RELATÓRIO DO PROJETO

> DEZEMBRO DE 2005

Projeto original

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1. JUSTIFICATIVA

O Brasil vive um momento único em sua história, pois, pela primeira vez, povo e nação tendem a se encontrar como bases de refundação de um projeto de país. Lula é a expressão de mudanças políticas recentes no interior da sociedade brasileira. Mesmo que essas mudanças sejam parciais, elas apontam para um processo de inclusão na cidadania de camadas populares, transformando-as em sujeitos históricos ativos na transformação de uma lógica e de uma estrutura produtoras de exclusão e desigualdades de todo tipo. É a democratização que explica a vitória de Lula, e, ele próprio, como presidente do Brasil, pode sinalizar para uma radicalização da democracia. Esse é um dado novo para o Brasil e toda a América Latina. No contexto de crise da globalização neoliberal e de ascensão de um movimento de cidadania de dimensões planetárias, é natural que muita atenção se volte ao Brasil, buscando saber o que será o governo de Lula. Será ele capaz de mudanças? Como se definirão as políticas? Quão democráticas e democratizadoras serão elas? São indagações como essas que uma entidade como o Ibase e todo o setor de entidades da sociedade civil, engajados na radicalização da democracia, não podem deixar de fazer neste momento. Com Lula, venceu eleitoralmente a esperança. Lula despertou uma enorme energia, e sua mensagem de mudança funcionou como um cimento aglutinador de vontades, levando-o à Presidência. O mais importante de tudo é que o bloco de forças existente em torno ao Partido dos Trabalhadores (PT) apostou na democracia para chegar lá. Sua legítima conquista da hegemonia do poder político já é, por si só, uma radicalização da democracia. Lula vem, literalmente, “de baixo”. O PT, como partido, é uma reinvenção democrática do modo de transformar grupos das camadas trabalhadoras e populares em sujeitos políticos ativos. Como Lula e todo o seu ministério, lideranças políticas, funcionários(as) em posições de liderança, enfim, como a administração política petista canalizará tal feito para um novo estilo de poder e realizar as mudanças que esse movimento “de baixo para cima” demanda? Nestes primeiros meses de governo, Lula enfrentou uma economia caminhando para a falência, à Argentina, e restabeleceu o que se pode chamar de “ordem do mercado”. Isso é pouco – e ruim – para um governo que se anunciava como de profundas mudanças no rumo do país. Mas é apenas um começo de governo, em meio a um evidente processo de crise e de perda total de capacidade de gestão pública das políticas macroeconômicas legadas pelo governo derrotado nas urnas. A ordem mercantil parece temporariamente estabelecida. Sobem, porém, as tensões não só dentro do bloco de forças que apostou nas mudanças, revelando impaciência com o ritmo e a forma de governo até aqui, mas também em relação à tensão com o que de mais atrasado existe no Brasil: a elite acostumada a confundir privilégios com direitos. Assim, as contradições parecem soltas. Saberá a democracia brasileira traduzir isso em mais democracia? Claro que isso depende muito do modo petista de governar, de fazer política, coisa ainda em gestação no governo federal. A novidade está no que Lula e o PT trazem como bagagem para o campo democrático. O apelo ao populismo, como forma de enfrentar as contradições atiçadas pela possibilidade de mudanças, não parece uma possibilidade. Apesar

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da relação e da capacidade de interlocução direta com a população brasileira, o populismo não é o estilo de Lula. Aliás, o sucesso do PT na esquerda democrática se deve, em grande parte, à sua crítica às concepções e práticas do populismo – como exemplos do populismo no Rio de Janeiro, podem ser citados o estilo do casal Garotinho na atualidade e de Brizola no passado recente –, que impede a plena emergência política dos grupos populares. Também como dirigente sindical, negociador e líder político, Lula passou por uma escola democrática onde se aprende que o exercício do poder como força nunca pode ser um rolo compressor sobre adversários políticos e forças opostas, impondo-lhes derrotas sem saída. A novidade do governo Lula reside exatamente na legitimidade do poder que precisa se renovar a cada instante pela direção, pela capacidade de argumentação e convencimento, pela busca de adesão ativa, mais do que usar a força do poder. Esse é o tal governo participativo, com tão ricas experiências em nível municipal e estadual produzidas pelo PT. Assim, estamos diante de uma questão-chave: é da natureza do poder que se propõe a radicalizar a democracia apostar no processo em que se gestam as mudanças mais do que obter mudanças a qualquer custo. Trata-se de construir mudanças com sustentabilidade e legitimidade. Busca-se tornar os antagonismos e as diferenças, a correlação de forças políticas, enfim, os conflitos sociais e políticos em alavancas de construção das próprias mudanças. À luz disso, o que se espera de Lula no exercício do poder político é exatamente radicalizar a participação como condição de gerar processos políticos portadores de mudanças substantivas nas relações sociais e até no modo de desenvolvimento do Brasil. O segredo do governo Lula será usar a sua legitimidade e a capacidade de dar direção a um projeto de país para convencer e obter adesão ativa do mais amplo espectro de sujeitos sociais e seus atores concretos, nas instituições representativas e fora delas, demonstrando capacidade política em conduzir os conflitos assim gerados, para promover um processo de mudanças sustentáveis nas relações e estruturas. O problema, como já começa a ficar evidente, é a diversidade de sujeitos sociais e de interesses existentes. Além disso, há o verdadeiro desmonte da capacidade estatal de regular a economia e tomar iniciativas em termos de desenvolvimento que foi gerado em uma década de políticas neoliberais, atendendo aos ditames da globalização segundo o Consenso de Washington. Não se trata de fazer milagres com orçamento apertado e em face das fragilidades de uma economia que virou presa fácil do “cassino global”. Trata-se, nas condições dadas, de costurar um novo pacto de nação, que inclua as grandes maiorias deixadas de fora até aqui. Pode-se ter muitas dúvidas e críticas ao Lula presidente, mas não se pode deixar de reconhecer que esse parece ser o sentido da sua disposição em negociar regularmente, viajar, ver e ouvir, sentir o país real e fazê-lo acreditar em si mesmo, na sua capacidade de gerar soluções. Na sua atuação, o governo Lula realmente vem mudando no modo de fazer política, com abertura bastante ampla para a participação direta. Será que estamos diante de uma inovação em termos de potencializar a democracia, tensionando as estruturas representativas por meio de formas diretas de democracia participativa? A Constituição brasileira de 1988 foi no caminho da mais ampla participação, instituindo formas participativas para além da representação em inúmeros campos até então de exclusiva atuação estatal. Os conselhos

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paritários, de gestão e co-gestão de políticas públicas foram uma conquista importante, mas, na prática, pouco efetiva, por falta de vontade do poder constituído em construir hegemonias ativas. Foi com certas administrações locais e regionais, fazendo apelo à participação – como os orçamentos participativos das administrações petistas –, que essa inovação democrática adquiriu corpo entre nós. Agora, no governo federal, é possível que assistamos a uma nova onda participativa. Esse parece ser o sentido de inovações como o Conselho Econômico e Social, Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), as consultas à sociedade civil no debate da proposta do Plano Plurianual (PPA) de investimento e das grandes conferências que estão sendo convocadas. O governo Lula está apenas no começo. O momento é de apostar na participação, sem dúvida, para buscar o tal desempate no jogo político brasileiro e efetivamente realizar o mandato de todos os direitos humanos para todos(as) os(as) brasileiros(as) que está na Carta Constitucional de 1988. A participação ativa para além das eleições e da representação é uma aposta fundamental em termos de radicalização da democracia. Se o governo, para se viabilizar, aposta na democracia participativa, o fundamental é potencializar tal processo, extraindo dele o máximo em termos de solução das contradições históricas limitadoras de uma democracia substantiva no Brasil. Para uma instituição como o Ibase, é fundamental mergulhar no processo usando a sua capacidade de vigilância cidadã e de pressão para que a possibilidade vire uma realidade, superando os limites da própria luta social e política. Os objetivos deste projeto de monitoramento e avaliação do processo do governo Lula são montar, com autonomia, um sistema de acompanhamento do processo e apontar os seus entraves, seus erros estratégicos, suas inconsistências, tornando-se, a seu modo, ator do processo e apontando as alternativas para que atinja aquilo a que se propõe.

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2. OBJETIVOS
Geral

Este projeto, tendo como referência prática e histórica o governo Lula (de 1 de janeiro de 2003 a 31 de dezembro de 2006), visa, por meio do monitoramento sistemático, da avaliação crítica e do debate público, contribuir para resgatar analiticamente as condições do modo participativo de fazer política e potencializar o seu impacto na democratização efetiva de uma sociedade como a brasileira. Trata-se de analisar e debater as relações e tensões entre democracia representativa e democracia participativa e as mudanças que operam no desenvolvimento do Brasil, em particular, e o enfrentamento das desigualdades e das exclusões existentes.
Específicos

:.: Identificar e selecionar os novos espaços de participação da sociedade civil promovidos pelo governo federal e monitorar seu formato, seu mandato e sua prática, bem como sua relação com os espaços já constituídos anteriormente. :.: Registrar as visões, análises, expectativas e propostas de políticas e de formas de intervenção no debate público de diferentes atores sociais em relação ao modo participativo de governo. :.: Pesquisar e analisar as possíveis mudanças políticas tanto na agenda, no desenho, na gestão e no resultado das políticas públicas como na institucionalidade da democracia, a partir do processo participativo instaurado. :.: Avaliar o modo de fazer política do governo Lula e incidir sobre ele no sentido de tornar a democracia mais sustentável e substantiva e mudar a própria cultura política, tornando-a mais democrática pelo reconhecimento da maior centralidade dos direitos de todos(as) os(as) brasileiros(as) e da cidadania ativa como sua condição. Promover o debate público sobre os limites e as possibilidades do modo participativo de fazer política, a partir das experiências concretas incentivadas pelo governo federal, por meio da criação de redes de discussão, da realização de seminários e da divulgação de informações e estudos via Internet, publicações e acesso à grande mídia.

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3. ESTRUTURA PROPOSTA Para dar conta dos objetivos específicos, num sistema de monitoramento e avaliação ativa sobre o modo de fazer política do governo Lula, propõe-se que sejam contemplados quatro grandes blocos interligados de questões a serem analisadas e de atividades a serem desenvolvidas.
Monitoramento

Será dada atenção prioritária a três iniciativas já em curso: Conselho Econômico e Social, Consea e consultas à sociedade civil feitas em relação ao PPA. Mas o projeto estará atento a outras iniciativas já lançadas – como as conferências nacionais – ou que possam surgir, podendo priorizá-las nas revisões semestrais se demonstrarem ser de grande relevância. No monitoramento, trata-se de: :.: identificar, mapear e monitorar as principais iniciativas de participação implementadas pelo governo federal, nos diferentes estados e municípios; :.: caracterizar mandatos e instrumentos das iniciativas; :.: analisar a composição social e política das iniciativas; :.: recuperar os registros oficiais e da imprensa, fazendo a memória dos processos em curso; :.: resgatar os debates e as propostas surgidas nos espaços de participação, bem como seus portadores; :.: identificar os compromissos alcançados.
Registro dos atores

Aqui é fundamental considerar separadamente os diferentes atores sociais: (1) os diretamente engajados em processos de participação e concertação animados pelo governo Lula; (2) aqueles da sociedade civil que, por alguma razão, não participaram de tais processos; (3) os que se consideram legítimos representantes e detentores de mandato para concertar políticas – parlamentares de todos os níveis, governadores(as) e prefeitos(as); (4) os “invisíveis”, assim chamados por não terem identidade política reconhecida e poder para participar dos processos em questão; (5) os que exercem funções de Estado e detêm poder real na sua operação (Judiciário, funcionalismo e Forças Armadas); e (6) “formadores de opinião” da grande mídia. Para tanto, é necessário: :.: mapear e qualificar os atores sociais, segundo as especificações listadas anteriormente; :.: registrar o seu modo de intervenção na política institucional e nos espaços de participação; :.: recolher sistematicamente as suas visões e expectativas, suas críticas e demandas, nos diferentes momentos; :.: caracterizar sua atitude quanto ao modo de fazer política do governo Lula; :.: caracterizar sua atitude diante dos temas e das políticas em debate nos espaços de concertação; :.: qualificar a sua disposição em participar nos espaços de concertação; :.: dar particular atenção ao modo como os atores se posicionam diante de novas dimensões da cidadania – gênero, etnia e diversidade cultural, diversidade de opções, necessidades especiais etc. – para além das relações de classe em termos de capital e trabalho;

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:.: organizar um quadro da sociedade civil regional, identificando os atores mais significativos e os principais conflitos existentes, bem como os conflitos e as tensões emergentes.
Pesquisa das mudanças

Neste bloco, será dada atenção ao desenho e à implementação das políticas públicas como resultado da participação, distinguindo os âmbitos discursivo, substantivo e operacional. Para tanto, é necessário: :.: identificar questões substantivas incluídas na agenda política e o modo de abordá-las; :.: colher subsídios sobre as mudanças legais e constitucionais operadas pelo processo participativo; :.: pesquisar e qualificar as mudanças nos regulamentos de órgãos e instituições; :.: caracterizar os órgãos criados ou modificados e seu campo de abrangência; :.: qualificar a distribuição de recursos públicos que são objeto de decisão participativa; :.: fazer alguns estudos de casos exemplares das mudanças e tensões entre processos no nível do governo federal e de outras instâncias federativas, particularmente na autonomia e gestão local; :.: criar um sistema de indicadores de resultado para acompanhar as políticas participativas.
Avaliação

O projeto só cumprirá inteiramente a sua função política de vigilância cidadã, tornando-se ele mesmo uma forma de participação ativa no novo modo de fazer política do governo Lula, quando gerar avaliações críticas. Por isso, será fundamental completar o processo com as ações previstas neste bloco: :.: analisar os conflitos gerados e pactos obtidos; :.: identificar como são vividas as questões da legitimidade e da legalidade; :.: mapear os campos alheios à participação e as suas causas; :.: qualificar as tensões entre representação constituída pelo voto e outras formas de participação direta; :.: examinar como se manifestou o confronto entre diferentes culturas políticas: clientelismo e patrimonialismo versus direitos e obrigações; :.: investigar as mudanças nas relações entre espaço público e espaço estatal; :.: identificar de que modo a máquina administrativa do governo federal reage às demandas da cidadania vindas pelos canais participativos; :.: destacar as reações do Judiciário; :.: avaliar quão inclusivas são as iniciativas, já que a inclusão de todas e todos nos direitos humanos, enfrentando as desigualdades, é uma questão fundamental na definição da qualidade da democracia participativa; :.: avaliar o impacto sobre a sociedade.
Debate público

A lógica do projeto de monitoramento exige que o processo de acompanhamento das ações de participação social se dê de forma transparente e responsável. Isso significa necessariamente o incentivo ao debate público, a troca de impressões e posições, o estudo e o exame de situações diversas, com o intuito de entender

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melhor a realidade, agindo sobre ela para que possamos melhorá-la e também para que tenhamos condições de estabelecer marcos teóricos e políticos que se expressem na realidade dos movimentos e dos governos, impulsionando-os a alternativas cada vez mais democráticas e participativas, de modo sustentável. Por isso, o estímulo e a indução e a organização do debate público são elementos fundamentais, no recorte temático e no quadro dos temas que dizem respeito diretamente à participação social na formulação, na definição e na gestão de políticas públicas e da agenda política brasileira. Esse debate deve ser facilitado com a exposição, difusão e publicização de informações, documentos, estudos, relatórios e resultados de debates especializados. Mais do que um processo institucional de comunicação social, o debate que este projeto quer promover tem relação direta com procedimentos de mobilização social por meio do uso de instrumentos coordenados de comunicação cidadã. Assim, mais que ser promotor e dono de meios de comunicação, o projeto deve ser estimulador de debates que se expressem por meios de comunicação variados, já existentes em movimentos sociais, organizações não-governamentais (ONGs), movimentos populares e também por meio da grande imprensa. Para tanto:v serão realizados seminários com estudiosos(as), lideranças sociais e formadores(as) de opinião, devidamente organizados e fundamentados em dados, informações e levantamentos e estudos, que deverão ser previamente socializados; :.: análises e documentos de acompanhamento de conjuntura serão encaminhados a organizações e movimentos sociais para que possam reproduzir e estimular o debate em seus quadros; :.: articulistas e analistas serão estimulados(as) a analisar e promover o debate a partir da difusão de matérias na grande imprensa e na imprensa alternativa; :.: serão estimulados debates em meios alternativos de comunicação (rádios, televisões comunitárias etc.); :.: será promovido e atualizado constantemente um portal na Internet, com documentos, mecanismos de debate e interatividade, artigos e materiais que possam ser reproduzidos em outros meios, :.: Jornal da Cidadania terá uma seção específica de responsabilidade do Mapas (com incentivo à reprodução por outros meios e veículos); :.: a revista Democracia Viva terá uma seção específica e permanente de reprodução de documentos e de seminários.

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4. ASPECTOS METODOLÓGICOS Uma condição indispensável para o projeto é garantir que ele mesmo seja ator no processo avaliado, permitindo que a memória produzida, os registros feitos, as mudanças qualificadas, as avaliações realizadas, enfim, tudo contribua para facilitar e radicalizar a própria participação. Por isso, ele deve ser desenhado de forma a permitir ampla participação da diversidade de atores e amplo debate entre eles e o conjunto da sociedade civil brasileira sobre as questões que trata. Ou seja, o sistema de monitoramento e avaliação ativa não é apenas um recolhimento sistemático de informações para formar um banco de dados e depoimentos sobre o governo Lula enquanto este se realiza. Mais do que isso, o projeto quer ser uma referência ativa para devolver análises e se tornar um vigilante ativo das instâncias de participação política da sociedade civil no governo Lula, numa perspectiva de contribuir para a mais profunda e sustentável democratização de nosso país.
Seminário de etapas

As diferentes atividades do projeto obedecerão a ciclos de seis meses. Isso significa que os quatro blocos interligados de questões incluídas na proposta serão conduzidos de forma a produzir resultados provisórios no fim de cada seis meses. Por meio das análises feitas, será possível fazer um seminário de etapa, com atenção a toda metodologia e à qualidade dos produtos gerados, revisando-o e aperfeiçoando-o, se for o caso, para a etapa seguinte. Ao mesmo tempo, durante o seminário de cada etapa, serão realizadas mesas de diálogo com representantes dos atores envolvidos, para com eles avaliar os produtos gerados, as questões suscitadas, as propostas da equipe para melhorar o próprio modo de fazer política. Nos seminários de etapa, será possível definir o período seguinte do projeto, podendo até dar atenção a novas iniciativas participativas a serem monitoradas.
Trabalho em rede

Em virtude da complexidade do sistema a ser montado e para que ele seja amplo, aberto e legítimo em termos de um coletivo que assume o papel de vigilância sobre o governo Lula, a alternativa é constituir um grupo de trabalho de representantes de ONGs associadas à Associação Brasileira de ONGs (Abong) com diferentes perfis e que atuam em diferentes partes do Brasil. Com uma coordenação política e técnica definida ao redor do Ibase, o grupo funcionará como conselho político e técnico do projeto de monitoramento e avaliação, ao mesmo tempo em que cada participante assume atividades práticas, com instrumentos e procedimentos concertados. Esse grupo se reunirá regularmente a cada seis meses para o seminário de etapa. De forma permanente, o grupo funcionará conectado em rede pela Internet e animado pela coordenação técnica do Ibase, seguindo um cronograma estabelecido de registro de informações. Um boletim interno, em via eletrônica, permitirá socializar informações estratégicas e estimular debates entre os participantes, nos períodos entre os seminários de etapa. A rede será constituída a partir de todas as relações, parcerias e alianças do Ibase na sociedade brasileira.

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Seminário inicial de mobilização

Todo o processo de monitoramento e avaliação começará efetivamente a partir de um seminário com toda a rede de trabalho. Na ocasião, a proposta será estudada e detalhada, e os conjuntos de questões serão aprofundados, definindo-se os instrumentos comuns, as atribuições de cada um, os modos de operar e o cronograma a ser seguido até o primeiro seminário de etapa. Cada seminário de etapa, no fim do sexto mês, funcionará como definidor dos ajustes metodológicos para a etapa seguinte. No seminário inicial, atenção particular será dada à definição de um padrão homogêneo comum do projeto, garantindo as suas bases científicas e técnicas paralelamente às políticas.
Debate público

O sistema de monitoramento e avaliação aqui proposto se completa com uma estratégica de divulgar elementos e alimentar o debate público sobre o processo de constituição e evolução do governo Lula. Isso pode ser facilitado com o fato de que a própria imprensa é ator relevante na participação, sendo ela mesma integrante da proposta. Formadores(as) de opinião da grande mídia darão seus depoimentos sobre o processo, além do registro que será feito pela rede do que a mídia divulga. Nesse sentido, a ponte entre o projeto e a mídia existirá desde o início. É necessário garantir que uma estratégia específica de divulgação, sobretudo das conclusões provisórias ao fim dos seminários de etapa, seja assegurada. A constituição de um site específico do projeto deve ser prevista, a fim de tornar o projeto uma referência para a própria mídia.
Relação com o governo

Evidentemente, um projeto como este é facilitado se não encontrar resistências nas lideranças governamentais a cargo das iniciativas monitoradas e avaliadas. Nas negociações preliminares com os ministros titulares da Secretaria Geral da Presidência e do Conselho Econômico e Social, ficou claro o seu interesse no projeto. No caso do Consea, o acesso fica facilitado pela presença de Francisco Menezes, diretor de Programas do Ibase, já que ele é um de seus membros do daquele conselho. Assim, estão assegurados o acesso a documentos e memórias das reuniões, a colaboração nos registros e a sua participação nos momentos decisivos do projeto, como os seminários de etapa.

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5. PRODUTOS ESPERADOS Além do boletim de informação e debate no interior da rede, podendo envolver certos setores dos próprios atores monitorados, e do site de referência do projeto, é possível visualizar os seguintes produtos: :.: mapas dos espaços de participação institucionais atualmente existentes no nível do governo federal e os criados pelo governo Lula na perspectiva de um novo modo de fazer política; :.: banco sistemático de informações das iniciativas participativas do governo Lula; :.: banco de depoimentos dos diferentes atores; :.: artigos analíticos de etapa, que podem ser publicados em revistas especializadas; :.: artigos de opinião assinados, publicados na grande mídia, ao longo do processo; :.: publicação em formato de livro ao fim do quarto ano do governo Lula; :.: Rede de Parceria e Trabalho.

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6. EQUIPE RESPONSÁVEL
COORDENAÇÃO GERAL

Cândido Grzybowski – Ibase
COORDENAÇÃO EXECUTIVA

Institucional: Moema Miranda – Ibase Técnica e metodológica: Nelson Delgado – Cpda/UFRJ

EQUIPE TÉCNICA E DE APOIO

No Ibase: Fernanda Felisberto, Flávio Limoncic e Iracema Dantas Em Brasília: Ivônio Barros

REDE DE TRABALHO NACIONAL

(pessoas contratadas de outras entidades*) Brasília: Padre Ernanne Pinheiro – CNBB Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná: Sérgio Gregório Baierle – Cidades São Paulo: Ana Claudia Teixeira – Pólis/Fórum Nacional de Participação Popular Minas Gerais: Sara Deolinda Cardoso Pimenta – Cedefes Goiás, Mato Grosso do Sul e Tocantins: Mônica Schiavinatto – Ifas Mato Grosso, Roraima e Acre: Elton Domingues Rivas – Fase/MT Bahia, Sergipe e Alagoas: Maria de Fátima Pereira do Nascimento – Cese Pernambuco, Rio Grande do Norte e Paraíba: Mônica Oliveira – Cenap Ceará e Piauí: Lucineide Barros Medeiros – Cepac Pará, Amapá e Maranhão: Vânia Regina Vieira de Carvalho – Fase/PA Amazonas e Roraima: José Adilson Vieira de Jesus – IPDA/GTA
CONSULTORES(AS) NACIONAIS E INTERNACIONAIS

a definir segundo as necessidades de participação nos seminários de etapa.

* Os estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo serão cobertos pela equipe permanente do Ibase.

UM PROJETO

APOIO

RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

A experiência do Projeto Mapas de monitoramento político de iniciativas de participação do governo Lula

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1. INTRODUÇÃO A ascensão do Partido dos Trabalhadores à presidência da República despertou expectativas de renovação política e de abertura à participação em movimentos sociais e organizações da sociedade civil. Essas forças tomaram parte, junto com os fundadores do PT e outros atores políticos, das lutas que culminaram na queda da ditadura militar e na redemocratização do Brasil. A percepção predominante era a de que a eleição de Lula representava o triunfo dessas mobilizações e levaria à consolidação de um novo modo de fazer política no país. O Projeto Mapas surgiu nesse contexto, como uma iniciativa que visava o monitoramento dos espaços de participação no governo Lula. A trajetória desse acompanhamento é a história das frustrações das organizações da sociedade civil com a pouca importância política atribuída a esses mecanismos e com decisões como a manutenção da política econômica conservadora e de um modelo de alianças que privilegia partidos conservadores, o mercado financeiro e o agronegócio. O percurso narrado e analisado neste texto trata de uma fase inicial (2003/ 2004), na qual torna-se crescente a percepção da “cidadania encurralada” pelas opções conservadoras do governo Lula. A expectativa de fortalecimento e de generalização da participação social não se cumpriu. Embora tenham ocorrido avanços, o modelo dos conselhos, por exemplo, esbarrou em dificuldades, como a exclusão dos setores chaves das políticas públicas (as decisões sobre taxas de juros, metas de inflação, superávit primário, etc.) e a sub-representação de ativistas de movimentos sociais, em favor dos(as) empresários(as), banqueiros(as) e sindicalistas. Dada a constatação do impasse na participação, o Mapas entrou numa fase de reavaliação de seus métodos e da busca de uma estratégia para monitorar o governo Lula (2004/2005). Foi então que se optou por acompanhar os conflitos e disputas sociais, entendidos como tentativas de participação dos grupos excluídos dos processos e instituições formais e como lutas pela preservação de direitos sociais ameaçados por ações das políticas estatais e/ou por omissões do governo federal. O presente trabalho apresenta uma síntese desta trajetória do Projeto Mapas, que além de monitorar iniciativas de participação social do governo Lula pretendeu também, dentro dos limites da iniciativa, ser ator político deste processo. Daí o(a) leitor(a) encontrar, nas seções que se seguem, reflexões e análises não apenas sobre o contexto de incidência do Projeto, mas também sobre o próprio percurso e os percalços do trabalho realizado em meio a uma conjuntura bastante dinâmica.

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2. A PROPOSTA DO PROJETO MAPAS O Projeto Mapas (Monitoramento Ativo da Participação da Sociedade) iniciou suas atividades em outubro de 2003, no final, portanto, do primeiro ano do governo Lula1. A justificativa da proposta do Mapas inicia com a afirmação de que, com o governo Lula, o Brasil vive “um momento único em sua História, pois, pela primeira vez, povo e nação tendem a se encontrar como bases de refundação de um projeto de país”2. “É a democratização que explica a vitória de Lula”, segue a proposta, “e, ele próprio, como presidente do Brasil, pode sinalizar para uma radicalização da democracia. Esse é um dado novo para o Brasil e toda a América Latina” (p. 2). Diante dessa novidade política, sem precedentes na História nacional, uma preocupação fundamental das forças progressistas é saber como será o governo Lula: “(s)erá ele capaz de mudanças? Como se definirão as políticas? Quão democráticas e democratizadoras serão elas?”. Segundo a proposta, “(s)ão indagações como essas que uma entidade como o Ibase e todo o setor de entidades da sociedade civil, engajados na radicalização da democracia, não podem deixar de fazer neste momento” (p. 2). De acordo com a proposta, a história política de Lula e as experiências de governos do PT nos níveis municipal e estadual justificavam, naquele momento, a aposta em que a novidade do novo governo estaria assentada em seu caráter de governo participativo. “(E)stamos diante de uma questão chave: é da natureza do poder que se propõe a radicalizar a democracia apostar no processo em que se gestam as mudanças mais do que obter mudanças a qualquer custo. Trata-se de construir mudanças com sustentabilidade e legitimidade. Busca-se tornar os antagonismos e as diferenças, a correlação de forças políticas, enfim, os conflitos sociais e políticos em alavancas de construção das próprias mudanças. À luz disso, o que se espera de Lula no exercício do poder político é exatamente radicalizar a participação como condição de gerar processos políticos portadores de mudanças substantivas nas relações sociais e até no modo de desenvolvimento do Brasil” (p. 3). Reconhecendo as enormes dificuldades a serem enfrentadas nessa perspectiva, o Projeto se perguntava: “(s)erá que estamos diante de uma inovação em termos de potencializar a democracia, tensionando as estruturas representativas por meio de formas diretas de democracia participativa?” (p. 4). Sua resposta era bastante clara: “(o) momento é de apostar na participação ... (a) participação ativa para além das eleições e da representação é uma aposta fundamental em termos de radicalização da democracia”. No início do governo Lula, essa aposta do Projeto parecia corroborada por uma “nova onda participativa” no governo federal, exemplificada pelas expectativas geradas em relação aos recém criados (em janeiro de 2003) Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) e Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), além das consultas à sociedade civil no debate

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O Projeto é executado pelo Ibase com o apoio da Fundação Ford e da ActionAid Brasil. Note-se que um primeiro esboço da proposta do Mapas já estava pronto em abril de 2003, cerca de três meses após o início do novo governo. Ibase, Projeto do Mapas, 2003, p. 2.

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da proposta do Plano Plurienal de Investimentos (PPA) e para a realização de grandes Conferências em torno de temas centrais para a transformação da política pública e do modelo de desenvolvimento prevalecente (Meio Ambiente, Cidades, Segurança Alimentar), e que congregavam segmentos importantes da sociedade civil organizada, inclusive portadores de propostas para o novo governo. Nesse sentido, a hipótese central e norteadora do Projeto era que “o modo petista de governar, de fazer política” teria como uma de suas características distintivas o estímulo às iniciativas de participação da população organizada na formulação e na implementação das política públicas. A partir dessa hipótese, o Mapas propunha-se a identificar, monitorar e avaliar as experiências concretas de participação incentivadas pelo governo federal com o objetivo de “(p)romover o debate público sobre os limites e as possibilidades do modo participativo de fazer política”3. E, enquanto tal, o propósito explícito do Projeto era tomar parte nesse processo político, agindo como um ator do mesmo, para “acompanhar o acontecer deste governo”4. Nos termos da proposta (p. 5): “Para uma instituição como o Ibase, é fundamental mergulhar no processo usando a sua capacidade de vigilância cidadã e de pressão para que a possibilidade vire uma realidade, superando os limites da própria luta social e política. Os objetivos deste projeto de monitoramento e avaliação do processo do governo Lula são montar, com autonomia, um sistema de acompanhamento do processo e apontar os seus entraves, seus erros estratégicos, suas inconsistências, tornando-se, a seu modo, ator do processo e apontando as alternativas para que atinja aquilo a que se propõe.”

Projeto do Mapas, 2003, p. 6. Nessa mesma página, o objetivo geral do Projeto é enunciado como segue: “Este projeto, tendo como referência prática e histórica o governo Lula (de 1 de janeiro de 2003 a 31 de dezembro de 2006), visa, por meio do monitoramento sistemático, da avaliação crítica e do debate público, contribuir para resgatar analiticamente as condições do modo participativo de fazer política e potencializar o seu impacto na democratização efetiva de uma sociedade como a brasileira. Trata-se de analisar e debater as relações e tensões entre democracia representativa e democracia participativa e as mudanças que operam no desenvolvimento do Brasil, em particular, e o enfrentamento das desigualdades e das exclusões existentes”. 4 Na expressão de Cândido Grzybowski, coordenador geral do Mapas, na abertura do “Debate I: a participação no governo Lula – visões da sociedade civil” no Seminário “Os sentidos da democracia e da participação”, realizado no Instituto Pólis, em São Paulo, de 1 a 3 de julho de 2004. Ver Teixeira (2005), p. 61.

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3. DE OUTUBRO DE 2003 A JUNHO DE 2004 As atividades iniciaram em outubro de 2003 com a discussão na equipe do Ibase dos quadros conceitual, metodológico e empírico do Projeto, com a formação da rede nacional de ONGs concebida para implementá-lo, e com a preparação do primeiro seminário da “rede do Mapas”, a ser realizado no final de novembro. A partir da concepção de que o Projeto Mapas pretendia realizar um monitoramento político – e não acadêmico – das iniciativas de participação do governo federal e, desse modo, tencionava participar como um ator político desse processo social, o caráter a ser assumido pela “rede do Mapas” e a escolha de seus participantes representavam uma verdadeira questão metodológica a ser enfrentada pelo Projeto, pois era indispensável que a montagem da rede estivesse adequada ao cumprimento dos objetivos assinalados. Nesse sentido, a coordenação do Mapas decidiu: (I) formar uma rede com ONGs comprometidas com o acompanhamento das lutas sociais e dos processos de participação existentes ou reivindicados em suas áreas e regiões de atuação. Com isso, buscava criar condições para que o caráter político e não acadêmico do monitoramento a ser realizado pelo Mapas pudesse ser garantido; e (II) que a rede deveria ter uma abrangência nacional, pois muitas das iniciativas que seriam acompanhadas tinham ou pretendiam ter essa incidência. Com essa perspectiva, a rede do Mapas foi composta pelas seguintes organizações não-governamentais, além do Ibase: Centrac (Centro de Ação Cultural), da Paraíba; Cidade (Centro de Assessoria e Estudos Urbanos), do Rio Grande do Sul; Cedefes (Centro de Documentação Eloy Ferreira da Silva), de Minas Gerais; Cepac (Centro Piauiense de Ação Cultural), do Piauí; Cese (Coordenadoria Ecumênica de Serviço), da Bahia; Fase (Federação de Órgão para Assistência Social e Educacional), do Mato Grosso e do Pará; GTA (Grupo de Trabalho Amazônico), do Amazonas; Ifas (Instituto de Formação e Assessoria Sindical Rural Sebastião Rosa da Paz), de Goiás; Inesc (Instituto de Estudos Socioeconômicos), do Distrito Federal; e Pólis (Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais), de São Paulo5. Desde o início, o Projeto como que carregava uma tensão particular e própria. Por um lado, tendo como ponto de partida sua hipótese básica já mencionada, foram escolhidos como loci fundamentais de acompanhamento do Projeto os novos espaços públicos de participação criados pelo governo Lula, entendidos como espaços públicos institucionalizados nos quais representantes do Estado e da sociedade civil participam conjuntamente na formulação e no controle social da implementação de políticas públicas específicas6. Assim sendo, foram escolhidos como objetos de acompanhamento pela equipe do Ibase: o processo de consulta do PPA (fóruns estaduais de 2003), o CDES, os Conseas nacional e/ou estaduais, e as Conferências nacional e/ou estaduais de Cidades, Meio Ambiente, e Segurança

5 Note-se que duas organizações participaram do início das atividades do Projeto, mas afastaram-se posteriormente: o Cenap (Centro Nordestino de Animação Popular), de Pernambuco, e a CNBB (Conferência Nacional do Bispos do Brasil), do Distrito Federal. 6 Existe uma extensa e bem conhecida literatura sobre espaços públicos de participação. No contexto do Mapas, Delgado & Limoncic (2004) e Dagnino (2002) podem ser consultados.

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Alimentar e Nutricional. Para viabilizar esse objetivo, a equipe do Ibase construiu o que se chamou de instrumentos para coleta de informações do processo de consulta do PPA nos estados, das Conferências, e dos Conseas. Em relação ao PPA, as informações a serem coletadas deveriam privilegiar: (I) o registro das várias etapas do processo e a caracterização e análise dos instrumentos da iniciativa; (II) o mapeamento dos atores sociais envolvidos e não envolvidos no processo; e (III) o registro do modo de participação dos atores e sua avaliação do processo. No caso das Conferências, as informações a serem obtidas deveriam concentrar-se: (I) na formatação do processo da conferência, (II) em sua dinâmica de implementação, e (III) nas visões dos atores sociais sobre o processo. E para os Conseas, as coletas deveriam buscar identificar: (I) o monitoramento dos conselhos (sua estrutura formal, dinâmica de composição e funcionamento, e identificação dos resultados alcançados), e (II) as visões dos atores sociais (participantes ou não) sobre o conselho. Dadas as características do Projeto – que não pretendia promover um estudo acadêmico e exaustivo do tema, mas ser um ator qualificado e autônomo do processo de participação social em curso no país – pretendia-se que a coleta de informações fosse suficiente para, basicamente, registrar os atores sociais incluídos e “deixados de fora” nos processos, seu modo de participação e sua avaliação do mesmo, além da identificação dos temas tratados, das propostas e sugestões feitas e do tipo de resultados obtidos até então. A equipe do Ibase preparou, ademais, um “Glossário de termos do Projeto Mapas” com o objetivo de homogeneizar o emprego de conceitos relevantes para a dinâmica do Projeto e facilitar a comunicação entre os membros da rede. A proposta inicial era disponibilizar o glossário de termos no site do Mapas, de modo que pudesse vir a ser continuamente atualizado pelo aprimoramento do diálogo a ser estabelecido na rede. Por outro lado, a equipe do Ibase já intuía, desde outubro de 2003, que poderia ser limitante e enganoso concentrar todos os esforços do Projeto no acompanhamento desses espaços institucionalizados de participação para dar conta de um processo que começava a dar sinais de indeterminação, pois o governo Lula já revelava importantes contradições e ambigüidades de propósitos e de ação políticos, em função, principalmente, de sua opção básica pela manutenção, e mesmo pelo aprofundamento, da política macroeconômica neoliberal do governo FHC7. Nesse sentido, embora mantendo-os como prioridade de acompanhamento, não bastava ao Projeto restringir-se inteiramente aos espaços institucionalizados, sem observar a dinâmica de atuação das organizações da sociedade civil fora dos

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Em outubro de 2003, essa opção já estava suficientemente caracterizada e publicizada, especialmente depois do lançamento pelo Ministério da Fazenda, em abril, do documento “Políticas Econômicas e Reformas Estruturais”, que buscava justificar essa opção política. Não obstante à política externa mais independente e voltada para o Sul – consagrada internacionalmente com a criação do G-20 e sua atuação na Ministerial de Cancún da OMC, em setembro de 2003 foi liberado o plantio de soja transgênica, contrariando as expectativas e demandas dos movimentos sociais rurais e das ONGs; em dezembro foi aprovada a reforma da Previdência Social e o PT expulsou parlamentares que votaram contra a reforma; e em fevereiro de 2004 foi divulgado na imprensa o primeiro caso de corrupção no governo (o caso Waldomiro), atingindo o então ministro da Casa Civil, José Dirceu, principal articulador da campanha de Lula à Presidência da República e componente central do chamado “núcleo duro” do governo.

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marcos propostos pelas iniciativas do governo federal, o que, mais tarde, no seminário da rede do Mapas, em julho de 2004, iria ser chamado de “participação na rua”. Assim sendo, considerou-se importante coletar informações adicionais que permitissem alguma avaliação política da sociedade civil nesse período. Para tanto, a equipe do Ibase definiu instrumentos adicionais de coleta visando a construção de mapeamentos preliminares, em todas as regiões do país consideradas, dos atores mais relevantes da sociedade civil e dos principais – na perspectiva de sua capacidade de influenciar a agenda pública – conflitos e tensões sociais existentes e/ou latentes. Com esses mapeamentos, poder-se-ia tentar observar (I) o tipo de resposta política do governo e (II) sua relação com e sua influência sobre a dinâmica dos processos monitorados nos espaços institucionalizados – além de que seriam um produto adicional do Projeto, com relevância própria e passível de ser constantemente atualizado. É importante reter que o reconhecimento gradual e as tentativas sugeridas para enfrentar a tensão entre o acompanhamento dos processos de participação nos “espaços institucionalizados” e “na rua” foram centrais para a execução do Projeto e responsáveis por muitas das dificuldades enfrentadas pela rede do Mapas para implementálo. Elas se agudizaram à medida em que a prática política do governo Lula foi se afastando aceleradamente do suposto na hipótese central e foi “encurralando” o Projeto, ao mesmo tempo em que ia “encurralando” a própria sociedade civil8. O primeiro seminário da rede do Mapas ocorreu nos dias 25 e 26 de novembro de 2003. Além do exercício de interação entre pessoas que não se conheciam previamente e de busca de uma linguagem e de uma semântica a serem compartilhadas, os pontos mais relevantes tratados no seminário foram, talvez, os seguintes: :.: O esforço de tentar esclarecer na equipe a idéia, não trivial, de que o Projeto pretendia atuar, na forma de rede, como um ator político no processo a ser monitorado, buscando intervir, de forma qualificada, no debate sobre a participação social e a democracia participativa no governo Lula. Por essa razão, como vimos, a rede do Mapas incluía membros de ONGs e de redes com atuação destacada no debate público em seus estados e regiões de origem. Observe-se que o significado que esse caráter inovador pretendido pelo Projeto assumisse para a rede do Mapas influenciaria decisivamente sua percepção acerca do tipo de coleta de informações que deveria ser realizado. É preciso reconhecer que o ineditismo da proposta, as complexidades de concepção e de operacionalização envolvidas, os rumos seguidos pelo governo Lula, que puseram em questão a hipótese central do Projeto, e a heterogeneidade da equipe criaram inúmeras dificuldades para essa compreensão e para a condução e implementação dos trabalhos da rede que nunca conseguiram ser completamente resolvidas.

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Menção ao artigo de Grzybowski (2004), divulgado no seminário de julho do Mapas e na imprensa nacional, e que vai ter influência significativa para as decisões que começarão a ser tomadas a respeito dos caminhos do Projeto a partir do seminário no Instituto Pólis, em julho de 2004.

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:.: Concebido o Projeto como uma rede de intervenção para estimular o debate público sobre a radicalização da democracia no governo Lula, discutiram-se os mecanismos necessários para viabilizar a rede e para visibilizá-la diante dos(as) formadores(as) de opinião pública, em geral, e dos movimentos sociais e de outras redes parceiras, em particular. A discussão em torno desse tema incluiu a necessidade de definir com clareza o que se esperava da rede, a construção de um site e de outros mecanismos de divulgação, devolução e interação (seminários, workshops, oficinas, etc.), e a utilização de formas adequadas de animação da mesma. As dificuldades do Projeto para enfrentar apropriadamente essas questões frustraram em boa medida as potencialidades do Mapas para viabilizar-se como uma rede de intervenção com as características previstas originalmente. :.: Apresentação, discussão e adaptações da proposta de trabalho, dos instrumentos para a coleta de informações, do glossário de termos do Mapas e do cronograma de trabalho. :.: Discussão de temas da conjuntura política do governo Lula pelos membros da rede do Mapas, em que cabe registrar dois aspectos. Primeiro, apesar do reconhecimento da complexidade da conjuntura, percebia-se uma preocupação generalizada na equipe com os rumos assumidos pelo governo federal, em especial no campo das iniciativas de participação social. Essa preocupação desdobrava-se, inclusive, na interrogação acerca de como o governo Lula concebia e tratava, em sua prática política, a questão da participação e na constatação das ambigüidades do governo em suas negociações políticas com os(as) representantes da sociedade civil. Segundo, testemunhava-se também, com igual ou maior preocupação, a relativa fragilidade da sociedade civil, destacando-se uma possível intensificação de sua fragmentação como conseqüência da própria prática política governamental. As seguintes atividades foram acordadas no seminário de novembro de 2003 para serem realizadas no primeiro semestre de 2004: 1. Mapeamento, em todos os estados, dos principais atores da sociedade civil e dos principais conflitos e tensões sociais. 2. Caracterização, em todos os estados, do processo de consulta do PPA – fóruns estaduais 2003. 3. Caracterização do processo de participação no CDES. 4. Caracterização do processo de participação no Consea nos estados: Minas Gerais; Bahia/Alagoas/Sergipe; Piauí/Ceará; Pernambuco; Goiás/Tocantins/Mato Grosso do Sul. 5. Caracterização do processo de participação na Conferência das Cidades nos estados: São Paulo; Rio Grande do Sul/Santa Catarina/Paraná; Pernambuco/ Rio Grande do Norte/Paraíba; Pará/Maranhão/Amapá. 6. Caracterização do processo de participação na Conferência do Meio Ambiente nos estados: Mato Grosso/Rondônia/Acre; Amazonas/Roraima; Pará/ Maranhão/Amapá; Rio de Janeiro/Espírito Santo. 7. Elaboração e implementação do Plano de Comunicações do Mapas.

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4. DE JULHO A DEZEMBRO DE 2004 Em julho de 2004, em São Paulo, ocorreu o primeiro seminário da rede do Mapas, seguido de um seminário de devolução à sociedade de alguns resultados obtidos e reflexões realizadas até então. Para esse seminário de devolução, o Mapas associou-se a outras redes e ONGs envolvidas com a mesma temática, dando origem a um grande seminário organizado pelo Instituto Pólis, em 1, 2 e 3 de julho, denominado “Os Sentidos da Democracia e da Participação”9. A divulgação do Mapas através desse seminário foi complementada pela cobertura da grande imprensa jornalística e pela edição, em agosto/setembro de 2004, de um número especial da revista do Ibase, Democracia Viva, incluindo textos elaborados pela equipe do Projeto, com base no material previamente produzido. Esses eventos representaram o lançamento do Mapas como um ator político no monitoramento de experiências de participação no governo Lula, dando-lhe visibilidade pública, inclusive para o governo federal. Ao mesmo tempo, os seminários de São Paulo e as reflexões aí veiculadas contribuíram para evidenciar as dificuldades e os impasses que a compreensão –evidentemente controversa – das conseqüências da progressiva não verificação de sua hipótese central trazia para os rumos do Projeto, tanto do ponto de vista das iniciativas e/ou dos processos sobre os quais a coleta de informações deveria concentrar-se (“espaços institucionalizados”/”participação na rua”), como do caráter e da perspectiva de sua intervenção como ator político em um processo de participação que se revelava bastante marginal como “modo de fazer política” do novo governo. Das discussões feitas nos dois seminários de julho – o da equipe e o de devolução –, podemos retirar algumas observações que ajudam a perceber as singularidades do tipo de acompanhamento que o Mapas pretendia realizar, as conseqüências que a evolução do governo Lula trouxe para ele, e os impasses e as tentativas de busca de novos caminhos para o Projeto. 1. Mesmo enfrentando dificuldades de compreensão e de operacionalização, e alcançando, muitas vezes, resultados relativamente precários, o monitoramento das experiências de participação feito pelo Mapas nessa fase – ainda mais quando relacionado com outras manifestações da forma e do conteúdo reais da política do governo federal – corroborava a percepção que se ia generalizando de que: (I) o governo Lula encarava esses espaços públicos não como lugares privilegiados de controle social do Estado, mas, no máximo, como espaços para a sua interlocução com os atores não estatais e, com isso, promovia retrocessos importantes na sua concepção e na sua implementação; (II) a prática participativa, mesmo nessa perspectiva emasculada, não atingia os núcleos econômicos e políticos do poder; e (III) a radicalização da democracia não era um objetivo do novo governo10. Ou seja, o Mapas começava a ter de defrontar-se

Os anais desse seminário foram publicados em Teixeira (2005). O consenso em torno dessas constatações já começava a ampliar-se consideravelmente, nesse período, entre as redes e ONGs que participavam de espaços públicos de participação no governo Lula, como pode ser visto em vários depoimentos registrados em Teixeira (2005), especialmente pp. 61-89.
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com a evidência de que sua hipótese central estava se tornando progressivamente equivocada e de que as expectativas iniciais da sociedade civil organizada, que pretendia expressar, estavam indo por água abaixo. 2. Essa situação teve inúmeros efeitos importantes sobre a condução do Projeto. Em primeiro lugar, não apenas colocava em questão a conveniência de continuar monitorando os espaços públicos de participação escolhidos anteriormente – e que se encontravam diante dos impasses mencionados acima – mas questionava também os instrumentos para coleta de informações preparados pela equipe do Ibase e seu nível de detalhamento das informações a serem coletadas. Não contribuía para resolver, mas, ao contrário, aguçava ainda mais uma tensão que estava presente no Projeto desde o início: sua pretensão de construir-se como pesquisa para a ação política. Não é trivial, como o Mapas pôde vivenciar, tentar articular “pesquisa” – entendida em nosso caso específico como a construção de argumentos de qualidade – com intervenção no debate público. No caso do Mapas, essa articulação foi muito bem sucedida em três momentos: (I) no seminário do Pólis e na divulgação que o sucedeu; (II) no seminário do PNUD, realizado posteriormente em Brasília, em dezembro de 2004, que contou com a presença de membros do governo, inclusive ministros(as) de Estado, e que voltará a ser mencionado mais adiante; e (III) nos seminários de devolução que foram feitos em alguns estados para os atores sociais locais participantes de espaços institucionais monitorados pelo Projeto (o Consea estadual em Minas Gerais, por exemplo)11. Nesses casos, foram muito claras e ressonantes as “intervenções públicas” do Projeto. Essa experiência da rede do Mapas permite chamar atenção que um projeto com essas características tem de enfrentar o tratamento de duas questões metodológicas importantes, e constantemente repostas, referentes ao monitoramento político que se propõe: a) em que consiste exatamente a “intervenção do projeto no debate público” e quais os componentes essenciais, indispensáveis à sua operacionalização? e b) qual deve ser o papel da “comunicação” para essa operacionalização e que instrumentos devem ser construídos para viabilizá-la? 3. Em segundo lugar, os rumos progressivamente assumidos pelo governo Lula foram inviabilizando a possibilidade de que a rede do Mapas pudesse operar como um ator coletivo em torno do tema da participação social, capaz inclusive de articular alternativas politicamente adequadas para o redirecionamento do Projeto frente aos impasses provocados por essa situação imprevista. Os conflitos locais – em grande parte provocados ou estimulados por políticas implementadas pelo governo federal ou por sua omissão em intervir – cresceram sensivelmente, em especial na Região Norte, obrigando muitas ONGs e redes participantes a intensificarem seu envolvimento nas lutas locais, o que forçou muitas substituições na equipe original, acentuando sua heterogeneidade12. Isso

11 Fazia parte do processo de alimentação do debate público em torno da participação social – um dos objetivos do Mapas desde o seu início – que os(as) parceiros(as) da rede do Projeto promovessem, periodicamente, atividades de devolução aos atores locais dos resultados obtidos. 12 Note-se que, desde o início, os(as) participantes da equipe dividiam seu tempo de dedicação ao Projeto com inúmeras outras atividades desenvolvidas em suas organizações.

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provocou uma considerável descontinuidade na programação estabelecida pelo Projeto, atrasando consideravelmente a compreensão e o cumprimento das tarefas acordadas. Foram poucos os estados para os quais todas as tarefas foram satisfatoriamente realizadas, o que, evidentemente, dificultou a possibilidade da rede do Mapas como um todo engajar-se plenamente na busca de alternativas, pois sempre restavam algumas tarefas (não poucas) para serem completadas, o que inviabilizava o envolvimento de toda a equipe em novas atividades. A rede do Mapas foi montada para acompanhar as iniciativas de participação social do governo Lula e para intervir publicamente como um ator político coletivo no monitoramento de um processo que se esperava seria de radicalização da democracia. Na realidade, muitas das ONGs participantes foram atropeladas em sua prática cotidiana por disputas ou conflitos sociais que não resultavam da radicalização da democracia, mas sim, de políticas ou de omissões do governo federal que favoreciam os interesses das oligarquias locais e/ou das empresas transnacionais. As conseqüências políticas e operacionais dessa situação inesperada afetaram de forma considerável as possibilidades da rede do Mapas atuar efetivamente como uma rede capaz tanto de articular internamente a interação das instituições parceiras como de agir externamente como um ator coletivo. 4.Em terceiro lugar, a equipe do Ibase percebeu desde cedo os descaminhos do governo Lula, mas foi incapaz de encontrar, pelo menos até março de 2005, um rumo para o Projeto que possibilitasse sua reorganização superando inteiramente as limitações impostas pela hipótese central. Nesse sentido, o Projeto ficou tão “encurralado” quanto a sociedade civil frente à realidade do governo Lula. O que Cândido Grzybowski disse da sociedade civil aplica-se igualmente à rede do Mapas: “O problema é que nossas expectativas não nos permitiram ver o que realmente estava acontecendo e, conseqüentemente, não analisamos bem o que fazer e como agir para radicalizar a democracia no novo quadro. Definitivamente, não estamos diante de um novo modo de fazer política, com um governo petista trazendo ao centro do poder sua experiência participativa e renovadora da política. Mas estamos diante de um novo governo, ao seu modo, diferente”13. Embora concluindo que o governo Lula não assumia um novo modo de fazer política, o fato dele representar um governo diferente, do ponto de vista de sua composição política, fazia-nos continuar supondo que se tratava de um governo novo14. Da perspectiva de radicalização da democracia em que se colocava o Mapas, entretanto, a novidade que interessava era a mudança no modo de fazer política e se isso não estava acontecendo de forma consistente, não estávamos, da perspectiva do Projeto, diante de um governo novo e diferente. A impossibilidade conjuntural de levar essa percepção até suas últimas conseqüências talvez tenha nos impedido de abandonar inteiramente a hipótese central do Mapas, mesmo quando buscamos tirar o foco do Projeto do governo e colocá-lo na sociedade civil.

Grzybowski (2004), p. 9. Como complementou Grzybowski (2004) na p. 14: “Se não estamos diante de um modo participativo radicalmente novo de fazer política, estamos diante de um governo diferente que, no fim, tem na participação das ruas o seu flanco aberto e sensível. Talvez aí esteja a oportunidade de fazer avançar o governo Lula...”.
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5. A equipe do Ibase sempre reconheceu o caráter extremamente desafiante e inovador de um projeto como o Mapas, cuja dinâmica depende de forma íntima de sua capacidade de percepção e de avaliação da conjuntura política e de adaptação às mudanças em curso. Como essa “capacidade” é essencialmente subjetiva e controversa, o desenrolar do Projeto é, todo o tempo, sempre tenso, constantemente submetido à crítica dos que têm percepção e avaliação diversas da conjuntura política e da atuação governamental – como aconteceu dentro do próprio Ibase – o que, com freqüência, torna os objetivos do Projeto nebulosos para seus(suas) participantes, obscurecendo o entendimento sobre quais são as questões em jogo e quais são as melhores soluções para os problemas e os desafios que surgem. A equipe do Ibase iniciou o Projeto propondo, como vimos, que a rede do Mapas concentrasse seus esforços no monitoramento dos espaços públicos de participação, mas, ao mesmo tempo, buscasse mapear atores e conflitos ou disputas sociais relevantes para a construção da agenda pública nos estados considerados. No seminário de julho, ficou evidente que a rede do Mapas encontrou enormes dificuldades para realizar de forma satisfatória esse mapeamento, pois (I) a equipe sofreu descontinuidades importantes em sua composição, pelas razões já apontadas; (II) a coleta de informações dos espaços institucionais absorveu grande parte do tempo das pessoas; (III) os objetivos do mapeamento de atores e conflitos sociais não ficaram claros para todo o grupo; e (IV) houve carência de um instrumental conceitual que fosse utilizado para uma construção dos mapeamentos adaptada aos objetivos do Projeto. Como conseqüência das reflexões e dos debates realizados nos dois seminários de São Paulo, a equipe do Ibase formulou duas sugestões com o objetivo de avançar numa proposta de redirecionamento do Mapas, para fazer frente ao enfraquecimento óbvio de sua hipótese central e norteadora. A primeira foi a de que o Projeto deveria encaminhar seus esforços no sentido de tentar fortalecer os atores sociais, mais do que os espaços públicos institucionalizados. A nova hipótese aqui expressa era que só a pressão da “rua”, dos movimentos sociais sobre o governo Lula seria, talvez, capaz de obrigá-lo a assumir a participação social como um ingrediente central de seu modo de fazer política, renovando as expectativas de radicalização da democracia15. Ela reforçava a ênfase do Projeto nos atores e nos conflitos sociais, em detrimento dos espaços institucionalizados de participação. A segunda sugestão era que o governo Lula não poderia mais ser tratado pelo Projeto como se fosse um bloco de forças políticas homogêneo. Como hipótese para avançar nessa direção, Grzybowski (2004) propunha “uma radiografia da sociedade

15 O que demandaria, aparentemente, um aumento do poder dentro do governo do bloco de forças políticas que Grzybowski (2004) chamou de “ativistas populares” ou “participacionistas”, que não é hegemônico no governo Lula. Por outro lado, mesmo a visão sobre participação desse grupo no poder não parece ser muito animadora, na perspectiva da radicalização da democracia. Segundo o depoimento de José Antonio Moroni, do Inesc e da rede do Mapas e conselheiro do CDES, “(m)esmo em relação a esses grupos dentro do governo que estariam mais abertos à participação, acho que a gente não está falando do mesmo conceito de participação. Esses grupos que estão abertos a isso enxergam na sociedade muito mais o mecanismo de legitimação de suas decisões, suporte e apoio político para se manter onde estão, do que propriamente uma participação.... Mesmo em relação a esses grupos que se propõem estarem abertos à participação, não é participação. Posso citar ‘n’ exemplos.” (Teixeira, 2005, p. 74).

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brasileira a partir do poder, configurando os grandes blocos, com suas próprias segmentações, do jeito que se apresentam na atualidade” (p. 10). E destacava a existência de quatro blocos fundamentais: os(as) desenvolvimentistas, os(as) globalistas, os(as) ativistas populares, e os(as) conservadores(as) tradicionais, sendo que a aliança dos dois primeiros seria hegemônica no governo. Essa segunda sugestão, na verdade, complementava a primeira, pois ambas propunham que as questões do poder, da correlação de forças políticas, e da dinâmica de atuação dos atores e dos conflitos sociais passasse a ser uma preocupação central do Projeto. A proposta de colocar os conflitos sociais, sua potencialidade criadora de direitos sociais e de radicalização da democracia, no centro do Projeto estimulou o início de reflexões e de discussões na equipe do Ibase e na rede do Mapas sobre a temática do modelo de desenvolvimento – como uma questão subjacente atualmente à grande maioria das disputas e dos conflitos sociais na sociedade brasileira – que seriam transformadas posteriormente em uma proposta de redefinição dos rumos do Projeto. 6. Ainda assim, as decisões da rede do Mapas em relação à continuidade do Projeto ficaram no meio do caminho em relação às implicações das duas sugestões mencionadas, mesmo porque não se tinha, nesse momento, condições de poder formular uma alternativa mais conseqüente. Ademais, muitos(as) parceiros(as) da rede do Mapas queriam ter a oportunidade de avançar no monitoramento dos espaços de participação que vinham acompanhando, inclusive para oferecer aos atores estaduais envolvidos com esses espaços uma devolução mais qualificada do andamento do Projeto. Três grupos de decisões foram, então, tomadas. Primeiro, decidiu-se encerrar o monitoramento do PPA, do CDES e da Conferência do Meio Ambiente por razões que tinham a ver, entre outras, com o deficit de participação social verificado nessas experiências, pelo não cumprimento dos acordos feitos pelo governo com as organizações da sociedade civil envolvidas, e pela não continuidade de muitas das atividades programadas16. Segundo, reafirmou-se a necessidade de manter a elaboração dos mapeamentos estaduais de atores e de conflitos sociais, com o compromisso de que a equipe do Ibase tentaria apresentar soluções para os principais obstáculos encontrados na primeira fase. E, terceiro, resolveu-se continuar o monitoramento dos Conseas estaduais de Amazonas, Bahia, Minas Gerais e Piauí, e acompanhar os desdobramentos da Conferência das Cidades no Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Pará, Pernambuco e São Paulo. Para os Conseas estaduais, o olhar das pessoas deveria estar particularmente atento às características da sociedade civil envolvida – caráter da participação, relação entre participação e representação, tipo de articulação entre as organizações da sociedade civil e eficácia dessa articulação, capacidade de formulação de propostas – às relações entre governo e sociedade civil, e à estrutura e dinâmica institucionais. O grupo de Cidades deveria estar atento, em especial, às iniciativas do governo

16 No caso do CDES, o Projeto decidiu reconsiderar essa decisão a pedido de técnicos(as) da equipe do Conselho que argumentaram que seria politicamente negativo que o Mapas abandonasse o monitoramento no momento em que a presidência do CDES passava de Tarso Genro para Jacques Wagner.

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federal (por exemplo, o Crédito Solidário) nos estados, ao monitoramento da atuação dos conselheiros nacionais, e à criação ou não dos Conselhos Estaduais e ao papel da articulação dos atores nesse processo. Um relevo particular deveria ser dado ao Ministério das Cidades, suas propostas, ações e tipos de obstáculos e impasses encontrados. Foi estabelecido, ademais, que o grupo dos Conseas e o grupo de Cidades reunir-se-iam posteriormente com a equipe do Ibase para detalhar as propostas de trabalho de cada grupo. Realizadas essas reuniões em agosto e em setembro, a equipe do Mapas realizou seu último encontro do ano em dezembro de 2004, por ocasião da Conferência Internacional Democracia: Participação Cidadã e Federalismo, organizada pela Presidência da República e pelo PNUD, e para a qual a rede do Mapas foi convidada. Nessa Conferência Internacional, realizada nos dias 2 e 3 de dezembro e que contou com a presença de um grupo qualificado de componentes do governo Lula, inclusive dos ministros de Estado Luiz Dulci, Aldo Rebelo, Tarso Genro e Patrus Ananias, houve uma nova intervenção do Projeto no debate público – como havia ocorrido em São Paulo, no primeiro semestre do ano – através da participação de seu coordenador, Cândido Grzybowski, no Painel: Democracia e Participação. O fato mais importante ocorrido na reunião da rede do Mapas em Brasília foi a decisão unânime da equipe de abandonar inteiramente o monitoramento dos espaços públicos institucionais de participação – uma vez concluídos os trabalhos pendentes – culminando um processo que vinha amadurecendo durante mais de meio ano. A equipe do Ibase ficou responsável por elaborar uma proposta de redirecionamento e de continuidade do Projeto que deveria estar ancorada na tentativa de articulação de questões que apareceram, nos debates e nos levantamentos realizados pelo Mapas, como bastante relevantes para orientar o monitoramento dos processos e das possibilidades de radicalização da democracia durante o governo Lula. A idéia metodológica central era partir de atores, disputas e conflitos sociais concretos – em várias áreas e com ressonância política nacional – e tratar de considerá-los como possíveis portadores de disputas e/ou de conflitos em torno de modelos de desenvolvimento contrapostos, que pudessem implicar na criação, consolidação ou destruição de direitos sociais dos grupos e atores envolvidos, tentando sinalizar sua potencialidade ou não para a radicalização da democracia no país. Ficou estabelecido que a próxima reunião da rede seria realizada no Rio de Janeiro, em abril de 2005, para discutir a nova proposta.

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5. A NOVA PROPOSTA DE CONTINUIDADE DO PROJETO (JANEIRO A ABRIL DE 2005) A equipe do Ibase trabalhou durante o mês de março e o início de abril de 2005 na elaboração da nova proposta, que foi finalizada na metade de abril. Apresentamos a seguir o texto da proposta, tal como apresentado à rede do Mapas na reunião de 19 e 20 de abril.
5.1. O texto da nova proposta do Mapas: democracia, direitos, desenvolvimento

A. Ponto de partida Nosso ponto de partida é de dupla ordem. Em primeiro lugar, nosso esforço de formulação, pesquisa e debate político continua tendo como referência o momento político atual e o governo Lula. Em segundo lugar, partimos da observação de que as duas grandes questões políticas que devem ser enfrentadas pelo governo e pela sociedade civil organizada e que devem estar contempladas em um projeto político governamental não estão sendo enfrentadas na prática ou estão sendo tratadas de forma dissociada e isolada. São elas as questões (I) da democracia e dos direitos, e (II) do modelo de desenvolvimento a ser implementado. Nessa perspectiva, tratar a questão da democracia e dos direitos sem levar em conta a disputa social em torno do modelo de desenvolvimento é concebê-la em seu aspecto meramente formal, destituído de conteúdo, esvaziando o significado do que possa ser a radicalização da democracia e podendo recair em saídas assistencialistas, meramente compensatórias; ou, inversamente, correr o risco de defender/promover um processo de desenvolvimento que poderá violar direitos fundamentais de amplos segmentos da sociedade e, assim, colocar em cheque a própria democracia. Do mesmo modo, considerar a questão do modelo de desenvolvimento sem associá-la à problemática da radicalização da democracia, ou sem aprofundar a noção de que o desenvolvimento deve ser propriamente concebido como um direito, é reduzir desenvolvimento a crescimento econômico e tratar como legítimas e relevantes apenas as considerações relativas às frentes de expansão econômica, dissociadas das demais questões que fazem hoje parte de uma agenda democrática a respeito. Corremos, assim, o risco de reinventar as concepções militares autoritárias da década de 1970, de crescimento econômico a qualquer custo social, ambiental, político, cultural, etc., e as justificativas ideológicas do tipo “é preciso crescer para depois distribuir” ou “para depois democratizar”. A proposta de desdobramento do Projeto, portanto, é a de identificar e analisar conflitos e disputas sociais envolvidas na consideração simultânea e indissociável das questões relativas à democracia, aos direitos e ao modelo de desenvolvimento, tanto nas lutas, reivindicações e propostas da sociedade civil como nas iniciativas e/ou reações do governo federal. De forma mais sintética: abordar questões, conflitos, disputas sociais, impasses, propostas que estão emergindo, ou não, na sociedade brasileira quando se pretende “aprofundar a democracia e ampliar os direitos, fazendo o desenvolvimento do país”.

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B. Primeira elaboração da proposta
B.1. CAMPOS TEMÁTICOS

Para operacionalizar a análise do que é constituinte do processo social de disputa ou de conflito em torno das questões da democracia, dos direitos e do modelo de desenvolvimento foram selecionados, inicialmente, dez campos temáticos considerados fundamentais para nos aproximarmos à compreensão desse processo social abrangente e complexo. I. Energia, água, agricultura, terra – Conflitos em relação ao acesso, à gestão e ao uso de recursos naturais. Direitos sociais instituídos, demandados e questionados neste campo. O caráter universal dos direitos. Conflitos relativos ao modelo de desenvolvimento: matriz energética; “fronteira agrícola” e exportações; povos indígenas; agricultura familiar, reforma agrária e multifuncionalidade; bens públicos vs. privatização da natureza. II. Trabalho, economia informal, renda – As mudanças atuais no mundo do trabalho têm implicado na desregulamentação do contrato de trabalho, no subemprego, bem como no desenvolvimento de uma miríade de formas de trabalho não-assalariadas como resposta à tendência de retração dos postos formais. As disputas e conflitos nesse campo se fazem hoje no país em torno da flexibilização ou manutenção de direitos trabalhistas; da valorização ou não do papel regulador e distributivo do salário mínimo; da disseminação da terceirização como forma de gerir a mão-de-obra, seja no setor privado ou no público; da persistência do trabalho escravo; da luta por reconhecimento social e pelo direito ao trabalho e à seguridade social pelas outras formas de trabalho (não-assalariadas). III. Dívida, financiamento, tributação – O governo Lula optou por implementar uma política macroeconômica baseada no ajuste fiscal e na manutenção de altos índices de juros. Tal política tem sido alvo de um intenso debate público, e mesmo dentro do governo, dado que tem resultado em transferências de renda para o setor financeiro e na contenção de gastos públicos para as áreas de saúde, infraestrutura, educação, saneamento, programas sociais etc. Construir formas de financiar o Estado brasileiro que sejam progressivas, tornando o Estado um agente de redistribuição da renda, e não de concentração, como tem ocorrido, constitui um dos elementos centrais do debate público. IV. Ciência, tecnologia, educação – O debate sobre ciência, tecnologia e educação desdobra-se em várias dimensões que, por sua vez, desdobram-se em diferentes conflitos e disputas: para quem servem, quem os produz, quem deve financiá-los e quais seus objetivos últimos. Colocados de forma bastante reducionista, tais conflitos e disputas opõem aqueles(as) que possuem uma visão mercantil da produção do conhecimento, e portanto da sua aplicação, àqueles(as) que concebem o conhecimento como um patrimônio público a ser democrática e republicanamente gerido. V. Cultura, informação, comunicação – Os domínios da comunicação (incluída, neste âmbito, a questão do acesso à informação) e da cultura (entendido de forma ampla, de expressão material de um “espírito” coletivo às questões concernentes a modos de vida em geral) possuem diferenciações claras e distintas, mas também interfaces importantes. Eles consubstanciam uma série de conflitos e disputas que não se reduzem apenas ao problema de determinar “para quem se fala” (relação de exclusão), ou mesmo “quem paga” (dimensão mercadológica), mas igualmente “quem fala” (polifonia de vozes X totalitarismo) e “o que fala”

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(as idéias que animam as intervenções e o modo de intervir). Nesses parâmetros, disputas tão conflituosas como a legislação e o modus operandi sobre a concessão de rádio e TV, a polêmica sobre a criação da Agência Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav), os mecanismos de financiamento que tendem a delimitar a atividade artística às leis de mercado, a discussão sobre a programação das televisões etc., constituem verdadeiros campos de batalha para grupos antagônicos. VI. Cidade, habitação, segurança – As cidades constituem espaços privilegiados de conflitos sociais e de luta pela construção de direitos cidadãos. A privatização dos espaços públicos, a apropriação desordenada – por vezes ilegal – do solo urbano, a ausência de políticas habitacionais e a inconsistência das políticas de segurança pública expressam a não garantia de direitos cidadãos ao lazer, a um plano diretor que pense democrática e coletivamente a expansão urbana, à habitação e à segurança de todos. Conseqüentemente, tais são campos de conflito pela construção de direitos, envolvendo atores sociais os mais diversos, muitos deles em conflito uns com os outros, assim como atores estatais nos diferentes níveis da Federação e em todos os ramos do poder. VII. Transporte, saneamento, infra-estrutura – Nas grandes cidades brasileiras, as áreas mais carentes de equipamentos urbanos são, não por acaso, as que abrigam as populações de mais baixa renda e menores recursos políticos. A alocação de recursos para a instalação de tais equipamentos constitui um dos principais pontos da agenda de diversos movimentos sociais que, desde os anos 1980, organizaram-se em torno da luta pela democratização do solo urbano e pela redistribuição da riqueza através da aplicação de recursos públicos em regiões socioeconômicas tradicionalmente desfavorecidas. O conflito pela alocação de tais recursos acentuou-se com a política macroeconômica do governo que, ao buscar produzir superavits primários, tornou-os mais escassos para investimentos de mais alto retorno social e mais baixo retorno econômico e, ao optar por um modelo agroexportador, direcionou-os preferencialmente para a infra-estrutura de suporte à exportação. VIII. Saúde, alimento, seguridade social – Conflitos em relação ao acesso à saúde, à soberania e à segurança alimentar, e à proteção social. Direitos sociais instituídos, demandados e questionados neste campo: direito à saúde, à proteção social, à alimentação saudável, à segurança humana. O caráter universal dos direitos. Conflitos relativos ao modelo de desenvolvimento: universalização de direitos vs. focalização das políticas; transgênicos; soberania vs. segurança alimentar; inclusão social vs. privilégios de seguridade social. IX. Integração, regionalismo, comércio internacional – O Brasil negocia uma série de acordos de liberalização comercial com países em desenvolvimento, no âmbito do Mercosul, da Comunidade Andina e do Fórum Índia-Brasil-África do Sul. Esses tratados têm se pautado pelo enfoque nas questões econômicas, com pouca abertura aos temas sociais, o que nos coloca diversas perguntas. Estamos diante de uma integração dos mercados ou dos povos? Qual o modelo de desenvolvimento promovido pelos processos de regionalismo e abertura comercial no qual o Brasil está envolvido? Qual seu impacto na expansão da democracia e dos direitos sociais? Como os atores mais bem sucedidos da estratégia de integração (p. ex., grandes empresas como Vale do Rio Doce e Sadia) agem nas disputas sociais dentro do país? Qual o efeito do regionalismo em questões como as tensões da

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migração na América do Sul [bolivianos(as) em São Paulo, brasileiros(as) no Paraguai]? Como a integração pode nos ajudar a ver com outros olhos temas à primeira vista não relacionados com ela, como as disputas pela terra? X. Poder, Estado, partidos – Democratizar o Estado e construir mecanismos de controle social sobre o poder, tornando Estado e governo institucionalmente mais abertos ao controle social de suas rotinas e à participação social em seu processo decisório tem sido um desafio presente desde o fim do regime militar. Isto gera, evidentemente, resistências daqueles(as) que, alojados(as) em agências estatais, transformam-nas em fontes de recursos políticos e econômicos. Por outro lado, uma reforma política que implique maior representatividade dos partidos e iniba a sua transformação em máquinas políticas de acesso a bens e recursos públicos também gera, evidentemente, resistências daqueles(as) que se beneficiam dos partidos como instrumentos de acesso a tais recursos. Por fim, democratizar o poder e o Estado no Brasil significa a introdução de mecanismos de democracia direta ou participativa na tomada de decisões e na gestão da coisa pública, o que gera resistência dos partidos políticos, que buscam o monopólio da mediação dos interesses. O Projeto pretendeu abordar esses campos temáticos como campos de disputa entre os diferentes atores sociais envolvidos em cada um deles. Além disso, será um procedimento metodológico a ser seguido pelo Projeto a observação atenta e privilegiada das especificidades com que diferentes dimensões da desigualdade se expressam em cada campo temático em relação às questões de etnia (povos indígenas e afrodescendentes), gênero, geração e desigualdades regionais.
B.2. DIMENSÕES RELEVANTES NOS CAMPOS TEMÁTICOS

Na investigação dos campos temáticos, o Projeto tratará de identificar as disputas em relação (I) às diferentes concepções/visões dos atores sociais; (II) à sua incidência sobre as visões de democracia, direitos e desenvolvimento que esses atores portam; e (III) os elementos de convergência, de divergência e de oposição entre essas concepções/visões em disputa. Essa investigação vai concentrar-se em cinco dimensões fundamentais: 1. As principais questões presentes em cada campo. 2. O marco regulatório existente. A institucionalidade atual e em disputa. 3. A forma de organização social e o tipo de relações sociais existentes e em disputa. 4. A tecnologia e a base técnica predominantes e em disputa. 5. A questão da inclusão social. Beneficiários(as) e excluídos(as). Formas de inclusão social existentes e em disputa.
B.3. ATORES SOCIAIS EM DISPUTA NOS CAMPOS TEMÁTICOS

Em relação aos atores sociais em cada campo temático, o Projeto deverá observar os seguintes aspectos: 1. Que tipo de atores sociais estão presentes em cada campo? Qual é a sua identidade? A sua visibilidade? A questão dos direitos é um componente importante de sua identidade? 2. Qual é o tecido organizativo dos diferentes atores nos diversos campos? Qual é a sua força política? O seu poder de barganha? 3. Qual é a capacidade de formulação de análises e de propostas, de luta e de incidência dos diferentes atores? Qual é sua capacidade de construir alianças? 4. Agenda e espaço públicos que os atores em cada campo têm (ou não) capacidade de participar/criar.

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B.4. ESTUDOS DE CASO

Para efetuar a análise dos campos temáticos, segundo as dimensões e aspectos acima assinalados, o Projeto, nessa nova etapa, foi encaminhado por estudos de casos, representativos e significativos quanto às questões da democracia, direito e desenvolvimento. Foram contratados(as) pesquisadores(as) para a realização dos estudos de casos, os quais deveriam seguir um roteiro previamente acertado com cada pesquisador(a). O roteiro proposto consistiu em uma grade comum de leitura, a fim de permitir uma análise comparativa dos casos a ser realizada posteriormente pela equipe Ibase, identificando eventuais tendências presentes nesses conflitos ou disputas. É certo que ocorra, a depender da natureza do conflito/disputa tratado, ênfases diferenciadas quanto aos pontos aqui elencados e, mesmo, a necessidade de se abordar outros aspectos. O presente roteiro foi apresentado mais como um ponto de partida, sendo ajustado à luz de cada um dos casos a serem estudados. Nesse sentido, a proposta de cada estudo de caso foi construída pelo(a) pesquisador(a) responsável em diálogo com a equipe Ibase, tendo como ponto de partida o roteiro apresentado. No roteiro está sugerida uma apresentação do produto do trabalho em dois recortes principais, a saber: uma contextualização geral do conflito/disputa e uma qualificação dos principais atores envolvidos no conflito/disputa, destacando a atuação do governo Lula em relação ao conflito/disputa. Como produto dos estudos de caso, prevê-se um texto assinado, de no mínimo quinze páginas (com espaçamento de linhas simples), passível de publicação. Segue abaixo a proposição de roteiro. 1. Contextualização geral do conflito/disputa quanto às questões do direito e desenvolvimento. a) Fato(s) gerador(es) [como os conflitos possuem um caráter dinâmico e, muitas vezes, com origens distantes no tempo, interessa aqui saber qual ou quais fato(s) gerador(es) do estágio atual do conflito] b) Marcos cronológicos/antecedentes [importante informar os principais marcos, para além do(s) fato(s) gerador(es), que dão o atual contorno ao conflito] c) Abrangência [importa saber com qual abrangência o conflito em questão envolve atores e dinâmicas sociais e espaciais] d) Principais questões do conflito/disputa e atores envolvidos [embora a motivação do conflito esteja normalmente referida a uma questão principal ou central, deve-se contemplar os seus diferentes aspectos ou as diferentes ordens de questão aí implicadas. Ao mesmo tempo, importa saber quais os principais atores envolvidos, de que modo atuam em relação ao conflito, quais seus interesses, como se relacionam – alianças, divergências, conflitos etc. – e como estão organizados] e) Marco regulatório existente e em disputa [interessa avaliar sob que marco regulatório o conflito se processa, identificando direitos que se busca consolidar e/ou ampliar. Deve-se levar em conta marcos regulatórios que não se restrinjam a aspectos legais, mas que incorporem regras informais, dadas pela tradição, costume, cultural local etc. Além do que, deve-se estar também atento(a) para o caráter eventualmente instituinte do conflito, a fim de avaliar em que medida novas regulações estariam emergindo no contexto estudado]

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f) Organização social e relações sociais existentes e em disputa [importa levantar elementos do ambiente social em que se desenrola o conflito, bem como os diferentes segmentos sociais envolvidos. Avaliar em que medida e como o conflito repercute nesse ambiente e na atuação desses segmentos. Quanto ao ambiente social, vale destacar aspectos socioeconômicos, territoriais e culturais específicos] g) Tecnologia e base técnica existente e em disputa [importa considerar a base técnica que referencia e dá suporte ao desempenho dos atores em conflito, identificando as disputas eventualmente existentes relativas à base técnica, bem como a incidência de novas tecnologias] 2. Principais atores envolvidos no conflito/disputa. a) Quais os principais atores envolvidos no conflito? Qual é a sua identidade? Qual a sua visibilidade? Como o governo Lula atua em relação ao conflito? Qual a forma de atuação das outras esferas governamentais? A questão dos direitos é uma componente importante da identidade desses atores? b) Qual é a estrutura e o tecido organizativos dos diferentes atores nos diversos campos? Quais as agências ou organismos governamentais com atuação no conflito? Qual é a força política desses atores? Qual o seu poder de barganha? c) Qual é a capacidade de formulação de análises e de propostas, de luta e de incidência dos diferentes atores? Qual é sua capacidade de construir alianças? Qual(is) o(s) objetivo(s) e a(s) estratégia(s) do governo Lula e de outras esferas de governo? Elas levam em conta direitos e participação das comunidades atingidas? d) Quais agendas e espaços públicos que os atores em cada campo têm (ou não) capacidade de participar/criar? Como o governo Lula e as outras esferas de governo se relacionam com esses espaços? (ao responder a questões sobre a atuação do governo Lula, deve-se levar em conta, tanto quanto possível, as contradições internas ao governo, bem como questões ligadas às competências e ao relacionamento entre as diferentes esferas de governo)
5.2. A reunião da equipe do Mapas em abril de 2005

Nos dias 19 e 20 de abril de 2005, a equipe do Projeto se reuniu com a Coordenação em um seminário interno, no Rio de Janeiro, que confirmou inequivocamente a inflexão que se esboçava. O encontro foi decisivo para a constituição da nova fase do projeto. Na ocasião, foi lida para os(as) participantes da rede a proposta de continuidade do Mapas, elaborada pela equipe do Ibase do Projeto. Chegou-se à conclusão, pelas características intrínsecas ao trabalho que estava sendo proposto, de que era preciso reavaliar as próprias parcerias, reordenando o arco de alianças composto. A nova proposta indicava, portanto, que não se fazia mais necessária a manutenção da rede do Mapas nos moldes como havia sido constituída originalmente, pois o Projeto deixava de ser uma tentativa de monitorar espaços públicos institucionalizados de participação no governo Lula. A avaliação coletiva foi que o grupo encontrou enormes dificuldades para se constituir como rede, ou seja, para atuar em conjunto na elaboração de elementos que permitissem uma intervenção política qualificada no acompanhamento dos espaços públicos institucionais de participação. Boa parte do seminário foi utilizada para discutir francamente as razões dessa situação, o que gerou alguma tensão

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entre os(as) participantes. Deliberou-se, ademais, que a Coordenação se comprometeria a fazer a sistematização do material produzido pelo Projeto e a formular a estratégia de devolução do mesmo à sociedade17, cabendo à equipe, por sua vez, enviar o material ainda em débito. A opinião da equipe como um todo foi que a proposta apresentada pela Coordenação era bastante instigante. No entanto, pela complexidade insinuada na própria proposta, a mesma esbarraria em limitações estruturantes dos(as) parceiros(as). Muitos(as) pesquisadores levaram a proposta de continuidade para suas instituições, para rediscutir a pertinência ou não de cada instituição permanecer no projeto. Ao final, três organizações decidiram permanecer na nova fase do Projeto: Cidade (RS), Fase (MT) e Pólis (SP). Consolidou-se, nessa reunião, a percepção de que o modo participativo de governar, característico de outras experiências do Partido dos Trabalhadores em Executivos municipais e estaduais, não fazia parte da “linguagem” do governo Lula, que tem contribuído para a consolidação de uma “democracia de baixo impacto” no Brasil. Ou seja, instituições e mecanismos democráticos formalmente constituídos – notadamente, os espaços públicos de participação política da sociedade civil e de instâncias do governo – não conseguiram ser canais efetivos de mudanças sociais profundas e necessárias e de aprofundamento da democracia participativa. Confirmou-se, também, a decisão tomada na reunião de Brasília de não mais acompanhar os novos espaços públicos institucionalizados de participação, pois estava suficientemente consolidado na equipe do Mapas o consenso de que os mesmos não se caracterizavam como lugares onde os conflitos e as disputas capazes de moldar a agenda pública tinham sua origem, nem onde encontrariam seus fóruns de resolução. Partiu-se então para a consideração de conflitos e de disputas em diversos campos que fossem capazes de reintroduzir as questões dos direitos sociais e da democracia e que pudessem, ao mesmo tempo, recolocar na agenda pública a necessidade urgente de voltar a discutir o “modelo” de desenvolvimento brasileiro. A idéia central é que reintroduzir o debate sobre o modelo de desenvolvimento, entendido na perspectiva dos direitos sociais e da democracia, poderá ser um ponto de partida para que as organizações e os movimentos da sociedade civil possam sair do “encurralamento” político mencionado anteriormente e retomar a iniciativa da luta política pela radicalização da democracia, com este governo e com esta conjuntura.

17 O que será feito no Seminário “Caminhos e Descaminhos da Democracia Brasileira Hoje”, a ser realizado em 12 de dezembro, no Rio de Janeiro.

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6. A CONTINUIDADE DO PROJETO MAPAS: DEMOCRACIA, DIREITOS E DESENVOLVIMENTO (MAIO A SETEMBRO DE 2005) A inflexão do Projeto Mapas, a mudança de foco dos espaços institucionais de participação para os conflitos sociais, representou mais do que um ajuste metodológico. A não verificação da hipótese quanto à implementação pelo governo Lula de uma gestão participativa implicou, na verdade, uma mudança na abordagem. Aquilo que inicialmente aparentava uma opção tática para responder a constrangimentos financeiros quando do período da transição para o novo governo, afirmou-se como estratégia, expressa no domínio pelo setor financeiro e do agronegócio das políticas governamentais. Daí decorrem os constrangimentos financeiros e institucionais impostos à participação, evidenciando que a produção e efetivação de direitos em muito dependem do avanço da democracia sobre as relações econômicas, ou melhor, sobre as estratégias de desenvolvimento em curso. Isso significa dizer, quanto à relação Estado e sociedade, que não cabe mais imaginar uma participação que se dedique exclusivamente a buscar uma regulação pública que compense a incapacidade do mercado em alocar os recursos de modo coletivamente benéfico. Trata-se, pois, de incidir a participação sobre a própria organização social da produção e distribuição dos recursos, de modo a redefini-la em favor da efetivação de direitos. Para tanto, não se pode prescindir do Estado, mas certamente de um outro Estado, de uma outra relação com os atores sociais, algo cujos contornos só poderão emergir dos conflitos e disputas sociais. Nesta segunda etapa do Projeto elegemos onze conflitos sociais presentes na conjuntura brasileira e que, em nosso entendimento, são exemplares de disputas em torno a direitos e desenvolvimento. No quadro abaixo, apresentamos um síntese geral dos conflitos estudados.
CASO
Mapa x MDA

CONFLITO
Disputa por recursos públicos entre o agronegó-cio e agricultura familiar.

MARCO REGULATÓRIO
Plano agrícola e pecuário, Programa de aquisição de alimentos, Pró-Orgânico, PNATER, PNRA. Plano BR 163 Sustentável.

ATORES
Agricultores(as) familiares, agronegócio, MST, Mapa e MDA.

DIREITOS
Terra, crédito, apoio do governo, infra-estrutura.

Construção da BR 163

Disputa por recursos naturais ao redor da rodovia, que será pavimentada.

Pecuaristas, agricultores(as) familiares, indígenas, garimpeiros(as), madeireiros(as), agronegócio, gov. federal (GT Interministerial), gov. estaduais. Agricultores(as) familiares, agronegócio, ambientalistas, indígenas, quilombolas, MST, cientistas, gov. estaduais, gov. federal (MMA e M. Integração Regional).

Terra e recursos naturais.

Transposição do São Francisco

Uso do rio para irrigação.

Projeto de Integração do Rio São Francisco às bacias hidrográficas do Nordeste Setentrional.

Uso da água, meio ambiente.

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CASO

CONFLITO

MARCO REGULATÓRIO
Lei 5540/68, LDB, Decretos 2306/97 e 3860/01, PGE, Pró Uni. Portaria 820/98 e 534/ 05 do MJ.

ATORES

DIREITOS

Reforma Universitária

Regulação do ensino superior, modelo de universidade. Demarcação de terras indígenas em área rica em diamantes.

MEC, Ifes, empresas privadas de educação superior. Índios, Ibama, ambientalistas, Min. Justiça, STF, M. Público, Funai, pecuaristas rizicultores(as), garimpeiros(as). Sehab, Emurb (pref.), CEF, Min. Cidades, gov. estadual, ass. moradores, ONGs (Fórum Centro Vivo), entidades empresariais (Ass. Viva o Centro). Conselhos, prefeitura, participantes do OP, partidos, ONGs, Min. Cidades. Congresso, ambientalistas, grandes empresas, governo federal (Casa Civil, MMA, Mapa), CTNBio. Governos estaduais do RJ, gov. federais FHC e Lula, polícias, imprensa.

Acesso à educação e qualidade do ensino.

Reserva Raposa Serra do Sol

Terra, modo de vida tradicional, recursos naturais.

Cidade SP

Disputa pelo direito à moradia no centro de SP.

Plano Diretor da cidade de SP.

Moradia, investimentos públicos na melhoria do centro de SP, regulação da área.

Cidade POA

Lutas urbanas em Porto Alegre.

Estatuto das cidades, planos diretores.

Recursos públicos, regulação do espaço urbano.

Transgênicos

Liberalização de plantio de transgênicos.

MP 113, MP 131, MP 223, Lei de Biossegurança.

Meio ambiente, alimentação saudável.

Segurança pública – RJ

Política de combate ao crime.

Planos Nacionais de Segurança Pública.

Direitos humanos, sobretudo proteção ao abuso de autoridade do Estado. Meio Ambiente – preservação e biodiversidade.

Monocultura do eucalipto

Formação do “deserto verde” no ES para produção de eucalipto.

Decreto 3420 (Programa Nacional de Florestas).

Empresas produtoras de papel, BNDES, MMA, Mapa, índios(as), socioambietalistas. Pecuaristas, agricultores(as) familiares, indígenas, agronegócio, gov. federal, gov. estadual.

Expansão da fronteira agrícola no Mato Grosso

Expansão da soja, desmatamento.

Plano de preservação e controle de desmatamento da Amazônia.

Terra e recursos naturais.

Embora muitos outros poderiam ser selecionados, chama atenção a exemplaridade dos conflitos estudados no que se refere ao tratamento da relação entre democracia e desenvolvimento, haja visto o predomínio aí das disputas em torno a recursos e bens coletivos, com destaque para a questão da terra. Conflitos que trazem reações, mais ou menos estruturadas e organizadas, à crescente mercantilização de bens comuns. Pretendeu-se, como já assinalado, avaliar tais conflitos à luz da necessária articulação entre democracia, direitos e desenvolvimento, incluindo aí a avaliação do comportamento do governo Lula em relação aos conflitos estudados. Não se trata aqui de analisar cada um dos conflitos, mas destacar algumas questões suscitadas pelos referidos estudos quanto à relação entre democracia e desenvolvimento. É certo que os constrangimentos vividos pela participação nos espaços institucionais continuam incidindo sobre a dinâmica dos conflitos sociais.

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Contudo, os limites e contradições que daí decorrem parecem se tornar mais claros e, por conseguinte, mais passíveis de serem enfrentados em favor de um desenvolvimento que realmente efetive direitos. As questões que se seguem buscam identificar a partir dos conflitos estudados esses limites e contradições quanto à relação entre democracia e desenvolvimento no atual contexto brasileiro. Daí a importância de centrar a análise no comportamento dos atores implicados nos conflitos, avaliando se e como incidem sobre a produção de direitos e organização socioprodutiva.
6.1. Governo Lula e o desperdício da experiência

A primeira fase do Projeto sugeria que o governo Lula não era monolítico, expressando projetos políticos distintos e em disputa. A segunda fase confirma tal quadro, como explicitam, por exemplo, as disputas entre o Ministério do Desenvolvimento Agrário e o Ministério da Agricultura em torno das culturas de exportação e da agricultura familiar, e entre o Ministério do Meio Ambiente, o Ministério da Agricultura e a Casa Civil da Presidência da República, durante a gestão de José Dirceu, em torno da questão da soja transgênica. Conflitos que a princípio representariam disputas em torno de alternativas distintas de desenvolvimento para o país. Uma que combinaria redução da vulnerabilidade externa com ativação do mercado interno, implicando políticas sociais efetivas e descentralização do capital (propriedade, crédito, técnica), e outra centrada na contenção fiscal quanto aos gastos sociais e na centralidade do mercado externo, na ênfase exportadora. O caso da disputa entre o Ministério da Agricultura e Ministério do Desenvolvimento Agrário talvez seja emblemático de um dos principais conflitos presentes na sociedade e que, embora transposto para dentro do governo, tende a ser aí desequilibrado claramente em favor do agronegócio. Em que pese o incremento significativo do crédito para a agricultura familiar, os incentivos ao agronegócio se mostram prioritários nas ações de governo. Além do fato de que, na ausência de uma estratégia clara de inserção socioprodutiva sustentável para a agricultura familiar, esta tende a buscar sua consolidação no circuito do agronegócio. Ao mesmo tempo, as restrições fiscais e a pressão contrária do Ministério da Agricultura, que reforçam o sentido de opção do governo Lula em favor da estratégia exportadora, têm retardado fortemente o avanço da reforma agrária. No que se refere ao caso das disputas entre, de um lado, o Ministério da Agricultura e a Casa Civil e, de outro, o Ministério do Meio Ambiente no caso da soja transgênica, verificou-se que os dois primeiros estavam muito mais fortemente articulados à estratégia macroeconômica do governo. Isso porque estavam comprometidos com o esforço de produção de superavits comerciais, ao passo que o Ministério do Meio Ambiente apresentava restrições ao plantio da soja transgênica que iam de encontro à lógica dos interesses agroexportadores18. Diante do impasse criado, tanto em nível intragovernamental quanto na base parlamentar, o governo optou por viabilizar

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Muito embora o não cultivo da soja transgênica não implique necessariamente na adoção de um modelo de desenvolvimento mais inclusivo, até porque há um crescente interesse do mercado externo em produtos que não sejam geneticamente modificados.

