero cálculo eleitoral, onde dificilmente se obtêm consensos. Esta proposta tem interesse como primeiro passo para outras que se sigam no país, no entanto, temos consciência que o modelo da capital, ou o que venha a ser seguido no Porto, não é reproduzível em cidades médias e, muito menos, em municípios rurais.

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c) É fundamental na reforma das freguesias, proteger a identidade das freguesias rurais. Existe uma clara diferença entre as freguesias do meio urbano e as freguesias do meio rural, daí que o CDS, com responsabilidade e frontalidade, deva propor a existência de uma distinção entre estas duas realidades. As freguesias urbanas e as freguesias rurais, obedecem a exigências e a necessidades que são totalmente diferentes. Daí que, a lei deve atribuir competências diferentes consoante o tipo de Juntas de Freguesia. Numa freguesia urbana a componente de espaços público, arruamentos, limpeza de vias pedonais e política de habitação, são consideradas uma prioridade; enquanto nas freguesias rurais estão mais vocacionadas para o desenvolvimento de politicas de real proximidade com a população, assumindo responsabilidades ao nível da acção social, de projectos de acção comunitária respondendo às dificuldades que hoje enfrenta o interior do país e, em particular, o mundo rural. Se o CDS entende que no meio urbano, o caminho a seguir é o agrupamento de Freguesias; no âmbito rural temos consciência que, na maior parte dos casos, estas envolvem uma noção de pertença identitária e até de pertença territorial que justifica que devam ser mantidas e as suas competências e recursos reforçados.

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09.

A Recusa da Regionalização

Não é possível reflectir sobre uma reforma profunda da administração pública, em Portugal, uma posição sobre o tema da Regionalização. È certo que o CDS-PP foi o primeiro partido a, através de referendo, de definir uma posição sobre esta matéria. Como é certo, que teve uma participação determinante na vitória do NÂO no referendo nacional. No entanto, no momento em que alguns procuram relançar o tema e outros terão até mudado de opinião, importa definir qual a posição do CDS. No nosso ponto de vista, nada justifica que se mude a nossa posição crítica e a favor do NÂO, bem pelo contrário. Aos argumentos já conhecidos e que nos levaram, no passado, a sublinhar que não faz sentido dividir o que quase nove séculos de história uniram; ou que não existem regiões naturais no nosso país, para além das regiões autónomas dos Açores e da Madeira. Ou ainda, o facto de Portugal não ter território suficiente que justifique a sua divisão em regiões. Hoje, soma-se um argumento decisivo, que resulta directamente da situação a que o país chegou fruto, em larga medida, da governação ruinosa do Partido Socialista. Ou seja, na actual situação de ruptura económica é absolutamente necessário reduzir e racionalizar custos da administração pelo que criar, agora, novos órgãos políticos seria como entrar numa auto-estrada em sentido contrário e,

perigosamente, acelerar. Com efeito, toda e qualquer análise comparativa com outros processos de divisão e criação de regiões em países europeus levam sempre a uma mesma conclusão: os processos de criação de regiões conduzem sempre a um aumento do peso do estado e à derrapagem dos níveis de endividamento e de despesa pública. Basta verificar o que aconteceu com o grau de endividamento das regiões francesas e espanholas para perceber que assim é. Portugal não precisa de mais órgãos políticos nem de mais funcionários públicos e, muito menos precisa de passar a ser um caso único de m país com quatro níveis de administração local. Bem pelo contrário, precisamos de reduzir o peso da administração tornando-a mais ágil para melhor servir as populações.

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10.

Extinguir os Governos Civis

O CDS PP, propôs no seu projecto de revisão constitucional, já apresentado na Assembleia da República, a supressão dos governos civis do texto da Constituição. Com efeito, quando tanto se fala em racionalizar, há que reconhecer que os Governos Civis são hoje estruturas desactualizadas, com pouca ligação às necessidades actuais, constituindo um factor de peso burocrático e de concentração de funcionalismo partidário e agrupamento de boys. AS competências de que ainda dispõem, seja na área da protecção civil ou estritamente burocráticas, como é o caso da emissão de passaportes, transitam com facilidade para os municípios num caso, ou para a administração central noutro. A sua extinção permitiria ainda libertar infra-estruturas e património desonerando o Estado da sua manutenção. O CDS deve por isso, manter e aprofundar esta linha de orientação política que defende a extinção dos Governos Civis.

1º Subscritor

Telmo de Noronha Correia (Presidente da Distrital de Lisboa)

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