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o plantio de soja transgênica através de Medidas Provisórias. Além de ter negociado com o PMDB a aprovação de uma Lei de Biossegurança desfigurada quanto às salvaguardas em relação à liberação de produtos geneticamente modificados. O caso da soja transgênica não foi o único em que o Ministério do Meio Ambiente não foi capaz de fazer frente a interesses agroexportadores. Também no caso da Aracruz Celulose, o governo acabou por fazer uma opção claramente favorável aos interesses da monocultura exportadora, inclusive através da participação acionária do BNDES na composição do capital da empresa, combinada com um forte financiamento do setor pelo mesmo banco. Ao passo que as entidades da sociedade civil e as populações afetadas pela expansão da monocultura de eucalipto e pinheiros não conseguiram vocalizar suas insatisfações e propostas alternativas, chama atenção aqui também a derrota do Ministério do Meio Ambiente para o Ministério da Agricultura no que diz respeito ao Programa Nacional de Florestas que, através dos chamados “programas empresariais sustentáveis”, representa um incentivo do Estado ao plantio da monocultura do eucalipto. Os embates entre o Ministério da Agricultura e o Ministério do Meio Ambiente revelam ainda um outro aspecto importante do governo Lula. O primeiro possui forte capacidade de articulação parlamentar, ao passo que o Ministério do Meio Ambiente revelou-se com capacidade de articulação parlamentar muito mais frágil. O ponto a se sublinhar é que, muito embora com uma densidade participativa teoricamente maior, dadas suas articulações com diversos movimentos sociais e ambientais, o Ministério do Meio Ambiente não foi capaz de traduzir tal densidade em recursos políticos. Isso em razão da clara opção do governo Lula pela montagem de uma extensa coalizão de sustentação parlamentar, envolvendo amplamente setores conservadores da política brasileira. Como o governo é formado por forças políticas díspares, ainda que todas submetidas aos ditames da política macroeconômica e ao sistema de alianças, parecia não existir uma diretriz governamental que orientasse a ação de seus diferentes órgãos no que se refere a padrões de relacionamento com a sociedade civil e às demandas por esta produzidas. Cada órgão realizava sua própria política, muitas vezes em conflito com outras instâncias de governo. Assim, por exemplo, as demandas pela não aprovação da soja transgênica encontraram caminho de expressão no Ministério do Meio Ambiente, mas nenhuma ressonância no Ministério da Agricultura e na Casa Civil da Presidência da República e, por meio de Medidas Provisórias, a soja transgênica acabou por ser aprovada. O caráter de coalizão do governo Lula produziu alguns resultados aparentemente contraditórios, em que políticas que podem ser consideradas socialmente inclusivas conviveram com outras, de caráter excludente, e processos decisórios participativos com outros de baixa densidade participativa. A esse respeito, os estudos revelam que, em vários casos, o governo Lula foi capaz de formular marcos regulatórios inclusivos e participativos – Plano Sustentável da BR 163, Demarcação da Reserva Raposa Serra do Sol, Fundo de Habitação Popular, Revisão dos Planos Diretores, Reforma Universitária, Lei da Rotulagem dos Transgênicos –, mas tais marcos esbarraram em uma correlação de forças desfavorável, resultando em repetidas concessões que assumiram formas várias. Medidas provisórias, que descaracterizaram os projetos originais, negociações no Congresso, em que lobbies conservadores atuaram de forma intensa. E, ainda, na impossibilidade de

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implementação de medidas aprovadas, em razão da falta de recursos, normalmente afetados por contingenciamentos, da insuficiência de meios institucionais e dos próprios compromissos políticos locais e regionais. Além da Lei de Biossegurança, um outro exemplo claro de recuo do governo em função de negociações parlamentares diz respeito à demarcação da Reserva Raposa Serra do Sol. Chama atenção aí a compensação oferecida pelo governo aos(às) arrozeiros(as), invasores(as) da reserva, que serão assentados(as) em novas áreas e ainda receberão indenizações por suas “benfeitorias construídas de boa fé”. A fragilidade do Ministério do Meio Ambiente talvez seja a melhor expressão da “opção parlamentar” do governo. Foi um dos ministérios mais comprometidos com processos de participação popular e, no entanto, acabou por se revelar de menor relevância, ou de relevância bastante limitada, na construção de políticas públicas de sua área de atuação. Assim, por exemplo, o Ministério das Cidades, outro comprometido com processos participativos e políticas urbanas socialmente includentes, na gestão Olívio Dutra, não teve seus novos marcos regulatórios efetivados e acabou por ser negociado com o Partido Progressista com vistas a fortalecer a base parlamentar do governo. Por outro lado, estudos de caso da segunda etapa do Projeto Mapas revelaram também que o governo Lula não recuperou a capacidade de fiscalização do Estado, e mesmo seu papel de polícia. Em que pesem alguns ensaios de aperfeiçoamentos nas estruturas do Incra e Ibama, a deficiência da estrutura administrativa é um dos responsáveis pelo recrudescimento da situação de violência, perda de direitos e destruição do meio ambiente que emoldura vários dos conflitos estudados na segunda fase do Projeto. Destacam-se aí os conflitos relativos à Raposa Serra do Sol, envolvendo indígenas e arrozeiros(as); ao da pavimentação da BR 163, entre plantadores(as) de soja, pecuaristas e madeireiros(as) em oposição aos(às) pequenos(as) produtores(as), posseiros(as), assentados(as); à expansão da soja no norte do Mato Grosso em direção à região amazônica causando uma devastação de áreas de floresta; e à segurança no Rio de Janeiro, em que o governo federal não conseguiu colocar em prática um plano nacional de combate ao crime. A questão do combate à criminalidade no Rio de Janeiro, aliás, enseja uma outra discussão, referente ao pacto federativo brasileiro. Como evidenciado em outras questões, como a reforma tributária, o governo Lula, que em seu início ensaiou uma nova “política dos(as) governadores(as)”, não avançou na discussão sobre uma nova pactuação federativa. Essa discussão encontra-se também nos conflitos em torno da moradia no centro de São Paulo, em que o governo não apresenta uma proposta definida de desenvolvimento urbano, adotando uma posição de distanciamento do conflito quanto a questões afetas ao Ministério das Cidades. Mas parece não ser apenas a questão da política macroeconômica que limita o alcance da participação e da produção de direitos cidadãos. Em pelo menos um caso, um grande projeto ao estilo dos anos 1970, foi detectada a possibilidade de que sua força motriz não fosse uma concepção clara ou estratégia definida de desenvolvimento regional, mas o que poderia ser chamado de “obra de regime”: a transposição das águas do rio São Francisco. De fato, tantas são as divergências técnicas, os conflitos federativos e oposição de entidades da sociedade civil e de populações diretamente afetadas pelo projeto, que o benefício de empreiteiras, do agronegócio e da criação de camarões não parecem suficientes para explicar a

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manutenção do projeto, que, ao que tudo indica, carece de uma concepção geral clara e solidamente embasada. O que emerge é uma visão de que, para o governo Lula, tal obra possui um caráter simbólico de grande importância, e é esse simbolismo que o faz mover-se. Um simbolismo que, sem dúvida, traz consigo a dimensão político-eleitoral. E o governo se move celeremente em favor da obra da transposição, mesmo tendo todo o Comitê de Bacia do São Francisco, que congrega atores sociais importantes da região, contrário à obra.
6.2. O limite da sociedade: ausência de um projeto de desenvolvimento alternativo

Diante deste quadro, a sociedade brasileira, ela própria de tradição estatista, viuse frente a um desafio muito maior do que o vislumbrado há pouco mais de três anos, quando da vitória eleitoral do PT. Na ocasião, tratava-se de participar na construção de um novo modelo de desenvolvimento tendo o governo federal como parceiro estratégico. Hoje, na ausência dessa parceria estratégica, a sociedade civil, a quem falta um “projeto alternativo à ausência de projeto alternativo” por parte do governo, viu-se presa a algumas limitações. A primeira limitação importante diz respeito à capacidade de transformar reivindicações, ainda que legítimas, em direitos reconhecidos enquanto tais. Se não há uma concepção mais ampla de desenvolvimento, socialmente includente e ambientalmente sustentável, direitos diferenciados, construídos de acordo com as especificidades de cada local e realidade, acabam por ser tomados como privilégios e, portanto, como corporativistas e antidemocráticos. A percepção negativa dessas reivindicações acaba por ser reforçada pela própria concepção de desenvolvimento vocalizada pelo governo e por diferentes setores empresariais e sindicais, que identifica desenvolvimento a crescimento econômico. Como muitas dessas reivindicações estão baseadas em atividades econômicas fora do circuito mercantil e menos intensivas em recursos naturais, elas são freqüentemente percebidas como débeis ou como obstáculos ao desenvolvimento. Dado que não conseguem contrapor-se a tal argumento de forma consistente, apresentando uma outra formulação de desenvolvimento, acabam por se tornar reféns dessa fragilidade. Tal situação revela-se de forma bastante clara em algumas situações, como no caso da BR 163 e da transposição do Rio São Francisco, e mesmo da Aracruz Celulose, quando entidades da sociedade civil surgem com fraca capacidade de apresentar, de forma articulada, um modelo de desenvolvimento regional/nacional. No campo da agricultura familiar, no qual a possibilidade de experimentação de novas estratégias esteve claramente polarizada com o agronegócio, e que chegou a obter um aumento significativo de acesso a crédito, verificou-se também ambigüidades e contradições. Tal situação revelou, na verdade, a ausência de estratégias claras quanto à implementação de outras formas de inserção socioprodutiva da agricultura familiar. Mas também vale lembrar da atuação do Movimento dos(as) Trabalhadores(as) Sem-Terra, que ao ocuparem terras produtivas, como no caso de áreas plantadas por eucaliptos, levantam a bandeira de “ninguém come eucalipto”, em um claro contraponto ao modelo monocultor exportador. De outra parte, o setor do agronegócio, além do favorecimento econômico, se renova e fortalece como ator político, cujos interesses tenderiam a ser hoje reconhecidos por expressivas parcelas da população como coincidindo com o desenvolvimento

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que se deseja para o país. A força política dos exportadores de soja, madeira e produtos agropecuários pode ser medida por terem atravessado incólumes conjunturas difíceis que envolveram a queda no preço da soja, desmatamento recorde na Amazônia e no Centro-Oeste (com ampla repercussão internacional). A insuficiência da participação incidindo sobre estratégias de desenvolvimento mais inclusivas fica também evidenciada no caso do fim da gestão participativa da prefeitura de Porto Alegre, após 15 anos de administração da Frente Popular. A ativa participação via plenárias e conselho do orçamento participativo, embora tenha contribuído enormemente no acesso a serviços públicos, pouco impacto gerou na economia da cidade. O mesmo se pode dizer da relação Estado e sociedade que, apesar da maior capilaridade e permeabilidade à participação, não chegou a configurar um outro modelo de gestão, predominando o parâmetro técnico da burocracia estatal. Um exemplo que também merece destaque aí se refere ao caso da prefeitura de São Paulo, que, na gestão de Marta Suplicy, abriu-se ao diálogo com as organizações que lutam pelo direito à moradia no centro de São Paulo. A questão aqui parece se tratar de como a reivindicações setoriais ficam à mercê da boa vontade do poder público em abrir espaços de concertação e implementação de ações públicas. A prefeitura, no caso, comprometeu-se claramente com programas habitacionais para o centro da cidade, mas acabou ficando aquém em termos de ações concretas quanto ao reivindicado pelo movimento de moradia. Contudo, a população mais diretamente atingida pelo problema habitacional tende a reconhecer avanços, como no caso do Programa de Habitação de Interesse Social. Avanços que se tornariam mais sensíveis quando a nova gestão da prefeitura, com José Serra, simplesmente abandona os programas habitacionais no centro e criminaliza a população de rua. Em outras situações, como no caso dos transgênicos, as entidades da sociedade civil surgem nos dois lados do conflito: algumas defendem a liberação do uso dos transgênicos, principalmente as que congregam agricultores(as) – e não apenas os(as) grandes –, ao passo que outras, fundamentalmente as que congregam ambientalistas, são contrárias à liberação dos transgênicos. No caso da BR 163, estão presentes setores da sociedade civil que acreditam ser possível combinar a exploração do agronegócio com alternativas locais de geração de trabalho e renda ou de acesso a serviços e outros setores que não reconhecem tal possibilidade. Um dos riscos presentes aí é se recair, como no caso da segurança pública no Rio de Janeiro, em uma visão reduzida da cidadania, que perde de vista o problema da desigualdade e justiça social, concentrando-se em agendas imediatistas e, novamente, corporativas ou privatistas. No limite, isso conduziria a uma impossibilidade de se produzir desde a sociedade uma agenda pública de direitos conectada a estratégias de desenvolvimento que sejam inclusivas. Sem dúvida, isso também se justifica pelo imediatismo imposto pelas graves necessidades de expressivas parcelas da população, como no exemplo da população que em muito depende dos postos de trabalho gerados pelo setor madeireiro no Pará. Em casos como esses, o papel da sociedade civil se complexifica. Há como que uma erosão da visão de que a sociedade civil está sempre, pelo menos potencialmente, do lado do público. Se isso é verdade ocorre também uma menor capacidade de congregação de forças, o que acaba implicando em uma correlação de forças potencialmente mais desvantajosa para um dos lados em questão.

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7. CONSIDERAÇÕES FINAIS: A TÍTULO DE PROVOCAÇÃO PARA A AÇÃO POLÍTICA No começo do governo Lula, as experiências anteriores acumuladas pelas administrações petistas em governos estaduais e municipais e as próprias iniciativas do governo federal pareciam sugerir que o novo governo atribuiria um lugar privilegiado, em seu modo de governar, aos espaços públicos institucionais de participação. Foram inclusive criados novos espaços públicos – como o processo de consultas do PPA, o CDES, os Conseas nacionais e estaduais – e revitalizados alguns já existentes, como as Conferências nacionais e estaduais, criando expectativas que levaram à mobilização de um número bastante significativo de organizações da sociedade civil em torno desses espaços públicos. Além dessas organizações e movimentos sociais terem maior facilidade de acesso aos canais institucionais existentes no governo federal, o governo Lula parecia empenhado – não obstante a manutenção da política macroeconômica neoliberal – na implementação de um modo de governar participativo e com maior influência popular em algumas áreas consideradas importantes por essas organizações e movimentos sociais, tais como a definição das prioridades do orçamento governamental e as políticas governamentais para o meio ambiente, cidades, e segurança alimentar e nutricional. Esperava-se ademais que, com o peso político que o governo federal tem no Brasil, essas iniciativas poderiam energizar significativamente os anseios de radicalização da democracia em todo o país. Progressivamente, no entanto, ao longo de 2004 e 2005, esses espaços públicos institucionais de participação foram enfrentando grandes dificuldades para sua consolidação, além de que tenderam, de modo geral, a frustrar as expectativas geradas, por ocasião de sua criação, nas organizações da sociedade civil e nos movimento sociais.
7.1. Os espaços institucionais de participação

:.: O processo de consultas do PPA resultou largamente decepcionante, pois, além de problemas de desorganização, logística, continuidade e legitimação, entre outros, o Plano Plurianual foi, no Congresso Nacional, submetido pelo governo federal à lógica do superavit primário e acabou não contribuindo para a construção anunciada de um projeto de desenvolvimento nacional – fundamentado em um novo pacto social includente – cuja prioridade foi esmaecendo com o passar do tempo. :.: As Conferências setoriais (cidade, meio ambiente e segurança alimentar) também redundaram em resultados pouco efetivos. É verdade que as Conferências tiveram um papel mobilizador e, sem dúvida, contribuíram no sentido da construção de políticas públicas e novas regulações que, como já assinalado, tiveram seu alcance bastante limitado pelas opções conservadoras do governo Lula. :.: O CDES foi concebido, na verdade, não como um espaço público de participação, mas como um lugar onde a Presidência da República poderia estabelecer uma interlocução privilegiada com representantes do capital e do trabalho, por ela escolhidos. Ademais da reduzidíssima presença de representações de outras organizações da sociedade civil, que não fossem empresários ou sindicalistas, o CDES caracterizou-se também por uma desigualdade de representação a favor dos(as) empresários(as) e de membros oriundos da região sul do país.

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Ficou praticamente isolado de outros setores do governo federal e da sociedade brasileira em geral e, apesar de algumas tentativas, não teve qualquer influência na política governamental no sentido de construir alternativas à política macroeconômica ou de liderar um amplo debate em torno do modelo de desenvolvimento do país, o que poderia ter sido sua contribuição à política nacional. :.: A recriação do Consea nacional representou o atendimento de uma forte demanda de amplos segmentos da sociedade civil brasileira. A criação e a consolidação dos Conseas estaduais têm enfrentado inúmeros obstáculos relacionados, por exemplo, com a fraqueza da sociedade civil local, com a falta de interesse de muitos governos estaduais, e com as confusas, difíceis e paralisantes relações entre governo federal, governo estadual e Consea. Não obstante a criação do Programa Fome Zero e os esforços empreendidos pelo Consea nacional, a prática política do governo federal – expressa na manutenção da política macroeconômica neoliberal e no modelo de desenvolvimento socialmente excludente e calcado nas exportações do agronegócio – em grande medida transformou em retórica a possibilidade efetiva de tornar a segurança alimentar e nutricional uma prioridade na agenda governamental.
7.2. O modo do PT governar

:.: A evolução da situação política nacional permitiu constatar que, ao contrário do esperado no início do governo, o modo de fazer política predominante no governo Lula foi contradizendo progressivamente as expectativas de um compromisso forte com o alargamento e o fortalecimento de iniciativas concretas de participação social que ampliassem e aprofundassem os espaços públicos institucionalizados de formulação, de implementação, e de monitoramento das políticas públicas. Pelo contrário, o que acabou prevalecendo no governo federal foi o modo de fazer política tradicional no país, de aliança política com as elites e os setores dominantes, domésticos e externos. Isso explica, em grande medida, a manutenção até hoje da política macroeconômica estritamente neoliberal, a crescente influência do agronegócio na política e na economia do país, e o compromisso do governo federal com a preservação de um modelo de desenvolvimento excludente socialmente, solidário com os grandes interesses dos exportadores e da finança nacional e internacional, e muito pouco comprometido com a proteção do meio ambiente. Talvez se possa dizer provocativamente que a “herança maldita” que o governo Lula herdou e aceitou foi a velha prática política de alianças com os setores hegemônicos tendo em vista a manutenção do poder. :.: Embora o significado histórico da eleição do Presidente Lula anunciasse a possibilidade de algo muito diverso, é possível sugerir que nunca aconteceu, de fato, uma convergência de projetos entre os interesses políticos hegemônicos no governo Lula e as representações da sociedade civil organizada, no sentido de garantir que os instrumentos de democracia participativa ganhariam centralidade no processo das principais políticas públicas do governo federal. Muito embora avanços setoriais tenham sido observados, suas condições de aprofundamento e de generalização foram sistematicamente enfraquecidas ou barradas em razão das alianças políticas e econômicas construídas pelo governo Lula e materializadas de forma muito concreta através dos efeitos na economia e na sociedade de sua política macroeconômica e de sua forma de atuação no Congresso Nacional.

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:.: O modo de fazer política predominante no governo Lula e as alianças daí emergentes – juntamente com a política macroeconômica que é, ao mesmo tempo, sua conseqüência e sua expressão – constituem-se no principal limite ao espraiamento e à consolidação das iniciativas de participação social do governo federal. Havia, no início do governo, uma forte expectativa de que a participação da sociedade civil organizada poderia favorecer a construção de uma nova hegemonia política em que a correlação de forças pressionaria pela formulação de um novo modelo de desenvolvimento, que incorporasse as maiorias sociais. Nessa perspectiva, a participação ativa da sociedade era central para um projeto de governo que deveria reorientar prioridades e começar a construir alternativas para a mudança do modelo de desenvolvimento nacional. A partir do momento em que o governo Lula optou por alianças com os setores políticos e econômicos dominantes, revertendo prioridades historicamente assumidas pelo PT, a proposta de um modo participativo de fazer política que fortalecesse os espaços públicos de participação teve que ser abandonada. O governo continuou a falar com verbosidade sobre participação social, mas o conceito foi restringido a uma espécie de disponibilidade de interlocução com os atores não governamentais. Nessa perspectiva, participação passou a significar “ouvir os(as) parceiros(as)” e não “tomar decisões com os(as) parceiros(as)”. :.: O modo Lula de governar vai até a abertura de espaços para a realização do diálogo e da disputa entre forças antagônicas – vide os espaços de participação e a divisão nos ministérios. Porém, se o governo abre caminho para que se explicite a disputa e a contradição, isso não tem significado o exercício do poder para a alteração da correlação de forças em benefício de quem historicamente não tem poder nesse país e de um desenvolvimento que realmente efetive direitos. :.: Aquilo que inicialmente aparentava uma opção tática para responder a constrangimentos financeiros quando do período da transição para o novo governo, afirmou-se como estratégia, expressa no domínio pelo setor financeiro e do agronegócio das políticas governamentais. Daí decorrem os constrangimentos financeiros e institucionais impostos à participação, evidenciando que a produção e efetivação de direitos dependem do avanço da democracia sobre as relações econômicas, ou melhor, sobre as estratégias de desenvolvimento em curso. Isso significa dizer, quanto à relação Estado e sociedade, que não cabe mais imaginar uma participação que se dedique exclusivamente a buscar uma regulação pública que compense a incapacidade do mercado em alocar os recursos de modo coletivamente benéfico. Trata-se, pois, da participação incidir sobre a própria organização social da produção e distribuição dos recursos, de modo a redefini-la em favor da efetivação de direitos. Para tanto, não se pode prescindir do Estado, mas certamente de um outro Estado, de uma outra relação com os atores sociais, algo cujos contornos só poderão emergir dos conflitos e disputas sociais.
7.3. As fragilidades e contradições da sociedade civil

:.: Ao mesmo tempo em que se observa que o governo Lula optou por fazer um governo em que a ênfase na participação social tornou-se predominantemente retórica, deve-se reconhecer, também, que as experiências de participação implementadas revelaram as não desprezíveis fragilidades da sociedade civil.

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Em particular, a debilidade no que se refere à discussão de temas essenciais para o debate sobre a radicalização da democracia no país, tais como a construção de um novo modelo de desenvolvimento nacional. :.: Reivindicações fragmentadas e corporativas foram diversas vezes apresentadas, patenteando as dificuldades em transformar demandas legítimas em direitos cidadãos por parte da própria sociedade civil. Mas, por outro lado, um governo comprometido com a participação, ao invés de perder muito tempo enfatizando tais fragilidades, deveria contribuir para sua superação, num exercício permanente e paciente de negociação e de construção de pontes entre as diversas reivindicações da sociedade. :.: Se houvesse convergência entre os projetos da sociedade e do governo no que se refere à participação social, tal afinidade teria provavelmente contribuído para o fortalecimento da sociedade, potencializando-a como interlocutor legítimo e com maiores recursos para contribuir nas discussões a respeito de alternativas ao modelo de desenvolvimento e de processos de radicalização da democracia. A não experimentação, pelo governo, de ações efetivas em favor de um desenvolvimento inclusivo, bem como a não priorização de uma gestão participativa, certamente atuou no sentido de gerar uma ainda maior fragmentação dos interesses na sociedade. Além do que, como o governo Lula optou por caminho diferente, e a crise do próprio PT fragilizou seu papel como canalizador e institucionalizador de diferentes movimentos sociais, o resultado pode vir a ser muito diverso, colaborando para uma dispersão ainda mais acentuada das lutas sociais no país. :.: Essa situação política levou ao que o Projeto Mapas chamou, na metade de 2004, de “encurralamento da cidadania”, ou seja, a uma perda de poder de iniciativa cidadã e a um relativo imobilismo político das organizações da sociedade civil e dos movimentos sociais frente à conjuntura de um governo com forte base popular que, eleito para ousar reinventar a política (“a esperança que vai vencer o medo”), mostrou-se submisso aos interesses econômicos e políticos hegemônicos e nunca assumiu efetivamente a participação cidadã como o motor estratégico da ação governamental em suas áreas mais relevantes. :.: O “encurralamento” manifestou-se num enorme gasto de energia social e política em torno dos espaços públicos institucionais de participação, sem que os resultados alcançados configurassem um salto de qualidade democrática e de efetividade dos processos da política pública. De modo geral, essa situação deixou patente as limitações desses espaços institucionais como instrumentos privilegiados para o avanço da democracia participativa no Brasil. :.: Da mesma forma que a cidadania foi encurralada, também o Projeto Mapas acabou encurralado pelos rumos trilhados pelo governo Lula, que colocaram em cheque a hipótese central inaugural do Projeto de que o novo governo estaria firmemente empenhado em implementar um modo participativo de governar. A partir dessa hipótese, o monitoramento político – e não acadêmico – das iniciativas institucionais de participação foi estruturado, tendo como base uma rede de atores não governamentais com forte inserção nas lutas sociais na grande maioria dos estados da Federação. :.: Na medida em que o governo Lula foi consolidando a opção alternativa, de aliança política e econômica com os setores hegemônicos, os conflitos e as disputas sociais foram se acentuando (soja, Amazônia, questão indígena,

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transgênicos, lutas urbanas, transposição do Rio São Francisco, etc.) e as organizações participantes da rede do Mapas foram atropeladas por um enorme aumento de demandas que nada tinham a ver com o monitoramento que se pretendia realizar originalmente (dos espaços públicos institucionalizados de participação), o que obstaculizou significativamente as possibilidades de funcionamento da rede e dificultou a construção de caminhos alternativos. :.: Deve-se chamar ainda a atenção para o efeito imobilizador que a frustração e a perplexidade geradas por essa ruptura nas expectativas em relação ao governo Lula provocaram no próprio Projeto, o que, de alguma maneira, é também reflexo das fragilidades da sociedade civil mencionadas anteriormente. Ademais, os sinais, muitas vezes contraditórios, dessa ruptura não surgiram de uma única vez, mas foram aparecendo – e sendo percebidos – ao longo do tempo, gerando muita controvérsia acerca de seu real significado político. :.: Assim, não é difícil perceber o encurralamento metodológico e político do Projeto Mapas e as complexidades envolvidas em sua resolução, que o conduziram finalmente a abandonar o monitoramento político dos espaços públicos institucionalizados de participação e a privilegiar a consideração de experiências de conflitos e de disputas sociais em curso no país, observados da perspectiva de sua incidência sobre as questões referentes ao desenvolvimento, aos direitos sociais e à democracia.
7.4. As tensões entre democracia e desenvolvimento

:.: Os limites e as contradições da participação no governo Lula apontam para a necessidade de se avançar para além de uma democracia que cuide dos efeitos em vez das causas da desigualdade. Tal democracia se mostra funcional para o isolamento da economia em relação à política e, portanto, compatível com um modelo de desenvolvimento não inclusivo e depredador dos bens coletivos. :.: Não se está aqui fazendo referência apenas aos limites da democracia representativa, que já são conhecidos e cada vez mais evidentes, mas também de experiências participativas. Em que pesem alguns poucos avanços setoriais alcançados, os frágeis momentos de participação que foram implementados no governo Lula revelam, como já foi dito, as debilidades da sociedade civil no que se refere à construção de um novo modelo de desenvolvimento para o país19. :.: A própria setorialização da participação via espaços institucionais (conselhos, conferências etc.), embora favoreça, em alguns casos, a correção de situações de desigualdade, parece não favorecer a incidência da participação sobre os mecanismos responsáveis pela reprodução da desigualdade. A mesma coisa podese dizer quanto ao modelo de gestão, pois se os espaços institucionais de participação contribuem para uma maior transparência e controle social, pouco têm avançado na indução de uma outra forma de atuação do Estado, que signifique uma gestão pública sobre os mecanismos de produção e distribuição dos recursos na sociedade.

19 A esse respeito, chama também atenção, guardadas as devidas proporções, o fato de que, mesmo no caso paradigmático da gestão participativa de Porto Alegre, os avanços, embora significativos do ponto de vista social, não chegaram a interferir mais diretamente na economia local, nem tampouco na estrutura do Estado em nível municipal.

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:.: Vale destacar que a opção pela manutenção da política macroeconômica neoliberal, e da restrição orçamentária que a acompanha, não é a única barreira para a construção de um modelo de desenvolvimento democrático. Apesar de ser indispensável a mudança dessa política – uma vez que alimenta a concentração de renda em favor dos(as) rentistas, drenando um volume enorme de recursos para o setor financeiro privado – sua transformação não é suficiente para consolidar uma outra estratégia de desenvolvimento. :.: Em outras palavras, para além da polaridade “monetaristas versus desenvolvimentistas”, que ocupa a cena do debate econômico desde o governo Fernando Henrique Cardoso, outras questões estão em jogo na construção de um projeto de desenvolvimento socialmente justo e ambientalmente responsável. Ainda que a política macroeconômica seja incompatível com a retomada do crescimento econômico sustentado, alguns setores parecem estar imunes às restrições orçamentárias e não vêm encontrando dificuldades em receber recursos públicos para a expansão de suas atividades, gerando lucro, emprego a elevado custo e, também, degradação ambiental, perda de direitos, violência e ainda mais desigualdade. :.: Nesse sentido, a política de ajuste fiscal e de elevadas taxas de juros não pode ser percebida como o único obstáculo para a inviabilização de estratégias de desenvolvimento que procuram o alargamento dos direitos e da inclusão social. Se a inflexão da política macroeconômica é ponto de partida, com certeza não é ponto de chegada.
7.5. Os conflitos e as disputas sociais se aguçam

:.: Os conflitos e as disputas estudados demonstram o quanto a questão do acesso e controle sobre os bens coletivos – em especial a terra e o meio ambiente – continuam como traço marcante da sociedade brasileira. Conflitos que expressam não apenas a persistência da profunda desigualdade social no país, mas também as opções de desenvolvimento, associada exclusivamente a crescimento, adotadas pelo governo brasileiro. Expressam também a insuficiência dos canais de participação em permitir a vocalização e a promoção de interesses de grupos sociais carentes de direitos. :.: Muitos conflitos e disputas se gestam devido à enorme pressão sobre os recursos naturais que a retomada de um desenvolvimento selvagem provoca: o desmatamento de grandes áreas do Cerrado, da Amazônia e do que resta da Mata Atlântica para a plantação de soja, extração de madeira e minério, criação pecuária e a formação dos “desertos verdes” do eucalipto exemplificam o risco de degradação ambiental profunda a troco de ganhos de curto prazo na balança comercial. :.: O modelo voltado para o mercado internacional não favorece o aumento da renda e melhoria das condições de vida dos(as) trabalhadores(as), além de se manter financeiramente vulnerável. Adhemar Mineiro chama a atenção para que isso pode levar a uma situação de “pressão por uma ‘espiral’ de redução dos custos da mão-de-obra, que pode ser a remuneração ou outras conquistas e/ou direitos legais da classe trabalhadora, vistos apenas como custos.” (Observatório Social, p. 47). Problemas desse tipo apareceram nos conflitos em torno da BR 163, expansão da soja no MT, da reserva Raposa Serra do Sol e da monocultura do eucalipto.

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:.: O lobby do agronegócio pode levar o país a concessões adversas nas áreas da indústria, serviços e compras governamentais em troca de ganhos para os exportadores agrícolas em negociações como as da OMC, Alca e Mercosul-União Européia, aumentando a vulnerabilidade externa. Disputas internas no governo brasileiro, como a recente controvérsia entre o Ministério da Fazenda e o Itamaraty a respeito da redução unilateral de tarifas antes da Conferência de Hong Kong contribuem para enfraquecer a posição dos(as) negociadores(as) brasileiros(as). Além da própria dificuldade do Ministério do Desenvolvimento Agrário em conseguir incluir salvaguardas para determinados produtos nas negociações, dominadas pela agenda da liberalização comercial. Este quadro sinaliza que o acesso e controle sobre os bens coletivos deve estar no centro da agenda da participação. Quando menos pelos efeitos socioambientais produzidos pelo modelo de desenvolvimento em curso. Mas está claro que não cabe à participação apenas corrigir estes e outros efeitos do atual modelo, mas, antes, redefinir as bases do desenvolvimento e de sua gestão em favor de um modelo sustentável e promotor da distribuição da riqueza social.

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8. REFERÊNCIAS MENCIONADAS Dagnino, Evelina (2002). “Sociedade civil, espaços públicos e a construção democrática no Brasil: limites e possibilidades” in Evelina Dagnino, org. Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. São Paulo/ Campinas: Paz e Terra/Unicamp, pp. 279-301. Delgado, Nelson Giordano & Limoncic, Flávio (2004). “Reflexões preliminares sobre espaços públicos de participação no Governo Lula”, Democracia Viva, no. 23, agosto/setembro, pp. 62-69. Grzybowski, Cândido (2004). “Cidadania encurralada”, Democracia Viva, no. 23, agosto/setembro, pp. 8-14. Mineiro, Adhemar (2005). “Desenvolvimento subordinado ao modelo exportador” in Observatório da Cidadania. Rugidos e Sussurros, Rio de Janeiro, Ibase, pp. 42-48. Teixeira, Ana Claudia Chaves, orga. (2005). Os Sentidos da Democracia e da Participação. São Paulo: Instituto Pólis, 2005, 128 p.

UM PROJETO

APOIO

RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Cronologia

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CRONOLOGIA
DATA FATOS DO GOVERNO LULA FATOS INTERNACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL
Fórum Social Mundial em Porto Alegre. Fórum Econômico Mundial em Davos. Manifestações contra a Guerra no Iraque no mundo todo. Brasil se posiciona contra a guerra do Iraque. EUA invadem o Iraque. Combates contra o exército de Saddam seguem até maio. O ex-braço direito de Fujimori, Vladimiro Montesinos, é condenado a cinco anos de prisão. Abril de 2003 Ministério da Fazenda publica documento “Política Econômica e Reformas Estruturais”, definindo a agenda ortodoxa do governo nesse setor. Consultas estaduais ao PPA (até agosto de 2003). Queda da ditadura de Saddam no Iraque. Primeiro esboço do projeto.

FATOS NACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL BRASILEIRA
Fórum Social Mundial em Porto Alegre. Entra em vigor o novo Código Civil Brasileiro.

FATOS DO PROJETO MAPAS

Janeiro de 2003

Início do governo. Recriação do Consea, criação do CDES e de novos ministérios e espaços de participação.

Fevereiro de 2003

Março de 2003

Maio de 2003

Néstor Kirchner toma posse como presidente da Argentina. O embaixador Sérgio Vieira de Mello é indicado para representar a ONU no Iraque.

Junho de 2003

Criação do Fórum Índia, Brasil e África do Sul.

Cúpula do G8 em Evian-les-Bains, França.

Julho de 2003

O chefe de governo italiano, Silvio Berlusconi, assume a Presidência da União Européia sob fortes críticas por ser suspeito de corrupção. Os dois filhos de Saddam Hussein, Uday e Qusay, são mortos em um tiroteio em Mossul com soldados dos Estados Unidos. Vaticano lança uma campanha mundial contra os casamentos de homossexuais.

I Conferência Nacional de Políticas para Mulheres

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DATA

FATOS DO GOVERNO LULA

FATOS INTERNACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL
Peru assina acordo de livre comércio com o Mercosul. Sérgio Vieira de Mello, representante da ONU no Iraque, é assassinado num atentado terrorista

FATOS NACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL BRASILEIRA

FATOS DO PROJETO MAPAS

Agosto de 2003

Setembro de 2003

Formação do G-20 na OMC, liderado por Brasil e Índia. Liberação do plantio de soja transgênica, atráves da Medida Provisória 131. Lula propõe na ONU combate à fome através de um comitê internacional

Reunião Ministerial da OMC em Cancún.

Outubro de 2003

Lula e Kirchner assinam o Consenso de Buenos Aires.

Revolta popular na Bolívia, presidente Sánchez de Lozada, renuncia.

I Conferência Nacional das Cidades.

Lançamento do projeto

Novembro de 2003

Aprovação da reforma da previdência.

Kirchner enfrenta primeiro grande protesto popular dos “piqueteros” contra sua política econômica. Saddam Hussein é preso no Iraque. Em Genebra, Suíça, palestinos e israelenses lançaram um plano de paz alternativo para o Oriente Médio. Mesmo rejeitada pelo governo israelense, a Iniciativa de Genebra reavivou as esperanças na região. Fórum Social Mundial em Mumbai, Índia.

Fórum Social Brasileiro, em Belo Horizonte. I Conferência Nacional do Meio Ambiente.

Dezembro de 2003

PT expulsa parlamentares dissidentes, liderados pela senadora Heloísa Helena.

Janeiro de 2004

O Ministro da Educação, Cristovam Buarque, é demitido por telefone.

O Brasil passou a fichar visitantes provenientes dos Estados Unidos baseado no princípio da reciprocidade.

Fevereiro de 2004

Waldomiro Diniz, assessor de Dirceu, é acusado de corrupção. O governo federal editou medida provisória proibindo o funcionamento de casas de bingo e caçaníqueis em todo o país. O Senado derrubou a MP no dia 5 de maio, por 32 votos a 31.

Jean-Bertrand Aristide, presidente do Haiti, renuncia ao cargo após três semanas de conflitos.

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DATA

FATOS DO GOVERNO LULA

FATOS INTERNACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL
Atentados contra Madri. Socialistas vencem as eleições na Espanha. Putin é reeleito na Rússia.

FATOS NACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL BRASILEIRA
II Conferência Nacional de Segurança Alimentar.

FATOS DO PROJETO MAPAS

Março de 2004

Abril de 2004

Denúncias de torturas cometidas por soldados dos EUA na prisão de Abu Grahib. Bush declara apoio à Israel para a construção de um muro que separe o país dos palestinos.

O Movimento dos Sem Terra (MST) dá início a uma onda de ocupações em todo o país em abril, conhecida como "abril vermelho". Chacina de garimpeiros por índios cintas-largas na reserva indígena Roosevelt, em Rondônia, pela extração clandestina de diamantes no local. Presos da penitenciária Urso Branco, em Porto Velho (RO), iniciaram uma rebelião que só terminou seis dias depois com mais de dez mortos, alguns deles decapitados.

Maio de 2004

Expansão da UE – Os 15 países da União Européia receberam 10 novos Estados membros, na maior ampliação de sua história, crescendo em direção ao leste.

I Encontro Nacional do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL). Os detentos da Casa de Custódia de Benfica, no Rio de Janeiro, começam uma rebelião que dura cinco dias e termina com 30 mortos, entre presos e reféns. Morre Leonel Brizola.

Junho de 2004

Tropas do Brasil assumem comando da missão da ONU no Haiti. O governo federal inica em todo o país a campanha do desarmamento da população. O presidente do Banco Central, Henrique Meirelles, e o responsável pela política monetária da instituição, Luiz Augusto Candiota, são investigados por suspeita de sonegação, omissão fiscal e evasão de divisas.

Queda do presidente Sanchez de Lozada, na Bolívia. Morte Ronald Reagan.

Julho de 2004

Fórum Social das Américas em Quito, Equador.

Seminário Sentidos da Participação e da Democracia, em São Paulo.

Artigo Cidadania Encurralada.

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DATA

FATOS DO GOVERNO LULA

FATOS INTERNACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL
Hugo Chávez vence referendo na Venezuela Argentina suspende negociações com o FMI.

FATOS NACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL BRASILEIRA
Inter-Redes se afasta do acompanhamento do PPA.

FATOS DO PROJETO MAPAS

Agosto de 2004

Jacques Wagner, novo ministro do CDES, pede que Mapas continue a acompanhar o Conselhão O presidente Luiz Inácio Lula da Silva enviou ao Congresso o texto do projeto de lei que cria o Conselho Federal e os Conselhos Regionais de Jornalismo.

Edição sobre participação da revista Democracia Viva.

Setembro de 2004

Lula reúne 107 líderes de todo o mundo para aprovar a criação de um fundo internacional contra a fome.

Atentado contra a escola de Beslan, na Rússia. Mais de 400 mortos.

Reunião com a equipe que acompanha os Conseas.

Outubro de 2004

Tabaré Vázques é eleito. primeiro presidente de esquerda do Uruguai. O parlamento de Israel aprova a retirada de assentamentos judaicos da Faixa de Gaza. O parlamento israelense aprovou o polêmico plano do primeiroministro Ariel Sharon de retirada da Faixa de Gaza.

Eleições Municipais: PT perde capitais importantes, como São Paulo e Porto Alegre.

Reunião com a equipe que acompanha as Conferência das Cidades.

Novembro de 2004

Carlos Lessa deixa a Presidência do BNDES.

Morre Yasser Arafat. Reeleição de Bush nos EUA. Condoleezza Rice anunciada como a nova secretária de Estado. Vitória da Frente Ampla e do plebiscito contra privatização da água no Uruguai. Confrontos na Costa do Marfim.

Seminário da InterRedes sobre “O Desenvolvimento que temos e o desenvolvimento que queremos”. Chacina de sem-terras em Felisburgo (MG).

Dezembro de 2004

Criação da Comunidade Sul-Americana de Nações.

Tsunami na Ásia. Intensa campanha de solidariedade mundial. Denúncias de corrupção na ONU, no programa petróleo por comida.

Seminário em Brasília, decisão de focar nos conflitos sociais como forma de participação.

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DATA

FATOS DO GOVERNO LULA

FATOS INTERNACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL
Fórum Social Mundial em Porto Alegre.

FATOS NACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL BRASILEIRA
Fórum Social Mundial em Porto Alegre.

FATOS DO PROJETO MAPAS

Janeiro de 2005

Lula visita o FSM e é vaiado e aplaudido. Vai para Davos e é aplaudido. PT se desentende e lança dois candidatos à presidência da Câmara dos Deputados. Com o conflito, vence Severino Cavalcanti, do PP.

Fevereiro de 2005

Protocolo de Quioto entra em vigor. Socialistas vencem as eleições legislativas antecipadas de Portugal. Coréia do Norte anuncia oficialmente que possui armas nucleares.

Assassinato da irmã Dorothy chama a atenção para os conflitos no campo. Tensões também em Roraima, na reserva Raposa Serra do Sol.

Março de 2005

Renegociação da dívida externa argentina. Paul Wolfowitz apontado novo presidente do Banco Mundial. Koff Annan anuncia que entregará na Assembléia Geral da ONU um pedido para ampliar de 15 para 24 os membros do Conselho de Segurança. Tabaré Vázquez toma posse no Uruguai.

Abril de 2005

Morte de João Paulo II. Bento XVI eleito como novo papa. Queda do presidente Lucio Gutierrez, no Equador. Síria retira suas tropas do Líbano. Chávez e Fidel Castro lançam a Alba (Alternativa Bolivariana para as Américas), em contraposição à Alca. A Assembléia Nacional Iraquiana elege Jalal Talabani o novo presidente do Iraque.

MST realiza marcha nacional pela reforma agrária.

Reunião de toda a equipe para definir os rumos do projeto.

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DATA

FATOS DO GOVERNO LULA

FATOS INTERNACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL
Tony Blair é reeleito no Reino Unido. França rejeita Tratado Constitucional Europeu.

FATOS NACIONAIS E DA SOCIEDADE CIVIL BRASILEIRA

FATOS DO PROJETO MAPAS

Maio de 2005

Cúpula Países Árabes e Sul-Americanos em Brasília. Brasil, Alemanha, Índia e Japão apresentam proposta conjunta para ampliar Conselho de Segurança da ONU.

Junho de 2005

Roberto Jefferson denuncia esquemas de corrupção no governo. Abertura das CPIs. Dirceu renuncia ao cargo de ministro. Genoíno renuncia à presidência do PT e se aposenta como deputado.

Holanda rejeita Tratado Consituticional Europeu. O ultraconservador Mahmoud Ahmadinejad é eleito o presidente do Irã. Senado dos EUA ratifica o Cafta. G8 perdoa parte da dívida dos 18 países mais pobres do mundo. O presidente da Bolívia, Carlos Mesa, renuncia.

I Conferência Nacional de Políticas de Promoção da Igualdade Racial.

Julho de 2005

Reforma ministerial tira pastas do PT e cede para PMDB e PP.

Atentados contra Londres. Telesul entra no ar.

Agosto de 2005

Tarso Genro renuncia à presidência interina do PT. Berzoini se torna o candidato do Campo Majoritário para presidir o partido.

Israel se retira da Faixa de Gaza. Furacão Katrina devasta Nova Orleans. Preço do petróleo atinge alta recorde desde 1983.

UM PROJETO

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> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa Iniciativas governamentais de participação

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ESTADO

RESPONSÁVEL PELA INFORMAÇÃO

DATA DE PREENCHIMENTO

1. IDENTIFICAÇÃO
A. Denominação da iniciativa

B. Área geográfica de abrangência

C. Data de início/ realização

D. Instância responsável
PESSOA DE CONTATO

TELEFONE

FAX

ENDEREÇO POSTAL (INCLUINDO CEP)

ENDEREÇO ELETRÔNICO

PÁGINA NA INTERNET

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2. BREVE DESCRIÇÃO DA INICIATIVA
A. Tipo de atividade

B. Política objeto de participação

C. Caráter (deliberativo/consultivo)

D. Principais resultados e impactos reais e/ou esperados

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3. ATORES SOCIAIS PARTICIPANTES
A. Sociedade civil
A1. Movimentos sociais e organizações populares A2. Sindicatos A3. Associação profissionais A4. Cooperativas e associações de pequenos produtores A5. Cooperativas associações empresariais A6. ONGs A7. Centros científicos e culturais A8. Igrejas e movimentos religiosos A9. Organizações de mídia A10. Redes, campanhas,coalizões, fóruns A11. Instituições internacionais

B. Agencias governamentais
B1. Federal B2. Estadual B3. Municipal B4. Multilateral(cooperação técnica e/ou financeira) B5. Cooperação bilateral (técnica e/ou financeira)

C. Parlamento
C1. Federal C2. Estadual C3. Municipal

D. Judiciário
D1. Fóruns D2. Tribunal de Justiça

E. Ministério Público

UM PROJETO

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RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa Levantamento de atores e conflitos

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ESTADO

RESPONSÁVEL PELA INFORMAÇÃO

DATA DE PREENCHIMENTO

1. MAPEAMENTO DOS PRINCIPAIS ATORES DA SOCIEDADE CIVIL
A. Categoria/Nome
A1. Movimentos sociais e organizações populares A2. Sindicatos A3. Associação profissionais A4. Cooperativas e associações de pequenos produtores A5. Cooperativas associações empresariais A6. ONGs A7. Centros científicos e culturais A8. Igrejas e movimentos religiosos A9. Organizações de mídia A10. Redes, campanhas,coalizões, fóruns A11. Instituições internacionais

B. Área geográfica de atuação

C. Temática de atuação

D. Por que é um ator relevante? (capacidade de influenciar a agenda pública,atuação e fortalecimento de redes e coalizões; visibilidade; etc)

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2. MAPEAMENTO DOS PRINCIPAIS CONFLITOS E TENSÕES
A. Conflitos sociais com atores identificados e com capacidade de pautar a agenda pública
A1. QUAIS OS PRINCIPAIS TIPOS DE CONFLITOS?

A2. FAÇA UMA BREVE DESCRIÇÃO.

A3. TIPO DE RESPOSTA POR PARTE DO GOVERNO.

A4. FAÇA UMA BREVE CARACTERIZAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS ENVOLVIDOS.

B. Conflitos sociais com atores identificados e sem capacidade de pautar a agenda pública
B1. QUAIS OS PRINCIPAIS TIPOS DE CONFLITOS?

B2. FAÇA UMA BREVE DESCRIÇÃO.

B3. TIPO DE RESPOSTA POR PARTE DO GOVERNO.

B4. FAÇA UMA BREVE CARACTERIZAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS ENVOLVIDOS.

C. Conflitos latentes e/ou inorgânicos com capacidade de pautar a agenda pública
C1. QUAIS OS PRINCIPAIS TIPOS DE CONFLITOS?

C2. FAÇA UMA BREVE DESCRIÇÃO.

C3. TIPO DE RESPOSTA POR PARTE DO GOVERNO.

C4. FAÇA UMA BREVE CARACTERIZAÇÃO DOS GRUPOS SOCIAIS E DOS ATORES (QUANDO FOR O CASO) ENVOLVIDOS.

UM PROJETO

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> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa Conferências

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1. MONITORAMENTO
A. FORMATAÇÃO DO PROCESSO DA CONFERÊNCIA NO NÍVEL FEDERAL A SER REALIZADO PELOS CONSULTORES CONTRATADOS

A1. Etapas do processo 1. Registrar as várias etapas do processo de organização da Conferência 2. Identificar os atores responsáveis pelas iniciativas 3. Identificar os atores participantes neste processo 4. Identificar e descrever a institucionalidade constituída para implementar o processo (denominação; mandato; recursos disponíveis; procedimentos; membros) A2. Instrumentos da Iniciativa
1. COMITÊ DE ACOMPANHAMENTO (OU A INSTÂNCIA CORRESPONDENTE)

1.1 Composição 1.2 Coordenação 1.3 Descreva a forma de funcionamento do Comitê (ou da instância correspondente), ressaltando suas atribuições, número de reuniões, assiduidade dos membros, existência de atas. 1.4 Descreva o processo de formação do Comitê, ressaltando as tensões, conflitos, alianças e acordos mais relevantes
2. DOCUMENTOS OFICIAIS

2.1 Documento base 2.1_1 Descreva o processo de elaboração e aprovação do documento (quem elaborou a proposta inicial; quem participou das discussões; quais foram as instâncias institucionais de debate e aprovação do documento; principais pontos de debate e tensão; responsáveis pela redação final) 2.1_2 Breve resumo do conteúdo da versão final do documento 2.2 Documento de regras sobre a participação dos diferentes atores sociais no processo da Conferência 2.2_1 Descreva o processo de elaboração e aprovação do documento (quem elaborou a proposta inicial, quem participou das discussões; quais foram as instâncias institucionais de debate e aprovação do documento; principais pontos de debate e tensão; responsável pela redação final) 2.2_2 Descrição das principais regras de participação no processo da Conferência
B. DINÂMICA DE IMPLEMENTAÇÃO DO PROCESSO DA CONFERÊNCIA NO NÍVEL ESTADUAL A SER REALIZADA PELAS EQUIPES DOS ESTADOS SELECIONADOS

B1. Etapas do processo
1. REGISTRAR AS VÁRIAS ETAPAS DO PROCESSO DE ORGANIZAÇÃO DA CONFERÊNCIA NO ESTADO 2. IDENTIFICAR OS ATORES RESPONSÁVEIS PELAS INICIATIVAS 3. IDENTIFICAR OS ATORES PARTICIPANTES NESTE PROCESSO 4. IDENTIFICAR E DESCREVER A INSTITUCIONALIDADE CONSTITUÍDA PARA IMPLEMENTAR O PROCESSO (DENOMINAÇÃO; MANDATO; RECURSOS DISPONÍVEIS; PROCEDIMENTOS; MEMBROS)

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B2. Instrumentos da iniciativa
1. COMITÊ DE ACOMPANHAMENTO (OU A INSTÂNCIA CORRESPONDENTE)

1.1 Composição 1.2 Coordenação 1.3 Descreva a forma de funcionamento do Comitê (ou da instância correspondente), ressaltando suas atribuições, número de reuniões, assiduidade dos membros, existência de atas. 1.4 Descreva o processo de composição do Comitê, ressaltando as tensões, conflitos, alianças e acordos mais relevantes
2. DOCUMENTOS OFICIAIS (CASO TENHAM SIDO ELABORADOS DOCUMENTOS ESTADUAIS)

2.1. Documento base 2.1_1 Descreva o processo de elaboração e aprovação do documento (quem elaborou a proposta inicial: quem participou das discussões; quais foram as instâncias institucionais de debate e aprovação do documento; principais pontos de debate e tensão; responsáveis pela redação final) 2.1_2 Breve resumo do conteúdo da versão final do documento 2.2. Registre, quando existentes, diferenças nas regras de participação em relação à proposta federal. B3. O processo da Conferência no estado
1. REGISTRO DO MODO DE PARTICIPAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS

1.1. Os diretamente envolvidos: utilizar como referência para os tipos de atores a serem considerados o quadro base apresentado na ficha de mapeamento das iniciativas governamentais de participação. 1.2. Os não envolvidos: 1.2_1 do ponto de vista do(a) pesquisador(a), que atores sociais relevantes estiveram ausentes do processo da conferência e por quê: Considere também em sua caracterização os recortes de gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portadores de necessidades especiais. 1.2_2 do ponto de vista do(a) pesquisador(a) que grupos sociais envolvidos em conflitos latentes e-ou inorgânicos estiveram ausentes do processo (os invisíveis)
2. TEMAS TRATADOS (ENTREVISTAS E ATAS)

2.1. Identificação dos temas tratados. 2.2. Mapeamento dos debates a respeito dos temas. 2.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos a respeito dos temas. 2.3_1 Para os atores de governo incluir as articulações e tensões inter e intra-governamentais 2.3_2 Para os atores da sociedade civil, registrar as articulações (prévias ou não) de grupos e/ou redes
3. PROPOSTAS E SUGESTÕES DA CONFERÊNCIA ESTADUAL (ENTREVISTAS, ATAS E DOCUMENTOS PRODUZIDOS)

3.1. Identificação das propostas e sugestões. 3.2. Mapeamento dos debates na construção das propostas e sugestões. 3.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos na construção das propostas e sugestões.

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3.3_1 Para os atores de governo incluir as articulações e tensões inter e intra-governamentais 3.3_2 Para os atores da sociedade civil, registrar as articulações (prévias ou não) de grupos e/ou redes
C. DINÂMICA DA CONFERÊNCIA NACIONAL, A SER REALIZADA PELOS CONSULTORES CONTRATADOS
1. REGISTRO DO MODO DE PARTICIPAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS

1.1. Os diretamente envolvidos: utilizar como referência para os tipos de atores a serem considerados o quadro base apresentado na ficha de mapeamento das iniciativas governamentais de participação. 1.2. Os não envolvidos: 1.2_1 do ponto de vista do(a) pesquisador(a), que atores sociais relevantes estiveram ausentes do processo da conferência e por quê: Considere também em sua caracterização os recortes de gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portadores de necessidades especiais. 1.2_2 do ponto de vista do(a) pesquisador(a) que grupos sociais envolvidos em conflitos latentes e-ou inorgânicos estiveram ausentes do processo (os invisíveis)
2. TEMAS TRATADOS (ENTREVISTAS E ATAS)

2.1. Identificação dos temas tratados. 2.2. Mapeamento dos debates a respeito dos temas. 2.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos a respeito dos temas. 2.3_1 Para os atores de governo incluir as articulações e tensões inter e intra-governamentais 2.3_2 Para os atores da sociedade civil, registrar as articulações (prévias ou não) de grupos e/ou redes
3. PROPOSTAS E SUGESTÕES DA CONFERÊNCIA (ENTREVISTAS, ATAS E DOCUMENTOS PRODUZIDOS)

3.1. Identificação das propostas e sugestões. 3.2. Mapeamento dos debates na construção das propostas e sugestões. 3.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos na construção das propostas e sugestões. 3.3_1 Para os atores de governo incluir as articulações e tensões inter e intra-governamentais 3.3_2 Para os atores da sociedade civil, registrar as articulações (prévias ou não) de grupos e/ou redes
4. IDENTIFICAÇÃO DOS RESULTADOS ALCANÇADOS

4.1. Natureza das deliberações da Conferência (consultivas, normativas, deliberativas) 4.2. Quais são os canais institucionais através dos quais as decisões, sugestões ou recomendações apresentadas pela Conferência são repassadas para as agências governamentais? 4.3. Propostas e sugestões incorporadas pelo governo (federal ou estadual). 4.3_1 Razões para incorporação: força da articulação interna à Conferência, interesse do governo em incorporar, etc (entrevistas). 4.4. Propostas e sugestões que não foram incorporadas pelo governo (federal ou estadual) 4.4_1 Razões para a não incorporação: fragilidade da articulação interna à Conferência, desinteresse do governo em incorporar, etc (entrevistas).

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2. VISÕES DOS ATORES SOCIAIS SOBRE O PROCESSO DA CONFERÊNCIA NACIONAL, A SER REALIZADO PELA COORDENAÇÃO, ATRAVÉS DE CONSULTORES CONTRATADOS. OS DADOS RELATIVOS ÀS CONFERÊNCIAS ESTADUAIS SERÃO LEVANTADOS PELAS EQUIPES ESTADUAIS Sugerimos a seguir as questões que devem orientar entrevistas a serem realizadas com os atores selecionados, participantes e não participantes do processo. O resultado de cada entrevista deverá ser registrado em uma ficha específica. 1. Por que participou (ou não) do processo da Conferência? 2. Na sua opinião, que atores sociais estiveram ausentes e deveriam ter participado? Por quê? 3. Participou com demandas específicas? Quais ? Como foram elaboradas? Foram ou não incorporadas? Como ? 4. Que avaliação faz do processo em relação: 4.a. ao modo de fazer política do governo federal subjacente a esta iniciativa (é importante que o(a) entrevistador (a) tenha atenção especial para como o entrevistado vê as questões relativas à participação). 4.b. à agenda proposta pelo governo federal, tendo como referência o documento base. 4.c. aos conflitos e aos compromissos gerados no processo de consulta da Conferência relativos: 4.c_1 à condução do processo 4.c_2 aos interesses defendidos pelos diferentes atores da sociedade civil 4.c_3 aos interesses defendidos por representantes de diferentes agências governamentais 4.c_4 à relação governo - sociedade civil 4.c_5 às propostas apresentadas pelos diferentes atores ou articulações e redes. 4.d. à capacidade de participação ativa da sociedade civil (em suas diferentes redes e articulações) frente aos desafios colocados pelo processo da Conferência (pode influenciar no processo? Conseguiu formular propostas consensuais e coletivas? Definiu estratégias articuladas de participação e diálogo?) 4.e. aos resultados alcançados, levando-se em conta as diversas dimensões da cidadania (gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portadores de necessidades especiais, etc.). 4.f. aos aspectos positivos e negativos que destacaria neste processo, tendo como referência a consolidação de novos espaços de participação e a radicalização da democracia. 4.g. às expectativas de participação na Conferência dos representantes da sociedade civil (mobilização social/campanhas, formulação de políticas públicas, etc.) e do governo (legitimação, relevância da Conferência, valorização da intersetorialidade etc).

UM PROJETO

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RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa Consea e Conseas estaduais

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1. MONITORAMENTO As informações relativas ao Conselho Nacional serão coletadas pela coordenação através de consultores contratados. Os Conseas estaduais serão pesquisados pelas equipes dos estados selecionados.
Estrutura formal

1. Estrutura administrativa, procedimentos e mandatos (regimento) 2. Quem preside o Conselho (representante de governo ou da sociedade civil)? 3. Conselheiros/as (DO). Qual a proporção de representantes da sociedade civil no Conselho (dois terços ou maioria simples)? 4. Composição social e política do Conselho (usando como referência os tipos de atores apresentados na ficha de Mapeamento das iniciativas governamentais de participação)
Dinâmica de composição e funcionamento

1. Escolha de conselheiros/as: 1.1. Identificação do processo de indicação de conselheiros/as, procurando caracterizar, também, os segmentos e interesses sociais, políticos e econômicos representados: 1.2. Existe no estado um Fórum de Segurança Alimentar? Que influência exerceu na qualidade e na representatividade de conselheiros/as da sociedade civil? 1.3. Na opinião do/a pesquisador/a, que atores sociais relevantes estão ausentes do Consea? Por quê? Considere também em sua caracterização os recortes de gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portadores/as de necessidades especiais, assim como a região de origem. 2. Assiduidade de conselheiros/as nas reuniões (atas de reunião) 3. Construção da agenda (entrevistas e atas): 3.1. Como é construída e apresentada a agenda (pauta) de debates das reuniões? 3.2. Quem tem capacidade de iniciativa para propor a agenda? 3.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos na construção da agenda: 4. Temas tratados (entrevistas e atas): 4.1. Identificação dos temas tratados: 4.2. Mapeamento dos debates a respeito dos temas: 4.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos a respeito dos temas: 5. Propostas e sugestões do Consea (entrevistas, atas e documentos produzidos pelo Conselho): 5.1. Identificação das propostas e sugestões que resultaram das reuniões do Consea: 5.2. Mapeamento dos debates na construção das propostas e sugestões: 5.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos na construção das propostas e sugestões:
Identificação dos resultados alcançados

1. Natureza das deliberações do Consea (consultivas, normativas, deliberativas): 2. Quais são os canais institucionais através dos quais as decisões, sugestões ou recomendações pelo Consea são repassadas para as agências governamentais?

MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade

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3. Propostas e sugestões incorporadas pelo governo (federal ou estadual): 3.1. Razões para incorporação: força da articulação interna ao Consea, interesse do governo em incorporar etc (entrevistas): 4. Propostas e sugestões que não foram incorporadas pelo governo (federal ou estadual): 4.1. Razões para a não incorporação: fragilidade da articulação interna ao Consea, desinteresse do governo em incorporar etc (entrevistas):

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2. VISÕES DOS ATORES SOBRE O CONSEA A seguir, são sugeridas as questões que devem orientar as entrevistas com os atores selecionados, participantes e não-participantes do processo. O resultado de cada entrevista deverá ser registrado em uma ficha específica.
No caso de conselheiros/as

1. Por que comparece ou não às reuniões do Consea? 2. Que ator social não está representado no Consea e deveria estar? Por quê?
Que avaliação faz do processo em relação:

1. ao modo de fazer política do governo federal subjacente a esta iniciativa (é importante que o/a entrevistador/a dê atenção especial à percepção do/a entrevistado/a quanto às questões relativas à participação): 2. aos conflitos e compromissos gerados no processo do Consea, referentes: 2.1. à condução do processo; 2.2. aos interesses defendidos por diferentes conselheiros/as; 2.3. aos interesses defendidos por representantes de diferentes agências governamentais; 2.4. à relação governo-sociedade civil; 2.5. às propostas apresentadas por diferentes conselheiros/as ou articulações de conselheiros/as; 2.6. aos resultados alcançados, levando-se em conta as diversas dimensões da cidadania (gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portadores/as de necessidades especiais etc.); 2.7. aos aspectos positivos e negativos que destacaria neste processo, tendo como referência a consolidação de novos espaços de participação e a radicalização da democracia. 3. às expectativas de participação no Consea de representantes da sociedade civil (mobilização social/campanhas, formulação de políticas públicas etc.) e do governo (legitimação, relevância do Consea, valorização da intersetorialidade etc.):
NA SUA OPINIÃO, AS QUESTÕES ESTRATÉGICAS DA SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL ESTÃO NA AGENDA DO CONSEA? POR QUÊ?

UM PROJETO

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RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa PPA nos estados

MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade

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1. MONITORAMENTO
As informações referentes à conferência nacional serão levantadas pela coordenação através de consultores contratados registrar as várias etapas do processo de consulta ppa nos estados.

1. Identificar as etapas do processo 2. Identificar os atores responsáveis pelas iniciativas
Caracterizar e analisar os instrumentos da iniciativa

1. Documento-base: Orientação Estratégica do Governo: Crescimento sustentável, emprego e inclusão social (esta parte da analise será feita pela coordenação) 2. Documento-síntese de cada estado (relatório estadual) 2.1. Quais foram as propostas apresentadas para a elaboração do documento? 2.2. Que atores apresentaram essas propostas? 2.3. Que propostas foram incorporadas ao relatório estadual? 3. Documento-final: identificar os compromissos alcançados (esta parte da análise também será feita da coordenação)

MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade

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2. REGISTRO DOS ATORES
Mapeamento e qualificações dos atores sociais

1. Diretamente envolvidos Utilizar como referência para os tipos de atores a serem considerados o quadro-base apresentado na ficha de mapeamento das iniciativas governamentais de pa ticipação. Esse quadro deverá ser preenchido a partir das informações disponibilizadas no site do PPA, no CD-ROM do PPA e/ou fornecidas pela secretaria da Inter-redes, que coordenou o processo de consulta. 2. Não envolvidos 2.1. Do ponto de vista do/a pesquisador/a, que atores sociais relevantes estiveram ausentes do processo PPA? Por quê? Considere também em sua caracterização os recortes de gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portadores/as de necessidades especiais. 2.2. Do ponto de vista do/a pesquisador/a, que grupos sociais envolvidos em conflitos latentes e/ou inorgânicos (os invisíveis) estiveram ausentes do processo?
Registro do modo de participação dos atores sociais

1. Identificar e analisar: 1.1. articulações prévias de grupos de atores e/ou redes (para os atores do governo incluir articulações inter e intra governamentais); 1.2. as sugestões, propostas e/ou emendas apresentadas pelos atores participantes; 1.3. os atores responsáveis e/ou colaboradores na preparação e na coordenação dos encontros; 1.4. os atores responsáveis pela identificação de convidados; 1.5. os atores responsáveis pela formulação do documento-síntese de cada Estado.

MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade

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3 VISÕES DOS ATORES SOCIAIS SOBRE O PROCESSO PPA A seguir, são sugeridas as questões que devem orientar entrevistas com os atores selecionados, participantes e não participantes do processo. O resultado de cada entrevista deverá ser registrado em uma ficha específica.
Por que participou (ou não) do processo ppa? Na sua opinião, que atores sociais estiveram ausentes e deveriam ter Participado? Por quê? Participou com demandas específicas? Quais? Como foram elaboradas? Foram ou não incorporadas? Como? Que avaliação faz do processo em relação:

1. ao modo de fazer política do governo federal subjacente a essa iniciativa (é importante que o/a entrevistador/a tenha atenção especial para como o/a entr vistado/a vê as questões relativas à participação); 2. à agenda proposta pelo governo federal, tendo como referência o documento-base; 3. aos conflitos e aos compromissos gerados no processo de consulta do PPA relativos 3.1. à condução do processo; 3.2. aos interesses defendidos pelos diferentes atores da sociedade civil; 3.3. aos interesses defendidos pelas diversas agências de governo, nas diferentes esferas governamentais; 3.4. à relação das agências governamentais (nas diversas esferas de governo) com os atores envolvidos no processo da sociedade civil; 3.5. às propostas apresentadas pelos diferentes atores. 4. aos resultados alcançados, levando-se em conta as diversas dimensões da cidadania (gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portadores/ as de necessidades especiais etc.); 5. aos aspectos positivos e negativos que destacaria nesse processo, tendo como referência a consolidação de novos espaços de participação e a radicalização da democracia.

UM PROJETO

APOIO

RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa Glossário

MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade

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Esse glossário serve de orientação para os(as) pesquisadores(as) do projeto MAPAS - Monitoramento Ativo da Participação da Sociedade. Dinâmico, ele está publicado no saite do projeto (www.mapas.org.br) e será atualizado à medida em que o projeto avançar e, eventualmente, novos conceitos surgirem dessa pesquisa participativa. O glossário possibilita a aproximação de conceitos com os quais os vários pesquisadores, coordenadores e entrevistados do MAPAS trabalham.
O Glossário está dividido em 2 tipos de verbetes:

1. verbetes que encerram uma definição direta do tema. Por exemplo, o verbete Agenda Pública. Quando, dentro desse tipo de verbete, é feita referência a um outro verbete, esse segundo verbete aparece sempre em negrito e sublinhado. Assim, por exemplo, dentro do verbete Agenda Pública é feita uma referência ao verbete Atores Sociais, que então aparece Atores Sociais. 2. verbetes que reúnem diversos verbetes em um só. O verbete Democracia reúne os verbetes Democracia Direta, Democracia Representativa, Radicalização da Democracia etc. Isto quer dizer que esses verbetes não têm definição exclusiva, estando inseridos na discussão maior do verbete Democracia, e aparecem no texto sempre em negrito e sublinhados. Por ordem alfabética, aparecerá a referência a cada um deles, com remissão para o verbete Democracia.
Verbetes

Agenda Pública. Conjunto de problemas, reivindicações e propostas vocalizadas por diferentes Atores Sociais, ou por representantes destes, que se transformam em pauta dos diferentes meios de comunicação ou em Políticas Públicas. Atores Sociais. Em uma definição ampla, Atores Sociais são aqueles que, em rede ou não, têm capacidade de intervir, através de sua ação política e/ou pública, na construção das correlações de forças que negam ou afirmam, em situações conjunturais específicas, estruturas sociais, políticas, econômicas ou culturais de longo prazo. Tal capacidade pode advir dos recursos políticos por eles acumulados, de sua capacidade diruptiva sobre a ordem constituída, de sua capacidade de associação e formação de redes, de sua articulação com o Estado etc. Neste sentido, os Atores Sociais estão sempre envolvidos em algum tipo de Conflito Social e podem assumir 3 características: 1. podem ser identificados e ter capacidade de pautar a Agenda Pública; 2. podem ser identificados mas não ter capacidade de pautar a Agenda Pública ou, finalmente, 3. podem ser capazes de pautar a Agenda Pública, mas não serem claramente identificados. É importante ressaltar a natureza dinâmica dos Atores Sociais, o que implica em afirmar que um ator de tipo 3, na dinâmica mesma de sua atuação, pode constituir-se em ator de tipo 1. Cidadania. Usualmente, a Cidadania é pensada como um conjunto de direitos associados às dimensões civil (direito à vida, à liberdade, igualdade jurídica, direito à propriedade), política (votar e ser votado, de se organizar em partidos políticos e disputar o poder) e social (direito de participar da riqueza coletivamente produzida). Historicamente, a luta pela Cidadania se deu dentro dos marcos regulatórios dos Estados-Nação, o que implica em dizer que foi circunscrita a territórios e formações políticas previamente definidos. Nos termos do presente

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projeto, importa ressaltar que a Cidadania é resultado de um processo de construção e, por conseguinte, de invenção democrática. Aos tradicionais direitos da cidadania, o conjunto dos cidadãos de uma Democracia Participativa podem, e devem, permanentemente, construir novos direitos, como os relativos a questões de gênero, etnia, orientação sexual etc. Resulta daí que o conceito de Cidadania comporta uma dupla dimensão: de um lado, pressupõe um conjunto de cidadãos engajados, agência histórica, e, de outro, encerra a idéia de que tais cidadãos têm o direito a ter novos direitos, desde que democraticamente construídos. A articulação entre Cidadania e Democracia rejeita, portanto, a idéia de que direitos cidadãos possam ser resultado da ação demiúrgica do Estado. Pelo contrário, em sendo a Cidadania um atributo coletivo, que só pode ser vivenciado em sua plenitude, por cada cidadão, se o conjunto de cidadãos de uma mesma comunidade política também a vivenciarem em plenitude, a Cidadania no Brasil está explicitamente ligada à Radicalização da Democracia. Por fim, cabe frisar que, nos quadros do processo de globalização, em que o papel regulatório dos Estados-Nação tem sido redefinido, é importante que se pense também em como a Cidadania pode se adequar a esta nova realidade, e nos instrumentos para construir direitos que se sobreponham a um tal marco regulatório. Dito de outra maneira, o desafio de Radicalização da Democracia ora vivido diz respeito também à construção de direitos que se sobreponham às fronteiras nacionais e contribuam para a construção de uma cidadania global. Conflito Social. Quando interesses organizados ou não em movimentos, grupos, articulações ou outros tipos quaisquer de instituições, formais ou informais, identificam-se como contrários a outros interesses e buscam afirmar-se sobre eles, mesmo que com vistas a uma possível conciliação futura, têm-se um Conflito Social. De certa forma, o Conflito Social é mesmo o combustível da Radicalização da Democracia, pois é a ampliação da capacidade processual da Institucionalidade Democrática que pode torná-lo produtivo, ou seja, instrumento de transformações e de ampliação de direitos. O Conflito Social pode ter protagonistas em 4 situações distintas: 1. Atores Sociais identificados e com capacidade de pautar a Agenda Pública; 2. Atores Sociais identificados mas sem capacidade de pautar a Agenda Públicas; 3. pode manifestar-se como latente e inorgânico, por ter capacidade de pautar a Agenda Pública mas não ter como agentes Atores Sociais identificados, ou 4. pode constituir-se de uma combinação de Atores Sociais identificados e nãoidentificados. É importante salientar a natureza dinâmica dos conflitos. Assim, um ator envolvido em um conflito de natureza 1 pode perder capacidade de pautar a Agenda Pública ou, de modo reverso, um ator envolvido em um conflito de natureza 3 pode ganhar visibilidade, organização e voz claramente identificável. Neste sentido, o Conflito Social é momento estratégico para a própria construção dos Atores Sociais, que nele podem se afirmar, construir identidade, ou perdê-la. Cultura Política. Conjunto de visões, ideais, sentimentos e valores de uma sociedade a respeito da vida pública. Ainda que uma dada comunidade política possa expressarse de forma plural, através de vozes por vezes dissonantes, a idéia de cultura política

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implica que tal comunidade tenha construído parâmetros compartilhados que forneçam sentido e coerência ao processo político. No entanto, muito embora uma cultura política implique em parâmetros hegemônicos, tais parâmetros são objeto de permanente disputa, o que implica em dizer que a cultura política é campo da luta política Democracia Direta. Cf. Democracia. Democracia Participativa. Cf. Democracia. Democracia Representativa. Cf. Democracia. Democracia. O conceito de democracia é extremamente polissêmico, mas pode ser definido, amplamente, como o governo de todos os cidadãos. A Democracia surge assim como uma forma de governo em que os cidadãos exercem a soberania e participam da construção da vontade coletiva, seja através de representantes eleitos (Democracia Representativa), seja através de mecanismos de Democracia Direta. Ao longo dos séculos XIX e XX, as instituições da Democracia Representativa, como o Parlamento e o voto universal, tornaram-se correntes em grande parte da Europa e da Américas como resultado de processos nacionais de luta pela conquista, expansão e manutenção de direitos políticos e sociais. No entanto, a Democracia Representativa foi também historicamente criticada por uma série de correntes políticas que apontavam seus limites: caráter delegativo, esvaziamento da vida pública, representações distorcidas, natureza classista etc. Freqüentemente, a Democracia Direta foi apresentada como forma de superar tais limites, ainda que, dela própria, a idéia de representação não esteja ausente. De fato, freqüentemente, os participantes de iniciativas de Democracia Direta, como os envolvidos em experiências de orçamento participativo, reclamam a representação de grupos de interesses vários, ainda que muitas vezes não tenham recebido mandatos claramente definidos para tal. Por outro lado, na Democracia Direta, cidadãos com maiores recursos políticos, freqüentemente em associação com outros cidadãos com os quais dividem interesses, têm maior capacidade de construir, diretamente, uma interlocução com o Estado do que cidadãos com menos recursos políticos. Uma Democracia Participativa, que efetivamente engaje o conjunto da cidadania no processo de construção da vontade coletiva, é aquela capaz de combinar as virtudes da Democracia Representativa com as virtudes da Democracia Direta. Nesta perspectiva, a grande virtude da Democracia Representativa surge de sua capacidade de proporcionar a todos os cidadãos, através do voto e de forma independente de seus recursos políticos individuais, o poder de participar da construção da vontade coletiva. No que se refere à Democracia Direta, a construção da vontade coletiva em experiências como a de orçamento participativo possui a virtude de submeter o Estado a um mais profundo controle da sociedade e, neste sentido, democratizá-lo, além de ensejar a construção de cidadãos mais engajados e ativos. Por outro lado, institutos como plebiscitos e referendos também contribuem para um maior controle social sobre o Estado. A combinação de elementos de Democracia Representativa com elementos de Democracia Direta, que inclua também a construção de novos Espaços de Participação, constitui o que se pode chamar de Institucionalidade Democrática, capaz

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de potencializar a capacidade dos cidadãos, seja através do voto, seja através da participação direta, na construção da vontade coletiva. A construção de tal Institucionalidade Democrática não é tarefa simples. Por um lado, ela deve lidar com, e tornar produtivas, as tensões inerentes à convivência de mecanismos de Democracia Representativa e de Democracia Direta e, de outro, ser capaz de, ao reconhecer que os cidadãos possuem recursos políticos desiguais, contribuir para o fortalecimento político dos cidadãos com menos recursos. Portanto, a Institucionalidade Democrática está intimamente articulada à Radicalização da Democracia, entendida como a capacidade crescente dos cidadãos, através de múltiplos mecanismos, de participar da construção da vontade coletiva. Desigualdade/Pobreza/Exclusão. A Pobreza pode ser definida como a incapacidade de um indivíduo ou de uma unidade familiar em manter um padrão de vida condizente com o que uma sociedade estabelece, em um determinado momento e contexto histórico, como minimamente digno. Portanto, a definição de alguém como pobre e a própria mensuração da Pobreza são operações extremamente problemáticas. A utilização de níveis de renda e de linhas de Pobreza baseadas em renda são alternativas bastante utilizadas mas reconhecidamente parciais, posto que não levam em conta elementos importantes como o acesso a serviços públicos. Já a Desigualdade se refere à maneira iníqua como a riqueza socialmente produzida em uma determinada formação social é distribuída entre os membros desta. Existe Desigualdade, portanto, quando uma parcela expressiva da riqueza social é apropriada por parcelas relativamente reduzidas de tal sociedade, seja através de renda, seja através de serviços públicos, cabendo às maiorias acesso a parcelas reduzidas da riqueza social. Por fim, a Exclusão se refere à incapacidade de indivíduos e/ou famílias de, por razões várias, exercer seus direitos de Cidadania. Ainda que não de direito, mas de fato, o Brasil vive uma ordem social e jurídica plural, com a conseqüência de que parcelas expressivas dos brasileiros acabam por permanecer à margem do país legal, com seus direitos e obrigações formalmente definidos. Tem-se, assim, uma sociedade partida entre cidadãos que compartilham de tais direitos e obrigações e aqueles que deles não compartilham e que sequer têm direito a ter direitos. O conceito de Exclusão, pois, não deve ser confundido com o de Pobreza e o de Desigualdade, ainda que os excluídos sejam, em sua maior parte, pobres. No que se refere aos desafios colocados para a sociedade brasileira na perspectiva do projeto MAPAS, a Radicalização da Democracia e a superação do quadro de Desigualdade/Pobreza/Exclusão estão intimamente articulados. O quadro de Desigualdade/Pobreza/Exclusão não é uma “lei da história do Brasil”, o que significa dizer que ele foi construído ao longo da história brasileira por Atores Sociais claramente identificáveis em suas diferentes conjunturas, e Radicalização da Democracia no Brasil significa também, e talvez sobretudo, criar as condições institucionais para que novos Atores Sociais se incorporem ao jogo político para, dentro da Institucionalidade Democrática, contrapor-se e superar os Atores Sociais cujos interesses estão justamente articulados à manutenção do quadro de Desigualdade/Pobreza/Exclusão. Nessa perspectiva, a Democracia só se completa se for capaz de, simultaneamente, englobar crescentemente o conjunto da cidadania em múltiplas dimensões do processo decisório e, ao fazê-lo, ensejar novas correlações de

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forças na sociedade brasileira, capazes de inverter o quadro de Desigualdade/Pobreza/Exclusão vivido por grande parte dos brasileiros. Esfera Privada. Cf. Esfera Pública. Esfera Pública. Conjunto de instituições, estatais ou não, como a imprensa, através das quais os diversos interesses e pontos de vista presentes na sociedade se fazem ouvir. Nascida no momento mesmo da afirmação da hegemonia burguesa, a distinção entre Esfera Privada e Esfera Pública remete, em sua origem, à separação entre aquilo que diz respeito ao indivíduo e sua família, como a confissão religiosa, e o que diz respeito ao Estado. Contemporaneamente, as instituições da Esfera Pública, para além de demarcar a separação entre público e privado, fazem a ponte entre ambos. Dito de outra forma, ao ensejar um espaço legítimo para a vocalização dos interesses privados, colocando-os transparentemente uns diante dos outros, a Esfera Pública contribui para que estes se tornem tema da Agenda Pública. No entanto, é importante que se atente para o fato de que, em um país com tradição patrimonialista como o Brasil, em que o público e o privado foram freqüentemente vistos como indistintos, a ampliação da Esfera Pública requer mesmo que se evidenciem as distinções entre o reino dos interesses privados e o reino dos interesses tornados públicos, justamente por terem assim sido construídos pela Esfera Pública. Neste sentido, a ampliação da Esfera Pública guarda íntima relação com a Radicalização da Democracia, pois permite a vocalização de um número sempre crescente de Atores Sociais que até então não encontravam espaços para se fazer ouvir. Espaços de Participação. Uma Democracia Participativa deve sempre estar atenta à institucionalização de novos Espaços de Participação que aumentem a capacidade de intervenção do conjunto da cidadania na construção da vontade coletiva. Tais Espaços de Participação, que a rigor constituem uma ampliação da Esfera Pública, podem englobar diferentes tipos de instituições, desde aquelas em que a participação é voluntária, e portanto os participantes competem ou cooperam para a consecução de seus fins a partir de suas próprias agendas, até aquelas em que os participantes são escolhidos por um detentor de cargo eletivo, caso em que o conjunto dos participantes e a própria agenda do espaço derivam de um mandato legitimamente conquistado no voto. Estado. As teorias do Estado dividem-se em duas grandes correntes: as que o percebem como expressão do bem comum, visão em que o Estado surge como neutro, pairando sobre e administrando os conflitos do mundo privado, e as que o percebem como agente de dominação de uma classe social sobre as demais. Entre esses dois pólos, uma ampla gama de correntes busca matizar e complexificar as relações entre o Estado e sociedade, evitando tanto a visão liberal da neutralidade quanto a visão instrumentalista, da velha tradição marxista, da pura dominação classista. O Estado surge assim, ele próprio, como arena de conflito institucionalizado e é justamente por tal razão que a Radicalização da Democracia, a criação de novos Espaços de Participação e a permanente criação de novos direitos de Cidadania se justificam como estratégicos para a construção de uma nova correlação de forças na sociedade brasileira.

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Florestania. Institucionalidade Democrática. Cf. Democracia. Movimentos Sociais. Movimentos coletivos que, inseridos em algum tipo de Conflito Social, constroem uma agenda de reivindicações e, a partir dela, buscam pautar a Agenda Pública e participar da construção de Políticas Públicas. Os chamados “novos” Movimentos Sociais surgiram no Brasil a partir do processo de redemocratização dos anos 1970 e 1980 e caracterizam-se pelo fato de que construíram suas agendas para além dos cortes tradicionais identificados às classes sociais. De certa forma, ao apontarem para questões de gênero, etnicidade, moradia, orientação sexual, meio ambiente, ou reivindicarem problemas específicos, como os movimentos por atingidos por barragens, os Movimentos Sociais evidenciam que a sociedade é muito mais complexa do que o corte clássico que a dividia entre trabalhadores e patrões. Conseqüentemente, tais Movimentos colocam na Agenda Pública uma série de questões relativamente novas, muitas vezes de difícil apreensão por Atores Sociais identificados ao corte tradicional, como o movimento sindical. Ainda assim, eles possuem um alto grau de potencialidade no que se refere à Radicalização da Democracia, por freqüentemente lutarem pela construção de novos direitos que, necessariamente, ampliam a própria definição de Cidadania. Políticas Públicas. Conjunto de políticas sancionadas pelo Estado, voltadas para a consecução de objetivos determinados. As Políticas Públicas podem ser tanto resultado de iniciativas de agências estatais como de articulações entre estas e setores da Sociedade Civil, resultado de consensos construídos na Esfera Pública, e podem ser executadas tanto por instituições da Sociedade Civil em parceria com agências estatais como exclusivamente por estas. Portanto, ainda que abertas à participação da Sociedade Civil, sendo assim campo propício para a criação de novos Espaços de Participação e da própria Radicalização da Democracia, as Políticas Públicas possuem como característica fundamental a dimensão estatal. Radicalização da Democracia. Cf. Democracia Sociedade Civil. Conjunto de organismos – ONGs, Igrejas, Movimentos Sociais, imprensa etc. – que têm por objetivo a construção e a transmissão de valores e projetos de sociedade que, através da luta ideológica, buscam constituir-se como hegemônicos em uma dada sociedade. Florestania – O conceito de Florestania surge no Acre em início dos anos 1980, a partir de lutas populares locais em defesa da exploração sem derrubada da floresta pelo conjunto dos seus habitantes, indígenas, seringueiros, agricultores e caboclos, que começam a praticar um modelo de desenvolvimento econômico pautado pela preservação dos recursos naturais e pela associação do conhecimento tradicional das populações locais com a moderna tecnologia. Estas lutas enxergam na floresta o espaço não só de sobrevivência econômica mas também do exercício coletivo dos direitos sociais, políticos e ambientais. Com a chegada ao governo estadual em 1998 de representantes dessas lutas, florestania passa a

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ser também a extensão, pela ação direta do Estado, dos direitos da cidadania aos povos da floresta adaptada às condições naturais nas áreas de educação e saúde. Exemplificando, a educação formal passa a se dar também em línguas indígenas e o sistema de saúde incorpora o tratablho das parteiras da floresta. Outros estados amazônicos, como o Amapá, também incorporaram a florestania a suas políticas públicas. O desenvolvimento do conceito de florestania se insere na tendência recente da adaptação do conceito de cidadania a regiões e culturas específicas de determinados territórios, como se verifica no desenvolvimento do conceito de favelania.

UM PROJETO

APOIO

RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Artigos publicados na revista Democracia Viva nº 23 Agosto de 2004

SUMÁRIO

Cidadania encurralada

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Cândido Grzybowski
Reflexões preliminares sobre espaços públicos de participação no governo Lula

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Nelson Giordano Delgado Flávio Limoncic
Mobilização versus autoritarismo na Bahia 21

Fátima Nascimento Damien Hazard
Tensão entre governo e movimentos 23

Lucineide Barros
Vontade popular, miséria e política 25

Sérgio Baierle
Prós e contras dos conselhos 27

Mônica Schiavinatto
Participação que não chega às bases 29

Leda M. B. Castro
Acolhimento seletivo de propostas 31

Carlos Tautz

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CIDADANIA ENCURRALADA
Cândido Grzybowski
Sociólogo, diretor do Ibase, coordenador-geral do Projeto Monitoramento Ativo da Participação da Sociedade (Mapas)

Quanta expectativa está indo por água abaixo! Ou, talvez, com a sensação de encurralamento, sentida por muitos e muitas de nós, nem conseguimos ver direito o que se passa com o governo Lula. Estamos rodando desordenadamente, sem aceitar a armadilha da macroorientação política. A vontade é investir contra, bater para romper. Não é possível que tenhamos lutado contra todo um arcabouço de políticas econômicas que nos levaram à “prática do liberalismo submisso” – ou seja, as políticas de Fernando Henrique Cardoso (FHC) em contraposição à sua própria teoria da dependência – em vão. Será que, como diz Francisco de Oliveira, chegamos tarde, conquistando o poder político quando a própria política já havia sido seqüestrada por forças e interesses que estão em outro lugar? Uma coisa é certa: tudo é contingenciado pelo orçamento, pelos tais “recursos disponíveis”. Mas nisso não entram as decisões do Banco Central, tanto na definição do superávit primário como em suas decisões de política monetária (juros, por exemplo), sem dizer de onde virão os recursos para pagar banqueiros e especuladores. Por que o essencial não é decidido no Congresso e só ficamos com as conseqüências? Quem controla o Banco Central? Por que ele só presta contas e faz acertos em esferas internacionais – no tal Fundo Monetário Internacional (FMI) e na casa de seu irmão xifópago, o Banco Mundial? Até mesmo simplesmente se nomeia quem representa o Brasil nessas instituições, sem passar pela sabatina do Senado como qualquer embaixador. A autonomia do Banco Central é uma realidade, minha gente! Só falta escancarar. O jeito é pensar pontos de ruptura que apontem para frente e nos façam avançar. Eles sempre existem. Senão, só nos restaria a rendição à tese de que a história acabou. Nada como voltar ao ponto de partida. Precisamos ser coerentes, retomando nossas análises sobre governos como expressão de correlação de forças, pacto de forças diferentes e contraditórias em ação. Quando o governo Lula se formou e tomou posse, em janeiro de 2003, sem dúvida uma nova correlação de forças se constituiu na sociedade brasileira. Um novo tipo de luta política chegou ao centro do poder político e se irradia sobre o conjunto. Não é o que esperávamos, mas é o que temos. O problema é que nossas expectativas não nos permitiram ver o que realmente estava acontecendo e, conseqüentemente, não analisamos bem o que fazer e como agir para radicalizar a democracia no novo quadro. Definitivamente, não estamos diante de um novo modo de fazer política, com um governo petista trazendo ao centro do poder sua experiência participativa e renovadora da política. Mas estamos diante de um novo governo, ao seu modo, diferente. Já perdemos muito tempo esperando que o “nós lá” – na expressão do povão que festejou a posse de Lula – fosse uma substancial mudança de políticas e, sobretudo, do modo de formulá-las, dando lugar central à participação. Essa foi uma das grandes desilusões; pior, encurralou nossos sonhos e a própria ação. Isso

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em relação a nós, naquele um terço que sempre votou em Lula. Menosprezamos as outras pessoas que, somadas, foram fundamentais para a esmagadora vitória. O lugar delas no poder desequilibrou as forças e, o que ainda torna tudo mais difícil, abriu o flanco para “aderentes” de sempre. À medida que o bonde de forças assim constituído começou a operar e mostrar as políticas práticas, o assanhamento dos interesses e forças de sempre sobre o governo Lula deixou de ter escrúpulos e passou a festejá-lo. Quando parecíamos avançar, superando o retrocesso que domina a política brasileira desde sempre, acabamos nós mesmos encurralados. Que sina! Mantendo a perspectiva de radicalizar a democracia, precisamos analisar melhor o quadro de forças, suas alianças e coalizões, para saber onde incidir a ação e “resgatar” o governo Lula – ao menos fazê-lo mais amigável à participação da cidadania e, assim, torná-lo timoneiro de um novo rumo para o Brasil. Continuar dessa forma não dá. Também não se trata apenas de tomar a envergonhada atitude de sindicalistas da Central Única dos Trabalhadores (CUT), que batem pedindo desculpas. Aliás, este governo promoveu uma enorme transferência de quadros sindicais, seus aliados, para os postos da estrutura do poder. Além do que isso representa em termos de privação do movimento sindical de lideranças constituídas ao longo do tempo, acrescente-se o fato da reestruturação nas empresas e o desemprego para se entender a relativa paralisia das centrais sindicais. Enfim, uma força central da sociedade civil no sentido da radicalização da democracia não vive no governo Lula, em sua expressão, o momento mais favorável. Vejamos mais de perto o conjunto, a tal correlação de forças no governo Lula. O que precisamos é tentar ver os grupos em disputa no centro do poder e sua irradiação para as outras esferas políticas e a própria sociedade. Não são as tendências internas do PT e suas disputas que explicam a complexidade do bloco hegemônico petista. Digamos que o “interno” do PT dá vida e colorido à correlação de forças, é uma parte constitutiva necessária, mas insuficiente. Temos que partir do poder, e não do partido. Temos que ver o poder como Executivo, Legislativo e Judiciário, apesar de suas enormes diferenças em termos legais e funcionais, bem como no modo como se constituem e operam. Como hipótese de reflexão, avanço na idéia de que, hoje, a disputa de hegemonia política no Brasil está entre petistas e tucanos, cada qual com seus aliados e aliadas, que podem variar, mover-se ora para cá, ora para lá. Mas quem dá a direção são petistas e tucanos. E tal disputa de hegemonia vem de longe. Antes foi disputa no interior das forças de oposição que se forjaram contra a ditadura militar e, depois, pela Constituição Cidadã. No processo que se seguiu, na década de 1990, do neoliberalismo escancarado entre nós, os tucanos acabaram impondo a sua hegemonia. Foi em oposição à hegemonia tucana que venceu Lula e o petismo. Ao menos, esse foi o quadro que emergiu das eleições majoritárias e proporcionais de 2002. Importa ter em mente que os blocos de forças políticas não são conjuntos homogêneos. Pelo contrário, sua unidade é construída a partir de enormes contradições internas e está em permanente movimento. Por isso, esses blocos não podem ser separados uns dos outros, pois é no confronto histórico de interesses, projetos e idéias, até de favores e agrados, que se constituem e reproduzem. Em última análise, é do movimento mais profundo da própria sociedade que vão emergindo e criando-se politicamente as forças. Os projetos hegemônicos e as

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hegemonias são construções políticas que se fazem na luta democrática, buscando ser expressão de anseios, desejos e projetos que nós, cidadãs e cidadãos, carregamos. Fomos nós que trouxemos petistas e tucanos ao centro da disputa hegemônica. Há bem pouco tempo, não era assim, e tudo indica que novos blocos hegemônicos se formarão no futuro. O que exatamente separa e diferencia os blocos de forças políticas comandados por petistas e por tucanos? Para analisar isso, proponho uma radiografia da sociedade brasileira a partir do poder, configurando os grandes blocos, com as suas próprias segmentações, do jeito que se apresentam na atualidade. É uma espécie de matriz de leitura, sabendo que muitíssimas nuanças do jogo político ficam de fora. Considero quatro blocos fundamentais, explicitados a seguir.
Desenvolvimentistas

São setores que defendem um papel ativo e indutor do Estado sobre a economia no sentido de seu crescimento. Sua base histórica tem sido as grandes corporações profissionais – engenheiros(as), administradores(as), economistas, militares – e as empresas estatais, com seus corpos funcionais bem mais qualificados e organizados que a média das empresas brasileiras. Apesar das privatizações ocorridas e do desmantelamento provocado, ainda persistem empresas estatais importantes, e as corporações têm influência, especialmente pelos fundos de pensão, hoje grandes investidores institucionais. No interior desses estamentos, prepondera hoje uma perspectiva democrática institucional diferente do autoritarismo do período da ditadura. A grande novidade nesse bloco é a influência crescente do novo grupo sindical, dominantemente cutista e petista, retratando as mudanças ocorridas na sociedade e no próprio movimento sindical. Os sindicatos nasceram em oposição à estrutura e à prática empresarial surgida da grande expansão capitalista do chamado período desenvolvimentista, predominantemente autoritário. Deram origem a um tardio, mas pujante, movimento sindical, força essencial na redemocratização do Brasil desde o fim da década de 1970. No processo de sua constituição, com a formação da CUT e das outras centrais, os sindicatos acabaram moldando novas práticas empresariais e uma nova cultura de trabalho. O PT deve ao movimento sindical as suas principais lideranças, com destaque para o próprio Lula, hoje presidente do Brasil. Entre desenvolvimentistas, sempre houve setores empresariais privados, muito dependentes do bom desempenho da economia nacional e sem grandes vôos próprios.
Globalistas

Chamo assim os setores que consideram as forças de mercado o motor da economia, cabendo ao Estado – e, portanto, ao poder político – criar o ambiente favorável às empresas, ao capital financeiro e ao mercado. Nesse bloco, incluem-se grandes empresas de capital estrangeiro, empresas nacionais com estratégia global (dado o seu porte) – com destaque para grandes empresários beneficiados com as privatizações nas últimas décadas –, exportadores e agronegócio, banqueiros e investidores em papéis da dívida pública. Os globalistas são os grandes propulsores do neoliberalismo como visão e da globalização econômico-financeira dominante como modelo a ser seguido. Cabe destacar o segmento empresarial mais diretamente engajado na produção industrial. É um grupo moderno e

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modernizador, que vê no desenvolvimento do Brasil a sua própria consolidação como grupo de elite. Por isso, ao seu modo – com visão essencialmente capitalista e globalista –, são desenvolvimentistas, base de sua oposição e, ao mesmo tempo, intrínseca aliança com o novo pólo sindical desenvolvimentista.
Ativistas populares

Esse é o bloco que sofreu mais transformações com a emergência na política dos segmentos populares, urbanos e rurais. Sua origem, porém, é remota. O populismo trabalhista foi a sua maior expressão no passado. Durante a ditadura militar e na luta pela redemocratização, foram se constituindo novos sujeitos populares por meio de movimentos e organizações. Esse é um dos pilares da democratização do Brasil. Sua irrupção na política, mesmo parcialmente (muitos grupos continuam politicamente ausentes e, portanto, invisíveis), a partir da luta por direitos e contra a exclusão, faz a diferença. Por meio de seus movimentos e organizações, vêm criando uma cultura democrática nova, verdadeiras trincheiras de defesa social e uma grande capacidade de incidência nos processos políticos. Um número grande de ativistas aderiu ativamente ao PT. A presença no partido forjou uma fundamental aliança com novos setores sindicais mais radicais, cuja liderança e legitimidade passaram a depender desse alargamento de bases sociais e espaços de atuação política. Por isso, faz parte do bloco de ativistas populares todo um segmento sindical identificado com a luta dos setores populares, urbanos e rurais, que irrompem na política nos últimos 20 a 30 anos. Em termos políticos, o impacto do bloco de ativistas populares se fez sentir na criação de uma lógica em que o voto e a representação se submetem e/ou complementam por formas mais diretas de participação e pela criação de novos canais permanente de negociação e concertação. Centrando sua força na questão da exclusão/inclusão e no tema da desigualdade de recursos e poder, bem como da destruição ambiental, esse bloco tem levantado a bandeira da democracia radical na luta política brasileira das últimas décadas. Deve-se a esse bloco o fato de que questões como desigualdade de gênero, desigualdade étnico-racial, direito à diversidade, direito à cidade, justiça ambiental, participação na formulação e gestão de políticas públicas e tantas outras mais façam parte, hoje, de nossa agenda política.
Conservadores

É um bloco que foi dominante na história política brasileira. O clientelismo, o favor e a privatização da coisa pública são marcas maiores desse bloco impressas em nossa vida política, ainda fortes hoje. Com uma atitude dominantemente autoritária, esse bloco tem sabido se manter na política, mesmo de forma subalterna, mas influindo de modo qualitativo na composição de outros blocos de forças políticas na democracia brasileira. A clara origem latifundiária e oligárquica dos segmentos integrantes marca profundamente sua atuação. Mas ele tem penetração em tradicionais setores urbanos mais afeitos a privilégios do que direitos. Sua penetração nos segmentos intermediários mais baixos é maior do que se imagina, influindo decididamente nos processos eleitorais, mesmo das grandes metrópoles. Destaca-se a sua capacidade de representação política e controle do aparato estatal, no Parlamento, no Executivo e no Judiciário. Quanto mais distante estiver do poder federal, maior é essa representação. Mas mesmo no plano central, em

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Brasília, nenhuma pessoa que governe pode desprezar o poder de fogo do grupo ruralista, uma das expressões mais eficazes desse bloco, passando por cima da própria estrutura partidária. A esses quatro blocos de forças políticas principais é necessário agregar outros. Não são exatamente blocos, mas têm atuação autônoma, até por vezes imprevisível, mesmo sem poder de disputa de hegemonia. São, por isso, grupos subalternos disputados pelos outros e suas alianças. O problema é que, dependendo das situações, seu papel acaba sendo muito importante. Chamo a atenção, em particular, para o grupo corporativista. Seus interesses mais específicos estão em primeiro plano, acima dos interesses da coletividade, independentemente das conjunturas. No período recente, cabe destacar o modo como se comportou o Supremo Tribunal Federal e o Judiciário em geral – e também o importante segmento composto por funcionários(as) públicos(as). Não é um grupo necessariamente conservador e nem democrata progressista. Militares, evangélicos(as) e outros segmentos incluem-se nesse grupo, alguns formados em caráter circunstancial, em torno de disputas e questões ad hoc. O grande número de oportunistas da política brasileira deve ser incluído nesse grupo. Sua constante mutação partidária e de posições é reveladora de suas motivações maiores. O que importa nessa análise do poder sendo forjado por blocos de forças é que eles mesmos são composições complexas e variáveis no tempo. Os partidos hegemônicos, como blocos políticos, são composições derivadas, onde se combinam forças originárias de diferentes blocos e que exercem poder de atração sobre o conjunto de forças de cada bloco. Dissidências existem, maiores ou menores, dependendo da conjuntura de luta política. Cada partido tem sempre suas dissidências. Algumas prosperam e podem virar novos partidos no futuro. Isso não impede que, em dado momento, sejam simplesmente dissidências, pouco ou nada contando na disputa de hegemonia. Agora, é possível voltar à questão da disputa entre petistas e tucanos como o nó atual da política brasileira. Para isso, precisamos analisar as composições de blocos (ou de parte deles) e a formação do bloco hegemônico, da direção e da legitimidade política que constrói. Precisamos distinguir as forças de base de cada partido hegemônico e o modo como constitui sua hegemonia, atraindo e dando direção a outras forças, suas aliadas. Vejamos mais de perto o caso de tucanos e petistas.
Tucanato

Os tucanos são uma combinação de setores democrático-liberais do bloco desenvolvimentista, especialmente profissionais e intelectuais, com setores globalistas de vários tipos. O interessante é que no processo de lutas políticas, quando tucanos acabaram criando condições de se apresentarem como força hegemônica, globalistas cresceram em importância e acabaram dando o rumo. Esse fato explica por que, no Brasil, com os tucanos do PSDB, forja-se uma força impulsora das políticas de globalização neoliberal, como no resto da América Latina, mas com feições mais democráticas, dada essa curiosa combinação. Um outro fundamental aspecto a destacar é que a conquista de hegemonia tucana no Brasil – os oito anos de FHC – se faz em aliança com o bloco conservador e, por meio dele, arrastou oportunistas de todos os tipos. Isso não foi gratuito. O namoro com Collor, desfeito em tempo por Covas, jogou os tucanos em direção ao PFL e ao PMDB e, com eles, a oito anos de domínio, nos limites impostos por tal aliança.

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Petismo

O PT se constitui tendo no centro a aliança entre setores desenvolvimentistas democráticos, especialmente o novo segmento sindical-desenvolvimentista, e seus fundos de pensão, com os de ativistas populares. A hegemonia no interior do PT ficou com sindicalistas, mas a ampla base de movimentos sociais e populares aderiu em peso e imprimiu um claro caráter popular e democrático ao partido. Para a conquista do poder hegemônico na sociedade brasileira, o PT se aliou a setores empresariais globalistas e arrastou parte significativa dos outros segmentos desenvolvimentistas, até aí reticentes diante do petismo. Novamente, tal aliança não foi gratuita. Diferentemente de tucanos, que têm globalistas como parte de seu DNA, petistas fazem uma espécie de engenharia genética para se aliar a essas forças. É a tal Carta ao Povo Brasileiro. Para a nossa infelicidade, parece que o transgênico político vingou e vem transformando o petismo. Mas há diferenças na hegemonia de petistas e de tucanos, tanto pela origem como, sobretudo, pelo lugar do bloco conservador. O certo é que o petismo no poder não é a hegemonia do bloco de ativistas populares. Mas estão lá, e isso é intrigante. Como é intrigante também o poder de barganha do enorme grupo de corporativistas sobre o governo Lula, especialmente no Congresso. Tendo tal hipótese um mínimo de veracidade, o passo seguinte para entender os impasses da cidadania – a cidadania encurralada, da qual parto – é analisar os momentos em que a hegemonia petista sobre o poder político se desdobra. Claro que a história fica com mais sabor pondo nome e sobrenome aos principais atores desse enredo. Afinal, globalistas no governo Lula são Meireles, Furlan e Rodrigues, todos até ontem aderentes do tucanato. Palocci, entre eles, se presta como garantia petista da aliança feita. Desenvolvimentistas de primeira linha são Dirceu, Mercadante, Lessa, Mantega, Dilma, Dutra (Petrobras), Luís Paulo e professor Luisinho (no Congresso) e tantas outras pessoas em postos-chave do aparato estatal. Na linha de frente de ativistas populares, temos Dulci, Olívio Dutra, Marina, Rossetto, a envergonhada esquerda petista no Congresso. Uma importante figura na construção da hegemonia petista é Tarso Genro, pelo seu papel de teórico político da própria aliança, em particular de desenvolvimentistas com ativistas populares, o núcleo duro do PT. De toda forma, é visível a simplificação contida nesse esforço, ao modo de meu guru Gramsci, de dar nome aos personagens de nosso enredo político atual. A realidade é muito mais complexa, sem dúvida. No entanto, ela pode ser entendida a partir de construções que resgatam o sabor radicalmente humano envolvido nessa trama, nossa sina como seres humanos vivendo em sociedades diversas e contraditórias. O incrível de tudo isso é a possibilidade de ver os blocos do centro do poder se irradiando sobre a sociedade brasileira, e para ver isso basta ler os jornais. Se juntarmos o bloco de oposição e as pessoas patéticas que o comandam, temos a trama política delimitada. Os momentos aqui definidos devem considerar a fundo – e à maneira de uma sintonia fina – a evolução das contradições e lutas da trama montada. Num primeiro esboço, podemos identificar o momento da “celebração do poder”, quando ainda parecia que existia união entre nós e várias iniciativas de participação foram apontadas, como o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), as conferências. Logo veio o “rolo compressor” da votação das emendas e da manutenção do

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arrocho fiscal, com juros estratosféricos. O sopro da participação pareceu adquirir nova vida no momento da “consulta forte” do Plano Plurianual (PPA). Mas teve sabor de frustração, no fim das contas. E assim fomos levando o ano. E a cidadania militante esperando, esperando, e as dissidências se avolumando. O continuísmo da política macroeconômica funcionou como fator paralisante no primeiro ano deste governo. O resultado econômico foi pífio, mas o governo conseguiu retomar o controle de uma economia que parecia desgovernada, como a da Argentina na recente crise. Para compensar um bocado, o governo Lula tomou novas iniciativas no front internacional. Nesse ponto, o petismo melhor se diferencia do tucanato, apesar de ambos buscarem o mesmo resultado: uma maior presença do Brasil nas transações econômico-financeiras e comerciais mundiais e um maior reconhecimento político, sem mudar muito as coisas. Os tucanos o fizeram buscando mostrar serviço segundo a cartilha do Consenso de Washington e, assim, estabelecer uma parceria com o G-8. Os petistas apostam na liderança dos países que estão de fora. Ao menos é esse o sentido da celebrada vitória petista em Cancún, em setembro de 2003, liderando o G-20. A formação do Ibsa – formado pela Índia, Brasil e África do Sul – vai na mesma direção. Devemos destacar a nova e mais arrojada política de reconstrução do Mercosul e de sua ampliação para o conjunto da América do Sul, em contraposição à Área de Livre Comércio das Américas (Alca). É uma agenda renovada e renovadora, mesmo se duplamente perigosa, pois tem como retaguarda interna um modelo de desenvolvimento marcadamente exportador e, também, nos leva a uma difícil negociação entre mercados e direitos humanos nas relações internacionais. O ano de 2004 começou com a reforma ministerial, nada mais do que uma mexidinha para deixar tudo no mesmo lugar, acomodando, porém, aliados(as) novos(as) e oportunistas. Aí veio o momento Waldomiro Diniz, de perplexidade, paralisando o governo Lula e reduzindo a sua capacidade de iniciativa. Entramos, felizmente, no “abril vermelho”, protagonizado pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), que ao menos nos acordou e nos apontou o caminho. Desgastes de cá e de lá, uma base parlamentar meio vaporosa, uma agenda nada dignificante de votações, como a história dos bingos e, sobretudo, o simbolismo envolvido na manutenção de um salário mínimo lá embaixo, o pior parece ter passado para o governo Lula. Entramos no período eleitoral, quando nada ainda está definido e tudo é possível. Cabe um pequeno comentário sobre a tal disputa entre desenvolvimentistas e globalistas no governo Lula. Sem dúvida, esses blocos não são iguais, as disputas são reais. O problema é que, dada a forma como foi conquistada a hegemonia, um bloco precisa do outro, ou melhor, um bloco não pode estar no poder sem o outro. Podem inverter-se posições, mas não se pode mudar a essência da hegemonia, da aliança original na conquista do poder, sem a qual o risco é acabar o próprio governo. Por isso, a questão não é saber se o bloco desenvolvimentista pode ganhar a parada ou se o globalista manterá seu papel neste governo. A questão é o que pode resultar dessa aliança em termos de remodelagem do desenvolvimento brasileiro. Bastou a economia voltar a apresentar sinais mais positivos para que grande parte das diferenças acabe encoberta e o governo retome a capacidade de iniciativa, como estamos assistindo hoje.

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O mais intrigante é o lugar de ativistas populares, que não têm chance, mas não podem deixar o barco, pois, assim, desmorona o próprio PT, base da aliança para conquista de hegemonia. O bloco de ativistas populares depende muito da própria sociedade, já que é por intermédio dele que os ecos da participação e da pressão das ruas podem influir nos rumos do governo. Se não estamos diante de um modo participativo radicalmente novo de fazer política, estamos diante de um governo diferente que, no fim, tem na participação das ruas o seu flanco aberto e sensível. Talvez aí esteja a oportunidade de fazer avançar o governo Lula em resposta ao clamor de amplos setores da sociedade brasileira, que até lhe deu a vitória eleitoral e ainda o apóia, por mudança. De uma perspectiva de democracia radical, que ponha a cidadania no centro, todos os direitos humanos para todas e todos no país, buscando, de fato, a inclusão e a igualdade, a coisa está difícil. Impossível? Nem tanto. Mas o que temos não é o que almejamos. Pior, a participação cidadã não é o motor deste governo. Espaços de participação existem e se multiplicaram muito. A qualidade dela, de seu impacto, é que não mudou tanto. O governo Lula ouve, mas parece não escutar. Muitos movimentos, grupos e organizações da sociedade civil acreditaram nas possibilidades abertas por antigos e novos canais de participação, institucionais ou não. Mas pouco ou nada temos conseguido até aqui. Daí a sensação do encurralamento, de termos caído numa armadilha que nos tirou poder de iniciativa cidadã. Para sair do curral, o negócio é se organizar e voltar às ruas. Armadilha, não!

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REFLEXÕES PRELIMINARES SOBRE ESPAÇOS PÚBLICOS DE PARTICIPAÇÃO NO GOVERNO LULA
Nelson Giordano Delgado
Coordenador técnico do Projeto Mapas e consultor do Ibase, professor do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA-UFRRJ)

Flávio Limoncic
Pesquisador do Projeto Mapas e consultor do Ibase, professor do Instituto de Humanidades da Universidade Candido Mendes (Ucam)

A eleição de Luiz Inácio Lula da Silva representou um dos momentos mais importantes da vida republicana brasileira. Pela primeira vez, forças políticas originárias do sindicalismo e dos movimentos sociais surgidos nas décadas de 1970 e 1980, ainda que em aliança com setores empresariais, chegaram ao governo federal. Nesse sentido, essa chegada não só coroou um longo processo de incorporação de sujeitos políticos historicamente marginalizados das arenas decisórias, como também sinalizou um aprofundamento desse processo, potencialmente radicalizando a democracia brasileira. Ao chegar ao governo federal, o Partido dos Trabalhadores (PT) reafirmou o compromisso, assumido em suas muitas administrações municipais e estaduais, de enfatizar a participação da sociedade civil na construção das políticas públicas, recolocando o desafio de tornar produtivas as tensões entre as instituições da democracia representativa e da democracia participativa. A Constituição de 1988 já havia criado uma série de instituições que estimulavam a participação da sociedade na formulação e na gestão das políticas públicas, ainda que nem todas tenham sido plenamente desenvolvidas. O governo Lula propôs-se a radicalizar tal participação. Para isso, criou o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, trouxe de volta o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), estabeleceu as consultas à sociedade civil no debate do Plano Plurianual (PPA) e propôs a realização de conferências nacionais, como as relativas às cidades, ao meio ambiente e aos direitos humanos. Ao que parece, fez isso tudo com a visão de que os novos espaços de participação contribuem para o esforço coletivo de tornar mais democrático o padrão das políticas públicas no Brasil – confrontando as concepções elitistas de democracia, desafiando as concepções autoritárias do primado dos “técnicos” e da “técnica” no processo decisório estatal, questionando o monopólio do Estado sobre a definição do que é público e do que deve constituir a agenda pública e contribuindo para a redução do clientelismo e para uma maior transparência nas ações governamentais (ver Dagnino, 2002, p. 162). O governo Lula sugeria perceber que esses espaços eram instituições adequadas à construção de novos consensos sociais capazes de alavancar uma nova hegemonia na sociedade brasileira, básica para a reversão do quadro de distribuição iníqua da renda, da riqueza e do poder que marca a história do Brasil. Com o objetivo de acompanhar os espaços de participação da sociedade civil na construção de políticas públicas do governo Lula, o Ibase propôs a criação de uma rede de entidades da sociedade civil, de diferentes unidades da Federação, em

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torno do projeto Mapeamento Ativo da Participação da Sociedade (Projeto Mapas).1 Com esse projeto, pretende-se monitorar e avaliar tais espaços de participação, apontar seus entraves, erros estratégicos e inconsistências, assim como suas virtudes, acertos e potencialidades. Conseqüentemente, o Projeto Mapas pretende constituir-se em ator político, cujo objetivo é contribuir para a radicalização da democracia brasileira, a ampliação da esfera pública e a democratização do Estado e, também, para a construção de uma nova hegemonia política no país, baseada em valores democráticos e socialmente includentes. Faremos uma primeira análise, a partir de informações colhidas pela equipe do Projeto Mapas, de duas experiências participativas criadas ou estimuladas pelo governo Lula: os Conselhos de Segurança Alimentar (Conseas) estaduais e o processo de participação da sociedade civil na discussão do PPA 2004–2007.
Alimentar a participação

O Consea estadual é um espaço público de participação de representantes do estado e da sociedade civil na formulação e no controle social da implementação da política pública estadual de segurança alimentar e nutricional. A partir das informações coletadas pelo Projeto Mapas, seguem algumas observações que podem contribuir para a discussão a respeito das potencialidades e problemas enfrentados pelo conselho.2 A iniciativa do governo Lula de recriar o Consea nacional e incentivar a criação de Conseas estaduais – ou o fortalecimento dos que já existiam – foi importante pelo alargamento do espaço público, tanto local como nacional, da emergência de novos sujeitos políticos e, portanto, da construção de uma cultura política democrática no país. O fato de a iniciativa de criação do Consea ter partido do governo federal foi um fator considerável para a sua viabilização, já que, num país como o Brasil, o governo federal continua relativamente muito forte em relação aos governos estaduais. Ademais, a vitória de Lula para a Presidência alimentou o entusiasmo das organizações da sociedade civil quanto à importância dos espaços públicos de participação, levando-as não só a pressionar o governo para criação desses espaços, mas também a projetar expectativas de operacionalização e de funcionamento deles como campos para a radicalização da democracia. Assim, é possível sugerir que a iniciativa de criação do Consea, no início do governo Lula, e o apoio e a mobilização local das organizações da sociedade civil foram, de modo geral, fundamentais para a viabilização dos Conseas. Em estados onde o governo foi ou é, de alguma forma, hostil à sua criação/implementação e onde não há mobilização importante da sociedade civil em torno dela, o Consea estadual ainda não foi formado – por exemplo, em Goiás. Os Conseas analisados pelo Projeto Mapas evidenciam – reafirmando resultados obtidos em outras investigações – que são polarizados entre representantes do estado e de organizações da sociedade civil. Assim, tais iniciativas, que apostam na

1 As entidades que formam a rede do Projeto Mapas são: Cidades, Pólis/Fórum Nacional de Participação Popular, Cedefes, Ifas, Fase-MT, Fase-PA, Cese, Cenap, Cepac, IPDA/GTA. 2 Informações coletadas nos estados de Minas Gerais, Bahia, Tocantins e Mato Grosso do Sul, no primeiro semestre de 2004.

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possibilidade de atuação conjunta de atores dessas duas esferas da sociedade, produzem relações tensas e atravessadas pelo conflito. Em outras palavras, todos os espaços públicos de participação são lugares de explicitação de conflitos, que variam de natureza e intensidade. Para que esses espaços não fiquem imobilizados ou sejam destruídos, a resolução dos conflitos deve estar baseada na “argumentação, a negociação, as alianças e a produção de consensos possíveis como seus procedimentos fundamentais” (Dagnino, 2002, p. 144 e 150). Como hipótese, pode-se sugerir que os conflitos entre representantes do estado e de organizações da sociedade civil expressam duas concepções distintas, embora não incompatíveis, acerca da participação. Uma concepção (implícita em gestores governamentais) entende a participação como um modelo de gestão da política pública, e a outra (implícita em representantes da sociedade civil) compreende-a como processo de democratização da política pública. Isso não significa que gestores não se interessem pela democratização dos processos, nem que representantes de organizações da sociedade civil considerem irrelevante a gestão da política. Significa, sim, que as nuanças possíveis – quaisquer que sejam – não podem obscurecer o fato de que as posições ocupadas nos espaços públicos pelos dois tipos de atores tendem a localizá-los prioritariamente no lado da gestão ou no lado da democratização das políticas. Como sabemos por experiência, representantes de organizações da sociedade civil, quando ocupam a posição de gestores governamentais, tendem, de modo geral, a deslocar a sua ênfase da democratização para a gestão. Essa é uma das razões pela qual a questão da “técnica” e de “técnicos” é um componente tão importante nos conflitos que se manifestam nos espaços de formulação e de controle social sobre a política pública. Além disso, essa questão está ligada precisamente à luta pela repartição do poder, entre atores da sociedade civil. Por um lado, o reconhecimento da legitimidade da politização da “técnica” é uma forma pela qual os atores da sociedade civil reivindicam a partilha desse poder. Por outro, a constante reafirmação da indispensabilidade da “técnica” e de “técnicos” é um argumento poderoso da burocracia estatal para reter a maior parcela possível desse poder. Essa é uma questão central da relação Estado/sociedade civil, continuamente reposta nos espaços públicos de participação. O lado para o qual balança o pêndulo depende da força política dos diferentes atores, em conjunturas diversas, e o resultado é quase sempre provisório. Isso não deixa de ser uma conclusão talvez demasiado otimista, pois em países de cultura política autoritária, como o Brasil, é provavelmente mais realista supor que o pêndulo tenha uma atração fatal pelo lado dos atores estatais.3 As tensões existentes entre esses dois tipos fundamentais de atores sociais manifestam-se de diversas formas nos Conseas estaduais:

3 Isso não deve impedir que se considerem os atores estatais como um conjunto bastante heterogêneo, especialmente em sua posição diante da questão dos espaços públicos de participação e de controle social das políticas públicas. Como conseqüência, a luta pela radicalização da democracia deve estar atenta aos conflitos existentes, real ou potencialmente, na burocracia estatal e na possibilidade de realização de alianças políticas com segmentos específicos dessa burocracia.

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:.: na distribuição do número de membros entre representantes do estado e de organizações da sociedade civil – em Mato Grosso do Sul, o Consea era constituído, em 1999, por dois terços de membros da sociedade civil e um terço do governo estadual. Em 2002, a representação tornou-se paritária, e o número total de conselheiros(as) caiu de 27 para 14, de modo que a representação da sociedade civil foi diminuída em torno de 60%, e a do governo, em cerca de 20%. Em Tocantins, o Consea possui 13 membros, 62% dos quais são representantes do estado, e 38%, de organizações da sociedade civil. Na Bahia e em Minas Gerais, o Consea tem, respectivamente, 21 e 41 membros, dos quais dois terços são de representantes da sociedade civil e um terço do governo. Em todos esses estados, houve ou há uma disputa permanente, entre os dois segmentos, no que se refere à composição do Consea. Na Bahia e em Minas Gerais, a grande representatividade obtida pelas organizações da sociedade civil deve-se basicamente à sua mobilização e pressão, assim como ao papel de lideranças importantes, como dom Mauro Morelli, em Minas; :.: na falta de interesse ou esvaziamento da representação estatal nos Conseas estaduais – de modo geral, os governos estaduais não manifestam interesse real no funcionamento autônomo do Consea. Embora seja considerado positivo que o governo tenha aberto canais de participação, a forma como isso tem sido feito é avaliada por lideranças de organizações da sociedade civil como bastante conservadora: visa basicamente à legitimação de políticas ou de ações do próprio governo. “Não se discute conteúdo, nem forma de fazer política. Não existe um processo novo de discussão para a elaboração de políticas. Ela vem do governo e deve ser implementada com o aval do Consea estadual”, disse, em entrevista, o presidente do Consea da Bahia. Em muitos casos, há manipulação do Consea pelos governos estaduais: “Acaba sendo um conselho para ratificar decisões que já foram tomadas”, esclarece o presidente do Consea de Mato Grosso do Sul. “Tudo é feito em cima da hora, a sociedade não tem voz nem vez no Consea”. Já um conselheiro da sociedade civil em Tocantins, quando foi entrevistado, declarou: “O dinheiro será investido quando, onde e na hora que o governo quiser”; “Há um processo muito forte de cooptação das lideranças, o que desestrutura as organizações da sociedade civil representadas”. Mesmo no caso de Minas Gerais – que é o exemplo de Consea estadual mais bem estruturado do país e no qual a força da representação da sociedade civil é bastante reconhecida – houve um esvaziamento da representação governamental com a Lei Delegada 95 de 2003, a qual estabelece que representantes do governo não seriam mais secretários(as) de Estado, mas técnicos(as) de segundo ou terceiro escalões indicados(as) pelas secretarias. Com isso, a visibilidade política do Consea, especialmente na mídia, foi reduzida, bem como a da agenda temática da segurança alimentar e nutricional no estado. Ademais, essa situação “acabou dando ao Consea MG mais o caráter de uma articulação da sociedade civil do que propriamente um órgão autônomo de parceria governo/ sociedade”, conforme observa o relatório do Consea mineiro; :.: na relação entre governo federal, governo estadual e Consea, o lançamento e a implementação do Programa Fome Zero pelo governo federal representaram um estímulo – tanto da perspectiva dos governos como das organizações da sociedade civil – para a criação dos Conseas estaduais, pois muitas das atividades

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financiadas pelo programa nos estados têm de ser aprovadas pelo Consea. Ao mesmo tempo, no entanto, a forma como o Fome Zero foi implementado parece ter criado também bastante confusão na relação entre o próprio governo federal, o governo estadual e o Consea. No Mato Grosso do Sul, a entrevista com o presidente do Consea revela que “há pouca relação entre as ações do Fome Zero nacional e o programa do governo estadual. Não há ações integradas”. Além disso, o conselho estadual “não intermediou a criação dos Conseas municipais, que foi feita por decreto nacional. O Consea ficou alheio ao processo, não foi consultado nem participou”. Em Tocantins, entrevistas com lideranças da sociedade civil sugerem que, não obstante existam mais possibilidades para a organização popular e mais recursos para a mobilização social, “há uma manipulação do conselho pelo governo do estado, tentando conduzi-lo para ações emergenciais (arrecadação de alimentos, cartão alimentação). A mídia reduz o combate à fome ao cartão alimentação e à cesta básica”. E também acrescentaram: “Se o conselho debatesse as causas da fome, iria aparecer uma sementinha para a discussão sobre reforma agrária, reforma urbana”. Na Bahia, não obstante a participação ativa da articulação Comer (Comissão de Mobilização do Fome Zero) na arregimentação de organizações da sociedade civil para a criação do Consea, a agenda das reuniões do conselho foi pautada, em 2003, basicamente pelo governo federal, com exceção da preparação da conferência estadual de segurança alimentar e nutricional. O governo federal interage com o governo estadual e, por meio da Secretaria Estadual de Combate à Miséria e à Pobreza (Secomp), solicita a aprovação do Consea para programas estaduais ligados ao Fome Zero. O governo estadual, para receber os recursos federais, pressiona o Consea para que discuta e elabore os pareceres rapidamente. Esse parecer é encaminhado, então, à Secomp, que o dirige ao órgão federal correspondente. Se o Consea não aprova o projeto, cria-se um impasse, e o programa não sai. Se o Consea aprova os projetos, é o governo estadual que decide quais programas serão implementados. É interessante notar que não existe diálogo direto entre o governo federal e o Consea. “O governo federal dialoga com o governo estadual e argumenta que quem deve dialogar com o Consea estadual é o Consea nacional”. Por fim, em Minas Gerais, a prioridade definida pelo Consea, em 2003, de construir, de forma participativa, o Segundo Plano de Segurança Alimentar do estado (Dignidade e Vida II) foi atropelada, no início do segundo semestre, pelo decreto do governo estadual estabelecendo 29 programas estruturantes do governo, entre os quais o Minas Sem Fome, dependente de recursos federais do Fome Zero, gerenciado pela Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de Minas Gerais (Emater) e elaborado sem qualquer consulta ao Consea. Essa disputa política e de concepção de segurança alimentar entre o plano do Consea e a proposta do Minas Sem Fome só foi solucionada com a intervenção direta de dom Mauro Morelli, depois de sua recuperação do acidente que sofreu. O Consea conseguiu, então, incluir, como eixos de estruturação do Minas Sem Fome, os dois principais programas de iniciativa e de acompanhamento do Consea: o Programa Mutirão pela Segurança Alimentar e Nutricional (Prosan) em Minas Gerais, que é considerado a menina-dos-olhos de militantes mineiros(as) do

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movimento pela Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), e o Programa de Segurança Alimentar nos Assentamentos (PSA), mantendo-se a forma descentralizada de gerenciamento desses programas, executados pelas Cáritas regionais, e não pela Emater, que é a executora e gerenciadora do Minas Sem Fome. Na pesquisa que coordenou em 1999 e 2000 sobre os espaços públicos de participação no Brasil,4 Dagnino afirma que o conflito entre representantes do Estado e da sociedade civil nos espaços públicos de políticas participativas sugere “uma hipótese explicativa que vincula essa tensão à maior ou menor aproximação, similaridade, coincidência, entre os diferentes projetos políticos que subjazem às relações entre Estado e sociedade civil. Em outras palavras, o conflito e a tensão serão maiores ou menores dependendo do quanto compartilham – e com que centralidade o fazem – as partes envolvidas” (Dagnino, 2002, p. 144). Segundo tal hipótese, quanto maior a convergência dos projetos políticos de representantes do Estado e de representantes de organizações da sociedade civil, menores os conflitos entre eles ou, pelo menos, maior será a disposição e a possibilidade de os atores envolvidos encontrarem mecanismos ou formas de resolvêlos, pela argumentação, construção de alianças e negociação. Por outro lado, quanto menor for essa convergência, maiores serão as possibilidades de acirramento dos conflitos e tensões entre os dois tipos de atores, e maior será a probabilidade de que o espaço público seja inviabilizado como um locus institucional participativo para formulação, implementação e controle social das políticas públicas, que buscam atender aos requisitos mínimos necessários tanto à gestão como à democratização dessas políticas. Que observações podem ser sugeridas quando tentamos aplicar tal hipótese do compartilhamento ou não de projetos políticos aos casos dos Conseas estaduais? Em primeiro lugar, algo semelhante a esse compartilhamento de projetos políticos parece ter ocorrido entre o governo Lula e as organizações da sociedade civil no início do mandato do novo governo, quando foi recriado o Consea nacional e foram instalados ou implementados os Conseas estaduais. Essa convergência estimulou a articulação das organizações e fortaleceu sua capacidade de mobilização e de pressão em favor da implantação dos Conseas estaduais e da conquista de expressiva representação por parte da sociedade civil nesses espaços de participação. À medida que o governo Lula se afasta progressivamente de um projeto de radicalização da democracia, a convergência de projetos políticos debilita-se e, com isso, é provável que as articulações e a capacidade de mobilização dessas organizações enfraqueçam, especialmente diante de governos estaduais que sejam particularmente hostis à consolidação de espaços públicos de participação. Mantida essa tendência do governo federal, aumentam as expectativas de incremento dos conflitos e tensões entre Estado e sociedade civil e de agravamento de um foco potencial de enfraquecimento dos Conseas estaduais. Uma possibilidade de reação a essa tendência é por meio do estreitamento dos vínculos e

4 Os resultados da pesquisa estão publicados em Dagnino (2002 a). Para um texto sintético sobre a pesquisa, ver Dagnino (2002).

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interações entre os Conseas estaduais e o Consea nacional, o qual é pressionado para liderar a retomada, na área de segurança alimentar e nutricional, do projeto de radicalização da democracia que inspirou a sua criação. Em segundo lugar, os Conseas estaduais considerados parecem sugerir a inexistência de compartilhamento de projetos políticos entre representantes do governo estadual e das organizações da sociedade civil local. Em alguns casos, a posição do governo estadual é claramente hostil à criação do Consea ou é favorável a seu pleno controle pela representação estatal. Goiás e Tocantins parecem exemplificar a situação. No caso de Minas Gerais, em que a sociedade civil tem peso considerável no Consea, as possibilidades de articulação ou de compatibilização das iniciativas do governo estadual com as prioridades e a concepção de segurança alimentar e nutricional do conselho têm dependido do fato de que o Consea é presidido por dom Mauro Morelli, que, ao mesmo tempo que é portador da legitimidade conferida pelas organizações da sociedade civil, tem uma entrada política considerável nos escalões superiores tanto do governo federal como do estadual. Na Bahia, por fim, as possibilidades de compartilhamento de projetos políticos comuns são inviabilizadas pelas complicações que se estabeleceram nas relações entre governo federal (Programa Fome Zero), governo estadual e Consea, nas quais o conselho figura como um intermediário de reduzida autonomia. Quais são, então, os desafios que se colocam para as organizações e movimentos da sociedade civil nessa perspectiva? Aparentemente, é preciso rediscutir e colocar em questão as expectativas quanto aos objetivos de espaços públicos de participação como os Conseas estaduais. Que espaços públicos queremos que sejam? O que significa radicalizar a democracia nesses espaços? Trata-se de enfatizar a “politização” da política pública em contraposição à tendência de representantes do governo de ressaltarem a sua gestão? Trata-se mais de construir um espaço público de articulação da sociedade civil para pressionar e fiscalizar os governos nas questões de segurança alimentar e nutricional do que constituir uma instituição autônoma de participação Estado/sociedade civil? É possível compatibilizar gestão e democratização em espaços públicos, como os Conseas estaduais, em que não se constata convergência entre os projetos políticos dos seus dois principais tipos de atores? É possível evitar que os Conseas sejam esvaziados ainda mais pelo desinteresse dos governos estaduais em consolidá-los? Quais são os atores da sociedade civil que têm mostrado interesse político por esses espaços e que os consideram como espaços efetivos de intervenção/participação nas políticas públicas? Que atores relevantes na cena política brasileira – ainda que tenham o tema da segurança alimentar e nutricional em sua agenda política – tratam de forma secundária a atuação nesses espaços públicos e por quê? Como é possível acumular forças e conhecimentos de modo a robustecer o movimento em prol da segurança alimentar e nutricional, tornando suas questões cada vez mais visíveis e presentes na agenda pública dos estados?
Pensar à frente

O plano Brasil de Todos – Participação e Inclusão, base para a discussão pública do PPA 2004–2007, objetivava traçar uma estratégia de desenvolvimento voltada à inclusão social e à participação da sociedade no processo de planejamento, encerrando a meta de reorientar o histórico padrão de comportamento da economia brasileira de concentrar renda e riqueza tanto em seus momentos de crescimento

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como de recessão. Baseando-se no pressuposto de que é necessária uma retomada dos princípios do planejamento econômico e uma maior interlocução entre o governo e a sociedade, o plano buscava dar respostas aos seguintes desafios: desconcentrar renda e riqueza; elevar a capacidade de geração de empregos da economia e traduzir ganhos de produtividade do trabalho em aumentos reais dos rendimentos de trabalhadores(as), gerando crescimento sustentado; e elevar a massa salarial e constituir um mercado interno de massas. Tais respostas, no entanto, deveriam ser dadas no contexto da necessidade de manutenção do equilíbrio das contas públicas e de uma evolução favorável da relação dívida/PIB (Produto Interno Bruto), ou seja, em uma situação de baixa capacidade de investimento do Estado. Para discutir o plano, foram realizadas audiências públicas em todas as unidades da Federação, reunindo representantes do governo federal, governos estaduais e sociedade civil. O que segue é uma avaliação desse processo, realizada a partir da coleta de informações do Projeto Mapas.5 As avaliações a respeito do processo de participação do PPA convergem para um primeiro diagnóstico comum: a iniciativa governamental de lançar esse processo de discussão é vista, por diversos atores participantes, como muito positiva. Pela primeira vez, um governo federal teria se colocado aberto à sociedade civil para discutir estratégias de desenvolvimento. Por seu lado, a sociedade civil teria se visto pela primeira vez diante do desafio de pensar o país como um todo, superando localismos e corporativismos, na expectativa de contribuir no debate sobre um outro modelo de desenvolvimento para o país. Tal consenso se desdobra, no entanto, em algumas críticas comuns ao processo: :.: desorganização – em Goiás, São Paulo, Tocantins e Mato Grosso do Sul, a indefinição de responsabilidades, atrasos no repasse de informações e, no dia da realização dos fóruns, longas falas de autoridades não permitiram que as entidades da sociedade civil tivessem oportunidade de serem ouvidas. Em Mato Grosso do Sul, a realização do fórum chegou a ser adiada por problemas operacionais; :.: logística – dificuldades variadas impediram a presença, em diferentes fóruns estaduais, de diversas entidades do interior. No geral, ONGs de desenvolvimento rural, o movimento sindical rural, associações e/ou cooperativas de agricultores e agricultoras familiares e movimentos de quilombolas e indígenas não estiveram presentes em diversos estados. Em algumas ocasiões, os governos estaduais não ofereceram qualquer auxílio, e o apoio prestado por instituições federais, como a Polícia Rodoviária Federal e a Caixa Econômica Federal, não foi suficiente; :.: proposta fechada – os fóruns estaduais serviram muito mais para que representantes do governo apresentassem o PPA à sociedade do que para que ela efetivamente discutisse que tipo de modelo de desenvolvimento o país deveria trilhar. Houve um sentimento, por muitas pessoas partilhado, de que a participação só serviu para referendar um projeto de antemão decidido;

5 Dados dos seguintes estados: Alagoas, Amapá, Bahia, Goiás, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Rio Grande do Norte, São Paulo e Tocantins.

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:.: problemas de continuidade – não houve um acompanhamento sistemático dos encaminhamentos posteriores aos fóruns. Não houve, sequer, clareza do que foi efetivamente incorporado ao PPA a partir da realização dos diversos fóruns estaduais. A seguinte constatação, da equipe de Minas Gerais, é bastante incisiva: “Foi muito decepcionante observar que quase ninguém entre as pessoas entrevistadas em Minas, que participou com maior ou menor grau de envolvimento na mobilização e organização da consulta para o PPA, tinha um mínimo de informações sobre o uso de propostas originárias da sociedade civil no documento final do Plano enviado pelo governo federal ao Congresso e dos encaminhamentos que estão ocorrendo no Congresso Nacional”. O processo de consulta do PPA resultou largamente frustrante para muitas pessoas que dele participaram, até porque, no Congresso Nacional, o Plano foi submetido pelo governo federal à lógica do superávit primário, apresentada como uma questão eminentemente técnica, e não política. Nesse sentido, é problemático falar em projeto de desenvolvimento, novo pacto social includente e fortalecimento do mercado interno (como sugere o plano Brasil de Todos – Participação e Inclusão), se a política macroeconômica gira fundamentalmente em torno de superávits fiscais. Não obstante, é importante frisar que, para algumas pessoas que participaram, o processo PPA teve um importante efeito pedagógico, talvez não previsto: consolidou-se, ou criou-se, para vários atores da sociedade civil, a convicção da importância do orçamento para a construção de um novo projeto de país. Elisabeth Araújo, da Central dos Movimentos Populares de Alagoas, afirma textualmente: “A capacitação que a gente teve antes do processo PPA – e a própria discussão do PPA – nos mostrou que os espaços estão abertos e que a gente deve ocupá-los o mais rápido possível. O principal dessa discussão foi compreender que a gente tem que ocupar esse espaço”. Desse modo, o processo de consulta do PPA teria desencadeado uma tomada de consciência e um movimento no sentido de se evidenciar a centralidade da questão orçamentária, cujos resultados dificilmente podem ser mensuráveis no momento. Portanto, tal experiência merece algumas reflexões adicionais que parecem importantes para as organizações e os movimentos da sociedade civil engajados na luta pela radicalização da democracia e pela efetiva redistribuição da renda, da riqueza e do poder no Brasil: :.: os aparelhos de Estado possuem regras, normas e um cronograma que devem ser respeitados e, quando necessário, modificados, mas que, ainda assim, nem sempre coincidirão com regras, normas e cronogramas da sociedade civil. Portanto, uma melhor compreensão de tais possíveis problemas deve estar na base de uma melhor articulação entre ambos. Por outro lado, se, para vários(as) participantes do processo de consulta, o governo buscou cooptar a sociedade civil, instrumentalizar sua participação no processo de discussão do PPA, para outros(as) o governo vive uma tensão entre uma proposta inovadora de participação da sociedade civil e um aparelho de Estado historicamente construído de forma autoritária e refratário à participação da sociedade. Portanto, democratizar o Estado constitui desafio muito mais complexo do que apenas abrir espaços de interlocução (e não necessariamente de participação nas decisões), implicando a efetiva articulação entre os espaços públicos de participação e as diversas instâncias de planificação e de tomada de decisões. Por fim, se a

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estrutura do Estado brasileiro deve ser democratizada, não raro as entidades da sociedade civil encontram-se pouco preparadas para enfrentar o desafio de participar de iniciativas de longo escopo, como é o caso do PPA, e devem buscar qualificar-se politicamente para tal; :.: o governo não é monolítico, e um processo como o PPA, que envolve diversas agências governamentais, explicita isso de forma bastante clara. Algumas agências, como os Ministérios do Meio Ambiente e das Cidades, são mais abertas à participação, outras menos, como os Ministérios da Fazenda e do Planejamento. As entidades da sociedade civil devem estar atentas a tal diversidade; devem não só trabalhar em suas contradições, mas também buscar incidir sobre elas, de modo a contribuir para a democratização das agências menos abertas à participação; :.: o processo orçamentário, em sua dimensão legal, envolve não só o Executivo, mas também o Legislativo, e a sociedade civil deve trabalhar em toda a sua extensão. De nada adianta democratizar o processo de participação na elaboração do PPA apenas no momento de sua elaboração pelo Executivo, pois sua votação e modificação pelo Legislativo constituem momentos igualmente estratégicos. Para o Legislativo, a participação popular é freqüentemente percebida como uma interferência indevida em suas prerrogativas, e isso constitui novo desafio: trabalhar as tensões entre os elementos de democracia direta e de democracia participativa, tornando-os produtivos para a radicalização da democracia; :.: se a experiência do PPA não se revelou particularmente promissora, ela evidenciou que a discussão sobre modelos de desenvolvimento é estratégica para a sociedade brasileira. Se o plano Brasil de Todos – Participação e Inclusão evidencia a necessidade da construção de uma nova correlação de forças na sociedade brasileira, capaz de proporcionar os recursos políticos necessários para o combate às desigualdades sociais e regionais e para a inclusão social, tal mudança na correlação de forças pode advir, com outras iniciativas, da participação popular em espaços como o do PPA. E não só: se os gestores da política macroeconômica brasileira estão convencidos de que a substituição da política de austeridade fiscal representa um alto risco, o processo PPA, como processo de pactuação da estratégia de desenvolvimento do país, constitui exatamente um espaço em que a sociedade pode discutir tal risco e decidir, democraticamente, se está ou não disposta a enfrentá-lo. Nesse sentido, se o processo PPA resultou frustrante, a centralidade da sua questão, o modelo de desenvolvimento, permanece urgente, tanto para a sociedade civil como para os gestores da política econômica.
Referências bibliográficas

DAGNINO, Evelina. Democracia, teoria e prática: a participação da sociedade civil. In: PERISSINOTTO, Renato; FUKS, Mário. (Orgs.). Democracia: teoria e prática. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 2002. ______. (Org.). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002 a.

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MOBILIZAÇÃO VERSUS AUTORITARISMO NA BAHIA
Fátima Nascimento
Consultora nos estados da Bahia, Alagoas e Sergipe

Damien Hazard
Diretor regional da Abong NE2

O ano de 2003 será para sempre um marco na história da democracia no Brasil. Com o acesso de Lula à Presidência da República, começava a tão esperada alternância política e a abertura ao diálogo com os movimentos sociais. O caso da Bahia é significativo nesse sentido. O governo estadual não possui tradição de diálogo com o conjunto da sociedade civil baiana e vê nas ONGs apenas atores capazes de desenvolver políticas compensatórias, principalmente de natureza assistencialista. Mas nega praticamente sempre o papel político da sociedade civil organizada, a não ser por pressão, chegando freqüentemente a criminalizar movimentos sociais. Seria prematuro dizer que a tendência de abertura ao diálogo melhorou, mas sua natureza tem se modificado. A regional Abong NE2 – que reúne 22 organizações na Bahia e três em Sergipe – se fortaleceu como ator político. Assumiu um papel fundamental em 2003 na mobilização da sociedade civil baiana e sergipana e na ocupação do espaço público. Foi a principal responsável pela articulação que culminou com a criação do Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea/BA), processo que envolveu atores sociais, instituições, movimentos sociais e grupos populares organizados de todo o estado. Configurou-se um movimento de construção pública de um conselho de política que, para o governo, se não desnecessário, era dispensável diante da existência da Secretaria Estadual de Combate à Fome e à Pobreza (Secomp), órgão criado no segundo mandato do governo César Borges (1998–2002). A Abong NE2 coordenou o processo de mobilização da sociedade para a organização das audiências públicas estaduais do PPA. Participou da comissão organizadora da Conferência Estadual do Trabalho, cujo objetivo era discutir a reforma trabalhista. Passou ainda a integrar o Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável (CEDRS), onde tem colaborado com os diversos segmentos sociais organizados na discussão sobre territorialidade. A interlocução com o governo da Bahia não tem sido fácil. Movimento social e governo têm visões diferenciadas de participação, ocasionando embates constantes na dinâmica dos conselhos ou mesmo no desenvolvimento de iniciativas em que a participação popular é condição para sua realização, em geral por demanda dos financiadores. Neste contexto, algumas questões fazem-se necessárias: em que medida o movimento social vai conseguir influenciar e mudar a perspectiva de participação no governo estadual?Em que medida a participação nos conselhos, em especial no Consea, vai conseguir se firmar como uma experiência de exercício de poder compartilhado entre sociedade e estado, em que cada um desenvolve uma função específica? Terá o movimento social força e coesão para se impor diante de um governo autoritário e prepotente? Na prática, foram acentuadas as diferenças internas no próprio movimento social. Percebe-se também diferenças de âmbito operacional. Enquanto alguns grupos defendem interesses imediatistas e corporativistas, outros defendem uma

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visão mais estratégica e global, dificultando a atuação e definição de prioridades. As organizações da Abong NE2 enfrentam ainda o dilema de serem poucas para responder à demanda crescente de participação, colocando o desafio não só de fortalecimento interno dessas entidades, assim como de ampliação do associativismo na sociedade baiana e sergipana. Isso sem contar que alguns segmentos sociais organizados, mesmo com a tentativa de inserção promovida pela associação, ficaram ausentes desse processo de concertação. Mesmo com as limitações assinaladas, a sociedade civil tem conseguido avanços significativos na busca de uma ruptura com o autoritarismo do governo estadual. A título de conquistas, vale ressaltar o caráter deliberativo do Consea/BA, sua composição majoritariamente da sociedade civil e o processo de debate público sobre política de segurança alimentar, por meio de conferências regionais e estadual – cujo resultado apresenta indicativos para a elaboração de um plano estratégico para a área.

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TENSÃO ENTRE GOVERNO E MOVIMENTOS
Lucineide Barros
Consultora nos estados do Ceará e Piauí

A relação entre governo e atores sociais tem avançado a passos lentos, segundo avaliação do Coletivo de Entidades Parceiras em Políticas Públicas do Piauí (CEPPP), que reúne cerca de 15 entidades. Não é possível identificar a participação popular como uma marca de governo nem mesmo como meta ou intenção. As entidades reclamam da falta de reconhecimento governamental do seu papel estratégico, principalmente ao considerar que a história de vários agentes do atual governo se confunde com a história dos movimentos sociais. Chegam a afirmar que em governos anteriores, de tradição conservadora, apesar da falta de respeito, havia algum reconhecimento do seu potencial – embora tal reconhecimento resultasse no uso de mecanismos de distanciamento, imobilização e cooptação. Além das tensões ocasionadas pela própria composição da equipe de governo, outros fatos têm sido decisivos no acúmulo de tensões entre governo e movimentos sociais. Entre eles, a demissão de 10 mil servidores(as) prestadores de serviço, sob o argumento do cumprimento da lei, o que ocasionou a primeira greve de servidores(as), mobilizando a opinião pública para o que foi considerada uma decisão arbitrária e injusta. O ato traumático somou-se a outros, como o despejo de famílias sem teto de um terreno de propriedade do estado, com intensa violência policial, e a garantia, por via judicial, da manutenção da cobrança de taxas a estudantes da universidade estadual. Com exceção dos seminários regionais, promovidos pela Secretaria de Planejamento com o objetivo de colher subsídios para a elaboração do PPA estadual e da elaboração do Plano de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS), as demais experiências que promoveram a escuta do movimento social se deram por iniciativa do governo federal, repercutindo no estado. Registra-se ainda que o processo do PPA estadual em nada se comunicou com o PPA nacional e que o PCCS significou muito mais uma iniciativa isolada de uma secretaria, longe de ser uma marca de governo. Na relação com o governo estadual e federal no Piauí, percebe-se que predominam sujeitos de dois tipos: um grupo historicamente comprometido com as lutas de enfrentamento às injustiças sociais e com a conquista e ampliação de direitos; e outro com instituições que nunca pleitearam espaços de participação nos processos decisórios, como as Associações da Indústria, do Comércio, Sebrae, entre outras. Além dessas, começam a surgir no cenário novas instituições, principalmente fundações, que trabalham com prestação de serviço, geralmente terceirização de serviços públicos, na parceria em projetos governamentais. As concepções de participação se apresentam diferenciadas: o governo compreende participação como presença, faz convites pontuais às entidades para tomarem parte em eventos, programas e projetos prontos a serem executados; geralmente se coloca como o dono da agenda e com direito de pautar os temas de acordo com suas necessidades imediatas. Não explicita claramente os objetivos para a participação. Passa a impressão de que o fato de ter entre seus quadros pessoas oriundas de movimentos sociais basta, não havendo necessidade de ouvir as organizações representativas. Já os movimentos sociais entendem a participação

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para além da presença e reivindicam a oportunidade de propor, tomar parte na construção e na implementação. Exigem que o governo exercite a dimensão ampla da participação, integrando as ações dos conselhos de políticas setoriais às políticas macrossociais, de modo que repercutam nas ações dos diversos órgãos estatais. Esperam do governo a capacidade de levar o diálogo à exaustão na busca da solução de conflitos e procuram manter sua autonomia. Também reconhecem como urgente a articulação das suas organizações, o fortalecimento dos fóruns da sociedade civil que discutem as políticas setoriais, a qualificação de integrantes dos conselhos e a firmeza na orientação política. Neste cenário, as conferências, consultas, criação de novos conselhos, embora chamem a atenção e mobilizem numericamente, não têm conseguido avançar em qualidade e em empoderamento dos setores historicamente excluídos no Piauí.

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VONTADE POPULAR, MISÉRIA E POLÍTICA
Sérgio Baierle
Consultor nos estados de Santa Catarina, Paraná e Rio Grande do Sul

Nos últimos 20 anos, as classes populares deste país romperam o cordão de isolamento que as separava da participação política autônoma. Encerramos mais de duas décadas de ditadura militar. Direitos básicos de cidadania foram estendidos ao conjunto da população, não obstante sua precária qualidade. Com a abertura do voto às pessoas analfabetas, a partir de 1988, e a retomada plena das liberdades políticas, estabelecemos efetivamente o sufrágio universal. Essa afluência popular, sobretudo nos meios urbanos, traduziu-se também no econômico, mesmo que por vias transversas, em gradativa conquista de melhorias nas infra-estruturas urbanas, da vagarosíssima, porém constante, regularização fundiária de áreas de ocupação, no acesso à educação e no desenvolvimento de imensas redes de produção e comércio informal. Já a cidadania propriamente política das classes populares vem passando por um processo que vai além do ato de votar e ser votado. Estima-se que existam hoje no Brasil algo ao redor de 30 mil conselhos setoriais nas esferas federal, estadual e municipal. Grande parte das políticas sociais em vigor é acompanhada por conselhos locais que fiscalizam a aplicação dos recursos e seus resultados. Participam desses conselhos representantes comunitários das próprias populações beneficiadas, prestadores(as) de serviços, ONGs, governos, universidades e setores privados. Trata-se de uma fantástica aposta nas instituições democráticas. Atualmente, em mais de 140 cidades brasileiras, desenvolvem-se experiências de orçamento participativo, em que pessoas comuns podem participar diretamente em assembléias para decidir o destino de parte dos recursos públicos ou, pelo menos, podem influir na gestão dos serviços. Na área do desenvolvimento urbano, em 2003, contando apenas a região Sul (PR, RS e SC), realizaram-se 196 conferências municipais das cidades, 54 conferências regionais e, claro, três estaduais. Na área de segurança alimentar, os números são ainda mais impressionantes. Praticamente todos os médios e grandes municípios passaram a desenvolver políticas minimamente participativas para dar conta do combate à fome, nem que seja para se credenciarem como beneficiários de recursos federais. Apenas no Rio Grande do Sul foram realizadas 240 conferências municipais de segurança alimentar. Menos impressionantes, mas não menos significativos, têm sido os eventos nas áreas de meio ambiente, educação e saúde. Se algo falta, não é certamente a vontade cívica de construir um país melhor. Aparentemente, tampouco falta vontade política, já que a maioria dos governos mantém respeitáveis propósitos sociais e agendas participativas, conferindo maior ou menor poder deliberativo à população, apesar das profundas diferenças de sentido e de qualidade desses processos. Estamos maduros para avançar na agenda republicana, mesmo quando os resultados tornam-se cada vez menos expressivos. É o caso da conjuntura atual, com honrosas exceções, como o orçamento participativo de Porto Alegre, agora também com uma face voltada para o funcionalismo municipal. Isso, no entanto, não diminui a febre instituinte que atravessa as dezenas e dezenas de conferências que vêm se realizando de norte a sul do país, em todas as áreas possíveis e imagináveis.

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Existe, portanto, uma imensa demanda de nação que não encontra espaço nas possibilidades atuais da política. Certos(as) comentaristas econômicos, cinicamente, dizem que chegou o momento de cairmos na real, de abandonarmos os sonhos de mudanças mágicas nas condições sociais existentes. Temos, então, o salário mínimo possível, as políticas sociais possíveis, o Estado possível. Temos a faca, mas não podemos dividir os recursos, que já têm dono. Para redistribuir o pouco que resta, é preciso reduzir os salários do funcionalismo público e alterar suas regras previdenciárias, utilizar expedientes os mais diversos para suprir as necessidades de caixa, atrasar pagamentos em geral e jogar a culpa nas outras esferas governamentais. Ninguém mais fala em planejamento, os governos parecem prisioneiros do cotidiano, as batalhas são travadas a cada dia, e o futuro é uma zona que não existe.

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PRÓS E CONTRAS DOS CONSELHOS
Mônica Schiavinatto
Consultora nos estados de Goiás, Mato Grosso do Sul e Tocantins

Na busca das informações sobre os espaços de participação popular entre as organizações sociais nesses estados, pudemos perceber questões importantes para reflexão. Um aspecto dessa temática é a visão geral de que os conselhos e demais espaços são fundamentais para a consolidação da democracia do país. Esses espaços são vistos como estratégicos à participação social e à definição de políticas públicas. Tal visão parece ser compartilhada por atores sociais de diversos campos de atuação, como movimento sindical – patronato e trabalhadores(as), movimento popular, ONGs, governos. Apesar dessa compreensão, há uma visão negativa da eficácia desses espaços como de formulação de políticas públicas. De acordo com boa parte das pessoas entrevistadas, o formato dos conselhos não possibilita uma real participação nas definições políticas, mesmo se tratando de conselhos deliberativos. O que pudemos perceber é que há vários fatores que colaboram para essa visão. Vamos nos ater neste texto apenas a três. Existe uma infinidade de conselhos municipais, estaduais e federais. Todos organizados por temáticas e políticas setoriais. Isso compartimentaliza as políticas, fazendo com que haja sobreposição de definições e contradições nas propostas dos conselhos. Acontece também de as mesmas pessoas terem que participar de diversos conselhos, impossibilitando uma participação qualificada. Boa parte de conselheiros e conselheiras não consegue se qualificar nem estudar a temática da qual o conselho trata, pois a demanda é muito intensa. Isso desqualifica a participação, tornando essas pessoas meras observadoras, e não definidoras de políticas. Um segundo fator é que muitos conselhos ainda estão concentrados nas mãos dos governos. São os que realmente definem agenda, pauta, propostas e encaminhamentos. O motivo merece uma reflexão mais complexa. Por isso, levantamos apenas algumas hipóteses. Uma primeira explicação é a fragilidade dos movimentos sociais, que, apesar de historicamente terem como bandeira de luta a constituição de espaços de participação social para definição de políticas públicas, não têm conseguido atuar com qualidade nesse campo. Uma segunda questão é que em alguns estados, principalmente nas regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste, ainda verificamos uma política municipal e estadual clientelista e baseada no “coronelismo”. Essa forma de política, na qual a força, a corrupção, a manipulação e a ameaça ainda persistem, fragiliza os movimentos, tornando-os vulneráveis. É importante enfatizar que essa não é uma análise conceitual, são apenas pontos para reflexão. Seria preciso ir muito além para constatar tais fatores. Outra questão levantada por muitos atores sociais é a possibilidade de resolução desses problemas por meio da efetivação de um número menor de conselhos que integrassem diversas temáticas afins. Esses “conselhos de desenvolvimento” seriam compostos por grupos de trabalho temáticos (saúde, educação,

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assistência social, segurança alimentar, agricultura) e seriam levados para o conselho principal a fim de serem discutidos conjunta e integralmente. Assim, diminuiria as sobreposições e as políticas públicas poderiam ser integradas e não compartimentalizadas. Esses três pontos nos parecem ser os mais importantes para uma reflexão sobre os espaços de participação social, sua relevância, qualidade e possibilidade de se tornarem referência para uma democracia real.

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PARTICIPAÇÃO QUE NÃO CHEGA ÀS BASES
Leda M. B. Castro
Consultora no estado de Minas Gerais

Um importante aspecto da vida social de Minas e dos processos de participação levantados pelo projeto Mapas foi a questão regional. Percebe-se um sentimento de que “Minas são muitas e o que é feito em Belo Horizonte não costuma ser muito estadual, acaba sendo mais focado na capital”. A incorporação ou não da dimensão regional constitui um marco de distinção entre iniciativas de participação social com maior ou menor impacto ou densidade social. A ausência de número mais significativo de entidades regionais ou do interior foi uma das lacunas apontadas por várias pessoas com relação ao processo da consulta popular para o PPA em Minas. Já a política de descentralização e regionalização da representação da sociedade civil no Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional do estado (Consea/MG), implantada a partir de 2001, deu novo fôlego a uma experiência de participação social em torno da questão, que vinha se desenvolvendo desde 1999. As entrevistas apontam como iniciativa mais relevante do Consea/MG a criação do Programa Mutirão pela Segurança Alimentar e Nutricional (Prosan). Gerenciado pela Cáritas regional, representou uma experiência concreta de descentralização da alocação de recursos públicos e de empoderamento da sociedade civil. A avaliação final do programa mostrou a importância de uma boa organização local/regional para o desenvolvimento de projetos realmente participativos. No estado, não existem grandes organizações, como acontece no eixo Rio–São Paulo. O poder de influência das ONGs mineiras se dá mais pelo peso numérico, atuando em temas específicos, dispersas em vários municípios, do que pelo papel político de algumas poucas entidades de caráter mais geral. Por todo o estado, há centenas de pequenas organizações sem identidade institucional clara ou visibilidade na mídia, que estão lutando de modo firme e inovador em torno de questões específicas: meio ambiente, reflorestamento, acesso à terra, apoio à pequena produção rural etc. A relevância desses movimentos e organizações locais pouco estruturados é exatamente a de exemplificar o exercício autônomo da cidadania por grupos populares, por pessoas comuns, mantendo viva a possibilidade democrática no país. As principais linhas de tensão social em Minas hoje são balizadas pela situação nacional, refletindo problemas estruturais de nossa sociedade, de natureza socioeconômica e política. No campo socioeconômico, os pontos mais centrais derivam da política de estabilidade macroeconômica. São questões que aparecem como prioridade para setores exportadores em detrimento de atividades voltadas para o mercado interno e de questões como exacerbação de conflitos ambientais e pela terra, explosão da problemática urbana, maior ainda do que a problemática rural, e outras mais visíveis como pobreza, desemprego e violência crescentes. No campo político democrático, o grande desafio da sociedade brasileira é superar a enorme carência de garantias cotidianas dos direitos individuais e coletivos definidos pela Constituição. O Estado que existe no Brasil não foi construído ao longo da nossa história para beneficiar 100% da população, mas só 20%,

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25% de pessoas privilegiadas. A burocracia é uma barreira que filtra e bloqueia o funcionamento da máquina pública em benefício das camadas pobres. Com as “reformas” da última década, o Estado, em todos as suas esferas, vem minguando ainda mais, terceirizando serviços e ações públicas. Da pesquisa feita em Minas, emergiu um paradoxo: a expansão da sociedade civil, com uma multiplicidade de organizações, associações, conselhos, fóruns, articulações – abrangendo um leque de temas, de interesses e lutas por direitos –, tem tido impacto pequeno na agenda efetiva dos poderes públicos. Parece acontecer algo como muita “organização”, baixa “mobilização”, muitas “entidades” com pouca “densidade” ou “capilaridade” social. As entidades têm quase sempre as mesmas lideranças. É como se essa ‘organização’ se mantivesse na superfície do tecido social, não chegando às bases, não impregnando os indivíduos, seus valores, sua conduta. E não levando a um novo modo de fazer política e de regular a ação do Estado.

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ACOLHIMENTO SELETIVO DE PROPOSTAS
Carlos Tautz
Consultor nos estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo

A proposta de realização da Conferência Nacional de Meio Ambiente que orientasse o poder público federal na execução de políticas públicas tem suas origens nas discussões há anos realizadas pela Secretaria Nacional de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (Semads) do Partido dos Trabalhadores (PT). Também consta do programa de governo de Lula para a área do meio ambiente, redigida e subscrita por ambientalistas do partido em ampla cooperação com dezenas de representantes de movimentos sociais e organizações não-governamentais brasileiras. A conferência foi realizada de 28 a 30 de novembro de 2003, na Universidade de Brasília (UnB), objetivando a coleta de informações para subsidiar a elaboração de políticas públicas. Diferentemente da conferência de segurança alimentar e nutricional, a do meio ambiente não necessariamente desaguaria em espaço institucional definidor de políticas. No fundo, constituiu-se em instrumento de auscultação da sociedade, de levantamentos de dados que o aparato estatal não conseguiria produzir, em uma ágora de proposições de saídas para as várias crises socioambientais por que passa o Brasil. A construção desse processo teve como grande fiador a figura da ministra Marina Silva. Representante histórica do movimento socioambientalistabrasileiro, herdeira simbólica do legado de Chico Mendes, sua figura foi a garantia que boa parte das organizações participantes tiveram de que o processo se constituía em novo modo de elaboração de políticas públicas e de que seriam consideradas todas as posições que compõem a miríade conhecida por movimento ambientalista brasileiro. O Ministério do Meio Ambiente (MMA) colocou toda sua parca infra-estrutura administrativa nesse processo ao longo de quase seis meses. Coube ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) a tarefa de convidar lideranças socioambientais locais e governos estaduais para organizar os encontros regionalmente. As conferências regionais/estaduais produziam, cada uma, um documento enviado à instância nacional. O papel coordenador da conferência nacional adquiriu, na maior parte do tempo, um caráter mais administrativo, organizativo, foi propositivo apenas no início do processo, quando elaborou os temas para debate e a tese-guia. Do total de delegados e delegadas eleitos para o encontro nacional, 33% eram representantes das esferas governamentais municipal, estadual, distrital e federal; 41% de movimentos sociais, populações tradicionais (indígenas, quilombolas e ribeirinhos) e ONGs ambientalistas; 19% de universidades, centros de pesquisa e conselhos profissionais; e 7% do setor produtivo. O próprio MMA surpreendeuse com a eleição de 68 delegados e delegadas do setor da juventude. Essa estratificação deixa claro que a conferência conseguiu abarcar público muito heterogêneo em sua composição, origem e proposta de atuação socioambiental. A cota mínima de participação de mulheres (30%) foi plenamente alcançada. Segundo o MMA, do conjunto eleito, 576 eram homens e 336 mulheres. No entanto, o momento político em que a conferência se realizou era outro. As divergências impostas pela necessidade pragmática de um governo central que

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se dedica à estabilização financeira – tarefa para a qual depende do apoio dos governos estaduais que controlam suas bancadas no Congresso Nacional – levaram o governo federal a contemporizar com várias posições defendidas por governadores(as) que entraram em choque direto com a ação da maior parte das organizações envolvidas no processo. Fruto da aproximação histórica de Marina Silva e de movimentos e redes em educação ambiental, também foi convocada a I Conferência Nacional InfantoJuvenil pelo Meio Ambiente, que reuniu mais de 5,2 milhões de pessoas, entre estudantes, professores e professoras e a comunidade, em cerca de 15 mil conferências nas escolas de ensino fundamental de todo o país – uma média de público de 360 pessoas por escola. Foram 380 delegados e delegadas entre 11 e 15 anos de idade, sendo 14 jovens por estado – à exceção de Pernambuco, com oito delegados e delegadas. A distribuição foi a seguinte: 4% de professores(as); 15% de estudantes de ensino médio; 15% de estudantes de 1ª a 4ª série; 15% de integrantes da comunidade; e 51% de estudantes de 5ª a 8ª série. A tese-guia foi proposta pelo corpo técnico do MMA e consultorias contratadas em torno de seis megatemas que, teoricamente, abarcariam a totalidade das questões que precisariam ser enfrentadas na busca de um desenvolvimento nacional assentado sobre bases sustentáveis social e ambientalmente. Os temas foram: recursos hídricos; biodiversidade e espaços territoriais especialmente protegidos (unidades de conservação, áreas de proteção ambiental, reservas e parques); infraestrutura: energia e transportes; agricultura, pecuária, recursos pesqueiros e florestais; mudanças climáticas; e meio ambiente urbano. Pelo menos 25 das 27 conferências estaduais aprovaram moções que preconizavam restrições à utilização dos organismos geneticamente modificados (OGMs) e, em especial, críticas às seguidas liberações, por parte do Executivo federal, da safra gaúcha contaminada por soja transgênica. Uma moção-síntese de condenação aos transgênicos foi apresentada e aprovada na conferência nacional em contraponto incisivo à política oficial. Outra questão que gerou mobilizações de pelo menos cinco dos mais populosos estados brasileiros de três regiões, que recolheu amplo apoio de diversos movimentos socioambientalistas, como foi o caso do estímulo governamental às monoculturas do pínus e do eucalipto para produção de celulose. A pergunta intrínseca que os movimentos sociais fizeram na conferência, sob a forma de propostas e de moções foi: “qual é o modelo de desenvolvimento que se propõe para o Brasil?”. Afinal, indagaram os(as) representantes dos movimentos, a opção estratégica do governo pelo negócio agrícola de exportação significa colocar em segundo plano as reivindicações dos movimentos sociais e incentivar monoculturas em larga escala com venda prioritária aos mercados internacionais, por ora em cotação alta? Em fevereiro de 2004, o governo anunciou um Plano Nacional de Florestas, mas os setores ambientalistas defendem que monocultura de pínus e de eucalipto não é floresta. O plano estava em fase final de gestação no período de realização do encontro e previa transformar a monocultura em iniciativa de governo, envolvendo os ministérios da Agricultura, da Indústria e do Desenvolvimento e do Meio Ambiente. Temas como esses lideraram as atenções dos movimentos em quase todos os estados, mas não conseguiram romper com o isolamento temático que caracterizou

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as participações dos diversos atores. Cada um deles dedicou-se prioritariamente a interferir no debate em sua área específica de competência: quem era originário de questões urbanas, por exemplo, dedicou-se a elas em todo o processo. O mesmo se repetiu com os demais temas, exceto o das mudanças climáticas, que, pela sua própria natureza, exigiu uma intervenção sistêmica que incorporasse as diversas interfaces do assunto. Até abril de 2004, as entidades que participaram da conferência nacional ainda não haviam recebido informações a respeito de processos de acompanhamento da implantação das propostas formuladas no encontro e entregues ao poder público. Estava prevista apenas a divulgação de um CD com as deliberações do evento. Há, entretanto, um claro sentimento entre as entidades que tomaram parte do processo de que houve um acolhimento seletivo das propostas formuladas. Todas as que convergiam com a proposta clássica de desenvolvimento da política econômica em vigor, ao que parece, seriam acolhidas. Mas aquelas que se chocavam com as diretrizes gerais da política econômica – como o estímulo às monoculturas da soja, das espécies celulósicas e da criação de gado – continuariam a ser estimuladas pelo governo, a despeito dos impactos sociais e ambientais que viessem a causar.

UM PROJETO

APOIO

RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Crônicas 2003

SUMÁRIO

Sonhar, mas um sonho possível

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Cândido Grzybowski
O encontro do Brasil consigo mesmo 05

Cândido Grzybowski
Fome de cidadania 07

Cândido Grzybowski
Segurança: um direito a ser conquistado 09

Cândido Grzybowski
O Brasil que a América do Sul precisa 11

Cândido Grzybowski
Trabalho e cidadania 13

Cândido Grzybowski
Uma vida entre sobras e migalhas 15

Cândido Grzybowski
Uma agenda pós-neoliberalismo 17

Cândido Grzybowski
O PPA e a retomada do crescimento 20

Cândido Grzybowski
Quando privilégios se confundem com direitos 22

Cândido Grzybowski
A participação pode fazer enorme diferença 24

Cândido Grzybowski
O IDH e o novo mapa do mundo 26

Cândido Grzybowski
O que diria o Betinho do momento? 28

Cândido Grzybowski
Democracia, sociedade civil e política na América Latina – notas para um debate 30

Cândido Grzybowski
O calcanhar de Aquiles do governo Lula 50

Cândido Grzybowski

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SONHAR, MAS UM SONHO POSSÍVEL
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Depois de sonhar o impossível, de lutar sem ceder, de vencer o inimigo invencível e negar ao invés de ceder – desculpem-me a liberdade poética na versão particular da bela canção –, chegou a hora de viver e cantar o Brasil possível. Começar o ano assim, tendo aquela alegria e sentindo o nó na garganta como milhões ao ver Lula tomar posse na presidência. É como celebrar o começo de uma nova era. E ela será, sem dúvida, porque o clima de esperança, que está no ar neste “reencontro do Brasil consigo mesmo” (Lula, no discurso de posse), nos permitirá superar o secular divórcio entre economia e sociedade, entre o desenvolvimento do país e seu próprio povo. As adversidades são muitas, mas assim mesmo existem condições para a almejada mudança. Criar a vontade política para promover as mudanças nas condições históricas do Brasil de hoje já é um feito fundamental. Vontade que se exprime em apostar na radicalidade do processo democrático, e não das rupturas pela força. O pacto social, talvez a palavra mais ouvida desde a vitória eleitoral e nestes dias de ritual de transmissão de cargos políticos, foi a condição indispensável para Lula chegar lá. No entanto, pacto social nas democracias é pacto de incerteza, algo que só existe se renovado no dia-a-dia, na negociação política em torno a objetivos estratégicos comuns. O Governo Lula exprime uma vontade política de “esquerda-centro”. Parece estranho, mas é isso mesmo, e não centro-esquerda. Precisamos ir inventando uma nova linguagem política, conceitos, para dar conta dos novos tempos. Tratase de agenda de esquerda com visão democrática radical: solidariedade, justiça social, participação libertária, sustentabilidade no uso dos recursos e bens comuns. É a agenda de esquerda num quadro possível de aliança com o centro para imprimir um novo rumo ao desenvolvimento do Brasil. Isto é o novo. Ou alguém duvida? No complexo quadro de classes, forças e interesses sociais no Brasil de hoje é um grande feito, uma enorme novidade, trazer o centro para uma outra aliança política que não o toma-lá-dá-cá das oligarquias. Que vai ser difícil a gestão do pacto entre esquerda e centro ninguém duvida, inclusive porque todos e todas precisamos aprender a fazer isso. Essa base política, prenhe de contradições, não me espanta. Espero que atravessemos o mar revolto no horizonte de 2003 mais fortalecidos(as), com o Conselho Econômico e Social funcionando e a cidadania alerta, além de um Congresso à altura da oportunidade histórica de ser grande e generoso. A equipe que o Lula montou parece adequada para dirigir o barco no rumo que a vontade popular traçou. O resto é conosco. Por isto, volto ao sonho possível. Betinho, como um verdadeiro visionário político, dizia que a gente precisa sonhar grande para fazer grandes coisas. Grande para ele era o limite do possível; para muitos(as), já o impossível. O possível grande no Brasil Lula da Silva é:

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:.: todo mundo comer segundo a sua fome, de preferência realizar o sonho de “um bife a cavalo com batatas fritas” ao menos uma vez por semana; :.: todas as famílias de trabalhadores(as) rurais que desejam um pedaço de chão estarem assentadas, colhendo e vivendo de sua colheita, e não mais obrigadas a acampar sob lonas de plástico; :.: toda brasileira e todo brasileiro adulto(a) que deseja trabalhar e viver do seu trabalho, com renda monetária condizente, dignidade humana e proteção social, na forma que achar mais adequada, tenha realizado esse direito; :.: nenhuma criança sendo obrigada a trabalhar e nem a se prostituir, tendo o direito de viver o seu tempo de sonho que são a infância e adolescência; :.: todas as nossas crianças na escola, sonhando e aprendendo, lendo e escrevendo, dançando, representando e fazendo esporte, como é próprio de crianças; :.: todos e todas os(as) jovens, que assim aspiram, tenham realizando o seu sonho de um curso universitário; :.: todas as nossas avós e nossos avôs sendo respeitados(as) em sua idade e sabedoria, merecedores(as) de carinho e atenção, além de oportunidades para uma vida ativa e feliz; :.: todos e todas tendo acesso ao atendimento de saúde, sem distinção de classe, renda ou qualquer outro critério, que não o do direito igual à saúde e à vida longa com alegria; :.: a segurança pública sendo afirmada como um direito de liberdade, de ir e vir, de viver em paz e dignidade, sem privilégios ou cidades partidas, sem violência e balas perdidas; :.: o Brasil, todas e todos nós, seus(suas) habitantes, reconhecendo que o racismo está incrustado em nossa alma e que, por mais difícil que seja, o reencontro consigo mesmo(a) só será possível na igualdade com diversidade de cor de pele, de etnias, de culturas, de tradições, de fés, celebrando a nossa capacidade e fortaleza como povo de múltipla formação; :.: cada um e cada uma feliz em sua casa, por mais modesta que seja, mas sua, com cama, mesa, cadeira, acesso à água, luz, esgoto e transporte decente próximo; :.: os(as) empresários(as) finalmente sendo responsáveis socialmente, não tratando mais o Brasil e seu povo como um território e uma população a espoliar, mas como sendo os(as) empreendedores(as) de um desenvolvimento democrático e sustentável para todas e todos os(as) brasileiros(as), investindo no país para além de seus negócios; :.: o mercado não mais sendo a referência suprema e nem os índices financeiros e econômicos, como termômetros técnicos, serem mais do que coisa de especialistas, sem maior interesse para a cidadania feliz do Brasil; :.: o direito de todas e todos serem simplesmente felizes. E muito mais. O possível é feito dessas coisas simples e fundamentais ao mesmo tempo. A revolução está em tudo acontecer simultaneamente, em sua normalidade de padrão igual de cidadania, para todo o povo brasileiro. Isso será o começo, insisto, o começo radical de uma nova era. Agora, ela acontecerá se fizermos nossa parte a dermos uma mãozinha ao Lula. Afinal, “quem sabe faz a hora, não espera acontecer”.

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O ENCONTRO DO BRASIL CONSIGO MESMO
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Em sua segunda semana de governo, lá foi Lula arrastando os(as) seus(suas) ministros(as) simplesmente para ver brasileiras e brasileiros que convivem conosco, mas lhe negamos o direito de fazer parte. É gente que está aí, mas como se estivesse na sombra. São milhões, e formam a base da sociedade brasileira, mas os(as) consideramos periferia, na cidade e no campo. O país que ajudam a construir os(as) exclui. Por isso, o gesto do Presidente Lula é um marco político e histórico. Ao menos, demonstra a vontade de pôr o governo a funcionar para que o Brasil possa encontrar-se consigo mesmo. A viagem foi um ato simbólico. Mas que simbolismo! Lula representa a possibilidade histórica de romper uma lógica de desencontro entre povo e nação, entre nós, entre sociedade e poder, entre o bem-estar da gente e o desenvolvimento do Brasil. Afirmar isso com gestos no início do governo é como reafirmar uma prioridade política. Trata-se de sinalizar rumos. E nada como tentar reencontrar o perdido, o que foi sempre adiado, deixado para depois e nunca aconteceu. Na verdade, a decisão de Lula de lambuzar – literalmente é isso mesmo – seus(suas) ministros(as) com a realidade viva e vibrante dos(as) que almejam simplesmente os direitos fundamentais de cidadania em nosso país cria um outro clima político. É fundamentalmente um convite para redescobrir e repensar o Brasil. Aliás, nós todos e todas devemos fazer a nossa viagem aos fundões sociais do Brasil. Chega de isolar-nos, proteger-nos, fechar portas e condomínios, contratar polícias privadas. Precisamos inverter o caminho que nos levou a construir cidades partidas e territórios segregados, zonas de ricos e pobres, de luxo e de favela, de casa grande e de senzala, dos(as) que têm quase tudo e dos(as) que nada têm. Isso expressamos ao dar a vitória eleitoral ao Lula. Mas governo é apenas uma frente a gigantesca engenharia social a realizar para que o Brasil seja de todos(as) os(as) brasileiros(as). A parte fundamental nesta tarefa de reencontro do Brasil consigo mesmo cabe a cada um e cada uma, em sua qualidade de cidadão e cidadã, em igualdade de direitos e responsabilidades. E muito, muitíssimo deve ser feito por todos(as) quantos(as) organizam a produção e as relações econômicas em nossa sociedade, para que se instaure uma lógica de desenvolvimento radicalmente democrático e sustentável, de liberdade e participação ativa, de inclusão social, solidariedade e de justiça distribuitiva. No simbolismo de um governo ao encontro de seu povo, para ver a cara, a cor e tamanho da fome e da pobreza, está sinalizado o novo descobrimento que temos que fazer. Precisamos despir-nos de preconceitos e viseiras. Precisamos olhar a realidade e ver o que, se o vimos, não foi com olhos que buscam enxergar a nós mesmos(as), o que fizemos conosco mesmo e das possibilidades de nos refazer como povo. O caminho passa por um grande mutirão que deve começar pela descoberta de nossos valores culturais, da multiplicidade de nossas diversidades. Passa também por um novo pensamento sobre o Brasil. Muito pesquisamos, mas

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com um ótica que não foi da inclusão cidadã. Agora precisamos reavaliar o que e como estudamos a nós mesmos(as). As nossas universidades e nossos centros intelectuais e científicos precisam também ter o Brasil que busca o encontro consigo mesmo como sua referência e agenda. Nossa mídia precisa informar e debater o Brasil das possibilidades contidas no seu lado oculto, excluído. Enfim, é um mutirão político-cultural que somos chamados(as) a fazer nesta hora.

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FOME DE CIDADANIA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Nunca é demais salientar que o Programa Fome Zero do Governo Lula tem o grande mérito de reconhecer e pôr no centro de nosso debate político a fome como uma emergência eticamente inadiável. Com razão, está sendo apresentado como uma marca de mudança nas prioridades do governo que se inicia e de busca de novos rumos para o desenvolvimento do Brasil. A fome é a chaga mais visível da exclusão social e da negação de liberdade e dignidade humanas a milhões de brasileiros e brasileiras. Afinal, nossos(as) famintos(as) são produto da injustiça social, de relações, estruturas e processos que inventamos, e não da escassez. Refundar o Brasil, fazendo o encontro entre povo e nação, entre sociedade e economia, tem como pressuposto básico começar garantindo que os recursos que temos sirvam antes de mais nada para a segurança alimentar de todos(as) os cidadãos e as cidadãs. É o país indo de encontro a si mesmo, como bem disse o presidente Lula em sua posse. A vontade política é clara e poderá gestar um verdadeiro mutirão pela cidadania no qual todos(as), os vários níveis e instâncias do governo, os poderes legislativo e judiciário, as entidades e movimentos da sociedade civil e as empresas, se engajem. Mas será capaz de mudar a lógica férrea da desigualdade e exclusão social entre nós? Em termos simples, como saciar a fome garantindo a inclusão na cidadania econômica, social e cultural? Afinal, é isso que pode tornar um programa emergencial base de uma estratégia de desenvolvimento democrático e sustentável. Precisamos urgentemente tornar o Fome Zero um desafio para a grande política, impedindo que essa oportunidade trazida por Lula para o Brasil se perca nos meandros da gestão do poder e da administração pública. A viagem de Lula e seus(suas) ministros(as) aos “fundões” do Brasil dos(as) famintos(as), pelo seu simbolismo, apontou para a grande política. Mas os cartões-alimentação e os comitês gestores para verificar comprovantes de compras de alimentos assustam pela sua pequenez. Corremos o risco de ver abortado um grande programa e cairmos na vala comum do assistencialismo paternalista. Faltam recursos? Sem dúvida, mas essa escassez foi produzida num quadro em que as prioridades sempre foram exatamente as que geram a situação de fome e exclusão social. Para “libertar” recursos já existentes e dar-lhes nova função vamos precisar de tempo e, sobretudo, temos que avançar no debate da estratégia que dá rumo e legitima as opções de política. Trata-se de ousar, pensar grande para fazer grande, como ensinava Betinho. Neste sentido, surpreende que o Fome Zero não seja a implantação imediata e urgente de uma política universal de renda mínima entre nós, velha bandeira do PT. Pior, parece que se caminha para reeditar formas de distribuição de recursos que até podem saciar imediatamente a fome de quem precisa, mas em pouco ou nada contribuem para o resgate da cidadania dos(as) famintos(as). A forma que está sendo pensada para a distribuição e controle do uso dos cartões-alimentação atrela e limita o(a) receptor(a) do benefício: renda mínima – por mínima que seja

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– é a garantia de um direito de cidadania. O que os(as) formuladores(as) do programa precisam entender é que comer, além de um fato biológico medido pela quantidade e qualidade de alimentos ingeridos, é um fato social, de exercício de dignidade humana, de identidade cultural e de participação na sociedade. Na verdade, num país em que a fome é conseqüência da forma de gestão da relativa abundância, tem-se fome de dignidade e de cidadania, mais além do prato de comida que sacia o estômago. Isso se obtém reconhecendo direitos por trás de cada faminto(a). Poder comprar uma camiseta ou um chinelo de dedo para ser respeitado(a) pode ser tão importante como um prato de feijão com farinha, para colocar as coisas de forma direta e simples. Renda mínima, além de inclusão social, pode ser uma fantástica forma de retomada e redirecionamento do desenvolvimento do Brasil. Produzir alimentos para o mercado local é uma especificidade da agricultura familiar. Incluir famintos(as) no mercado acaba estimulando exatamente o mercado local de alimentos. E fortalecer a agricultura familiar é, ao mesmo tempo, viabilizar um verdadeiro programa de reforma agrária, democratizando o Brasil rural. Renda mínima é também criar mercado para produtos populares, estimulando a sua produção. Gera-se emprego e se distribui renda, num processo virtuoso de estímulo à economia com democratização de oportunidades e distribuição da renda. Precisamos garantir que o Fome Zero seja de fato um marco de virada de rumo do Brasil. Mas, para isso, não podemos encará-lo como apenas um dever da sociedade para com os(as) excluídos(as). O que precisamos é pensar grande para tornar o Fome Zero uma forma de inclusão na cidadania, pois afinal todos e todas ganharemos com a participação de mais de 40 milhões de brasileiros(as) na construção de um Brasil verdadeiro democrático, de bem consigo mesmo.

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SEGURANÇA: UM DIREITO A SER CONQUISTADO
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

No Rio, mais uma vez, estamos diante de um impasse na questão da segurança pública. Não preciso me deter sobre o verdadeiro estado de calamidade em que nos encontramos nesta matéria há já muito tempo. Mas estamos cedendo, cedendo, ao ponto da insegurança ser mais do que um problema de violência pura e simples e virar um clima cultural dominante, algo do cotidiano e que perigosamente toma conta do nosso modo de ser e viver em coletividade. Pensamos e agimos admitindo a insegurança como algo praticamente inevitável. Por isso, vira e mexe, voltamos a pensar, como agora, que a intervenção das Forças Armadas pode ser a solução, de preferência com armamento pesado, dando tiro, matando e tudo mais. Felizmente, parece que até as nossas Forças Armadas estão vacinadas contra tal deturpação de sua função constitucional e treinamento prático. Segurança interna e Forças Armadas lembram um muito triste período da nossa História. Não é agora, quando buscamos consolidar a democracia e radicalizá-la, para que todos os direitos humanos sejam assegurados a todas e todos os(as) brasileiros(as), que vamos cair na armadilha de resolver o direito à segurança pública com Forças Armadas. Não estamos e não queremos estar em “estado de sítio”. Tampouco queremos ficar sob o toque de recolher imposto por criminosos(as). Mas também é inaceitável a truculência assassina de nossos(as) policiais. Ou por acaso alguém no Rio se sente seguro(a) com policiais de metralhadora por perto? Enfim, assim como não dá para esperar que a lógica do terror e da guerra dos fundamentalistas de todo tipo vá construir a paz no mundo, do mesmo modo não dá para esperar da lógica de violência de policiais e narcotraficantes algo mais do que violência e morte, perpetuando o estado de insegurança pública em que vivemos. O nosso Rio, também nesse quesito da segurança, pode ser tomado como a vitrine do Brasil. Estamos caminhando perigosamente para um impasse da própria cidadania e da democracia entre nós. A inexistência de condições de segurança, como um direito republicano básico, põe em xeque a possibilidade de avançarmos na democratização da nossa sociedade, com mais justiça social, liberdade e dignidade humanas para todas e todos. Existem, sem dúvida, as questões estruturais que geram desigualdades e exclusões sociais de todo tipo. Mas como enfrentar as questões estruturais se um direito elementar da cidadania inclusiva é negado de forma tão ampla para grandes contigentes da população? Afinal, como participar sem segurança para ir e vir, sem poder falar, protestar, exigir, sem ser ameaçado(a) pela violência? Existe maior violência e insegurança do que o confisco da própria voz, da lei do silêncio que é imposta e acaba internalizada? Esta já é a situação a que muitos(as) estão condenados(as) em nossos cidades, particularmente nas áreas de favelas. A imprensa em geral e nossas elites governantes, em especial aqui no Rio, tendem a nos fazer crer que o problema da insegurança pode ser resolvido com a ocupação policial e militar das favelas, “guetizando-a”, por assim dizer. As favelas já são guetos sem cidadania, mas quem as gera é a própria cidade e não a

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violência. Aliás, a própria violência não vem das favelas, apenas a população favelada tem menos condições de se defender da violência que a cidade e os(as) criminosos(as) lhe impõem. Ela se gesta em relações, estruturas, processos e políticas de uma sociedade e uma cultura excludentes. Nós, os(as) da “periferia” da orla, não admitimos, mas temos sido coniventes, beneficiários(as) e até financiadores(as) da violência, que se abate tão duramente na outra “periferia”. Importa reconhecer que a insegurança é o outro lado da corrupção que coroe nossas instituições e que acaba exacerbada no caso do aparato público encarregado da segurança. Não pode existir segurança quando a cultura do favor se sobrepõe à cultura de direitos. Segurança, como direito, a gente conquista agindo, reagindo, dizendo “não”, fazendo mudar as políticas. Há uma mudança que precisamos fazer dentro de nós mesmos(as). O cotidiano da violência e da falta de segurança acabem penetrando em nossos corações, nos nossos sentimentos e códigos de conduta, afetando a nossa cultura. Vivemos uma cultura de insegurança, de medo, que acaba dando razão aos(às) que optam pela violência, sejam criminosos(as) ou sejam policiais. Precisamos mudar de mentalidade. Precisamos tornar-nos ativistas da segurança. O maior tecido protetor é a nossa própria cidadania organizada. Organizemo-nos para participar sem medo. Sejamos intolerantes com qualquer tipo de truculência, em qualquer prática, em qualquer situação. Isso vai fazer mover governantes e o aparato de segurança que precisamos.

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O BRASIL QUE A AMÉRICA DO SUL PRECISA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Com o governo Lula, o Brasil tem uma oportunidade ímpar para definições estratégicas de longo alcance na sua relação com os países vizinhos da América do Sul. E isso diz respeito não só ao nosso futuro como brasileiros e brasileiras, mas, ao mesmo tempo, é da maior importância para os diferentes povos sul-americanos. Nesse sentido, é de festejar o fato que Lula, desde a sua vitória eleitoral e agora como governo constituído, esteja dando sinais de construção de uma política totalmente nova nesse campo de nossas relações internacionais. Lembro, em particular, a clara opção por um Mercosul fortalecido, indo até à proposta mais ousada de um parlamento do bloco de países que o constituem, e a iniciativa Amigos da Venezuela, como apoio a uma solução democrática constitucional no conturbado país. Estamos, porém, mergulhados(as) numa nebulosa conjuntura e diante de uma pesada agenda de negociações. Por exemplo, até é difícil imaginar o tamanho do estrago que um ataque dos Estados Unidos ao Iraque pode fazer, não só ao povo iraquiano e a todo o mundo árabe, mas a nós mesmos(as). O encontro do povo brasileiro consigo mesmo através de Lula presidente pode acabar em desencantamento, em oportunidade perdida, dado o tamanho das restrições e limitações externas à uma vontade interna de mudanças que a situação de guerra e crise gera. Ao mesmo tempo, a proposta da Alca (Área do Livre Comércio das Américas), entrando em uma fase decisiva de negociações, pode solapar qualquer projeto que não corresponda à subjugação total do destino de nossos países à hegemonia econômica, tecnológica e comercial, cultural, política e militar norte-americana. Além da Alca, temos as negociações da OMC (Organização Mundial do Comércio), o possível acordo com a União Européia, as possibilidades comerciais com a China e a Índia. Como, com que estratégia enfrentar isso tudo que está diante de nós – e que não depende somente de nós – para avançar ou não? A inclusão de qualquer país no mundo, hoje submetido à lógica da globalização – isto é, de estratégias globais para se viabilizar localmente –, passa necessariamente por relações comerciais. Elas são indispensáveis como condição para o desenvolvimento de uns e outros. Mas estão longe de serem suficientes. Pensar que a forma de inclusão de um país, um povo, depende única e exclusivamente de suas relações econômico-financeiras e comerciais para prosperar é aceitar a lógica dominante que cria exatamente as situações de exclusão e pobreza. Negociar sem condicionalidades todas as propostas comerciais, procurando simplesmente tirar “vantagens” e escolher as mais proveitosas, pode até ser uma boa estratégia comercial, mas não cria desenvolvimento humano sustentável e democracia participativa. Além do fato que as chamadas “vantagens comparativas” serem criações humanas concretas, as vantagens não dão sustentabilidade democrática. Portanto, não podemos entrar em todas as frentes de negociação de forma igual, buscando tirar partido das concessões comerciais que, eventualmente, obtivermos. Precisamos de uma estratégica política, que aponte prioridades para o Brasil. O objetivo a perseguir não são meros ganhos comerciais, mas antes de mais

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nada, o que a negociações podem representar como apoio a nós e nossos(as) parceiros(as) latino-americanos(as) a um desenvolvimento sustentável e democrático. É aí que entra a prioridade política sobre a comercial. E de um ponto de vista político, temos muitas “vantagens comparativas” a criar com nossos vizinhos da América do Sul, países com que compartimos bens naturais, uma unidade cultural e uma História. Portanto, é chegada a hora de nos pensarmos como membros da coletividade latino-americana e, mais particularmente, sul-americana. Claro, com os seus limites e as suas possibilidades. Isso nos dá uma prioridade nas negociações. Não se trata de negar pura simplesmente a Alca, a OMC ou a União Européia. Trata-se de subordinar tais negociações a uma prioridade que começa no Mercosul e com uma perspectiva que seja de integração – não de submissão dos países aos interesses econômicos e políticos dominantes no mundo e nem de dominação do Brasil sobre seus vizinhos. Trata-se de reconhecer e implementar estratégias que apontam para um mundo multipolar, de interdependências solidárias. Diante do desafio de definir e implementar uma agenda de transição pós-neoliberal, o governo Lula pode começar a se perguntar que Brasil a América do Sul precisa. Por aí vamos encontrar respostas que apontam para um Brasil e um América do Sul em processo de refundação democrática, buscando a promoção da maior liberdade e maior dignidade humanas possíveis para seus povos.

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TRABALHO E CIDADANIA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

No Dia do Trabalho, neste primeiro ano do governo Lula, é necessário retomar uma velha discussão sobre a íntima relação entre condições de trabalho e cidadania. Na verdade, em última análise, é da democracia substantiva que se trata, daquela que diz respeito à qualidade das relações sociais que delimitam efetivamente os modos de inclusão ou, dada a nossa situação de pobreza e desigualdade, de enfrentamento da exclusão social a que estão condenados amplos contingentes de nossa população. Aliás, a esperança de mudanças em que se gestou o governo Lula pode se frustrar totalmente se o centro da agenda, tanto no debate público como das reformas constitucionais, das prioridades orçamentárias e das políticas governamentais, não for esta questão. O novo contrato social, republicano e democrático, apontando para o desenvolvimento econômico participativo e sustentável, só vai emergir se nos livrarmos do legado da “ditadura do mercado”, que aprisiona as concepções e opções de política e nossas próprias mentes. Falar em cidadania é referir-se a direitos iguais na diversidade de mulheres e homens, negros(as), pardos(as) e brancos(as), adultos(as), velhos(as) e jovens. Ver o trabalho que cada uma ou cada um exerce à luz dos direitos de cidadania é avaliar até que ponto, por causa do tipo de trabalho ou por mesmo por falta de trabalho, a própria condição de igualdade de cidadania não é negada. Trazer a questão da cidadania ligada ao trabalho ao centro da agenda é a forma de romper com a lógica que divorcia economia e sociedade, produção e gente, crescimento econômico e igualdade social e cultural, política econômica e política social, poder e ética, cujo resultado já conhecemos e sentimos na própria pele. Ao mesmo tempo, a conquista da cidadania no trabalho e pelo trabalho delimita prioridades da própria refundação de um projeto de Brasil, agora que povo e nação se reencontram com Lula presidente. Assim, no Dia do Trabalho não é demais lembrar que o direito ao trabalho está longe de ser assegurado a todas e todos os(as) brasileiros(as). Basta lembrar os(as) milhões de condenados e condenadas ao desemprego e ao subemprego. Isso sem contar que, ao mesmo tempo, temos ainda trabalho escravo e trabalho infantil. Gerar empregos abundantes e de qualidade é uma prioridade absoluta. Parece óbvio, mas quais são os sinais que caminhamos para isso? Radicalizar as políticas de combate ao trabalho escravo e de erradicação do trabalho infantil é indispensável e sente-se disposição para isso. E o que dizer de todos aqueles e aquelas que estão excluídos(as), têm a sua própria dignidade humana e auto estima afetadas por não conseguirem acesso a um emprego ou a recursos produtivos? Não há cidadania possível para aquelas e aqueles que, em idade produtiva, sobraram, são demais. Mesmo a cidadania dos(as) que trabalham deixa de ser cidadania, pois soa como privilégio em meio à exclusão. Não será o programa de Fome Zero, urgente e indispensável também, que irá inverter isso. Como imperativo ético e político, toda a política do governo deve visar a criação imediata de um processo virtuoso de geração de emprego e renda. Está difícil por causa a “fragilidade”

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macroeconômica herdada? Sem dúvida! Então, iniciemos logo e seriamente, sem escamotear e sem delongas, um verdadeiro mutirão de debate e concertação sobre o que e como fazer para termos um Brasil de liberdade e dignidade humana para todos(as). Afinal, podemos até superar a crise, mas e daí? Passamos décadas esperando dias melhores. Estes se fazem no aqui e agora, transformando sonhos em propostas possíveis. Já sabemos como fazer reforma agrária, como se gera emprego apoiando pequenas iniciativas, como condicionar financiamentos para que grandes empreendimentos sejam socialmente responsáveis. O que falta? Nosso debate está tomado no momento pela reforma da Previdência. O problema é seu déficit estrutural e as enormes desigualdades que contém, devido a privilégios, vistos por muitos(as) como direitos adquiridos. A reforma é uma necessidade. Mas é algo insuficiente para dar o tom e rumo do novo governo. Por melhor que finalmente seja, ela não vai gerar o novo. Vai impedir que se avolume um problema que poderá afetar os direitos futuros ligados ao trabalho – a aposentadoria não é outra coisa – mas não necessariamente vai garantir direitos dos(as) que não os têm no presente. A bem da verdade, um aspecto importante da reforma tem a ver com a criação de facilidades de inclusão no sistema de previdência social do enorme contingente dos(as) que se engajam como autônomos(as) ou na informalidade. Algo muito importante. Mas ainda não estamos falando da cidadania substantiva dos que não conseguem acesso a condições de trabalho que assegurem direitos básicos hoje. Aí, as reformas que precisamos dizem respeito a todo um arcabouço de políticas sociais e econômicas capazes de gerar desenvolvimento econômico que tenha como premissa o desenvolvimento humano, democrático e sustentável. Enfim, transformemos o Dia de Trabalho deste ano em um marco do novo Brasil, com vontade de estar de bem com o seu povo. Não tenhamos medo de discutir até exaustão as possibilidades e apostemos nelas. Afinal, se o poder dos mercados é real e temível, nada como a determinação de uma esmagadora maioria que deu uma folgada maioria para Lula tomar a direção da cidadania. Ou seja, com Lula, queremos um Brasil que se funda no resgate da dignidade de trabalhar e ter trabalho, de fazer parte, ser incluído(a) e sentir-se construindo a própria vida e, com ela, a sociedade de que fazemos parte. Exerçamos nosso poder de cidadania para se contrapor aos mercados e garantir isso.

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UMA VIDA ENTRE SOBRAS E MIGALHAS
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Poderia ter sido num grotão perdido deste nosso Brasil. Aliás, são muitos(as) os(as) que pensam que algo parecido a gente só vê num lugar esquecido, longe de tudo. Mas não, foi logo ali, há algumas centenas de metros do Carrefour da Tijuca, no Morro do Borel, Rio de Janeiro. Por mais que façamos vistas grossas, o Brasil profundo, da miséria extrema, está aqui ao nosso lado. Ele é feito de restos e fragmentos que deixamos aos(às) excluídos(as), condenados(as) a viver na mais absoluta falta de segurança. Maria Dolores Gomes Carvalho vive ali teimosamente, resistindo. É emocionante vê-la, desde o primeiro momento, com sua postura altiva em meio à miséria, aos 56 anos. O seu pedaço de casa me lembrou os casebres improvisados das pescarias à beira-rio com meus irmãos. Só que nós não moramos em casebres, lá passamos poucos dias de aventura e, além do mais, cercados de abundância de comida, bebida, roupas e facilidades da vida moderna, como costumam ser as pescarias. A casa de Maria Dolores é um conjunto ordenado feito de fragmentos, onde ela vive depois de 29 anos. Espremida entre outras casas de favela, no meio do Morro do Borel, a casa tem um cômodo dividido em dois por armários velhos. Na frente à cozinha, no fundo a cama onde ela dorme com a filha adotiva de seis anos. O teto só protege mesmo a cama, pois, em dia de chuva, entra água por todos os lados. Uma das paredes é um tapume, com um buraco que serve como janela e dá de cara a um depósito de lixo. A outra parede é de alvenaria. Aí ficam mais dois cômodos, onde vive o filho mais novo, ainda estudando, e a filha com dois netos de Maria Dolores. Tudo feito com paciência e solidariedade, do padre, das igrejas, dos(as) vizinhos(as), de filhos(as) e amigos(as). O desejo de Maria Dolores é ver a sua casa sem as goteiras da chuva, que alagam o chão de sua casa, e ter um banheiro. Por enquanto, uma torneira garante o acesso à água potável. É incrível como nosso lixo de velhos equipamentos e objetos pode virar utilidade nas mãos de excluídos. A velha geladeira com porta amarrada, o fogão, a pequena TV em preto e branco, os restos de fios emendados que formam a instalação elétrica, tudo em sua precariedade continua servindo. Estive na casa de Maria Dolores com os responsáveis pela revista Democracia Viva, editada pelo Ibase. Fomos entrevistá-la para o número temático sobre segurança alimentar. Queríamos saber como pessoas como ela fazem para se alimentar, as estratégias que adotam, a fome que passam. Ao longo da entrevista, fomos sendo introduzidos(as) numa história de vida toda ela de luta contra a insegurança. Maria Dolores estudou até o quarto ano. Aos dez anos, começou a trabalhar como doméstica. Teve cinco filhos, o primeiro aos 16 anos. O marido faleceu e ela virou o esteio da família. Depois de 20 anos como doméstica de uma mesma casa, perdeu o emprego e tudo. Aliás, nunca recebeu um direito trabalhista. Carteira assinada, só dois meses numa pequena confecção, lá nos idos do tempo do Cruzado, em 1988. A sua vida foi sendo construída com pertinência, com bicos daqui e dali e muita solidariedade. Apesar de nunca ter sido beneficiária de cestas básicas, cupões

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ou cartões, esquecida como muitos(as) pelas tais políticas assistenciais focalizadas, Maria Dolores afirma que sempre teve o que comer. Pode faltar de manhã, mas algo chega para comer à tarde, pela mão de alguém. Há um tecido protetor nas áreas pobres, feito por eles(as) mesmos, tecido que explica a generosidade como a dela que, na mais absoluta carência, adotou a pequena Ianca, sem mãe, aos dois meses de idade. A questão central para ela, a base de sua inclusão social e de sua visão da dignidade humana, se resume no emprego. Ter emprego, “até de R$ 100,00”, é o que dá segurança para Maria Dolores. Ela não quer cesta básica ou coisa que o valha. Quer emprego e respeito que a renda assim recebida dá. Isso num contexto de absoluta insegurança no hoje, no amanhã, no depois. Nunca é demais lembrar que, além da falta de tudo na vida cotidiana de Maria Dolores, faltam direitos republicanos básicos no Morro do Borel. Ainda na semana passada, numa suposta ação contra os(as) traficantes, a polícia baleou cinco jovens, com quatro mortos(as), um deles afilhado de Maria Dolores. A manifestação de protesto da comunidade ao menos levou à troca do comandante do batalhão da PM. É, sem dúvida, impactante o papo com Maria Dolores, falando com emoção e dignidade de sua vida de lutas contra as inseguranças. Ela, como tantos e tantos outros e outras, tem hoje uma esperança firme na mudança. Ainda ecoa forte para ela a mensagem de Lula e sua confiança é total. Saberemos mudar o quadro de injustiças que aí está?

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UMA AGENDA PÓS-NEOLIBERALISMO
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Os dias vão passando e logo entraremos no sexto mês do governo Lula. Daqui, dali e de quase todo lugar, num crescendo, estão surgindo vozes críticas ou sinais de insatisfação. Também sinto que a minha paciência está diminuindo a cada dia, pois pensei que as mudanças seriam mais rápidas, ou ao menos mais claras, tipo canteiro de obras de metrô no centro da cidade, com demolições e estacas sendo fincadas a olhos vistos, dia e noite. Mas, parece que não é assim. Qual será a dose de paciência não sei. Afinal, já está bem próxima a celebração de 20 anos das Diretas Já e passa dia, passa mês, passa ano e... Parece campeonato sem vencedor. O motivo principal das críticas é a política macroeconômica, com um foco no Banco Central e nas taxas de juros. O próprio debate sobre as reformas da Previdência e Tributária tende a ser marcado pelos parâmetros com que é vista a política macroeconômica até aqui seguida. É como se o governo se resumisse a isso. Pior, é como se a transição para o após, a mudança que o Brasil precisa e que viu em Lula Presidente um condutor, se resumisse a inverter sinais, com as mesmas políticas e mesmas prioridades. Sei que é difícil, mas me recuso a pensar assim. Aliás, apesar de uma militância constante contra o neoliberalismo, em sua ascensão nos 80, auge nos 90 e crise neste começo do século 21, me surpreendo também olhando índices de bolsas e riscos, juros e taxas de câmbio, desempenho das exportações e níveis de superávit fiscal, como indicadores supremos da bonança ou do possível desastre. Pois, pois, pois, diriam os(as) patrícios(as), não é contra a centralidade dos tais mercados que estamos lutando? Se a mídia adota e defende um tal ponto de vista, o problema é, em primeiro lugar, dela. Mas se nós caímos nesta, aí estaremos perdidos(as). Ainda mais num momento em que a transição para um outro modo de ver e fazer é possível. Então, o que tem que mudar e aquilo que temos que cobrar de Lula e seu governo é uma nova agenda, livre dos grilhões que aprisionam o projeto de um Brasil democrático e sustentável para os(as) brasileiros(as), tanto daqueles(as) ideológicos(as) do neoliberalismo que tudo resumem ao centralismo do mercado, como os(as) políticos(as) que defendem apenas o crescimento econômico mesmo selvagem e concentrador como conhecemos no passado. Quando consigo pensar assim – insisto, é difícil e muitas coisas do governo não ajudam – até renovo a esperança. A agenda deve ser, em termos curtos e grossos, a radicalização da democracia. Superar o neoliberalismo é por democracia substantiva em seu lugar, ponto! Trata-se de democracia como modelo de desenvolvimento. Aliás, diga-se de passagem, algo esquecido. Precisamos voltar a pensar, debater, propor, criar condições de desenvolvimento econômico democrático e sustentável, como alternativa à única opção pelo mercado a qualquer custo da visão e prática do neoliberalismo Aceito o princípio, trata-se de trabalhar numa agenda prática de três eixos principais: 1. A participação como fundamento e modo de fazer o desenvolvimento. O desenvolvimento não depende só do mercado, da lei do(a) mais forte, mais eficiente, mais produtivo(a) em termos econômicos. O desenvolvimento é, antes de

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tudo, um projeto. Trata-se de definir o que queremos para nós e nossos(as) filhos(as), pactuar entre nós mesmos(as), concertar o tipo de sociedade, economia e Estado que queremos. Certo, não estamos partindo do nada. Mas estamos de acordo que isso vem antes, que se trata de incluir todas e todos, dar voz e vez a cada uma e cada um, contar com a sua plena participação? Parece simples. Na diversidade do que somos, estamos conseguindo exprimir o que necessitamos e o Brasil que queremos? O modo de fazer é mais que um enfeite. Estamos diante de uma verdadeira revolução de prioridades no fazer ao aceitar que o fundamento do desenvolvimento só pode ser a cidadania. Devo reconhecer que até aqui Lula me vem surpreendendo neste aspecto. Estamos, sem nenhuma dúvida, diante de um governo que leva a participação a sério. Saberemos traduzir isto em um agenda coletiva de desenvolvimento? Isso, devemos reconhecer, que agora depende mais de nós do que do governo. Portanto, até aqui, a primeira condição para a transição está satisfeita. 2. Um modo de produção com acesso democrático aos recursos e riquezas produzidas. Não se trata de negar que baixar juros e a mudança na parafernália de medidas econômico-financeiras ao alcance do Ministério da Fazenda e Banco Central são condições necessárias para uma economia saudável. Mas não são suficientes para democratizar tal economia, o que almejamos. Precisamos de uma definição de prioridades de investimento, de democratização no acesso a recursos produtivos, de desenvolvimento e difusão tecnológica, de políticas distributivas, que funcionem como verdadeiros indutores do desenvolvimento virtuoso com inclusão e distribuição de renda. O Brasil não pode mais crescer contra a sua população e saqueando os seus próprios recursos naturais. Tratase de negar as prioridades econômicas definidas em si mesmas, incorporando parâmetros éticos e de solidariedade ao lado da eficiência e produtividade como bases de uma economia saudável. Novamente, a participação política, contando com o empoderamento dos(as) até aqui excluídos(as), é condição para pensar um novo modo de produção e distribuição das riquezas, como elemento fundamental de um agenda pós neoliberal para o Brasil. Neste aspecto, o governo Lula ainda não vem emitindo sinais claros dos rumos a seguir. 3. Uma inserção soberana nas relações internacionais. Outro vetor da agenda de transição com radicalização da democracia é redefinir o modo de nossa inclusão no mundo. Não podemos esquecer de nossa responsabilidade, em particular na América Latina e África. Não se trata de hegemonia, mas de relações históricas, possibilidades e expectativas, especialmente em relação ao ascendente movimento da cidadania planetária. O Brasil é visto como ponta de lança de um outro mundo por fazer, multipolar e diverso. Isso implica em pensar interdependências, em afirmação de soberania com condicionalidades concertadas, em um sistema multilateral democrático e forte. Mais além do acesso a mercado, trata-se de priorizar a garantia de um sistema mundial em que todos os direitos humanos alcancem todos os seres humanos. A agenda humana, acima da agenda econômica e dos mercados. Neste particular, Lula vem imprimindo uma nova marca. É claro que o Brasil não busca ser simplesmente sócio do pólo dominante do mundo, mas antes expressão legítima dos deixados de fora. É no plano concreto das negociações com América Latina, EUA e Europa que uma agenda nova deve ser construída.

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Evidentemente, são apenas três eixos de uma agenda por construir. Identificálos, livre das viseiras do neoliberalismo e do Consenso de Washington, já é um importante passo para avançar. Preocupo-me, sobretudo, em evitar a onda de pessimismo que teima em tomar conta do país. Basta de derrotas! Vamos à luta! O caminho da participação, mais fundamental, é também o mais aberto.

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O PPA E A RETOMADA DO CRESCIMENTO
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Está em discussão o PPA – Plano Plurianual 2004-2007. Orientação Estratégica de Governo. Um Brasil Para Todos: Crescimento Sustentável, Emprego e Inclusão Social. Trata-se das linhas mestras do que o governo Lula pretende fazer nos próximos anos, para além da tal estabilidade econômica. Estamos diante de uma dupla novidade. Primeiro, são diretrizes que tentam dar corpo à proposta vitoriosa nas eleições presidenciais de 2002. Em segundo lugar, nunca na História do Brasil o governo federal realizou consulta pública dessa envergadura sobre orientação que é de sua competência legítima definir. Vale a pena refletir a respeito de tais iniciativas, indiscutivelmente democráticas e democratizadoras. O PPA sinaliza para a retomada do desenvolvimento do Brasil. Mesmo como intenção, veio em boa hora. O país precisa urgentemente reverter o quadro de deterioração a que as políticas neoliberais o levaram. Para isso Lula foi eleito. Gerar emprego e renda, com justiça social e ambiental, é um imperativo ético e político a que não podemos fugir. O encontro entre povo e nação, que Lula simboliza, pode ser resumido na criação de condições de desenvolvimento econômico democrático e sustentável. Como analista, devo reconhecer que ainda estamos muito longe da definição de uma verdadeira estratégia de desenvolvimento. Em síntese, o PPA aponta o desejável em termos de desenvolvimento, mas pouco, muito pouco, como fazê-lo. Isso, no entanto, não deixa de ser bastante diante do vazio intelectual e político sobre o desenvolvimento que o pensamento e a prática do neoliberalismo legaram ao Brasil e à América Latina. Parece que está soando o momento de retomada de um vigoroso modo de pensar o desenvolvimento, que teve exatamente na América Latina a sua expressão máxima e como um de seus expoentes o grande mestre e pensador Celso Furtado. O PPA e o que ele aponta é um estímulo e espero que inspire nossos(as) intelectuais para ir à luta e nos fazer pensar em como extrair de nossas potencialidades e problemas um modelo virtuoso de desenvolvimento participativo, humanamente justo, ambientalmente sustentável. Como cidadão militante, dirigente de uma ONG como o Ibase, não posso deixar de assinalar as balizas que o PPA finca e os parâmetros que define para o desenvolvimento do Brasil. Em primeiro lugar, reconhece a centralidade do Estado como condutor e indutor do desenvolvimento. Trata-se de um papel ativo em termos macroeconômicos para além de seu atual papel de gestor de taxas de juros e de superávit fiscal ao gosto do mercado. Não é pouco, pois se está negando à mão invisível do mercado e seus(suas) agentes a capacidade de, por si sós, gerarem o desenvolvimento. Aponta-se para a política como condição de construção da sociedade, da sua economia. É o que se espera do governo Lula. Como? Não está claro, mas se aposta no possível que o pacto entre os sujeitos da coletividade – expresso na participação e na correlação de forças políticas no âmbito do Estado – pode gerar como condição de desenvolvimento. Enfim, todas e todos, e não só os(as) mais fortes na esfera do mercado, podemos nos considerar artífices do

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desenvolvimento que o Brasil precisa, que o Brasil quer. Isso se expressa mais claramente, ao longo dos documentos do PPA postos em debate, na idéia da retomada do planejamento participativo como ferramenta fundamental do desenvolvimento. Ainda a respeito dos parâmetros para pensar o desenvolvimento, merece destaque a busca de um modelo de crescimento pelo consumo de massa. Para isso, reconhece-se que vai ser fundamental definir políticas ativas de emprego, de inclusão social e de redistribuição de renda. Está aí o embrião para que sejam resgatadas as políticas sociais, de políticas voltadas para atender carências para políticas estratégicas capazes de qualificar e mudar o próprio desenvolvimento. Só faltou reconhecer que não pode haver verdadeiro desenvolvimento do Brasil sem a garantia de todos os direitos humanos e de cidadania a todas e todos os(as) brasileiros(as). Afinal, a cidadania não é uma decorrência da economia, mas sua verdadeira e única constituinte numa sociedade democrática. Há, sem dúvida, um progresso no PPA, uma quase revolução no modo de pensar. O “social” – um dos mega-objetivos da estratégia – é definido como “eixo do projeto de desenvolvimento”. Não é ainda um imperativo ético do que pode e não pode ser feito, mas já é um grande avanço. A maior crítica que se pode fazer é o limitado do próprio “social” na visão que transparece. Tudo parece ser visto à luz das relações sociais de produção, como se o “social” do Brasil não estivesse profundamente marcado pela cor e etnia, pelas relações de gênero, pela idade e tantas outras relações e situações. Para a cidadania brasileira, o problema não é de uma desigualdade meramente econômica, mas de múltiplas e diversas desigualdades entrelaçadas. Mais importante é o novo modo de ver a dimensão regional – outro mega-objetivo do PPA. Faz-se uma reviravolta quando a questão regional deixa de ser o drama das regiões em si e passa a ser vista como questão a ser enfrentada politicamente para promover a coesão territorial e econômica, com eqüidade social. Também, pela primeira vez, a dimensão ambiental recebe um novo olhar, como possibilidade que temos e como direito a um ambiente saudável de todas e todos, da nossa geração e das gerações futuras. Estava na hora de deixar de pensar a questão ambiental como problema ou condição limitante do desenvolvimento. Finalmente, o PPA sinaliza para a radicalização da democracia como questão chave no desenvolvimento que buscamos. Nesse ponto, quero insistir, está a segunda e, no meu modo de ver, a mais importante novidade do PPA. Digo isto porque estamos saindo de um conjunto de definições e parâmetros e estamos entrando no campo das possibilidades de desenvolvimento. A estratégia de desenvolvimento ainda precisa amadurecer, explicitar-se, revelar a sua consistência e, depois, concretizar-se em programas nos diferentes ministérios. Porém, a proposta do PPA não pede que esperemos pelas definições. Pelo contrário, convida-nos a participar, dada a opção radicalmente democrática do governo Lula no modo de fazer política. Pela primeira vez na História do Brasil, montou-se um amplo processo de consulta pública sobre a obrigação constitucional do governo de apresentar para a nação uma proposta de PPA. Sinceramente, não é pouco, ao menos para quem acredita que o processo como se define é mais importante e qualificador dos resultados do que o resultado em si. Poderemos não avançar muito na definição do Brasil que queremos, mas ao menos não são iluminados(as) ou usurpadores(as) do poder que nos dizem o que é bom e desejável em termos de desenvolvimento. Nós mesmos(as) somos chamados(as) a participar das definições. Vamos à luta; ela vale a pena nem que seja como primeiro passo. Como diz o poeta, caminhos se fazem ao andar.

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QUANDO PRIVILÉGIOS SE CONFUNDEM COM DIREITOS
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

As notícias veiculadas recentemente sobre o MST (Movimento de Trabalhadores Rurais Sem-Terra) dão a clara impressão de que são eles(as) os(as) culpados(as) pela violência no campo. Parece que querem nos fazer esquecer os séculos de latifúndio e do domínio dos(as) donos(as) de gado e gente. É bom lembrar que também o presidente Lula – quando líder sindical – foi considerado perigoso criminoso simplesmente por defender os direitos de trabalhadores e trabalhadoras. Na verdade, movimentos sociais com suas ações participativas diretas – sejam greves nas fábricas ou ocupações de fazendas –, nada mais fazem que forçar o ritmo da democracia. Ou será crime reivindicar o direito a um pedaço de terra? É crime defender a partilha da terra, através de um programa de justiça e solidariedade, como o de reforma agrária? É crime fazer acampamento ao longo da estrada para se fazer notar pelas autoridades? É crime demonstrar com palavras e atos que alguém existe e que para continuar existindo precisa de comida e de terra para trabalhar? Lamentavelmente, estamos em um país onde privilégios se confundem com direitos, onde o poder está acima do direito, onde as elites hereditárias não admitem ser questionadas. Só que esse tempo está chegando ao fim. É triste ver quanto ainda está no coração da sociedade brasileira uma cultura pouco democrática. Falta-nos a consciência da radicalidade dos direitos iguais na diversidade. E aí nossa ainda frágil democracia patina. Diante da menor ameaça aos privilégios estabelecidos, monta-se uma reação orquestrada de defesa da ordem estabelecida, do estado de direito, das leis e até de uma tal “liturgia do poder presidencial”. Que falsidade ver rebaixamento na dignidade de um presidente ao receber amigavelmente lideranças dos(as) sem-terra, mas elogiar bonés, gestos e sorrisos em festa típica de latifundiários(as) e endinheirados(as) do tal agrobusiness. Quer-se dureza do presidente Lula no trato com os(as) herdeiros(as) de séculos de escravidão e miséria, ao mesmo tempo em que se elogia sua capacidade em sorrir para aqueles(as) que se sentem no direito de manter milícias privadas para defender o sacrossanto direito à propriedade privada. É claro que não podemos ignorar a irresponsabilidade que muitas das ações dos(as) sem-terra têm demonstrado. E não devemos jamais aceitar a violência. Ela agride a institucionalidade existente e, pior, leva à destruição e não à construção de justiça social. Mas é óbvio que violência não existe no vácuo. É expressão de relações vigentes, onde a força é a regra. Ou a violência das milícias privadas dos(as) proprietários é vista como legítima? E que dizer das polícias que sempre tendem a estar do lado dos(as) poderosos(as)? E as decisões do Judiciário, que sempre favorecem quem tem poder e não quem tem direitos? Sem dúvida, precisamos desarmar o campo. Mas quem mesmo tem armas? Por que as mortes se contabilizam quase só de um lado? Não sejamos hipócritas. Não se trata de fazer apologia dos(as) sem-terra. Trata-se de pensar na oportunidade que temos de construir um país democrático. Pressões e contrapressões são fundamentos da democracia. Cabe extrair daí compromissos históricos entre as

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partes que nos levem para um mundo mais justo e participativo. Ou alguém acredita que haverá alguma mudança sem pressão política? São séculos de espera. Temos terra, muita terra. E temos sem-terra, muitos(as) sem-terra. Algo tem que ser feito. Lula, ponha o boné do Sem-Terra, sem medo, como é de seu estilo. E inicie de uma vez por todas um irreversível processo de reforma agrária, que traga liberdade e dignidade humanas, condições de desenvolvimento democrático e sustentável, enfim, a cidadania a quem quer simplesmente um pedaço de chão para se sentir parte deste Brasil. Não se deixe ofuscar pelos(as) fantasmas do passado que rondam o Palácio do Planalto e agridem a cidadania através das falácias veiculadas pela imprensa.

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A PARTICIPAÇÃO PODE FAZER ENORME DIFERENÇA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Uma característica marcante da história do Ibase é manter sintonia fina com a conjuntura, avaliando as possibilidades dos limites para a ação da cidadania. Sempre existem limites, ou seja, os processos sociais na História humana são o resultado de muitas condições e relações, que limitam as opções, a prática da liberdade. Mas sempre existem possibilidades em que a intervenção pode contribuir para que mudem ou melhorem as coisas. Para uma entidade como o Ibase, cuja razão de ser é a radicalização da democracia, avaliar as circunstâncias dadas para saber como e onde canalizar a sua atenção é algo vital, condição sine qua non de sua existência. Estamos entrando num processo interno de avaliação de tudo o que fazemos. Uma comissão externa de avaliadores(as) está pondo toda a sua capacidade a serviço da tarefa e seu olhar vai nos ajudar muitíssimo nesta revisão que precisamos fazer. O processo tem um momento alto na realização da IV Plataforma Ibase, de 7 a 9 de agosto, quando todos(as) – a comissão avaliadora, associados(as) e conselheiros(as), colaboradores(as), aliados(as) e parceiros(as), nacionais e internacionais, junto com as equipes internas e a direção – estaremos debatendo o quanto sintonizados estamos com o contexto nacional e internacional. Nada mais oportuno que tal avaliação no momento. Vou limitar-me aqui a destacar alguns elementos essenciais da conjuntura nacional que precisamos considerar enquanto Ibase. Sempre defendemos a participação da cidadania como o elemento chave determinante da democracia. Em síntese, afirmamos que democracia se expressa, de um lado, no tipo de Estado e no modo de atuação dos governos e, de outro, no modo como se organizam e funcionam economias, vive-se em sociedade, produz-se a cultura. Afirmamos, também, que o que qualifica, em última análise, uma democracia na História são os seus sujeitos, as cidadãs e os cidadãos que a constituem. Por isso, de forma sintética e simples, é o modo de participar, a extensão e intensidade da participação cidadã que acabam conformando a democracia real, para além do Estado e da economia. Tendo tal referência, pensemos o momento brasileiro com o governo Lula. Claro que ele não existiria não fosse uma determinada evolução da cidadania em nosso país. Não cabe aqui fazer a história a respeito. Cabe, sim, avaliar o momento e ver o que falta, por assim dizer. Temos o governo Lula real, com seus(suas) ministros(as) e políticas, com acertos e trapalhadas, e temos o governo Lula possível. O real é uma conquista, fruto de uma eleição, das alianças para a governabilidade, das pessoas que assumiram postos, da correlação de forças no Parlamento, etc., etc. O possível é o governo Lula que a cidadania em ação pode fazer, pela participação. Um detalhe fundamental: o governo Lula é o primeiro governo, na História do Brasil, que se abre à participação como modo de fazer políticas governamentais. A tal possibilidade está ao alcance das mãos, o que muda em muito a equação. Vejamos de perto a questão. Nunca estivemos diante de um governo que, ao invés de anunciar uma política definida que vai seguir, convida representantes de diferentes setores para sentar a uma mesa e definir juntos(as) o quê e como. Bem,

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sempre é possível dizer que o convite a participar é sobre a perfumaria e não o essencial. Afinal, o Banco Central e a política macroeconômica escapam às chamadas mesas de concertação. É verdade e indicador dos limites do novo modo de fazer políticas, como o chamo. Mas será que não é importante participar do processo do PPA – Plano Plurianual de Investimentos, que pode definir o quanto o desenvolvimento do Brasil será democrático e sustentável? Isso para tomar um exemplo de agora, quando se realizam as consultas à sociedade civil. Mas o que dizer do Conselho Econômico e Social, do Consea – Conselho Nacional de Segurança Alimentar, das Conferências Nacionais em preparação, enfim, da vontade de consultar, ouvir, concertar deste governo? Estamos, indiscutivelmente, diante de novas possibilidades para radicalizar a democracia. O Ibase precisa reconhecer isso e, em sua autonomia, atuar a partir disso, buscando um plus em termos de democratização. Precisamos nos engajar a fundo nos processos participativos que se abrem. Mas precisamos ir mais além. A conjuntura está carregada. A abertura do governo à participação ampla suscita reações dos(as) que sempre estiveram em conluio com o poder no Brasil. Velhos(as) fantasmas começam a aparecer. Grupos com interesses e privilégios ameaçados começam a se organizar, mesmo entre as forças que apostaram em Lula. As coisas se anunciam mais difíceis para que o Brasil faça a unidade entre povo e nação, mesmo com um líder popular como Lula. É aí que fortalecer a participação cidadã pode fazer enorme diferença. O Ibase tem muito a dar neste campo. Se governos agem segundo as pressões políticas das diferentes conjunturas, o momento é de pressionar pelo lado dos direitos humanos para todas e todos os(as) brasileiros(as). Pressão conseqüente, que aponta alternativas estratégicas. Pressão para mais e não para menos. Não podemos deixar que a corda estique para o lado dos(as) que sempre tomaram o governo como seu síndico, administrador dos bens públicos a seu favor. Precisamos manter a possibilidade do governo Lula se mover pelo meio, porque uma cidadania ativa, de movimentos e organizações sociais, exige mais pelo outro lado. O papel do Ibase é alimentar a esperança que a ação cidadã pode representar quando irredutível em seus propósitos.

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O IDH E O NOVO MAPA DO MUNDO
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

A divulgação do Relatório 2003 de Desenvolvimento Humano pelo PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) permite olhar o mundo de uma perspectiva bastante diferente daquela dos arautos da globalização. Trata-se de um mapa do mundo com uma preocupação nas condições que desfrutam os seres humanos, com base em indicadores de qualidade de vida. O IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) é calculado pela ONU desde 1975 e seu grande mérito está justamente em colocar pessoas antes das economias. Medem-se os ganhos em qualidade de vida que as economias estão gerando. Depreende-se claramente dos relatórios que a saúde das economias dos países não necessariamente – e até pelo contrário – significa bem-estar para suas populações. Também fica claro que ganhos em desenvolvimento humano dependem muito de decisões políticas. O desenvolvimento econômico é indispensável, mas insuficiente. Prova disso é que os grandes do mundo, aqueles do G-8 – Estados Unidos (7º lugar), Japão (9º), Alemanha (18º), Reino Unido (13º), França (17º), Itália (21º), Canadá (8º) e Rússia (63º) –, não são exatamente os melhores em desenvolvimento humano. Apesar do crescimento capitalista espetacular da China por mais de uma década, entre os 175 países avaliados ela ocupa apenas o 104º lugar. Mas o que de mais revelador contém o Relatório 2003 de Desenvolvimento Humano é um cabal desmentido das benesses da globalização. Segundo o PNUD, 21 países diminuíram o seu índice de desenvolvimento humano na década dos 90, exatamente no auge da expansão das políticas neoliberais. A piora em termos de qualidade de vida foi particularmente concentrada na África. A conclusão é que a globalização contribui, sim; mas para aumentar a desigualdade no mundo e no interior dos países. Outro dado a nos fazer pensar bastante é que ganhos em termos de qualidade de vida são mais persistentes do que meros ganhos econômicos. Longevidade, redução da mortalidade infantil e do analfabetismo, maior escolaridade, são todos componentes do que o PNUD considera indicadores de qualidade de vida, que entram no cálculo do IDH. Tais indicadores dependem de mudanças estruturais sustentáveis nas sociedades, por força de políticas públicas, criando condições coletivas para um desenvolvimento mais eqüitativo para todas e todos os seus membros. São ganhos que se identificam com as próprias pessoas, são suas qualidades. Ninguém tira a escolaridade de alguém depois de adquirida, mesmo que essa pessoa perca o emprego ou a renda, por exemplo. Bens coletivos, como saneamento e saúde pública, têm efeitos mais duradouros sobre a qualidade da vida dos(as) habitantes de um país do que o acelerado crescimento do PIB e das exportações. Não fosse assim, não seria compreensível o índice da rica e atualmente devastada Argentina (34º) e da pobre Cuba (52º). O Brasil também merece destaque, apesar do fraco crescimento econômico. Estamos melhorando nosso IDH de forma persistente. Não seria isso revelador de que a democracia nos fez encontrar o rumo do desenvolvimento humano? Afinal,

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apesar de nossa vergonhosa desigualdade social – com a agravante racial que carrega –, estamos melhorando a qualidade de vida. Ouso dizer que melhoramos à medida que melhora nossa cidadania coletiva, na proporção em que mais brasileiros e brasileiras são incluídos(as) nos direitos de cidadania, começando pelos direitos políticos e avançando pelos direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais. O jeito é acelerar o passo da democratização, tendo-a como referência para o desenvolvimento. Isso é opção de política, não é obra de mercados.

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O QUE DIRIA O BETINHO DO MOMENTO?
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

No dia 9 de agosto de 1997 morria o Herbert de Souza, o nosso Betinho. Lá se vão seis anos sem a presença física de uma figura pública ímpar na defesa de causas da cidadania e na promoção dos direitos humanos e da democracia no Brasil. Betinho buscou mas não conseguiu viver até a festa cívica da eleição e posse de Lula Presidente do Brasil. Uma pena. Lembrando os finais de dia, no Ibase, com longos mas estimulantes debates de conjuntura entre amigos(as)-cúmplices, na intuição de longo alcance, na simplicidade com que apresentava as suas ousadas idéias sobre as questões mais quentes, fico matutando o que diria o Betinho do momento brasileiro. Aliás, momento que merece ser dissecado pelo que revela de mais profundo do que somos e para onde vamos como povo ainda em busca do encontro consigo mesmo. Assentada a poeira das celebrações, o governo Lula em ação reanima o velho debate sobre as possibilidades de nossos limites como projeto de país de uma maneira bem acirrada, para ninguém ficar de fora. Precisamos encarar o desafio de pensar longe, sem medo de escancarar tanto nossas mazelas como o curto caminho que nos separa do acerto de rumo. Penso que Betinho concordaria comigo em definir o momento como uma espécie de destampe das contradições. Está ficando claro que o governo Lula não tem as soluções prontas, as grandes propostas que resgatam a chamada dívida social de uma vez por todas, o milagre da definição de um modelo de desenvolvimento autônomo e sustentado do Brasil. Mas está claro, também, que Lula aposta no “pacto de incertezas” que significa a prática da democracia na busca de soluções, na construção de propostas, na definição da estratégia de desenvolvimento desejável e possível do Brasil. Até aqui, esta talvez seja a sua maior novidade: um novo modo de definir as políticas, mais do que elas mesmas. Isso provoca uma revelação e até um “desnudamento” público, por assim dizer, das identidades e interesses dos diferentes sujeitos sociais e seus(suas) representantes, um reposicionamento estratégico e tático em termos políticos, com ações, reações e entrincheiramentos surpreendentes, com uma intensificação do debate público e radicalização de propostas. São as nossas contradições mais profundas que começam a emergir à luz do dia. Simplificando, entre as ameaças dos(as) especuladores no nível do mercado, com seus tentáculos globalizados, e as pressões dos movimentos sociais, teremos muitos momentos de suspense e angústia até que se dê um passo no rumo de enfrentamento da exclusão e das desigualdades sociais que o Brasil precisa dar. Há que se reconhecer que não é a consciência das contradições que acaba por destruir as sociedades, mas a incapacidade política de extrair delas a força de superação, através de concertações e pactos entre os diferentes sujeitos em luta. E democracia é exatamente este modo de politicamente construir a partir das contradições e tensões, superando-as. Democracia vista como opção estratégica e não como utilidade política de ocasião. Posto isto, penso que o modo de ser do governo Lula

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vai ser isso mesmo: um radical compromisso com a democracia, que significa um viver sob tensão entre a concertação e a ruptura como condição de construção de propostas e de um novo rumo para o Brasil, onde povo e nação se encontrem, com desenvolvimento humano sustentável. Aqui é bom que se ponha o dedo na ferida certa, bem ao gosto de Betinho. Afinal, sejamos razoáveis, quem provoca a tensão? Os(as) sem-terra e os(as) semteto? Por que somos tão incapazes de ver nos(as) agentes de mercado e na ditadura que impõe à economia, ao governo e à sociedade como um todo, a causa das tensões? Para quem a tão explícita ameaça permanente dos tais mercados é sinônimo de estabilidade? Por acaso, não é a total falta de regulação do chamado mercado financeiro – matriz do modelo que o governo Lula herdou e que não vai se livrar tão facilmente, pelo visto – que não só impede mas até acentua a exclusão social, com falta de geração de empregos, com maior concentração de renda, etc., etc.? Ou ainda, olhando pela outra ponta, a tensão são os(as) sem-terra que provocam ou as milícias de jagunços(as) dos(as) latifundiários(as) e a falta de recursos públicos – dado o atrelamento da política à produção de superávit fiscal – para a efetivação da tão almejada reforma agrária? As falsas ou meias verdades, tão naturalmente apregoadas nos jornais e até subscritas por grandes formadores(as) de opinião, precisam ser desmascaradas neste momento. Vemos todos os dias que o mercado, com sua lógica, exclui e até mata. Parece um gatilho apontado para as nossas cabeças. Pior, nos tira a capacidade de pensar diferente. Afinal, o afloramento das tensões sociais é causa da instabilidade ou apenas revelador do quanto submeter-se aos mercados nos gera uma situação de grandes conflitos e inseguranças? Debater nossas contradições, aceitar o desafio do governo Lula de se expor, de confrontar-se com os outros e as outras, de fazer valer nossa cidadania na diversidade do como somos, é uma condição indispensável para que ganha a democracia e, ao mesmo tempo, reencontremos o rumo possível do Brasil de liberdade e dignidade humana que sonhamos para todas e todos os brasileiros. Tenho certeza que Betinho concordaria com esta minha análise.

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DEMOCRACIA, SOCIEDADE CIVIL E POLÍTICA NA AMÉRICA LATINA – NOTAS PARA UM DEBATE
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Introdução

1. Após um ciclo de ditaduras e de guerras revolucionárias, a América Latina trilha agora os difíceis caminhos da construção democrática. Sem dúvida, isto deve ser visto como apenas uma tendência. Numa tão vasta e complexa região, atrás da latinidade se esconde ampla diversidade de situações. Aqui convivem diferentes tempos, incompletos mas organicamente articulados, como expressão da mesma história contemporânea. Enquanto a Colômbia vive uma guerra cujas motivações perdidas se situam nos conturbados anos de 1950 e 1960, onde a Cuba revolucionária desponta como paradigma, o México finalmente dá a chance à alternância no poder após sete décadas de domínio do PRI e o Paraguai ainda parece ensaiar os primeiros passos pós-ditadura. Numa ponta, a democracia atropelada e esgarçada, como nos casos da Argentina e do Peru. Na outra, busca e esperança, como no Brasil de Lula. Temos uma nova versão de populismo de “descamisados(as)”, como na Venezuela, e a volta ao velho populismo autoritário e sanguinário, como no Haiti. Temos, também, o bom discípulo da globalização neoliberal dominante, como o Chile. E temos muita crise, muita violência, muita desilusão. Estamos numa espécie de impasse no enfrentamento da miséria, pobreza e desigualdade social. Nossa identidade está em crise. Afinal, quem somos e qual nosso lugar neste planeta Terra? 2. A nova e ainda frágil democracia na América Latina está diante de grandes desafios. Os avanços em termos de institucionalidade democrática foram se dando ao mesmo tempo em que se adotaram as políticas emanadas do “Consenso de Washington”, abrindo inteiramente os países da região à globalização econômico-financeira sob a égide do livre mercado. Ocorreram mudanças profundas e fragilizou-se a capacidade dos países da região em definirem os seus próprios rumos. Esta globalização ameaça a democracia por gerar novas contradições e rupturas entre economia (mercado) e política (Estado), entre economia e sociedade (cidadania). Quais as alternativas diante da globalização para que a democracia crie entre nós as bases de um desenvolvimento humano sustentável, com todos os direitos humanos para todas e todos os(as) latinoamericanos(as)? 3. Uma questão que começa a emergir com força tem a ver com os desencontros e brechas na relação entre a sociedade civil e a institucionalidade política. Com a democratização, apesar da diferença de formas e de intensidade de um país a outro, cresce em importância a sociedade civil organizada, com novos atores sociais, novas demandas e novas mediações. No processo, se produz um alargamento do espaço público e acentua-se a desestatização da política. Muda a cultura política e as formas de organização e participação cidadã. Esse fato gera tensões no seio das próprias sociedades civis, na relação entre movimentos

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sociais e organizações como as ONGs ou entre antigos e novos movimentos. A vitalidade das sociedades civis contrasta com a endêmica crise do sistema político e partidário e com o crescente descrédito nos políticos profissionais e nas formas de representação. Talvez a situação com o PT seja uma grande exceção, mas será necessário acompanhar o recém iniciado governo Lula para ver. O que isso revela? Que riscos contém? Além do mais, fruto das políticas de desmonte e reajuste para estar em sintonia com a globalização econômico-financeira, o próprio Estado se burocratizou e distanciou, contribuindo para ampliar o fosso entre sociedade civil e as instituições políticas. Um resultado assustador de tal situação é o fato que, em vários países, a própria institucionalidade e a democracia como ideal começam a ser questionadas. Como inverter essa onda, canalizando a vitalidade das sociedades civis para a renovação democrática? 4. É forçoso reconhecer que estamos diante de um enorme déficit de análise histórica, de teorização e de reflexão política estratégica a respeito dos caminhos da democracia, suas conquistas e fracassos, suas debilidades e suas potencialidades. A democracia contém nela mesma uma grande dose de incerteza. A renovação e até a refundação permanente são praticamente uma necessidade da democracia como projeto. O objetivo central destas notas é contribuir para analisar a questão, tendo como eixo as relações entre sociedade civil e política. Trata-se de construir tal questão numa perspectiva de investigação que permita melhor avaliar as possibilidades e os limites de agir sobre o processo, visando radicalizar a própria democracia entre nós. Para além da necessidade de decompor um problema histórico concreto e recompô-lo como um todo pensado pela apreensão teórica de suas determinações e condições, trata-se, ao mesmo tempo, de uma pesquisa que busca imediatamente potencializar a prática transformadora. As notas constituem uma primeira aproximação, intencionalmente esquemática, para provocar o debate e iniciar o processo. 5. Uma democracia se mede pelo caráter de suas instituições, pelas relações e pelos processos que permite moldar em todas as esferas da vida de um país. Substantiva e radicalmente, um povo vive a democracia se os valores democráticos e a participação são a base de tudo, tanto das relações de poder estatal, como do acesso aos recursos que são de todos. As relações entre grupos e classes sociais, entre homens e mulheres, com idosos(as) e crianças, o território e suas riquezas, a produção e a distribuição de bens e serviços, a vida em coletividade, a criação científica e cultural, tudo, enfim, que implica em diferença e potencial de disputa constitui, ao mesmo tempo, o terreno em que opera a democracia. No centro, o confronto de projetos, de modos de ver, organizar e fazer, tendo como limite os direitos da cidadania. Numa democracia, as lutas são normais e necessárias. A grandiosidade da aventura democrática é acreditar no potencial criador do conflito quando portador de direitos. Ao invés de buscar se eliminar mutuamente, na democracia os diferentes sujeitos se engajam num processo de tirar soluções, mesmo temporárias, dos conflitos que os diferenciam, os opõem ou os aliam, segundo regras e princípios comuns. Tendo tal referência para pensar a democracia, importa situá-la no contexto da América Latina de hoje, fazendo uma radiografia do estado da questão democrática em nossos países globalizados pelas políticas de ajuste e abertura econômica.

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6. Um ponto crucial na análise do processo de democratização na América Latina diz respeito às mudanças nas sociedades civis. Não se trata aqui de pensar a realidade com as categorias formais da democracia liberal, que limita a questão democrática às formas de constituição e funcionamento dos governos. Tratase, isso sim, de pensar os complexos processos que movem por dentro as sociedades latino-americanas e que permitem qualificá-las como sociedades em situação de construção da democracia como modo de ser e se desenvolver. Um primeiro aspecto a salientar neste sentido é que democracias não são produzidas por economias e nem por Estados, apesar destes serem uma condição necessária das possibilidades históricas de democracia numa sociedade dada. Democracias para existir precisam, antes de mais nada, de sujeitos sociais seus portadores e construtores efetivos. Para tanto, é necessário que se criem sujeitos históricos que imaginem e desejem a democracia, que se organizem e lutem por ela, que a constituam, enfim, nas condições econômicas, culturais e políticas existentes. Sem dúvida, a conquista da democracia e o processo de democratização que daí decorre implica em mudanças no desenvolvimento da economia e no poder de Estado, maior ou menor, dependendo da diversidade de sujeitos e extensão da luta e da correlação de forças políticas assim obtida. A economia e, particularmente, o Estado são estratégicos como espaços de avanço e promoção da democracia. Mas quem os empurra e constitui, em última análise, são os sujeitos sociais. Estes são, na expressão de Gramsci, blocos históricos que combinam os modos de sua inserção na estrutura social e na diversidade de relações de que fazem parte mais a própria consciência e vontade. Por isso, o espaço de constituição dos sujeitos sociais – a sociedade civil – é por excelência o locus da democracia. 7. O conceito de sociedade civil é, ele mesmo, fonte de dubiedades e confusões, denunciando tanto o déficit de análise e reflexão teórica, como a própria fragilidade das democracias na América Latina, nesse contexto de avassaladora globalização neoliberal. Por sociedade civil deve-se tomar o conjunto de práticas sociais – com suas relações, processos, normas, valores, percepções e atitudes, instituições, organizações, formas e movimentos – que não se enquadram como econômicas ou político-estatais. Trata-se de um recorte analítico na complexa realidade social, ela vista como uma unidade “síntese de múltiplas determinações”, conforme a genial expressão de K. Marx. Entre a economia/mercados e o Estado/poder, existe a cunha da sociedade civil, mais ou menos desenvolvida. As sociedades civis, assim como as economias e os Estados, não são um valor em si, expressão de uma positividade em abstrato. São, isso sim, históricas e mais ou menos desenvolvidas, dependendo da diversidade e complexidade dos sujeitos sociais que a constituem, moldam, dão vida, expressam o que são e desejam as sociedades reais. O tipo e grau de seu desenvolvimento é uma condição indispensável do modo como se desenvolvem as democracias. 8. Não é possível usar o conceito de sociedade civil como categoria analítica simples. É preciso antes a construir pela análise histórica e teórica de cada situação, de cada formação social. Sociedades civis se fazem no processo em que os próprios sujeitos históricos se fazem, em sua diversidade de identidades,

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interesses, propostas e autonomias, nas oposições e diferenças, através de movimentos, lutas e organizações. Constituem as sociedades civis, dependendo das situações, tanto os já tradicionais movimentos e organizações sociais – movimento sindical e camponês, por exemplo – como grandes instituições, do tipo religiosas, científicas (universidades e institutos), de comunicação, as grandes corporações profissionais – advogados(as), jornalistas, economistas, engenheiros(as), médicos(as), militares, etc. – e as poderosas organizações e associações pelas quais se expressam os interesses de proprietários(as) e capitalistas de todo tipo – latifundiários(as), agronegócio, industriais, banqueiros(as), comerciantes. No processo mais recente de desenvolvimento das sociedades civis da América Latina, como uma grande novidade, cabe destacar os movimentos populares, especialmente das periferias urbanas e favelas, com suas associações de moradores, centros de defesa, clubes de mães, casas da cultura, etc. Novidade ainda são as organizações de direitos humanos e, sobretudo, de mulheres, de grupos étnico-raciais e do movimento ambientalista. As campanhas públicas, alianças e coalizões, as redes temáticas, todas são formas bastante recentes de desenvolvimento social em que se tece a relação e a interface entre antigos e novos sujeitos e se complexificam as sociedades civis. As ONGs, tão famosas e atuantes, apesar de minúsculas, são parte sim das sociedades civis, mas apenas uma forma em que o tecido social organizativo vai se constituindo nas situações dadas, em que os sujeitos sociais se expressam como atores concretos. Há, sem dúvida, um modismo e um certo oficialismo, emanado primeiro da ONU e depois adotado pelas organizações multilaterias e governos, que limita e confunde as sociedades civis com as ONGs. Estas não passam de associações de cidadãs e cidadãos que se atribuem uma causa pública como missão e para isto captam recursos e desenvolvem ações, com destaque para um papel de educação e empoderamento dos grupos excluídos de alguma forma, além da vigilância, monitoramento e pressão política sobre os outros atores, em particular, o setor público estatal local, nacional e cada vez mais internacional, também. 9. Assim concebida a questão, é possível destacar algumas dimensões e processos das sociedades civis na América Latina. Aliás, se faz urgente uma ampla radiografia do recente desenvolvimento das sociedades civis e sua relação com a democracia entre nós. Por exemplo, é evidente que as ditaduras dos 60 até meados dos 80 nos diferentes países não foram iguais porque tinham diante de si diferentes tipos e modos de constituição das respectivas sociedades civis. Tome-se o caso da Argentina e Chile, de ditaduras particularmente sanguinárias, onde qualquer um reconhece o tecido social organizativo mais abrangente e forte do que em países como o Brasil e Peru, onde as ditaduras foram de tipo diverso, para ficar em casos clássicos da História recente. Além do mais, no Brasil, o novo e até surpreendente desenvolvimento da sociedade civil se fez primeiro em direta oposição à ditadura militar e explica muito do processo que vem percorrendo a democratização a partir de então. Como, em outro caso, o da Argentina, a destruição social feita pela ditadura abalou profundamente o desenvolvimento posterior dos diferentes sujeitos constitutivos de sua exuberante sociedade civil, não criando as mesmas possibilidades que no Brasil no período recente. No Brasil, diante da fragilidade de sua sociedade civil, o

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processo autoritário gerou uma economia e um Estado forte – de Mal Estar, na expressão de Francisco de Oliveira, mas forte e competente. Na Argentina, com uma sociedade civil mais organizada, além dos 30 mil mortos(as) e desaparecidos(as), a ditadura destruiu a capacidade do Estado e fez a sua economia patinar. Aqui fica clara a idéia, acima esboçada, das sociedades civis como cunhas entre economia e poder, mas cunhas que podem se desenvolver ou ser destruídas, determinando o processo democrático daí resultante. 10. Aprofundemos esta questão, começando pelos novos sujeitos sociais e seus atores concretos. Uma primeira e fundamental novidade é a irrupção das mulheres, através da multiplicidade de organizações e movimentos. Hoje, em todos os países da região, mais num e menos noutro, a democracia e o processo de democratização têm nas mulheres uma referência, seja como uma das dimensões da desigualdade social a enfrentar, seja como sujeitos sociais cuja participação acaba sendo decisiva. A importância desse fato ainda não se expressa da mesma forma na institucionalidade política – da representação e dos partidos – e nem nas estruturas de poder, muito menos em igualdade de oportunidades no âmbito de trabalho e renda. Atravessando as classes sociais e as redefinindo historicamente, a questão da desigualdade de relações de gênero, trazida pelas mulheres para o debate público, exprime a força de sua presença na constituição das sociedades civis da América Latina. Um aspecto a salientar ainda é que as mulheres se organizam em redes e movimentos que extrapolam os países da própria região, sendo mais internacionalistas do que outros sujeitos e atores. Cabe, também, lembrar que as mulheres produziram ONGs que se encontram entre as mais importantes de cada país, mas sua bandeira está hoje no centro de organizações tradicionalmente arredias à questão, como o movimento sindical e camponês, ao menos no Brasil da CUT, do MST e da Contag. 11. A desigualdade étnico-racial, pela importância que vem adquirindo nos últimos anos, vai ser base da constituição de novos e aguerridos sujeitos sociais, cujo perfil ainda é cedo para definir. Aliás, em torno a esse problema se forjou o nó mais duro da questão democrática em nossas sociedades colonizadas e escravizadas. Tendo na contribuição dos negros(as) e indígenas parte fundamental de sua história, cultura e identidade, a América Latina não tem conseguido se reconhecer como é. A questão étnico-racial, por mais que as estatísticas mostrem, é camuflada, negada, não só pelo poder estatal, mas no seio da própria sociedade civil. Aqui estamos diante de um impasse ainda não resolvido. O racismo e discriminação estão no coração mesmo das sociedades civis e limitam o seu desenvolvimento democrático, com reconhecimento da diversidade étnico-racial que nos constitui. A fragilidade de movimentos e organizações em torno a tal questão são a maior prova do quanto ainda temos que andar nesse campo. 12. O movimento ambientalista, de promoção da sustentabilidade e de justiça ambiental, não tem o mesmo desenvolvimento e a mesma presença que os movimentos de mulheres. Mas há que se registrar a sua vitória em termos éticos, transformando a preocupação com o bem comum representado pelo

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patrimônio natural em um valor a perseguir, que atravessa as diferentes classes e grupos da população. Isso se fez sobretudo pelo debate público, tendo a Conferência da Eco 92, no Rio de Janeiro, dado um grande impulso. Além do mais, muitos movimentos de excluídos(as) e marginalizados(as) se constituíram e conseguiram presença pública através da bandeira ambientalista – como as comunidades de indígenas e seringueiros(as) atingidos por grandes desmatamentos ou camponeses(as) expulsos(as) por barragens para hidroelétricas, no Brasil, ou a privatização de águas em Cochabamba, na Bolívia. Na mesma linha, vão trabalhos de ONGs que promovem a agroecologia e são contra a produção de alimentos transgênicos. Os exemplos são muitos e neste campo é de se esperar um grande desenvolvimento de movimentos e organizações da sociedade civil na América Latina. A agenda do desenvolvimento sustentável não pode mais ser contornada, mesmo se não são tão visíveis seus sujeitos e atores. O fato é que todos os governos se obrigam a implementar políticas a respeito e as empresas se sentem acuadas nesse campo, mesmo que seja até visível o predomínio de modelos insustentáveis, em termos ambientais e democráticos, no acesso e uso dos recursos naturais. Para lembrar Galeano, na América Latina, as veias continuam abertas... 13. Permeando todos os novos movimentos e organizações, do mesmo modo que cada vez mais também nos mais tradicionais, muitas vezes não se diferenciando deles, mas ao seu modo contribuindo para o desenvolvimento das sociedades civis na América Latina, importa reconhecer as iniciativas em torno aos direitos humanos. Os direitos humanos aqui são vistos de forma extensiva, aqueles da Declaração Universal e toda a nova geração de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (alguns incluem ainda os Direitos Ambientais). Em termos mais simples, muitas das organizações e movimentos, que têm os direitos humanos como sua referência, se autodefinem como promotores da cidadania. Aqui entramos num campo mais difuso e complexo do próprio desenvolvimento recente das sociedades civis. Afinal, o conceito e a prática da cidadania são intrínsecos da democracia, como concepção e como processo histórico. Não há, pior, é impossível conceber democracia sem cidadania, sem cidadãs e cidadãos no exercício de seus direitos e responsabilidades. Mas um fato político fundamental da História recente, e que contem uma radicalidade democrática até aqui pouco analisada, é a redefinição prática da noção de cidadania a partir do desenvolvimento das próprias sociedades civis. Isso acontece em vários países da América Latina, mas em particular naqueles, como o Brasil, em que se renovam velhas lutas e movimentos ou literalmente se criam novos sujeitos a partir exatamente de sua situação de exclusão ou subordinação econômica, cultural e política. Como categoria política, a partir de Rousseau e da Revolução Francesa, a cidadania tem como referência um Estado e o território nacional que ele controla. São cidadãs e cidadãos apenas aquelas e aqueles que o Estado reconhece como tendo os direitos civis e políticos iguais em seu território. A apropriação da noção de cidadania por aquelas e aqueles que tomam os direitos humanos universais como referência e lutam por eles, se contrapondo aos próprios Estados, alarga e redefine a cidadania como categoria política e analítica.

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14. Este ponto nos remete aos(às) invisíveis nas sociedades latino-americanas. Aqui falo dos(as) que não fazem parte das sociedades civis, simplesmente porque não têm identidade, projeto, organização social e forma de luta para se afirmar, se defender, para conquistar direitos e reconhecimento público. São os politicamente destituídos(as) de qualquer poder real. A bem da verdade, é necessário reconhecer o avanço da cidadania formal, aquela do direito de votar, particularmente no período de recente democratização. Mas ter direito político de votar não é a mesma coisa que ser cidadão(ã), exatamente pelo que lembrei acima, no sentido de inclusão e garantia prática de direitos fundamentais, não só os civis e políticos, mas direito de trabalho e renda, comida, casa, saúde, educação e por aí vai. Entre 30 e 60% da população de nossos países sofre de alguma forma de exclusão social, negadora de sua cidadania. Estes, quando não conseguem se organizar e lutar, para politicamente voltar a se incluir e ter alguma perspectiva de mudança na situação geradora de desigualdade, pobreza e exclusão social constituem o enorme contingente de invisíveis das nossas sociedades. Perdem as sociedades civis e perde a democracia. Mas se por alguma razão grupos de invisíveis se organizam, ganha a sociedade civil e ganha a democracia, pois sua presença como atores concretos é a condição indispensável de sua inclusão sustentável na cidadania. Isso ocorreu, por exemplo, com o engajamento das Igrejas cristãs inspiradas na teologia da libertação com as comunidades eclesiais de base e a proliferação de movimentos e organizações populares de resistência e afirmação de novas identidades, valores, com mudança qualitativa na participação social local e redesenho de políticas públicas referidas a tais grupos. Muitas das ONGs da América Latina, trabalhando com perspectivas de educação popular e para a cidadania, também têm como alvo exatamente os grupos e comunidades de invisíveis. São incontáveis, em todos os países, exemplos de relativo sucesso das iniciativas em termos de organização e participação de tais segmentos da população, baseadas em grande parte na cumplicidade política dos militantes das ONGs com as suas demandas. 15. Extrapola o objetivo destas notas a análise em si dos níveis e formas de exclusão social nas sociedades latino-americanas. Pobreza e miséria produzimos de modo persistente ao longo de nossa História, com muita violência, se necessário. Elas somadas às múltiplas formas de desigualdade social – étnico-racial, de gênero, entre regiões e setores, onde a pura análise em termos de relações de classes sociais é simplesmente insuficiente e até simplificadora – constituem o centro da questão democrática entre nós. Democracia vista substantivamente, de direitos fundamentais iguais para todas e todos em combinação com a sua diversidade. Este é um divisor entre serem ou não serem sociedades democráticas, ou melhor, estarem ou não estarem se democratizando de fato, dado que a democracia como ideal sempre será um projeto incompleto, passível de novos avanços. A exclusão social atravessa o conjunto das lutas democráticas em nossos países, condicionando alianças e propostas dos diferentes sujeitos sociais, o desenvolvimento da sociedade civil, a institucionalidade política, o controle do Estado e o modo de gerir a economia. A exclusão social catalisa os processos de exploração, dominação e desigualdade, rompendo laços sociais básicos e alimentando o apartheid social. A luta por novas formas de inclusão

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que se dá nas diferentes relações, processos e estruturas, tanto na economia, como na vida social, cultural e política, é a expressão mesma das possibilidades e limites da democratização na nossa realidade. Trata-se de romper com a lógica essencialmente antidemocrática que, ao incluir parte da sociedade, condena a outra a alguma forma de exclusão e desigualdade social. Olhando desta perspectiva, as mudanças provocadas pela globalização neoliberal em nosso meio levam a democracia ao impasse ao acentuar a exclusão social. Estamos vivendo uma contradição entre a demanda crescente de inclusão nos direitos fundamentais e os processos reais de expulsão e migração, inclusive para fora dos países e da região, favelização, informalização do trabalho (isto é, sem direitos trabalhistas), desemprego. A contradição cria situações dramáticas como as crises vividas no Equador, Argentina e Bolívia, ou inviabiliza qualquer projeto de nação, como parece ser o caso do Haiti de hoje, primeiro país a acabar com a escravidão entre nós, há quase duzentos anos. Mas, em todos os países, em graus diversos, piora a situação dos(as) que já vivem em situação de pobreza e miséria, com novos segmentos se juntando aos(às) pobres de ontem, enquanto aumenta a concentração de renda e se acentua a desigualdade. Podemos sair deste impasse? Ou, de um modo mais direto, como poderá a democratização romper com essa lógica, para não revertermos a uma situação autoritária ou deixarmos de sermos sociedades minimamente viáveis? 16. Na perspectiva em que faço estas notas, radicalizar a democracia – afinal, é disto que se trata em última análise – passa necessária e indispensavelmente pela sociedade civil, sobretudo pelas possibilidades de tornar visíveis os(as) invisíveis. Isso simplesmente porque não podem existir direitos de cidadania se não são para todas e todos. Direitos para alguns(mas), por mais numerosos(as) que sejam, não são direitos, são privilégios. Cidadania é expressão de uma relação social, que tem como pressuposto todos(as), sem exceção. Como incluir-se na relação de cidadania? Tomando a nossa realidade de milhões e milhões ainda deixados(as) fora, sem terem reconhecida a sua cidadania, trata-se de ver como e em que condições eles podem se transformar em sujeitos históricos da sua própria inclusão, iniciando um processo virtuoso de rupturas e de refundação social, econômica, política e cultural, de modo democrático e sustentável. Nunca é demais lembrar que grupos populares em situação de pobreza e desigualdade, breve de exclusão social, não são ontológica ou necessariamente democráticos. Precisam, como aliás todos os sujeitos sociais, fazer-se democráticos pelo processo mesmo em que se fazem sujeitos. A questão crucial é o tecido social organizativo, com base no qual um grupo – favelado ou de camponeses(as) sem terra, por exemplo – desenvolvem a sua identidade, constroem a sua visão do mundo, conscientizam-se dos direitos e da importância de sua participação, formulam propostas e estratégias. No processo, literalmente, eles adquirem poder de cidadania, mesmo se estão longe ainda de mudar efetivamente o conjunto de relações que os excluem. Entendendo o empowering como conquista de poder cidadão – de visibilidade dos(as) até então invisíveis nas relações constitutivas do poder -, estamos falando do que ganha o grupo, a sociedade civil e a democracia. O processo de empoderamento traz consigo novas organizações, uma cultura democrática de direitos e uma

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real capacidade de incidência na luta política. O que se constata na América Latina é que o atropelamento da democratização pela globalização neoliberal estancou e até fez retroceder processos consistentes de emergência de novos sujeitos. A luta contra tal globalização, pelo contrário, está destampando as contradições que permitem novamente a emergência destes setores. Porém, o quadro é novo e depende como a maior segmentação produzida entre incluídos(as) e excluídos(as) é vista e vivida nas diferentes sociedades. As grandes cidades da América Latina não são só partidas, como o Rio de Janeiro do asfalto e das favelas. Uma parte pode estar de costas para outra, desconhecendo-a, desprezando-a. 17. Isso nos remete aos outros sujeitos constitutivos das sociedades civis. Aí se destacam as organizações e o movimento sindical. Estamos diante de uma rica e complexa história, mas muito diferenciada de país a país. Os sindicatos ocupam posições centrais nos processos de democratização, além de terem sido as maiores vítimas da onda de ditaduras anteriores. São, mais do que outras formas de organização e movimentos da sociedade civil, verdadeiros celeiros de partidos políticos e, por isso mesmo, muito mais intrinsecamente ligados à institucionalidade do poder nas diferentes sociedades. Mas suas estratégias podem variar muito, tanto pelo tamanho e lugar nos respectivos países, como pelos momentos de seu desenvolvimento e até pelas concepções e visões que adotam. Aqui estou pensando na CUT petista, no Brasil, e na CGT peronista, na Argentina, para ficar em dois notórios e quase opostos exemplos. O que importa para a análise que aqui estou fazendo é reconhecer o lugar do movimento sindical nas sociedades civis e na questão democrática. O fato de, muito antes de outros sujeitos, ter adquirido identidade social e até legal própria – quase séculos antes do próprio conceito de sociedade civil, ao menos de seu uso político mais amplo – torna o movimento sindical, por assim dizer, o berço da sociedade civil. O movimento sindical se confunde com o que define uma sociedade civil: organização social autônoma dos sujeitos, fortalecimento do tecido social, trincheira de resistência, espaço de construção de identidade e desenvolvimento de capacidade de incidência política, enfim, de construção originária do sujeito coletivo em nossas sociedades capitalistas. A força e a própria debilidade do sujeito histórico do movimento sindical está no corporativismo. Para ser o que é precisa defender os interesses de seus membros constitutivos, diferenciando-se de outros e tendo clara oposição aos interesses contra quem se constitui. O movimento sindical luta, a seu modo, pela inclusão social e nisso é democratizador. Mas sua luta se baseia naqueles e naquelas que, de algum modo, fazem parte dos incluídos(as), mesmo que explorados(as) e dominados(as). Na América Latina, onde mais de 50% estão na informalidade - são invisíveis, na linguagem aqui usada –, o movimento sindical diz respeito à parte visível dos(as) que trabalham e vivem do seu trabalho. É importante afirmar que, ao contrário do que pensa toda uma tradição de esquerda, o movimento sindical não tem assegurado um protagonismo político-cultural por ter raízes no operariado das empresas. O protagonismo, quando o exerce, é por força de sua própria capacidade, das lutas que desenvolve, do modo como articula suas lutas às lutas dos outros. O protagonismo é um atributo

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político que se desenvolve, e não algo decorrente da posição na estrutura de relações de produção. Claro que a estrutura cria possibilidades e limites. Com todas as mazelas da globalização neoliberal – reestruturação econômica, privatizações e desnacionalizações, abertura comercial, flexibilização de direitos trabalhistas – o movimento sindical foi diretamente afetado. Em certos países, a sua própria base social diminuiu em tamanho relativo. Nem todos estão sabendo se refazer e não são raros os exemplos de sindicatos tornando-se forças de conservação e não mais de mudança. Ou seja, tendencialmente antidemocráticas. 18. As organizações de proprietários(as) e capitalistas de todos os tipos constituem o sujeito social no pólo oposto do movimento sindical. Também faz parte do núcleo duro das sociedades civis, mesmo que, na maior parte das vezes, ele não se reconheça como tal. Aqui não me refiro às estratégias privadas de organização de empreendimentos produtivos de bens e serviços, comerciais, financeiros e das relações ao nível do mercado. Estou tendo em mente as suas organizações classistas, de defesa coletiva de interesses, de formulação de visões e de propostas, de incidência política direta. Aliás, é preciso que se diga em alto e bom tom que este sujeito social, como coletivo, em todos os países latinoamericano, sem nenhuma exceção, forjou-se como um ser antidemocrático. A sua conversão, ainda parcial, está se dando por força das lutas que todos os outros sujeitos sociais lhe fazem. A sua matriz política não é a sociedade civil, nem o Estado. Nossos(as) proprietários(as) e capitalistas descendem de uma identidade conquistadora e colonizadora de “donos(as) de gado e gente”. No geral, foram politicamente pequenos(as), o que explica o apelo a uma elite pensante extremamente autoritária, como os(as) militares, ou líderes carismáticos(as), na hora do aperto. No passado recente, tendo inviabilizado os seus(suas) próprios(as) líderes e seus projetos de país, nossos(as) proprietários(as) e capitalistas deixaram aos(às) militares a grandiosa tarefa de pensar o desenvolvimento e a nação. Só com a democratização é que assistimos a uma oportuna mudança de importantes setores. Uma nova geração de proprietários(as) e capitalistas, por força da democratização e dos impasses da própria globalização neoliberal, que lhes tira riquezas e poder, está sendo constituída na América Latina. De todas formas, não dá para esperar desta burguesia, que finalmente não esconde as próprias fragilidades, ruptura na lógica de exclusão social. Isso é uma tarefa que a democratização, como expressão das lutas na sociedade civil, deve impor a ela, civilizando-a. O fato é que sua renovação como sujeito social contribui para o desenvolvimento da sociedade civil e o avanço democrático, visto como um contraditório processo de incertezas pactuadas entre os diversos. 19. Uma breve nota, de destaque, ao movimento camponês. Na verdade, sua história tem origens remotas, é rica e complexa, ocupando um lugar central na própria história da América Latina. Na democratização recente, o movimento e as organizações camponesas reafirmaram a sua vitalidade e modernidade, adquirindo um lugar insubstituível. Para isso, são exemplares os casos do MST – Movimento de Trabalhadores Rurais Sem-Terra, no Brasil, e o fenômeno indígena-camponês dos Zapatistas, no México. Apesar de inscritos em toda

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uma tradição de lutas, são movimentos essencialmente novos em sua identidade, bandeiras e formas organizativas. São movimentos que contribuem enormemente para a construção democrática nos próprios países, espargindo-se por toda a região. Sua força decorre da inversão de processos a que a estrutura e o modelo de desenvolvimento os condenam. Caminhando para a exclusão ou já excluídos, os sem terra, no Brasil, e os indígenas de Chiapas, no México, transformam uma adversidade em afirmação de identidade e se credenciam – se empoderam – para participar como sujeitos de sua reinclusão. Este é um processo político, que se dá ao nível da sociedade civil. O caso dos(as) seringueiros(as) do Acre, no Brasil, é semelhante. Gostemos ou não, os(as) “cocaleros(as)” da Bolívia são mais um exemplo. Esses casos todos mostram, novamente, que o protagonismo político não é um atributo decorrente da estrutura, mas uma opção, por assim dizer. Além do mais, estamos diante dos melhores exemplos de movimentos e organizações que transformam invisíveis em sujeitos sociais. A democracia na América Latina está dando saltos de qualidade com isso. 20. Seria importante não perder de vista todos os outros sujeitos que constituem as sociedades civis e, a seu modo, têm impacto na democratização da América Latina. Um estudo mais aprofundando necessariamente deve considerar as Igrejas, as academias e seus(suas) intelectuais, as grandes corporações profissionais. Aqui me limito a chamar a atenção da comunicação de massa. A propriedade dos meios – quase exclusivamente privada em nossos países, ao menos do que realmente conta como comunicação de massa – não nos deve impedir de ver a função pública e política da comunicação. Hoje os meios de comunicação de massa são espaços de construção do imaginário coletivo, de modos de ver e conceber, de movimentos de opinião, alimentando os processos em curso nas sociedades civis em termos de identidade e participação. São espaços de disputa democrática atravessados por enormes contradições em que a propriedade significa enorme poder. Mas é fundamental ver como certas questões são tratadas e conquistam lugar nos meios de comunicação. Do mesmo modo, é indispensável analisar a ressonância social do que veiculam os meios, o modo como é captado pelos diferentes sujeitos e suas estratégias. Hoje, os meios de comunicação de massa são a instância primordial de construção da agenda pública, de suas prioridades. Não são instância mediadoras e nem resolvem as questões, mas criam o ambiente favorável ou desfavorável para seu enfrentamento. Num aspecto que considero chave a comunicação de massa pode contribuir para que o invisível se torne visível, ou melhor, legitimado na opinião pública, fortalecendo as suas demandas. O inverso também pode ocorrer, com criminalização de certos atores sociais e suas demandas. Certas campanhas, como a da Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e Pela Vida, no Brasil, entre 1993-96, ao transformar a questão da fome em tema da agenda política – hoje programa do governo Lula – teve na conquista de espaço na mídia um elemento chave. Estamos diante de dado político fundamental para a democracia. A luta pelo direito à informação e à liberdade, entre os mais elementares da democracia, tem nesta questão da comunicação de massa um elemento estratégico. Novamente, poucos estudos estão sendo feitos na América Latina a respeito. Esta é uma frente de lutas democráticas que precisa de

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maior destaque, subordinando a liberdade mercantil dos(as) proprietários(as) dos meios ao interesse público. Como a democracia pode tratar um bem público privado e monopolizado como a Rede Globo, hoje presente em toda a América Latina? 21. Apesar da complexidade e importância com que está emergindo a questão das sociedades civis, não se pode concluir que elas são essencialmente democráticas ou democratizadoras. De sua extensão, diversidade e dinamismo, dá para extrair somente as condições para maiores ou menores avanços democráticos. O que de mais essencial produzem as sociedades civis é a ampliação do espaço público, do espaço dos direitos e da consciência social sobre eles. Num certo sentido, o desenvolvimento das sociedades civis opera uma dupla reengenharia social. Primeiro, desprivatiza relações e torna mais públicos certos espaços da vida. Como exemplo clássico, temos as relações de trabalho, subordinadas à lógica mercantil da compra e venda de força de trabalho e de seu uso privado pelos(as) proprietários(as) dos meios de produção que, através da luta sindical, se tornam objeto de acordo coletivo e regulação política. Como exemplo bem recente temos a desprivatização das relações de gênero, aliás única forma de emergência do próprio debate sobre a natureza desigual de tais relações e o caráter essencialmente dominador do homem sobre a mulher, começando pelo mundo privado familiar. Mas sempre que se constitui um sujeito social, em que se organiza um grupo, dá-se um salto de qualidade do privado, familiar, invisível, desorganizado, de fora, seja lá o que for, para uma identidade pública e uma politização de mais um grupo ou de uma relação social. A outra dimensão de reengenharia social operada pelo desenvolvimento das sociedades civis tem a ver com esta politização de grupos sociais, questões e relações. O importante aqui é o que chamo de desestatização da própria política. A política deixa de ser monopólio de partidos e das grandes instituições políticas estatais – Parlamentos, órgãos do Executivo e do Judiciário –, através de representantes eleitos(as) e de profissionais que se credenciaram por concurso ou contratação pública. Desta perspectiva, o alargamento do espaço público é uma radical ampliação do espaço da política e de sua aproximação ao cotidiano e ao lugar em que vivem as pessoas. Um grande exemplo é o da comunicação de massa, um espaço público e político não estatal. Mas isso vale até para uma associação de moradores(as) de uma favela, que criam um espaço de participação política autônoma e tornam pública a vida na favela, por assim dizer. Esse é o foco das principais tensões e contradições entre sociedade civil e política. Mas é fundamental reconhecer que não necessariamente tais tensões e contradições são positivas, construtoras em termos democráticos. Podem levar, e de fato levam, também a retrocessos, com destruição e perda de direitos de cidadania. 22. Um ponto chave nessa questão é a natureza da cultura democrática que pode emergir do desenvolvimento da sociedade civil, em que reconhecer ou não formas de institucionalidade e representação política não é uma questão menor. Para todos(as) aparece imediatamente o drama argentino recente, em que as formas de mediação entraram em crise por estarem deslegitimadas ética e moralmente, após o monumental fracasso da empreitada neoliberal patrocinada

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pelo oficialismo dominante. O problema é como se articulam e formam coalizões políticas de sujeitos sociais, de atores fragmentados, de diversas e múltiplas identidades e interesses, numa sociedade dada que, por mais simples que pareça, é complexa. Não fosse assim, a endêmica crise dos pequenos países da América Central e Caribe se resolveria com formas de democracia direta, sem o recurso da violência, como tem sido a sua História. Vendo em conjunto, é forçoso reconhecer que não são necessariamente democráticas a identidade e as formas de atuação dos diferentes sujeitos decantados pelas sociedades civis. Aliás, o autoritarismo e a violência, antes de ser política de Estado, devem ser radiografados no coração mesmo de nossas sociedades civis. O favor, o privilégio, a lei do(a) mais forte, a privatização do já público, estão presentes no cotidiano de nossas vidas, no campo e nas cidades. A cultura de direitos, que obriga a reconhecer nos outros direitos iguais na diversidade, avança, mas esbarra numa ainda forte cultura tradicional essencialmente antidemocrática. Isso se expressa nas próprias organizações, movimentos sociais e nas entidades, muitas vezes hierarquizadas e controladas internamente por grupos privilegiados e reproduzindo, quando não ampliando, desigualdades de gênero, étnicoraciais e estruturas resistentes à mudança. 23. Estas notas deram prioridade, até aqui, às dinâmicas que animam as sociedades civis na América Latina. No entanto, não pode existir democracia como forma de organização e vida em sociedade sem uma institucionalidade política e um poder constituído na forma de Estado. Institucionalidade e poder são a expressão da correlação de forças entre os diferentes sujeitos sociais na disputa democrática de visões e projetos, de recursos coletivos e de formas de regulação de relações e processos sociais para a garantia dos direitos de cidadania. Nas últimas duas décadas, a América Latina foi marcada por um amplo processo constituinte de nova institucionalidade. De fato, não foram exatamente rupturas institucionais bruscas e radicais que estão na origem de tal institucionalidade democrática. Dado o esgotamento dos regimes anteriores – caso das ditaduras militares – ou o impasse nas guerras revolucionárias – como na América Central – , a transição para a democracia e a nova institucionalidade guardam resquícios do passado que não podem ser desprezados na análise do estado da questão democrática entre nós. O exemplo do Chile é emblemático a respeito. Apesar da vitória do “NO”, a nova institucionalidade reservou poder para o antigo ditador e o Exército. A institucionalidade estabelecida não foi capaz de barrar a volta de antigo ditador por via eleitoral, como na Bolívia. Os acordos, base da nova institucionalidade, rapidamente são rompidos, como na Guatemala. Ou a institucionalidade não resiste ao oportunismo político dos(as) que conquistam hegemonia pelo voto e procuram se reproduzir de todas formas no poder. Esse é um mal que parece atingir uma amplo espectro político, pois o que, além de mudarem constituições de seus países e garantirem condições para se reeleger, têm em comum figuras tão diferentes como Ménem, na Argentina, Fujimori, no Peru, Chavez, na Venezuela, e Cardoso, no Brasil? Enfim, mal implantada, a institucionalidade democrática da América Latina revela os seus limites e, o que é pior, pode ser uma fonte de enormes crises políticas.

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24. Por trás destas notas e razão principal delas está exatamente a questão da crise política. A nossa frágil e ainda tenra democracia está ou não está em crise? Ou ainda, está caminhando para uma crise? Ou, colocando a pergunta de um outro ângulo, a crise é da democracia ou antes crise de um certo modo de fazer política nas nossas democracias? A chamada “crise política” precisa ser qualificada, identificando seus lugares e extensão, suas causas, os pontos de maior tensão, os limites e as possibilidades que contém em relação à própria questão da democratização da América Latina. O certo é que vem se operando um estranhamento, um distanciamento perigoso, com rupturas até, entre o dinamismo das sociedades civis e o mundo das instituições políticas e de poder. Isso como tendência, com manifestações aqui e lá, com situações muito diversas em cada país. Em si mesmo, inspirando-se na História, a gente poderia dizer que é por aí que se pode dar um salto de qualidade as nossas vacilantes democracias, mais formais do que substantivas. Afinal, crises obrigam os diferentes sujeitos sociais a, em algum momento, repactuar e, nesse sentido, superar a crise. Mas a possibilidade de implosão, de destruição, com uma crise ainda maior, a História também mostra que acontece muitas vezes quando menos se espera. 25. Reafirmo o que já assinalei muitas vezes: uma precária institucionalidade política democrática é melhor do que nenhuma. A questão é como a partir de tal institucionalidade fazer avançar a democracia, criando até nova institucionalidade e um poder estatal mais adequados. O processo é determinante, as instituições uma condição dele, condição que pode se transformar no próprio desenvolvimento. Esta é, aliás, a natureza da democracia, em que apenas as condições de partida são definidas, mas os resultados são incertos para todas e todos que participam de sua aventura. Vendo de uma perspectiva histórica, a brecha entre sociedade civil e política institucional, que hoje aparece como problemática, foi fundamental para a levar ao esgotamento os regimes militares no passado recente. Sem o desenvolvimento concreto dos sujeitos sociais ao nível das sociedades civis, opondo-se e enfrentando nas ruas o regime, seria impossível superar as ditaduras no terreno político estatal. Hoje, em que novamente Parlamentos e governos parecem divorciados de demandas das sociedades civis, volta a aparecer a tal brecha. Traz enormes riscos? Sem dúvida, mas enormes possibilidades também! A “cunha” da sociedade civil, a que me referi em nota acima, deve ser vista como indispensável, mesmo quando chega ao limite da ruptura. De um modo simples, se pode dizer que Parlamentos e governos, em última análise, são constituídos fora deles, na esfera da sociedade civil, e só funcionam de fato empurrados por forças ativas que dela emanam e que os tencionam permanentemente. Ao menos nas democracias não ritualizadas e formalizadas é assim que acontece. O problema é que democracias, em termos institucionais e de poder, se transformam em ritos e se formalizam facilmente, autonomizando-se das sociedades que as produzem e até se impondo a elas. Todo poder estatal se vê e, sobretudo, age como se ele próprio fosse constituinte e não um poder constituído pela cidadania. O poder e as instituições políticas nas democracias são derivados, com mandato delegado. Essa é a sua essência como regime político. Simplificando, não é a sociedade civil que se distancia, pelo contrário, é o poder estatal que tende sempre a se

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distanciar de sua base real na sociedade. Muitas vezes é questão de ritmos e tempos diferentes. Outras, é um profundo divórcio entre o sistema político e a própria sociedade, engessando-a pela força até o ponto de ruptura, como se viu recentemente na Argentina. Em última análise, democracias operam quando promovem mudanças, seja no poder, seja na economia, ou melhor, antes no poder para então mudar a economia. As nossas democracias parece que perderam fôlego e chegaram à beira de sucumbirem diante da globalização. 26. Nunca é demais reafirmar que, na América Latina de hoje, o grande agravante para o rápido distanciamento e estranhamento entre institucionalidade e poder, de um lado, e as sociedades civis, de outro, são as políticas de ajuste e reestruturação adotadas, em momentos variados, mas em todos os países, para se adequar à globalização econômico-financeira do livre mercado. O fato de a globalização entre nós ter sido tão depredadora revela a própria fragilidade da institucionalidade e poder estatal democrático conquistado. Aliás, mais que nas dinâmicas das sociedades civis internas, é na globalização, no modo como vêm se dando, que a democracia na América Latina sofre limites e ameaças. É da agenda da globalização neoliberal que emanam políticas de desmonte do Estado, de flexibilização de direitos trabalhistas, de autonomização de instâncias decisórias fundamentais como os Bancos Centrais, de prioridade do direito financeiro e comercial aos direitos humanos e de cidadania. A globalização operou uma verdadeira transferência de poder de decisão sobre os rumos do desenvolvimento político e econômico dos países para instâncias multilaterais alheias, distantes e nada democráticas, como o FMI, BM e OMC, quando não diretamente aos(às) que dão as cartas ao nível de mercados, os grandes conglomerados econômico-financeiros. A seu modo, a globalização esvaziou a política estatal de sua essência: o poder de decidir, na correlação de forças que o legitimam, para onde vai o país, o tipo de desenvolvimento que lhe é mais adequado. A política baseada em valores e princípios éticos reduz-se à boa gestão, a uma administração com responsabilidade... sobretudo fiscal, segundo os desejos dos mercados. 27. Sem dúvida, essa é a fonte principal da crise política nas nossas democracias. Crise que revela a incompatibilidade entre democracia e o tipo de globalização dominante. Assim sendo, a questão que cabe fazer é por que, em plena redemocratização, a América Latina inteira acabou presa da globalização? Por que, com a democracia, não fomos capazes de definir estratégias diferentes de desenvolvimento? A dependência econômica e as enormes dívidas externas são um legado deixado pelos regimes anteriores para as democracias. Delas, porém, não se pode extrair a globalização como uma opção, mesmo que nosso dirigentes digam que este era o único caminho possível. Incluir-se na globalização econômico-financeira foi uma opção de governos constituídos em plena redemocratização, que significou na prática derrota política aos setores democráticos de ponta nos diferentes países. Houve momentos de “empate”, por assim dizer, em que nem se definiam políticas mais democratizadoras, com uma reinserção mais soberana na ordem mundial, nem a inclusão a qualquer preço se viabilizava. Exemplo mais claro é o do Brasil, um tardio aderente

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das teses do neoliberalismo, só no começo dos anos 90. O mais incrível nisso tudo é que a dependência, expressa no descontrole da dívida, foi fator extremamente importante na corrosão dos velhos regimes. Uns países de forma até rápida, outros mais lentamente, todos acabaram adotando as políticas neoliberais, base da inclusão na tal globalização econômico-financeira. O processo que levou a isso é revelador da questão da crise. No geral, os governos se elegeram com uma agenda contra a dependência e o tipo de desenvolvimento selvagem e excludente que a gerou. Uma vez no poder, operou-se uma espécie de conversão, tornando-se eles adeptos das políticas propostas. Por quê? 28. Um ponto central nesta análise é o próprio sistema político, com os partidos, as eleições, os(as) representantes eleitos(as) e a composição dos Parlamentos, base da governabilidade. É como se a América Latina desenvolvesse novas lutas e elas tivessem que se exprimir numa institucionalidade ainda velha, defasada. Em todas as partes é visível a crise do sistema partidário, mesmo do Brasil do novo PT e do governo Lula. O PT, como partido, é uma grande inovação e, sem dúvida, um grande produto da democracia no Brasil e ele mesmo um fundamental artífice dos avanços que, apesar de tudo, vêm se dando em termos de democratização. Mas quase todos os outros partidos, sem exceção, se definem e redefinem mais pela lógica da sua manutenção no poder do que em função do dinamismo da sociedade civil. De todos modos, o deslocamento da polarização política, no Brasil, dos velhos partidos para uma disputa de hegemonia entre o PT e o PSDB, é o que de mais novo e alvissareiro produziu para a democracia a recente eleição, com impacto em toda a região da América do Sul. Chegamos, num certo sentido, à modernidade política. A questão que fica é como mudar os outros partidos dado o seu poder de veto real no Congresso Nacional, onde o PT se obriga, até ele (!), a recorrer aos velhos expedientes clientelistas para costurar alianças e obter maiorias, alimentando um troca-troca parlamentar como outros governos democráticos fizeram. No Brasil, também, as fissuras do sistema político e partidário estão à mostra. 29. Isso fica mais patente diante da vitalidade das organizações e movimentos da sociedade civil e da diversidade de sujeitos. A pluralidade social, com suas demandas, não consegue se exprimir nos partidos existentes. Dinamizam-se as sociedades, radicalizam-se, mas, na mesma proporção, parece decrescer a capacidade de representação e a própria confiança nos partidos e nos(as) políticos(as) profissionais. Tal “vazio” foi se ampliando ao invés de diminuir. No contexto da democratização, as instituições e o poder estatal tiveram que se abrir de algum modo, ser mais transparentes. Isso, contraditoriamente, contribuiu para revelar o quanto a representação é vilipendiada no exercício dos mandatos obtidos por eleição, podendo até o interesse particular se sobrepor ao público. As novas institucionalidades, definidas por Parlamentos viciados de origem, não enfrentaram o problema do sistema político-eleitoral, mesmo tendo dado muito mais poder aos próprios Parlamentos, como, aliás, convém que assim seja nas democracias. Grosso modo, pode-se dizer que nossos Parlamentos são ainda confederação de interesses e não representação política da pluralidade social das nações latino-americanas. De todos modos, é fundamental ressaltar

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que os partidos políticos nas democracias, por definição, são aparatos de expressão e direção política geral de forças e coalizões de forças sociais e, ao mesmo tempo, aparatos de conquista e exercício de poder. Sem partidos consistentes como organizações e capazes de representação e governo não é possível construir democracias sustentáveis. Vendo a realidade da América Latina, impõe-se uma urgente reforma político-eleitoral, capaz de por as instituições políticas em sintonia com os grandes movimentos e processos da sociedade civil. 30. A década dos 90 foi, em toda região, da vitória do neoliberalismo. Vitória ideológica inclusive, legitimada pelo controle do selvagem mecanismo de transferência de rendas dos(as) mais pobres para os(as) mais ricos(as), que é a inflação. As esquerdas ficaram acuadas, o idealismo saiu da agenda, a ética sucumbiu. Tudo isso contribuiu para criar um sentimento de “despolitização”, coisa, aliás, buscada pela globalização neoliberal, como ideologia, proposta e prática política. É verdade que as esquerdas também, no geral, não se renovaram na América Latina. O PT continua sendo uma grande exceção nesse quadro. As novas agendas do feminismo, do ambientalismo, da diversidade étnico-racial, das minorias, enfim, novas demandas não se traduziram em agendas de partidos consistentes. Os(as) que aqui foram chamados de “invisíveis” simplesmente parecem não existir como questão para a política e os(as) políticos(as). Mas, nada como um dia após o outro, segundo a sabedoria popular. A falta de sustentabilidade do neoliberalismo como modelo econômico e sua intrínseca incompatibilidade com a democracia mais além do que a formal revelaram-se na prática, na forma de crise, aqui entre nós e no mundo todo. Esse fato abriu espaço para mudanças nas correlações de forças políticas, nos diferentes países. Mudanças vêm acontecendo como uma nova onda. Mas ainda não têm se traduzido em políticas sinalizadores de novos rumos. O caso De La Rúa, na Argentina, é exemplar. Novas propostas ganham as eleições, mas... acabam dando continuidade às mesmas políticas. Toledo, no Peru, é outro exemplo. A questão da “perda” do poder cidadão pelo voto e do porquê votar tem sentido nessas situações. Será que os(as) brasileiros(as) com Lula estão condenados(as) ao mesmo? Creio que não. Em todo caso, vendo o conjunto da região, a crise política que aqui estamos tratando está se revelando mais profunda e assustadora do que os sintomas apontavam. E agora? 31. É aí que o debate sobre como resgatar o caminho da democratização deve começar. Nem tudo está perdido e nem estamos diante de uma total falta de alternativas. Nas duas décadas de democracia na América Latina, com os limites já apontados, foram desenvolvidas experiências de governos e de dinamização da democracia que é fundamental resgatar. Não existe ainda uma mapa completo de tais experiências, aliás outro déficit em termos analíticos e teóricos. Mas elas são mais extensas e impactantes do que se imagina, gerando dinâmicas que apontam para novas possibilidades. Trata-se do que vem se chamando de governos participativos, nos quais as questões da institucionalidade e do poder estatal começam a ser redefinidas e novas pontes – superando “brechas” – são construídas entre o dinamismo das sociedades civis e a política institucional. A importância disso explica o avanço do PT como partido e

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como proposta na sociedade brasileira. Mas vem ocorrendo no Peru, na Colômbia, na Bolívia, no Equador e agora, por força da própria crise, na Argentina. São situações em que o avanço democrático se faz de baixo para cima, do local ao nacional. Cidadãos e cidadãs vivem de fato num local, na sua cidade, na sua comunidade, no seu bairro. Democracia que tem sentido é a que de algum modo se implanta aí e daí se estende para o conjunto. 32. Aqui precisamos colocar as coisas no devido lugar. A essência da democracia tem a ver com o modo como se tomam decisões com respeito aos bens públicos coletivos, em sua acepção mais ampla possível. Em tese, trata-se de decidir em assembléia de cidadãs e cidadãos, sem intermediários(as), o que, como, quando fazer para garantir o bem estar coletivo. Em nossas sociedades grandes e complexas, isso parece impossível. Daí a invenção da institucionalidade política com eleições livres periódicas, em todos os níveis, para constituir assembléias menores e funcionais de representantes políticos(as) eleitos(as). Condição para tal arquitetura funcionar é a igualdade do voto. É nisso que reside a força da cidadania, com seu poder constituinte. Mas daí derivam enormes questões que permanentemente pressionam as democracias. Primeiro, dada a enorme desigualdade real, como garantir igualdade de voto? Segundo, como garantir que não se crie o fosso entre o(a) eleitor ou eleitora e o(a) eleito ou eleita, enfim, entre os(as) cidadãos e cidadãs e seus(suas) representantes? Limito-me a estas duas porque elas condensam em si o centro do problema. Por isso, as próprias democracias concretas, sob o impulso do maior ou menor dinamismo de suas sociedades civis, inventam e reinventam formas de exercício direto da democracia. Reafirmo em alto e bom tom, a democracia direta, participativa, é a mãe da democracia representativa, e não o inverso. Como articulá-las na prática histórica da luta e da radicalização da democracia? A representação política eleita, os governos constituídos enfim, sem a possibilidade da permanente pressão das ruas, da cidadania ativa, podem ser formas de simplesmente formalizar e ritualizar a democracia, tirando-lhe a sua essência: a força construtora da luta democrática. 33. Com esses olhos, importa analisar as experiências participativas de todos os tipos, como o orçamento participativo de muitas prefeituras, a co-gestão de políticas, as consultas, mas também as manifestações de rua, as campanhas públicas, a pressão política da ação direta cidadã. Um debate que não se pode evitar é o da legitimidade disso tudo. Aí entra inclusive a questão das novas mediações que o exercício mais direto da democracia acaba criando. No desenvolvimento dos processos, se reinventam representações para negociar pactos, acordos e monitorar as políticas públicas que daí resultam. Nota-se aí a maior capacidade e presença de uns atores – como as ONGs – do que outros. É legítimo? Mais, não acaba ritualizando a tal participação direta, em que uns(umas) se especializam e, porque não, se distanciam das lutas, valorizando mais os espaços de concertação que sua base, por assim dizer? Aliás, qual é a base no caso da maioria das ONGs, dos(as) representantes que votam prioridades orçamentárias, dos(as) agentes que sentam nas mesas de formulação e gestão de políticas? Na verdade, a tensão democrática se reproduz mesmo ao

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nível de tais experiências. Mas elas contêm um elemento chave vitalizador ao permitir uma combinação entre democracia participativa e representativa. O governo Lula, no Brasil, está inovando exatamente aí: um novo modo de fazer a política, que pode mudar toda uma cultura institucionalizada. E já está gerando tensões, muitas tensões. É o caso do Conselho Econômico e Social, do Consea – Conselho Nacional de Segurança Alimentar, das consultas à sociedade civil para a proposta de PPA – Plano Plurianual de Investimentos. A enorme expectativa, que cerca o Brasil hoje, tem muito a ver com essa possibilidade de renovação democrática. Mas se era para desanuviar e resolver tensões, estamos longe disso. Tensões são, na verdade, a vida das democracias. 34. As experiências participativas podem “desempatar” o impasse institucional e político das democracias na América Latina. Mas sob uma fundamental condição: elas têm que ser capazes de promover uma nova institucionalidade, uma espécie de refundação de baixo para cima, levando os Parlamentos e governos a produzirem as mudanças necessárias. Para avançar na democratização, para radicalizar a democracia, precisamos chegar ao Estado, invertendo o desmanche promovido recentemente e criando condições para a gestão e regulação democráticas da economia, da política, do projeto de desenvolvimento. Para isso, é fundamental uma institucionalidade e um poder estatal baseados nos princípios e valores éticos da cidadania. Mas é fundamental também que não se adie mais a inclusão de todos e todas, fazendo o encontro entre povo e nação. Não é mais possível esperar para crescer e então distribuir, incluir, democratizar. O desempate pode ser feito de antemão, empoderando os(as) excluídos(as) e, junto com eles(as), formando um bloco de forças democráticas e democratizadoras como base de um novo desenvolvimento para a região. Grande desafio. Devemos começar por imaginar, sonhar, criar utopias, para estimular a vontade. Afinal, democracias começam por sonhos e têm demonstrado que podem produzir felicidade humana, mais do que outros modos de organização econômica e política na História. 35. Aqui só estou pontuando aspectos da questão, sem me preocupar em ser exaustivo ou completo. Outros podem ser levantados e, até, serem mais relevantes que estes que assinalo. A preocupação é estimular o debate e ir mapeando suas formas, sua extensão, sua complexidade numa perspectiva de radicalizar a democracia na América Latina. Um último aspecto que gostaria de salientar diz respeito ao encontro da diversidade de sujeitos, do local ao nacional, ao regional e ao mundial. As sociedades civis vêm se internacionalizando em oposição às economias globalizadas e aos governos que as promovem. Essa é uma questão nova e desafiante para a democracia, pois extrapola Estados nacionais. Ela gera a necessidade de novas concepções e teorias políticas, para que vejamos as nossas realidades locais e nacionais com olhos de futuro. Isso exige um novo pensamento de democracia no campo da esquerda, em particular. O que vem ocorrendo até aqui é um complexo processo de resistência global com uma tentativa de construir uma agenda alternativa de dimensões globais, visando um desenvolvimento democrático e sustentável, de todos os direitos humanos para todos os seres humanos do planeta. Praticamente, o processo

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tem permitido o reconhecimento mútuo na diversidade e na pluralidade de visões que carregamos, como partes de uma emergente cidadania planetária. Tal processo estimula originais e complexas articulações, com construção de redes, de campanhas, aumentando a capacidade de incidência, como ficou demonstrado em 15 de fevereiro deste ano de 2003, nas grandes mobilizações pela paz. Está sendo criada uma grande onda de solidariedade e de esperança, de afirmação do primado da ética, estimulando a utopia e a participação. O exemplo recente do Fórum Social Mundial merece ser destacado aqui. Primeiro, o seu surgimento no Brasil e na América Latina não pode ser politicamente desvinculado da temática aqui tratada, ou seja, do processo mesmo de democratização em curso, de suas possibilidades e limites. Talvez mais do que, em outras regiões do planeta, um evento de tal magnitude encontrou terreno fértil entre nós devido ao desenvolvimento de nossas sociedades civis. Ele é, por excelência, afirmação de um estado de cidadania que estamos conquistando. Desencadeou um processo de dimensões regionais e mundiais, que pode ter impacto nas democracias e ajudar a enfrentar as tensões e contradições entre sociedade civil e política. A força do Fórum Social Mundial reside no que é o seu desafio maior: o encontro da diversidade e o aprendizado coletivo de um novo modo de fazer política, onde todas e todos os(as) que lutam por direitos são necessários(as). Como a democratização vai avançar em nossos países com este despertar de uma cidadania planetária é uma questão totalmente em aberto.

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O CALCANHAR DE AQUILES DO GOVERNO LULA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Parece que o Governo Lula será de sobressaltos. Quando se esperava uma política econômica interna ousada – no ataque, fazendo gols contra o desemprego –, veio uma retranca que nos desorientou. Continuam ganhando os(as) de sempre sobre a piora geral em termos de inclusão social e distribuição de renda. Ao mesmo tempo, esboçou-se uma política externa melhor do que era de se esperar nesse contexto. O que o Brasil protagonizou em Cancún, na Rodada de Negociações da OMC (Organização Mundial do Comércio) foi de lavar a alma. E agora, com o Consenso de Buenos Aires, sinaliza-se para um desenvolvimento que não é aquele da submissão e dependência, implícito na proposta da Alça (Acordo de Livre Comércio entre as Américas). Mas enquanto Lula discursava na ONU (Organização das Nações Unidas) como verdadeiro estadista e líder do lado pobre do mundo, tivemos que engolir, por medida provisória, a liberalização dos transgênicos. Como rolo compressor, empurra-se a Reforma da Previdência no Congresso, mas inova-se com a Consulta do PPA (Plano Plurianual de Investimentos), abrindo-se a um inovador diálogo com a sociedade civil na definição de prioridades para o país. É muita contradição em um mesmo governo, contradições que por enquanto estão paralisando mais do que sinalizando caminhos para todas e todos que apostaram na esperança votando em Lula. Para completar o quadro, alguns intoleráveis desvios éticos. Entre os muitos desafios que se colocam para o governo Lula, a questão das políticas sociais é uma espécie de calcanhar de Aquiles. Nesse campo, estamos diante de urgências que não podem esperar. Desde a redemocratização, estamos avançando em termos de saúde e educação. A evolução do IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) atesta isso. Mas há muito por fazer ainda. Esperava-se mais ousadia e inovação de um governo petista. Como a fome não pode esperar, o anúncio do Fome Zero, ainda antes da posse de Lula, parecia uma mudança estratégica de curso na mais elementar das políticas de inclusão social: garantir a todas e todos o direito de comer. Estamos diante de um problema econômico e político e de clara dimensão ética: somos uma potência agrícola e um dos maiores exportadores agroalimentares do mundo, mas condenamos milhões a passar fome. Pois bem, a fome até agora está longe de ser zerada e o programa do governo levou tempo para deslanchar. Ainda assim, é de saudar a inovação contida na unificação de vários programas socais, finalmente anunciada pelo presidente Lula. Um dos problemas históricos fundamentais das políticas sociais no Brasil, mais do que a falta de recursos, é o seu lado de políticas atreladas a um perverso clientelismo, que transforma a população vivendo em situação de pobreza e necessidade extrema em mero objeto de barganha de favores dos(as) detentores(as) do poder político. A multiplicação de programas nos anos recentes, sempre olhando carências específicas e não os direitos de cidadania em geral não foi capaz de romper a lógica clientelista. Na verdade, tais programas, ao invés de superar, fizeram crescer a exclusão social. Nunca é demais lembrar que atender carências – próprio de políticas focais – não

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é a mesma coisa que universalizar direitos. A melhor política social até hoje criada no Brasil é a aposentadoria de um salário mínimo garantido indistintamente a todas e todos os(as) idosos(as) da área rural – como seu direito. Na verdade, a unificação de programas sociais contém enormes potencialidades pela mudança estratégica de concepção da questão social que traz embutida. Parte-se de um universo – hoje,11 milhões de famílias brasileiras vivendo abaixo da linha da pobreza – e procura-se uma política unificada de transferência de renda mínima. Mesmo que a renda transferida seja pouca – em média R$ 90,00, dependendo da renda per capita e do número de filhos(as) –, o princípio é o direito de todas e de todos e, por isso, pode funcionar como verdadeira política de inclusão na cidadania. Além do mais, o direito não é desvinculado de obrigações de cidadania: manter os filhos e filhas na escola, caderneta de vacinação em dia, comparecimento ao posto de saúde pelas gestantes, alfabetização de analfabetos(as) adultos(as) etc. Ainda resta muito a ser feito para uma universalização das políticas sociais em consonância com o princípio do direito à renda mínima, velha bandeira do Partido dos Trabalhadores. O Bolsa-Família – que unifica os programas de Bolsa-Alimentação (do Fome Zero), o Vale-Alimentação (do Ministério da Saúde), a Bolsa-Escola (do Ministério de Educação) e o Vale-Gás (do Ministério de Minas e Energia) – é um começo animador. Mas para fortalecê-lo é preciso incluir ainda outros programas de transferência focalizada de renda. Além do mais, 2006 parece longe no tempo para atingir a meta da universalização. Precisamos exercer uma ativa pressão para que rapidamente o Bolsa-Família chegue a todas as 11 milhões de famílias que dele necessitam urgentemente. Faltam recursos? Depende da conta a ser feita. A simples queda de um a dois pontos na taxa de juros pode gerar os sete a oito bilhões de reais adicionais de que precisa o programa. Com isso, garantimos uma renda mínima média, por mês, de R$ 100,00. É pedir muito? O sonho é bem maior. Ao menos o Bolsa-Família mostra que ainda é possível continuar sonhando.

UM PROJETO

APOIO

RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Crônicas 2004

SUMÁRIO

Esperança e ação

03

Cândido Grzybowski
O timoneiro Lula e o barco Brasil 05

Cândido Grzybowski
A predatória racionalidade econômica 07

Cândido Grzybowski
Parceria governo-sociedade 09

Cândido Grzybowski
A grande vítima é a cidadania 11

Cândido Grzybowski
Obrigado, MST 13

Cândido Grzybowski
O resgate do salário mínimo 15

Cândido Grzybowski
Engajamento ativo, com autonomia e crítica 17

Cândido Grzybowski
Riscos de uma agenda presidencial 19

Cândido Grzybowski
Lula: um novo líder global 21

Cândido Grzybowski
Programa sob fogo de barragem 23

Cândido Grzybowski

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ESPERANÇA E AÇÃO
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Neste período do ano, somos levados(as) a avaliar onde estamos, desde a vida pessoal na família e no trabalho, até o meio social em que vivemos, a cidade que compartimos, a sociedade de que fazemos parte, o mundo que é o nosso mundo. No fundo, um tal momento acaba sendo uma grande invenção humana, pois transformamos o giro da Terra sobre si mesma e em redor do sol em algo cheio de simbolismo e significado histórico. Só que, para além da nossa convenção sobre o tempo histórico, muito pouca coisa acaba ou começa com a passagem de ano. A importância do momento é a avaliação que nos permite fazer, juntando passado e futuro. Em 1º de janeiro de 2003, começou o governo Lula. Por decisão de nossos(as) constituintes de 1988, fizemos coincidir a passagem de ano, a cada quatro anos, com a passagem de governo. A decisão vale também para todos os governos estaduais e do Distrito Federal. Aliás, tal coincidência pode ser reversível desde que as manifestas intenções dos(as) próprios(as) governantes e do Congresso Nacional se transformem em iniciativa de mudança constitucional. De toda forma, por enquanto temos uma Presidência da República e todos governos da Federação fazendo aniversário na virada do ano. Um grande e importante assunto de avaliação, sem dúvida. Um aspecto intrigante a respeito da vida política brasileira, em particular do governo Lula, é o que se passa com a esperança coletiva despertada, tão evidente e contagiante. Nós, brasileiros e brasileiras, espalhados(as) por este imenso território, de tanto em tanto temos irrupções de esperança que nos unem como povo e parecem determinar um novo rumo para o país. São memoráveis as mobilizações cidadãs associadas à democratização, processo que gestou novos atores sociais com novas lideranças – Lula é uma delas – e uma nova cultura política. Mas, como as ondas do mar e as sucessões de marés, após esperançosas mobilizações, entramos em momentos de refluxo e tudo parece voltar ao mesmo lugar. Só parece, na verdade. O problema que o parecer é suficientemente forte para criar uma sensação de frustração, vazio e até desesperança. Parece que é assim que viramos o primeiro ano do governo Lula. Sou levado, como analista e por militância cidadã, percorrendo o mundo por causa do Fórum Social Mundial, a considerar que a vida, o processo social e histórico, está exatamente nesse vai-e-vem, de fluxo e refluxo. Não há a possibilidade de esperança sem desesperança, como não há futuro sem passado, como cada novo dia é radicalmente diferente em sua semelhança com o anterior. Quero dizer com isso, que estamos vivendo mais uma experiência política no Brasil, com fluxo e refluxo, onde a esperança ou desesperança não dependem do(a) governante de plantão única ou essencialmente, mas de nossa força coletiva de empuxe. Somos nós, coletivamente, como cidadania militante, que podemos dar sentido, intensidade e força ao processo histórico. Claro que nossas ações passadas, como mobilizações e eleições, definem condições e limites para o resultado de nossa ação presente e futura. Mas a esperança se faz pela ação e não pela mera expectativa. Como diz o poeta e cantor, “quem sabe faz a hora, não espera acontecer”.

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Sou levado a avaliar, fazendo o elo entre o primeiro ano e o novo ano do governo Lula, que ficamos muito na expectativa e fizemos pouco. Para fazer avançar as coisas no sentido da radicalização da democracia, de maior desenvolvimento humano, com maior igualdade, liberdade e dignidade humanas a todas e todos os(as) brasileiros(as) (as), sem distinção, precisamos exercer a força da cidadania militante. A democracia se renova e avança numa dialética entre representação institucional e ação direta, participativa, sendo esta que qualifica aquela. Se queremos ver o governo Lula realizar a esperança coletiva que manifestamos com a sua eleição e posse, precisamos agir mais, pressionar mais, fazer o governo moverse mais. Afinal, um governo é expressão de correlação de forças na sociedade. Não deixemos que o governo que constituímos seja prisioneiro de forças que o desviem da rota do desenvolvimento democrático e sustentável. Pode ser que os excessos das festas de passagem de ano não permitam ver completamente o quadro político que temos pela frente. Mas, devo reconhecer, é bom para mim, o Ibase e muitos de nossos parceiros e parceiras na sociedade civil ver que sim, um outro Brasil é possível, assim como “um outro mundo é possível”. Mas para fazê-lo realidade, é preciso saber mover-se nos fluxos e refluxos da vida política.

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O TIMONEIRO LULA E O BARCO BRASIL
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O segundo ano do Governo Lula começa a esquentar. Reforma ministerial, tamanho e profundidade da reforma, quem entra e quem sai, enfim, as especulações e o debate político esquentam sobretudo os gabinetes do poder lá no Planalto. Na planície, uma grande preocupação de fundo com o rumo do país. Nos jornais, na rua, no bar e, se o tempo abrir, na praia, o debate verdadeiramente quente é esse. O olhar sobre Brasília e o governo Lula é menos sobre o seu ministério e mais sobre o mistério, aquela chave que pode fazer a política, toda ela, ir ao encontro das aspirações mais legítimas e profundas da cidadania em nosso país. Quando é que, afinal, empregos aos borbotões serão gerados e inverteremos um quadro que, vai ano e passa ano, continua a condenar à exclusão ou à precariedade milhões e milhões, meio sem distinção, mulheres e homens, jovens e velhos(as), com diploma ou analfabetos(as)? Não adianta, não tem mais reforma capaz de adiar uma resposta concreta, consistente, que aponte o rumo da inclusão pelo trabalho de todas e todos que desejam e precisam trabalhar. De que valem os indicadores de Risco Brasil, CBond, Índice Bovespa, excedente comercial, juros em queda, inflação em baixa etc., com que nos azucrinam diariamente, se o desemprego está nas alturas, a miséria e a luta pela sobrevivência tomam conta das ruas de nossas cidades, a renda encurta enquanto as contas sobem? Até quando suportaremos isso? Será que a economia é mais importante que gente? Não vou analisar dados – se é tanto ou tanto de empregos que precisamos, se o crescimento deve ser de tal ou tal ordem. Pergunto-me simplesmente se é possível e por quanto tempo que uma economia funcione contra o trabalho, em última análise, seu verdadeiro e único motor. Mais: se é possível o próprio convívio social e a coexistência fundada no reconhecimento mútuo de direitos cidadãos – regulados por princípios éticos de liberdade, igualdade, diversidade, solidariedade e participação, estruturantes últimos da democracia como ideal humano – se a inclusão de uns e umas supõe e determina a exclusão de outros e outras. Nesse debate sobre emprego, não é a saúde da economia que está em questão, é a nossa saúde como sociedade humana. O fundamental e incontornável direito ao trabalho é ou não a razão de ser da invenção da economia e do mercado, da política e do poder, da organização social e da participação cidadã? Não sou cego e nem maluco. Sei reconhecer o meio em que vivemos, a complexa e contraditória realidade que temos como locus do existir e ponto de partida para a construção de uma sociedade futura de liberdade e dignidade humanas. E nem é algo que possa ser restrito ao Brasil, por mais possibilidades – e responsabilidades – que tenhamos, dados os enormes recursos naturais que herdamos e as capacidades de um país-baleia, grande como poucos no mundo. A tal globalização econômico-financeira se caracteriza pelas restrições que se originam da ordem mundial e que se impõem aos diferentes países, dominando-os. Mas aí não acabam as opções e nem a origem dos problemas. Temos uma história de séculos em

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que a razão de ser não foi o direito ao trabalho. Aliás, temos a pior herança em termos de trabalho escravo, negador da própria idéia de direito fundado no trabalho. O estigma da escravidão está aí na vergonhosa desigualdade social a que condenamos todas e todos que, por sua pele, lembram os(as) antigos(as) escravos(as). Mas fomos mudando, mesmo devagar. A democracia que estamos pondo de pé já fez coisas memoráveis. A última foi eleger um operário, gerado nas contradições da migração e da industrialização excludente da ditadura militar, como presidente da República. Mas isso não basta. Estamos diante da possibilidade de romper com a lógica econômica e de poder que, ao incluir uns e umas, exclui outros e outras. Esse é o verdadeiro desafio político. Não se invertem tendências de uma hora a outra, é certo. Mas precisamos de sinais, de luzes sinalizadoras, de direção e do timoneiro Lula conduzindo o barco Brasil. Tudo o que o governo decide e faz deve passar pelo crivo do quanto contribui para garantir o direito ao trabalho. Nada na vida humana tem um só lado, uma só opção. Tudo pode tender mais para cá do que para lá, mais para direitos de gente do que para direitos dos(as) detentores(as) de dinheiro, mais para humanidade do que para mercado. É, sim, não nos iludamos, uma questão de opção, difícil, condicionada, limitada, mas escolha de rumo. Precisamos que o pleno emprego seja a nossa meta neste momento da democracia brasileira.

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A PREDATÓRIA RACIONALIDADE ECONÔMICA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Você sabia que, do ponto de vista econômico, a destruição a cada ano de mais de 20 mil km² de nossas matas é racional? Desmatar a área, plantar pasto e criar gado na Amazônia pode dar um lucro que chega ao dobro do ganho por hectare em tradicionais áreas pecuárias de São Paulo. A informação é apontada pelo economista Sergio Margulis, do Banco Mundial, no estudo Causas do desmatamento na Amazônia brasileira. Flávia Oliveira, na coluna Panorama Econômico – jornal O Globo, 13 de fevereiro –, sob o título Verde de vergonha, apresenta os principais dados e conclusões da pesquisa. Estudos assim, levantando dados e mostrando como funciona a lógica econômica da busca do lucro a qualquer custo, são importantes. O diabo é que podemos facilmente chegar a conclusões aterradoras, sem conseguir sair de sua própria lógica. É muito fácil, por exemplo, mostrar que o garimpo predatório, jogando mercúrio nos nossos rios, também é racional, pois o lucro é fantástico. Na mesma linha de análise, é possível demonstrar quão racional é o trabalho escravo para os(as) donos(as) de terra – e de gente. Aliás, foi muito racional a destruição da Mata Atlântica para produzir café e está sendo racional a destruição do Cerrado para produzir soja. Podemos desenhar o mapa do Brasil mostrando onde a racionalidade econômica funcionaria, tirando conclusões sobre a “irracionalidade” dos territórios indígenas e das reservas extrativistas; da pesca ribeirinha na Amazônia, quando comparada com os grandes barcos industriais; e da agricultura familiar, que teima em produzir segundo as necessidades de alimento e renda familiar. Mais ainda, podemos fazer como Bush, que se recusa a assinar o Protocolo de Kyoto – sobre o controle das emissões de gases destruidores da camada de ozônio – porque afeta a racionalidade dos negócios... Aonde isso nos levará? À destruição completa de nosso patrimônio natural, à concentração de riquezas e a maior exclusão social. Qualquer pessoa que estuda o meio ambiente ou defende os direitos humanos sabe muito bem que o cerne da questão é a lógica que move a economia, do lucro como primeiro e fundamental parâmetro. Princípios e valores éticos, que colocam a sustentabilidade e o desenvolvimento humano democrático como referências, não entram no cálculo privado de um empreendimento que visa ao lucro. No máximo, são custos a serem considerados que limitam lucros, se imposições legais existirem e tribunais funcionarem. Estamos diante de flagrante divórcio entre economia e sociedade, com dominância absoluta da economia. Estamos diante da racionalidade que nos conduz ao desastre. Essa é a economia que temos. Pior, é o modelo econômico hoje vigente no mundo sob a batuta da globalização neoliberal. Talvez, se não olharmos para a tal racionalidade econômica capitalista e voltarmos os olhos para o poder político que a sustenta, poderemos ver o que é possível fazer aqui e agora. Nós, aqui no Brasil, temos um prato cheio de desafios e possibilidades que dependem, acima de tudo, da luta política. Poderíamos tomar a questão da Lei de Biossegurança, aquela que trata dos transgênicos, ainda em discussão no Congresso Nacional. Quem

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põe no centro o princípio da precaução é taxado(a) de irracional, retrógrado(a), contra o progresso da ciência etc. Quem postula a liberalização dos transgênicos o faz em nome da racionalidade econômica. Afinal, o Brasil tem tudo para ser o país hegemônico no agronegócio exportador, desde que nada impeça a racionalidade destruidora. Temos outro problema, difícil de resolver com esse estreito modo de pensar. Racional não é plantar e exportar, investir. É apostar nos juros altos da nossa política macroeconômica. Manter tal política talvez ajude a não destruir a Amazônia. Absurdo, não? Trata-se de poder e também de política. A racionalidade econômica será outra se a participação política dos(as) hoje “irracionais” for capaz de mudá-la. Aliás, essa foi a motivação que elegeu Lula presidente. Não se trata de inventar a roda ou de desmontar tudo para fazer de novo. O modo democrático de construir economias com justiça social e sustentabilidade é pela publicização e politização – no mais humano dos sentidos – de todas as relações econômicas. É fazer o interesse público prevalecer sobre o privado, num processo em que o ganho econômico respeite princípios e valores de cidadania e de preservação dos bens comuns, a começar pelo nosso fantástico patrimônio natural ameaçado. É o caminho para transformar a esperança que elegeu Lula em políticas que apontem para outra direção, para outro modelo de desenvolvimento, racional porque humano, e não simplesmente por ser lucrativo.

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PARCERIA GOVERNO-SOCIEDADE
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Na atual conjuntura nacional, avaliar como anda a participação da sociedade civil no governo Lula é um modo de ver as possíveis saídas para a sua crise e, ao mesmo tempo, trabalhar para que realmente aconteçam. Afinal, parte da crise reside em nós mesmos(as), em nosso comportamento paralisado diante do governo que elegemos. Até agora, estamos esperando. Não demos conta ainda de que somos nós mesmos(as) que podemos fazer a diferença. A insatisfação se alastra e ganha as ruas. Ou apostamos em participação e mudamos o rumo desta nau Brasil, ou essa mesma insatisfação, transformada em desesperança, nos joga em mais um longo período de “salve-se quem puder”. E desse jeito o país até pode crescer, mas será contra o seu próprio povo. Algumas reflexões são necessárias: por que a agenda dominante está tomada por temas e questões longe das demandas da cidadania e da democracia, da liberdade e dignidade humanas, para todas e todos os(as) brasileiros(as)? Por que somos bombardeados(as) por questões de juros, Risco Brasil, índice Bovespa, taxa de câmbio, acesso a mercados externos, excedente comercial, se cresce ou não cresce a economia? Quem disse ou quem pode provar que isso melhora a qualidade da democracia e da vida humana? Esta é a agenda do neoliberalismo que derrotamos nas urnas, mas está aí viva, atordoante, insuportável. É a agenda do ministro Palocci ou dos tais agentes do mercado que, via a grande mídia, querem que seja a agenda nacional prioritária? Ela não acrescenta um pingo de segurança cidadã, não reduz um milímetro a violência policial, por exemplo. Diante desse quadro, a pior coisa é ficar inerte. Só pode acontecer o que os(as) outros(as) – os(as) de sempre – querem que aconteça. A facilidade com que velhas figuras, com folha corrida bem pior do que o tal Waldomiro Diniz, viraram base do governo no Congresso é de nos deixar de cabelo em pé. Estão tomando conta do seu, do meu, do nosso governo. Governo que queremos cidadão, aberto à participação, permeado pelas demandas e contradições que vêm do povo. Se não liberto totalmente dos(as) donos(as) do poder histórico no Brasil – isso talvez seja impossível em democracias –, ao menos um governo empurrado a abrir o espaço público, as brechas da participação aos(às) que sempre estiveram de fora e, assim, empurrado a criar condições de maior eqüidade social. Ou será que não temos nada de novo onde o poder estatal pode ser reconstruído? Há sim espaços que podem e devem servir a esse propósito. Exemplo disso foi a II Conferência de Segurança Alimentar, que acabou de acontecer em Recife. Para além do que se discutiu e adotou como recomendações para uma política de segurança alimentar e nutricional para o Brasil, uma discussão fundamental a travar é ver o que a conferência significa como método de produção de políticas públicas. Afinal, a conferência não é um fato isolado – é o resultado de todo um processo de conferências estaduais e muitas conferências locais, nas principais cidades do país. Como proposta, soma-se à das Cidades e à do Meio Ambiente. Como política que sinaliza um novo modo de relação com a sociedade civil, junto com as conferências é preciso ver o processo de Consulta do PPA (Plano Plurianual de

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Investimentos), realizado em todos os Estados e no Distrito Federal, o Fórum do Trabalho e o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social. Claro que o processo não é, em si mesmo, uma agenda positiva; trata-se de um espaço de participação bastante diferenciado e ainda bastante indefinido. Mas o pior é o fato de não se traduzir de fato em políticas. E por quê? A resposta é simples, apesar de não ser óbvia. Como parte da tal agenda do crescimento, muitos(as) insistem em ver nas PPP – parcerias público-privadas – a saída para todo tipo de mazela nacional. Enquanto isso, deixam de ver de mais de perto as PGS – parcerias governo-sociedade civil, estas sim, capazes de dar sustentabilidade democrática, universalidade e justiça social na atuação governamental. Até agora, o governo Lula não mostrou ou não empenhou toda a sua força na busca de parcerias capazes de reequilibrar a relação de poder que o constitui. Revela-se, a cada dia mais, um governo empresarial-sindical – mais empresarial do que sindical, mais paulista e pouco brasileiro. Parece que o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social é o máximo da participação capaz de ser aceita pelo governo; e nele boa parte da sociedade está ausente ou é pouco ouvida. Mas será que não está aí – na construção conjunta de uma agenda entre poder público e cidadania – a possibilidade real de mudança no governo Lula? Afinal, participação tem sido a marca registrada do estilo petista de governar. A questão da participação passa, em primeiro lugar, por acreditarmos que é possível materializá-la nas mudanças que buscamos. Ao invés de objetivos fixos e metas determinadas em gabinetes, com a participação da sociedade civil podemos priorizar o modo de realizá-los ou mesmo redefini-los. Ainda temos a chance histórica de mudar nosso destino; não podemos deixá-la passar.

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A GRANDE VÍTIMA É A CIDADANIA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Está ficando assustador voltar para casa, nesta maravilhosa Rio de Janeiro, onde a violência vem minando os princípios éticos fundamentais de convívio humano. Cheguei de viagem, neste início de abril, em plena Semana Santa, e ainda no táxi do Galeão até o Flamengo tive que deixar rapidamente de me encantar com o radiante sol da manhã e cair na real. “São 17 mortes em mais uma noite de violência no Rio” é o eco, transmitido pelo rádio, de uma cidade mergulhada na luta fratricida e na dor. O que parecia muito foi pouco. A notícia dominante no Rio é a luta armada na Favela da Rocinha, com mortes, muitas mortes. Chegamos naquele ponto em que matar tornou-se banal. Já nem mais se sabe em nome do que se mata. Mata-se quem estiver na frente. É uma luta em que quase todos(as) os(as) que morrem são inocentes, que estão aí porque moram aí, em meio a rajadas de metralhadoras e balas perdidas. Luta sem heróis, só vítimas. E uma grande vítima: a cidadania. Talvez eu esteja também me acostumando com tudo isso, com esta violência oficial. Isso mesmo, violência oficial, pois tem no Estado e nas suas políticas a principal causa. A criminalização das drogas – de algumas, deixando de fora o tabaco e álcool, por exemplo – como política está nos levando a um beco sem saída. Por trás, um Estado incapaz, mesmo assentado em uma institucionalidade democrática, de assegurar políticas eficientes e eficazes de combate às desigualdades sociais e às múltiplas formas de discriminação que nos caracterizam como sociedade. No âmago de tudo, uma estrutura de relações sociais e processos que negam cidadania sem distinções, e que fazem do Estado um refém de privilégios das minorias dominantes. Por isso tudo, confundimos direito à segurança com repressão violenta e não como garantia de participação livre e democrática, buscando justiça social e igualdade possível em nossa diversidade. Bastou-me ficar uma semana fora e ver algo diferente para voltar e tremer dos pés aos cabelos. Estive em reuniões de trabalho relacionadas ao Fórum Social Mundial em Paris, Helsinque e na região italiana de Perugia. Não são lugares inteiramente livres da violência. A diferença é que são cidades em que, ao longo de anos e décadas, vem se afirmando o primado da cidadania, da liberdade e da dignidade humanas, como regras de convívio social na diferença. Bem diferente desta nossa cidade do Rio, onde a “sociabilidade violenta”, na expressão do professor Luiz Antonio Machado da Silva, do Iuperj, vem se impondo. Impressionou-me, em particular, Helsinque. Para mim, a Finlândia é o exemplo de que, com muita determinação e políticas universalizantes eficazes, é possível, sim, obter níveis de garantia de todos os direitos para todas e todos, gerando grande igualdade, como base da vida social. A expressão mais acabada de tais conquistas é a igualdade despida em que todos(as) se encontram em uma sauna, sem discriminação. O cotidiano de permanente violência, em que sinceramente a gente tem medo de polícia, acaba virando normalidade. Parece normal ter cercas de ferro, vigias armados para todos os lados, câmeras invasivas, polícia invadindo qualquer casa de favela na suposição que aí vive um(a) traficante ou seu(sua) protetor(a), tiros

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sendo dados a esmo. Estamos nos auto-aprisionando, negando a nós mesmos direitos fundamentais de cidadania, tudo em nome da segurança. Na prática, insegurança, pois cada vez mais está ficando restrito o espaço público da liberdade, da cidadania, do ir e vir livremente, sem ser molestado(a)... ou morto(a) por alguma bala, na pior - mas possível - hipótese. A verdade é que vem aumentando o número de mortes violentas de civis, de policiais, de traficantes. E a gente esperando, esperando. Não dá para imaginar quantas mortes de inocentes ainda serão necessárias para parar a escalada da violência. Fico até pensando na hipótese de acabarmos antes de acabar a lógica da violência. Estamos diante de uma espécie de cegueira oficial diante da tragédia que isso está significando para a cidade, para o país, para a cidadania. É uma falsidade a política oficial de segurança. Mas, em face dela, não dá para partir para o “salve-se quem puder”. Precisamos de vigilância cívica e cidadã e não de vigias armados(as). Precisamos libertar as populações que estão sob o jugo dos(as) traficantes. Precisamos de políticas que não tornem as drogas a base de um rendoso negócio, mesmo altamente arriscado e violento. Precisamos imaginar e desenhar políticas capazes de resgatar a cidadania de todas e todos que sentem seus direitos negados. Precisamos de mais cidadania e menos violência. Enfim, precisamos nos sentir orgulhosos(as) de nossa cidade, sem medo de externar nossa felicidade.

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OBRIGADO, MST
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Sei que estou indo contra a corrente dominante na opinião pública. Aliás, opinião única, pois nenhuma dúvida existe na condenação praticamente unânime do MST na imprensa, nenhum contraponto, nada ou quase nada do ponto de vista dos(as) próprios(as) integrantes do movimento ou, ainda, dos(as) que, de uma perspectiva democrática, buscam saídas para a desigualdade e a exclusão que marcam nossa estrutura social. Que jornalismo é esse? Lamentável! Podemos discordar do movimento, de seus ideais, de seus métodos, mas tentar entender a questão em jogo é o mínimo que se espera no debate público. Provavelmente, não existe tabu maior no Brasil do que a questão agrária – questão velha de séculos. Mas nada mais atual, pois não se limita ao campo em si, à sua população. Racismo, machismo, desigualdades de todos os tipos e tantas outras das nossas mazelas têm, lá bem escondidas, as suas raízes na estrutura agrária. E, o que de longe é mais grave, o nosso futuro se decide no modo como hoje definirmos a nossa relação com o enorme patrimônio comum que temos: o território e seus recursos. Questão complexa, sem dúvida. Mas onde está o debate? Será que o sacrossanto privilégio de uns(umas) poucos(as) em colocar cerca em volta de parcelas do território – muitas vezes baseadas no roubo legalizado por meios escusos – está acima do bem comum? O centro de debate A modernidade do MST está em nos interpelar sobre isso, sobre o passado de nossa matriz agrária e sobre o futuro no uso dos nossos recursos naturais, tendo a terra no centro. A sua luta social não pode ser vista fora de tal quadro. Mesmo enfrentando diretamente os(as) donos(as) de terras, gado e gente – pois esta é ainda uma lamentável característica dos(as) proprietários(as) no campo – os(as) sem-terra, ao fazer ocupações de fazendas, trazem à tona um aspecto fundamental sobre a possibilidade de um desenvolvimento democrático sustentável no Brasil. Somos, dos grandes países do mundo, o de menor densidade demográfica, o mais privilegiado em termos de recursos naturais – terra, água, biodiversidade – e, ao mesmo tempo, o mais desigual e, tragicamente, o mais predador. Até quando, em nome de uma visão ainda estreita, poderemos sustentar o direito de agir nesta parte do planeta Terra de forma tão irresponsável social e ecologicamente? O futuro, o nosso futuro e não só o dos(as) sem-terra, depende de uma mudança fundamental na relação com o patrimônio natural que temos. sem-terra, seringueiros(as), quebradeiros(as) de coco, os próprios povos indígenas, heranças de um passado selvagem e excludente, com suas lutas de resistência estão chamando atenção para a forma devastadora e insustentável de nossa estrutura e do processo de desenvolvimento no campo. O sucesso de nossa agropecuária atual, apregoada como expressão de nosso domínio de tecnologias de produção e de nossa competitividade – no chamado modelo agroindustrial exportador – esconde uma verdadeira tragédia. Juntando

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com a extração e exportação de minerais, com o deserto verde das florestas homogêneas de eucalipto para celulose, que nos tornam imbatíveis no mercado mundial, a nossa agricultura exporta para o mundo a seiva viva da nação, tanto da vida natural como da sociedade, em troca de um duvidoso superávit nas transações comerciais. Estamos comprometendo o presente de muita gente excluída do processo e, o que é pior, o futuro de nossos(as) filhos(as) e netos(as), o futuro de muitos(as) para além das fronteiras nacionais. O centro de debate sobre o impacto da ação do MST deveria ser o caráter antidemocrático e insustentável, do um ponto de vista ambiental, da atual forma de apropriação da terra e de seus recursos. Na luta dos(as) sem-terra está a questão da degradação dos rios, da destruição das florestas, da agressão à biodiversidade e à sua privatização, dos duvidosos benefícios dos transgênicos, tudo muito além do monopólio da propriedade da terra, em si algo intrinsecamente absurdo na perspectiva dos direitos humanos, minha referência. Está em questão o modo como nos relacionamos com a terra e o que ela contém. Berço de um novo Brasil Talvez o mais triste na conjuntura atual, de novo recrudescimento das ocupações do MST, seja tentar tapar o Sol com a peneira. Limitar o debate a uma discutível agressão à propriedade da terra ou, mais genericamente, às leis e instituições, é recusar-se a ver de frente uma lei férrea constitutiva da sociedade brasileira: os privilégios adquiridos de proprietários(as) privados(as) do patrimônio coletivo contra direitos de cidadania e contra a reversão de um modelo predador e excludente. Leis são feitas para serem respeitadas, sem dúvida. Mas leis exprimem relações. Na história humana não faltam exemplos de mudanças e avanços que precisam ser feitos para que leis dêem conta da nova realidade. E os movimentos sociais, como o MST, em sua truculência, acabam funcionando como o anúncio da mais radical modernidade que clama por emergir. Não tenho dúvidas em afirmar que, na luta dos(as) sem-terra, é, acima de tudo, o nosso futuro que está em questão. E não o passado. Afirmo isso mesmo reconhecendo que a forma da luta tem muito de primitivo e condenável. Sou um radical pacifista, praticante incondicional da não-violência. Mas fico em dúvida se a possível violência dos(as) sem-terra é da natureza de sua luta por um novo modo de relação com a terra ou tem mais a ver com as formas como os(as) proprietários(as) de séculos reagem na defesa de seus inegáveis privilégios. Obrigado ao MST por nos fazer pensar no futuro e na possibilidade que ainda temos de rever isso. Coragem, Lula: o momento é de inverter uma lógica e democratizar o campo, tornando-o o berço de um novo Brasil democrático e sustentável. Aliás, a pressão do MST é bem-vinda. Quem sabe o governo e nós todos acordemos para o fato de que não dá mais para adiar medidas no sentido de mudar o rumo de uma estrutura agrária que nos está levando ao desastre.

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O RESGATE DO SALÁRIO MÍNIMO
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Todo ano é a mesma coisa, uma decepção. Acabamos onde estávamos, na impossibilidade – que nós mesmos(as) criamos, diga-se de passagem – de tocar no salário mínimo. São 20 anos de redemocratização e o único feito até aqui foi estabilizar o salário no patamar vergonhoso em que se encontra. Se não é o pior da América Latina, é um dos piores. O salário mínimo é, do meu ponto de vista, um dos melhores indicadores do motivo pelo qual somos campeões(ãs) em desigualdade social no mundo. Longe de mim dizer que o problema é de simples solução. Não se resolve por voluntarismo de um presidente, mesmo sendo de origem operária, como Lula. Há uma lógica férrea na estrutura brasileira, traduzida em políticas públicas, que só faz crescer a desigualdade em múltiplas formas, desigualdade de renda, desigualdade étnico-racial, desigualdade de gênero, desigualdade regional. O salário mínimo é emblemático no caldeirão produtor de desigualdades: ele é, simples e radicalmente, um direito. Poder-se-ia dizer, e é tragicamente isto: um direito desrespeitado, vilipendiado, reduzido e até ignorado. Dado a minha idade, sou um dos(as) que ainda se orgulham por ter começado a receber a minha primeira renda na forma de um salário mínimo. Foi em meados dos anos 1960. Como estudante universitário, dava para me manter decentemente. Era apenas o começo da queda no fosso de onde temos dificuldade de sair agora. A ditadura militar, com o seu ajuste político, social e econômico, fez uma reengenharia para concentrar renda e criar mercado para a indústria de bens duráveis, que viria a se tornar o motor do “milagre econômico brasileiro”, como muitos(as) chamaram as altas taxas de crescimento do nosso PIB. A outra face do milagre foi a monumental deterioração do salário mínimo e a concentração de renda. Hoje, 40 anos após, devo reconhecer que estou no grupo das pessoas privilegiadas. Mas o salário mínimo permanece como referência, como o mínimo divisor comum de nossas desigualdades. A importância do salário mínimo reside no fato de que 1/3 da população brasileira o recebe (ou menos) e que outro 1/3 ganha até dois salários mínimos. Falar de salário mínimo é falar da questão política essencial, de como são repartidas as riquezas que geramos como coletividade. Mas considerando que a nossa própria cidadania foi associada historicamente a ter uma carteira assinada com direito ao salário mínimo ou um múltiplo dele, temos embutida aí toda uma situação complexa de nossa história política, com uma inevitável questão democrática. É preciso que entendamos que, no debate sobre o mínimo, tem lugar central a questão da qualidade de nossa democracia, quão inclusiva ela é. O salário mínimo em nossa cultura política é mais do que salário monetário. Tornou-se referência de identidade social fundada em direitos de quem trabalha, parâmetro fundamental de medida do ganho, bem como, pelo inverso, da exploração e da concentração de renda, e, finalmente, funciona como base da socialização e da luta por direitos. Não importa que hoje a maioria seja constituída pelas pessoas

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que estão fora, não têm a formalidade do contrato de trabalho e, portanto, dos direitos trabalhistas. O mínimo, assim mesmo, é referência provavelmente do tamanho da tragédia social. Chegou o momento da mudança, de ruptura com uma lógica que tenta minimizar, em todos os sentidos, o salário mínimo. Joga-se aí uma questão chave para que possamos construir uma sociedade democrática, de dignidade e liberdade para todos e todas. Precisamos construir um pacto virtuoso, que permita um crescimento substancial do salário mínimo, resgatando o seu caráter de direito construtor de identidades, de política de distribuição de rendas e de política de inclusão cidadã. Para isto, não podemos esperar o próximo abril chegar. Agora, devemos decidir sobre os critérios que permitam vislumbrar um melhor salário mínimo para 2005 e adiante. Trata-se de construir as bases de uma política de rendas, reconhecendo que o salário mínimo é a principal referência na estrutura econômico-social e na cultura brasileira. Temos um momento político especial que permite definir um consenso entre as diferentes correntes políticas sobre a importância de resgatar o salário mínimo, o que torna o pacto virtuoso possível. Não vejo outra saída que não definir um compromisso de corrigir anualmente o salário pela inflação passada acrescido de um plus. Minha proposta é que seja no mínimo – para ficar no espírito da coisa – a correção pela inflação passada mais o crescimento do PIB, assegurado um ganho mínimo real anual de 2%. Isso vale para quem ganha o salário mínimo na vida real e para todos os ganhos indexados no mínimo, como os da Previdência Social. É difícil? É, mas possível. Leva tempo, mas os resultados serão visíveis ao cabo de poucos anos, invertendo a perversa lógica da concentração. Trata-se de eleger a distribuição de renda como prioridade para a definição de um modelo democrático includente e sustentável para o Brasil de nossos(as) filhos(as) e netos(as).

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ENGAJAMENTO ATIVO, COM AUTONOMIA E CRÍTICA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O Ibase, como organização de cidadania ativa – pública, mas não estatal; política, mas não partidária –, desde o seu surgimento, nos idos de 1981, tem enfrentado monumentais desafios para cumprir sua missão. Diga-se de passagem, missão de pulga em elefante. Morde e incomoda com sua pequenez, fazendo o bicho se mexer, apesar do avanço depender pouco de sua ação direta. Na atual conjuntura, um grande desafio é o governo Lula. Trata-se de um governo que reconhece e respeita o trabalho de organizações da sociedade civil como o Ibase, além de ser permeável ao diálogo por sua origem e vocação. O acesso é fácil e muitas são as possibilidades. Mas será que influímos? A nossa mordida de pulgas faz o bicho andar no sentido da garantia de direitos humanos para todos e todas, da radicalização da democracia no Brasil? Com satisfação, o Ibase vê um de seus(suas) diretores(as), Francisco Menezes, ser nomeado presidente do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea). A nomeação expressa o reconhecimento ao trabalho profissional e político de Francisco – o nosso Chico –, destacado ativista do Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional, além de ter desempenhado papel fundamental no processo que culminou com a II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, realizada em março, em Recife. Mas a nomeação de Chico – que continuará no Ibase como coordenador do programa de segurança alimentar da instituição, tendo se licenciado apenas do cargo de direção – é também uma forma de reconhecimento ao trabalho que o Ibase vem desenvolvendo ao longo dos anos sobre o tema, com destaque para a Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, animada pelo Betinho, nos anos de 1993 a 1995. O desafio é grande, sem dúvida. A aceitação ou não de um convite governamental como esse depende pouco da vontade institucional do Ibase. Como instituição da sociedade civil, se vê exercendo um papel autônomo e de vigilância crítica de governos, sejam quais forem. Não se recusa a participar, a estabelecer parcerias, mas sem adesão ao governo ou como trampolim para cargos em seu interior. Seus membros, sócios(as) e funcionários(as) podem fazer parte de governos, mas isso não é uma estratégia institucional. Por princípio democrático e democratizador do Estado, da economia e da própria sociedade, defendemos, isso sim, modos de articulação e ação com governos que propiciem a participação ativa e direta de movimentos e organizações da sociedade civil nas políticas públicas. É bom que se esclareça que o Consea é, por natureza, um espaço de parceria ativa entre governo e sociedade civil para concertação de políticas em torno da soberania e segurança alimentar e nutricional. O Chico não está virando um funcionário de confiança do governo Lula, mas um colaborador civil, expressão da parceria na constituição do Conselho, em que a presidência é exercida por representante da sociedade civil. O desafio reside no fato de se engajar ativamente neste momento do governo. As dificuldades que atravessa, com a quebra da esperança que lhe deu origem, são evidentes. A aposta de mudança, que ainda permanece aberta, a meu ver, reside na

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radicalização da participação. Para fazer o governo mover-se e contrabalançar o peso da aliança com setores empresariais e partidos no Parlamento, precisamos de mais participação política da cidadania. Tanto por ações diretas, como os(as) sem-terra e os(as) sem-teto vêm fazendo, como pela pressão das greves e manifestações de rua. Para fazer as necessárias pontes e avançar, a participação no Consea parece estratégica, desde que não se perca o senso de autonomia e o espírito crítico e vigilante. Em termos estratégicos, o Ibase aposta na possibilidade da radical participação – e não no superávit fiscal – vir a se constituir a grande estratégia de Lula para impulsionar o desenvolvimento humano, democrático e sustentável do Brasil. O Chico tem uma tarefa difícil. O Ibase lhe dará o apoio possível, sempre mantendo sua autonomia e crítica. Pensamos que esta é a forma mais adequada de radicalizar um modo de fazer política que seja participativo e inclusivo, além dos espaços de representação formalmente constituídos pelo voto. Quanto mais participação, melhor. É com esta perspectiva que o Ibase encara o fato de um de seus(suas) diretores(as) virar membro do Consea.

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RISCOS DE UMA AGENDA PRESIDENCIAL
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

A viagem de Lula à China está confirmando o que até então era só uma suspeita: o pragmatismo na conquista de mercados internacionais está acima da questão dos direitos humanos. O fato é que as recentes incursões do Brasil no plano internacional podem se transformar numa armadilha para o amadurecimento de uma emergente cidadania planetária. Uma breve análise sobre as últimas viagens internacionais do nosso presidente mostra riscos evidentes. Abster-se, como no caso das condenações de dissidentes políticos em Cuba, ou ignorar as violações de direitos humanos, como na Líbia de Kadafi, é ir contra aspirações da cidadania mundial. Passar por cima da legítima luta do povo tibetano pela sua autodeterminação em troca de ganhos comerciais imediatos nas transações com a China beira a afronta. Mas não é só: o acordo com a Índia teve como parceiro um governo fundamentalista assassino. Até a sempre esquecida África virou uma prioridade internacional para o Brasil. Infelizmente, o continente este sendo visto apenas como mercado para o Brasil e não como terra de povos irmãos, fundamentais na própria formação da nação brasileira. No centro dessa aproximação não está uma agenda comum de desenvolvimento e de enfrentamento das dominantes relações econômico-financeiras que subjugam os países mais pobres. Vale lembrar que um elemento chave nos diferentes movimentos que se insurgem contra a globalização neoliberal, tendo no centro a OMC (Organização Mundial do Comércio), o Banco Mundial e o FMI (Fundo Monetário Internacional), é que o direito do capital e dos mercados não pode, em hipótese alguma, estar acima dos direitos humanos. Elegemos Lula para uma mudança de paradigma. Sem dúvida, a entronização do mercado – com liberalização, desregulação e perda da capacidade do Estado em formular políticas macroeconômicas diante do poder de conglomerados econômico-financeiros e um punhado de especuladores(as) – é algo que foi implantado ao longo da década de 1990. Mas nada disso pode impedir que sinais claros sejam dados, apontando para um desenvolvimento democrático e sustentável e buscando criar condições para que os direitos humanos sejam a referência mínima. No entanto, os sinais até agora emitidos apontam para um pragmatismo que pode reinstaurar o desenvolvimento selvagem. A questão dos direitos humanos é central para a emergente cidadania planetária e não pode ser relegada justamente por um governo que traz consigo a esperança de inclusão e resgate de direitos para milhares de pessoas. A Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, as Convenções de Direitos Civis e Políticos, e a de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966, a Declaração e Programa de Ação de Viena, de 1993, as várias resoluções do Alto Comissariado para os Direitos Humanos, da ONU, são a base de uma espécie de constituição universal fundamental da sociedade civil mundial. Todas as entidades, movimentos sociais, redes, coalizões e campanhas que, em sua diversidade geográfica, social e cultural, se unem, por exemplo, no Fórum Social Mundial têm como referência comum

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ética e de valores os direitos humanos. Aliás, a única intransigência e inflexibilidade que pode ser atribuída a esta emergente cidadania sem fronteiras, constituída de mulheres e homens, homossexuais e transexuais, jovens e velhos(as), negros(as), amarelos(as) e brancos(as), crentes e não-crentes, é quanto à profunda motivação que a faz reagir com tanta força diante do estado atual de coisas: todos os direitos humanos para todos os seres humanos. Que me desculpem, companheiros e companheiras no governo, mas não dá para calar: os contornos dessa agenda internacional começam a ficar perigosos demais. Para junho, está prevista a ida de Lula a Nova Iorque para a reunião do Global Compact. Pelo que se sabe até o momento, nosso presidente será o único governante a dar brilho a essa nefasta iniciativa do secretário geral da ONU, Kofi Annan. Na visão dos movimentos de cidadania mundial, o Global Compact é um perigoso passo no sentido de comprometer as Nações Unidas com a agenda dos maiores conglomerados econômico-financeiros, cuja folha corrida na violação de direitos humanos pelo mundo não cessa de crescer. Não faça isso, presidente Lula! Ainda há tempo de mudar. Não ignore também o impacto dessa agenda internacional na definição das próprias prioridades domésticas. Em nome da necessidade e oportunidade de crescimento das exportações, tudo parece ser feito para favorecer um modelo exportador. Sinais evidentes de ameaças às nossas riquezas naturais vêm crescendo, seja pelo avanço dos cultivos de exportação – soja, algodão, eucalipto etc. –, seja pelos investimentos em infra-estrutura de transporte e energia. A deterioração que se verifica na frente indígena, tanto de violências como na mudança da política de demarcação de terras, é assustadora. Até onde? Até quando? À sociedade civil organizada cabe reagir e libertar o governo Lula de parte da aliança que o elegeu. Afinal, Lula é presidente de toda uma nação e não só dos(as) mercadores(as) de sempre.

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LULA: UM NOVO LÍDER GLOBAL
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

A hegemonia do truculento imperialismo americano de George W. Bush na política global é tal que, muitas vezes, deixamos de perceber mudanças importantes no cenário das relações entre nações. Sem dúvida, a eleição nos Estados Unidos assume uma dimensão inédita, dada a própria centralidade do país, atuando acima e à revelia das convenções, acordos e instituições multilaterais. Como correlato, o terrorismo que os EUA de Bush definiram como a grande questão da agenda global, terrorismo para o qual a sua lógica de guerra total funciona como fermento. No Brasil, apesar da violência que ronda o cotidiano de nossas cidades, estamos bem longe do clima de paralisia que se criou nos EUA e nos países que apoiaram a guerra no Iraque. Quando se viaja à Europa, é possível observar a angústia estampada nos rostos das pessoas. A coisa é bem mais do que uma guerra psicológica, pois o terrorismo já deu provas, como o próprio Bush, de sua determinação no ataque contra o que, na sua visão fundamentalista, constitui o(a) inimigo(a). Felizmente, porém, a vida em nosso planeta não se restringe a isso. O futuro tenta emergir em meio ao caos provocado por um capitalismo exacerbado pela ganância das corporações em tudo controlar e pela legitimação de uma globalização neoliberal produtora de desigualdade e exclusão. São pequenos sinais, mas significativos. Contra toda lógica, está surgindo no mundo uma voz forte dos que se sentem de fora. É como o presidente Luiz Inácio Lula da Silva está sendo visto: uma liderança forte do sul, com uma agenda que recoloca no debate as questões da parte mais fraca do mundo - no entanto, em torno de 80% da população mundial. E, o que é mais notável, é uma voz que está sendo ouvida e começa a ser respeitada. A adesão de centenas de países - e de mandatários(as) como Zapatero (Espanha), Lagos (Chile) e Chirac (França) - à proposta brasileira de um Fundo Mundial de Combate à Pobreza, anunciada recentemente em Nova York durante encontro de líderes mundiais na ONU, é simbólica desse status de Lula. Poderia parecer um repeteco de tantas boas intenções. Mas não, à margem e por dentro, ao mesmo tempo, da ordem dominante, emerge um clamor por recolocar no centro a questão da justiça global. Mais, transformam-se em propostas as idéias que há muito tempo alimentam movimentos da nascente cidadania planetária, como a taxação do dinheiro especulativo e dos paraísos fiscais. Em um momento em que tudo parece convergir para o terrorismo na agenda dos governantes mais poderosos, Lula tocou no câncer do próprio sistema global. Seria muito ver no ato de Nova York, em si mesmo, algo mais do que foi: um anúncio político cercado de muitos refletores da capital do mundo. Mas a movimentação de Lula no cenário global não se limita a isso. Talvez mais importante tenha sido a formação do bloco IBSA - Índia, Brasil e África do Sul, em Brasília, no ano passado. Um novo bloco Sul-Sul com impacto global? A ver o que vai acontecer no futuro próximo.

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É claro, as movimentações globais de Lula têm suas contradições. Até que ponto a agenda comercial, do acesso a mercados para os(as) nossos(as) capitalistas tupiniquins, não está perturbando o que pode vir a ser uma agenda de desenvolvimento e de multilateralismo baseado na justiça global e na solidariedade, ainda não está evidente. Mas o fato é que saímos da situação que nos empurraram os governos anteriores (particularmente durante os mandatos tucanos), de seguir direitinho a cartilha do neoliberalismo para ser aceito no reservado clube do G-8. Não estará o presidente Lula preparando um ambiente externo, econômico e político, mais propício para nosso desenvolvimento e o de outros povos?

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PROGRAMA SOB FOGO DE BARRAGEM
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O noticiário do Jornal Nacional, da TV Globo, do dia 18 de outubro, reprisou reportagem feita para o Fantástico, da mesma emissora. No centro, pessoas beneficiadas com os recursos do programa Bolsa-Família. Além de casos constatados em três municípios – Piraquara, no Paraná; Pedreiras, no Maranhão; e Cáceres, no Mato Grosso –, o Jornal Nacional completou a notícia com casos das regiões metropolitanas do Rio de Janeiro e de São Paulo, agregando opiniões de especialistas e a própria repercussão que a reportagem inicial gerou. O foco da matéria foi o desvio e a apropriação dos recursos por parte de quem não deveria estar no programa governamental, enquanto pessoas verdadeiramente necessitadas não são alcançadas. Não foi reportado nenhum caso – nenhum mesmo – do benefício que o programa está fazendo a quem de direito, os(as) milhões de brasileiros e brasileiras que não têm renda para garantir minimamente suas necessidades mais básicas. Ou seja, passa-se a notícia de total distorção do Bolsa-Família e são ignoradas as mais de quatro milhões de famílias que já recebem o benefício. Espalhadas pelo Brasil afora, são parte da meta de 11 milhões que o governo pretende chegar até o fim de 2006. O maior programa social já desenvolvido pelo país, e totalmente desqualificado pela reportagem, terá em 2005 em torno de 6,7 bilhões de reais, chegando perto do orçamento do Ministério da Educação, 7 bilhões de reais. Sua incidência e seu volume de recursos empregados devem mesmo ser alvo da constante vigilância da sociedade – inclusive e especialmente da mídia. Ainda assim, e sem duvidar dos fatos registrados pelos(as) profissionais da Rede Globo, é impossível não destacar o viés dado à reportagem. Ou será que está tudo tão errado assim? Por que não mostrar o quanto de dignidade muitas famílias recuperam com o pouco de renda que lhes garante o Bolsa-Família? Será que ouvir também famílias beneficiadas pelo programa não seria a melhor forma de avaliá-lo? A falta do outro lado da história reduz em muito o mérito do que a matéria mostra. Na reportagem da TV Globo, tudo aponta para o desvio, para a apropriação indevida. Impossível engolir isso como bom jornalismo e como serviço a uma boa causa. Sob o manto de uma constatação objetiva – as imagens e os depoimentos são, sem dúvida, eloqüentes – passa-se a idéia do desperdício de recursos públicos no que, talvez, seja a maior inovação no governo Lula. Ao alcançar a população mais miserável e resgatar a sua dignidade, o Bolsa-Família se inscreve no que se tornou uma marca do governo atual, o Fome Zero. Com seu faro de homem do povo, tendo sofrido ele mesmo a fome na sua infância, Lula percebeu o quanto de novo pode representar o seu governo se conseguir erradicar a fome no país. Afinal, trata-se da fome em meio à relativa abundância. Ou seja, nossa fome não é de escassez de alimentos – o Brasil é uma das maiores potências produtoras e exportadoras de alimentos do planeta –, mas de acesso e distribuição, de justiça social enfim.

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O Fome Zero como programa começou muito mal, somando-se a muitos outros programas parciais de distribuição de renda, facetando de diferentes maneiras uma população excluída que, no entanto, é uma só. Justamente a unificação dos programas no Bolsa-Família foi o passo fundamental na direção da cidadania e de implantação da renda básica como direito. Juntou-se em um só programa e em um só cartão iniciativas como Bolsa-Alimentação, Bolsa-Escola, Vale-Gás, entre outros benefícios.
Vigilância e pressão

O que as milhões de famílias de indigentes mais precisam é ver reconhecida a sua humanidade e cidadania. Homens, mulheres e crianças em situação de indigência têm fome, muita fome, de comida, água, roupa, escola, cidadania enfim. Com o Bolsa-Família, caminhamos decididamente para atender a essas necessidades. É claro que mudanças numa cultura política que ainda trata miseráveis como massa de manobra não se fazem do dia para a noite. Desvios no Bolsa-Família, como mostram a reportagem da Globo e outras tantas, existem. Mas o que realmente precisamos é entrar no mérito do programa para avaliá-lo e aperfeiçoá-lo. Por favor, Rede Globo, mostre o milagre que os recursos do Bolsa-Família estão gerando – algo em torno de menos de 90 reais por mês, por família, em média – para que possamos corrigir e melhorar a iniciativa! Não posso crer que ainda o cinismo tacanho impere entre nós, influenciando-nos a pensar que o dinheiro do Bolsa-Família teria utilização melhor em investimentos de infra-estrutura ou, pior, no aumento do superávit primário para pagar os(as) gananciosos(as) vampiros(as) que se alimentam da dívida pública. E isso? Não é um desafio eticamente inaceitável? Sem dúvida, as denúncias precisam ser apuradas e os desvios devem ser punidos. Mas, para o bem da democracia, precisamos saber a verdade do potencial que significa o Bolsa-Família. À cidadania militante deste país cabe exercer vigilância e pressão para que as políticas públicas voltadas para as pessoas mais excluídas sejam verdadeiras alavancas de democratização e combate às desigualdades. Mas para isso, é fundamental termos uma cidadania bem-informada. Esta ainda nos falta – e muito.

UM PROJETO

APOIO

RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Crônicas 2005

SUMÁRIO

As veias abertas da Amazônia

03

Cândido Grzybowski
Acorda Brasil 05

Cândido Grzybowski
A barbárie está em nós 07

Cândido Grzybowski
O sonho não pode acabar 09

Cândido Grzybowski
Que desenvolvimento queremos para o Brasil? 11

Cândido Grzybowski
Caminhos da governança 13

Cândido Grzybowski
Exigimos ética na política 15

Cândido Grzybowski
O caminho mais curto para o desastre 17

Cândido Grzybowski
Meias respostas insuficientes 19

Cândido Grzybowski

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3

AS VEIAS ABERTAS DA AMAZÔNIA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O livro de Eduardo Galeano, As veias abertas da América Latina, é uma obra marcante para nos entendermos como latino-americanos(as). Trata-se da apreensão da História da América Latina pelo lado da espoliação, violência e destruição. Algo semelhante precisa ser escrito sobre a nossa Amazônia. Espoliação, violência e destruição sintetizam uma história trágica nesta parte do planeta, um bem comum natural que coube ao Brasil fazer uso. Vivemos o lado trágico do que se passa na Amazônia. Lá, as veias estão abertas faz tempo e nada é feito para estancar o sangue que jorra em quantidades crescentes. As intervenções de emergência, como no caso do assassinato da freira Dorothy Stang, sempre ocorrem depois da tragédia. Por um momento, não mais do que isto, as veias deixam de jorrar perdidamente a vida. Porém, logo, logo, tudo volta ao normal, ou seja, voltam a espoliação, violência e destruição. Até quando? Quantas pessoas ainda precisam morrer? Quantas matas precisam ser destruídas? Estamos matando muita gente na Amazônia, em uma guerra de séculos. Guerra entre indígenas e não-indígenas. Entre posseiros(as) e grileiros(as). Entre o comum e o privado. Entre viver e ganhar. Entre vida e morte. O natural é o ser marcado para morrer e não o nascer para viver em meio à frágil exuberância que a Floresta Amazônica, com seus rios e sua vida animal, propicia. A ganância subordina e acaba com a vida. A exploração da madeira, a mineração, o garimpo predatório, a fazenda latifundiária para boi e o grão alienígena priorizam a acumulação de capital em detrimento dos direitos humanos, da justiça social e ambiental. Não há lugar para povos indígenas e seus seculares territórios. Falta terra e mata para reservas extrativistas para caboclos(as) e populações ribeirinhas. O boi tem prioridade ao(à) sem-terra. Estamos destruindo a Amazônia como habitat natural. Isto em um ritmo que se acelera. Destruímos quase 25 mil km2 de mata por ano, o eqüivalente a 2,5 milhões de hectares. Um Rio Grande do Sul a cada 10 anos! E por causa das queimadas, já contribuímos com aproximadamente 4% da emissão mundial de gases de efeito estufa, responsáveis pelo aquecimento global, catastrófico segundo estudos científicos. Chamamos isso de desenvolvimento? Ou desenvolvimento seria pensar formas de tirar partido do imenso potencial de biodiversidade, água e recursos renováveis existentes na Amazônia? Está na hora de olharmos no espelho e vermos o que se reflete. Estamos impedindo a vida de dar os frutos de que é capaz. Não adianta atribuir nossas mazelas a velhas relações coloniais de cinco séculos, a um capitalismo predatório e concentrador, a uma globalização pautada pela lei selvagem do mais forte no âmbito do mercado. Cabe a nós decidir se a lógica de espoliação, violência e destruição na Amazônia deve continuar. Por mais difícil e doloroso que seja, precisamos encarar nossa responsabilidade planetária com relação à Amazônia de forma soberana e ousada. Somos nós, ninguém mais, que podemos acabar com a sangria da Amazônia.

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Este é o nosso lugar, o nosso espaço, o nosso território. Nosso como seres humanos, em nossa universalidade de humanidade, em nossa responsabilidade de preservar um bem comum que é de todo ser humano. Um povo se faz com generosidade, e não com a visão curta de interesses imediatos. Pior: interesses da parte da sociedade que domina. Um povo é povo quando valoriza e preserva o comum na parte do território planetário que a História acabou por lhe reservar. Mas a história não acabou. O hoje não será o amanhã – lembremo-nos sempre dessa verdade elementar da história humana e de seu habitat natural.

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ACORDA, BRASIL
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Estranha a conjuntura política brasileira. Ou melhor, desesperante. Vivemos a sensação do imprevisível. Um maremoto político parece estar sendo armado no Planalto Central. Nada que não possa ser mudado pela força da jovem, mas experiente democracia brasileira. É pensar como e ir à luta, companheiros e companheiras. Na democracia, a incerteza é, de certa forma, expressão de vitalidade. Sabemos quais os seus princípios constituintes e regras políticas, mas não sabemos de antemão – ou temos muita dúvida – quais os possíveis resultados da disputa política. Tudo é permitido, respeitados os princípios e as regras – faz parte do jogo. Na democracia, o processo do fazer prevalece sobre o feito; o modo de chegar prevalece sobre a conquista; a participação política prevalece sobre o realizado. Enfim: as condições qualificam os resultados e os fins a alcançar não justificam os meios empregados. A democracia é um processo permanentemente renovado de busca, um modo de fazer contraditório e conflituoso, de fundar e refundar, de construir e reconstruir. A luta social entre sujeitos titulares de mesmos direitos de cidadania é a força motriz da democracia. A disputa de visões e concepções é o que dá forma e conteúdo ao processo de luta democrática. Brigamos, e muito, para ter a democracia – com seus ganhos e limitações – no lugar da ditadura militar. Nem faz muito tempo que conquistamos tal feito: exatos 20 anos. Sofridos, sem dúvida. Mas quantas jornadas memoráveis, não fosse a democracia, não teriam acontecido. Cada um(a) deve ter as suas lembranças e, se não tem, deve tratar de registrá-las logo. Presenciamos a reforma agrária virar política de Estado; sentimos a vibração cidadã da Assembléia Constituinte; das eleições presidenciais de 1989; do Movimento pela Ética na Política; do impeachment de Collor; da Ação da Cidadania contra a Miséria e pela Vida; das experiências de governos participativos; da inflação domada. Mais recentemente, fizemos o Fórum Social Mundial e elegemos um metalúrgico para a Presidência do Brasil. Uma trajetória de celebração cívica, em meio ao aprendizado coletivo de responsabilidades e direitos de cidadania. Tivemos também as ondas baixas, de desespero até: a frustração com o Cruzado; o confisco de Collor; a dilapidação do patrimônio público com as privatizações; o amargo receituário do FMI; o desemprego montante; a queda da renda média. Mas estávamos lutando, apesar de tudo. Quando botamos o Lula lá – e achamos que tínhamos chegado a mares menos revoltos –, o maior desafio da democracia brasileira ainda estava por vir. Desde meados de 2004, tenho afirmado que a cidadania está encurralada. A alternativa para que o governo que elegemos não se perca de vez é voltarmos às ruas. Devemos romper as amarras para que, de fato, a esperança supere o medo e a radicalização da democracia seja possível. Mais ainda: não podemos perder as referências da democracia. Não podemos permitir que as incertezas fiquem sem princípios e regras. A eleição de Severino Cavalcanti para a Presidência da Câmara é um fato emblemático do perigo que corremos. Vamos aceitar o “salve-se quem puder”?

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Vivemos um daqueles momentos de absoluta incerteza no pacto democrático fundante. O fisiologismo e o patrimonialismo, nossas mazelas políticas maiores, não só mostraram a sua cara, como estão dando as cartas. Aprisionaram o governo Lula ou, talvez, ele tenha feito por merecer a prisão. Mas a democracia brasileira – definida na simples radicalidade de garantir todos os direitos a todos(as) os(as) brasileiros(as) – não pode ser tão seriamente ameaçada. Não podemos aceitar que o nosso Congresso atue como federação de interesses particulares, em vez de expressão da cidadania brasileira. O governo Lula seria o responsável pela total incerteza que está no ar, ameaçando a possibilidade de avanços democráticos? Não de todo, mas, em grande parte, sim. Lamentável ter que reconhecer isso, mas, ao mesmo tempo, fundamental para apontar onde e por onde devemos começar algo que recupere o sentido de um pacto democrático e republicano para o Brasil. Incertezas sim, mas desde que saibamos como enfrentá-las. A democracia é o valor maior a preservar. Não será com privilégios, concessões em nome da governabilidade e arranjos de poder que chegaremos às mudanças que o país tanto requer. Antes que seja tarde – e a democracia seja questionada – lutemos para que o governo Lula passe a ser aquilo que esperamos dele. Em outras palavras: é preciso que, literalmente, caia a ficha. E logo. .

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A BARBÁRIE ESTÁ EM NÓS
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

A Chacina da Baixada, em si mesma absurda e abominável, está caminhando para ser simplesmente mais uma chacina. Ou alguém acredita que desta vez vai haver mudanças? Ser pobre, negro(a) e favelado(a) já é ser um candidato(a) potencial a uma chacina - parece que o mais apropriado seria dizer alvo certo. Só não se sabe quando, mas que ela virá, disso ninguém duvida. Parece que a melhor solução é deixar de acreditar de vez nas instituições e poderes que nos governam e tratar de mudar-se para lugar mais seguro, o mais depressa possível. Mas o que mais me choca é ver que nos recusamos a ir ao fundo da questão. Já temos dados e análises suficientes, ao menos aqui no Rio de Janeiro, para saber que a violência é seletiva. Trata-se de uma violência tendenciosa geograficamente, considerando a região metropolitana do Rio. Dados publicados no ano passado pelo Observatório da Cidadania - Relatório 2004, com base nos estudos de Sílvia Ramos e Julita Lemgruber, revelam que a probabilidade de ser assassinado(a) é de seis a 20 vezes maior se alguém vive nas áreas mais pobres, ao invés de desfrutar da proteção da Zona Sul do Rio. E se você é jovem (de 15 a 24 anos) e negro(a), vivendo nessas áreas onde os índices de violência até superam zonas de guerra aberta, a sua chance de ser assassinado(a) aumenta em 400%. Que Rio é este? Que Brasil é este? É forçoso reconhecer que tem sido assim desde muito tempo. A exclusão social com requintes de violência é nosso estigma maior, herança colonial renovada, atual, cotidiana. Tratamos a exclusão como exclusão, sem meias palavras. Temos polícia para isso. Temos Judiciário para isso. Fazemos e renovamos leis para isso. Dói constatar verdade tão elementar? Isso porque nem eu, nem você, vivemos nas condições socais, no meio, enfim, onde essa é a regra. Regra assassina? Claro! Por que a dúvida? Ou os(as) excluídos(as) se enquadram ou bala neles(as). A violência é tolerada, a promoção dos direitos de cidadania, não. É claro que a Chacina da Baixada choca. Mas foi “lá longe”, na Baixada. Você já esteve lá? Moraria lá? Sinceramente, quando pobres são assassinados(as), é como se fosse “lá longe”; não é próximo de nós. Tiro esta conclusão por estas semanas pós-chacina e como parte desta comunidade fraturada estruturalmente, como somos no Rio. É mais fácil chorar pelo Papa morto que pelos mortos(as) da Baixada. Sinto até vergonha em constatar isso. A barbárie está em nós, em nosso modo de viver, de produzir poder público, de reagir frente às nossas mazelas. Fechamo-nos, fugimos de nós mesmos(as), em vez de encararmos os problemas que negam humanidade e cidadania a uma grande parcela do que somos como cidade. Os ideais republicanos ainda não nos movem. Somos movidos(as) em busca de privilégios, de benefícios, de vantagens. Os direitos iguais parecem nos incomodar, mais do que nos fazer agir. No fundo, não queremos um Estado para todos(as), que garanta direitos básicos para cada ser humano, cada cidadão(ã) vivendo aqui.

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A Chacina da Baixada revela todas as nossas mazelas. Temos uma polícia para nos proteger das “classes perigosas”, matando se preciso. Mesmo quando tal polícia extrapola, revelamos tolerância. Ainda não estamos no ponto de ver que se há solução - e há -, ela depende de nós, cidadãs e cidadãos mobilizados(as), empurrando governos no caminho dos direitos. Até onde? Até quando? Até onde e quando nós não agirmos. Roupas brancas não são suficientes. Nossa indignação cidadã deve ser capaz de produzir uma onda de pressão que transforme governantes e polícia e faça valer a república democrática para todos(as). Que a solidariedade às vítimas e à população da Baixada nos dê forças para finalmente inverter este estado de coisas. .

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O SONHO NÃO PODE ACABAR
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Neste momento, quando lembramos as jornadas de 20 anos atrás, com a instauração da Nova República e o fim da ditadura militar, vendo imagens das Diretas Já com Tancredo Neves, Ulisses Guimarães, Leonel Brizola, Franco Montoro, Mario Covas, Darcy Ribeiro – para ficar em alguns líderes políticos destacados da reconstrução democrática que partiram –, forçosamente somos levados(as) a fazer uma relação entre o ontem e o hoje. O sonho de construir um país fundado nos princípios e valores da democracia despertou uma enorme energia coletiva, cuja força nos trouxe até o presente. Temos muito a comemorar, sem dúvida nenhuma. Mas não estamos em um mar de rosas. O maior temor, que creio ser de muita gente pelo Brasil afora, é o descrédito na democracia acabar tomando o lugar do sonho. As sucessivas crises em diferentes países da América do Sul mostram como a espera por mudanças fundamentais tem limites. E a falta delas fica, no senso comum, por conta de nossas ainda frágeis democracias. O que está acontecendo no Equador agora é revelador. Ontem foi na Bolívia. Antes no Peru. Mas será que o ocorrido na Argentina é diferente? Será que estamos caminhando para um novo quadro de instabilidade política na região? Um alerta para o Brasil e o governo Lula? O certo é que as frustrações com o estado de coisas estão aumentando. Mais, governo vai, governo vem, pouco muda em termos de busca de novos rumos. A desigualdade e a exclusão social não entram no centro da agenda de governantes, mais preocupados em serem bem avaliados pela banca, pelo FMI e Banco Mundial. O incrível é que nunca a cidadania deu tanta demonstração de ativismo e participação como no processo de redemocratização e agora mesmo na crise. Isso põe sob tensão a institucionalidade conquistada, mas é o recurso que sobra para ser ouvido(a) ou simplesmente respeitado(a). Cresce o buraco entre cidadania militante e as instituições, os partidos, a representação eleita. Sobra a rua, e ela tem sido crescentemente utilizada. É forçoso reconhecer que entramos em um período perigoso de “democracias de baixa intensidade” em termos político-institucionais. Melhor dito, o impulso democratizador foi capturado pelas políticas de ajuste e abertura econômica, que dividiu de forma bastante clara a política de nossos países: democratizou-se o poder e as políticas no social, se possível com boa dose participativa, e se concentrou e fechou o poder nas questões macroeconômicas, mantidas como verdadeiros segredos de Estado, ao menos para os(as) que não fazem “negócios” importantes segundo critérios do mercado. Na verdade, está literalmente blindado o que não pode ser mudado para os interesses e forças dominantes em nossas economias. O resultado é claro em termos de manutenção da “ordem econômica” e agravamento dos problemas sentidos pela população. Em praticamente todos os países, quem disputa cargos majoritários ganha com propostas de mudança, mas chegando lá, faz outra coisa. Mas será que isso é um mal da democracia ou uma possibilidade – bem real, como se vê na prática – disso acontecer?

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Considero que uma das melhores definições para a democracia é ela ser “um pacto de incertezas”. Ela qualifica as situações políticas e o próprio desenvolvimento histórico de uma sociedade exatamente por primar no modo de fazer para que as mudanças sejam includentes, participativas, igualizadoras e duradouras. Ou seja, para a democracia os fins não justificam os meios. Ela é uma concepção do meio, do modo de fazer. Cabe à ela reequilibrar o poder que as estruturas e processos econômicos, sociais e culturais criam nas sociedades. No centro da democracia estão os conflitos e as disputas entre diferentes, opostos(as) e, acima de tudo, desiguais. A democracia equaliza pelo reconhecimento da comum cidadania. Portanto, nada de mal nos conflitos e disputas, motores vitais para a democracia, desde que se desenvolvam em um quadro de princípios e regras que levem à negociação do possível, permitam alianças e pactos. Assim agindo, a democracia é estável em sua instabilidade intrínseca. Até rupturas podem ser pactuadas, isto é, fixadas em parâmetros constitucionais legítimos e legais. Posto isso em termos um tanto abstratos, vale a pena confrontar com a realidade. O inimigo das mudanças fundamentais de que precisamos não é a democracia. De minha perspectiva, é fundamental preservar a vitalidade da democracia como sonho e projeto real. Caso contrário, é a volta da barbárie. Precisamos, sim, empurrar sempre os(as) governantes e toda a estrutura de representação política para que se pautem pela cidadania. A economia não pode vir antes da cidadania nas democracias. Governantes e os tais mercados precisam entender esta verdade fundamental. Exerçamos o nosso poder! A rua, como último recurso, nada mais é do que exercício de democracia direta. O radicalismo democrático é a condição para o avanço da democracia neste conturbado momento histórico. Quem sabe, agindo assim, o sonho não acabe e uma outra América Latina seja possível.

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QUE DESENVOLVIMENTO QUEREMOS PARA O BRASIL?
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Está claro que o país vive um momento revelador das enormes contradições constitutivas de nossos limites e possibilidades – ou das possibilidades contidas nos limites, definição mais adequada. Os desafios estruturais e conjunturais que temos pela frente dependem, e muito, de nós, mas não podemos ignorar o contexto mundial no qual estamos inseridos(as). Por sinal, o debate sobre desenvolvimento começa a tomar certa centralidade, em grande parte pelo que ocorre e não ocorre no governo Lula. Mesmo que pareça uma retomada do velho desenvolvimentismo, é preciso reconhecer que temos diante de nós um quadro diferente. Hoje, temos a democracia no centro. Além disso, após longo período de luta contra a inflação e o escancaramento da economia brasileira à globalização neoliberal na década de 1990, o que temos para mudar para podermos nos desenvolver é um outro país, uma outra sociedade, uma outra economia, um outro poder estatal.
Embate de forças

O mundo é, de um lado, uma síntese complexa do domínio de mercados e da tecnologia pela lógica da acumulação global das grandes corporações econômicofinanceiras – alimentando uma vergonhosa desigualdade e exclusão social e acelerando a destruição ambiental do produtivismo. Há a exacerbação das tensões sociais, culturais e políticas, tendo a xenofobia, o fundamentalismo, a violência e o terrorismo como combustíveis, síntese atravessada pelo unilateralismo e prática imperial da potência militar e econômica, os EUA. De outro, o mundo tem diante de si o aparecimento e crescimento de forças cidadãs de transformação, que contestam a globalização vigente e desencadeiam processos ainda embrionários de construção de outros mundos possíveis. Aqui cabe destacar, entre outros, o movimento socioambiental; os movimentos por justiça global com afirmação da diversidade sociocultural que nos caracteriza, tendo os direitos humanos como referência; os movimentos pela paz e contra a guerra; o feminismo, questionando as estruturas seculares do patriarcalismo e o cotidiano de desigualdades e violências; as várias expressões dos movimentos operário e camponês, construindo novas alianças e coalizões. Mas o mais importante de tudo é a novidade do encontro e da articulação de todos esses sujeitos – tão diversos em termos sociais e culturais, com diferentes histórias políticas, e espalhados pelo mundo – por meio de novos espaços, como o Fórum Social Mundial, e novas formas de ação direta, como as manifestações mundiais coordenadas para o mesmo dia. Não há relação simétrica entre as forças de conservação da (des)ordem capitalista mundial e de mudança, mas são partes do mesmo mundo e definem o que ele será amanhã. O que importa é pensarmos o Brasil a partir daí. Podemos ter, e de fato temos, visões e avaliações diferentes do que o mundo globalizado e os movimentos que o contestam nos permite. Isto é parte da realidade. O que precisamos é aceitar o debate, participar consciente e ativamente das escolhas.

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Infelizmente, o que nos é oferecido de forma avassaladora é uma versão das possibilidades contidas nos limites do que somos como sociedade nacional. O debate sobre o desenvolvimento é como um caminho de via única: ou tomamos ou ficamos para trás. Parece um escândalo questionar o agronegócio e a destruição ambiental. Beira a sandice afirmar que nossas exportações, tão celebradas, são exportações de nossa natureza, comprometedoras da atual e das futuras gerações. Parece uma agressão à soberania nacional assinalar que a conquista de mercados mundiais pelas nossas “competitivas” exportações não deve ser feita em troca de vistas grossas em termos de direitos humanos. Parece idealismo lembrar que integração não é a mesma coisa que zona para a livre atuação das multinacionais brasileiras – elas existem! – e que deve haver uma integração solidária para favorecer o desenvolvimento democrático sustentável. Ser contra Angra III é ser contra o desenvolvimento científico e tecnológico (e militar?) do Brasil? Afinal, por que não olhamos de perto as questões críticas sobre as escolhas nacionais? Por que o outro lado do debate está tão marginalizado? Penso que temos pela frente a possibilidade de colocar no centro do debate do desenvolvimento as questões dos direitos humanos e da democracia, não como condições institucionais apenas, mas como qualificadoras do próprio modelo de desenvolvimento que queremos para o Brasil. Direitos humanos e democracia – ou seja, a inclusão social, a justiça social, a participação, na diversidade que somos como nação – é a chave para pensar o desenvolvimento democrático sustentável. Por favor, não se trata de crescer para, depois, lamentar a destruição e exclusão provocadas. Olhemos melhor para o mundo. A via dominante da globalização não é sustentável. Construamos, com ousadia e coragem, outros caminhos. Nisso o Brasil tem mais chance do que muitos países. Basta desencurralar a cidadania e dar vazão à sua energia transformadora. Tal participação é, de longe, mais importante do que os aportes externos em termos de capital e tecnologia.

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CAMINHOS DA GOVERNANÇA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Ao menos no fronte externo, muito do que a gente esperava do governo Lula está acontecendo. A recém encerrada Cúpula América do Sul-Países Árabes é mais uma iniciativa que merece ser saudada. Foi uma iniciativa ousada? Sem dúvida! Mexeu em leis férreas do status quo e despertou contradições e tensões, tocando em pontos sensíveis de uma governança mundial em crise. Por que, então, saudar algo tão arriscado em termos estratégicos - e cujos desdobramentos imediatos ainda não podem ser avaliados com clareza? A Cúpula teve seus acertos e erros, mas que rompeu com um quadro mais de impasses do que de soluções, isso ninguém pode negar. O Brasil dá o seu empurrão para que surjam novas relações no plano internacional, capazes de contribuir para a reconstrução de um saudável e sustentável multilateralismo, soterrado pelo desmesurado poder e visão estreita dos Estados Unidos. Além do mais, é bom que a Cúpula América do Sul-Países Árabes tenha acontecido quatro meses antes da Cúpula da ONU, prevista para 14 a 16 de setembro próximo, em Nova York. Afinal, são dois blocos de países importantes, por sua população, possibilidades e problemas desafiantes, em qualquer arquitetura da governança mundial neste início de século 21. O governo Lula - e aqui arriscamos uma hipótese -, com suas várias iniciativas, busca criar um ambiente internacional mais favorável. Esse parece ser o sentido da Cúpula recém realizada, bem como o da Comunidade de Nações da América do Sul, o do Acordo Ibas (Índia, Brasil e África do Sul), o do G-20, o da firmeza nas negociações da Alca, do Fundo Contra a Pobreza, da pretensão de um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU, entre tantas outras ofensivas no plano internacional. Nos inúmeros fóruns e redes mundiais de que participo como diretor do Ibase, não tenho escondido, porém, minhas fundadas dúvidas sobre o potencial democratizador de tais iniciativas - que muitas vezes incluem vistas grossas e até acordos com regimes autoritários que desrespeitam direitos humanos fundamentais. Até que ponto o Brasil não está simplesmente se pautando pela agenda dominante, usando seu poder emergente para expandir seus mercados, deixando para segundo plano a democracia e o desenvolvimento includente para nós e nossos parceiros(as)? É mais do que revelador, por exemplo, que a Carta de Brasília, da Cúpula América do Sul-Países Árabes, nem menção faça à fundamental questão da democracia. Atropelar princípios e valores básicos, pelos quais lutamos e sofremos muito no Brasil e na América Latina, é daqueles pragmatismos que, mais cedo do que se pensa, limitam e podem até anular ganhos políticos duros de conquistar. Mas seria burrice não reconhecer que, no mínimo, o quadro é novo e desafiante. O momento é de agir e também de ser inovador(a). As organizações e movimentos da sociedade civil brasileira precisam mudar chaves de leitura e se abrir para as novas realidades que tais iniciativas governamentais apontam. Existem enormes potencialidades em todo esse contexto externo que as ações do governo Lula introduzem na agenda. No mínimo, saímos daquela postura neoliberal submissa

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que nos era oferecida como única alternativa possível pelo governo anterior. Aliás, num contexto mundial de crise de governança, o governo Lula, ao menos junto aos movimentos de nascente cidadania mundial, desperta a esperança de que algo possa mudar. O poder constituído não é afetado, mas ele mesmo descobre, surpreso, que algo se move. Outra governança mundial será possível? Aí a tarefa é também nossa. Não se trata simplesmente de fazer o poder constituído admitir a presença de mais e novos sócios, no Conselho de Segurança, por exemplo. Precisamos trabalhar para refundar democraticamente o poder mundial.

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EXIGIMOS ÉTICA NA POLÍTICA
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O respeito à diversidade e à pluralidade são fundamentais para que a democracia opere e produza sociedades cada vez mais democráticas. Isso se traduz em tolerância política com forças sociais diferentes e opositoras e em prática da incerteza quanto aos resultados possíveis dos conflitos e disputas democráticas. Até a tensão entre legitimidade de demandas e lutas por direitos e sua legalidade – pela existência ou não de marco legal regulatório de tais direitos – é aceitável nas democracias, desde que pautada por princípios e valores éticos constitucionais. A tolerância acaba ou deve acabar quanto se atravessa tal fronteira. A privatização, isto é, a busca de vantagens pessoais ou de privilégios para o grupo político em detrimento do bem público, pela corrupção, clientelismo e até pelo velho coronelismo, é uma das formas mais radicais de ruptura com a ética na política e, portanto, ameaça à democracia. Por isso mesmo não há condescendência possível com tais práticas. Ou nos insurgimos e dizemos não!, em alto e bom tom, ou, como um câncer maligno, a privatização do público corrói e mata a cidadania. Meias respostas são insuficientes. Somos como que acordados(as), de tanto em tanto, com notícias de corrupção e clientelismo, envolvendo as mais diferentes esferas políticas e representantes do variado espectro de forças políticas constituídas no Brasil, da situação e da oposição. No mínimo, é bastante alarmante o nepotismo e a quase descarada prática do favor que Severino Cavalcanti parece defender como norma para a Câmara Federal, desde que eleito presidente com o apoio de esmagadora maioria de parlamentares. Temos também as suspeitas que pesam contra os ministros Henrique Meireles, presidente do Banco Central, e Romero Jucá, da Previdência Social, ainda sob investigação. Propinas são cobradas nos Correios por agentes políticos. Deputados(as) estaduais negociam pagamento com o governador de Rondônia para votar a seu favor, conforme gravação do próprio, exibida em rede nacional de televisão. Isso para nos atermos aos casos mais presentes no debate público. Sem dúvida, a transparência maior, a vigilância da cidadania e da mídia, a falta de tolerância com deslizes éticos, a presteza da atuação do Ministério Público e a firmeza da Procuradoria Geral estão ajudando muito. Aliás, o próprio Judiciário acaba de demonstrar firmeza na condenação do casal Garotinho e do prefeito de Campos pela prática de corrupção nas últimas eleições municipais. Mas como explicar a persistência da privatização do bem público e da usurpação da cidadania, cujos casos aqui lembrados são apenas uma ponta? Podemos gostar ou não dos partidos e dos representantes que a nossa cidadania conseguiu produzir neste curto espaço de 20 anos de verdadeiro exercício democrático. O fato é que, aos trancos e barrancos, próprio das democracias com vitalidade, estamos avançando bastante. As eleições periódicas são uma demonstração de muita ânsia por criar um novo Brasil, de liberdade e de direitos iguais para todos(as) os(as) brasileiros(as), mesmo quando os resultados surpreendem.

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Mas não participamos só pelo voto. Temos demonstrado muita vitalidade em ações diretas, seja por meio de movimentos sociais – reveladores dos muitos sujeitos sociais deste nosso Brasil gigante –, seja por meio de megamobilizações de rua, como Diretas Já; Constituinte; Ética na Política e impeachment do Collor; Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e pela Vida. No entanto, ainda não vencemos o persistente cancro da corrupção, clientelismo e coronelismo. Este é um Brasil que teima em não desaparecer para dar lugar à construção de um Brasil includente, solidário, participativo, com desenvolvimento humano democrático e sustentável. Sem dúvida, estamos diante da necessidade de renovar a luta por ética na política. Isso passa por substancial reforma política. Não é possível continuar elegendo representantes que, uma vez eleitos(as), fazem o que querem com a representação que lhes delegamos. O troca-troca partidário fragiliza os partidos e estimula a tendência à privatização de tudo o que é público. Fortalecer partidos é, neste sentido, indispensável para que o processo democratizador avance. Mas não é suficiente. Somos nós, cidadãs e cidadãos de todos os quadrantes do Brasil, que precisamos nos insurgir. Não podemos aceitar ser transformados(as) em objetos de corrupção, compra de votos, clientes de favores. Somos depositários(as) de direitos de cidadania, constituintes da política, dos partidos, do Estado e da democracia. A ética é a nossa única base e referência comum para fazer andar as instâncias de poder e de política que derivam de nossa soberana vontade. Exijamos, aqui, agora e sempre, ética na política, de forma intransigente. Essa é a condição para que os direitos e a democracia tornem o nosso desenvolvimento produtor de igualdade e justiça social na diversidade e vitalidade do que somos como povo.

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O CAMINHO MAIS CURTO PARA O DESASTRE
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O que a gente menos sabe e discute é o caráter extremamente autoritário da globalização econômico-financeira que nos domina. Apesar do discurso neoliberal do livre mercado, tudo se faz de forma planejada e secreta, a serviço de um punhado de grandes corporações capitalistas, com negócios maiores do que o PIB de mais de uma centena de países. Estamos diante de um poder global sem regulação, um pacto mafioso total que tudo apropria, controla, concentra, tendo como único critério o ganho a todo custo. As suas operações podem ser espetaculares nos pregões da bolsa e nas fusões de bilhões de dólares ou camufladas e criminosas na falsificação de balanços e em operações de lavagem sistemática de dinheiro em paraísos fiscais. Aliás, caro(a) leitor e leitora, você já notou que todos, absolutamente todos os paraísos fiscais são estranhos pontos geográficos – com exceção da aparente ascética Suíça – próximos aos sete centros financeiros do Norte desenvolvido, que movimentam sozinhos 80% da especulação financeira mundial de mais de dois trilhões de dólares diários? O cinismo tomou conta do mundo, especialmente com a queda do Muro de Berlim e o fim da Guerra Fria, a ponto de se criar um imaginário dominante que diz “não existem alternativas”. Mas não podia ser diferente com menos de dez grupos empresariais controlando a mídia no mundo, ou seja, nosso direito à informação e comunicação. Claro, já há muito tempo, os experimentos do socialismo real demonstravam o seu fracasso e muita gente pelo mundo vinha buscando outras saídas. Ainda busca, felizmente, e com mais afinco, como demonstram o processo iniciado pelo Fórum Social Mundial; as grandes mobilizações contra a Organização Mundial do Comércio (OMC), o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI); o movimento pela paz; as surpresas que a cidadania prega com o seu voto, como no que se passou agora na França e Holanda, com a vitória do “não” no referendum do Tratado da Constituição Européia. Mas devemos reconhecer, estamos longe de ter chegado ao fundo do poço. É ainda possível evitar o desastre? Nunca a Humanidade enfrentou uma situação assim. As lembranças sobre o primeiro surto liberal, que nos levou ao fascismo como opção e a duas guerras mundiais de verdadeira carnificina na primeira metade do século 20, não podem ser esquecidas. Elas, porém, não nos dão o tamanho do desastre que pode nos atingir agora, nesta proclamada era do neoliberalismo. Temos uma economia global com enorme capacidade de produção para lucro contra a maioria da Humanidade. Nunca se produziu tanto, mas nunca se morreu tanto em meio a uma abundância de bens e riquezas que não são para atender às necessidades e aos direitos humanos: são para ganhar, ganhar, competindo e destruindo. Concentra-se riqueza de forma espetacular, exclui-se gente e destroem-se os bens comuns, especialmente a natureza e a lógica da própria vida. Como os problemas e crises se avolumam, voltamos ao pior do unilateralismo, de lógica do terror e da guerra, com militarização, para que a mais completa mercantilização e controle da vida pelo poder se imponham, tendo na administração Bush, nos EUA, e em sua guerra preventiva expressões de força de uma hegemonia que não consegue mais dar conta do mundo.

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Temos, sem dúvida, uma energia nova no ar que, ao menos por enquanto, prefiro chamar de nascente cidadania planetária. Fundada na afirmação da diversidade social, cultural, política e geográfica, reivindica os princípios éticos universalizantes, referência para uma constituição mundial que tenha todos os direitos humanos para todos os seres humanos como escopo. Alimentada por uma radical consciência de humanidade na diversidade e consciência dos bens comuns a preservar, renovar e fortalecer, como condição de vida e justiça social, a cidadania planetária, como uma onda, move o coração de uma nova sociedade civil militante mundo afora. Desigual, confusa, de ação direta mais do que institucional, a nova cidadania avança e pressiona. Mas, por enquanto, só está crescendo o buraco entre reivindicações da cidadania e as instituições de governança mundial, seja a fragilizada Organização das Nações Unidas (ONU), seja a arrogante e poderosa OMC ou os seus velhos escudeiros de mais de 60 anos, o BM e o FMI, ou os experimentos a caminho do fracasso, como a União Européia. Os(as) donos(as) do mundo, as grandes corporações e os Estados – ainda vivemos num bizarro mundo de poder global e Estados Nacionais, que, em nome da soberania, se impõem a seus próprios povos – estão ignorando o clamor que emerge das ruas das cidades do mundo. Aliás, o grito surdo de povos ignorados nos fundões, montanhas e praias do mundo, expresso pelos nascentes movimentos da cidadania planetária, é como se não existissem. Basta ver as agendas do poder global daqui até o fim do ano: G-8, Cúpula da ONU, OMC. Espanta a pequenez das propostas diante da crise anunciada numa globalização perversa. Nenhum desses grandes encontros do poder global quer fazer face à globalização enquanto tal, que mina qualquer possibilidade de um novo pacto de humanidade e vida. Discutem-se reformas como se as instituições pudessem ser reformadas por elas mesmas, de dentro para fora. Falta aceitar o que se anuncia inevitável: uma refundação democrática, capaz de permitir que a Humanidade se encontre consigo mesma, de modo que todas e todos tenhamos lugar. O jeito é continuar gritando na rua, nossa força mais poderosa. Até quando? Espero que antes do desastre que aparece no ar.

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MEIAS RESPOSTAS INSUFICIENTES
Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O grave momento político que atravessamos como povo brasileiro não deve nos paralisar. A falta de ética na política é uma clara agressão às instituições republicanas e uma negação dos princípios fundantes da democracia. Mas, antes e acima de tudo, tais atos atingem a nós mesmos - cidadãs e cidadãos -, pois conspurcam a delegação que, pelo voto, demos a nossos(as) representantes. Parlamentares não são donos(as) de mandatos e cargos a que foram eleitos(as). Nós os(as) constituímos no afã de construir a República e a democracia. Somos nós a fonte originária do poder que exercem e cabe a nós desconstituí-lo ou reconstituí-lo. A hora é de reafirmar e fortalecer o princípio constituinte da cidadania ativa para que a solução da crise política não vire mera acomodação pelo alto, nos bastidores. Com ousadia, responsabilidade, determinação e coragem podemos transformar a crise ética e política em uma democracia ainda mais profunda. O berço das Repúblicas e democracias é a ação cidadã. O desafio do momento brasileiro é fazer avançar a democracia, completando a tarefa constituinte que nos trouxe até aqui. Respeitando o mandato que lhes conferimos, não deixemos tal tarefa como única e exclusiva daqueles que, no Congresso e no governo, queremos ver mudados. Precisamos nos por em ação já! Só um grande movimento de pressão da cidadania, com espírito público e republicano, pautado pelos princípios e valores éticos da democracia, poderá desencadear interesses e vontades amplos em busca de um pacto democrático que extirpe o câncer corrosivo em instituições e políticas e nos dê uma nova base de prática da liberdade e participação cidadã. No contexto da crise, e empurrando-a para um salto de qualidade, construamos uma agenda cidadã de mudanças democráticas e democratizadoras de nossas instituições republicanas. O Brasil precisa de mais e não de menos democracia. Mais democracia significa mais decisões diretas pela própria cidadania, em que o voto é um elemento imprescindível. A própria renovação democrática regular que o voto propicia é um tonificante de instituições e estimulante dos conflitos e disputas democráticas. É isso que lhe dá vida e condiciona a cadeia democrática toda: democracia direta, democracia participativa, democracia representativa. A questão do plebiscito e do referendo, como prática direta de cidadania, é parte indispensável da reforma político-eleitoral, ao repor as coisas no devido lugar, delimitando o poder de partidos e representantes eleitos(as). E para que a democracia opere e produza sociedades cada vez mais democráticas, o respeito à diversidade e à pluralidade, na igualdade da condição cidadã, é algo fundamental. Isso se traduz em tolerância política mútua entre forças sociais diferentes e opositoras e na aceitação da incerteza quanto aos resultados possíveis dos conflitos e disputas democráticas. Até a tensão entre legitimidade de demandas e lutas por direitos e sua legalidade – existindo ou não o marco legal regulatório de tais direitos – é fecunda nas democracias, desde que pautada por princípios e valores éticos constitucionais.

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A tolerância acaba ou deve acabar quando se atravessa tal fronteira. A privatização, isto é, a busca de vantagens pessoais ou de privilégios para o grupo político em detrimento do bem público, pela corrupção, clientelismo e até o velho coronelismo, é uma das formas mais radicais de ruptura com a ética na política, ruptura com a cidadania constituinte e, portanto, ameaça à democracia. Por isto mesmo, não há condescendência possível com tais práticas. Ou nos insurgimos e dizemos ‘’não!’’, em alto e bom tom, ou, como um câncer maligno, a privatização do público e o desrespeito ao mandato obtido pelo voto corroem e matam a cidadania. Meias respostas não são suficientes.

UM PROJETO

APOIO

RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Outros textos

SUMÁRIO

Resquícios da ditadura

03

Maurício Santoro
Participamos, e daí? 05

José Antônio Moroni
Consea/MG e representação do poder público 20

Leda M. B. Castro
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES): aspectos de um espaço público de participação da sociedade em decisões do estado

34

Daniel Bin e Fábio Vizeu
Conferência Cidades 66

O processo da Conferência do Meio Ambiente em nível federal

68

Carlos Tautz
Monitoramento da Conferência das Cidades 77

Edson Gonçalves Silva
Lutas pelo acesso à cidade em Porto Alegre: os limites da institucionalização da participação

103

Sérgio Baierle

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RESQUÍCIOS DA DITADURA
Maurício Santoro
Jornalista, pesquisador do Ibase

A integração da América do Sul é anunciada como prioridade da política externa do governo brasileiro, um pré-requisito para o fortalecimento internacional do país e para a retomada do desenvolvimento. Contudo, a exploração dos recursos naturais do continente, financiada com dinheiro público do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e da Petrobras, choca pela lógica predatória, muito semelhante àquela da ditadura militar. Esse padrão já provoca protestos na Bolívia e no Equador e é incompatível com a estabilidade política da região, sendo um dos estopins da crise que quase derrubou o presidente boliviano Carlos Mesa. O gás natural é a principal riqueza da Bolívia, a possibilidade de desenvolvimento para o país. A população boliviana precisa da tecnologia da Petrobras para extraí-lo e necessita do mercado consumidor brasileiro para tornar o empreendimento viável. Mas para boa parte dos(as) habitantes da Bolívia, os acordos de exploração desse recurso natural – assinados com a Petrobras e com outras empresas estrangeiras, como Repsol e BP – beneficiam apenas a elite política e empresarial. Essa desconfiança é acentuada pelas relações estreitas existentes entre a burocracia boliviana e as corporações. Por exemplo, Arturo Castaños, que presidia a estatal boliviana do gás YPFB durante as negociações com o Brasil, agora é um alto executivo da Petrobras Bolívia. A empresa tem sido alvo de protestos constantes por parte de sindicatos, indígenas e partidos políticos, que destacam os danos ambientais causados pela construção do gasoduto Brasil-Bolívia e pelas operações em áreas de preservação ambiental, como a região do Pantanal, a reserva Pilón Lajas e a área entre Yacuiba e Rio Grande. As reclamações englobam poluição, compra de madeira extraída ilegalmente, erosão e até má conduta de trabalhadores(as). Foram tantas as queixas contra a Petrobras que foi preciso criar uma ouvidoria para cuidar do processo. Os movimentos sociais bolivianos chegaram a defender a nacionalização das atividades da extração do gás natural. Mesmo vozes mais moderadas defendem a aprovação de uma nova lei dos hidrocarbonetos, aumentando os royalties cobrados das empresas estrangeiras e regulando suas atividades com mais rigor. Os conflitos em torno da aprovação dessa legislação levaram o presidente Mesa a apresentar sua renúncia, que terminou recusada pelo Congresso. Além da extração do gás, o governo brasileiro financia um grande projeto de infra-estrutura na Bolívia na região dos rios Madera e Bení. Com o apoio do BNDES, de Furnas, da Odebrecht e do grupo Maggi, está em construção uma represa na área, para estabelecer um complexo hidroviário voltado à exploração da soja na Amazônia. Ambientalistas da Bolívia chamam a atenção para os danos ao meio ambiente que esse projeto causará, incluindo riscos à principal área de turismo ecológico do país. O impacto sobre a saúde da população local também é preocupante. Estudos

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do Foro Boliviano sobre Desarollo e Medio Ambiente apontam a possibilidade de que a represa crie uma zona endêmica de malária na bacia do Rio Bení, onde há parques florestais e reservas indígenas. Embora a ação do governo brasileiro seja mais forte na Bolívia, seu impacto também atinge outros países, como o Equador. O projeto da Petrobras de explorar petróleo no Parque Nacional Yasuní, região considerada pela Unesco como uma das mais ricas do mundo em biodiversidade, provocou tantos protestos por parte dos movimentos indígenas e ambientalistas que a estatal teve que abrir negociações com a sociedade. A integração da América do Sul é um passo importante na retomada do desenvolvimento econômico no continente. Mas o governo Lula não deveria repetir os erros do passado, reeditando práticas da ditadura militar que trouxeram apenas devastação e miséria. É necessário um modelo de desenvolvimento em sintonia com o século XXI, que priorize as pessoas e o meio ambiente e dê voz aos novos atores políticos da democracia, como os movimentos sociais. Publicado no jornal O Globo, em 7 de abril de 2005.

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PARTICIPAMOS, E DAÍ?
José Antônio Moroni
Membro do Colegiado de Gestão do Instituto Nacional de Estudos Socioeconômicos (Inesc)

No fim da década de 1970 e no início da década seguinte, o movimento social1 retomou, mais enfaticamente, a questão da democratização do Estado, com a seguinte questão: que mecanismos são necessários criar para democratizar o Estado e torná-lo realmente público? Nessa indagação já estava embutida a avaliação de que a democracia representativa, via partidos e processo eleitoral (única forma de participação mais ampla da democracia representativa), não é suficiente para complexidade da sociedade moderna. Assim, era necessário criar outros mecanismos de participação. Surgem, nesse período, várias tentativas de criação de “conselhos populares”, alguns “dentro e outros fora do Estado”. No processo constituinte, essa questão é aprofundada. O movimento social traz para o processo, além da democratização e publicização do Estado, a necessidade do controle social, em cinco dimensões: formulação, deliberação, monitoramento, avaliação e financiamento das políticas públicas (orçamento público). A Constituição de 1988 transformou essas questões em diretrizes de diversas políticas, especialmente as chamadas políticas sociais. Na regulamentação dessas diretrizes, incorporam-se os conselhos e as conferências como mecanismos de democratização e de controle social, no que chamamos de sistema descentralizado e participativo. Vale ressaltar que, na política econômica, não se criou nenhum mecanismo institucionalizado e público de participação, bem como nas políticas que definem o “modelo de desenvolvimento”. Podemos citar, como exemplo, o inciso II do artigo 204, que trata da política pública de assistência social: “participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis”. A Constituição de 1988 apresentou grandes avanços em relação aos direitos sociais, apontando, claramente, para a construção de um Estado de Bem-estar provedor da universalização dos direitos sociais.2 Além disso, introduziu instrumentos de democracia direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular), que, até hoje, não foram regulamentados pelo Congresso Nacional, e abriu a possibilidade de criação de mecanismos de democracia participativa, como, por exemplo, os conselhos. Entretanto, no que se refere à ordem econômica e ao sistema político

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Apesar de existirem vários e diversos movimentos sociais, será usada a expressão no singular, pois não se fala de um movimento especifico, mas, sim, de um conjunto de ações da sociedade civil que se materializou na organização de um movimento social amplo, com características, filosofias e concepções comuns, denominado campo democrático e popular, com uma agenda política de construção do Estado de direito e democrático. 2 Neste texto, utiliza-se como conceituação de Estado de Bem-estar a definição apresentada por Falcão (1991). Segundo a autora, o Estado de Bem-estar é o Estado constituído nos países de capitalismo avançado e possui como características: a) os direitos sociais como paradigma; b) origem num pacto social e político entre capital/Estado/trabalho; c) configurase como agente central na reprodução social; d) é gestor poderoso das políticas sociais, que é a expressão essencial do Estado.

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(como, por exemplo, financiamento público exclusivo de campanhas, democratização dos partidos, processos eleitorais transparentes, mecanismos que viabilizem a participação da mulher na política, possibilidade de cassação de mandato pela população etc.), dimensões fundamentais para a construção de um Estado realmente público, a Constituição Federal de 1988 foi extremamente conservadora. O período pós-constituinte foi marcado por modificações profundas no campo social e da cidadania. Conhecida como Constituição Cidadã, a Constituição Federal de 1988 inova em aspectos essenciais, especialmente no que se refere à gestão das políticas públicas, por meio do princípio da descentralização políticoadministrativa, alterando normas e regras centralizadoras e distribuindo melhor as competências entre o poder central (União), poderes regionais (estados e Distrito Federal) e locais (municípios). Com a descentralização, também aumenta o estímulo à maior participação das coletividades locais – sociedade civil organizada –, criando mecanismos de controle social. Existe uma contradição entre esse processo e o momento histórico vivido internacionalmente, que era da ampliação e fortalecimento das políticas neoliberais. Ao mesmo tempo que construímos uma Constituição que aponta para a construção do Estado de Bem-estar, estávamos entrando na era neoliberal, com a eleição para presidente de Fernando Collor de Mello. As principais forças sociais/políticas que atuaram na construção desse “modelo” de participação encontravam-se no campo democrático e popular, que tinha como principal canal partidário para desaguar suas propostas o Partido dos Trabalhadores (PT). Com a eleição do Luiz Inácio Lula da Silva para presidente da República em 2002, criou-se a expectativa de que o sistema descentralizado e participativo fosse realmente levado a sério e que novos canais de participação seriam criados. Este artigo procura analisar como o governo Lula tratou a questão da participação, tendo como olhar especial o sistema descentralizado e participativo (conselhos e conferências) e o processo de construção do Plano Plurianual (PPA). O ponto de partida é a concepção de que o sistema descentralizado e participativo (conselhos e conferências com caráter deliberativo) escapa aos tradicionais mecanismos políticos de legitimidade (democracia representativa ou direta). Trata-se de órgãos instituídos por representação de entidades governamentais e não-governamentais, responsáveis por elaborar, deliberar e fiscalizar a implementação de políticas, estando presente nos níveis municipal, estadual e nacional. Dessa forma, inauguram uma nova concepção de espaço público ou mesmo de democracia. Reconhecemos, apesar das críticas e do quadro atual do sistema, o não-esgotamento dessa estratégia construída pela sociedade civil do campo democrático e popular. A legitimidade do sistema sustenta-se na legitimidade da democracia participativa como arranjo institucional que amplia a democracia política. Por sua vez, a legitimidade da democracia participativa fundamenta-se no reconhecimento de que esse novo arranjo possibilita a construção de espaço público de conflito/negociação, ampliando, por isso, os processos democráticos, e não como substituição ou oposição à democracia representativa. Apesar de ser uma análise do governo Lula, este texto procura refletir sobre esse processo de forma mais ampla, trazendo algumas questões para os movimentos sociais e organizações que se propõem a interferir de forma propositiva na

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deliberação das políticas públicas. Procura, também, discutir essas questões, do ponto de vista teórico, trazendo alguns pontos que possibilitem a formulação de novas estratégias de intervenção nesses espaços.
Aspectos teóricos da participação

Podemos afirmar que a concepção do sistema descentralizado e participativo (conselhos e conferências) criado na constituição de 1988 está relacionado com a questão da democratização e publicização do Estado. Em outras palavras, é uma das possibilidades criadas para enfrentar a ausência de mecanismos eficazes de controle da população sobre os atos do Estado. As modalidades tradicionais do direito de participação política, como o direito de votar e ser votado, filiação partidária, entre outros, não são suficientes para a cidadania de hoje. Surge a necessidade de se criarem novas modalidades de participação política, isto é, novas formas pelas quais se exerce o direito fundamental da pessoa humana de “tomar parte no governo de seu país diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos” (artigo XXI, da Declaração Universal dos Direitos Humanos). A concepção de cidadania não é única. Muito pelo contrário, trata-se de um conceito polêmico e construído histórica e socialmente. A história da construção da cidadania é a história da ampliação de direitos, e isso deve ter implicações no arranjo institucional do Estado e da sociedade. Na tradição ocidental, são conhecidas as origens da democracia, da cidadania e do direito, que têm como referência a pólis grega e as cidades-Estado romanas (os romanos traduziram pólis por civitas, palavra da qual surgem cidade, cidadania e cidadãos). Em virtude da idéia elitista de democracia presente nessas culturas, apenas os homens livres participavam da vida pública e eram, conseqüentemente, considerados cidadãos. Além de ser machista e elitista, isto é, ser uma “democracia” apenas para alguns homens, trata-se de uma concepção exclusivamente política da democracia, negligenciando a liberdade individual na vida privada e a questão social e econômica. Eram excluídos da cidadania as mulheres, os estrangeiros e os escravos. Também eram excluídos os comerciantes e os artesãos, porque supostamente não teriam tempo para participar da vida pública, pois precisavam trabalhar para seu sustento. A participação estava condicionada ao tempo disponível, e isso era para os homens de posses. Na Idade Moderna, podemos entender a cidadania como a reação da individualidade na construção de um novo paradigma da democracia e da cidadania. As conquistas da Revolução Americana e da Revolução Francesa mudaram o mundo ocidental, apresentando uma nova visão dos direitos do indivíduo e do cidadão. O Estado passa a ter um papel fundamental na construção e na garantia de direitos. Na terceira fase, a que vivemos hoje, podemos definir o reconhecimento da nova cidadania como um conjunto de direitos, individuais e coletivos, sociais, econômicos, políticos, culturais e ambientais, pressupondo a vigência de um Estado Democrático de Direito. Essa nova cidadania implica a efetiva participação da população e dos indivíduos na vida pública. Mas, se a necessidade de aproximar a res publica (coisa pública) da população está ligada à idéia de cidadania, e os conselhos podem ser instrumento dessa aproximação, devemos notar que isso é parte de um movimento maior, que tem como

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objetivo a construção de uma cidadania ativa e propositiva. Uma cidadania que não fica apenas no campo da reivindicação de direitos, mas atua na implementação, garantia e construção de novos direitos. Portanto, a cidadania é fruto de aspirações, desejos e vontades dos diferentes segmentos da população e está associada ao modo como esses “grupos” se perceberem como cidadãos. Não existe uma cidadania única, metafísica, pois isso seria uniformizar o que não é igual, desconhecendo, por exemplo, os elementos fundantes e estruturantes da nossa cultura, que são o racismo e o sexismo. Existem grupos sociais com construções próprias – entre os quais podem ser citados exemplo: crianças e adolescentes, mulheres, indígenas, negros(as), homossexuais masculinos e femininos, pessoas portadoras de deficiência –, que, ao longo da história, vêm se constituindo como sujeitos políticos. Esses “novos atores e novas atrizes”, além dos movimentos e organizações tradicionais no processo constituinte de 1988, intervieram no processo de democratização do Estado. Esse amplo movimento social e popular elaborou a estratégia da criação do sistema descentralizado e participativo (conselhos e conferências) como instrumentos de democratização e publicização do Estado. Também os concebeu com as seguintes características: a. órgão público e estatal; b. com participação popular, por meio de representação institucional; c. com composição paritária, entre governo e sociedade; d. criados por lei ou outro instrumento jurídico, ou seja, um espaço institucional; e. com atribuições deliberativas e de controle social; f. espaço privilegiado da relação e da interlocução entre Estado e sociedade; g. mecanismo de controle da Sociedade sobre o Estado; h. que discute a questão da aplicação dos recursos, isto é, do orçamento público. Com essa estratégia, dá-se uma das possibilidades de resposta à carência de mecanismos de participação nos processos decisórios das políticas que, a partir daquele momento, deixam de ser apenas políticas governamentais para se tornarem políticas públicas, elaboradas conjuntamente pelo governo e pela sociedade civil. A representação tem sido tradicionalmente uma das formas mais estimuladas de participação. De uma base social determinada, destacam-se representantes que, em nome dessa base, debaterão assuntos por ela propostos. A criação de novos canais de participação, que permitem a população estar representada quando são tomadas decisões que afetam diretamente seu dia-a-dia, é fundamental, uma vez que, na complexidade da sociedade moderna, a representação política partidária não consegue mais representar todos os segmentos, e cada vez mais amplos setores da população não se vêem representados nos partidos políticos. A criação do sistema descentralizado e participativo foi – e acreditamos que ainda é – uma das fórmulas encontradas para que haja um efetivo controle popular do poder, tendo como pressuposto a democracia participativa. Isso significa que os conselhos são uma das formas de exercício do direito de participação política que têm como pressuposto a existência de outras modalidades desse mesmo direito, como o direito de votar e ser votado(a). Em suma, é uma forma de adensamento da relação Estado–sociedade civil, que vem colaborar com o processo de alargamento da democracia nas sociedades con-

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temporâneas. Com a consagração do sufrágio universal, o cientista político Norberto Bobbio (1986) ensina que, para se saber sobre o desenvolvimento da democracia em um determinado país, não se deve mais perguntar quem vota, mas onde se vota. As normas constitucionais que inspiraram a criação dos conselhos se referem não somente ao controle na execução das políticas, mas, antes disso, ao processo de tomada de decisão que se dá por meio da participação. A existência dos conselhos permite a transparência dos reais motivos que levaram à execução de determinada política, e não de outra, já que a democracia moderna requer não apenas o seu controle por parte da sociedade, mas também o direito de participação na formulação da política pública. Com isso, fica claro que o exercício desse direito dá-se no processo decisório da ação governamental, daí a importância do caráter deliberativo desses conselhos. Uma outra imposição da Carta de 1988 sobre o assunto consiste em que seu exercício não está restrito no nível federal, e sim expandido a todos os níveis da Federação. Dessa forma, União, estados, Distrito Federal e municípios estão obrigados a respeitar o direito de participação na elaboração e definição das políticas, respeitando uma outra diretriz constitucional que trata sobre a repartição de competência: a descentralização político-administrativa. A participação da sociedade civil nas instâncias de tomada de decisões governamentais é, na maioria das vezes, cercada de certos mitos que o próprio Estado criou. Vamos citar apenas três deles, que são elementos que dificultam essa participação: 1. a sociedade não está preparada para participar, como protagonista, das políticas públicas. Esse mito é baseado no preconceito do saber, em que a burocracia e/ou o(a) político(a) detêm o saber e a delegação para a decisão. Esse mito justifica a tutela do Estado sobre a sociedade civil, o que leva, por exemplo, o Estado a indicar, escolher e determinar quem são os(as) representantes da sociedade nesses conselhos; 2. a sociedade não pode compartilhar da governabilidade, isto é, da construção das condições políticas para tomar e implementar decisões, porque o momento de participação da sociedade e de cidadãos e cidadãs é o momento do voto. Essa concepção é privatizante do Estado, as pessoas tornam o Estado privado, por meio do partido que ganha a eleição. No período do mandato, o partido decide o que fazer, segundo seus interesses particulares; 3. a sociedade é vista como um elemento que dificulta as tomadas de decisões, seja pela questão tempo (demora para tomar decisão, ter de convocar reuniões etc.), seja pela questão de posicionamento crítico diante das propostas ou ausência delas por parte do Estado. Baseada nessa fundamentação, podemos definir conselho como um órgão colegiado, autônomo, integrante do poder público, de caráter deliberativo, composto por integrantes do governo e da sociedade civil, com as finalidades de elaboração, deliberação e controle na execução das políticas públicas. Nesse aspecto, controle social é o instituto ético-político, realizador de uma modalidade do direito de participação política que exerce efetivo controle sobre os atos governamentais na órbita da coisa pública. Numa leitura simplificada, podemos dizer que os conselhos deslocam o espaço da decisão do estatal-privado para o estatal-público, possibilitando a transfor-

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mação dos sujeitos sociais em sujeitos políticos. Nessa transformação, a governabilidade é democrática e compartilhada por todos e todas. Assim, o principal objetivo estratégico desses conselhos é a universalização da cidadania e, portanto, a construção de uma democracia real. A universalização da cidadania, do ponto de vista ético-político, é o combate a todas as formas de discriminação, a promoção da igualdade de condições e de oportunidades entre os indivíduos diferentes que foram tornados desiguais. Universalizar significa estender a todas as pessoas a cobertura dos mesmos direitos e, também, responsabilizar todos e todas pela efetivação desses direitos. Quando falamos em democracia, precisamos dar um conteúdo mais preciso ao termo, em função do uso cínico e irônico que se faz da palavra democracia na vida política do nosso país. Do ponto de vista filosófico, democracia é um processo histórico e social, individual e coletivo, da conquista incessante da razão e da liberdade sobre a violência. Do ponto de vista da ciência política, democracia é o regime político fundado na soberania popular e no respeito integral aos direitos humanos. Essas duas breves definições têm a vantagem de agregar democracia política e democracia social, ou seja, os direitos individuais e os direitos políticos. A democracia possui valores éticos que estão na sua origem e constituem sua base, pois sua natureza é, no fundo, uma opção ética. Os seus frutos, no corpo político, social e individual, também são comportamentos e valores éticos. Podemos dizer que a questão democrática se apresenta em três sentidos distintos e complementares: a. a democracia é uma exigência ética, isto é, os valores éticos exigem que a sociedade seja organizada numa ordem democrática; b. a ética impõe exigências ao regime democrático, a fim de que funcione dentro de certos parâmetros e produza determinados resultados; c. o regime democrático exige um comportamento ético de cidadãos e cidadãs. A democracia não pode ser algo abstrato na vida das pessoas ou, caso seja concreto, se apresentar apenas nas eleições. Deve proporcionar aos cidadãos e cidadãs a participação plena nas questões que lhe dizem respeito, além de favorecer sua autodeterminação, soberania e autonomia. A sociedade democrática tem de ser ao mesmo tempo personalista, comunitária e pluralista. Deve ser personalista porque precisa criar as condições para que o ser humano possa realizar-se plenamente. Precisa ser comunitária porque precisa promover a inclusão de todos os atores sociais e a realização do bem comum, sem qualquer tipo de discriminação ou preconceito. E necessita ser pluralista para reconhecer e respeitar as diversidades entre as pessoas e os grupos sociais, acolhendo-os e até mesmo os incentivando, não os reduzindo a uma homogeneidade forçada ou aparente. A construção da democracia nos impõe uma vigilância permanente e constante no sentido de criar mecanismos institucionais de participação, com regras definidas e claras, que equacionem as pressões das maiorias sobre as minorias, ou das minorias ativistas contra as maiorias passivas. Desse modo, esses espaços devem ter estratégias claras e eficazes com vistas a incorporar indivíduos ou grupos sociais alheios à participação.

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Assim, como uma sociedade democrática força o Estado a se democratizar e vice-versa, a democracia exige uma postura democrática dos cidadãos e cidadãs, nos espaços públicos ou privados.
O lugar da participação no governo Lula

A eleição de um líder operário para presidente da República, oriundo de uma categoria social originariamente excluída de qualquer conceito de cidadania, tendo migrado de uma região “miserável” para São Paulo, a capital econômica do país, é um marco histórico em nosso país e repercute internacionalmente. O marco não está somente no fato de ter sido operário, mas também, e principalmente, de ser oriundo do lumpemproletariado. Isso, por si só, explica as expectativas que se criaram, tanto pelas forças políticas que apostaram no seu sucesso como nas que arriscaram no seu fracasso, por razões políticas, ideológicas ou de preconceito. Analisar um governo com esse perfil, em qualquer aspecto, não é tarefa fácil, pois o governo Lula trouxe para o interior do Estado todas as contradições presentes na sociedade brasileira. No seu desenho político/institucional, por exemplo, convivem um ministério que cuida dos interesses do agronegócio e outro dedicado à reforma agrária e à agricultura familiar; no Ministério da Fazenda, observa-se uma política antidesenvolvimento e, ao mesmo tempo, existe o Ministério do Desenvolvimento, ligado à produção. A contradição se dá principalmente no que diz respeito à cultura política da não-participação. O governo Lula trouxe para o seu interior setores que nunca tiveram qualquer compromisso com a participação ou que a tinham unicamente como instrumento de chegada ao poder, e não como uma força política capaz de provocar transformações sociais e políticas. Talvez o que melhor caracterize o governo Lula sejam as suas contradições. Essa palavra – contradições – é aqui usada no sentido da falta de definição, falta de um projeto de nação, e não no sentido marxista do termo. Parece que este governo não entendeu que governar é contrariar interesses. Como opera politicamente um governo (aqui entendido como o conjunto de forças políticas que o apóia e/ou constitui) que não tem um projeto de nação, que não quer contrariar interesses e privilégios, que acha que é possível a diminuição das desigualdades sociais somente distribuindo o fruto do desenvolvimento (reedição do crescer para depois distribuir) e que não se propõe a redistribuir as riquezas já produzidas? Pelos meios tradicionais de se fazer política no Brasil, ou seja, o paternalismo, fisiologismo e a apropriação privada da coisa pública, isto é, a negação mais completa de qualquer processo participativo. Infelizmente, temos de reconhecer que, no Brasil, por tradição, a corrupção é uma forma de se fazer política. Em outras palavras, a corrupção é a forma como o Estado brasileiro opera. Ela serve para que as elites se apropriem dos recursos públicos e do poder para interesses privados. Nesse sentido, a corrupção não é apenas monetária/financeira, mas está principalmente relacionada ao uso do poder político para interesses privados e particulares (aqui incluído desejo de ficar décadas no poder). O roubo maior da corrupção é o roubo do poder de decisão do povo. O governo Lula foi eleito num movimento construído há décadas para mudar a forma de se fazer política no Brasil. Um dos elementos essenciais dessa mudança seria a participação popular, isto é, a participação como elemento fundamental nas transformações sociais, culturais, econômicas e políticas.

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Analisar o governo Lula, como mencionamos, é uma tarefa complexa, ainda mais quando se pensa essa avaliação na perspectiva da participação. Quando nos dispomos à avaliação/análise de um governo, independentemente de ser o governo Lula ou qualquer outro, coloca-se diante de nós uma questão preliminar: para realizar qualquer processo de avaliação, é necessário ter uma referência. E qual é a nossa referência se este governo foi eleito para provocar grandes transformações? Portanto, a nossa referência não é o passado, e sim o futuro. Por isso, a nossa referência para a avaliação deve ser o que chamamos, de forma genérica, de projeto de sociedade. Apesar de ser um projeto em construção, ele nos dá elementos para essa avaliação. Não se trata de uma avaliação abstrata. Estamos avaliando o governo Lula em relação a um determinado projeto que temos de sociedade, em relação às nossas utopias. No caso especifico do governo Lula, não se pode desconsiderar outro elemento: a expectativa, ou melhor, aquilo que cada um e cada uma de nós desejou que o governo Lula fosse. É o elemento subjetivo da análise. Quando falo da expectativa, não falo da expectativa ingênua, daquela coisa da esperança que venceu o medo. Estou falando da expectativa gerada pelo processo de construção das forças que constituíram a “vitória”. Os longos anos de construção desse processo geraram na sociedade o sentimento da possibilidade de que “as coisas” poderiam ser diferentes. Pelo discurso e pelas experiências de algumas administrações populares, tinhase a “certeza” de que o PT (como força hegemônica na aliança) “usaria”, no mínimo, a participação como elemento de pressão para as transformações. Algumas administrações municipais tiveram a participação como ponto central na sua estratégia política, priorizando a participação de setores populares na definição das políticas e dos orçamentos públicos. Uma das primeiras questões colocadas pelo governo Lula foi o desenho institucional ou a arquitetura da participação. Se pegarmos o desenho inicial, podemos concluir duas coisas: a participação era vista como estratégia de governabilidade e os sujeitos políticos da participação eram reconhecidos com pesos diferentes. O governo e, principalmente, a esquerda (e aí não se trata só do PT, mas também dos outros partidos) ainda olham para a sociedade só do ponto de vista da relação capital–trabalho. Até agora, não houve um rompimento radical com essa visão bipolar. Ao se enxergar a sociedade apenas do ponto de vista da relação capital–trabalho, reconhecem-se como atores políticos somente empresários(as) e trabalhadores(as), pois somente eles(as) atuam sobre essa relação. Aqui vale ressaltar que são os(as) trabalhadores(as) sindicalizados(as), pois esse olhar sobre a sociedade não “enxerga” a imensa massa de homens e mulheres que estão na economia informal. Segundo essa concepção, as organizações e os movimentos sociais não são reconhecidos como sujeitos políticos, mas como atores sociais ou sujeitos sociais. Portanto, são bons para a mobilização, com muita capilaridade, mas não são parceiros para as discussões políticas. Historicamente, quem trouxe para o debate político a questão da participação foi justamente esse campo de organizações e movimentos sociais. O movimento sindical nunca teve a participação como estratégia política, que dirá como elemento central na construção dos processos democráticos.

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Outro complicador que essa concepção traz é acreditar que as organizações e os movimentos sociais possuam a mesma estrutura do movimento sindical. O movimento sindical, no Brasil, é centralizado e hierarquizado, com uma estrutura rígida. As organizações e os movimentos, pela sua própria natureza, não têm essa hierarquia e, muito menos, tal centralização. Organizam-se de forma mais descentralizada e mais horizontal. Procuram se constituir mais como sujeitos políticos coletivos e menos como estrutura. Portanto, não têm uma única voz que fala pelo conjunto, e sim várias vozes de lugares diferentes. Acostumado a lidar com o movimento sindical e ainda com uma concepção de que a sociedade se organiza apenas em torno dos interesses da relação capital– trabalho, o governo Lula não conseguia – e não consegue – dialogar com esse conjunto de organizações e movimentos, pois acha que “isso tudo é muito difuso”, pois não possui uma “central” e muito menos um “presidente”. Tal concepção bipolar está presente no desenho institucional do governo, no qual a Secretaria Geral da Presidência tem, entre outras, a atribuição de interlocução com os movimentos sociais e as organizações da sociedade civil. Já a secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), cujo secretário tem status de Ministro de Estado, dialogar com o mundo empresarial e com os sindicatos. Por isso, o CDES é formado, na grande maioria, por empresários(as) e sindicalistas, alguns(mas) intelectuais, que são chamados(as) de personalidades, e representantes de ONGs. Na concepção do governo, o CDES é o espaço de diálogo e de atuação essencialmente política (“colegiado de assessoramento direto e imediato do presidente da República”), no qual se discutem as questões da macroeconomia e da agenda de desenvolvimento. Nesse espaço estratégico, na definição do governo, não há equilíbrio mínimo entre os diferentes sujeitos políticos, pois esses mesmos sujeitos não são reconhecidos como tal. É importante ressaltar que estou usando o termo interlocução, pois é dessa forma que tais espaços são vistos pelo governo Lula. Não são espaços de deliberação e controle social, e sim de interlocução do governo com representantes da sociedade e que, na maioria das vezes, é pessoal e não-institucional. Há, no governo Lula, um desrespeito total à autonomia da sociedade civil, pois, em todos espaços criados, quem determina a representação da sociedade é o Estado. A única exceção é o Conselho das Cidades, em virtude da força do movimento urbano e da direção do Ministério das Cidades. Na verdade, o que houve no governo Lula foi uma multiplicação dos espaços de interlocução, sem que houvesse (e haja) política de governo, sem falar de Estado, de fortalecimento do sistema descentralizado e participativo, muito menos de ampliação dos processos democráticos. A participação ficou reduzida à estratégia de governabilidade e a um faz-de-conta, ela não é um elemento essencial nas transformações sociais, políticas, culturais e econômicas. Mas também quem diz que o governo quer mudar algo? Sobre o processo do PPA, quando foram realizadas audiências publicas em todos os estados e no Distrito Federal, a análise pode ser destacada em dois momentos: um é o próprio processo; o outro, o momento dos compromissos/acordos que esse processo gerou. Num primeiro momento, a Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais (Abong) e a Inter-Redes – com a participação dos comitês estaduais –

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aceitaram participar do processo, e sabía-se de seus limites. Principalmente, os limites do tempo exíguo em que estavam ocorrendo as audiências, o tempo que os ministérios tinham para entregar as propostas e para o governo encaminhar ao Congresso (esse prazo é determinado pela legislação). Outro limite era a natureza do objeto de análise nas audiências, que se restringiam à análise dos objetivos, e não o detalhamento dos programas. Aceitamos participar, apesar desses limites, porque a o pacto feito com a Secretaria Geral e o Ministério do Planejamento estava garantindo a continuidade do processo. O segundo momento de avaliação do processo PPA refere-se ao período após o dia 14 de agosto de 2003, quando da entrega do relatório final do próprio plano, com as sugestões oriundas das audiências ao presidente da República. A partir desse momento, houve um descompromisso do governo em relação ao processo. Nenhum dos acordos gerados pelo processo foi cumprido até o momento. Os acordos eram: criação de espaço institucional para a continuidade do processo (fórum permanente de acompanhamento do processo orçamentário), criação de indicadores desagregados por região, gênero, etnia (grupo de trabalho no Ministério do Planejamento) e acesso universal aos sistemas de informações do orçamento (como o Sistema Integrado de Administração Financeira/Siafi, o Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento/Sigplan etc.). Num estudo realizado pela Inter-Redes, ficou claro que questões periféricas e que ajudavam a melhorar o desenho (ou enunciado) dos megaobjetivos foram incorporadas, como fruto da participação, ao PPA, mas nada que tenha mudado a lógica das políticas e que era a demanda mais presente nas audiências. A sociedade civil precisa repensar essa arquitetura da participação. Isso, no entanto, não significa repensar apenas o sistema descentralizado e participativo (os conselhos e as conferências. Precisamos repensar os processos democráticos, o desenho da democracia, como conjugar a democracia representativa, a democracia participativa e a democracia direta. Os conselhos, ainda são mecanismos, não os únicos, de participação. Porém, não como se apresentam hoje, sem espaço para o debate político, a deliberação e o controle social, ou seja, espaços formais ou de faz de conta de participação. Isso também reflete a maneira como são escolhidas as pessoas para a representação da sociedade civil, que não se vêem como representação da sociedade civil, mas muito mais como representação de interesses da sua organização. Tal processo foi agravado – e muito – nos novos espaços criados no governo Lula, pois não há eleição, e sim indicação do próprio governo de quem representará a sociedade (excetuando o Conselho das Cidades). Também é necessário pensar como fazer a comunicação entre esses diferentes espaços – conselhos e conferências –, que, até agora, têm permanecido estanques, verticais e sem conexão. Como a Conferência das Cidades, por exemplo, se comunica com a questão da criança, da segurança e do meio ambiente? Outra questão diz respeito a como, nesses processos, agregar outros sujeitos. Há algum tempo, as ONGs eram chamadas de novos atores. Hoje, não somos mais. Mas há um conjunto de novos sujeitos políticos como os que apareceram no processo do PPA, que apresenta uma outra forma de organização e com os quais não sabemos dialogar. Pensamos que são organizados apenas aqueles que apresentam o nosso formato de organização. Há outras formas, mas não conseguimos

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vê-las. Olhar e enxergar esses novos atores – e também conseguir juntar esses processos, que são diferentes – é um grande desafio para nós. Outro desafio é recolocar a questão, o papel e a reforma do Estado e como exercer o controle público do Estado. Um dos primeiros erros deste governo, demonstrado já na campanha eleitoral, foi não ter incluído a reforma do Estado na pauta. E essa é uma questão central, que devemos debater profundamente. Não poderemos pensar nenhum tipo de controle social e de controle público do Estado, se ele não for público. Isso envolve a partilha do poder e a forma de apropriação do poder, ainda realizada de maneira privada, sem a lógica do público. Então, ao retomar a discussão do papel do Estado, temos de dizer que Estado queremos, o que envolve algo maior: um projeto de sociedade. Outro fator que está associado ao controle social e ao controle público do Estado (e, portanto, à participação), é o acesso às informações. Não é possível continuar ouvindo do governo que ele não abre os sistemas de informação na área orçamentária – o Sigplan e o Siafi – porque a sociedade não vai entender seus dados e números. As informações têm de ser públicas, não só na área do orçamento, mas em todas as áreas que não sejam protegidas por lei. Nós temos que assumir a luta pelo direito à informação pública. E essa informação pública não é a informação que passa pelo olhar do marqueteiro da comunicação. A sociedade deve ter a mesma informação que o(a) gestor(a), o(a) profissional, o(a) funcionário(a) e o(a) servidor(a) público(a) têm. Como vamos pensar no controle social, na participação, se não tivermos acesso às informações? A sonegação de informações é também uma forma de desqualificar nossa ação política. Creio que tivemos algumas surpresas positivas no governo Lula. Apesar de todas as críticas que podemos ter, quando avaliamos os processos de participação, sobretudo os conselhos e as conferências, vemos que há uma mudança de postura do atual governo em relação aos governos anteriores, no sentido de reconhecimento desses espaços de participação. Nas conferências realizadas em governos anteriores, quem organizava e comandava tudo era a sociedade civil. O governo aparecia como um espectador e ia embora. Agora, esses espaços têm registrado uma qualidade e uma participação governamental bem diferente do que estávamos acostumados. O positivo disso é que as conferências viraram espaços de disputas políticas.
Conclusão

O sistema descentralizado e participativo configura-se como instituto político não-tradicional de gestão de políticas públicas, voltado para a democratização do aparelho de Estado e da sociedade civil, podendo impulsionar uma mudança qualitativa na forma de organização social e política, levando-nos a uma ordem mais próxima da utópica radicalidade democrática. Não consideramos os conselhos como espaços únicos, muito menos exclusivos, porém importantes e estratégicos para serem ocupados pela sociedade civil organizada e comprometida efetivamente com a alteração do perfil estatal brasileiro. Além disso, a estrutura organizativa e a prática de funcionamento dos conselhos podem fortalecer o estabelecimento da cultura democrática que propiciou sua criação. Em outras palavras, a base cultural que possibilitou a criação dos conselhos não está consolidada em nosso país, porém seu funcionamento poderá

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servir como estrutura de reforço para a efetiva solidificação de uma cultura democrática participativa. Os conselhos são mecanismos limitados para a transformação social. Porém, para a realidade brasileira, são mecanismos que podem provocar mudanças substantivas na relação Estado–sociedade. Da mesma forma, esses mecanismos podem contribuir com a construção/consolidação de uma cultura política contra-hegemônica, por meio da prática da socialização da política e da distribuição do poder. Não se deve desistir do processo de implementação desses mecanismos de participação democrática, apesar do pouco avanço no sentido de transformar em poder de fato o poder legal que esses conselhos possuem. O que podemos dizer do governo Lula em relação ao fortalecimento do sistema descentralizado e participativo e ao próprio processo de participação? Pouca coisa, a não ser: participamos, e daí?
Conferências realizadas pelo governo Lula até julho de 20053
CRIANÇA E DO ADOLESCENTE/2003

5a Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, em Brasília, no período de 24 a 28 de novembro de 2003. O evento teve como tema geral: Pacto pela paz – Uma construção possível. Obs.: a sexta conferência está marcada para os dias de 12 a 15 de dezembro de 2005 em Brasília
CIDADES/2003

A 1ª Conferência Nacional das Cidades ocorreu de 23 a 26 de outubro de 2003, em Brasília. O evento, que reuniu 2,5 mil delegados(as) dos 27 estados, debateu temas e propôs diretrizes para nortear as políticas setorial e nacional de desenvolvimento urbano. Os trabalhos foram desenvolvidos a partir do lema “Cidade para Todos” e do tema “Construindo uma política democrática e integrada para as cidades”. Dos 5.560 municípios existentes no Brasil, 3.457 participaram de conferências preparatórias à Nacional, sendo que 1.430 realizaram conferências municipais, e 2.027 municípios participaram por meio de 150 encontros regionais, além das 26 conferências estaduais e uma do Distrito Federal. Essa mobilização deflagrou um processo de discussões e articulações, acordos, exposição de propostas, reuniões de pequenos e de grandes grupos e votações protagonizadas por 999 administradores(as) públicos(as) e legisladores(as), 626 militantes de movimentos sociais e populares, 251 representantes de entidades sindicais de trabalhadores, 248 representantes de operadores e concessionários de serviços públicos, 193 delegados(as) de ONGs e entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa, e 193 representantes de empresários(as) relacionados(as) à produção e ao financiamento do desenvolvimento urbano. As 3.850 emendas originárias das conferências municipais e estaduais estiveram sob exames e votações. Novas propostas para o desenvolvimento urbano foram

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Este quadro reflete um pouco a importância que o Estado dá às conferências. Não há órgão que reúna as informações sobre as conferências. Só é possível encontrar informações – mesmo assim, incompletas e desatualizadas – nos sites de cada órgão responsável.

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produzidas. E a conferência aprovou atribuições, estabeleceu a composição e a eleição do Conselho das Cidades (ConCidades). Obs.: A 2ª Conferência Nacional das Cidades será realizada em Brasília, de 30 de novembro a 3 de dezembro de 2005, e elegerá os novos integrantes do Conselho das Cidades. A partir de março de 2005, municípios e estados iniciaram suas conferências, elegendo delegados(as) para a conferência nacional. A segunda edição da conferência enfrentará novos desafios, tendo como temática principal a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU).
MEDICAMENTOS E ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA/2003

A 1ª Conferência Nacional de Medicamentos e Assistência Farmacêutica tem como objetivos propor diretrizes e estratégias para a formulação e efetivação de ações que garantam o acesso, a qualidade e a humanização dos serviços em saúde, sempre com controle social. Tratava-se de uma antiga reivindicação dos segmentos que compõem os conselhos de saúde. A conferência teve caráter nacional, no entanto a escolha dos(as) delegados(as) se deu nos encontros de âmbitos municipais e estaduais. A etapa nacional aconteceu nos dias 15 a 18 de setembro de 2003, em Brasília (DF). O tema principal foi “Efetivando o Acesso, a Qualidade e a Humanização na Assistência Farmacêutica com Controle Social”. A partir dele, foram estabelecidos os eixos temáticos dos debates: a) Acesso à Assistência Farmacêutica: a relação dos setores público e privado de atenção à saúde; b) Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico para a Produção Nacional de Medicamentos; c) Qualidade na Assistência Farmacêutica: formação e capacitação de recursos humanos
POLÍTICAS PARA AS MULHERES/2003

De 15 a 17 de julho, estiveram presentes em Brasília mais de 2 mil mulheres na 1ª Conferência Nacional de Políticas para Mulheres (CNPM), que reuniu representantes do governo e da sociedade civil na proposição de diretrizes para o Plano Nacional de Políticas para Mulheres, a ser elaborado e implementado pela Secretaria Especial de Políticas para Mulheres. Estiveram presentes mulheres de todos os estados brasileiros. Entre elas, militantes do movimento de mulheres e feminista – negras, brancas, rurais, urbanas, indígenas, lésbicas, deficientes, idosas, jovens – que atuaram de forma articulada para garantir propostas que promovam os direitos das mulheres e assegurem sua autonomia. Uma mostra dessa articulação foi a aliança entre mulheres negras e indígenas na perspectiva de atuarem coletivamente nas questões de gênero, raça e etnia.
MEIO AMBIENTE/2003

Ocorrida em Brasília, de 28 a 30 de novembro de 2003. A 1a Conferência Nacional do Meio Ambiente teve com tema “Vamos Cuidar do Brasil”. Seis temas estratégicos orientaram os debates: água; biodiversidade e espaços territoriais protegidos; agricultura, pecuária, pesca e floresta; infra-estrutura: transporte e energia; meio ambiente urbano; e mudanças climáticas. A conferência nacional foi precedida de conferências realizadas em todos os estados e no Distrito Federal. O documento final aprovado em Brasília foi encaminhado ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).

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PESCA/2003

Realizada em novembro de 2003. O processo iniciou-se com a realização de 27 conferências em todos os estados e no Distrito Federal e teve como ápice a 1ª Conferência Nacional de Aqüicultura e Pesca, na qual 953 delegados e delegadas, de um universo de 1.056 eleitos, discutiram e aprovaram os subsídios para a construção de uma política de desenvolvimento sustentável da aqüicultura e pesca.
SAÚDE/2003

12a Conferência Nacional de Saúde, de 7 a 11 de dezembro de 2003.
ASSISTÊNCIA SOCIAL/2003

4a Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em Brasília, no mês de dezembro de 2003.
SEGURANÇA ALIMENTAR/2004

A 2a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional ocorreu de 17 a 20 de março de 2004. A conferência é considerada o evento anual de maior expressão nacional no que diz respeito à segurança alimentar. A conferência nacional foi a etapa final de um processo iniciado pelos municípios e estados, com a criação dos conselhos e a realização das conferências locais. A conferência tem como objetivo propor ao presidente da República novas diretrizes para o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, para o anos de 2004 a 2007. A 2a Conferência Nacional foi organizada pelo Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea).
DIRETOS HUMANOS/2004

A 9a Conferência Nacional dos Direitos Humanos, ocorrida nos dias de 29 de junho a 2 de julho, com o tema “Construindo o Sistema Nacional de Direitos Humanos – SNDH”, apresentou um diferencial em relação às anteriores. Pela primeira vez, foi convocada pelo Poder Executivo. O objetivo geral foi discutir com os participantes do evento, delegados(as), convidados(as) e observadores(as), propostas para o Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos (SNDH): os desafios à implementação do SNDH, a renovação de parcerias com setores da sociedade na construção do sistema, a análise de toda a situação e a construção de um espaço de denúncia de violação aos direitos humanos.
ESPORTE

Ocorrida em Brasília, de 17 a 20 de junho de 2004.
PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL/2005

A 1ª Conferência Nacional de Políticas de Promoção da Igualdade Racial ocorreu entre os dias 30 de junho e 2 de julho. Seu tema central foi: “Estado e Sociedade Promovendo a Igualdade Racial”. O encontro reuniu mais de mil delegados(as) – eleitos(as) em todos os estados e nas consultas – e iniciou o processo preparatório em novembro de 2004, por

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conta do início das conferências estaduais. Nessa fase, governos estaduais e sociedade civil discutem políticas e ações locais e nacionais para a promoção da igualdade racial. O processo preparatório também foi composto por audiência cigana e consultas quilombola e indígena, que buscam o diálogo com representantes da sociedade civil organizada sobre questões específicas de segmentos mais discriminados entre os grupos étnico-raciais participantes. A conferência teve por objetivo construir o Plano Nacional de Políticas de Promoção da Igualdade Racial.
Referências bibliográficas

BOBBIO, N. O futuro da democracia. Rio e Janeiro: Paz e Terra, 1986. ______. Crise e redefinição do Estado brasileiro. In: LESBAUPIN, I; PEPPE, A. (Orgs.). Revisão constitucional e Estado democrático. Rio de Janeiro: Centro João XXIII, 1993. FALCÃO, M. C. A seguridade na travessia do Estado Assistencial Brasileiro. In: SPOSATI, A. et al. Os direitos (dos desassistidos) sociais. São Paulo: Cortez, 1991. RAICHELIS, Raquel. A construção da esfera pública no âmbito da política de assistência social. 1997. Tese (Doutorado em Serviço Social). Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo. SOUZA FILHO, R. Rumo à democracia participativa. 1996. Dissertação (Mestrado em Serviço Social), Escola de Serviço Social, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro.

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CONSEA/MG E REPRESENTAÇÃO DO PODER PÚBLICO
Leda M. B. Castro
Cedefes/Projeto Mapas, março/abril, 2005.

Participação nas reuniões plenárias

Quando se observam as folhas de presença dos conselheiros governamentais nas plenárias do Consea em 2003/2004, duas características ficam mais salientes: I) o baixo nível de presença – quase sempre abaixo de 50%; II) a grande rotatividade do pessoal presente, muitas vezes “representantes” dos representantes. Em 2003, ocorreram cinco plenárias. Destas, em duas o número de assinaturas dos representantes governamentais superou a metade: nove presenças na terceira e oito presenças nas 3ª e 4ª plenárias, respectivamente, de um total de 14 Secretarias de Estado. Em 2004, ocorreram quatro plenárias: em nenhuma delas as assinaturas de representantes do Estado foi maior que seis, para o mesmo total de 14 Secretarias. O mesmo representante da Secretaria de Desenvolvimento Social e Esportes esteve presente em todas as plenárias de 2003. Em 2004, esse representante, membro do gabinete do antigo secretário, foi exonerado com a saída do secretário João Leite, que se candidatou a prefeito de BH. Sua substituta oficial só esteve presente em uma plenária, em 2004. Caso semelhante ocorreu com o representante da Secretaria da Saúde: a mesma pessoa esteve presente em três das cinco plenárias de 2003, mas só assinou a folha de uma das quatro plenárias de 2004. A Secretaria de Cultura não mandou um único representante a qualquer das nove plenárias do Consea nos dois anos analisados. Os representantes governamentais, ao que parece, vão às reuniões só para “bater o ponto”, não fazendo de fato, parte da proposta do Consea. Este ponto de vista foi consensual entre todos os entrevistados sobre o Consea/MG em 2004.
A participação de técnicos e funcionários em comitês e comissões

A Emater tem sido a principal participante dos órgãos governamentais na maioria das Comissões Regionais de Sans - as CRSANS, embora se conte também com representantes de prefeituras, especialmente da área de assistência social. Mas são os técnicos da Emater que estão mais vinculados ao sindicato da empresa, aqueles que fazem mais esforço de aproximação com os movimentos porque têm compromisso com a agricultura familiar e reforma agrária e uma visão crítica da assistência técnica tradicional da empresa. Uma visão das tensões entre Emater e Consea, no nível estadual, é apresentada na seção deste texto dedicada ao Prosan. Uma das pessoas entrevistas nesta fase, que mantém contatos com as comissões regionais, observou que há visões distintas sobre o Consea: as lideranças identificam o conselho com a sociedade civil, mas as bases comunitárias mais distantes da mobilização de Sans, mais desorganizadas, identificam o Consea com o governo, ainda mais após o Prosan: a base está mais próxima da tradição política brasileira: quem tem o dinheiro é o governo ou os ricos.

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Uma visão crítica do Consea/MG e da participação social na temática de Sans – fala um ex-secretário do Conselho

Vários esforços para entrevistar representantes do governo no Consea, no segundo semestre de 2004, foram frustrados pela não disponibilidade das pessoas contatadas. Para citar alguns exemplos: o presidente da Emater, principal órgão governamental em embates e disputas com o Consea, por causa do programa Minas Sem Fome, depois de várias tentativas e recorrentes adiamentos, fez-me ser recebida, em dia e hora marcada, pelo gerente do Programa, que se limitou a apresentar-me um vídeo de propaganda do mesmo e a responder de modo puramente formal às questões a ele propostas; o representante da Secretaria da Saúde, um dos mais presentes nas plenárias de 2003, só pode ser contatado por meio de sua secretária e fez-me esperar quase dois meses por uma possível entrevista, que acabou não acontecendo. Sempre estava viajando, em reuniões, nunca tinha tempo disponível. E assim foi passando o tempo para a pesquisa. Esta recusa, em si só, é um indicador do pouco interesse que os representantes governamentais têm no Consea, refletindo com certeza a visão política predominante no governo do Estado. Uma pessoa indicada por vários conselheiros e membros da equipe do Consea para ser entrevistada foi o secretário do Conselho, Antonio de Faria Lopes, indicado ao cargo pelo governador Aécio Neves, conforme prerrogativa da Lei Delegada de janeiro de 2003. As sugestões se basearam não só no fato de, por quase dois anos, ter sido o principal representante governamental no Consea, como também por sua visão crítica do mesmo. Contrariamente a outros representantes do setor público, o senhor Faria Lopes atendeu prontamente ao pedido de entrevista, realizada em outubro de 2004, e nela, foi bastante aberto e veemente em suas opiniões e críticas, num comportamento pouco usual entre os políticos e funcionários. Naquele momento, já se considerava demissionário do cargo no Consea, o que de fato aconteceu ao fim do ano. Seu substituto é o senhor Manoel Costa, que foi secretário de Estado no governo Itamar Franco e também o primeiro secretário do Consea, e que retornou ao governo de Minas este ano como secretário de Desenvolvimento Regional e Políticas Urbanas. As articulações para a substituição de Antonio Faria Lopes estavam em curso quando Manoel Costa voltou e se interessou pela posição de secretário geral do Consea. Dom Mauro gosta muito dele que é bem conhecido também dos conselheiros mais antigos. Costa tomou posse em fins de março. Sendo uma figura política muito mais simpática ao Conselho, sua indicação sugere uma ação do governador já visando a construção de ampla base de apoio para o processo eleitoral de 2006. As opiniões de Antonio de Faria Lopes estão descritas abaixo porque parecem ilustrar e explicitar as posições contraditórias dos políticos profissionais tradicionais, mesmo os de origem de esquerda e com viés mais popular (ou populista) com relação aos processos de participação social em organismos de gestão pública como o Consea. Sua opiniões deixam bem evidentes os enormes desafios que a sociedade civil organizada continua tendo pela frente, no seu intento de influenciar mais efetivamente a construção e gestão das políticas públicas. Biografia: Antonio de Faria Lopes foi militante da Juventude Operária Católica, presidente do Sindicato dos Bancários de Belo Horizonte, foi condenado pela justiça militar durante a ditadura e depois anistiado. Foi deputado estadual

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e secretário da Prefeitura de BH. Foi membro de vários partidos políticos: PTB, MDB, PMDB, PDT, e atualmente o PV, em cuja sede municipal foi feita a entrevista. Esteve presente, conforme os registros do Consea, nas 3ª e 4ª plenárias de 2003 e nas 1ª e 2ª plenárias de 2004. [Nos próximos parágrafos, transcrevem-se suas idéias e opiniões, organizadas por temas, e não na ordem seqüencial da entrevista, para facilitar a leitura. As intervenções da entrevistadora na conversa e/ou esclarecimentos no texto, estão entre colchetes]. Como chegou ao Consea. Não estou no Consea a rigor, como representante governamental, porque não sou funcionário público. Fui convidado pela Andréa Neves e porque a representação não-governamental é uma indicação do Fórum Mineiro de Segurança Alimentar – FMSANS, apesar de não existir mesmo, sendo pura ficção. Eu fui convidado pela Andréa para ver se o governo se interessava por ele. Hoje, sou muito crítico à experiência do Consea. Já fiz esta crítica internamente, já fiz para o governo, então posso faze-la publicamente. Sobre a representação governamental e o papel do Estado no Consea. [O Conselho] tem 2/3 de representação da sociedade civil e 1/3 do governo. Isso do ponto de vista legal, porque do ponto de vista operacional não tem nada do governo. Os representantes governamentais não freqüentam, não sabem o que é o Consea, não vão lá. A representação governamental não se interessa pelo Consea porque ela é legalmente minoritária – 1/3 do Conselho. Esta representação não tem orientação do governo sobre como agir lá. O governo atual, como já foi também no tempo do Itamar, tem para com o Consea uma visão muito mais política, de evitar discussões e críticas. Então, concorda simplesmente, com as decisões tomadas lá. Mas paralelamente ao Consea ou realizando as funções que o Consea se deu, o governo tem uma série de instituições, como a Emater, por exemplo, a Secretaria de Saúde, o Instituto de Águas, etc. O Estado tem seus órgãos, então os representantes governamentais preferem o trabalho junto com os órgãos públicos do que de um conselho como Consea. Quem [no governo] tem a melhor compreensão do Consea é o secretário do Planejamento, Antonio Augusto Anastasia [que, há pouco mais de uma semana, no início de abril de 2005, foi transferido pelo governador para o cargo de secretário da Defesa Social – para “dar um choque de gestão” nos problemas da Segurança Pública em Minas]. Eu até sei o que ele pensa [sobre o Consea]. Mas sei também que ele não vai dizer a você o que ele pensa, como eu, que falo o que penso. [E o faço] porque eu não sou nada, não sou do governo. Mas ele é quem, dentro do governo, tem a visão mais completa, totalizadora do que é o Consea. [O senhor acha que a visão dele é crítica?] É. Todo o pessoal do governo acha isso. Converse com o José Silva, presidente da Emater. É uma pessoa jovem, muito interessado, que conheci aí nessas lides e é um técnico. A grande cabeça disso tudo, embora não [tenha cargo formal no governo] é dona Andréia Neves [irmã

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do governador]. Ela é que foi visitar o Dom Mauro... Até o meu nome para ser secretário geral do Consea foi indicado por ela. [O senhor reportava a alguém do governo sobre suas observações e experiências no Consea?] Fui várias vezes à Andréia Neves, ao Anastasia, ao Danilo de Castro. Nunca conversei sobre o Consea com o governador. Mas falei a esses secretários todos. Tive um contato muito estreito, de muitas reuniões junto com o pessoal do Consea, com a Emater para o Minas Sem Fome, o Programa do Leite, etc. Sobre a representação da sociedade civil e o Fórum Mineiro de Segurança Alimentar – FMSANS. [O Fórum] é um grupo de pessoas, eu até diria, é um grupo de amigos, de pessoas que estão identificadas, e que fazem a representação não-governamental no Consea. A representação da sociedade civil eu não diria que é democrática, porque atribui-se ao Fórum das entidades, que nem sequer é legalizado, que não tem mecanismos de prática da democracia, que é apenas uma reunião de pessoas num determinado momento, [a responsabilidade de] indicar as representações da sociedade civil. Como o governo não freqüenta, o que fica é a discussão em torno de alguma verba pública que vai para o Consea. Quando você fala “um grupo de entidades [da sociedade civil]”, o que você quer dizer? O que é uma entidade? Hoje é tão fácil ser uma entidade! Você vai ao cartório e registra, então é uma entidade. Essas entidades, mesmo quando nasceram com o melhor propósito de participação, de democracia, etc., com o correr do tempo acabam não funcionando porque as pessoas não têm a cultura da participação popular. Nosso povo não tem consciência política para participar... Isso é em todas as entidades; a diretoria resolve, todo o poder está com a diretoria. Esta, por sua vez, não freqüenta a entidade. Então, dois ou três ou até uma só pessoa vira a entidade. É assim nas igrejas, é assim em todas as coisas coletivas. Nós exacerbamos o que eu chamo de representação. Vou lhe dar um exemplo sobre um querido amigo meu, por quem tenho muita admiração, um velho de mais de 80 anos, o Evaristo, que todos conhecem: foi preso em 64, membro do Partido Comunista, etc. O Evaristo é hoje um profissional da participação em conselhos: já foi membro do Consea, é membro de tal e tal conselho, de muitos! O Evaristo não representa mais nada, nem ninguém. Mas se ocupa dia e noite com reuniões absolutamente inúteis de dezenas de conselhos que ele participa... Isso faz bem a ele. Que bom! Mas não é isso o que estamos querendo com os conselhos nem a sociedade que queremos é essa. Queremos conselhos que resolvam os problemas... Sobre Dom Mauro Morelli. É a grande figura do Consea. Tanto que, hoje, ele também representa o Consea de São Paulo. É uma coisa incrível, não? [É o segundo governo estadual do PSDB que chama Dom Mauro]. É, hoje ele é presidente de dois Conseas. Ele queria ser presidente do Consea nacional e boa parte da gente espalhada pelo Brasil afora queria que ele fosse. E por quê? Porque Dom Mauro é um visionário! Quando falo visionário, falo no sentido melhor do termo: um homem que tem visões, não é um alucinado. Dom Mauro não é um lunático, é um visionário. Ele virou uma figura que tem um carisma próprio. Mas como ele é mortal, se tivesse morrido naquele acidente de carro, o Conselho de

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Segurança Alimentar teria sido varrido do mapa na mídia. Porque as coisas que Dom Mauro faz são muito “midiáticas”, não são efetivas, nem aqui, nem em São Paulo, nem nacionalmente. É tudo muito marketing. [Se ele não tivesse voltado ao Consea de Minas] o Conselho provavelmente já teria sido fechado. Seria mais ou menos como a Câmara de Belo Horizonte: se fechar, você não sente falta nenhuma. Sobre o funcionamento do Consea. O governo estadual paga os técnicos, os funcionários do Consea, o aluguel da sua sede de funcionamento, as passagens do Dom Mauro, enfim, tem toda a despesa, traz ainda algum dinheiro público para projetos e não tem nenhuma influência sobre esse dinheiro. No uso desse dinheiro há um enorme gasto com atividade-meio. Neste último plano, cerca de 40% do dinheiro que chega não vai para atividades-fim, vai para atividades-meio. O que é isso? São reuniões dos membros do Fórum, viagens e seminários. Acaba sendo muito dinheiro que, ao invés de produzir as finalidades do Consea, fica girando em torno de um pequeno grupo, que gasta o dinheiro. Entrega-se a administração desse dinheiro, para evitar a burocracia do Estado e talvez até o rigor na prestação de contas, a uma entidade não-governamental, sem licitação – a Cáritas. Não há controle. Hoje, sou muito crítico ao Consea, a esse tipo de funcionamento. [Sobre o papel planejador e/ou executor do Consea, o entrevistado salienta que] o Consea não funciona como um formulador, orientador de políticas públicas [para serem executadas pela máquina do Estado], ele próprio executa. Essa é a grande contradição. E executa não por si mesmo, mas entrega para a Cáritas e gasta [com isso] 40% de tudo o que arrecada. Não concordo de jeito nenhum com essa função executora do Consea. O Consea de Minas Gerais funciona como um Estado à parte, não tem nada a ver com o governo. Ele pega as verbas do governo, faz seus planos e os entrega a uma entidade que eles escolheram para executar. Ponto final. É uma miniatura de Estado. Aí criam os Conselhos Regionais, mas é tudo na mesma linha do Fórum, acaba sendo tudo um grupo de pessoas vinculadas por idéias em comum e por vínculos partidários também comuns. [Seriam núcleos fechados à maior participação da sociedade civil?] Rigorosamente fechados! Se aparece alguém que se declara de outro partido, esse é absolutamente marginalizado, nem é mais convidado para o Fórum. Eu não sou membro do Fórum. Sou sindicalizado, tenho direitos e deveres para com meu sindicato. No Fórum, ninguém tem esse direito. O Fórum é um grupo de pessoas simpáticas. [Na estrutura atual do Consea, a indicação dos conselheiros é feita pelas comissões regionais, e não pelo Fórum.] Não é assim. Está na lei que é o Fórum que indica. E as comissões... Você pode criar a estrutura que quiser [mas o Fórum é que articula]. O Fórum, que não é burro, faz uma concessão aqui, outra acolá, para dar a impressão de que não é um grupo monolítico. [Diz o art. 7º da Lei Delegada 95 de 20/01/2003: “Os representantes da sociedade civil do Consea/ MG serão indicados pelas Comissões Regionais de Segurança Alimentar Nutricional Sustentável, sendo articulados pelo Fórum Mineiro de Segurança Alimentar”]. [Sobre o programa Minas Sem Fome como a principal polêmica envolvendo o Consea e o governo do Estado, entre 2003 e 2004.] Eu fiquei entre os dois lados. Eu fiquei entre o mar e o rochedo, eu era o marisco nessa história. Porque teoricamente

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eu era o representante da Secretaria de Planejamento, mas não tinha e não tenho nenhum compromisso formal com este governo, nem votei nele. [Fui participar] querendo que a coisa funcionasse. Então, eu conversava com o governo e conversava com o outro lado. E nenhum dos dois queria conversa! Tanto que, como lhe disse, estou demissionário. Na semana que vem vou lá dar “tchau”, não vou ficar de marisco nessa história. Porque não funciona: a cultura que o Consea de Minas tem, e muito em virtude da personalidade do Dom Mauro, é de uma coisa rigorosamente independente. Ele quer tudo do Estado, mas, para executar da forma que ele quer. O Estado, o governo, o governador concorda com isso porque não quer criar uma briga política, e o pessoal do lado de cá também não rompe, porque se romper, matou a galinha dos ovos de ouro, não tem mais um centavo, não tem mais um técnico, não tem mais nada! Os técnicos do Consea são ótimas pessoas, são todos funcionários do Estado, são pagos pelo Estado, mas [atuam] rigorosamente contra o Estado. Se o governador demitir esse pessoal e disser: “não pago mais”, aí morre o Consea. Mas ele não faz isso porque acha que o peso político de uma decisão dessas é muito grande. O governo do Estado usa da política do “deixa como está para ver como é que fica”. Mas até que deu certa prioridade ao Consea: no governo Itamar, o conselho conseguiu só um milhão e meio de reais para suas ações. No governo Aécio, já teve no primeiro ano, quatro milhões. É muito mais! Então, ele deu até mais. Mas eu acho que os dois lados supervalorizam o peso político do Consea. O pessoal do Consea acha que tem peso político muito maior do que de fato tem, e que pode fazer uma pressão muito grande. E são competentes na pressão, porque têm o Dom Mauro na frente. Dom Mauro é o instrumento da pressão. E o governo, por sua vez, acha que o pessoal tem força, ou não sabe se tem, mas não quer pagar pra ver! Então, fica essa coisa, e eu apanhando dos dois lados... O programa Minas Sem Fome não tinha que passar pelo Consea [como reclamaram os conselheiros]. Ele nasceu muito motivado pelo programa federal Fome Zero e o maior crítico do Fome Zero é o Dom Mauro, não sou eu! O Minas Sem Fome é [resultado de] uma articulação política da bancada federal de Minas Gerais, que conseguiu uma verba do orçamento federal para a Emater fazer ações com a camada mais pobre da população, sobretudo no meio rural. [Esta] foi uma divergência minha, porque o problema da segurança alimentar e da fome é muito mais grave nos grandes centros urbanos, na periferia de Belo Horizonte, do que nas áreas rurais, como a minha terra, que é Florestal. Eu trabalho numa creche, colaborando, e vejo a importância da orientação alimentar para as mães que trabalham nas cozinhas dessas creches, por exemplo. Isso não é uma prioridade do Minas Sem Fome, e muito menos do Consea. A meu ver, já tem um erro de enfoque. Como o dinheiro não é muito, quatro milhões ficaram para o Consea e três milhões para o Iter, eram quase 24 milhões em números redondos, e a Emater ficou com 17 milhões. Isso, para a realidade de pobreza, de miséria, de deseducação para a segurança alimentar da nossa população, é nada, é muito pouco dinheiro! Então qualquer planejamento que viesse seria insuficiente para resolver tanto problema! O Consea, que a rigor é um conselho consultivo, se auto-intitula um conselho deliberativo, e não é. A lei não fala isso, mas o Dom Mauro fala que é, e o pessoal todo acredita. Aqui começa o problema, na concepção dos conselheiros não-governamentais que acreditam que o Conselho é deliberativo. Portanto, todo

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o programa público de Segurança Alimentar deveria passar pelo Consea. E eles levam isso ao extremo: programas de saúde, também tendo a ver com segurança alimentar, etc. Numa espécie de megalomania, o Consea devia ser consultado em tudo, porque ao fim e ao cabo, Segurança Alimentar é vida e o governo é Brasil. E o governo não deixa isso claro, [não coloca sua posição claramente] e fica procurando cooptar. Por exemplo, há [uma ação federal chamada] Programa do Leite. Como o pessoal do Consea aqui é do PT e o governo federal agora é do PT, o governo do Estado fica achando que para programas com verba federal, se o Consea falar mal, o dinheiro não vem. Isso pode acontecer. Então é um jogo de mentiras de todos os lados, não é uma coisa para funcionar. No caso do Programa do Leite, eu tive que intervir pessoalmente, porque como não sou rigorosamente representante governamental e admiro, gosto muito do pessoal do Consea, tenho bons amigos lá... Eu falo do PT, mas tenho mais amigos lá do que fora. Então eu pude encaminhar essa coisa do programa Minas Sem Fome e do Programa do Leite, participando de inúmeras reuniões como voluntário, e, de certa forma, a coisa funcionou. Minha avaliação aí é até generosa, acho que funcionou um pouco. Mas é tudo meio de mentirinha, o Consea não é deliberativo, o pessoal do Consea fala mal do programa Minas Sem Fome, diz que o foco está errado... Questões estratégicas do campo da Segurança Alimentar e a agenda do Consea. A questão fundamental da falta de segurança alimentar nas periferias das grandes cidades não está a agenda do Consea de Minas. E aí envolve outras coisas que não a alimentação. É uma visão muito pessoal minha. As favelas das cidades grandes e médias são hoje locais de entrada e comércio de drogas. Então, todas as ações que pudermos fazer para a promoção humana das pessoas da periferia são importantes, além da questão alimentar: a sobrevivência, a saúde. O Consea devia se preocupar mais com o trabalho de promoção, que também não é distribuir cartão [como faz o governo federal], que é uma bobagem. Aspectos positivos na experiência do Consea. Há muitos, muitos. Se você, por exemplo, fizer uma abstração do aparelhamento e da partidarização, a consciência de segurança alimentar que o Consea pode levar - e poderia até levar com mais ênfase - é um dado extremamente positivo. É não permitir que nós criemos alguns Evaristos dentro do Consea, mas já temos, viu? Já temos alguns, o próprio Evaristo já foi um deles. O projeto que o Consea está levando, sobre as comunidades quilombolas, é extremamente importante, porque chegar nas camadas mais empobrecidas da população e fazer com que esse camarada crie galinha ou plante uma horta é uma coisa muito importante, são valores muito importantes. Mudanças sugeridas para o Consea. Por exemplo, não gastar dinheiro público com atividades-meio, não fazer da verba do Conselho um meio para um pequeno grupo se satisfazer, até intelectualmente. Isso não vingou. E aí, acaba tudo... [O predomínio das] atividades-meio [encontros e reuniões] significam que você tem muitos planejadores e nenhum executor. Você faz um monte de planejamento e não tem quem implemente todos os planejamentos. Corremos o risco de ter muito plano e nenhuma execução...

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Avaliação sobre os conselhos de gestão e dos mecanismos de participação popular. Depois da Constituição de 1988, que possibilitou a participação popular por meio da experiência dos conselhos, todos nós precisamos de uma chance para fazer a revisão do que vem acontecendo. Eu, por exemplo, trabalhei na Prefeitura de Belo Horizonte como secretário de governo e vi que as dezenas de conselhos paritários que existem não funcionam. Raros são os que funcionam. Os representantes da sociedade civil são retirados do seu meio, começam a participar dos conselhos, começam a falar a língua do governo e perdem contato com a representação que supostamente teriam. Então, com exceção de alguns que funcionam razoavelmente, como o Conselho da Criança e do Adolescente, o da Saúde, que funciona às vezes, a maioria nem existe na prática. O Conselho é uma espécie de biombo político para dizer que há participação popular, quando, na verdade, não há nenhuma. Tem um amigo meu que diz que é uma espécie de democracia confinada. As pessoas iniciadas fazem discussões que, na maioria dos casos, não tem nenhuma conseqüência, porque a maioria dos conselhos é meramente consultiva. Então acaba sendo uma enorme perda de tempo, tanto para a sociedade civil como para os representantes governamentais. Dizendo isso fica parecendo que eu sou contra os conselhos, mas de jeito nenhum, quero é que eles funcionem. Hoje, o maior desafio para as pessoas comprometidas com alguma forma de transformação do país está aí, na participação popular. No tempo da ditadura militar, a gente tinha um inimigo, tinha um objetivo: conquistar a liberdade. Conquistada a liberdade, não sabemos o que fazer com ela. Os conselhos, a participação popular e os partidos. Há um outro fator, que é o aparelhamento dos conselhos e da atividade popular pelos partidos políticos, principalmente o PT. Os partidos e o PT aparelharam essas entidades da sociedade civil, essas associações de tal forma que não se sabe mais o que é partido, o que é entidade. No caso do Fórum [FMSANS], por exemplo, que indica os membros para o Consea, eu nunca pedi carteirinha, mas você ouve o pessoal conversando. 90% deles têm compromisso partidário. Eu fui a uma reunião estadual do Consea em que o núcleo do PT fez uma reunião antes, pela manhã, para definir a posição que iam tomar na plenária, e essa reunião prévia era maior que a outra a plenária [Refere-se ao encontro dos conselheiros da sociedade civil e outros participantes, organizados pelo Fórum, que acontece antes das plenárias do Consea]. Isso é um exemplo de partidarização, de aparelhamento eleitoreiro, que está fazendo muito mal à representação popular, no Consea aqui e outros. E as entidades que administram esse dinheiro também fazem isso. No final, estamos criando um monstro! Quero dizer, essas entidades também são partidarizadas. Eu tenho dezenas de exemplos de militantes que constituem uma entidade, ONG ou entidade de consultoria e que vai, sobretudo nas administrações petistas, pleitear verbas sem licitação. Em Belo Horizonte, isso é um escândalo! No final, nós estamos privatizando o que é público, e que deveria ser um espaço de discussão democrática. Eu estou assustado porque, no governo Lula, houve um retrocesso democrático. Um retrocesso que, ao fim e ao cabo, acaba sendo contra a liberdade. Você vai me dizer: “você é um anti–petista”. De jeito

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nenhum! Eu sou a favor da discussão. Mas esse uso do poder, contrário ao pluralismo, é tudo o que a gente lutou contra a vida inteira! Todas as pessoas como eu, que têm uma história de lutas e estão vendo isso, não estão satisfeitas. Até mesmo alguns que são rigorosamente partidários não estão satisfeitos, nem com a atuação dos conselhos, nem com a influência que o partido passou a exercer. Participei de todas as reuniões de criação do PT aqui em Minas e não entrei. Sou amigo do Patrus Ananias, de quem sou padrinho do primeiro casamento e amigo fraternal, mas ele acha que tudo o que o PT fala está certo, tudo o que o PT faz está certo. O PT decidiu, está decidido. [Fui] convidado para atuar no Consea como um convite pessoal, não partidário. Ela, eles estavam assumindo o governo e queriam compreender [o Consea], achavam que era um pouco nessa linha que eu estava descrevendo. Aí eu fui para lá e verifiquei que era isso mesmo, que ela [Andréa Neves] tinha toda razão, o que ela achava era real. Eu achava que tinha que mudar. Mas aí eles resolveram não mudar. [Os conselhos] quando são aparelhados [pelo PT] e quando ele não é o partido que está no poder, viram órgãos quase de oposição, e não mais de consulta. Quando é o partido [PT] que está no poder, os conselhos desaparecem, não funcionam mais. Vou dar um exemplo: o Conselho da Criança e do Adolescente de Belo Horizonte. Eu já fui presidente desse Conselho, como membro governamental. E minha mulher é representante nesse Conselho, da sociedade civil. Os membros governamentais não vão mais às reuniões, mandam funcionários do 5º, 6º escalões, sem nenhum poder de decisão. Nenhum secretário municipal, que é membro titular desse Conselho, vai mais, nenhuma decisão ali é implementada. O Conselho é um órgão de fachada, só serve para a propaganda da administração. [Não seria mais lógico que um conselho “aparelhado” pelo PT, em que os participantes da sociedade civil fossem do mesmo partido, tivesse mais apoio de uma administração petista?] Seria mais lógico, mas não é assim que funciona. Quando um Conselho não tem a presença de membros governamentais com poder de decisão na administração, ele só tem que cumprir ordens da administração. Como a administração é do mesmo partido, ele é só uma correia de transmissão para dar aval a decisões que vêm de cima e fazer propaganda de que há democracia e participação. Mas se ele parar de funcionar, a sociedade não vai sentir nenhuma falta, porque ele não tem mais nenhuma função. É como acontece também com o Orçamento Participativo. [Essas iniciativas] acabam servindo muito mais ao marketing do poder do que a execução de um programa realmente democrático. [Mudanças políticas significativas seriam necessárias para uma real participação popular no poder.] A coisa é muito profunda e complicada. Os conselhos nasceram de um anseio popular, mas foram, de certo modo, aparelhados, e o Estado ou os domina ou não e, com isso, eles têm pouco efeito. A razão disso é que temos uma concepção de política, de poder, que está errada porque ela é essencialmente autocrática. O PT, hoje, “aparelha” os conselhos, as ONGs e as consultorias. A prática que o PT tem demonstrado não é diferente daquelas do poder do PFL, do PMDB, ou mesmo do PV – que é o meu partido. Amanhã, eles voltando ao poder, vão usar dessa prática porque a essência do poder é essa – uma

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dominação em que o interesse coletivo e a liberdade são absolutamente secundários. É o poder pelo poder. Então teríamos que mudar muito... E, ao contrário do que dizia o PT quando nasceu, não de baixo pra cima, mas de cima pra baixo. Você pode até pensar em mudanças em virtude de pressão popular, o que eu acho inviável... O sistema presidencialista não serve: o presidente da República é quase um rei; o governador, um reizinho; e o prefeito também. O Poder Legislativo nosso não existe, vive em função do Executivo. O Poder Judiciário também vive em função do Executivo. Então temos um sistema político muito autocrático. Eu sou defensor do parlamentarismo – que também não sei se daria certo –, mas é uma forma de governo que talvez possibilitasse alguma forma de influência no poder que não seja um poder autocrático, e sim mais compartilhado, entre partidos diferentes, com idéias diferentes. No fundo, no fundo, isso seria a idéia dos conselhos – convocar a sociedade civil para discutir –, o que, na prática, não funciona, porque a ordem vem de cima. [Valeria a pena continuar investindo em espaços institucionalizados de participação da sociedade civil como o Consea e outros conselhos?] O Consea de Minas é o que nós já vimos, um fórum das entidades de segurança alimentar em Minas, com uma figura carismática como Dom Mauro na liderança e numa disputa permanente com o governo, querendo o próprio Consea ser governo, mas fazendo oposição e buscando formas de sobreviver. Isso é o Consea. Tem conselhos que funcionam. Eu participo de mais conselhos. Participo, por exemplo, do Pró-Vida - Proteção de Vítimas e Testemunhas. Aí o conselho não é paritário nem nada. Eu sou a única pessoa que não é do governo nesse conselho. Represento a Pastoral dos Direitos Humanos no Pró-Vida. Funciona esplendidamente bem! Há representantes da Polícia Civil, da Militar, do Tribunal de Justiça, do Conselho de Direitos Humanos, do Ministério Público, da Defensoria Pública, da Pastoral dos Direitos Humanos, da Secretaria de Segurança Pública. Acho que falei todos os conselheiros. Funciona, por uma razão muito simples: as pessoas que estão no Pró-Vida, nesses três anos de funcionamento, são as mesmas desde o início. São pessoas que se dedicam, e acham que o Conselho tem que funcionar. São todas muito ocupadas, mas o Conselho jamais teve uma reunião sem quorum, e há duas ou três reuniões por mês! O conselho paritário, quando não tem poder deliberativo, quer buscar esse poder – como é o caso do Consea. Se ele se ajustasse a ser um órgão consultivo, e o poder público o aceitasse como consultivo e desse valor às suas sugestões, embora nem sempre concordando com elas, pode ser que funcionasse mais ou menos. Hoje, ou é disputa pelo poder, ou é marketing. Os membros dos conselhos são voluntários então, não tem “jeton”. Quando tem, é pior ainda, porque então, vira emprego. Os conselhos nacionais que o governo Lula está criando repetem essa experiência de Minas. Todos os conselhos nacionais, no fundo, têm ainda um outro componente que é a vaidade das pessoas. Os conselhos são instrumentos de marketing [pessoal e governamental].

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O programa Minas Sem Fome e o Prosan dentro dele, como eixo dos conflitos Estado Sociedade Civil nas questões de Sans

O programa Minas sem Fome é um dos programas “estruturantes” do Plano de Ação Governamental – PPAG – para o período 2004–2007 e, nesse sentido, é um dos programas prioritários do governo estadual. Mas isso não significa que vai haver recursos para a sua execução: pode e deve haver a rubrica no orçamento estadual, mas transformá-la em recursos financeiros reais é outra conversa. O Prosan – Programa Mutirão de Segurança Alimentar e Nutricional - é um dos eixos do Minas Sem Fome. Garantir isso e uma parcela dos recursos obtidos pelo Estado junto ao MDS – Ministério do Desenvolvimento Social – consumiu enorme quantidade de tempo e energia dos conselheiros e equipe do Consea entre o fim de 2003 e primeiro semestre de 2004, como está narrado no texto Participação Social e a Segurança Alimentar em Minas Gerais, escrito em agosto de 2004 para o Projeto Mapas. O Prosan tem sido uma prioridade de ação do Consea, considerando o controle direto que o Conselho tem sobre ele e também pelo seu papel de ajudar o “empoderamento” de entidades de base em muitos municípios de Minas, por meio de projetos comunitários participativos de Sans. O Prosan 2003, com uma verba de um milhão e setecentos mil reais, aprovou 203 projetos comunitários de Sans, e o Prosan 2004, com uma verba de quatro milhões de reais, aprovou 479 projetos (dados de fevereiro de 2005). Já foram aprovados quase quatro milhões de reais e repassados para as entidades locais, cerca de três milhões. No Prosan 2003, 87% da verba foi usada para as atividades-fim: os financiamentos dos projetos. Essa proporção subiu para 90% em 2004-05 (dados de início de março). Os repasses da verba aprovada têm sido prejudicados por várias situações locais, como entidades não conseguirem abrir contas bancárias, divergências entre membros das entidades proponentes após a aprovação do projeto, por falta de documentação solicitada pelo comitê estadual, pela demora em enviar o projeto e sua posterior aprovação, passando o tempo para o plantio, etc. No seminário de monitoramento dos projetos de Prosan, acontecido no segundo semestre de 2003, ficaram aprovadas visitas a 30% dos projetos, no mínimo, pelos comitês regionais do Prosan. Os projetos seriam sorteados e as visitas teriam por base um roteiro de monitoramento de aspectos a serem observados e se faria também um encontro regional com os representantes dos projetos. Na verdade, essa proposta não está sendo cumprida: as comissões regionais e seus comitês não dão conta de fazer isso. Faltam recursos e falta, sobretudo, tempo, porque as pessoas atuam nas comissões e comitês de forma voluntária, tendo muitas outras atividades profissionais e sociais. Então, a equipe do Consea precisaria dar um suporte para os comitês do Prosan. Foi então contratada uma pessoa, por tempo determinado de quatro meses, para servir de assessor aos comitês do Prosan nas tarefas de monitoramento e avaliação dos projetos em curso. O principal interesse é fazer uma comparação entre o que foi planejado e o que está sendo realizado, em cada um dos projetos da amostra de 30%: identificar os fatores facilitadores e inibidores do processo. Preocupações das equipes do Consea e da Cáritas (gestora do programa) para o Prosan 2004: fazer monitoramento e avaliação dos projetos e do programa; cuidado especial com a prestação de contas. Preocupação com o papel do Tribunal de

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Contas: capacitação dos comitês regionais e dos representantes do projeto pela Cáritas. A prestação de contas só começa a partir de abril. Neste segundo ano de implementação do Prosan, a equipe do Consea está buscando uma avaliação do programa: o Prosan teve um sentido mais mobilizador e pedagógico num dado momento ou terá um caráter mais permanente? Qual a relação do programa com uma política estadual de Sans? Pelo acúmulo das discussões até agora, sem que nada tenha ainda sido definido ou formalmente encaminhado pelo Conselho, há a posição de não querer que o Prosan seja única e exclusivamente um fundo de apoio a projetos comunitários. Na medida em que o Prosan vai ficando mais conhecido nos municípios e comunidades, e como há enorme carência por programas públicos de apoio às comunidades, como projetos de desenvolvimento local, por exemplo, o Prosan vem atraindo vários segmentos sociais para os quais não foi idealizado. Um exemplo é o dos acampamentos e assentamentos de reforma agrária – um número enorme de associações de assentamentos enviou projetos, quando este segmento tem um eixo específico dentro do programa Minas Sem Fome, o PSA - Programa de Segurança Alimentar nos Assentamentos, além dos programas existentes “no papel”, de apoio à reforma agrária. Este afluxo pode ter várias causas: ou os programas federais ou estaduais não existem na prática, ou são muito burocráticos e difíceis, ou não são a fundo perdido, como é o caso do Prosan. Outros segmentos sociais que mandaram projetos para o Prosan foram o das universidades e o das instituições filantrópicas das mais diversas – aquele setor que recebia convênios da área pública de Assistência Social. Esses são segmentos que estão fora do foco do Prosan, que põe ênfase nas entidades e associações de base comunitária. O Prosan corre o risco de se tornar mais um fundo social para ser captado por entidades mais ágeis, visando realizar de seus objetivos institucionais, sem nenhuma preocupação com as premissas sociais e políticas do programa, tais como o seu caráter de mobilização, de discussão e desenvolvimento participativo dos projetos, com uma função político-pedagógica de capacitação para influir na construção de políticas públicas de Sans. A reação desses segmentos, e até mesmo de membros dos comitês de algumas regiões, à não aprovação de projetos desses segmentos foi muito forte, ameaçando entrar na Justiça contra a Cáritas. Tendo em vista tais desenvolvimentos, o pessoal do Consea está pensando que não dá para cortar esse fundo, sendo necessário manter o apoio às iniciativas comunitárias locais de Sans. Devem se aperfeiçoar os métodos e os processos. Mas se abriria outra frente, dentro do Prosan mesmo, num outro eixo, que começa a ser desenhado e que Dom Mauro chama de projetos exemplares – projetos com montante de recursos maior, por um período maior do que um ano, numa base territorial maior (uma microbacia, por exemplo), com uma temática específica e com uma metodologia de trabalho que fosse replicável para outras áreas e situações. Estão pensando em projetos que trabalhassem com os grandes temas ou questões da segurança alimentar, por exemplo: educação alimentar e nutricional, envolvendo múltiplas instituições e atores. O convênio assinado entre os governos estadual e federal para o repasse entre da verba federal para o programa Minas Sem Fome, do qual o Prosan faz parte, terminaria em maio de 2005, mas aditivo para a ampliação do prazo para novembro de 2005 foi assinando no dia 02 de abril passado, gerando momentos de grande tensão entre

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membros das comissões regionais e dirigentes da Emater durante o Encontro Estadual das CRSANS, que aconteceu em Belo Horizonte, entre 1º e 3 de abril de 2005. Em março do 2005, tanto o Prosan como o PSA, dois dos três eixos do programa Minas Sem Fome, já haviam praticamente alocado toda a verba que lhes foi disponibilizada, enquanto que a Emater só gastou seis dos 16 milhões que lhe foram alocados, fora a aplicação financeira. A Emater solicitou a prorrogação do prazo para novembro de 2005. A prorrogação do prazo dá um tempo para a Emater gastar o dinheiro que falta, mas como Prosan e PSA já alocaram suas partes da verba, esses dois eixos de natureza mais participativa e no caso do Prosan, sob controle do Consea, ficam sem dinheiro e sem ações. O Consea esperava que o MDS pedisse um parecer do Consea. Então, o Consea pediria uma parte desses recursos para os dois eixos. Na primeira plenária do ano, em fevereiro de 2005, os conselheiros votaram pela realocação ou “descentralização” de dois milhões de reais da verba ainda não gasta do convênio para o Prosan. O presidente da Emater não concordou, e o aditivo foi assinado sem essa cláusula. Mas Dom Mauro e a equipe do Consea teriam conseguido com o Secretário de Segurança Alimentar do MDS, José Giácomo Baccarin, os dois milhões solicitados pelo Conselho. Assim, o Consea reverteu a situação, da pior para a melhor alternativa que estava sendo discutida para o Prosan em 2005. Novo convênio só será assinado após a conclusão deste, com término em novembro próximo. Isso dá fôlego ao conselho para preparar e negociar nova proposta, visando 2006 e anos seguintes. Seminário final de avaliação do Prosan: seria em fim de abril, mas pode ser adiado em função do adiamento do programa para novembro. Mas as tensões com a Emater não terminam por aí. O pessoal do Consea questiona a não transparência da gestão do eixo I do Prosan, que não é sequer discutido com uma comissão estadual do programa Minas Sem Fome que só existe no papel: os três componentes funcionam como programas separados. Não há monitoramento geral do programa como um todo e, com relação ao componente I, não há controle social. Cada deputado federal indicou cinco municípios para serem beneficiados pelo componente I. Consultoria realizada por técnicos contratados pelo Banco Mundial, para avaliação dos programas “estruturantes” do governo de Minas, constataram a semelhança e/ou semelhança de objetivos e ações entre os componentes I – executado pela Emater - e II – Prosan, executado pelo Consea, em parceria com a Cáritas. Ambos os eixos financiam pequenos projetos de hortas e lavouras comunitárias, agricultura, etc. O que difere é a concepção e a metodologia. Mas do ponto de vista do planejamento do Estado, os dois programas estão financiando ações semelhantes. Há um certo questionamento, uma certa pressão, para a fusão dos dois componentes do Programa Minas Sem Fome. Isso vai ter que ser resolvido para a frente e poderá exacerbar de novo as tensões entre Consea e governo do Estado – Emater.
A proposta de Lei Orgânica Estadual de Sans

Foi uma das resoluções aprovadas na II Conferência Estadual de Sans, realizada em dezembro de 2003. Em 2004, foi formada uma comissão do Consea para começar a preparar a minuta da lei. A proposta foi apresentada em agosto, no encontro de Conseas estaduais ocorrido em agosto do ano passado, quando recebeu

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sugestões e questionamentos, ajudando muito a preparação do projeto. O Consea nacional, a partir de proposta da Conferência Nacional de Sans ocorrida em fevereiro de 2004, está também trabalhando um projeto de lei orgânica de Sans para todo o país, com mais dificuldade. Minas decidiu puxar a proposta da lei estadual independente das dificuldades no âmbito federal. Algumas inovações da lei: formula um conceito geral de Sans (art. 2º); o Estado passa a reconhecer formalmente a segurança alimentar como um direito protegido pelo Poder Público (art. 3º); estabelece que a política estadual de Sans deve ser formulada por meio de Plano Estadual de Sans no âmbito do PPAG – o Plano Plurianual de Ação Governamental (art. 7º), que contempla eixos específicos (como o apoio à reforma agrária, a ações voltadas para o abastecimento urbano, etc.), deve ser participativo, integrando as contribuições da sociedade civil; estabelece que o Plano deve ser executado por meio de um sistema estadual de Sans composto de pessoas naturais, pessoas jurídicas – públicas e privadas – e notadamente do Consea/MG, da Coordenadoria Geral da Política Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável e dos Conselhos Municipais de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável. As Comissões Regionais de Sans fazem parte do Consea. Na lei, o Consea mantém seu papel de formulador e controlador das políticas de Sans, e deixa de ter a função de coordenação executiva de um programa como acontece com o Prosan, que acontece como parte do processo de construção do processo social em torno de Sans em Minas Gerais. A lei prevê uma coordenadoria geral de Sans vinculada à Secretaria de Governo, coordenadora do plano estadual e articuladora dos vários programas e ações estaduais de Sans desenvolvidas pelo governo do Estado. O projeto de lei criou um órgão sem criar os cargos para o pessoal do Estado lotado ali. Novos cargos públicos só podem ser criados por lei. Então o governo mandará uma emenda criando cargos para esse novo órgão. A política estadual de Sans deve ser financiada com recursos orçamentários, não meros fundos de apoio e ser submetida ao controle social. A proposta foi formalizada e o governo estadual, tendo como interlocutor o antigo secretário de Planejamento, Antonio Junho Anastasia, que atuou como secretário da comissão para a formulação do projeto e não impôs qualquer dificuldade para seu envio para a Assembléia Legislativa, em dezembro de 2004. O procurador-geral de Justiça do Estado foi o presidente dessa comissão. Nesse sentido, o Consea de Minas conseguiu o aval do governo Aécio Neves para uma política permanente do Estado para a questão da segurança alimentar. A primeira audiência pública na Assembléia Estadual de Minas está prevista para o dia 28 de abril. A expectativa é que a lei seja aprovada até meados de junho. A lei pode até ser aprovada, mas conseguir que ela seja efetiva, é outro processo social de luta.

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CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL (CDES): ASPECTOS DE UM ESPAÇO PÚBLICO DE PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE EM DECISÕES DO ESTADO1
Daniel Bin
Mestre em administração pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) e professor do curso de administração da Universidade de Brasília (UnB). dnlbin@yahoo.com

Fábio Vizeu
Mestre em administração pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) e professor do curso de administração do Centro Universitário Positivo (Unicenp) Curitiba. vizeu@unicenp.br

1. INTRODUÇÃO

Mesmo constituída em uma época remota, a democracia é considerada como um modo deliberativo e político que caracteriza fortemente o nosso tempo. Erigida como a conseqüência dos valores libertários da cultura liberal moderna, a democracia se estabeleceu em nossa era com a promessa de justiça e bem-estar social para todos (Rémond, 1997). Entretanto, o atual panorama político, social e econômico dificulta sobremaneira o estabelecimento da democracia de forma idêntica a que foi concebida em sua idéia original, conforme o pensamento grego, de um governo do povo, orientado por valores como “autogoverno, igualdade política, liberdade, justiça, participação do cidadão comum no governo da cidade independentemente de sua renda ou posição social” (Costa, 2002, p. 90). A dificuldade estrutural, causada pela complexidade das sociedades governadas pelo estado burocrático, leva a uma crescente desnaturação do núcleo original do conceito, especialmente quanto à viabilidade da participação direta. Como alternativa à complexidade operacional subjacente a democracia direta – principalmente nas sociedades de massa – e aos limites que o modo representativo impõe ao exercício efetivo da democracia, aumenta o número de iniciativas de participação do cidadão nas coisas do estado. Por vezes, isso ocorre por iniciativa da própria sociedade, em outras, por disposições institucionais desenvolvidas no âmbito do estado. Gostaríamos de nos deter no segundo caso, ou seja, dos espaços criados e institucionalizados sob a chancela governamental. Mais especificamente, vamos restringir esta análise ao caso do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) da Presidência da República, constituído no início do governo Lula. O presente trabalho tem como objetivo descrever e analisar o CDES desde a sua constituição até os dias atuais, considerando seus aspectos formais e seu modo de funcionamento, principalmente no que se refere à temática da participação da sociedade civil em decisões do estado.

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Trabalho elaborado para o projeto Monitoramento Ativo da Participação da Sociedade (Mapas), a pedido do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

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Para isso, este texto segue um plano expositivo subdividido em cinco partes fundamentais: primeiramente, além do objetivo do trabalho, são descritos, rapidamente, os procedimentos metodológicos adotados; em seguida, o texto trata do histórico e da caracterização formal do CDES; o terceiro tópico visa analisar o modo de funcionamento do Conselho e a repercussão de suas ações no governo e na sociedade; na seqüência, procura-se analisar o CDES como espaço público de participação da sociedade civil; finalmente, concluímos o texto sintetizando as principais evidências obtidas. 1.1 Procedimentos metodológicos Os procedimentos empregados na elaboração deste trabalho foram de natureza descritivo-qualitativa. Em relação ao formato operacional da coleta dos dados empíricos, utilizamos dois tipos de fontes: documentos e entrevistas semi-estruturadas. Os documentos consultados envolveram, basicamente, legislação sobre o CDES, atas de reuniões, cartas de concertação,2 matérias jornalísticas, programa de governo, entre outros dados disponíveis nos sites3 do Conselho e da Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (Sedes) da Presidência da República.4 As entrevistas foram realizadas com membros – conselheiros e suplentes – do CDES e com um funcionário da Sedes, selecionados de modo intencional. Para essa seleção, foram consideradas as oportunidades de acesso, a disponibilidade para prestar informações e a receptividade ao trabalho por parte dos potenciais entrevistados. À exceção da entrevista com o servidor da Sedes, todas as demais tiveram seu conteúdo gravado sob autorização dos entrevistados. Adicionalmente, o primeiro autor, Daniel Bin, teve a oportunidade de participar, na condição de pesquisador, de uma das reuniões do Grupo de Acompanhamento de Políticas Sociais, na qual foi possível obter informações de um dos conselheiros presentes e observar a dinâmica do grupo. A análise dos dados levantados foi orientada para cobrir roteiro previamente definido pelo demandante do trabalho, procurando-se, com isso, descrever o CDES desde o seu início até a atualidade. Salientamos que toda descrição e análise fundamentam-se em dados concretos a que se teve acesso. Durante o trabalho de análise, tomou-se o cuidado de confrontar informações passíveis de verificação.
2. HISTÓRICO E CARACTERIZAÇÃO DO CDES

Nesta seção são abordados aspectos da origem e constituição do CDES, bem como algumas de suas principais características, com foco nos aspectos formais. Para tanto, são descritos a origem da proposta do CDES e como o mesmo foi idealizado; a composição e as representações ali presentes; algumas características estruturais e de funcionamento; principais temas tratados; evolução desde a sua criação e, finalmente, alguns exemplos de conselhos estrangeiros.

2 Concertação significa acordo entre duas ou mais pessoas ou entidades para conseguir determinado objetivo; pacto; convenção; união (Dicionário da Língua Portuguesa On-line. Disponível em: <http://www.priberam.pt/dlpo/ definir_resultados.aspx>. Acesso em: 9 out. 2004. Segundo Sofia e Silveira (2003), o termo foi inspirado no processo de negociação entre o governo português e a sociedade civil após a revolução dos Cravos (1974), quando o país retomou a democracia. 3 Os endereço dos sites são <https://www.cdes.gov.br/> (CDES) e <http://www.planalto.gov.br/cdes/> (Sedes). 4 A Sedes, que funciona junto à Presidência da República, tem dentre suas atribuições coordenar e secretariar o funcionamento do CDES.

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2.1 Origem da proposta A origem do CDES remonta à campanha da eleição presidencial de 2002, quando o então candidato Luiz Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT), lança a proposta de criação de um conselho com vistas a construir um novo contrato social a partir do diálogo entre diversos segmentos da sociedade brasileira. De acordo com Ruediger e Riccio (2004), a criação de mecanismos políticos de participação da sociedade civil era um dos principais pontos da plataforma do candidato. No seu programa de governo constava: O Conselho de Desenvolvimento Social [...] terá como atribuição coordenar, definir metas e desenhar instrumentos de incentivos para a estratégia do governo federal de inclusão social. A partir do estabelecimento de metas sociais, o Conselho atuará na implementação articulada e integrada dos programas nacionais de enfrentamento da pobreza, do desemprego, da desigualdade de renda e das carências educacionais (Partido dos Trabalhadores, 2002, p. 41). Segundo Vieira (2003), a idéia de um conselho para discutir os grandes temas do país passou a fazer parte das propostas do PT em meados de 2002 por sugestão do assessor internacional do partido, Luis Favre. A idéia, prossegue a jornalista, ganhou força e encontrou ressonância especialmente entre empresários queixosos da pouca receptividade por parte do então presidente Fernando Henrique Cardoso às suas reclamações. Como fonte de inspiração, além de exemplos internacionais, de algum modo a origem do CDES também estaria ligada à figura do orçamento participativo, um dos mecanismos de gestão pública fortemente associados à imagem do PT. O programa de governo do partido na campanha presidencial de 2002 mencionava o orçamento participativo, sugerindo que ele deveria ser estendido à esfera federal. Lançou-se aí o compromisso de estabelecer um meio de interlocução – logicamente distinto do orçamento participativo – entre governo e sociedade civil, que se materializou na figura do CDES. Em seu programa, o partido se comprometia, num eventual governo, a “estimular a ampliação do espaço público” (Partido dos Trabalhadores, 2002, p. 3). Demonstrava-se, à época, uma crença de que somente o envolvimento e a participação da sociedade a partir de um “novo contrato social” poderiam trazer mais justiça econômica e social para o Brasil. O já citado programa de governo do PT sustentava: Só um novo contrato social que favoreça o nascimento de uma cultura política de defesa das liberdades civis, dos direitos humanos e da construção de um País mais justo econômica e socialmente permitirá aprofundar a democratização da sociedade, combatendo o autoritarismo, a desigualdade e o clientelismo. Na busca de um novo contrato, a mobilização cívica e os grandes acordos nacionais devem incluir e beneficiar os setores historicamente marginalizados e sem voz na sociedade brasileira. Só assim será possível garantir, de fato, a extensão da cidadania a todos os brasileiros (Partido dos Trabalhadores, 2002, p. 2).

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As propostas de formatos diferentes para o conselho que à época se delineava, e que acabou sendo criado no início do governo Lula, não existiram. Fato confirmado por um servidor da Sedes que lá trabalha desde a criação da Secretaria e do próprio CDES. 2.2 Idealização e constituição Inicialmente, cabe sublinhar que o emprego do termo idealização refere-se à maneira como foi concebido e estruturado o CDES e ao seu modo de funcionamento, principalmente em termos formais. Logo, não se está dizendo exatamente como funciona o Conselho (ver item 3.1). Não obstante, os aspectos formais em qualquer organização tendem a ser orientadores das dinâmicas empreendidas nas situações reais. Constituído no início do governo Lula – criado em janeiro e instalado em fevereiro de 2003 –, o CDES é um espaço público não-estatal que atua como órgão consultivo e de assessoramento do presidente da República. Para um dos conselheiros entrevistados, o CDES “foi pensado pelo [presidente] Lula como realmente um fórum, um momento de interlocução entre os diferentes setores na sociedade”. Segundo outro entrevistado, servidor da Sedes, o CDES visa que as decisões do presidente da República sejam baseadas num caráter amplo e plural, obtido por meio da participação da sociedade. É, no entendimento do mesmo informante, uma maneira de diminuir um dos problemas típicos da democracia representativa, que seria o fato de, após a eleição, o governante tender a decidir de forma distanciada da população. O Conselho possibilitaria resgatar a democracia, naturalmente limitada pelo sistema representativo, porque procura “ouvir a sociedade” – que teria a oportunidade de participar de decisões do governo – e permite ao governo ficar atento sobre o que pensam e desejam diversos segmentos da sociedade civil. Nas palavras de Fleury (2003 b), o CDES pode ser visto como um meio de comunicação tanto no sentido horizontal quanto no vertical, sendo este entre governo e sociedade civil, e aquele entre atores sociais que ali se encontram. Em termos normativos – legislação –, ao CDES compete: I. assessorar o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes específicas, voltadas ao desenvolvimento econômico e social, produzindo indicações normativas, propostas políticas e acordos de procedimento; II. apreciar propostas de políticas públicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econômico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da República, com vistas à articulação das relações de governo com representantes da sociedade civil organizada e a concertação entre os diversos setores da sociedade nele representados. (Brasil, 2003 a, grifo nosso) Como se vê, o CDES tem função consultiva, e não deliberativa. Logo seus encaminhamentos não necessariamente se transformam em ações do governo, cabendo a este a faculdade de acatar ou não tais proposições. Porém, cabe destacar que costuma haver espaço para que o Conselho se manifeste com posição própria sobre qualquer assunto que lhe seja submetido ou que ele próprio venha a optar por discutir. Nesse sentido, percebe-se uma preocupação na estruturação da dinâmica de funcionamento do CDES em não deixar nenhum assunto levantado por qualquer conselheiro(a) sem algum tipo de tratamento.

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2.3 Composição e representatividade O CDES é uma esfera pública formada majoritariamente por membros da sociedade civil, cuja composição lhe confere um perfil “policlassista”, pois reúne empresários(as), trabalhadores(as), intelectuais, e representantes dos movimentos sociais e do terceiro setor (Sedes, 2003 d). Tem por objetivo articular diversas representações da sociedade civil por meio de conselheiros(as) que representam diversos segmentos socioeconômicos (Sedes, 2003 b). É composto por 90 membros de diversos setores da sociedade civil, 12 ministros e presidido pelo presidente da República (Brasil, 2003 a). A constituição do CDES parece ter sido revestida de algumas preocupações que o aproximam de uma lógica participativa. Aspectos desse tipo de democracia aparecem com certa clareza, a pluralidade de representação é uma das características marcantes, apesar da distribuição dos membros do Conselho considerar a esfera de atuação (ver tabela 1). No Termo de Referência do CDES, consta ser ele “um órgão majoritariamente da sociedade civil, [...] que relaciona o [Poder] Executivo com distintas representações do empresariado, do terceiro setor, dos movimentos sociais e do mundo do trabalho” (Brasil, 2003 b). Segundo o governo, na lógica empregada para a composição do CDES: [...] buscou-se a nomeação de Conselheiros que contemplam as entidades empresariais, de trabalhadores, do terceiro setor e dos movimentos sociais, de base territorial nacional, bem como personalidades expressivas do meio intelectual, respeitadas nacionalmente, com prévia consulta sobre o seu compromisso de efetivamente participar das reuniões do Conselho em tela (Sedes, 2003 d). Sobre a questão da representatividade, a presença majoritária de membros de fora do governo pode ser vista como uma tentativa de dar ao Conselho um caráter pluralista e de participação da sociedade civil. Por outro lado, há alguns aspectos que parecem contrariar essa idéia: dentre os 90 conselheiros(as) titulares, metade é ligada à esfera do capital, ou seja, ao segmento empresarial; e em termos geográficos, proporção similar é a de representantes oriundos de uma única Unidade da Federação, o estado de São Paulo, que é a mais rica do país. Sobre o primeiro aspecto, um dos conselheiros, se reportando à criação do CDES, disse imaginar que “num momento difícil em que Lula já tenha o apoio dos movimentos sociais, vamos dizer, da esquerda que o elegeu, o Conselho seria o lugar para ele obter o apoio do empresariado”. Na seqüência, a tabela 1, na qual apresentamos a distribuição dos(as) conselheiros(as) de acordo com a sua esfera de atuação.

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Distribuição, por esfera de atuação, dos(as) conselheiros(as) do CDES representantes da sociedade civil (2004)
ESFERA*
Capital Personalidades Social Trabalho Total

QUANTIDADE
45 14 18 13 90

PARTICIPAÇÃO S/ O TOTAL
50% 16% 20% 14% 100%

Fonte: Presidência da República/Sedes. Conselheiros. Disponível em: <https://www.planato.gov.br/cdes/>. Acesso em: 30 out. 2004. (*) Capital: envolve, basicamente, representantes de empresas e de associções empresariais. Social: representantes de entida des religiosas, culturais, profissionais e de movimentos sociais. Personalidades: são, majoritariamente, professores universitários. Trabalho: envolve, basicamente, representantes sindicatos e associações de sindicatos.

Quanto à forma de seleção dos(as) conselheiros(as), a escolha dos nomes coube ao presidente da República a partir da análise de aproximadamente 400 nomes sugeridos por diversos segmentos sociais (Sedes, 2003 b, 2003 d). Entretanto, essa forma de escolha está em discussão. Segundo o secretário5 da Sedes, ministro Jaques Wagner, está em debate “se seria melhor ter os integrantes indicados por seus segmentos sociais, como é na Europa, ou pelo presidente [da República], como é no Brasil” (Tribuna da Imprensa, 2004, grifo nosso). O ministro acredita que o sistema europeu “tende a ter um reconhecimento mais rápido da sociedade” (Tribuna da Imprensa, 2004). 2.4 Aspectos formais da estrutura e do modo de funcionamento Os fóruns de discussão do Conselho são: o Pleno, que reúne todos os seus membros e é a composição responsável por definir os posicionamentos do Conselho sobre os temas em discussão; os grupos temáticos, cada um deles com prazo determinado de existência, que visam propor pareceres ou elaborar propostas sobre assuntos em tramitação no CDES; e os grupos de acompanhamento, sem prazo determinado de existência, que têm a atribuição de acompanhar temas específicos. Além disso, são realizados, quando necessários, diálogos regionais e colóquios para se discutir temas específicos ou que não sejam considerados como pertinentes para discussão nos demais fóruns. Os encaminhamentos definidos pelo CDES, todos destinados ao presidente da República, são formalizados e têm cada um deles um dos seguintes indicadores de posicionamento: consenso; recomendação, quando for um entendimento da maioria dos(as) conselheiros(as); ou sugestão, quando for um entendimento de alguns(mas) dos(as) conselheiros(as). A atribuição desse indicador não se dá por votação, e sim por meio da interpretação do secretário executivo do CDES, papel desempenhado pelo secretário da Sedes.

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O secretário da Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social tem status de ministro. Cabe a ele a função de secretário executivo do CDES.

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As reuniões do Pleno do CDES são abertas pelo secretário da Sedes, com a presença do presidente da República. Este, porém, não costuma participar de toda a reunião, o que, segundo nosso informante da Sedes, já foi objeto de reclamações por parte de alguns membros do CDES. Como reflexo, informou o mesmo entrevistado, na sétima reunião, realizada em maio de 2004, o presidente Lula permaneceu por mais tempo do que em outras ocasiões e ouviu as falas dos três conselheiros escalados para se pronunciarem nesse dia. A pauta de discussões do Conselho pode ser sugerida pelo presidente da República ou pelos(as) próprios(as) conselheiros(as), que podem fazê-lo de forma individual ou em grupo. Assim, não se discute somente assuntos definidos pelo presidente ou pelo governo. Entretanto, o decreto que regulamenta a composição e o funcionamento do CDES dá algumas orientações sobre o que será tratado em cada reunião: Da pauta das reuniões ordinárias do CDES constarão, necessariamente, referências sobre os seguintes assuntos: Iº - apreciação e decisão sobre a ata da reunião anterior; IIº - tema político-administrativo relevante a ser exposto por Ministro de Estado, em até trinta minutos; IIIº - tema para debate e discussão, a ser apresentado por Ministro de Estado ou autoridade delegada, com votação da agenda proposta; IVº - comunicações por integrantes do Conselho, que serão encaminhadas ao Presidente do CDES quando apresentadas formalmente. (Brasil, 2003 a) Antes de se abrirem as discussões no Pleno, um tema específico da pauta é tratado. Esse tema é apresentado pelo ministro responsável pelo assunto dentro do governo. Na seqüência, três conselheiros(as) têm a oportunidade de se manifestar sobre o mesmo tema. Após essas três intervenções, o ministro temático retoma a palavra para concluir o assunto procurando responder aos(às) conselheiros(as). Os(as) três conselheiros(as) são indicados(as) em forma de rodízio em cada uma das reuniões. Assim, todos(as) terão a oportunidade de se manifestar em alguma reunião. Finalmente (não mais ao ministro temático, mas ao Pleno do CDES), os(as) demais conselheiros(as) podem se manifestar sem que haja qualquer limitação de quantidade de pronunciamentos. Para um funcionário da Sedes, esse é um dos aspectos que requer a habilidade do coordenador da reunião – secretário da Sedes – na organização do debate, afinal “se todos os 90 resolverem falar fica inviável”. Dentro do Conselho não há qualquer tipo de hierarquização, de tal forma que as autoridades do governo, como ministros e o próprio presidente da República, têm uma postura de ouvir o que os demais têm a dizer. Disse um entrevistado: “Às vezes eu até acho que se discute demais; eu penso que em algumas situações deveria decidir de uma vez”. Além do Pleno, há a figura do grupo temático, que, na medida das necessidades, o CDES pode instituir com o objetivo de propor pareceres ou elaborar propostas sobre assuntos em tramitação no Conselho (Sedes, 2003 d). Em seguida, tais pareceres ou propostas são discutidos pelo CDES para então, preferencialmente, encontrarem consenso acerca dos pontos polêmicos (Sedes, 2003 b).

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Cada um dos grupos temáticos, composto por dez conselheiros(as), é coordenado por um(a) integrante da Administração Pública Federal, designado(a) pelo secretário executivo do CDES – secretário da Sedes –, e tem como relator(a) uma pessoa indicada pelo ministro da área pertinente ao tema em discussão (Brasil, 2003 a). Segundo um informante da Sedes, esse mesmo ministro instala o grupo, porém, não participa das suas reuniões, mediadas por um(a) funcionário(a) da Sedes. Apesar da ligação com a administração pública, esse(a) mediador(a) não tem, segundo o entrevistado, a função de representar o governo. Ele concorda que é uma tarefa difícil e, por isso, requer um esforço considerável de distanciamento e isenção. Ele nos relatou que funcionários(as) da Sedes realizaram cursos de capacitação para a atividade de mediação. O grupo temático é uma figura da estrutura do CDES que merece destaque por ser um espaço de discussão onde, efetivamente, as análises são aprofundadas para posterior apreciação por parte do Pleno. Aspecto importante do formato pretendido é que, apesar de existir uma coordenação formal por parte de membro do governo com uma série de atribuições de ordem burocrática, a idealização dessa coordenação traz aspectos indicativos de valorização da lógica participativa de funcionamento. As normas de funcionamento desses grupos estabelecem que ao(à) mediador(a), que é também membro do governo, cabe: “dirigir os trabalhos do Grupo Temático durante as suas reuniões, ficando-lhe vedadas manifestações pessoais sobre temas em debate; organizar a ordem do dia com a colaboração do Relator, ouvido [sic] os membros do Grupo Temático; zelar pelo prestígio de todas as intervenções, encaminhando as sugestões e propostas apresentadas nos debates, de forma consensual ou não, à deliberação do Pleno do CDES” (Sedes, 2003 c, grifos nossos). Em termos da orientação burocrática de funcionamento do grupo, esse(a) mediador(a) tem atribuições como: “conceder ou negar a palavra aos Conselheiros e Convidados, fazendo observar a ordem interna do Grupo Temático; avisar, com antecedência, o término da intervenção do orador, quando seu tempo estipulado estiver para se esgotar ou quando tiver sido esgotado” (Sedes, 2003 c, grifos nossos). 2.5 Principais temas tratados Seguramente, os temas abordados pelo CDES que tiveram maior expressão na sociedade e na imprensa, seja pela complexidade, pelas polêmicas suscitadas ou mesmo pela relevância para o país, foram as reformas da previdência e a tributária. Essas foram analisadas pelo Conselho já nos primeiros meses de sua existência. Em abril de 2003, o Pleno do CDES aprovou relatórios com os consensos, as recomendações ou sugestões acerca dessas reformas, que, então, foram submetidas ao Congresso Nacional. Em junho de 2003 foram aprovados os relatórios sobre a reforma sindical e trabalhista e sobre o Plano Plurianual 2004-2007. Além desses assuntos, ao longo de quase dois anos de existência o CDES discutiu temas relacionados às medidas para a retomada do crescimento, ao projeto de parcerias público-privadas, bem como às políticas econômica, industrial, ambiental e habitacional do governo federal. Analisando documentos do CDES, em especial as cartas de concertação6, podemos citar os seguintes temas, assim distribuídos cronologicamente:
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Carta de concertação é o documento emitido após cada uma das reuniões do Pleno do CDES em que se evidencia a posição do Conselho sobre os temas em questão. É encaminhada ao presidente da República e o seu conteúdo é público.

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Na primeira reunião, em fevereiro de 2003, discutiu-se o papel do CDES como um espaço de construção de um novo entendimento nacional, que teria como ponto de partida a recuperação do estado, que se iniciaria pelas reformas trabalhista, previdenciária e tributária (CDES, 2003 a, 2003 f, 2003 g). Na segunda reunião, em março do mesmo ano, foi aprovado o relatório do CDES sobre a reforma da previdência. Além disso, o Pleno discutiu a necessidade de o país optar pelo crescimento como condição para enfrentar a exclusão social (CDES, 2003 d, 2003 i). A terceira reunião, em junho de 2003, teve como pauta o processo de discussão do Plano Plurianual 2004-2007 e a definição de fundamentos econômicos para a construção de um novo contrato social baseado no crescimento sustentado, na geração de empregos e na distribuição de renda (CDES, 2003 e, 2003 j). Foi uma reunião com grande repercussão em função de acaloradas discussões sobre a política econômica do governo. A quarta reunião, em setembro de 2003, marcou certa mudança de postura do CDES. Diferentemente das três primeiras – voltadas a diagnósticos para a formação de conhecimento e diálogo –, se propôs a apontar caminhos possíveis para o enfrentamento da crise pela qual passava o país. O CDES sugeriu que se adotassem medidas de avanço na transição para um novo eixo de política econômica, principalmente reivindicando investimentos públicos que possibilitassem o desenvolvimento. Também foram formulados questionamentos ao ministro da Fazenda sobre a política econômica, o contingenciamento de recursos por parte do governo, as percepções sobre o Brasil no cenário econômico mundial e a reforma tributária (CDES, 2003 b, 2003 g). A quinta e última reunião de 2003, ocorrida em dezembro, tratou das alternativas para um novo contrato social, baseado no debate e na negociação democráticos, visando o crescimento com desenvolvimento, a geração de emprego e a inclusão da maioria excluída. Houve apresentação, por parte do governo, sobre política industrial tecnológica e de comércio exterior, dos balanços da política monetária e da política econômica do ano de 2003 (CDES, 2003 c, 2003 h). A sexta reunião, em março de 2004, discutiu assuntos como o projeto Brasil em Três Tempos: Visões do País em 2007, 2015 e 2022, que tem por objetivo construir um planejamento estratégico governamental. Também se falou sobre política industrial, tecnológica e de comércio exterior, com destaque para as áreas da indústria que o governo considerou estrategicamente prioritárias na elaboração dessa política (CDES, 2004 c, 2004 d). A sétima reunião, em maio de 2004, contou com a presença do ministro da Fazenda para o debate sobre a questão do desenvolvimento econômico. Também foram discutidos assuntos como dívida pública e tributação (CDES, 2004 b). A oitava reunião,7 em agosto, foi quase toda destinada à apresentação, por parte do governo, e a questionamentos, por parte de conselheiros(as) sobre o novo modelo de regulamentação do setor elétrico brasileiro (CDES, 2004 a).

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Até o momento da conclusão deste texto, aconteceram dez reuniões do Pleno do CDES, porém, estão disponíveis no site da Sedes as atas das oito primeiras.

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Percebe-se que há grande diversidade de assuntos abordados pelo CDES, o que não poderia ser diferente em se tratando de um fórum cuja pauta gira em torno do tema “desenvolvimento econômico e social”. Mas uma questão parece merecer atenção especial em diversas reuniões do CDES e de alguns de seus outros fóruns de discussão: a política econômica do governo federal, com destaque para a taxa de juros básicos da economia. Sobre isso, o CDES tem sido, de algum modo, mais um espaço de pressão para a queda dos juros domésticos. Destacamos a terceira reunião do Pleno do CDES, que, por meio da terceira carta de concertação externou a preocupação do Conselho com a questão ao dizer que a “gradativa redução nas taxas de juros [...] deve iniciar o quanto antes” (CDES, 2003 j). 2.6 Evolução e alterações ocorridas Em termos de composição, o CDES se manteve relativamente estável desde a sua criação. Inicialmente, em 12 de fevereiro de 2003, foram designados(as) 82 conselheiros(as) representantes da sociedade civil para compor o Conselho. Em 11 de junho de 2003, mais oito se juntaram ao CDES, perfazendo o total de 90 representantes da sociedade, quantitativo atual (Brasil, 2003 b, 2003 c). Nesses quase dois anos de existência do CDES, 79 dos(as) integrantes do conselho, ou seja, aproximadamente 90% dos(as) conselheiros(as) designados(as) naquelas duas ocasiões, permanecem até os dias de hoje. Cabe destacar que as mudanças na composição do CDES ocorreram de modo que as proporções calculadas pelo critério de esfera de atuação – capital, social, trabalho, personalidades (ver tabela 1) – se mantiveram praticamente estáveis durante todo o período, com a preponderância de representantes ligados às empresas e associações empresariais. Com relação aos objetivos do CDES, parece não ter havido grandes mudanças. Entretanto, se compararmos a idéia original explicitada no programa de governo do atual presidente da República, ver-se-á que, diferente daquela concepção, o Conselho foi constituído a partir de uma idéia mais ampla. O programa de governo do então candidato Lula declarava a necessidade de um conselho que pudesse pensar em políticas voltadas para questões específicas como “inclusão social”, “metas sociais”, “enfrentamento da pobreza”, “desemprego”, “desigualdade de renda” e “carências educacionais” (Partido dos Trabalhadores, 2002, p. 41). Essas questões estão presentes nas discussões do CDES, porém a explicitação da prioridade pelas classes mais pobres que constava na idéia original agora dá lugar a um objetivo formal do CDES de promover a concertação nacional para a realização de um novo contrato social entre os diversos segmentos e as diversas classes sociais capaz de promover o desenvolvimento econômico e social. Ainda sobre a questão dos objetivos, chama atenção a opinião de dois conselheiros, não em relação à mudança, mas ao seu cumprimento. A ata da sexta reunião ordinária do Conselho registra a afirmativa do conselheiro Antoninho Trevisan, vinculado à esfera do capital, de que “no primeiro ano o CDES não conseguiu cumprir sua missão, pois o Brasil não cresceu e o desemprego aumentou”, entendimento corroborado por um de seus pares, o conselheiro José Moroni, que ainda destacou “o pequeno retorno dos acordos feitos neste espaço” (CDES, 2004 c).

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A respeito do modo de funcionamento, de acordo com um entrevistado integrante da Sedes, o início do CDES foi um tanto difícil em função da pouca experiência brasileira nesse tipo de atividade, muito embora o partido do presidente da República (PT) tivesse certa tradição em utilizar o formato colegiado de decisão. Um dos fatos relevantes na evolução do Conselho certamente foi, após aproximadamente um ano de sua existência, a troca do secretário da Sedes,8 o que trouxe algumas modificações na forma de condução do CDES. Segundo diversos entrevistados, o secretário anterior tinha postura mais rígida, por exemplo, na condução das reuniões, principalmente no que se referia ao tempo de fala. O atual secretário parece ser um pouco menos controlador em tal aspecto. Sobre a influência do CDES nas decisões de governo, não se observou mudança substancial. Segundo um entrevistado, servidor da Sedes, essa influência foi relevante já desde o começo do Conselho. É uma questão um tanto controversa, uma vez que entre os conselheiros que tivemos a oportunidade de ouvir paira o sentimento de que as deliberações do CDES não encontram eco suficiente no governo a ponto de se transformarem em ações (ver item 3.3). Entretanto, um fato deve ser visto com atenção: atualmente, diferentemente do primeiro ano de existência do CDES, o secretário da Sedes faz parte do núcleo estratégico do governo, o chamado “núcleo duro”, formado pelo presidente da República, pelos ministros da Fazenda, chefe da Casa Civil, chefe da Secretaria Geral da Presidência da República, chefe da Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da República, chefe da Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais e, agora, pelo secretário da Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social. Outro ponto a destacar acerca da evolução do CDES foi o temor, durante as discussões sobre sua criação, de que ele pudesse atuar como um “substituto” ou mesmo uma “sombra” do Poder Legislativo, possibilidade sempre descartada pelo governo. Passado o período inicial, não mais se fala sobre o assunto, e os papéis de cada um – CDES e Legislativo – parecem suficientemente cristalizados. 2.7 Exemplos internacionais de conselhos Segundo Fleury (2003 b), diferentemente de seus congêneres típicos da socialdemocracia européia, criados com o objetivo de organizar o capitalismo compatibilizando interesses do capital e do trabalho para o crescimento e distribuição do excedente, o CDES surgiu como alternativa ao esgotamento do pacto corporativo que dominou o estado moderno brasileiro, no qual o poder sempre fora exercido de forma concentrada e excludente. Mesmo assim, de acordo com Vieira (2004), o modelo adotado pelo CDES tem suas origens no modelo francês. O Conseíl Économique et Social (CES), criado em 1958, é considerado a terceira mais importante assembléia francesa e tem por finalidade a aproximação e o diálogo entre os diferentes grupos nele representados (Sedes, 2003 a). O conselho francês se reúne duas vezes por mês e elabora

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Na primeira reforma ministerial do governo Lula, no fim de janeiro de 2004, passou a ocupar a Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República o até então ministro do Trabalho Jaques Wagner, que substituiu Tarso Genro, este designado para o Ministério da Educação.

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cerca de 20 relatórios – os textos são públicos – com recomendações ao governo, obrigado a prestar informações sobre o tratamento dado aos assuntos (Vieira, 2003). Além da atribuição de fazer recomendações às autoridades francesas, ao referido Conselho cabe fornecer informações à assembléia quando da elaboração legislativa, podendo também opinar sobre projeto econômico e social do interesse daquele país (Sedes, 2003 a). Pouco antes do conselho francês, em 1957, na Itália, foi criado o Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL), com a atribuição constitucional de servir como órgão consultivo do parlamento e do governo, podendo ainda tomar iniciativa de proposições legislativas e contribuir na elaboração de leis relativas a questões econômicas e sociais. Segundo Bobbio (2000), esse conselho surgiu em resposta a um problema antigo na Itália, que era o da representação orgânica em oposição à representação partidária. Entretanto, o mesmo autor se refere ao CNEL como uma “espécie de limbo constitucional, [...] ao qual foi atribuído um encargo meramente consultivo que de fato jamais foi executado” (Bobbio, 2000, p. 63). Na seqüência, citamos alguns outros exemplos de conselhos similares ao CDES, cujos dados descritivos obtivemos com a própria Sedes (2003 a), que cita também o francês, sobre o qual já falamos. O National Economic Development and Labour Council (Nedlac), da África do Sul, foi criado em 1995 em substituição ao National Economic Forum, de 1992. Tem como objetivos promover o crescimento econômico, a participação nas decisões econômicas e a eqüidade social; produzir consenso e concluir acordos relativos a políticas econômicas e sociais; considerar todos os projetos de legislação trabalhista antes da sua introdução no parlamento; considerar todas as mudanças significativas nas políticas econômicas e sociais antes que essas sejam levadas ao parlamento; encorajar e promover a formulação de políticas coordenadas em assuntos econômicos e sociais. De acordo com os princípios de participação e cidadania da Constituição espanhola, surgiu, em 1991, o Consejo Econômico y Social (CES). É um órgão de direito público subordinado ao Ministério do Trabalho, cuja função principal é emitir opiniões sobre projetos de lei e decretos nas áreas socioeconômica e trabalhista, assim como outros assuntos que o governo julgue relevantes. Pode também elaborar relatórios, a convite do governo ou por iniciativa própria. Na Holanda, o Sociaal-Economische Raad (SER), criado em 1950, tem como principal tarefa aconselhar o governo sobre temas de natureza econômica e social, de acordo com os objetivos de crescimento econômico balanceado e de desenvolvimento sustentável, da maior participação possível para os trabalhadores e da distribuição justa de renda. Em Portugal, o Conselho Económico e Social (CES), criado em 1991, tem as atribuições de pronunciar-se previamente sobre os anteprojetos das grandes opções e dos planos de desenvolvimento econômico e social; pronunciar-se sobre as políticas econômica e social, e sobre a sua execução; apreciar as posições do país nas instâncias da União Européia no âmbito nacional das políticas econômica e social; pronunciar-se sobre a utilização nacional dos fundos comunitários, estruturais e específicos, sobre as propostas de planos setoriais e espaciais de âmbito nacional e, em geral, sobre as políticas de reestruturação e de desenvolvimento

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socioeconômico; apreciar a evolução da situação econômica de desenvolvimento regional; promover o diálogo e a concertação entre os parceiros sociais. Na Áustria, o Beirat für Wirtschafts-und Sozialfragen (Conselho para Questões Econômicas e Sociais), criado em 1963, com base em um acordo informal entre as quatro maiores organizações sindicais e patronais do país, tem as funções de examinar questões econômicas e sociais, assim como seu impacto na economia nacional; emitir recomendações no sentido de garantir estabilidade do poder de compra, crescimento estável e pleno emprego; elaborar propostas para melhorar a coordenação de políticas econômicas e sociais; compilar dados econômicos que servirão de base para as discussões políticas e para recomendações conjuntas para o governo federal. Como iniciativa das mais recentes, pode-se citar o caso da Argentina, que discute a criação de um conselho dessa natureza. O ministro Jaques Wagner, da Sedes, chegou a participar, em outubro último, de um seminário naquele país no qual se debateu o projeto de lei de criação do Conselho (Agência EFE, 2004). Na ocasião, o ministro brasileiro revelou que também o Mercosul planeja criar um espaço de diálogo regional (Agência EFE, 2004). Ao final deste trabalho (anexo 1), há um quadro no qual os exemplos aqui citados estão mais detalhadamente apresentados e dispostos de modo comparativo.9
3. MODO DE FUNCIONAMENTO E REPERCUSSÃO DAS AÇÕES DO CDES

Diferentemente da seção anterior, em que se buscou uma descrição mais próxima dos aspectos formais do CDES, neste tópico procederemos a um esforço de análise do efetivo modo de atuação do Conselho. Para tanto, desenvolveremos nossa argumentação a partir dos seguintes aspectos relacionados ao CDES: a sua dinâmica de funcionamento, deslocando nossa interpretação dos aspectos formais e idealizados para aspectos mais concretos; as relações internas e a questão de interesses em disputa dentro do Conselho; o papel político do CDES e a repercussão de suas atividades nas decisões do governo; a repercussão do CDES na sociedade civil e na mídia brasileiras. 3.1 Dinâmica de funcionamento No que se refere à forma de diálogo interno, o CDES parece ser um ambiente altamente complexo, marcado por conflitos e divergências de idéias, naturalmente presentes num grupo tão heterogêneo. De certo modo, pudemos adiantar (ver item 2.3) essa característica ao tratar da diversidade de representações que ali se encontram e que historicamente tendem ao antagonismo, como seria a clássica relação de disputa entre capital e trabalho. Acontece que na formação do CDES, ao menos numericamente, prepondera a esfera do capital (ver tabela 1). Ainda sobre a questão do diálogo interno, são marcantes os episódios em que posições políticas e ideológicas, seja do governo, seja de conselheiros(as), são defendidas e criticadas de forma consideravelmente transparente. Na análise das atas das

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Para saber mais sobre esses conselhos, consulte os sites <http://www.conseil-economique-et-social.fr/> (França); <http://www.cnel.it/> (Itália); <http://www.nedlac.org.za/> (África do Sul); <http://www.ces.es/> (Espanha); <http:// www.ser.nl/> (Holanda); <http://www.ces.pt/> (Portugal); <http://www.sozialpartner.at/> (Áustria).

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reuniões do Pleno do CDES, percebe-se que os debates e questionamentos parecem ser francos e abertos, nos quais conselheiros(as) não deixam de questionar, de criticar e de reivindicar sobre os temas em pauta. Um exemplo é a política econômica, mais especificamente a questão dos juros básicos da economia, que parece ser assunto recorrente nas discussões e objeto de críticas, às vezes severas, por parte daqueles(as) que a vêem como restritiva ao desenvolvimento do país (CDES, 2003 b, 2003 c, 2004 c). Na sétima reunião do Pleno do CDES, ao iniciar sua exposição sobre a política econômica do governo, mais especificamente sobre uma proposta de agenda para o crescimento do país elaborada pelo governo, o ministro da Fazenda, Antônio Palocci, declarou: Sobre esse último tema, eu gostaria muito de receber de vocês críticas, sugestões, proposições, porque é a consolidação da nossa agenda na área do desenvolvimento econômico. A propósito, nós gostaríamos de ter com este conselho um diálogo bastante franco, bastante consolidado, para que essa agenda possa avançar de maneira efetiva. (CDES, 2004 b) Na mesma reunião, alguns conselheiros(as) se manifestaram ao ministro da Fazenda sobre a reivindicação pela renegociação da dívida pública brasileira, assunto bastante delicado. Na ocasião, o conselheiro Amarílio Macedo, ligado à esfera do capital, defendeu o seguinte: “proponho que o Sr. Presidente [...] intensifique seus esforços pelo diálogo em prol da renegociação das dívidas dos países emergentes com os credores sediados nos países desenvolvidos.” Essa questão demonstra o sentimento de liberdade de expressão que parece haver no CDES, pois o tema costuma ser tratado com extremo cuidado por parte dos integrantes do governo, que, desde a última campanha presidencial, se esforçam em convencer seus credores de que não existe risco de calote da dívida. Prova dessa postura de governo é a própria resposta dada pelo ministro à questão: “sobre a renegociação da dívida pública, avaliamos que o melhor diálogo, nesse sentido, é o diálogo do ajuste bem feito das contas; nenhum país do mundo conseguiu resultados positivos renegociando dívidas” (CDES, 2004 b). Outro conselheiro, Pedro Oliveira, ligado à esfera social, também abordou a questão, porém de maneira mais incisiva, dizendo que o país “tem que reduzir drasticamente seus gastos com o serviço da dívida. Há que se renegociar, há que se cancelar pelo menos uma parte desta dívida”. Novamente o ministro rechaçou dizendo que “a iniciativa de cancelar uma parcela da dívida do Brasil levaria a um aumento de risco para o nosso país e das taxas de juros de mercado que [faria] com que nós pagássemos três vezes mais em custos da nossa dívida” (CDES, 2004 b). Quanto ao tratamento dado às divergências, cabe esclarecer o modo como isso se dá nas situações em que o CDES deve se pronunciar ou se posicionar sobre os temas discutidos. No decreto presidencial que instituiu o regimento interno do Conselho lê-se: Art. 11. O CDES procurará formalizar suas deliberações por consenso, denominadas acordos, que serão submetidas ao Presidente da República e publicadas no Diário Oficial da União. Art. 12. As deliberações do CDES ocorridas sob a forma não consensual, denominadas recomendações, e as posições divergentes

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dos Conselheiros serão submetidas ao Presidente da República e publicadas no Diário Oficial da União. Parágrafo único. No caso das deliberações sob a forma não consensual, é facultado ao Conselheiro interessado apresentar justificativa da sua posição divergente, em separado e por escrito. (Brasil, 2003 a) Aspecto interessante do modo de deliberação é, segundo um dos entrevistados e servidor da Sedes, o voto não ser considerado como um meio adequado para se chegar à decisão. A idéia é sempre atuar para buscar o consenso, tanto que, até hoje, nenhum encaminhamento foi definido por meio de votação. 3.2 Relações internas e grupos de interesses A formação de grupos internos entre pessoas parece ser uma prática não muito comum entre membros do CDES, se considerarmos o que nos disse um servidor da Sedes. Ele esclareceu que, apesar de nada impedir que grupos se formem fora do âmbito do CDES, até o momento,10 não foi possível perceber situações em que membros tivessem chegado ao Conselho com posições previamente acordadas com o intuito de ganhar força nas negociações. Se o parágrafo acima parece sugerir a inexistência de subgrupos dentro do CDES, definitivamente isso não corresponderia à realidade. Durante as discussões da reforma da previdência, algumas pessoas, identificadas por um de nossos entrevistados como da “esquerda do Conselho”, começaram a se aproximar em função de afinidades ideológicas. Segundo ele, que também fazia parte desse grupo, formou-se um fórum informal de discussões que recebeu o apelido de “Conselhinho”. Trata-se de um grupo de aproximadamente 15 conselheiros(as) que antes de cada reunião de Grupo Temático ou do Pleno se reúne em âmbito distinto do CDES. Segundo o entrevistado, “com isso foi se criando [...] um fórum de discussão, de conversa, de troca de idéias, onde ninguém é obrigado a concordar com ninguém”. Por mais que o “Conselhinho” seja um grupo informal, e que a sua existência não seja de conhecimento público, de acordo com o nosso entrevistado ele era de conhecimento do CDES e do secretário da Sedes.11 A respeito de interesses de caráter mais particularista, podemos citar um fato relatado por um membro da Sedes entrevistado. Três conselheiros, todos empresários, solicitaram que o CDES analisasse o tema licenciamento ambiental, um assunto que geralmente põe em lados opostos ambientalistas a empresários. A Sedes entendeu que isso não era um assunto de interesse nacional prioritário ou que devesse ser tratado pelo CDES naquele momento. Entretanto, o assunto não deixou de ser considerado pela Sedes, que organizou um colóquio sobre o tema. Como dificilmente poderia deixar de ser, por conta dos diversos interesses ali representados, logo no início do Conselho já se viam indícios de potenciais conflitos. Na ocasião, a revista Época relatou expectativas como a do conselheiro Luiz

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Essa entrevista foi realizada em maio de 2004, ou seja, depois de mais de um ano de existência do CDES. Aqui nos referimos ao ministro Tarso Genro, que foi o secretário da Sedes até a primeira reforma ministerial do governo Lula.

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Marinho, da Central Única dos Trabalhadores (CUT), que dizia: “Os sindicatos querem manter direitos trabalhistas”; ao passo que Abílio Diniz, do Grupo Pão de Açúcar, dizia: “os empresários [...] defendem a flexibilização das leis do trabalho” (Vieira, 2003). A questão trabalhista levou a um episódio que bem ilustra até onde o conflito chegou. Em julho de 2004, a Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT) decidiu retirar-se do Conselho por não concordar com os projetos de reforma sindical que o governo pretendia encaminhar ao Congresso (Diário de S. Paulo, 2004). Em cartas encaminhas ao presidente da República e ao secretário da Sedes, o presidente da CGT, Antonio Carlos dos Reis (Salim), justificou a decisão da seguinte forma: “não podemos concordar com a política governamental, cujos resultados não satisfazem de nenhum modo os interesses da maioria dos trabalhadores brasileiros, principalmente no que diz respeito à geração de emprego e ao bem-estar social” (Confederação Geral dos Trabalhadores, 2004). Sobre o relacionamento interno entre os(as) conselheiros(as) representantes do governo e os(as) da sociedade civil, chama a atenção o fato do CDES não funcionar em torno de uma hierarquia de cargos, típica do modelo burocrático weberiano (Weber, 1982), característico das estruturas dos estados modernos. Mesmo a participação dos membros do governo – presidente da República e ministros – não é marcada pela autoridade do cargo. Todos os entrevistados declararam que esses integrantes do CDES não costumam ter ascendência sobre os(as) demais conselheiros(as), e que seus comportamentos têm sido preponderantemente de ouvir as manifestações dos(as) representantes da sociedade. Um dos entrevistados, funcionário da Sedes, informou que, mesmo com a presença do presidente da República nas reuniões do Pleno do CDES, os(as) demais conselheiros(as) não se sentem constrangidos(as) em fazer uso da palavra. Com efeito, os exemplos dos debates – críticas e reivindicações – sobre a política econômica do governo, e a falta de ascendência das autoridades do governo sobre seus pares no Conselho podem ser vistos como indicativos da inexistência de constrangimento hierárquico, que caso existisse seria contrário ao caráter democrático e participativo que o CDES parece ter. Já dissemos que um ponto polêmico em discussões do CDES é a questão dos juros básicos da economia. Segundo Ruediger e Riccio (2004), esse tem sido um dos principais objetos de divergências entre conselheiros(as). Episódio marcante é a manifestação explícita do Conselho ocorrida na terceira reunião do Pleno, em junho de 2003. Naquela ocasião, por meio da terceira carta de concertação, explicitou-se posição clara sobre a necessidade de redução dos juros. O conflito fica mais claro na seguinte descrição: alguns conselheiros, dentre eles o empresário Antoninho Trevisan (CDES, 2003 e), apresentaram proposta de uma nota a ser divulgada em defesa da redução da taxa de juros básicos da economia, além do já expresso na carta de concertação (Sofia e Silveira, 2003). Conforme nos relatou um dos conselheiros presentes àquela reunião, o conteúdo da carta foi motivo de forte oposição por parte de conselheiros que entendiam o gesto como prejudicial à credibilidade do país. Segundo esse entrevistado, o conselheiro “Roberto Setúbal, do Itaú, disse que uma nota dessas seria muito prejudicial ao país por que poderia prejudicar a [sua] credibilidade”. Consta na ata daquela reunião que a tal nota teria seu conteúdo comunicado ao presidente da República pelo então secretário da Sedes (CDES, 2003 e).

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3.3 Papel político do CDES e repercussão de suas atividades no governo Em termos normativos diz-se sobre os encaminhamentos do CDES que “os temas que forem alvos de consenso deverão ser indicados às diversas representações partidárias no Legislativo, podendo o Conselho tornar-se sujeito ativo nos processos de negociação política no Parlamento” (Sedes, 2003 d). Desse modo, o CDES é detentor daquilo que Ruediger e Riccio (2004) chamam de “poder simbólico”. Os autores acreditam que o CDES, por ter um papel de assessoramento, se apresenta como um coletivo mais independente se comparado ao Congresso Nacional em termos de expressão cívica pactuada e menos submissa aos ditames da tecnoburocracia ou a pressões e interesses de caráter particularista. Cabe lembrar que a atribuição principal do CDES é assessorar e aconselhar o presidente da República, ou seja, os encaminhamentos do Conselho podem ou não ser acatados pelo presidente ou pelo governo. Isso ficou claro em exemplo utilizado por um servidor da Sedes. No momento que o entrevistamos, duas questões tomavam conta do debate nacional: o reajuste do salário mínimo e a taxa de juros básicos da economia. Sobre isso, o nosso entrevistado disse que “se vier uma recomendação sobre o salário mínimo [maior que os R$ 260,00 definidos pelo governo] ou sobre a taxa de juros [básicos da economia], eu tenho certeza que o presidente não vai acatar”. Essa clareza também há dentro do Conselho. Para um dos conselheiros que ouvimos, “o Conselho é um órgão consultivo; nunca nós podemos deixar de esquecer que o Conselho é um órgão de assessoramento ao presidente da República”. Nesse contexto, foi possível perceber algumas reclamações de que nem sempre as posições do Conselho se transformam em decisões do governo. Por exemplo, consta na ata da sétima reunião do Pleno do CDES o registro do conselheiro Pedro Teruel, ligado à esfera do capital, observando “que a fórmula de cobrança da [Contribuição para Financiamento da Seguridade Social] Cofins não coincidiu com a proposta debatida pelo Conselho” (CDES, 2004 b). Em alguns casos, o CDES é utilizado como um fórum para o governo apresentar propostas, e não para construção conjunta de soluções. De acordo com um dos conselheiros entrevistados, ligado à esfera social, “já no momento da reforma da previdência [...], o Conselho passou a ser não um espaço de negociação, mas um espaço [...] no qual o governo expunha suas idéias para a sociedade”. Outro conselheiro, ligado à esfera do capital, além de confirmar esse entendimento sobre a reforma da previdência, afirmou que “quando se discutiu a questão da reforma tributária, veio o projeto do governo para ser discutido dentro do CDES”. Não foi construído, mas apreciado pelo CDES. Um integrante do Conselho, representante do segmento empresarial, com o qual pudemos conversar na última reunião do Grupo de Acompanhamento de Políticas Sociais, ocorrida em outubro de 2004, reportando-se à época das reformas da previdência e tributária, deixou clara a sua dúvida quanto à efetiva utilização das contribuições do CDES nas propostas encaminhadas pelo governo ao parlamento. Por exemplo, ele criticou o fato do CDES ter tido apenas um dia para analisar a questão tributária, o que não poderia ocorrer pela magnitude e complexidade do tema. Nesse caso, disse ele, o que chegou ao Conselho foi uma proposta discutida entre o governo federal e os governadores dos estados.

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Os exemplos acima fornecem alguns indícios de uma lógica estratégica em que o governo parecia buscar apoio e legitimação para suas idéias em vez de procurar formatar propostas de reformas advindas do diálogo entre governo e representantes da sociedade no Conselho (ver item 3.4). Sobre o caso da reforma da previdência, chama atenção ter havido temas com quantidades relativamente baixas de consensos. Em relação ao tema “benefícios e transição”, matérias como instituição de teto remuneratório, elevação da idade mínima de aposentadoria, redução do valor das pensões e contribuição dos inativos são exemplos sobre os quais a ata da reunião do Pleno que analisou o relatório encaminhado ao presidente da República não mostra nenhum consenso (CDES, 2003 d). Não obstante, tais matérias constaram na proposta de reforma encaminhada pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo. Nesse ponto, é preciso salientar que as impressões acima foram colhidas do que disseram nossos entrevistados, todos ligados ao CDES – conselheiros e suplentes que participam de reuniões – e um servidor da Sedes. Não foi possível fazer um levantamento mais profundo, tabular todas as proposições do CDES e compará-las com as medidas tomadas pelo governo, o que poderia dar uma dimensão mais precisa do caso. Assim, fica o alerta de que um estudo mais aprofundado poderia trazer maior clareza para a questão. Todavia, é preciso reforçar que são opiniões de atores com participação efetiva nas atividades do Conselho. 2.4 Repercussão das atividades do CDES na sociedade civil e expressão na mídia Primeiramente, cabe esclarecer que a descrição abaixo se baseia em uma amostra de notícias e artigos veiculados no país desde pouco antes da posse do atual governo, quando já se articulava a criação do CDES. Logo, não se trata de um esforço exaustivo acerca da repercussão das atividades do Conselho, mas um apanhado geral de manifestações que julgamos importantes para o escopo deste trabalho. Para Sonia Fleury, professora da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e conselheira do CDES, a criação do Conselho foi a “maior inovação política e institucional do governo Lula”, e sua existência e funcionamento conferem maior densidade à democracia brasileira, resgatando um modelo institucional aspirado e idealizado pela sociedade desde a Constituição de 1988 (Fleury, 2003 a, 2003 b). Sobre a formação do CDES, uma das primeiras polêmicas surgidas foi a respeito da sua composição. Em função da predominância quantitativa do segmento empresarial (ver tabela 1), gerou dúvidas e até mesmo temores sobre o desequilíbrio de “forças” dentro do Conselho. Reportagem da Folha de S.Paulo citava: “A desproporção já desperta críticas dos dirigentes das centrais sindicais e de velhos eleitores do PT [...] que temem ver o conselho transformado num grande fórum de defesa dos interesses empresariais” (apud Vieira, 2003). A mesma reportagem dizia que a explicação do governo para tal predominância era a necessidade de reformas – previdenciária e tributária – que exigiriam ampla coalizão de forças para aprová-las no Congresso. Para Tarso Genro, ministro da Sedes à época, “sem uma forte participação empresarial não há concertação política que funcione no país”. A Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais (Abong) cita empresários e segmento sindical para também demonstrar certa preocupação com a questão do equilíbrio. E alerta:

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Condição necessária para o avanço da democracia participativa será a superação da percepção limitada que o governo Lula parece ter da sociedade – privilegiando os setores empresariais e sindical, como ficou mais do que patente na composição do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) –, em detrimento da enorme diversidade de atores sociais e políticos, que expressam interesses difusos e defendem plataformas amplas como a dos Direitos Sociais e a da sustentabilidade ambiental. (Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais, 2004) A forma de escolha dos conselheiros também foi questiona e punha em dúvida se o CDES efetivamente representava a sociedade, uma vez que seus integrantes foram designados pelo presidente da República. Para o professor José Arthur Giannotti, da Universidade de São Paulo (USP), “a sociedade só poderia estar verdadeiramente representada por meio do voto direto para a escolha dos representantes”. Em reposta, o então ministro José Dirceu, da Casa Civil, declarou que dentre os integrantes do Conselho havia um grande número de pessoas reconhecidamente eleitoras do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e do ex-senador José Serra (Folha de S.Paulo, 2003). Verdade ou não sobre em quem os conselheiros votaram, a resposta do ministro se restringiu a rebater a crítica, sem ir à essência da questão: a falta do voto direto. A visão da mídia, a partir das reportagens que analisamos, sobre a influência do CDES em decisões do governo, se assemelha a já debatida no item anterior – o governo parece, em alguns casos, ter o CDES mais como um canal de interlocução com a sociedade e de busca de apoio a suas propostas do que efetivamente de aproveitamento das propostas da sociedade. Em matéria da Agência Carta Maior consta que “nos primeiros meses de funcionamento, a missão estratégica do órgão criado para desencadear a negociação de um novo contrato social ficou subordinada ao papel político de legitimação das reformas propostas pelo governo. Foi uma tática usada para justificar medidas amargas e pressionar o Congresso” (Breve, 2004). Esse também foi o entendimento de um dos conselheiros do CDES, o presidente da Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais (Fiemig) Robson Andrade, segundo apurou a Agência Folha On-line em dezembro de 2003. No entendimento do conselheiro: No primeiro ano da gestão Lula, pesaram mais as opiniões dos governadores dos Estados e do próprio governo do que as dos membros do conselho [...]. As reformas, especialmente a tributária, são um bom exemplo disso. Prevaleceram mais os interesses dos Estados e da União [...] É mais fácil negociar com 27 governadores do que com 81 conselheiros, que não constituem um grupo homogêneo. (Peixoto, 2003) Segundo essa mesma reportagem, o presidente da Fiemig acreditava que a falta de consensos no CDES fazia com que os temas virassem propostas do governo. Por outro lado, o empresário viu como lado positivo do Conselho a existência de um canal de interlocução com o governo. Para ele, “hoje, o empresariado tem mais interlocução do que no passado. Isso é extremamente importante para formar opinião e colocar propostas”.

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A falta de consensos, por exemplo, sobre a reforma da previdência, já fora relatada pela Folha de S.Paulo, em abril de 2003. Em uma das reportagens sobre o assunto, cujo título “CDES deixa temas polêmicos para Lula”, corrobora o entendimento do presidente da Fiemig sobre a conseqüência da falta de consenso, diz-se que em temas polêmicos da reforma da previdência, como cobrança de inativos, redução de pensões e elevação da idade mínima para aposentadoria no setor público, não houve consenso algum (Sofia, 2003). A percepção sobre a relação entre CDES e governo, pode ser observada a partir de um pequeno texto do jornalista Elio Gaspari (2004), que comenta a quinta reunião do CDES, ocorrida em dezembro de 2003. Em tom irônico, descreve a reunião em que o ministro da Fazenda, Antônio Palocci, e o presidente do Banco Central, Henrique Meirelles “expuseram as maravilhas do governo”, na qual o “governo se expressou por meio de ausências: não compareceram, nem mandaram representantes, os comissários Luiz Gushiken e José Dirceu, nem o doutor Celso Amorim”. O jornalista cita ainda que nos debates ocorridos após as exposições da equipe econômica, 26 conselheiros pediram a palavra, e desses, “três, talvez cinco”, defenderam a política econômica do governo, os demais reclamaram. Ele ressalta que durante os debates Palocci e Meirelles não estavam mais na reunião. Finalizamos este tópico com uma matéria da Agência Estado, na qual Suely Caldas (2004) diz: Têm se mostrado frustrantes as experiências de Lula em criar instâncias prévias, fora do desenho democrático institucional, para supostamente buscar um diálogo com a sociedade civil. Com funções que se confundiam com as do Congresso, o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social é hoje um órgão esvaziado, seus integrantes cansaram de discutir, discutir e não decidir porque as decisões cabem aos parlamentares. [...] É perda de tempo tentar reinventar a roda criando instâncias de discussão que não decidem e só atrasam. Nesse caso, a jornalista explicita um entendimento um tanto restrito de democracia na medida em que considera os representantes eleitos como os únicos responsáveis pelo processo decisório. Não se pode esquecer que, mesmo na democracia representativa, a sociedade pode sim ter um papel que vá além do voto: o da pressão e do controle social. Para isso, um espaço público não-estatal pode servir à ampliação da democracia, dependendo da sua estrutura, do seu modo de funcionamento, e, principalmente, da sua legitimidade política. Além disso, é importante observar que a matéria diz ser o CDES “um órgão esvaziado”. Ressalvamos que, ao consultar as oito atas de reuniões ordinárias disponíveis até o momento pudemos observar que, pelo menos no que se refere à participação, ou presença, de conselheiros(as) representantes da sociedade, o CDES não parece ter se esvaziado. Nas três primeiras reuniões, quando o CDES era formado por 82 membros, compareceram em média 77 conselheiros(as) e/ou suplentes. Da quarta até a oitava reunião, quando o Conselho era formado por 90 membros, compareceram 84 conselheiros(as) e/ou suplentes, em média, a cada reunião.

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4. O CDES COMO ESPAÇO PÚBLICO DE PARTICIPAÇÃO

Esta seção visa discutir, a partir das análises precedentes, a caracterização do CDES como um espaço público de participação. Para isso serão abordados três aspectos relacionados à oportunidade de participação da sociedade civil nas questões tratadas pelo Conselho: primeiramente, discute-se a originem dos temas submetidos ao CDES; em seguida, como se processa a questão da oportunidade de manifestação dos(as) conselheiro(as); e por fim, de forma breve, o tratamento dado pela Sedes e pelo próprio CDES à publicidade dos atos do Conselho. 4.1 Origem dos temas discutidos Da análise das atas das reuniões do Pleno do CDES, percebe-se que a maioria dos temas discutidos são propostos pelo governo. Na primeira reunião ordinária do Conselho, em 13 de fevereiro de 2003, quando o mesmo foi instalado, discutiram-se alguns aspectos das reformas – trabalhista, previdenciária e tributária – que o governo recém-empossado tencionava realizar. Uma passagem da ata daquela reunião deixa claro que a proposta nasceu com delineamentos dados pelo governo: “Os Ministros de Estado Jaques Wagner, Ricardo Berzoini e Antonio Palocci Filho [...] expuseram os princípios e diretrizes que orientarão as reformas trabalhista, previdenciária e tributária” (CDES, 2003 a, grifo nosso). Esse entendimento é reforçado pela reivindicação do conselheiro Luis Aimberê, ligado à esfera das personalidades, feita na sexta reunião do Pleno. A ata da reunião registra passagem em que “reivindica formato diferente das reuniões, para que alguns conselheiros possam falar no início, e não no final; o Conselho deve ser mais ouvido” (CDES, 2004 c). Na mesma reunião, outro integrante do CDES, o conselheiro José Moroni, ligado à esfera social, se manifestou na mesma linha – a ata registra sua proposta de “iniciar as reuniões com algumas falas de conselheiros, pois iniciamos com doze ministros e estamos com dois na fala dos conselheiros” (CDES, 2004 c). A questão da origem dos temas propostos segue aspectos normativos, visto que no Termo de Referência do CDES consta: As agendas a serem propostas pelo Executivo ao Conselho serão definidas através de reunião convocada pelo Presidente da República, com a presença do Ministro Chefe da Casa Civil, do Secretário Geral da Presidência, do Secretário de Comunicação do Governo, do Ministro da Fazenda e do Secretário da Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social. (Sedes, 2003 d) Foi o caso das reformas da previdência e tributária, que constaram como as primeiras atribuições da agenda de trabalho do CDES definida pelo presidente da República (Sedes, 2003 b). Apesar da aparente preponderância de iniciativas do governo na definição das pautas, salientamos que é facultado ao CDES e a todos(as) os(as) seus(uas) conselheiros(as) emitir opiniões originadas no âmbito do próprio Conselho. O Termo de Referência do CDES diz: O Conselho também poderá emitir – por solicitação de qualquer dos seus integrantes – ‘recomendação’ consensual ao Presidente da República. A recomendação poderá versar sobre temas relacionados

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com o desenvolvimento econômico-social do país, ou de determinada região, ou Estado, mesmo que o assunto não esteja em pauta, mas seja aceito pela maioria simples dos presentes como matéria relevante. (Sedes, 2003 d) O próprio decreto que instituiu o regimento interno do Conselho prevê que lhe é facultado “elaborar informes e estudos especiais sobre temas objeto da concertação, independentemente de prévia agenda proposta pelo Presidente da República” (Brasil, 2003 a). Entretanto, conforme já dito neste mesmo texto (ver item 3.3), cabe salientar – e isso foi expresso com muita clareza por um funcionário da Sedes – que o presidente da República pode ou não acatar os encaminhamentos do Conselho, sejam eles consensos, recomendações ou sugestões. 4.2 Oportunidade de manifestação Dentre os aspectos que contribuem para uma lógica democrático-participativa do CDES, destaca-se a oportunidade de manifestação que é facultada a qualquer um dos seus membros. De acordo com os depoimentos dos entrevistados, em nenhum momento observou-se qualquer tentativa de cerceamento da palavra. Ao contrário, todos entendem que o CDES é um espaço onde se procura incentivar a participação. Segundo um desses entrevistados, “todos têm direito [de falar], todos se manifestam; todos aqueles que se inscrevem para estar discutindo são ouvidos”. O decreto que regulamenta a composição e o funcionamento do CDES apresenta uma série de regras para disciplinar o ordenamento das falas de conselheiras e conselheiros. No artigo 9º consta: “O Conselheiro que quiser usar da palavra nas reuniões do CDES deverá inscrever-se, no decorrer das sessões, perante o Secretário Executivo do Conselho, de acordo com a ordem da pauta” (Brasil, 2003 a, grifo nosso). Além disso, para os casos em que não for possível a todos falar, em função de alguma limitação de tempo ou de inscrição fora dos prazos regulamentares, o mesmo decreto garante que “independentemente da intervenção do Conselheiro nas reuniões do CDES, ser-lhe-á facultado registrar a sua posição, por escrito, que deverá constar das respectivas atas” (Brasil, 2003 a). Por outro lado, é importante frisar que nem sempre um assunto sugerido será submetido à discussão do Pleno do CDES. A Sedes seleciona os temas que são submetidos ao Pleno após considerações, segundo um de seus funcionários, sobre o interesse nacional que deve ter um assunto para merecer tal tratamento. Porém, um assunto porventura considerado como não pertinente de análise pelo Pleno naquele momento será discutido em outro fórum. Para esse fim, a Sedes promove colóquios específicos (ver itens 2.4 e 3.2). Os aspectos até aqui mencionados indicam uma estrutura normativa que privilegia a participação, um tanto restrita ao direito, embora amplo, de manifestação, expressão e defesa de pontos de vista (ver item 3.3). Ademais, essa mesma estrutura normativa não é totalmente capaz de garantir a participação de todos, principalmente se algum ator tiver maior controle sobre a agenda do Conselho. Fleury (2003 b) chama a atenção para o risco de se comprometer a possibilidade de concertação se o CDES se tornar mera platéia diante da pauta definida pelo governo. A autora, que também é conselheira do CDES, alerta que, por diferentes razões, o tempo destinado para que o governo apresente suas propostas tem sido

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progressivamente maior do que o tempo destinado à discussão por parte dos(as) conselheiros(as). Para ela, seria imprescindível que o CDES construísse agenda própria que lhe permitisse aprofundar os assuntos. 4.3 Publicidade e acesso à informação Característica que merece destaque sobre o comportamento do CDES se refere à comunicação, tanto dele com o ambiente como em seu interior. Um dos conselheiros declarou que “o volume de comunicação, a clareza, a transparência, tudo o que ocorre com os conselheiros é trocado entre os conselheiros; existe uma lista de e-mails em que você troca [informações] com os conselheiros”. Com relação à demanda de informações por parte de conselheiros(as) à Sedes, o volume tem sido, segundo relato de um servidor daquela Secretaria, relativamente pequeno. Em relação à sociedade, chama atenção a publicidade dada ao que se discute no âmbito do CDES e às manifestações de conselheiros(as) dirigidas ao próprio Conselho ou à sua coordenação. Se considerarmos a quantidade de dados e de documentos disponíveis na Internet,12 pode-se inferir que há uma considerável preocupação em tornar públicas as discussões do Conselho. É o caso das atas do Pleno do CDES e dos grupos temáticos. Nesses documentos, não são raros registros de intervenções de conselheiros(as) criticando, às vezes de forma contundente, políticas do governo ou mesmo aspectos do modo de funcionamento do CDES. No caso dos grupos temáticos, onde o nível de detalhamento dos assuntos em pauta tende a ser maior, “é facultado ao Conselheiro ou Convidado fazer-se assistir por técnicos, nas reuniões” (Sedes, 2003 c). Adicionalmente, “Ministros de Estado e dirigentes de órgãos da Administração Pública poderão ser convidados para comparecer a reuniões do Grupo Temático, a fim de prestarem informações e subsídios a seus membros” (Sedes, 2003 c). O tratamento dado à informação, de modo a torná-la pública, reforça o que Ruediger e Riccio (2004) constataram sobre ser o CDES um meio capaz de possibilitar a circulação de argumentos muitas vezes sufocados pelo processo político tradicional.
5. CONCLUSÃO

Dado o caráter exploratório da parte empírica do presente trabalho, existem duas importantes conclusões a que se pode chegar a partir dos dados levantados e analisados. A primeira diz respeito à constituição do CDES e a forma como foi idealizado. Essa constituição buscou dar ao Conselho um formato de incentivo à participação e um espaço com características democráticas. Quando direcionamos nossa análise ao modo de funcionamento do CDES, no que se refere à participação dos(as) conselheiros(as) nas discussões, continua a percepção de que há uma lógica com contornos democráticos em sua forma.

12

Ver nota 2.

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Entretanto, quando se trata do aspecto da efetividade dos encaminhamentos produzidos a partir das discussões no CDES nas ações do governo, essa lógica parece perder força. Fica claro que o governo discute, ouve, porém reserva-se o direito de agir de acordo com as suas concepções políticas acerca dos temas analisados pelo Conselho. Diante disso, se, em seu início, o CDES foi imaginado como um fórum de grande capacidade de interferência nas ações do governo, como ficou subentendido nas palavras do então secretário da Sedes Tarso Genro ao afirmar que “o conselho vai definir a linha mestra do governo” (Vieira, 2003), poderíamos dizer que essa expectativa ainda não se confirmou. Adicionalmente, pretendeu-se explorar pontos que revelassem desafios e ambigüidades subjacentes a um modelo de gestão substancialmente diferente de todo o contexto político no qual vem sendo constituída a administração pública brasileira. Essa administração, tendo um histórico de profunda orientação burocrática e patrimonialista (Castor, 2000; Faoro, 2001), dificilmente se libertaria de uma orientação instrumental apenas com o estabelecimento de um espaço estruturado em moldes participativos. Os pontos contraditórios levantados podem indicar certa dificuldade por parte dos atores – em especial os integrantes do governo – em se desvencilharem de uma ação social orientada para o êxito particularista. Todavia, esse aspecto é apenas hipotético, sendo necessários estudos mais acurados para a sua verificação. Finalmente, se partirmos da idéia de Bobbio (2000) de que para avaliar o nível de desenvolvimento da democracia não podemos mais mensurá-lo pela quantidade de pessoas que votam, mas sim pela quantidade de locais – diferentes dos locais políticos – em que o cidadão pode exercer o direito de voto, o CDES é um esforço importante na busca de democratização das relações entre o estado e a sociedade brasileira.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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______. Quinta carta de concertação: caminhos para um novo contrato social. 2003 h. Brasília, DF, 10 dez. 2003. Disponível em: <https://www.cdes.gov.br/>. Acesso em: 23 jun. 2004. ______. Segunda carta de concertação: ação pelo progresso e inclusão social. 2003 i. Brasília, DF, 10 mar. 2003. Disponível em: <https://www.cdes.gov.br/>. Acesso em: 23 jun. 2004. ______. Terceira carta de concertação: fundamentos para um novo contrato social. 2003 j. Brasília, DF, 12 jun. 2003. Disponível em: <https://www.cdes.gov.br/ >. Acesso em: 23 jun. 2004. ______. Ata da oitava reunião ordinária do CDES. 2004 a. Brasília, DF, 4 ago. 2004. Disponível em: <https://www.cdes.gov.br/>. Acesso em: 13 nov. 2004. ______. Ata da sétima reunião ordinária do CDES. 2004 b. Brasília, DF, 13 maio 2004. Disponível em: <https://www.cdes.gov.br/>. Acesso em: 30 jun. 2004. ______. Ata da sexta reunião ordinária do CDES. 2004 c. Brasília, DF, 11 mar. 2004. Disponível em: <https://www.cdes.gov.br/>. Acesso em: 30 jun. 2004. ______. Sexta carta de concertação: política industrial como consenso para uma agenda de desenvolvimento. 2004 d. Brasília, DF, 11 mar. 2004. Disponível em: <https://www.cdes.gov.br/>. Acesso em: 23 jun. 2004. CONFEDERAÇÃO GERAL DOS TRABALHADORES. CGT se retira do Fórum Nacional do Trabalho – FNT e do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – CDES. São Paulo, 22 jun. 2004. Disponível em: <http:// www.cgt.org.br/noticias/decisao.htm>. Acesso em: 01 nov. 2004. COSTA, V. M. R. Teoria democrática e conselhos de política social. In: BRAVO, M. I. S.; PEREIRA, P. A. P. (Orgs.). Política social e democracia. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2002, p. 87-111. DIÁRIO DE S. PAULO. CGT abandona fórum e critica reforma sindical. Diário de S. Paulo, São Paulo, 24 jun. 2004. Disponível em: <http:// www.diariosp.com.br/novopesquisa/noticia.asp?Editoria=47&id=310058>. Acesso em: 11 nov. 2004. FAORO, R. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed. São Paulo: Globo, 2001. FLEURY. S. Conselho e a democracia. 2003 a. Disponível em: <http:// www.ebape.fgv.br/academico/asp/dsp_professor.asp?cd_pro=36>. Acesso em: 31 out. 2004.

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______. Considerações sobre o funcionamento do CDES. 2003 b. Disponível em: <http://www.ebape.fgv.br/academico/asp/dsp_professor.asp?cd_pro=36>. Acesso em: 31 out. 2004. FOLHA DE S. PAULO. CDES não representa a sociedade, diz Giannotti. Folha Online, São Paulo, 8 abr. 2003. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/ folha/brasil/ult96u47823.shtml>. Acesso em: 10 nov. 2004. GASPARI, E. O CDES ouve, mas não é ouvido. O Globo, Rio de Janeiro, 15 fev. 2004. Disponível em: <http://www.consciencia.net/2004/mes/02/gasparicdes.html>. Acesso em: 1 nov. 2004. PARTIDO DOS TRABALHADORES. Programa de Governo 2002. São Paulo, 2002. Disponível em: <http://www.pt.org.br/site/assets/programadegoverno.pdf>. Acesso em: 1 nov. 2004. PEIXOTO, P. Governo e Estados se impõem ante o conselhão de Lula, diz Fiemg. Folha Online, São Paulo, 18 dez. 2003. Disponível em: <http:// www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u56592.shtml>. Acesso em: 10 nov. 2004. RÉMOND, R. O século XIX: 1815–1914. 12. ed. São Paulo: Cultrix, 1997. RUEDIGER, M. A.; RICCIO, V. A Virtude cívica e os limites da concertação no espaço republicano: o Conselho Federal [sic] de Desenvolvimento Econômico e Social e a experiência da reforma da previdência. In: Encontro da Anpad, 28., 2004, Curitiba. Anais... Rio de Janeiro: ANPAD – Associação Nacional de PósGraduação e Pesquisa em Administração, 2004, p. 1-16. SEDES. Experiência internacional. [2003? a] a. Disponível em: <https:// www.cdes.gov.br/>. Acesso em: 27 jun. 2004. ______. O que é o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República. 2003 b. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/cdes/ >. Acesso em: 13 nov. 2004. ______. Normas de funcionamento dos grupos temáticos. 2003 c. Brasília, DF, fev. 2003. Disponível em: <https://www.cdes.gov.br/>. Acesso em: 27 jun. 2004. ______. Secretaria Especial do Termo de referência para a formação da Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (SEDES) e do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES). 2003 d. Brasília, DF, out. 2003. Disponível em: <https://www.cdes.gov.br/>. Acesso em: 27 jun. 2004.

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ANEXO 1 – COMPARATIVO DE CASOS INTERNACIONAIS DE CONSELHOS ECONÔMICOS E SOCIAIS
AFRICA DO SUL
Nome National Economic Development and Labour Council Até 72

ESPANHA
Consejo Económico y Social

FRANÇA
Le Conseíl Économique et Social 231 Empresas e cooperativas; territórios de ultramar; agricultura e artesãos; sindicatos; sociedades de benefício mútuo; associações de famílias; expatriados; profissionais liberais e personalidades especializadas em economia, sociedade, ciência e cultura. Redigir recomendações às autoridades francesas, e fornecer informações ao legislativo quando da elaboração de leis; promover aproximação e diálogo entre os diferentes grupos nele representados; emitir opinião sobre o orçamento público e sobre projetos econômicos e sociais de interesse do país.

HOLANDA
Sociaal-Economische Raad

PORTUGAL
Conselho Económico e Social

Membros

61 Organizações patronais; sindicatos; agricultura e pesca; associações de cooperativas; consumidores e usuários; especialistas de notório saber.

33 Governo*; empresas; agricultura; representantes dos trabalhadores; * contém especialistas independentes, geralmente acadêmicos de economia, finanças, direito e sociologia.

64 Governo e regiões autônomas; empresas, cooperativas e turismo; agricultura; sindicatos; universidades, ciência e tecnologia; associações ambientalistas, de consumidores, de famílias e de mulheres e entidades de solidariedade social; profissionais liberais e personalidades. Pronunciar-se sobre projetos das grandes opções e políticas de reestruturação de desenvolvimento socioeconômico; sobre a utilização de fundos comunitários, estruturais e específicos; sobre as propostas de planos setoriais e espaciais de âmbito nacional; apreciar as posições do país na União Européia no âmbito nacional das políticas econômica e social e a evolução da situação de desenvolvimento regional; e promover o diálogo e a concertação entre os atores sociais.

Setores Governo; empresárirepresentados os; trabalhadores organizados e sindicatos; organizações comunitárias.

Atribuições e objetivos

Promover crescimento econômico, participação nas decisões econômicas e eqüidade social; produzir acordos acerca de políticas econômicas e sociais; considerar os projetos de legislação trabalhista e mudanças significativas nas políticas econômicas e sociais antes da submissão ao parlamento; promover a formulação de políticas coordenadas em assuntos econômicos e sociais; e conduzir atividades de solução de controvérsias entre empregadores e trabalhadores. Finanças públicas e política monetária; comércio e indústria; mercado de trabalho; desenvolvimento; crescimento e eqüidade.

Emitir opiniões sobre projetos de lei e decretos nas áreas socioeconômica e trabalhista, assim como outros assuntos que o governo julgue relevantes. Pode também elaborar relatórios, a convite do governo ou por iniciativa própria, sobre temas de sua atribuição.

Aconselhar o governo sobre temas de natureza econômica e social, de acordo com os objetivos de crescimento econômico balanceado de desenvolvimento sustentável, de maior participação possível para os trabalhadores, e de distribuição justa de renda. Supervisionar os trabalhos de câmaras setoriais e participar da implementação de certas leis.

Principais temas tratados

Economia e finanças públicas; relações trabalhistas, emprego e segurança social; assuntos sociais; agricultura e pesca; educação e cultura; saúde e consumo; meio ambiente; transporte e comunicações; indústria e energia; habitação; desenvolvimento regional; mercado europeu e cooperação para o desenvolvimento.

Trabalho; desenvolvimento regional; planejamento rural e urbano; assuntos sociais, ambientais, financeiros, econômicos, internacionais; tecnologia e pesquisa; alimento e agricultura; e orçamento anual.

Política econômica e social de médio prazo; regulamentação da seguridade social; legislação trabalhista e industrial; participação dos trabalhadores; mercado de trabalho e educação; política européia; planejamento ambiental e tráfego; desenvolvimento sustentável; assuntos de consumidores.

Política econômica e social; desenvolvimento regional e ordenamento do território; questões trabalhistas.

Fonte: Presidência da República/Sedes. Experiência internacional. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/cdes/>. Acesso em: 30 de outubro de 2004.

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ANEXO 2 – CONSELHEIROS(AS) REPRESENTANTES DA SOCIEDADE CIVIL NO CDES

ESFERA* CONSELHEIROS(AS) CAPITAL
Abílio dos Santos Diniz Amarílio Proença de Macêdo Antoninho Marmo Trevisan Benjamin Steinbruch Carlos Jereissati Filho Daniel Feffer Eduardo Eugênio Gouvêa Vieira Eugênio Emílio Staub Fábio Colletti Barbosa Fernando Roberto Moreira Salles Fernando Xavier Ferreira Gabriel Jorge Ferreira Gustavo Carlos Marin Garat Horácio Lafer Piva Ivo Rosset Jorge Gerdau Johannpeter José Carlos Costa Marques Bumlai José Luis Cutrale José Mendo Mizael de Souza Joseph Couri Luiz Carlos Delben Leite Luiz Otávio Gomes Lutfala Bitar Márcio Artur Cypriano Márcio Lopes de Freitas Maurílio Biagi Filho Mauro Knijnik Miguel João Jorge Filho Oded Grajew Omilton Visconde Júnior Paulo Antônio Skaf Paulo Roberto de Godoy Pereira Paulo Safady Simão Paulo Vellinho Pedro Luiz Teruel

ORIGEM
Grupo Pão de Açúcar Empresário Ramo Alimentação Nordeste - J. Macêdo Alim. S/A Presidente Trevisan Auditoria, Consultoria e Educação Companhia Siderúrgica Nacional - CSN Associação Brasileira de Shopping Centers - Abrasce Companhia Suzano de Papel e Celulose Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro – Firjan Gradiente Banco ABN Amro Real S.A Companhia Brasileira de Metalurgia e Mineração – CBMM Grupo Telefônica do Brasil Federação Brasileira das Associações de Bancos – Febraban Citibank Federação das Indústrias do Estado de São Paulo – Fiesp Empresário do Setor Têxtil - Valisère, Cia Maritima, Agua Doce Grupo Gerdau Empresário e Pecuarista Representante do Setor Sucocítrico Instituto Brasileiro de Mineração - Ibam Assoc. Nac. dos Sindicatos das Micro e Peq. Indústrias - Assimpi Presidente da Assoc. Bras. Ind. de Máquinas e Equip. -Abimaq Confederação Nacional das Associações Comerciais Engenheiro e Empresário na Região Norte Bradesco Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB Representante do Setor Sucroalcooleiro Empresário Banco Santander Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social Federação Brasileira da Indústria Farmacêutica - Febrafarma Associação Brasileira da Indústria Têxtil e de Confecção - ABIT Assoc. Brasileira da Infra-estrutura e Indústrias de Base - Abdib Câmara Brasileira da Indústria da Construção - CBIC Empresário Associação Brasileira de Empresários pela Cidadania - Cives

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ESFERA* CONSELHEIROS(AS) CAPITAL
Raymundo Magliano Filho Ricardo Young Silva Rinaldo Campos Soares Roberto Egydio Setubal Robson Braga de Andrade Rodrigo Costa da Rocha Loures Rogelio Golfarb Roger Agnelli Sérgio Haberfeld Waldemar Verdi Junior

ORIGEM
Bovespa Instituto Ethos Usiminas Banco Itaú Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais Nutrimental Assoc. Nac. de Fabricantes de Veículos Automotores - Anfavea Companhia Vale do Rio Doce Dixie Toga Fed. Nac. da Distribuição de Veíc. Automotores - Fenabrave

PERSONALIDADES
Dráuzio Varella Frank Algot Eugen Svensson Hélgio Trindade José Carlos de Souza Braga José Fernandes do Rego José Joaquim Calmon de Passos Luiz Aimberê Soares de Freitas Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo Luiz Gonzaga Schroeder Lessa Maria Victória Benevides Muniz Sodré de Araújo Cabral Paulo Roberto de M. Rego Figueiredo Sônia Maria Fleury Teixeira Tânia Bacelar de Araújo Médico Professor Universitário Professor Universitário Economista e Professor Universitário Professor Universitário e especialista em Economia Rural Jurista Professor Universitário Economista General-de-Exército Cientista Política Professor universitário e estudioso da cultura negra Advogado, Jornalista e Professor Universitário Professora Universitária Professora Universitária

SOCIAL
Alceu Nieckarz Cláudio Baldino Maciel Cláudio Soares de Oliveira Ferreira Dom Tomás Balduíno Glaci Therezinha Zancan Gustavo Lemos Petta José Antônio Moroni Lucélia Santos Marfan Martins Vieira Milu Villela Bispo Evangélico da Igreja Universal do Reino de Deus Associação Brasileira de Magistrados - AMB Ordem dos Advogados do Brasil - OAB Comissão Pastoral da Terra Representante da Soc. Bras. para o Progresso da Ciência - SBPC União Nacional de Estudantes - UNE Fórum Nacional de Assistência Social - FNAS Atriz Associação Nacional dos Membros do Ministério Público Museu de Arte Moderna de São Paulo - MAM

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ESFERA* CONSELHEIROS(AS) CAPITAL
Nilson do Amaral Fanini Pedro de Assis Ribeiro de Oliveira Roberto Baggio Sérgio Haddad Silas Malafaia Sueli Carneiro Viviane Senna Lalli Zilda Arns Neumann

ORIGEM
Pastor Evangélico - Aliança Batista Mundial Comunidades Eclesiais de Base Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra - MST Assoc. Brasileira de Organizações Não Governamentais - Abong Pastor Evangélico - Assembléia de Deus Rede de Entidade de Mulheres Negras Instituto Ayrton Senna Pastoral da Criança

TRABALHO
Altemir Antônio Tortelli Antônio Fernandes dos Santos Neto Clemente Ganz Lucio João Carlos Gonçalves João Felício João Resende Lima João Vaccari Neto Jorge Nazareno Rodrigues José Calixto Ramos Juçara Maria Dutra Vieira Laerte Teixeira da Costa Luiz Marinho Manoel José dos Santos Fed. dos Trab. da Agric. Familiar da Região Sul - Fetraf-Sul Central Geral dos Trabalhadores do Brasil - CGTB Dep. Intersindical de Estatística e Estudos Socioecon. - DIEESE Força Sindical Central Única dos Trabalhadores – CUT Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas - Cobap Sindicato dos Bancários São Paulo Sindicato dos Metalúrgicos de Osasco Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria - CNTI Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE Central Autônoma de Trabalhadores – CAT Sindicato dos Metalúrgicos do ABC Conf. Nacional dos Trabalhadores na Agricultura – Contag Fonte: Presidência da República/Sedes. Conselheiros representantes da sociedade. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/cdes/>. Acesso em: 30 de outubro de 2004. * A classificação dos(as) conselheiros(as) em esferas de atuação foi feita pelo autor.

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CONFERÊNCIA CIDADES*

A Conferência das Cidades teve um importante antecedente: o processo de aprovação do Estatuto das Cidades e do Conselho das Cidades, de caráter consultivo, ainda no governo FHC, como resultado das lutas do Fórum Nacional pela Reforma Urbana. A rigor, a própria criação do Ministério das Cidades e da proposta de uma Conferência Nacional das Cidades no governo Lula são parte integrante desse processo de afirmação de uma agenda urbana colocada pelos movimentos sociais, particularmente pelo Fórum. Em uma primeira etapa, em março/abril de 2003, o Ministério das Cidades convidou cerca de 80 entidades da sociedade civil de caráter nacional, como Abong, Ibase, Fase, Ibam, Bento Rubião, federações de empresários, profissionais e de universidades, para constituir uma coordenação preparatória para a Conferência. Essas 80 entidades elegeram uma coordenação executiva, com cerca de 30 a 40 pessoas, para, em reuniões mensais, organizar a Conferência. A composição dessa coordenação executiva obedeceu a critérios representativos por segmentos sociais, conforme proposta do Ministério: movimentos populares, empresários, academia/ONGs/entidades profissionais. Surgiu aí um primeiro problema, que se manifestaria com vigor posteriormente na Conferência: a colocação de ONGs, academia e entidades profissionais no mesmo segmento social, ou seja, com a mesma representação. Uma outra questão séria de representação surgiu na discussão a respeito dos Fóruns, tal como o da Reforma Urbana e do Saneamento. Em sendo tais fóruns uma articulação de entidades, quem deveria se fazer representar, eles próprios ou as entidades? Tal questão até hoje está em aberto. A comissão executiva tinha, basicamente quatro funções: preparar o regimento da Conferência, discutir o documento-base preparado pelo governo, propor a futura constituição do Conselho das Cidades e organizar as conferências estaduais. Em todo o processo, houve uma pactuação muito grande e o trabalho foi respaldado pelas 80 entidades que se reuniram uma ou duas vezes. As conferências estaduais e municipais superaram as expectativas, constituindo um sucesso em termos de capacidade de mobilização. O Ministério das Cidades efetivamente apoiou o processo, com ativa participação de seus funcionários na articulação e realização das conferências. Na Conferência nacional, manifestaram-se alguns interesses bastante contraditórios e o documento dela resultante revelou-se mais tímido do que desejava a comissão executiva. Esta queria uma visão articulada das questões relativas à habitação, ao saneamento e aos transportes, mas o documento final reiterava uma visão parcial e segmentada. Na verdade, no próprio Ministério essa visão integrada não foi inteiramente incorporada, talvez por receio de se arriscar tudo em uma Conferência que ninguém sabia como iria terminar. E, deve ser ressaltado, o próprio Ministério estava sendo construído, com todos os problemas decorrentes da montagem de uma burocracia tão ampla. Com isso, questões centrais, como a metropolitana, sequer foram citadas. Por outro lado, tampouco os movimentos populares/ONGs conseguiram mudar a visão setorializada. Mesmo no movimento popular existem visões muito específicas para questão habitacional, transportes, saneamento etc. e um certo corporativismo que dificulta uma visão mais ampla da questão urbana.

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Durante a Conferência, um dos embates mais importantes foi o relativo à titularidade do saneamento. De um lado, empresários e governos estaduais, articulados com entidades profissionais e alguns acadêmicos defendiam a titularidade estadual, ao passo que o Fórum da Reforma Urbana, ONGs, companhias municipais, movimentos sociais, setores profissionais e parte da academia defendiam a titularidade municipal. O grande interesse dos “estadualistas” era o de privatizar o saneamento. A titularidade municipal acabou por ser aprovada, graças aos movimentos populares e ONGs, que sempre estiveram profundamente articulados. Os movimentos sociais também ganharam a votação a respeito da gestão pública do saneamento. Tais votações evidenciam uma característica da Conferência: a profunda articulação dos movimentos populares, que formaram um bloco bastante coeso e que atuou com poucas contradições, fruto do amadurecimento de suas posições ao longo de anos de luta em instâncias como o Fórum Nacional pela Reforma Urbana. Outro conflito central que se deu disse respeito à questão da representação. A rigor, pode-se mesmo afirmar que o que dominou a Conferência foram os conflitos de representação para o Conselho Nacional de Cidades, e menos o conteúdo do documento-base da própria Conferência. Tal conflito se desdobrou em duas frentes. A questão da regionalidade reunia representantes de alguns governos estaduais e de ONGs e movimentos sociais que não estavam articuladas às grandes redes nacionais. Tais governos e entidades, a maioria de natureza local, temiam que, em um Conselho Nacional de Cidades estruturado em representações de segmentos da sociedade, eles não teriam qualquer tipo de voz. Como solução de consenso, após um conflito bastante acirrado, foram indicados 27 observadores estaduais, que podem fazer lobby e participar de comissões, mas que não têm direito a voto. A segunda frente dizia respeito às ONGs e movimentos sociais que participavam de redes nacionais, como o Fórum da Reforma Urbana e a Abong, e as que não participavam de tais redes. Acabou por ser decidido que as três vagas no Conselho das Cidades que cabiam a ONGs e movimentos populares seriam preenchidas por entidades de caráter nacional, sendo duas vagas de suplentes ocupadas por entidades de caráter local. A discussão passa pela natureza dessas redes nacionais: sendo articulações de entidades, elas devem se fazer representar ou as próprias entidades devem fazê-lo? Houve, por fim, um conflito com o governo, que queria uma composição paritária entre governo e sociedade no Fórum, mas a sociedade acabou, por ser mais plural e heterogênea, tendo maioria numérica. Com o fim da Conferência, tem-se uma conjuntura de fortalecimento dos movimentos sociais urbanos, como atesta a centralidade na agenda política da questão da moradia, muito embora o Fundo Nacional de Habitação ainda não tenha sido aprovado, e há um ambiente favorável à participação no âmbito do Ministério das Cidades. O Ministério das Cidades incorpora a dimensão da participação, embora muitas coisas ainda devam ser feitas, como a transformação do Conselho das Cidades em uma instância deliberativa, e não apenas consultiva.
(*) Texto produzido a partir de entrevista concedida por Orlando Jr., diretor da Fase, para Moema Miranda e Flávio Limoncic, em 07/05/2004.

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O PROCESSO DA CONFERÊNCIA DO MEIO AMBIENTE EM NÍVEL FEDERAL

Carlos Tautz
Jornalista, pesquisador do Ibase

A1. Etapas do processo

1. Registrar as várias etapas do processo de organização da Conferência 2. Identificar os atores responsáveis pelas iniciativas 3. Identificar os atores participantes neste processo A proposta de realização de uma Conferência Nacional de Meio Ambiente que orientasse o poder público federal na execução de políticas públicas tem suas origens nas discussões há anos realizadas pela Secretaria Nacional de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (Semads) do Partido dos Trabalhadores (PT), o maior e mais influente entre aqueles(as) que sustentaram em 2002 a vitoriosa candidatura à Presidência da República de Luís Inácio Lula da Silva, ele próprio o mais importante representante do PT. A proposta também consta do programa de governo de Lula para a área do meio ambiente, redigida e subscrita pelos(as) ambientalistas do partido em ampla cooperação com dezenas de representantes de movimentos sociais e organizações não-governamentais brasileiras que atuam no campo do socioambientalismo – e que estavam, todos(as), representados(as) na I Conferência de Meio Ambiente do governo Lula. Essa é a mais remota a origem desse evento, realizado entre 28 e 30 de novembro de 2003, na Universidade de Brasília (UnB), ainda no primeiro ano do mandato de Lula. A conferência teve como objetivo principal a coleta de informações para subsidiar a elaboração de políticas públicas. É esse, aliás, o caráter, consultivo, da Conferência. Diferentemente da Conferência de Segurança Alimentar e Nutricional, a do Meio Ambiente não necessariamente desaguaria em um espaço institucional definidor de políticas. Ela, no fundo, se constituiu em um instrumento de auscultação da sociedade, de levantamentos de dados que o aparato estatal não conseguiria produzir, em uma ágora de proposições de saídas para as várias crises socioambientais por que passa o Brasil. O documento de convocação da Conferência, que teve como tema geral “Vamos Cuidar do Brasil”, foi divulgado por iniciativa da titular do Ministério do Meio Ambiente (MMA), senadora (PT-AC) Marina Silva, no primeiro semestre de 2003 – e continha uma grande novidade. Fruto da aproximação histórica da ministra e de seus(as) colaboradores(as) de movimentos e redes atuantes no campo da educação ambiental, também foi convocada a I Conferência Nacional InfantoJuvenil pelo Meio Ambiente (realizada em parceria com o Ministério da Educação), que se revelou um poderoso instrumento de educação para o exercício da aprofundado da cidadania, tendo envolvido mais de 5,2 milhões de professores(as), técnicos(as) e estudantes infantis e adolescentes. A propósito, o espírito da participação e da pedagogia ambiental orientou todas as fases da Conferência. A construção da Conferência, mostraram as várias entrevistas realizadas, teve como grande fiador a figura da ministra Marina Silva. Representante histórica do

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movimento socioambientalista brasileiro, herdeira simbólica do legado de Chico Mendes, reconhecida internacionalmente como militante das mais importantes causas ambientalistas e de seus atores populares, a figura de Marina foi a garantia que boa parte – se não todas – as organizações atraídas às conferências regionais e à nacional tiveram de que esse processo se constituía em um modo novo de elaboração de políticas públicas e de que seriam consideradas todas as posições que compõem a miríade conhecida por movimento ambientalista brasileiro. Marina foi a única ministra “eleita” no governo Lula. Meses antes do segundo turno da eleição presidencial de 2002, o nome da então senadora acreana foi apoiado pelas quase 300 mais importantes organizações não-governamentais e movimentos sociais do Brasil, em abaixo-assinado entregue ao então presidente nacional do PT e hoje Ministro-Chefe da Casa Civil, José Dirceu. Foram exatamente essas organizações que, menos de um ano depois, estavam dedicadas à construção da Conferência, que havia sido inscrita na agenda socioambiental brasileira por um movimento que fez confluir em determinado momento os interesses do governo e da sociedade. O nome de Marina também foi o primeiro a ser confirmado por Lula para compor o Ministério, momentos antes de ele também confirmar o nome do médico Antônio Palocci para ocupar a pasta da Fazenda, sinalizando que, no governo que se iniciou em 1o de janeiro de 2003, as duas áreas – a ambiental e a econômica – teriam pesos políticos eqüivalentes. Durante o Fórum Social Mundial de Porto Alegre, Marina foi longamente ovacionada por milhares de pessoas, por onde quer que passasse. Pois foi essa pessoa que galvanizou o apoio de amplos setores sociais, que encarnou o espírito da Conferência. Assim, a Conferência do Meio Ambiente, ainda que se enquadre no processo geral de conferências consultivas que o governo Lula inaugura, deve ser sempre muito creditada à estreita relação que a ministra Marina sempre manteve e mantém com os mais diversos setores da sociedade, e foi também o fator determinante da acorrida de centenas de entidades da sociedade ao convite ao debate. Nesse ambiente, a Conferência para adultos(as) – a que teve o papel de indicar elementos que, uma vez assimilados pelo Executivo federal, comporiam o principal das políticas públicas – teve três objetivos, que por si só explicitavam a razão principal da realização da Conferência: 1. construir diretrizes para a consolidação do Sisnama (Sistema Nacional de Meio Ambiente). O Sisnama é o complexo administrativo, legal e político integrado pelos órgãos e legislação ambiental dos três níveis da administração pública; 2. diagnosticar e mapear a situação socioambiental do país. Levantar indicadores, atores sociais e fixar prioridades; e 3. promover um processo de mobilização e educação ambiental. A maneira de alcançar esses objetivos era colher a opinião e as informações das organizações da sociedade nos seguintes temas: recursos hídricos; biodiversidade e espaços territoriais especialmente protegidos (unidades de conservação como áreas de proteção ambiental, reservas e parques); infra-estrutura: energia e transportes; agricultura, pecuária, recursos pesqueiros e florestais; mudanças climáticas e meio ambiente urbano. Esses foram os temas estruturantes dos debates estaduais, propostos pela tese-guia elaborada em conjunto pelo MMA e por consultorias contratadas pelo Ministério. Em cada Estado, eles foram debati-

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dos e adendados, de acordo com a realidade regional. Assim, por exemplo, os tema áreas protegidas (parques etc.), recursos hídricos e diversidade biológica adquiriram importância maior nos Estados amazônicos, onde o território em boa medida é constituído por parques estaduais e federais de floresta tropical úmida, aquelas de mais intensa e extensa biodiversidade, e onde também se localizam os maiores reservatórios de água doce do país. É válido observar que a convocação, organização e realização das conferências para os(as) adultos(as) e para as crianças e adolescentes talvez tenha sido a principal atividade estruturante do Ministério em 2003. O MMA colocou, ao longo de quase seis meses de 2003, toda a sua (parca) infra-estrutura administrativa na tarefa de organizar as duas Conferências. Essa tarefa coube, inicialmente, às 27 gerências do Ibama (Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), agência de regulação ambiental submetida administrativa e politicamente ao MMA, nos Estados e no Distrito Federal, que tomaram a iniciativa de convidar lideranças socioambientais locais e os governos estaduais para organizar regionalmente as conferências. Foram essas conferências estaduais que elegeram os(as) 912 delegados(as) à Conferência Nacional, discutiram uma tese-guia proposta pelo MMA e encaminharam as suas propostas específicas ao evento realizado em Brasília, em um tipo de processo piramidal que se iniciou localmente pela base ampliada – segundo o MMA, a construção da Conferência Nacional, versão adultos(as), contou com a participação direta de mais de 70 mil pessoas em encontros preparatórios regionais, municipais, setoriais e nas 27 Pré-Conferências Nacionais nos Estados, culminando na Conferência Nacional em si. Como em sua grande maioria as gerências do Ibama são ocupadas técnicos(as) oriundos(as) dos movimentos socioambientais regionais [que os(as) indicaram], a seleção dos grupos regionais que começaram a organizar as conferências regionais se deu em um sistema de consultas pessoais. A origem petista da maior parte desses(as) gerentes contribuiu decisivamente para o diálogo produtivo que ocorreu entre esses(as) representantes do Estado e as organizações da sociedade nos diferentes entes da Federação. Os grupos que organizaram as conferências regionais, chamadas pelo MMA de Pré-Conferências Nacionais, articularam-se de formas variadas, mas todos com um ponto de partida: os Ibamas estaduais, que cederam as instalações e pessoal, além de disponibilizar recursos financeiros e intermediar o patrocínio de estatais federais às conferências estaduais. Foram constituídas Comissões Organizadoras Estaduais, compostas por organizações governamentais e não-governamentais, federações de indústria, comércio e agricultura, além de sindicatos de trabalhadores(as) desses setores econômicos, que constituíam o chamado “setor produtivo” – seriam os demais setores improdutivos? Também integravam essas instâncias organizativas movimentos sociais, representantes de universidades e de populações tradicionais, estas abarcando indígenas, ribeirinhos(as), quilombolas e habitantes de áreas protegidas. 4. Identificar e descrever a institucionalidade constituída para implementar o processo (denominação; mandato; recursos disponíveis; procedimentos; membros)

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A2. Instrumentos da iniciativa 1. Comitê de acompanhamento (ou a instância correspondente)

1.1. Composição. 1.2. Coordenação. 1.3. Descreva a forma de funcionamento do Comitê (ou da instância correspondente), ressaltando suas atribuições, número de reuniões, assiduidade dos membros, existência de atas. 1.4. Descreva o processo de formação do Comitê, ressaltando as tensões, conflitos, alianças e acordos mais relevantes. Nesse ponto, é importante recordar o processo piramidal de realização da conferência. As conferências regionais/estaduais elaboraram as suas próprias propostas, com base na tese-guia elaborada pelo MMA, e produziam cada uma um documento – conjunto de propostas e de moções – que foram enviados à instância nacional. Assim, o papel coordenador da Conferência Nacional adquiriu, na maior parte do tempo, um caráter mais administrativo, organizativo. Ele foi propositivo apenas no início do processo, quando elaborou os temas para debate e a tese-guia. As formas de organização dessas coordenações estaduais foram variadas, mas tinham como base as orientações de que o Ibama, como representante do MMA, detonaria o processo de organização e passaria o seu comando às organizações regionais e aos governos estaduais – principalmente aqueles que tivessem mais afinidade política com o governo federal. Em geral, essas coordenações regionais foram integradas por um coletivo de dez a 15 membros, envolvendo forçosamente pelo menos um(a) representante das gerências regionais do Ibama e um(a) do governo estadual, além dos(as) representantes de organizações da sociedade, que completaram o quadro. Assim, o número de membros, os tipos de membros e a periodicidade de reunião variavam de Estado para Estado – à coordenação nacional coube um caráter mais administrativo, como dito antes. Até mesmo os locais de reunião variavam desde a sede do Ibama (caso de vários Estados), a sede de uma organização páragovernamental, como o Crea, o Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura (no caso do Rio de Janeiro) e sedes de organizações não-governamentais, como a Fase (no Espírito Santo). É importante observar que essa aparente autonomia para organização pode esconder sérias deficiências organizativas e mesmo políticas. Um exemplo é a liberação de verbas para a contratação da infra-estrutura para a realização das etapas regionais da conferência. Em muitos Estados, foram as organizações da sociedade que, na prática, responsabilizaram-se por viabilizar a conferência, cedendo mãode-obra, locais para reuniões e para a realização das pré-conferências, recursos para viagens, recursos de informática etc. Em alguns Estados, como no caso do Rio de Janeiro, a Petrobras, patrocinadora do evento, dedicou-se a construir a sua própria conferência, apenas com seus(suas) funcionários(as), e somente liberou os recursos financeiros acordados em sua cota de patrocínio meses após a realização da Conferência Estadual. Em outros Estados, a participação dos governos foi apenas formal, devido às pesadas críticas que as organizações da sociedade impuseram às políticas ambientais e econômicas regionais e que também se manifestaram durante a Conferência Nacional.

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Cada Estado tinha autonomia para decidir a sua forma de organização, desde que elaborasse propostas para cada item proposto na tese-guia. A coordenação, portanto, variou de Estado para Estado, tendo a Conferência Nacional uma coordenação definida pelo Ministério – com cerca de dez membros atuantes escolhidos(as) a critério do MMA, porém de origens variadas, de empresários(as) a indígenas – que terminou por conduzir também o evento final da Conferência. Os(as) delegados(as) foram eleitos(as) em conferências/assembléias regionais, das quais participavam qualquer cidadão(ã) eleito(a) em conferências regionais. A escolha de delegados(as) à Conferência Nacional obedeceu a um regime de proporcionalidade definido pelo MMA, dos quais se destacaram dois grupos: os Estados que atingiram o limite superior para a delegação, 50 delegados(as) (Amazonas, Pará, Bahia, Ceará, Mato Grosso, São Paulo e Rio Grande do Sul), e os Estados que elegeram mais de 40 delegados(as) (Maranhão, Rio Grande do Norte, Mato Grosso do Sul). Do total de delegados(as), 33% eram representantes das esferas de governo municipal, estadual, distrital e federal [foram 305 delegados(as), dos(as) quais 35% municipais, 38% estaduais e 27% federais], 41% de movimentos sociais, populações tradicionais [indígenas, quilombolas e ribeirinhos(as)] e ONGs ambientalistas, 19% de universidades, centros de pesquisa e conselhos profissionais e 7% do setor produtivo, aí colocados(as) tanto trabalhadores(as) quanto entidades de produtores(as). O próprio MMA surpreendeu-se com a eleição de 68 delegados(as) que representavam o setor “juventude”. Por essa estratificação, fica claro que a Conferência conseguiu abarcar a totalidade de um público muito heterogêneo em sua composição, origem e proposta de atuação social e ambiental. A cota mínima de participação de mulheres – 30% – pré-estabelecida pelo MMA, foi plenamente alcançada. Segundo o MMA, dos(as) delegados(as) eleitos(as), 576 eram homens e 336 mulheres. Essa heterogeneidade reflete a chamada transversalidade que o tema socioambiental incorpora. A propósito, essa transversalidade – a qualidade que o tema socioambiental tem de perpassar diversas áreas, da política à economia, da ciência ao movimento social, da legislação até questões de fundo religioso – é um dos eixos em torno dos quais a ministra Marina definiu a prioridade da ação governamental na área de meio ambiente, sem que os demais setores do governo Lula tenham também incorporado essa preocupação. A própria exclusão da ministra Marina do núcleo decisório do governo explicita que a preocupação com a transversalidade – ao contrário do que fazia crer a suposta prioridade dada ao MMA quando do anúncio do nome de Marina para ocupar a pasta – é apenas mais uma figura de retórica do discurso da política oficial. Apostando nessa perspectiva, aqueles atores que compõem o chamado movimento ambientalista – integrado pelos mesmos atores que acorreram à Conferência – aderiu integralmente ao chamamento da conferência. Principalmente porque o convocador era ninguém menos do que Marina Silva. Isso, entretanto, não impediu a ocorrência de vários tipos de tensão entre as organizações da sociedade e, principalmente, os(as) representantes dos governos estaduais ocupados por forças políticas menos próximas do PT – que, é necessário recordar, convidou para a redação do programa de governo de Lula boa parte daquelas entidades que puxaram o processo de organização da conferência.

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O momento político em que ela se realizou, contudo, era outro. As divergências entre a necessidade pragmática de um governo central que se dedica à estabilização financeira, tarefa para a qual necessita do apoio dos(as) governadores(as) que controlam as bancadas estaduais no Congresso Nacional, levou o governo federal a contemporizar com várias posições defendidas pelos governos estaduais e que entraram em choque direto com a ação da maior parte das organizações que abraçaram a realização da Conferência. No frigir dos ovos, quando se manifestaram posições antagônicas entre organizações da sociedade e representantes dos estados – como, por exemplo, nos casos de eleição de delegados(as), em que alguns(mas) eleitos(as) perderam esses cargos em função da busca de governos por maior participação da Conferência Nacional –, a decisão da coordenação da conferência foi a de, regra geral, não iniciar embates com os(as) governadores(as). Os(as) delegados(as) que perderam essa condição viajaram à Conferência Nacional e dela participaram na qualidade de “convidados(as)” do MMA. Em sua versão infanto-juvenil, a conferência reuniu mais de 5,2 milhões de pessoas, entre estudantes, professores(as) e a comunidade em cerca de 15 mil conferências nas escolas de Ensino Fundamental de todo o país, com uma média de público de 360 pessoas por conferência em cada escola. Foram 380 os(as) delegados e delegadas entre 11 e 15 anos de idade presentes à Conferência InfantoJuvenil, sendo 14 jovens de cada Estado, à exceção de Pernambuco, com oito delegados(as), de acordo com a seguinte distribuição: professores(as) 4%, alunos(as) de Ensino Médio 15%; alunos(as) de 1a a 4a série 15%; comunidade 15% e alunos(as) de 5a a 8a série 51%.
2. Documentos oficiais

2.1. Documento base 2.1.1. Descreva o processo de elaboração e aprovação do documento (quem elaborou a proposta inicial; quem participou das discussões; quais foram as instâncias institucionais de debate e aprovação do documento; principais pontos de debate e tensão; responsáveis pela redação final). 2.1.2. Breve resumo do conteúdo da versão final do documento. 2.2. Documento de regras sobre a participação dos diferentes atores sociais no processo da Conferência 2.2.1. Descreva o processo de elaboração e aprovação do documento (quem elaborou a proposta inicial, quem participou das discussões; quais foram as instâncias institucionais de debate e aprovação do documento; principais pontos de debate e tensão; responsável pela redação final). 2.2.2. Descrição das principais regras de participação no processo da conferência.
3.Temas tratados (entrevistas e atas)

3.1. Identificação dos temas tratados. 3.2. Mapeamento dos debates a respeito dos temas. 3.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos a respeito dos temas. 3.3.1. Para os atores de governo, incluir as articulações e tensões inter e intra governamentais. 3.3.2. Para os atores da sociedade civil, registrar as articulações (prévias ou não) de grupos e/ou redes.

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4. Propostas e sugestões da conferência (entrevistas, atas e documentos produzidos)

4.1. Identificação das propostas e sugestões. 4.2. Mapeamento dos debates na construção das propostas e sugestões. 4.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos na construção das propostas e sugestões. 4.3.1. Para os atores de governo, incluir as articulações e tensões inter e intra governamentais. 4.3.2. Para os atores da sociedade civil, registrar as articulações (prévias ou não) de grupos e/ou redes. Como já foi dito anteriormente, o documento base, ou tese-guia, foi proposto pelos(as) técnicos(as) do MMA e consultorias contratadas para esse fim, em torno de seis megatemas que, teoricamente, abarcariam a totalidade das questões necessárias para, conforme o próprio Ministério coloca na convocação da Conferência, ser enfrentadas na busca de um desenvolvimento nacional assentado sobre bases sustentáveis social e ambientalmente. Os temas são: recursos hídricos; biodiversidade e espaços territoriais especialmente protegidos (unidades de conservação, como áreas de proteção ambiental, reservas e parques); infra-estrutura: energia e transportes; agricultura, pecuária, recursos pesqueiros e florestais; mudanças climáticas; e meio ambiente urbano. Quase todos eles também constavam da pauta de convocação de outras conferências, indicando que a transversalidade defendida pela ministra Marina estivesse sendo colocada em prática. Assim, por exemplo, no tema da infra-estrutura, foram debatidas – e fortemente criticadas pelas organizações da sociedade – obras como a construção de hidrelétricas em Rondônia, para fornecer energia ao complexo agroexportador de soja, que constavam dos debates em torno de outro espaço de diálogo governo-sociedade, o Plano Plurianual 2004-2007, o PPA. Outro exemplo de como essa transversalidade estaria sendo praticada foram as questões relativas à agricultura, cuja opção pela monocultura com o propósito de venda ao mercado externo sofreu fortíssimas críticas, em consonância com o que ocorreu na Conferência de Segurança Alimentar e Nutricional. É óbvia a razão pela qual esses temas são recorrentes nas várias conferências que o Poder Público Executivo federal convocou em 2003. Na de meio ambiente, em especial, está muito presente, tanto no temário quanto na intervenção da grande maioria dos atores, questões que dizem respeito aos paradigmas, aos modelos de desenvolvimento econômico e social e até ao processo civilizatório em andamento no Brasil. Fazendo um esforço de síntese, ainda que correndo o risco da simplificação, é possível dizer que debater questões como a das mudanças climáticas exige a definição de um modelo de geração de energia e de transporte, além da forma de ocupação do solo urbano e rural, que tocam nas grandes opções de modelo de produção de alimentos, o que define o maior ou menos grau de proteção à biodiversidade. Este resumo mostra a escala da interrelação dos temas postos ao debate e a importância deles para a definição de um modelo de desenvolvimento nacional brasileiro, que definiu a Conferência. Vale, nesse ponto, dedicar algumas linhas a respeito do tema mais freqüente nas conferências regionais e que, levado sob a forma de moção à Conferência Nacional, gerou aclamação ao discurso de Marina Silva e vaias estrondosas à intervenção do Presidente da República, Luís Inácio Lula da Silva: o tema dos transgênicos, que, à altura da Conferência, haviam sido liberados pela segunda

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vez em menos de um ano por um governo que, em sua proposta, em pelo menos seis oportunidades, prometia precaução no estudo desse problema. Pelo menos 25 das 27 conferências estaduais aprovaram moções que preconizavam restrições, em graus variados, à utilização dos organismos geneticamente modificados (OGMs) e, em especial, críticas às seguidas liberações, por parte do Executivo federal, da safra gaúcha contaminada por soja transgênica. Uma moção-síntese de condenação aos transgênicos foi apresentada e aprovada na Conferência Nacional, em contraponto incisivo à política oficial que, às exceções das posições da ministra Marina e do ministro do Desenvolvimento Agrário, Miguel Rosseto, demonstra clara simpatia pela adoção desses organismos. Outra questão que mobilizou porções importantes de delegados(as) de pelo menos cinco dos mais populosos Estados brasileiros de três regiões, que recolheu amplo apoio de diversos movimentos socioambientalistas, e que causou forte constrangimento ao governo, foi o caso do estímulo governamental às monoculturas do pinus e do eucalipto para produção de celulose. A pergunta intrínseca que os movimentos sociais fizeram na conferência, sob a forma de propostas e de moções, foi: “qual é o modelo de desenvolvimento que se propõe para o Brasil?”. Afinal, argumentaram os movimentos, a opção estratégica do governo pelo negócio agrícola de exportação significa colocar em segundo plano as reivindicações dos movimentos sociais e incentivar monoculturas em larga escala com venda prioritária aos mercados internacionais, por ora em cotação alta. As monoculturas incluem a criação em larguíssima escala do gado de corte e a plantação de soja (ambos avançam na direção da floresta amazônica), a cana de açúcar e a do pinus e do eucalipto. Plantada em larga escala no Rio Grande do Sul, norte do Espírito Santo e do Rio de Janeiro, sul da Bahia e em Minas Gerais (Estados de onde vieram as mais veementes propostas contrárias à sua adoção), a monocultura industrial do pinus e do eucalipto, conectada à produção internacional de papel, é acusada por organizações não-governamentais, sindicatos de trabalhadores(as) rurais, comunidades remanescentes de quilombos e muitas outras entidades populares de estar associada a desrespeito da legislação ambiental e dos direitos humanos. Em fevereiro de 2004, o governo anunciou um Plano Nacional de Florestas [os(as) ambientalistas reclamam que monocultura de pinus e de eucalipto não é floresta], que estava em fase final de gestação à altura da conferência. O Plano prevê transformar a monocultura em iniciativa de governo, envolvendo os Ministérios da Agricultura, da Indústria e do Desenvolvimento e do Meio Ambiente. Temas como esses lideraram as atenções dos vários movimentos, em quase todos os Estados, mas não conseguiram romper com uma espécie de isolamento temático que caracterizou as participações dos diversos atores. Cada um deles dedicou-se prioritariamente a interferir no debate em sua área específica de competência: quem era originário(a) de questões urbanas, por exemplo, dedicou-se a elas em todo o processo. O mesmo se repetiu com os demais temas, exceto o das mudanças climáticas, que pela sua própria natureza, exigiu uma intervenção sistêmica, holística, que incorpore as diversas interfaces desse assunto. Mesmo a “bancada” do setor produtivo, os(as) representantes das empresas, que em todas as conferências regionais, assim como na nacional, atuou de forma

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muito coordenada e competente – elaborando propostas de consenso e que expressassem o seu próprio ponto de vista –, focou sua intervenção naqueles itens que mais diretamente expressassem seus interesses. Essa característica, aliás, é explicada pelo fato de as empresas não terem em seu conjunto uma proposta civilizatória, o que, no fundo, caracteriza o debate ambiental e, em certa medida, mesmo a participação daqueles movimentos que se possa criticar pela sua intervenção, digamos, corporativa, na Conferência. Como as demais moções, a dos transgênicos foi incorporada ao texto final da Conferência, disponibilizada no site do Ministério na internet, o http:// www.mma.gov.br/conferencianacional/area.cfm?id_area=370, em que podem ser encontrados os seguintes textos relativos à Conferência: Tese da Conferência Nacional, o Decreto que cria a Conferência Nacional do Meio Ambiente, o Regulamento da Conferência Nacional, o Manual para as Comissões Organizadoras, a Minuta do Regimento Interno para Pré-Conferência, a Minuta para Conferências Estaduais, a Apresentação Conferência Nacional, o Texto-Base e o Passo-a-Passo das Conferências nos Estados) e entregue ao Ministério, para consideração na elaboração das políticas públicas. Nada, nem a vinculação da ministra Marina e sua força moral e política perante os movimentos sociais e o próprio Presidente da República, garante que elas serão transformadas em políticas públicas.
5. Identificação dos resultados alcançados

5.1. Natureza das deliberações da conferência (consultivas, normativas, deliberativas). 5.2. Quais são os canais institucionais através dos quais as decisões, sugestões ou recomendações apresentadas pela Conferência são repassadas para as agências governamentais? 5.3. Propostas e sugestões incorporadas pelo governo (federal ou estadual). 5.3.1. Razões para incorporação: força da articulação interna à Conferência, interesse do governo em incorporar, etc. (entrevistas). 5.4. Propostas e sugestões que não foram incorporadas pelo governo (federal ou estadual). 5.4.1. Razões para a não incorporação: fragilidade da articulação interna à Conferência, desinteresse do governo em incorporar, etc. (entrevistas). Até abril de 2004, as entidades que participaram da Conferência Nacional ainda não haviam recebido qualquer informação a respeito de processos de acompanhamento da implantação das propostas formuladas na Conferência Nacional e entregues ao poder público através do MMA. Apenas estava prevista a divulgação de um CD com as deliberações do evento. Há, entretanto, um claro sentimento entre várias das entidades que tomaram parte do processo de que houve um acolhimento seletivo das propostas formuladas na Conferência. Todas aquelas que convergiam com a proposta crescimentista clássica da política econômica em vigor, ao que parece, seriam acolhidas. Mas aquelas propostas que se chocavam com as diretrizes gerais da política econômica, como, por exemplo, o estímulo às monoculturas da soja, das espécies celulósicas e da criação de gado – destinadas à exportação geradoras de dólares velozes, continuariam a ser estimuladas pelo governo, a despeito dos impactos sociais e ambientais que elas viessem a causar.

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MONITORAMENTO DA CONFERÊNCIA DAS CIDADES
Edson Gonçalves Silva
Pesquisador da Fase/PA

1. Contexto situacional

1.1. Apresentação A pesquisa da situação de implementação dos Conselhos da Cidade no município de Belém e sua construção pela sua representação nos demais municípios do Estado do Pará se constituiu como um desafio ao objetivo da pesquisa, considerando as dificuldades encontradas para a obtenção de informações pela via das entrevistas com os sujeitos envolvidos, em função da dinâmica de suas responsabilidades cotidianas e de imprevistos que impossibilitaram agilizar o acesso às informações em menor tempo, durante o desenvolvimento do trabalho. No entanto, as inúmeras tentativas permitiram que fosse garantido o sucesso do trabalho, possibilitando a avaliação da situação dessas instâncias de co-gestão urbano-rural no Estado do Pará. Para uma abrangência de informações que pudessem responder as questõeschave que balizariam a pesquisa, foi feita a delimitação de seis entrevistas com as pessoas1 envolvidas no processo e com domínio sobre o assunto, que pudessem contribuir com relatos significativos para a análise da situação dos conselhos em cada esfera de governo. Desse modo, as informações contidas neste relatório estão repletas de informações que justificam a situação dos conselhos nas duas esferas e registram com clareza as concepções ideo-políticas de cada ente, demonstrando de que maneira os espaços urbano e rural são pensados no campo do planejamento e da organização, denotando a quais interesses esses projetos estão vinculados, considerando as diferenças que cada gestão implementa como política de governo, o que determina, em cada esfera, os resultados das políticas de desenvolvimento socioespacial em processo na região. É importante destacar que a dinâmica de condução da organização dos conselhos da cidade em cada esfera de governo obedece a uma dinâmica própria. O governo do Estado desenvolve suas ações a partir do seu plano de governo, estabelecendo interlocuções com os sujeitos que compõem as associações dos municípios e aliados políticos em vários municípios do Estado. Ressalta-se a constatação do conflito político-partidário entre o governo estadual (PSDB e aliados) e o governo municipal de Belém (PT e aliados) que, durante suas gestões, vem se processando enquanto luta pela hegemonia política no município de Belém e Estado do Pará e que também se desenvolveu no embate político

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Os sujeitos entrevistados foram escolhidos respeitando a paridade representativa, para garantir a imparcialidade nas análises das informações. Desse modo, foram entrevistados: os representantes eleitos nas conferências estadual e municipal (um em cada esfera); um representante dos movimentos sociais ligado ao Movimento Nacional de Luta Pela Moradia (MNLM); um representante do governo municipal de Belém e um estudioso sobre desenvolvimento urbano e rural. É importante registrar que inúmeras tentativas foram feitas para garantir a entrevista com o Secretário de Desenvolvimento Urbano do Governo do Estado, mas todas as tentativas foram sem sucesso devido às várias justificativas dadas pela chefia de gabinete.

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antes e durante a realização das conferências municipal e estadual, que ocorreram no ano de 2003 e que se estenderam durante todo o ano de 2004, devido ao processo de sucessão do Legislativo e Executivo à prefeitura da capital, que possuíam, à época, representantes dos dois projetos de governo em disputa, sendo um dos pontos a serem considerados neste estudo, como o contraponto que caracteriza a concepção das gestões sobre espaços urbanos e rurais em Belém e em grande parte dos municípios do Pará. 1.2. A análise das entrevistas: situação dos conselhos a partir da fala dos sujeitos
1.2.1. ENTREVISTA COM A REPRESENTANTE DO CONSELHO DA CIDADE PELO MUNICÍPIO DE BELÉM, LAÉLIA BRITO

A organização do Conselho da Cidade em Belém A entrevista com a Sr.ª Laélia Brito, membro da comissão executiva do Conselho da Cidade, representante do Conselho Distrital do Distrito Administrativo do Entroncamento e uma das representantes de Belém no Conselho das Cidades, foi uma das entrevistadas que mais esclareceu a real situação do Conselho da Cidade em Belém, devido a clareza das afirmações e opiniões prestadas, que evidenciaram a forma como foi desenvolvida desde 1997 até ano de 2003, evidenciando a experiência da gestão democrática da cidade pela via da participação popular. Em um dos primeiros depoimentos da entrevistada, contatou-se como ocorre a organização do Conselho da Cidade no município de Belém, que já existia, com dinâmica própria, muito antes das determinações de formação dos Conselhos nas três esferas de governo pelo Ministério das Cidades, não fugindo ao cumprimento da prerrogativa legal do Estatuto da Cidade. Também esclareceu que não existe representante oficial do Conselho da Cidade de Belém junto ao Ministério das Cidades, afirmando que todos os conselheiros executivos têm igual poder de representação. Isso demonstra o compartilhamento de responsabilidades pelas ações políticas na gestão da cidade, não sendo centralizada na figura de um representante. Por outro lado, impõem um exercício da democracia representativa dentro do próprio Conselho. A Sr.ª Laélia explicou que o processo de eleição dos conselheiros da cidade em Belém ocorreu através de eleições por bairro, onde os sujeito que alcançaram um percentual de votos além do estabelecido pelo membros da comissão eleitoral foram eleitos como conselheiros da cidade. “O Conselho da Cidade é representação dos conselheiros distritais, de conselheiros setoriais, de conselheiros temáticos e também de entidades como Abong, CBB, CUT; então o Conselho da Cidade se mantém dessa forma nessa composição”. A relação do Conselho da Cidade com a prefeitura municipal Sobre o apoio do governo municipal nas ações do Conselho da Cidade, a entrevistada afirmou que a prefeitura de Belém, até o ano de 2003 (último ano de administração petista na Capital), prestou todo o apoio infraestrutural e logístico para o desenvolvimento das atividades do Conselho. Ainda explicou que toda essa dinâmica de participação popular nasceu com a experiência do Orçamento Participativo em 1997 e prosseguiu até 2000, quando surgiu o Congresso da Cidade de Belém, onde o apoio do Poder Público municipal sempre foi prestado a organização desses eventos. Por dentro dessas afirmações, considerou como essa relação influenciou a dinâmica interna dos conselheiros ao afirmar: “ (...) eu vejo até que os conselheiros

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tendem até se acomodar e se deixar um pouco tutelar pelo governo municipal”. Por outro lado, reconheceu “ (...) a nossa instância é respeitada, tudo o que diz respeito ao planejamento do governo municipal da cidade, é passado pelo Conselho da Cidade, o Conselho referenda, a L.D.O., é o Conselho da Cidade que aprova e acompanha na Câmara, todo em qualquer planejamento e orçamento público, e nesse ponto nós somos respeitados. Se porventura chegue a ter um determinado conflito, do que a gente não concorde, o prefeito acata a decisão do Conselho da Cidade, para ele e para o governo é a instância máxima de decisão”. Com relação ao espaço de atividade do Conselho da Cidade, a entrevistada falou que, no ano de 2003, a prefeitura cedeu um espaço para o desenvolvimento das ações do Conselho, chamado Casa do Congresso da Cidade, que é administrada pelo Conselho da Cidade, que até então desempenhava suas funções em uma sala da Secretaria Municipal de Coordenação Geral do Planejamento e Gestão – Segep, caracterizada por ela como: “espaço da participação popular onde nós vamos estar agregando toda a população de Belém, todos os conselhos de direitos, enfim, todo aquele cidadão que queira esta contribuindo, reivindicando, então nós vamos ser esse centro (...) então o Prefeito nos repassou essa Casa no Congresso da Cidade, mas não só a sede do Conselho da Cidade, mas como as salas para as Administrações Regionais foi uma demanda do 3º Congresso Geral da Cidade, foi implementada agora, recente”. Uma nova administração municipal, uma nova relação política Foi levantada pela entrevistada uma preocupação com a nova administração municipal que, para ela, irá dificultar o reconhecimento do Conselho da Cidade como instância de participação popular. “O que a gente vê é que nós vamos estar daqui para frente é com dificuldade como esse novo governo que está assumindo e que não reconhece o Conselho da Cidade de Belém, não reconhece essa forma de participação popular. O prefeito eleito disse durante a campanha e diz a todo instante que não reconhece (...) apesar dele fazer parte do governo federal, mas não reconhece. Tanto que o Estado não implementou até hoje o Conselho das Cidades em nível estadual”. Ainda sobre esse ponto, a Sr.ª Laélia destacou que a estrutura operacional disponibilizada pela prefeitura garante a viabilidade das ações; contudo, não considerou mais importante que a garra e a coragem dos conselheiros em lutar pelos interesses da cidade através do Conselho. Referiu-se ao 4º Congresso Geral da Cidade, em que foi aprovada uma Carta Compromisso, em que constam as exigências de implementação de todas as decisões aprovadas no C.G.C. desde 2000, referindo-se ao que falta ser aprovado e outras formas de participação como Fórum Pan-Amazônico, o Fórum Social Mundial, que caracterizou como instâncias em que Conselho da Cidade sempre esteve presente. “O Congresso da Cidade de Belém é referência a nível mundial, então sempre teve uma relação com outros países inclusive. No Encontro das Águas, que vai haver agora em maio, o Congresso da Cidade está em uma mesa e é atuante também como coordenador do processo. Então nós não vamos deixar com que isso se acabe, com certeza. Agora, o impacto que nós vamos ter é da falta de reconhecimento. Mas nós vamos estar ali, na resistência, exigindo o nosso reconhecimento até porque ninguém é funcionário público. Nós fomos eleitos de uma forma legítima, direta, pelo povo, e com certeza nós vamos estar reivindicando esse espaço que é nosso”.

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O Conselho da Cidade e os movimentos sociais na construção da gestão da cidade Nas respostas sobre a relação do Conselho da Cidade com os movimentos sociais que lutam pela reforma urbana em Belém e nas considerações sobre o Plano Diretor, a entrevistada declarou: “ (...) nós temos dentro do processo de congresso durante o ano; nós tivemos o congresso temático, nós temos dois conselheiros eleitos pela temática Plano Diretor Urbano. E que esse congresso foi específico para discutir essas ações democráticas, chamando todos os movimentos, inclusive moradia, para estar nessa regularização fundiária que falta ser regularizada junto à secretaria do município (...) Hoje, na cidade, nós estamos levando a frente o que foi aprovado no 3º Congresso, no Plano Diretor Urbano e, durante esse ano, o Plano Belém 400 Anos. Então, no nosso Plano Belém 400 Anos, está todo o processo de planejamento da cidade, quer seja no Plano Diretor Urbano, quer seja em outros setores”. Avaliação da gestão democrática pela experiência do Orçamento Participativo e Congresso da Cidade Perguntada sobre o significado das experiências do Orçamento Participativo e do Congresso da Cidade para a Gestão Democrática da cidade de Belém, a entrevistada realizou a seguinte avaliação: “O Orçamento Participativo veio como um pontapé inicial a chamar a população a começar a participar, a saber que temos poder de decisão, que o cidadão pode chegar e demandar, e exigir os seus direitos (...) Eu participo deste O.P. e fui delegada de várias obras, mas é um pouco limitado, porque nós apenas discutíamos o orçamento do ano seguinte e estávamos sempre presas mais a obras físicas: escola, asfalto, e nós tínhamos inclusive muitas dificuldades em aprovar projetos sociais. O único projeto que era inovador na cidade era o Bolsa Escola. Então todo mundo queria Bolsa Escola. Asfalto, nós tínhamos essa dificuldade de colocar para a população que a cidade, apesar de necessitar disso, precisava ser planejada muito mais além. Então, o Congresso de Cidade, como se fala Congresso Setorial, que na verdade é tudo Congresso da Cidade, é que apenas dentro do Conselho a gente divide por setores, mas todo e qualquer espaço em que a comunidade está reunida é o Congresso da Cidade. O Congresso da Cidade veio trazer, inclusive esses setores: homossexuais, negros, crianças, índios, feirantes, deficientes físicos visuais, os idosos... Quer dizer, começou olhar a cidade como um todo, não só o asfalto, não só o Bolsa Escola, a criança em situação de risco, mas a cidade como um todo, com todos os seus atores. Isso para nós foi inovador, foi muito gratificante, e reafirmou a participação popular na cidade, que todo e qualquer cidadão, apesar de morar em determinado bairro, apesar de saber que a sua rua precisa ser asfaltada, mas ele já começou a ter aquele olhar de que precisava de uma casa dos idosos, de que precisava de um centro de referência a drogaditos na cidade, que precisava de obras de impacto para a cidade como a Primeiro de Dezembro... Então ele começou a sair do seu umbigo e a ver a cidade como um todo”. Questionada sobre o processo de planejamento das ações do Conselho da Cidade por eixo temático, com vista a se tornarem anteprojetos para virarem políticas públicas, a entrevistada informou que esse nível de organização operativa acontece de maneira conjunta com todos membros que compõem o Congresso da Cidade: “O Conselho da Cidade, sempre no início de cada ano, faz o planejamento estratégico junto com todos os conselheiros distritais, setoriais, temáticos, com

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todo mundo junto, e a gente se detém nos nossos eixos temáticos: gestão democrática, inclusão social, direitos humanos. A partir daí, os conselheiros ligados ou não a determinado eixo já dão prosseguimento ao que nós aprovamos, ao que população está demandando. Agora com o Belém 400 Anos ficou mais fácil ainda, porque a gente já tem um plano para os 400 anos. Nós vamos nos debruçar em cima desse plano e estar apenas junto à comunidade trabalhando esse plano”. Solicitada a avaliar a experiência da gestão da cidade através do exercício da participação popular, a entrevistada mostrou-se satisfeita com a forma de governo petista, reconhecendo-se enquanto sociedade civil nessa proposta construída na parceria Estado/sociedade civil. Nesse sentido, apontou os ganhos que houve no âmbito da gestão da cidade durante os oito anos de governo democrático e popular, declarando os fatores que contribuíram para o fortalecimento do Conselho da Cidade. “Os avanços foram inúmeros. Poder chamar o cidadão para construir a cidade, construindo o planejamento da cidade, o futuro da cidade. Hoje, por mais que queriam dizer que isso não vai acontecer mais, é impossível, porque o hoje o cidadão participa, ele reivindica e, independente do governo ser democrático e que deu o pontapé inicial para essa participação popular o cidadão também reivindica. Então a partir do momento que esse governo não responde à determinada ação, o cidadão também reivindica desse governo, reivindica do estadual e também do federal. Nós vamos continuar com essa postura de sociedade civil que aprendeu a reconhecer e a saber de seus direitos, e continuar reivindicando”. O futuro do Conselho Cidade de Belém em 2005 Sobre os possíveis problemas que o Conselho da Cidade poderá enfrentar com a nova administração municipal, a entrevistada foi precisa em responder que medidas de resistência e de precação já foram pensadas para a garantia das deliberações ainda não concretizadas, tanto demandas pelo O.P. como pelo Congresso da Cidade. “Nós estamos com todo o nosso material de processo que foi demandado, o Belém 400 Anos, obras demandadas no O.P. ainda, tudo que possa ser passado para essa equipe de transição. E nós temos o conhecimento do que vai ficar em caixa, quanto vai ser repassado. O Conselho da Cidade tem esse controle todo, nós vamos cobrar da forma como está sendo executado. Nós do Conselho da Cidade, enquanto instância, que éramos respeitados pelo governo municipal, vamos cobrar essa mesma lisura, tanto que, logo depois da posse, nós vamos ter a reunião para discutir o Congresso 2005, e vamos chamar o novo prefeito, até porque tem que recompor os quadros dentro do governo que fazem parte do Conselho da Cidade (...) Aqui no nosso regimento, que é do governo, não tem direito a voto, mas necessita acontecer a recomposição do membros, aí é que nós vamos começar a nos deparar com essa relação. Independente de partido político, independente de quem esteja à frente como titular, mas nós vamos continuar a trabalhar nessa ação junto com a prefeitura, e independente, quer queira ou não, hoje nós temos o conhecimento de tudo dentro do governo municipal, de todo o orçamento, de todas as obras, o que falta ser inaugurado. Não só o Conselho da Cidade, como o Distrital acompanha, tem as comissões de fiscalização nas obras, então nós vamos continuar com essa relação”.

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Avaliando o governo Lula, o Ministério das Cidades e o governo estadual na implementação do Estatuto das Cidades “(...) No governo Lula, foi um avanço esse Ministério das Cidades de inclusive estar provocando nos Estados, nas cidades, as Conferências das Cidades, apesar dessa dificuldade política. Mas eu vejo que é um avanço. O Ministério das Cidades vem participando, em Belém, das ações, mas eu vejo que não necessariamente caberia ao governo federal que isso fosse implementado, mas tem essa dificuldade política. Nós temos um governo do Estado que boicotou a cidade de Belém durante esses oito anos, retirando porcentagem do ICMS. Desde 97 para cá, foi retirado, que dizer, não tem interesse em chamar a população para estar participando. Quer dizer, aconteceu a Conferência, já tem um tempo e nada foi feito. Falta vontade política. Nós não tínhamos a presença do governo federal, nós não tínhamos um governo do Estado democrático, apenas a prefeitura de Belém começou, desde 97, a implementar a participação popular, e tem o Congresso da Cidade, tem o Conselho da Cidade, além até que o governo federal está propondo hoje, então é bem mais além, bem mais avançada a proposta, e o que eu vejo é essa vontade política. Tem vontade política na prefeitura de Belém, mas a gente não vê essa vontade política em nível estadual. Então por mais que seja uma diretriz do governo federal, se não houver essa vontade política, vai continuar apenas no papel, como está desde a Conferência para cá. Belém continuou nas suas ações porque já existia, mas e as outras cidades? Acho que não foi implementado nem um conselho, pelo que eu saiba, a gente tem como referência os municípios aqui próximos. Nós, que já estamos com essa experiência de segunda gestão do Conselho da Cidade, nunca fomos chamados para nada em nível estadual. Pelo contrário, nós temos muitas dificuldades quando tem conferências estaduais de saúde, da criança, de assistência (...) porque eles fecham um cerco político mesmo e não reconhecem a representação de Belém, principalmente o Congresso da Cidade, não querem reconhecer como espaço de participação popular”.
1.2.2. ENTREVISTA COM A PESQUISADORA OLINDA RODRIGUES MALATO

A entrevista com uma estudiosa de questões que envolvem o desenvolvimento urbano e rural no Brasil representa, para o objeto da pesquisa, esclarecimentos mais balizados à luz do estudo científico, destacando as minúcias técnicas e políticas que envolvem o planejamento das cidades e a forma como são gestadas pelas três esferas de governo no país, em diferentes estágios de sua implementação. Desse modo, para garantir uma análise imparcial do assunto, foi que realizou-se entrevista com a professora Olinda Rodrigues Malato (professora-titular do curso de Serviço Social da UFPA e doutoranda em Serviço Social pela Escola de Serviço Social da UFRJ, onde desenvolve o tema da tese de doutorado “Do O.P. ao Congresso da Cidade: a experiência de Belém do Pará”), destacada como entrevistada para a obtenção de uma análise mais científica sobre o objeto pesquisado. Avaliando a política para as cidades do governo Lula No início da entrevista, a Sr.ª Olinda realizou uma avaliação do governo Lula, em que teceu considerações parciais sobre as ações que vêm sendo executadas pelo Ministério das Cidades, considerando que ainda estão em andamento as formações dos conselhos nos municípios brasileiros.

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“Eu acho que, no início, criou-se uma expectativa muito grande, ou pelo menos se tinha a expectativa de que as coisas iam caminhar melhor. Eu não posso falar das ações específicas que eles tomaram, mas, a princípio, foi muito importante, só pelo fato de terem criado o Ministério das Cidades para conduzir as políticas para as cidades. Mas eu particularmente esperava um pouquinho mais, e é só o que eu tenho visto. De repente, eu não esteja acompanhando muito bem (...) Foram implementadas algumas ações no sentido de conhecer, mapear as necessidades das cidades. Aqui no Pará, o que eu tomei conhecimento foi a elaboração do PPA e de alguns conselhos (...) Falando com algumas pessoas que participaram daquele momento, as pessoas me disseram que tiveram retorno (...) A gente só pode falar que uma política está funcionando bem a partir do momento em que ela é colocada em execução. Eu acho que só o fato de você fazer uma pesquisa de necessidade não é o suficiente para a gente avaliar essas políticas. Portanto, eu acho que ainda não existem mudanças concretas”. Falando sobre a experiência do O.P. e do Congresso da Cidade A professora Olinda fez ressalvas sobre o processo de participação popular através da gestão democrática em Belém, relembrou o Orçamento Participativo na primeira gestão petista como um “ensaio” mal realizado, em função da falta de uma metodologia governamental mais consistente e organizada que levasse em conta as demandas vs. o orçamento municipal; realizou considerações sobre a revisão do Plano Diretor em Belém; caracterizou o Congresso da Cidade como avançado, pois avaliou que esse espaço conseguiu congregar os vários sujeitos que fazem parte da construção democrática da cidade; por fim, teceu comentários sobre a implementação dos Conselhos da Cidade no Estado do Pará, considerando se tratar de um espaço onde a participação da sociedade civil inexiste e as decisões ficam centradas nas decisões governamentais e presas a interesses escusos. Orçamento Participativo “ (...) No processo do O.P. aqui em Belém, houve uma mobilização tão grande (...) que isso causou um certo espanto, porque a população foi mesmo, ela foi chamada e ela foi participar. Está certo que não foi aquela população mais politizada, mas foi aquela população dos bairros que participa em função das necessidades. Mas não dá para negar essa participação, não vou dizer que não foi participação. É participação porque, através desse movimento, pode-se elaborar formas de capacitação, de formação de lideranças, enfim, uma série de coisas que se pode fazer no âmbito dessas assembléias, inclusive de politização das massas, então isso me parece que não foi feito (...) Houve, sim, naquele primeiro momento, muitas demandas, foi tanta demanda, que o pessoal da prefeitura ficou espantado, não sabiam o quê fazer com tudo aquilo. Eu entrevistei uma pessoa lá de dentro da CRC e ela me falou que foram mais de 60 mil demandas no primeiro ano. Como atender tudo isso? Então eu acho que tem outras questões que precisam balizar nessa análise: uma coisa é você falar de participação em Porto Alegre e outra coisa é você falar de participação aqui em Belém. Porque lá em Porto alegre tem uma cultura de participação bem mais sólida do que aqui. E antes do PT assumir o governo lá”.

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Congresso da Cidade “Olha, eu acho que a experiência do Congresso da Cidade é muito boa em termos de democratização, mas democratização, quando se fala em espaço urbano, é muito ampla. Porque tem uma série de elementos (...) Acho que essa experiência iniciou um processo de democratização no sentido de ampliar essa participação para vários setores, isso já entra na questão da participação popular, no planejamento urbano. Só que eu acho muito frágil, é um caminho de longo prazo, não dá para a gente falar que, só com o fato de termos implementado o Congresso da Cidade, nós já avançamos muito (...) Existe, como eu costumo dizer, uma mão via dupla: não adianta um governo propor ou ampliar essa participação se os movimentos e a população não têm condições de ampliar essa participação. Essa ampliação da participação não é na presença física das pessoas que chegam para participar do Congresso. Eu acho que esta faltando uma preparação maior, uma formação maior, para que se discuta questões do urbano, não só para discutir, mas para fazer que elas sejam validadas. Pois uma coisa é encher uma plenária com 700, 800 pessoas e depois, mesmo depois de aprovado o plano de investimentos no contexto das prioridades, se desviava os recursos, então não vamos fazer porque não tem recursos. Enfim, o que foi definido naquelas plenárias tem que ser sagrado para ser legítimo”. A discussão do Plano Diretor nos oitos anos de governo petista em Belém “Eu acho que o negativo foi não se aprofundar no debate do Plano Diretor, embora no último ano eu tenha percebido uma movimentação por dentro do Congresso da Cidade. Deveria ser o ponto de partida para todas essas discussões, inclusive sobre a revisão do Plano Diretor, que acabou não havendo essa revisão e passou do prazo inclusive (...) Porque, além do Plano Diretor, existe o Estatuto da Cidade, e o Estatuto da Cidade complementa o Plano Diretor e vice-versa. Então eu acredito que isso foi um dos pontos negativos desse governo em relação à construção de uma política em desenvolvimento urbano. Eles deixaram muito a desejar nesse aspecto para mim”. Analisando o papel do Estado, da sociedade civil organizada e das ONGs na construção da política de desenvolvimento urbano em Belém “Hoje em dia existe uma série de ONGs por ai. Agora as ONGs que nós temos aqui em Belém, que discutem o urbano, são poucas, na verdade, que eu conheço. A Fase é uma delas, e eu acho que elas estão fazendo um papel importante na questão da formação. Eu acho esse papel é interessante e contribui bastante. Só que, para mim, é muito reduzido. A ação deles é muito reduzida porque, em oito anos de governo, era para se discutir muito mais essas questões do O.P. e do Congresso da Cidade que nós estamos discutindo aqui. Então eu creio que as ONGs, assim como os movimentos populares, deixaram a desejar até pela afinidade política (...) A maior parte das ONGs que trabalham a questão urbana têm afinidade com partidos de esquerda, principalmente com o PT. Agora tem um detalhe: as ONGs têm recursos, os movimentos populares, não. Trabalham naquele dia-a-dia, eles não têm condições de planejamento. Às vezes é uma pessoa, ou duas, que levam aquela organização à frente (...) Eu percebo que eles estão naquela falta de organização, de planejamento de suas ações.

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Então elas acabam ficando lá no seu espaço territorial, elas fazem na medida da necessidade daquele espaço, discutem as questões que estão relacionadas àquelas necessidades. Agora essa tríade, como você coloca, ONGs/Estado/movimentos, eu acho que a tendência é se ampliar esse debate entre os três. As ONGs estão com um poder de discussão mais à frente que o Estado. No Estado do Pará, é difícil falar nesse novo contexto (...) Sou um pouco cética com relação a tudo o que está ai”. “ (...) Como eu te disse, é um via de mão dupla, não dá para esperar só pelo governo, pelo poder instituído. Eu acho que os movimentos têm um papel fundamental nessa questão dos Conselhos. Se o movimento não está ali para tocar isso adiante, para chamar, para organizar, para mobilizar, se ele não se interessa, não adianta esperar que o poder público vá fazer isso. O movimento tem papel fundamental: dos setores, é único que não pode cochilar, sempre digo isso. Porque o governo atende a todos (...) ele tem que atender à toda a sociedade e a pressão vem de todos os lados. Eu acredito que esse papel é do movimento, de pressionar mesmo quando tem um novo espaço. Porque o Conselho é um novo espaço de debate, de discussão, e é claro que não interessa a muita gente que a sociedade civil amplie esse espaço. Ela vai colocar explicitamente o debate sobre uma discussão muito séria, que é o orçamento público”. Sobre a situação do Conselho da Cidade em Belém no final da gestão municipal do PT “O Conselho da Cidade estava se construindo, estava se ampliando, estava se adequando. Enfim, quando você cria algo novo, a tendência é acontecer erros, acertos, e era o que estava acontecendo. Mas eu acho que eles estavam acertando, estavam no caminho certo, só que não houve uma consolidação desse processo, foi muito pouco tempo. Agora que os conselheiros estavam se dando conta desse espaço, do poder que esse espaço propiciava à participação da população e deles também no âmbito das discussões das políticas, sejam elas de que tipo fossem, porque todas as políticas passavam pelo Conselho. Embora, claro, muitos questionamentos (...) Mas esse espaço estava aí (...) tinha sido aberto a essa participação e eles estavam se encontrando, digamos. Agora me parece que eles encontraram um espaço específico para o Conselho, porque até então o espaço de encontro era a Segep, estava muito atrelado. E isso, do meu ponto de vista, tirava um pouco da autonomia desse Conselho. Pode até continuar o Conselho, mas um Conselho que tenha autonomia de aprovar o Plano de Investimentos, de chegar lá e questionar, discutir como se fazia. Eu participei de várias assembléias em que os conselheiros chegavam e discutiam, cobravam. Isso a gente não tinha visto em governo nenhum aqui em Belém. Agora, saber se isso vai continuar dessa forma, eu tenho quase certeza que não. Tenho uma expectativa de continuidade, mas não dos mesmos moldes como estavam acontecendo anteriormente”. Abordando as questões que envolvem a implementação dos Conselhos das Cidades no Estado do Pará “Olha, como você falou antes, a Amat, a Amut e Amam, desde que foram criadas, são associações compostas por produtores rurais, as elites políticas, as elites econômicas desses municípios. O conhecimento que eu tenho é esse, então eu não

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tenho muitas expectativas em relação a mudanças mais concretas para os setores mais ausentes do processo econômico. Até porque a experiência é mais trabalhar com setores populares (...) Os setores populares têm que se organizar independente de existir essas associações. Porque essas associações concretamente não têm vínculos. Eu posso elencar uma série de associações que atuam, mas elas não têm vez no debate, dificilmente você consegue perceber isso. O que eu já vi dessas associações é que elas têm uma ligação direta com o Poder Executivo no município. E esses municípios têm, com certeza, uma ligação direta com o governo do Estado. Então é aquela história, toda a ligação do governo do Estado (...) sempre esteve atrelada a interesses econômicos, e resta muito pouco para outros setores da sociedade. E como a maior parte desses municípios são desorganizados em termos de participação popular, não existe uma [resistência]. Aqui em Belém existe uma boa representação, mas na maior parte dos municípios do Pará, não existe essa organização, assim, como a gente gostaria que existisse, que tenha força política. Falta força política para eles. Eu creio que a via para a implementação desses Conselhos tem que ser mesmo um investimento para que eles consigam um mínimo de organização possível e façam um enfrentamento com esses setores”.
1.2.3 ENTREVISTA COM JURANDIR NOVAES SANTOS DE NOVAES (EX-SECRETÁRIA DE PLANEJAMENTO DO MUNICÍPIO DE BELÉM)

A entrevista com a ex-secretária municipal de Planejamento teve para o subsídio da pesquisa uma importância especial em função da riqueza de informações prestadas por essa pessoa, que ocupou um cargo de grande importância na administração local, diretamente ligada às ações de desenvolvimento urbano, detendo o domínio do planejamento e da execução no campo da gestão democrática durante grande parte do governo petista na cidade de Belém. Durante toda entrevista, os depoimentos tiveram um caráter analítico e avaliativo, nos quais foram destacados vários momentos do processo de desenvolvimento das ações governamentais a partir do exercício da participação popular, englobando questões políticas e organizacionais dos espaços e instâncias de cogestão levadas à frente pelo “Governo do Povo”. Análise sobre as Conferências Estadual e Municipal das Cidades “A Conferência Municipal das Cidades foi um momento de aglutinação de setores importantes da cidade. Ela trouxe uma reflexão, a possibilidade de se discutir de forma sistematizada, que também já se vinha discutindo de forma sistematizada na prefeitura de Belém, e trouxe um elemento novo, que foi trazer para o debate municipal as três esferas de governo e também representação dos movimentos sociais. Por outro lado, no caso de Belém especialmente, nós tivemos, em um primeiro momento, uma dificuldade que foi o fato do governo do Estado destinar para os municípios, em particular, Belém, uma definição de participação muito aquém da que a capital deveria ter. Isso fez com que o Ministério das Cidades tivesse que fazer um diálogo específico com o governo do Estado para poder levar quantativamente a participação de Belém enquanto cidade. Ao mesmo tempo, os critérios de representação estabelecidos pelo Ministério davam para todo o Estado, ao nosso ver, àquela altura, menor para o município do que o município deveria ter, os critérios locais eram definidos pela instância estadual somente, naquele momento”.

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As dificuldades em garantir representações do Conselho Municipal na Conferência Municipal das Cidades “ (...) As representações nossas aqui da Conferência Municipal foram todas representações de entidades, se eu não me engano, não tinha a possibilidade de representação territorial, era apenas representação, com base, referência organizativa, tanto que nós tivemos dificuldades para eleger representantes do Conselho da Cidade. Havia alguns atores localizados que questionavam a participação dos Conselhos das Cidades, e nós assim garantimos aqui, dentro de uma luta muito interna durante a Conferência. Não tinha dentro dos critérios, inicialmente, espaço para que o Conselho da Cidade participasse e o Conselho da Cidade sim, tem representação territorial. Mas, se eu não me engano, a Conferência Municipal não tinha critério de representação de distrito, mas um critério de representação de entidade e de governo. Os critérios estabelecidos pelo Ministério (...) é poder público, movimento popular, entidades empresariais, entidades, organizações nãogovernamentais, então não tem um critério de representação de distrito. A representação territorial se dá pela abrangência das próprias entidades (...)”. Sobre o apoio da prefeitura de Belém para a realização da Conferência Municipal “A prefeitura foi uma das primeiras a tomar iniciativa. O prefeito Edmilson fez o decreto, que é uma exigência do processo que tenha um decreto municipal, e criamos todas as condições políticas que eram possíveis da nossa parte e condições materiais para a realização da Conferência. E foi muito interessante, porque nós trouxemos para o debate, junto com os atores que estavam construindo, temas que eram já objeto do debate na cidade, um outro tema novo, mas aqueles temas que já vinham sendo debatidos, eles tinham muita coincidência com temas apresentados pelos Ministérios das Cidades”. Opiniões sobre a mudança no comando da gestão municipal em Belém “(...) Não tenho como responder a todas as questões e achar que tudo o que eu vou dizer é o que vai acontecer, não tenho condições de fazer inferências que vão se concretizar porque a realidade é muito dinâmica, os processos surpreendem, embora haja um quadro previsível: uma menor, uma total diminuição da participação do governo no estímulo do processo de organização dos movimentos ou de participação de setores e pessoas que não necessariamente estão envolvidas ou participam das entidades organizadas. Então, esse chamamento à participação, eu acho que o que nós vivemos aqui em Belém foi um momento de retomada desse processo organizativo, depois de uma década de 80 de refluxo do processo de organização de mobilização. Principalmente a partir do início dos anos 90, começa o processo de revigoramento das entidades de bairro, associações, entidades gerais, nessa luta, nesse embate pela reforma urbana, pela luta de democratização de acesso à cidade. Agora o que vai ocorrer, com esse próximo governo, se os movimentos vão sustentar uma luta (...) eu acho que nós estamos vivendo esses dias de restabelecimento, de parar para pensar nos rumos e tudo, como que cada um vai se organizar, que cada setor vai fazer oposição sistemática a eventuais perdas de conquistas ou retirar mesmo as conquistas, nós já temos um sinal, que é o fato de nós termos disponibilizado uma casa como referência da participação popular e que temos notícia que o próximo governo não vai garantir esse espaço,

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pelo contrário, vai recuperar essa casa de forma a não disponibilizar para o Conselho da Cidade, porque ela foi desapropriada para esse fim, e não sei se há uma disposição de apoio governamental. Por outro lado, eu creio que vai haver uma certa mobilização e resistência para que esses espaços políticos de organização sejam assegurados. Há um plano de investimentos que foi aprovado pelo povo, um plano que está em curso de obras que estão sendo realizadas e outras conquistas no campo da liberdade, da quebra de preconceitos de vários setores como de homossexuais, negros, índios e muitos outros. São conquistas muito difíceis de serem retiradas, mas eu acredito que não vai ser fácil. Por outro lado, os meios de repressão, de coerção, são muito fortes também, daqueles que não acreditam na democracia. Eu acho que não vai ser uma relação tão respeitosa, tão ativa, como se tinha. Mas eu acho que a gente tem que acreditar que um salto organizativo importante para que esses processos todos não sejam aniquilados e voltemos aos patamares de décadas atrás”. A interlocução com os movimentos sociais para a construção democrática da cidade “O governo tinha e tem um projeto que era, primeiro, de democratizar o acesso à cidade, acesso em todos os sentidos, não apenas acesso daqueles que historicamente se organizavam, mas o acesso de todos, inclusive daqueles que passaram a perceber um pouco mais a possibilidade de que a cidade pode ser sua a partir do governo. Há esse processo anterior ao nosso governo e há um processo que foi sendo construído a partir da existência do ‘Governo do Povo’. Em relação à moradia, os primeiros projetos que nós tivemos aprovados no governo foram projetos de moradia, foram quase 50 milhões aprovados na Caixa Econômica para a melhoria de condições de habitabilidade. Algumas dessas áreas foram ocupadas pelo Movimento. Nós nem pudemos continuar o projeto porque os critérios dos financiadores não cabiam. As áreas foram ocupadas e nós deixamos essas áreas ocupadas pelo Movimento. Ao mesmo tempo, nós vamos juntos trazendo para a cena também esses atores que já se organizavam, trazendo à cena outros atores que tinham demandas que também não estavam pautadas pelos ditos organizados (...) São os cidadãos comuns que nunca tiveram a oportunidade de participar de uma reunião, de uma assembléia, que nunca tiveram a oportunidade de sair da sua casa, de demandar, de reivindicar direitos. São aqueles que, muitas das vezes, não se reconhecem nas entidades organizadas, que nem sempre representam a todos (...) Então você tem um conjunto de interesses na cidade que, muitas vezes, estão pautados nas pautas específicas, e muitas não estão pautadas”. As ações de governo para o desenvolvimento sócio-econômico da área insular e continental de Belém “O nosso desafio foi fazer uma combinação daquilo que estava colocado como desafio para Belém, trazer esse debate público transparente, aberto, franco, colocando os limites, as possibilidades, o que pode, o que não pode, e isso foi trazendo para nós a possibilidade de construir uma metodologia que nós definimos como Plano de Desenvolvimento Local Sustentável, que é para cada área da cidade definir estratégias, a partir de necessidades específicas de atores que se mobilizam naquelas áreas, mas que também se relacionam com toda a cidade. E construir planos que atendam à necessidade de uma determinada área específica, mas que sejam vinculadas

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com a dinâmica da cidade, para que a gente não construa guetos. Portanto, não são demandas específicas, isoladas. Tudo isso é um processo de resgatar uma estratégia de planejamento para Belém que não existia (...) Esse planejamento era relegado a uma instância técnico-burocrática, muitas vezes distante do povo, das necessidades coletivas. Um dos grandes desafios, naturalmente que as ilhas, as áreas insulares são uma das prioridades agora na revisão do Plano Diretor, absolutamente prioritárias (...) Todas essas áreas já ocupadas, organizadas, como também criar condições de preservação, numa relação que não exclua a vida humana de outras áreas ainda não ocupadas. Como Belém era muito carente, os investimentos em projetos sociais importantes para criar condições dignas de vida para a maioria dos moradores das ilhas, são 14 anexos, Família Saudável para Mosqueiro, esgotamento sanitário, transporte escolar para crianças das ilhas, projetos agropecuários, apoio a áreas ocupadas em Mosqueiro de famílias de assentamentos... Havia uma demanda reprimida por políticas sociais que precisavam ser supridas. O desafio que nós estávamos enfrentando era combinar todas as conquistas sociais com estratégias de preservação da vida humana e preservação da natureza nessas áreas. Implantar um projeto de dez milhões em Mosqueiro para garantir saúde, é importante para garantir qualidade de vida”. Qual o legado que a experiência da gestão democrática deixa para a cidade? “Eu acho que Belém é outra, do ponto de vista dessa autodeterminação, da possibilidade de se construir. Todas essas pessoas que estiveram nesse processo tiveram suas vidas transformadas, do ponto de vista da percepção, da possibilidade de que elas têm de serem livres. Naturalmente que esse não é um processo que não se esgota no quarto, no quinto, no sexto, no sétimo, no oitavo ano, é um processo que faz parte da História e, como processo histórico, existem momentos de refluxos, momentos de maiores avanços. Eu acho que o maior legado é esse. É saber que uma cidade pode ser governada por seu povo, a despeito dos governantes, como isso vai servir de instrumento para que governos usem de meios de repressão, de cooptação, de coerção (...) Belém viveu e tem a possibilidade de viver uma relação muito mais politizada do que tinha no passado, e hoje está muito claro que um projeto para outra Belém, independente de quem está no governo. Eu acho que está muito claro que existem projetos em disputa na cidade”. Falando sobre a metodologia de revisão e operacionalização do Plano Diretor “Nós adaptamos a metodologia do Congresso da Cidade (...) desde 2003, o Plano Diretor foi tema prioritário do Congresso. Durante o ano de 2003, nós já definimos inclusive os conselheiros que representavam o tema de Plano Diretor dentro do processo de Congresso. Tinham conselheiros temáticos, fizemos seminários nos distritos, fizemos o seminário municipal, que aconteceu ano passado para discutir Plano Diretor, fizemos vários seminários com representantes de outros Estados, Ministério das Cidades (...) Na verdade, fizemos uma dinâmica de discutir tematicamente por dentro do Congresso, fizemos oficinas e seminários municipais, fizemos visitas monitoradas que chamamos de ateliê, visitas a diversas áreas estratégicas da cidade com representantes de moradores das áreas e com técnicos especializados em planejamento urbano, visitamos algumas áreas dessas para indicar como essas áreas poderiam ser incorporadas na dinâmica da cidade

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obedecendo a diretrizes gerais, fizemos seminários por secretaria... Praticamente a maioria das secretarias, por tema, cada secretaria dentro da dinâmica de balanço. Tivemos a consultoria do professor José Júlio (...) ele que fez o trabalho de acompanhamento do relatório final da revisão, ele apresentou esse documento já quase agora no final do nosso governo. O Plano Diretor é tema das atividades prioritárias que constam dentro do programa ‘Habitar Brasil BID’, que é um programa que nós temos dentro do Ministério das Cidades.Ele tem dois subprogramas, que são o ‘Programa de Unidades de assentamentos subnormais’, que é o que a gente executa no Tucunduba, que é o projeto físico-social, e tem o programa de ‘Desenvolvimento Institucional’. Dentro desse subprograma de ‘Desenvolvimento Institucional’, que elabora o ‘Plano Estratégico Municipal de Assentamento Subnormal’ , o ‘Pemas’, o Plano Diretor é uma das principais ações, então nos adotamos essa metodologia”. Comentando sobre os limites e dificuldades para a política de desenvolvimento urbano e rural no Estado do Pará “Uma grande dificuldade é que nós não temos políticas regionais. As políticas ainda são ou muito municipais, estaduais, na tentativa cada vez maior das esferas estaduais nas esferas locais. Uma relação muito verticalizada, e o fato de não ter política regional de desenvolvimento cria uma dificuldade de coordenação das estratégias locais, com as estratégias regionais e com as estratégias nacionais. Porque os municípios que se pautam apenas por projetos, por linhas de financiamento (...) Há recursos disponíveis, então o município indica esses recursos quando poderia se ter um debate regional mais intenso. Seriam as linhas gerais do desenvolvimento que desdobrariam, naturalmente levando em conta todas as necessidades locais. Um outro aspecto, com base na nossa experiência de construção da Conferência, é que eu acho que tinha que dar espaço para entidades novas, grupos organizados, não necessariamente com tradição (...) que deveriam ter maior reconhecimento das iniciativas de organização local para que não sejam somente os clássicos, as entidades já reconhecidas nacionalmente com repercussão local (...) A dificuldade está em fazer esse diálogo diretamente com os atores locais (...) Quais as categorias fundamentais da constituição de uma cidade?”. Avaliando os resultados do Orçamento Participativo e do Congresso da Cidade no campo da participação popular “Basta pegar tudo o que foi feito na cidade. Se você fizer um levantamento de tudo o que foi feito pelo nosso governo, você chegaria a conclusão de que, por exemplo, nenhuma escola que nós construímos foi decidida pelo prefeito, nenhuma unidade de saúde foi decidida pelo secretário de saúde ou pelo prefeito. Isso mostra que cada espaço desses, cada serviço novo para atender aos homossexuais, portadores de Aids, mostra que ter uma representação dos negros junto à Secretaria Municipal de Educação (...) São conquistas que falam por si (...) Nada mais revelador do que fazer cotejamento daquilo o que foi feito na cidade, daquilo que foi alcançado, combinado, para identificar de onde surgiu essa decisão (...) O governo também propôs projetos na sua parte, submeteu a esse fórum e muitos desses projetos foram aprovados, como, por exemplo, o

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Ver-o-Peso, forma 1.100 participantes das plenárias do distrito do Dabel que decidiram em 98 que o Ver-o-Peso deveria ser executado pelo governo. Mas nós estimulamos que o Ver-o-Peso fosse um projeto aprovado, assim como a Augusto Montenegro foi uma iniciativa do governo, não apareceu como demanda popular, mas não precisava porque era algo auto-evidente (...) de que você não poderia ter o centro isolado de uma parte de seu município. Então a participação popular aqui em Belém se realizou concretamente”. Sobre a política de desenvolvimento urbano do governo Lula pelo Ministério das Cidades “Sem dúvida que o Ministério das Cidades, por si, já é um avanço, a existência dele. É uma das equipes que tem feito esforço para pensar projetos de cidade, é um das mais acessíveis, é uma das que mais conhece a realidade das cidades. E nós, em especial, do governo, podemos aprovar projetos importantes na área de abastecimento de água, de urbanização, de construção de casas (...) A definição de projetos específicos dentro do Ministério das Cidades foi um avanço, se dispor a estudar as cidades. Começou o processo de reflexão, de chamar a atenção para o fato que as cidades existem, elas não são instâncias abstratas e que há esferas federais que pensam a cidade, elas não são apenas espaços de realização de políticas pensadas de forma verticalizada. Eu acho que o Ministério das Cidades veio para romper com isso. Esse esforço do Conselho Nacional (...) e se tiver um esforço para que os Conselhos Municipais da Cidade sejam implantados efetivamente, eu não tenho conhecimento de quantos foram implantados, no nosso caso aqui já existia o Conselho (...) São instâncias importantes para aglutinar inclusive todos esses atores que, muitas vezes, encontram-se dispersos, cada um pensando o seu modo (...) mas que possa estabelecer diretrizes gerais para a cidade, metas que possam dar mais elementos ainda para que se possa pensar um projeto de cidade. Essa exigência legal de implantação dos Planos Diretores até 2006 é uma medida importante, que é de lei. Seria uma oportunidade única para que o próprio Ministério das Cidades acompanhe, estabeleça as diretrizes, que é o que vem fazendo, crie referências em cada região, em cada local, em cada cidade, para que, ao final, as cidades, que são muito próximas, que têm características comuns, que têm identidade, principalmente no nosso Estado que é tão repartido em termos de identidade cultural, que você transforme os Planos Diretores em plano atualizados, que sejam planos que resguardem as especificidades, mas que tenham elementos que possam contribuir para a construção dessa política regional a que eu me referi”.
1.2.4 ENTREVISTA COM CARLA ARAÚJO (REPRESENTANTE DO GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ JUNTO AO MINISTÉRIO DAS CIDADES)

Como única entrevistada e representante da esfera estadual, a entrevista Sr.ª Carla Araújo (socióloga e assessora política do governo do Estado) se demonstrou importante e esclarecedora no que tange a organização e operacionalização da política de desenvolvimento regional no Estado do Pará, a partir das diretrizes de governo e das relações políticas mantidas através de coligações estabelecidas por esse com os municípios que compõem o Estado. O conteúdo da entrevista centra-se em alguns aspectos do processo de implementação e situação do Conselho Estadual das Cidades; da condução da

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política de desenvolvimento urbano-rural no Pará e abordagem da via estratégica adotada pelo Estado para o cumprimento das exigências estabelecidas pelo Ministério das Cidades, mesclada aos interesses dos sujeitos políticos que comandam o Executivo através de metodologia governamental própria. Ressalta-se que, devido à sua extensão territorial, à diversidade cultural e aos atores que o compõem o cenário do Estado do Pará, a operacionalização do Conselho Estadual das Cidades representa um grande desafio ao Poder Executivo estadual e às municipalidades locais. Desse modo, para além das divergências ideopolíticas, a construção de uma política de desenvolvimento para as cidades no Estado do Pará irá requerer um planejamento das políticas de acordo com as especificidades regionais, levando em conta as reais demandas locais. Eis o campo do desafio e do conflito. Da Conferência Nacional à Conferência Estadual das Cidades do Pará: características e processos “Primeiramente, a gente vai fazer uma retrospectiva de como aconteceu o processo de construção no âmbito da 1ª Conferência Nacional das Cidades no Estado do Pará (...) Foram destacados dois assessores para acompanhar o processo de constituição, haja vista que nós participamos no âmbito nacional, conforme delegado pelo Ministério e conforme consta no regimento (...) A Casa Civil integrou a comissão que construiu, que formatou a Conferência das Cidades. Nesse sentido, nós acompanhamos todo o processo. Como o Estado do Pará tem dimensões continentais, em função dessa distância e do prazo que foi dado, praticamente em cima da hora para fazer as Conferências Municipais. Nós regionalizamos as Conferências através das associações e dos consórcios municipais. Então nós congregamos esses consórcios e toda a parceria foi feita a partir dos consórcios e associações através da Federação. (...) Reunimos os consórcios, reunimos as secretarias gerais com os presidentes que agregaram os municípios afiliados e as Conferências foram regionalizadas, foram constituídas nesse sentido (...) As Conferências foram regionalizadas, como as ações do governo do Estado são orientadas no sentido da gente facilitar o fluxo dessas informações através dessas entidades para chegar aos municípios. A constituição da chapa e do 61 delegados que participaram da Conferência Nacional foram acordadas politicamente (...) como é que ficaria, que município seriam mais estratégicos para participar dessa discussão no âmbito nacional. Inicialmente, como é uma inovação, eu poderia dizer que, no âmbito da participação na política de desenvolvimento urbano, ninguém sabia direito como iria funcionar efetivamente (...) Nós tivemos o cuidado de fazer um levantamento de quais municípios causariam maior impacto nas suas regiões no âmbito da política de desenvolvimento urbano, haja vista que a maioria dos municípios do Estado do Pará são rurais, 80% dos municípios do Estado têm esse formato. Há população urbana em pouquíssimos municípios e além do mais nós temos os pólos, então a maioria da população está naqueles pólos. Um exemplo disso é Santarém: é um pólo daqueles municípios arredores, onde toda concentração urbana está em Santarém (...) hospitais, as grandes escolas, a própria coleta do lixo na área das residências, enfim, toda aquela política urbana, há uma dificuldade no Estado do Pará em função dessas características”.

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O posicionamento do Estado do Pará diante a política de desenvolvimento urbano e rural do Ministério das Cidades “(...) O Estado do Pará tem que ser trabalhado nas duas frentes, antes de mais nada. Então não se pode pensar só numa população urbana ou só num desenvolvimento urbano para tender as quatro políticas que são discutidas no âmbito do Conselho Nacional das Cidades. Como fazer saneamento para uma população rural, se ela produz lixo orgânico? No âmbito da coleta de água, como é que elas utilizam? (...) As discussões têm que ser diferenciadas (...) No âmbito da habitação, no âmbito da mobilidade urbana, do trânsito, como é que essas pessoas se deslocam? (...) A gente precisa discutir, e eu acho que o Ministério tem que levar isso em consideração. Só que aí nós já passamos por questões políticas, essencialmente políticas. Eu diria que a Região Norte do Brasil tem essa característica, é por isso que nós batemos num ponto em que, muito mais que observadores, os representantes dos Estados precisam ser conselheiros, ter voz e voto. O que acontece? Nós do Norte e Nordeste do Brasil, que conhecemos essas especificidades do nossos Estados, isso não perpassa, porque o tempo todo a Região Sul está discutindo como dar o tratamento final dos resíduos sólidos. Nós estamos ainda pensando ainda em como coletar esses resíduos. Então é uma política totalmente diferenciada, tem essas duas frentes. A política não deveria ser essencialmente urbana, porque existe um questão rural que é relevante”. Como se encontra o Conselho Estadual das Cidades no Estado do Pará? “(...) Nós não tivemos muito claro o processo de construção em função do tempo. Tudo foi publicado em cima da hora nos diários, tudo muito feito atropelado (...) Ninguém teve direito como absorver. O que o Ministério vai fazer? Como ele funciona? Em função disso, nós não construímos o Conselho na 1ª Conferência, até mesmo porque a maioria dos Estados não o fizeram, porque era um critério de participação. Nem existia uma resolução que obrigasse os Estados a cumprirem (...) Agora, na 2ª Conferência Nacional, nós vamos ter que cumprir, vai ter que sair os Conselhos Estaduais, os Conselhos Municipais ou Regionais – que é o caso do Estado do Pará que, com certeza, eu creio, serão Regionais porque isso não afeta muito os municípios, haja vista que o ônus do custo de quem constrói o Conselho, ou seja, quem constitui o Conselho das Cidades tem que arcar com as despesas”. A idéia da construção dos Conselhos pelo modelo da regionalização no Pará “A diferenciação básica (...) um exemplo: você regionaliza a construção dos Conselhos, em vez de um Conselho Municipal, você tem um Conselho Regional (...) O Conselho Regional vai discutir no âmbito da região, considerando a especificidade de cada município que esta no bloco (...) Então a coisa se torna ímpar e você otimiza, ganha tempo. Você otimiza os recursos que vêm, melhor distribui, e você começa a modernizar o sistema administrativo a partir de que você gerencia isso, fica bem melhor (...) No momento em que você agrupa, que você trabalha com consórcios, principalmente com consórcios e associações no Estado do Pará, que têm especificidades essencialmente administrativas. Então por ali perpassam características comuns, e quando você organiza em bloco, é porque eles tiveram mais convergências do que divergências. Porque tem município que tem Secretaria de Habitação e outros que não têm, municípios que têm

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Secretaria de Saneamento e outros que não têm, então é por isso eu é interessante trabalhar por região (...) Você consegue congregar todas as áreas de interesse, vai ser blocada a idéia, blocar nesse sentido é criar esses grupos por área técnica (...) As associações é que vão indicar, unir e se alinhar com as nossas discussões no âmbito do governo do Estado. Então você vai ter dois cenários, um municipal, onde você tem os técnicos por área de interesse, e o outro estadual, onde vão perpassar os interesses de cada Executivo, tanto municipal quanto estadual”. As dificuldades e os encaminhamentos para a implementação das deliberações da 1ª Conferência das Cidades do Estado do Pará “A primeira questão refere-se ao modelo nacional, que não estava muito claro, estava obscuro. Segunda, a própria condição do processo, não foi orientado para isso. Como eu falei, não era um critério nacional. Então, objetivamente, as dificuldades encontradas na construção do Conselho não foram no sentido da construção, a gente apenas colocou um pouco mais para frente. E o que vai acontecer agora? Nós vamos alinhar por área de interesse (saneamento, habitação etc.) e também já estabelecemos um link com as associações de municípios, conforme construído na 1ª Conferência Nacional (...) Vai ser montado um grupo de trabalho paralelo, antecipando o que vai ser feito no regimento. Veja bem, a idéia é exatamente construir nesse sentido (...) Eu acho que o Conselho Nacional amadureceu. Acompanhamos a primeira reunião, em que eu fui representando o Estado (...) Nós observamos algumas lacunas, por exemplo, a ausência dos nossos técnicos por área de interesse. Vamos levar agora para a 4ª reunião nacional os técnicos que vão acompanhar os comitês técnicos, vão como convidados. Ter voz e não ter voto não interessa para a gente, o importante é que eles saibam o que está acontecendo efetivamente no âmbito do Conselho Nacional”. A condução da política de desenvolvimento urbano-rural pelo governo do Estado do Pará no âmbito da participação popular e da gestão democrática das cidades “ (...) Enquanto cientista político, eu responderia que isso ainda falta amadurecer muito no Estado do Pará. (...) Os governos executivos, tanto estaduais quanto municipais, não vêem com bons olhos essa idéia de participação. Então, veja bem, nós temos uma ação governamental que é social-democrata. Ela não resgata a democracia em si. Então onde perpassam os interesses da população? Isso não é participação, porque a idéia de participação é muito complexa. Ela envolve uma série de precedentes e de atores que vão desde os políticos eleitorais até os sociais. Então o que nós vamos garantir com certeza, ai eu volto a falar enquanto governo do Estado, a gente tem essa visão que é complexa, essa participação (...) A Seurb já tem o mapa das entidades, como foi feito na primeira conferência, de quem é quem das entidades, que áreas de interesse na sociedade civil, principalmente as instituições acadêmicas, esse pessoal todo tem interesse em participar. Essas organizações vão se fazer presentes em todo o campo de discussão (...) A gente não pode deixar só de um lado se não o negócio fica desigual. Nós temos que equilibrar essas duas frentes. Mas nós temos como premissa, garantir a participação representativa da sociedade civil. (...) Diria que o perfil do governo do Estado do Pará é no sentido de orientar, de certa forma, a harmonia na condução das políticas (...) tanto é que nós

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nunca tivemos animosidades no sentido dos movimentos sociais. Você não vê muita greve, porque a gente encontra um consenso sempre que há uma reivindicação, a gente procura atender da melhor forma possível dentro do orçamento. Por exemplo, a política de desenvolvimento urbano é muito precária no Estado. Esse tipo de movimento a gente não tem. Nós temos algumas cooperativas, como a Conteto, nós temos alguns movimentos, como o Movimento Nacional de Luta pela Moradia, que tem uma representação aqui no Estado (...) algumas entidades, mas eu diria que elas não vão armadas para qualquer discussão (...) vão enquanto propositivos e consultivos”. O planejamento regionalizado das ações de desenvolvimento urbano-rural pelo Conselho Estadual do Pará e as associações dos municípios “(...) O governo do Estado procura sempre a política e forma como está sendo conduzido no Conselho Nacional, tanto é que a garantia da participação dos conselheiros é sempre feita em todas as reuniões. Dessa forma, nós podemos visualizar como é que o governo federal está fazendo. Com relação ao cronograma, nós acompanhamos o calendário nacional porque é hierárquica a construção do processo das Conferências: governo federal, governo estadual, aí depois que vai para os municípios, então cada um vai regendo em suas instâncias, mas vem de cima para baixo a coisa. Nós efetivamos desse jeito a construção coletiva, e eu já pontuei algumas coisas (...) Nós temos uma minuta de regimento que vai ser discutida com os nossos técnicos, e já vamos chamar a associação dos municípios para deixar a par dos prazos estabelecidos pelo Conselho Nacional, então tem o cronograma e o regimento. Então tem toda uma formatação que foi discutida no âmbito nacional e que foi trazida para o Estado do Pará”. Os limites orçamentários para a viabilização da política de desenvolvimento urbano nos municípios paraenses “ (...) Das políticas do governo federal, a questão orçamentária eu poderia dizer que (...) estamos acompanhando a discussão orçamentária nacional. Volto a repetir: não é culpa Do governo federal no âmbito do Ministério, porque realmente foi enxugado significativamente o orçamento. Então o que a gente vê muito vago é porque está muito conceitual. A gente vai para lá, tem discussões interessantíssimas, mas muito academicistas, principalmente os comitês técnicos (...) Nós não temos o retorno orçamentário concreto para o desenvolvimento urbano. Por quê? A gente fica lá, discutindo, discutindo, discutindo, onera muito, principalmente para o governo federal, que custeia a maioria das viagens, o deslocamento, enfim, tem uma série de custos pagos para quem vai fazer palestras. E o que a gente tem de concreto hoje no âmbito de tudo o que já foi discutido, além do que é votado no campo orçamentário nas áreas de desenvolvimento urbano, política nacional de habitação, tudo bem, isso é interessante. Mas o que de concreto eu tenho para chegar lá para o meu prefeito e dizer para ele ‘Olha, prefeito, a gente tem plano nacional de habitação’. Ele vai dizer: ‘O que é isso? Eu quero é saber de dinheiro aqui no meu caixa para fazer casa’ (...) A maior dificuldade é essa, a gente não está vendo o retorno concreto de tudo o que está sendo discutido, está bem academicista (...) Inclusive uma das dificuldades para implantação do nosso Conselho no âmbito regional, tanto no âmbito regional/municipal e estadual, vai

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ser essa, sim. Isso é uma realidade dos nossos prefeitos, infelizmente (...) Eles querem um retorno efetivo, o que eu preciso trazer de orçamento, de investimento para o meu município. O saneamento e o Projeto Alvorada, por que estão estagnados pelo governo federal? O Projeto Alvorada era política de desenvolvimento urbano mais concreta que nós tivemos, porque ele ia lá no município e arrumava a rede de esgoto, mandava fazer casa, mandava fazer as latrinas, sanitários, enfim. Então é isso é que esta faltando”.
1.2.5 ENTREVISTA COM MIGUEL LOBATO (REPRESENTANTE DO MOVIMENTO NACIONAL DE LUTA PELA MORADIA NO CONSELHO NACIONAL DAS CIDADES)

Para o contraponto das idéias sobre a operacionalização da política de desenvolvimento das cidades, feita pelas três esferas de governo em cumprimento às exigências prerrogadas pelo Estatuto da Cidade, sob a ótica dos movimentos sociais que lutam pela democratização da gestão das cidades no país. Destacou-se como sujeito importante para expressar as idéias referentes ao objeto da pesquisa o representante do Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), Sr. Miguel Lobato, que vem participando ativamente dos fóruns de debate que discutem o desenvolvimento das cidades e que, pela sua trajetória e concepções, se posicionou crítico à condução da política de desenvolvimento das cidades nos âmbitos local, regional e nacional, abordando pontos que inferem sobre a participação popular, a gestão democrática, o controle social, o orçamento público e o Ministério das Cidades. Avaliando a experiência de gestão democrática em Belém pela prática da participação popular “Vamos fazer um parâmetro da gestão antes da do Edmilson e uma depois. Efetivamente, o Orçamento Participativo é um avanço no que tange a participação da população. Agora, efetivamente, ele contém erros, tanto o Orçamento Participativo, como o Congresso das Cidades que a prefeitura de Belém criou. Ela diferenciou do criado em Porto Alegre. Aqui em Belém, para mim, o grande erro foi você só discutir obra, mobilizar a sociedade para discutir obra, a sociedade ir lá para dizer que a sua rua tem que ser asfaltada (...) Criou-se uma cultura de quem leva mais, ganha. Então, na realidade, você tem um briga das comunidades contra as comunidades. Uma outra coisa é que você esvaziou, o parâmetro fundamental é esvaziar os movimentos sociais. É inadmissível na cidade de Belém, um cidadão lá da passagem São Luís, lá no bairro de Icoaraci, com 110 casas, lá na Oito de Maio. O cidadão que sai de lá para ser só delegado de lá só para ter a sua rua asfaltada, tem o mesmo voto que a coordenação geral da CBB, a Comissão de Bairros de Belém. O voto dele tem o mesmo peso que a da presidente da Femecam. O debate está em não pensar a cidade, em democratizar a gestão, em democratizar a participação social. O debate era assim: para eu ter a minha rua asfaltada, ou eu tenho que ir para Orçamento Participativo ou para o Congresso da Cidade. O Congresso da Cidade era para pensar a cidade, para pensar a política, pensar as estratégias da cidade, de como a cidade desenvolver, de como o cidadão poderia se incluir na cidade, de como gente está planejando a cidade em conjunto. O problema é quando você diz assim, as verbas do IPTU são para discutir as obras da cidade, você aguça população de vir para o Congresso da Cidade, aí você chama

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para o Congresso da Cidade dez mil pessoas, aí você vai para a televisão e diz assim: ‘No Congresso da Cidade desse ano participaram 50 mil pessoas, 200 mil pessoas’. Mas efetivamente, o que se traçou lá de estratégias para a cidade? O que foi que o munícipe disse que era importante para a cidade? Muito pouca coisa. O que saiu de lá foi um monte de obra que deveria ser feita. Acabou que a população deliberou um monte de obra e a prefeitura não fez porque o orçamento dela não comportava. Ao invés de você fazer uma participação popular qualificada, a partir da qualificação eu não quero discutir obra, eu não quero discutir orçamento. Eu quero é discutir o que a cidade precisa, como é que cidade tem que desenvolver, no vários temas e, na transversalidade dos temas, desde a urbanização, desde a nova visão do Plano Diretor, da geração de emprego e renda, da política do desenvolvimento sustentável e tal (...) O Congresso da Cidade serviu para haver um choque, um conflito de interesses da população pobre, que é um briga de trabalhador contra trabalhador”. Como se planejar a cidade com participação popular e controle social? “Primeiro, participação popular não é assembleísmo, nem só audiência pública. Tem várias maneiras de participação popular, inclusive pegando propostas dos movimentos e aprimorando elas. Eu acho que os movimentos sociais no Brasil se desenvolveram muito a partir de 80, a partir de 88, quando eles fizeram ter o capítulo da política urbana na marra (...) onde eles colocaram o Projeto de Lei 2.710, que cria Fundo Nacional de Moradia Popular, quando aprova o Estatuto das Cidades, tudo isso foi um desdobramento. Com esses desdobramentos, os movimentos sociais no Brasil conseguiram avançar de serem um movimento meramente reivindicatório para serem movimentos efetivamente propositivos. Na década de 70, propor a macrodrenagem, que hoje está na sua fase final, que nem o governo do município de Belém, que nem o governo do Estado diz que foi uma proposta dos movimentos sociais, foi uma proposta efetivamente da CBB (...) Os movimentos sociais sabem hoje como se desenvolve a cidade. Então a gente tem que sair do debate meramente tecnicista, no qual os técnicos sabem tudo, para implementar um debate participação, da co-gestão, da gestão democrática. Porque gestão democrática não é colocar dez mil pessoas em uma assembléia e dizer que isso aqui é orçamento participativo. A gestão democrática é você optar desde a qualificação profissional, da implementação da verba, do direcionamento da cidade. Para onde a cidade tem que crescer, como é que a cidade tem que crescer, como é que a gente faz a inclusão social, como é que a gente trata os diferentes. E esse debate não é a partir de voto, a partir de crachá, ele um debate do acúmulo da experiência que as pessoas vêm tendo em seus municípios, e ele não é um processo que se cria do dia para noite, ele é um processo de longo prazo, independente de o governante ser de esquerda ou de direita. Nem um governante quer que a sociedade civil diga para ele como ele tem que governar, nenhum dirigente quer ser fiscalizado, independente da matiz política dele. A discussão da democratização das informações é um debate neoliberal. Se a gente pegar a Revolução Francesa, ela já dizia isso, que participação popular deveria ter, quem fez a Revolução Francesa não foram os socialistas, foi a burguesia, foram os capitalistas. Então participação popular para a gente obedece a um parâmetro, ao parâmetro da cogestão. Se não tiver co-gestão, se não tiver o controle social, em função do controle

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sobre o social, aqui no Brasil tem muito, é o prefeito que quer intervir na entidade, é o governador intervém na entidade, é o presidente da República que intervém na entidade, são os conselhos de amigos, são as entidades que fazem parte do meu campo político, então coloca essas entidades dentro dos conselhos porque elas vão servir de correia de transmissão, então isso é um controle sobre o social. O controle social que a gente quer é um controle tenha num conselho municipal dotação orçamentária para fazer o que ele quer, que ele tenha infra-estrutura, que ele tenha livre arbítrio para fiscalizar o gestor, que o gestor não esteja intervindo no trabalho do conselho. Essa é um pouco da gestão democrática que a gente quer”. A relação dos movimentos sociais com a prefeitura de Belém nos oito anos de governo “ (...) Uma coisa que eu acho extremamente errada é que a gente capacita muito para participar de controle social os movimentos sociais, como se a participação popular não fosse uma bandeira dos movimentos sociais, a gente se esquece e deixa de capacitar o gestor para ele aprender que a participação social é fundamental, não só a gestão. Enquanto a gente tiver uma matiz política, gestores que acham que participação popular tem que ser uma marca, tem que ser um direito do cidadão, porque o dinheiro que ele está administrando não é dele, é do munícipe, e do munícipe pobre que é quem paga imposto. Enquanto a gente não tiver gestores que tenham essa clareza e essa concepção, nós não vamos ter participação popular, nós vamos ter arremedos, nós vamos ter discussão de orçamento de participativo. Nós, do movimento social, trabalhamos muito mais com a lógica da política urbana (...) Nós só temos um viés, principal mote da política urbana é a terra, a terra está na mão da burguesia há anos, e vai continuar assim se não houver um tratamento de choque no debate da política fundiária no Brasil. Tanto faz da questão urbana, quanto da questão rural. O que nós fizemos para mostrar que a maneira como a prefeitura está levando foi a ocupação de terra, inclusive em terras municipais em Belém. E aí mostra que os gestores não estão preparados em estabelecer o debate com os movimentos sociais. Uma prefeitura que se arvora em se dizer democrática e popular, você teve o enfrentamento com a policia, você tem uma área da prefeitura de Belém que não está regularizada, então isso mostra que a democracia não é tão democrática, que a participação popular não é tão popular, porque quando você ocupa uma área que é da prefeitura, ao invés de o tratamento ser outro (...) Olha, os governos de direita trataram o movimento na base do chicote, na base do cacete, na base da polícia. A questão do desenvolvimento urbano no Brasil é uma questão social, ela não é uma questão de polícia. Então, um governo democrático-popular no mínimo deveria ter esse pensamento. Não foi esse o pensamento da prefeitura de Belém. O tratamento foi o mesmo do embate, do choque, da tentativa de cooptação de lideranças para derrubar as lideranças que estavam dirigindo a ocupação. A gente percebeu que discussão da democracia vai até onde não me atinja. Nos oito anos de Orçamento Participativo e Congresso da Cidade, efetivamente tem duas correntes no O.P. e no Congresso da Cidade (...) Tem aquele pessoal que defende essa maneira de que Orçamento Participativo é de quem leva mais, de que o governo tem que interferir por dentro como interferiu, como sempre as obras que passaram foram as obras que o governo quis. Tem uma outra corrente que diz que não, que o

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debate é para pensar a cidade, que é para construir a cidade, que é para educar o que é participação popular que efetivamente não houve. Portanto, o Orçamento Participativo tem que ser uma organização da sociedade para o governo, e não do governo para a sociedade “. O posicionamento do movimento diante a implementação do Conselho da Cidade em Belém “Eu acho que tem duas coisas que Belém está à frente no Brasil. O Plano Diretor é um dos mais avançados do Brasil. Tudo o que esta no Estatuto da Cidade, pouca coisa não esta no Plano Diretor de Belém. O Plano Diretor de Belém criava o Conduma, a prefeitura de Belém, desde a gestão do Hélio Gueiros até a gestão do Edmilson, não criou o Comduma, que é o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano, que seria similar ao Conselho Nacional das Cidades. Onde hoje você tem um conselho que discuta desenvolvimento urbano no município de Belém, o conselho do orçamento participativo não substituiu o Conselho Municipal das cidades. O Plano Diretor de Belém não foi implementado, o Plano Diretor de Belém não foi revisado e o Plano Diretor de Belém fez dez anos em fevereiro. O Plano Diretor de Belém foi sancionado em 93. A sociedade civil não foi chamada para discutir como esse Plano Diretor seria revisado (...) Nem para a gente fazer um debate de como seria a participação popular por dentro do Plano Diretor. Porque o Plano Diretor de Belém é um dos melhores do Brasil no que tange ao desenvolvimento urbano, a questões urbanísticas, mas ele é falho no que tange a outras coisas. O Plano Diretor de Belém não avançou no que tange a política de saúde, a questão da geração de emprego e renda, a questão da participação popular, ele não avançou nisso. Você não tem um diagnóstico de Belém dentro do quadro do perfil epidemiológico, você não tem geração de turismo para as nossas 39 ilhas, você tem um quadro urbanístico, mas quando você vai pensar a cidade para médio e longo prazo, ele não serve, ele serve para o pensamento da cidade urbana, não a partir da transversalidade, a partir de todas as questões sociais que a cidade precisaria enfrentar. Então esse foi um dos erros dessa gestão, de não ter participação popular. Para nós, Orçamento Participativo e Congresso da Cidade não efetivamente dizem que têm participação popular”. Reflexões sobre processo da criação dos Conselhos Municipal e Estadual das Cidades no Brasil “ (...) O primeiro ponto é a novidade de discussão da política urbana. Os movimentos sociais, depois de 12 anos de enfrentamento, nós conseguimos colocar na pauta política do Brasil o desenvolvimento urbano, a moradia, o saneamento ambiental, o transporte público com mobilidade, e pensar a transversalidade disso que não tinha no Brasil. Então, acho eu foi um ganho dos movimentos a criação do Ministério das Cidades (...) o Estatuto das Cidades e a aprovação do Conselho Nacional das Cidades (...) fazer a primeira Conferência Nacional das cidades foi um luta que os movimentos vinham discutindo há dez anos atrás. Então fazer a primeira Conferência Nacional e no Brasil ter 3.216 Conferências Municipais, e todos os Estados fazerem suas Conferências foi um avanço. O problema é que os recursos para saneamento, para transporte e para habitação estão no Ministério das Cidades, então os governadores se acham na obrigação de fazer, porque quem tem o recurso, que é do governo federal, porque o governo federal

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pede, eu tenho que fazer, mas quando chega na hora de discutir a fiscalização, a participação social, como isso não está amarrado em lei, aí os governantes não querem. A minha visão é a seguinte, fazer o Conselho das Cidades nos municípios, nos Estados e vai melhorar o da União, porque nós estamos participando. Mas nós temos críticas e diferenças com eles, se o P.L. 2.710 for aprovado no Senado, for aprovado na Câmara e no Senado (...) e se o P.L. disser que tem que haver fundo e Conselho no âmbito, municipal, estadual e nacional. Você só vai poder pegar recurso para moradia popular se você tiver o Conselho, então é uma moeda de troca, é uma obrigatoriedade. Só que o problema, particularmente para nós do Movimento Nacional de Luta pela Moradia, é a institucionalização da obrigatoriedade (...) Então institucionalizar a participação popular pode ser um princípio ruim (...) Só vai ter Conselho da Cidade se tiver uma lei na qual o governador, para ter verba, vai ter que criar o Conselho. Isso é ruim porque não educa. Isso não educa os movimentos sociais e nem educa os governantes, que ainda tratam o recurso público como se fosse recurso próprio. Os governantes só vão fazer governo se tiver dinheiro, é igual ao da saúde. Se não fosse obrigatório ter Conselho Municipal da saúde, existiriam bem poucos ou quase nenhum no Brasil todo. Então com o Conselho da Cidade, a lógica vai ser a mesma. O problema é que isso mostra efetivamente a falta de compromisso dos governantes em exercerem e colocarem como principalidade a participação social. A participação social nesse país é feita pela obrigatoriedade. Na hora que acabar a obrigatoriedade, na hora que desinstitucionalizar a participação social, a participação social no Brasil acaba. O Brasil vive uma democracia de aparência, porque o filho de pobre não está na universidade pública, porque o Ensino Médio e Básico são de péssima qualidade, e a Educação Infantil não existe”. Opiniões e críticas sobre a gestão do governo Lula “O Lula foi candidato quatro vezes, e se você pegar o programa de governo de 89 para o de 2002 (...) o Lula resolveu fazer um trajeto socialista em 89, e quando ele chega em 2002, ele chega com um projeto de governo da social-democracia. E resolve lançar em 2002, naquela carta ao povo brasileiro, a carta da social-democracia, e resolve fazer um governo de coalizão, nos moldes do governo da Inglaterra, nos moldes do governo da Alemanha, vai buscar todos os partidos para conseguir a maioria no Congresso Nacional. Todo o governo de coalizão é um governo de disputa. Infelizmente quem está ganhando a disputa hoje dos movimentos sociais é o setor empresarial. A economia no Brasil, os seus índices de aumento da balança comercial, o seus índices de exportação, de manutenção da inflação, servem para classe alta da sociedade, a classe média da sociedade, os programas sociais que estão sendo implementado, estão aquém do que o Brasil precisa, porque efetivamente o Brasil passou 500 anos sem governo. Então o governo Lula é um governo da social-democracia, é um governo em disputa, e os movimentos sociais precisam continuar a fazer a disputa, e a disputa do governo Lula é na rua, na luta pelos programas e projetos, alguns movimentos sociais estão fazendo isso, o MST faz essa disputa muito clara quando indica cargo. E o MST tem muitos cargos no governo Lula, dos seus aliados, seus advogados dos Estados. E o MST faz isso quando faz o enfrentamento do desenvolvimento agrário, porque é aliado, faz o enfrentamento com o ministro da agricultura que não aliado, o MST faz

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essa leitura muito bem feita, os movimentos estão começando fazer, fazem essa disputa por dentro dos espaços que eles acham que devem ser feitos. Para mim, o governo Lula, em um pequeno espaço de tempo, se ele não muda a política econômica, ele está mostrando que ele veio para a classe média, e aí ele não consegue incluir os excluídos, porque, para mim, está tratando hoje igual os desiguais e o que a gente sempre defendeu, no movimento social como um todo, tanto faz o movimento sindical como o popular, é tratar os desiguais, desiguais. (...) Não acaba o déficit habitacional, dizendo que tem um déficit de 17 milhões de unidades, quer seja para a melhoria, quer seja para construir novos, mas ai diz e não tem que estar no SPC, para tu pegares o financiamento, tu precisas estar empregado e o teu município precisa estar fora do contingenciamento que o FMI mandou. Se continua com essa lógica, que o FMI implementou no governo Fernando Henrique Cardoso e está tentando manter no governo Lula, efetivamente essa lógica vai dizer o seguinte: ‘trata os teus desiguais, iguais’. Aí você não vai ter dinheiro para habitação, para a população de baixa renda, mas você tem para a alta, porque o FAT, Fundo de Amparo ao Trabalhador, financia para quem ganha acima de dez salários mínimos, mas ele não financia para quem ganha de zero a cinco, ele não financia para quem ganha de zero a três. O FGTS financia, o Programa de Arrendamento Residencial é para quem ganha de três a seis, mas 78% da população brasileira ganha de zero a três, então você está deixando 78% da população excluída e aí está trabalhando mesma lógica de mercado neoliberal que o Fernando Henrique Cardoso vinha trabalhando. A lógica do desenvolvimento urbano tem que mudar e ela só muda se mudar a lógica da política econômica. A política econômica tem que dizer que saneamento é investimento, e não deve estar submetida a lógica do FMI, que diz não empresta recurso se o município passar de 40% do seu endividamento. Porque saneamento não é saúde, então você está fazendo uma saúde preventiva, então você não tem que deixar de emprestar porque o FMI não quer que empreste”. Avaliando o modelo de governo do Estado do Pará na condução da política de desenvolvimento municipal “Os municípios do Estado do Pará estão em tremendo abandono. O governo e a justiça do Estado do Pará foram obrigados retirar recursos que Belém tenha que ter através do ICMS para ver se ele conseguia custear alguns municípios. Hoje, o debate que o governo do Pará tem de desenvolvimentista não vai desenvolver absolutamente nada, pois apesar do Pará ser o Estado mais rico da Federação, mas nós vivemos por era, nós vivemos era da borracha, nós vivemos a era do ouro e agora nós estamos vivendo a era do desemprego. Acaba com reserva hidromineral de Carajás, acabou com o Estado do Pará. O Estado do Pará hoje não consegue ter um programa de desenvolvimento da agricultura familiar, nem urbana, nem rural (...) Nós não temos nenhum investimento na área de desenvolvimento proposto pelo governo do Estado. O orçamento que a Assembléia vai votar tem zero para habitação no Estado todo, sem contrapartida para o saneamento, e para a área da saúde, ele está colocando o pagamento de pessoal como se fosse para a área da saúde, então não é investimento (...) Hoje nós estamos numa situação de calamidade, o Pará não tem um hospital de alta e média complexidade fora de Belém, não tem uma política de desenvolvimento sustentável, o mapeamento econômico-ecológico, foi feito sem

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participação social nenhuma, um projeto feito do dia para noite por um bando de tecnocratas, colocado na Assembléia Legislativa para ser votado. Um índice de 30% de desempregados e o trabalho informal altíssimo. Então essa é política que nós estamos vivendo no Estado do Pará e se a gente não tiver uma saída que seja a partir de envolver os movimentos sociais, o Estado do Pará está fadado a um colapso fiscal e financeiro. O governo do Estado do Pará continua aplicando a redução do Estado, continua aplicando lógica neoliberal”.

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LUTAS PELO ACESSO À CIDADE EM PORTO ALEGRE: OS LIMITES DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO
Sérgio Baierle
Cidade – Centro de Assessoria e Estudos Urbanos www.ongcidade.org

Existem duas formas de reagir à relativamente pequena relevância que a participação popular acabou obtendo no governo Lula. Uma delas consiste na crítica aos limites internos ao governo, das posições políticas que se cristalizaram como eixos dominantes de atuação e impedem que os poucos espaços de participação existentes operem agendas de mobilização social em larga escala. Uma outra procura reconstruir a acumulação de limites a partir dos próprios avanços dos processos participativos em níveisl local, estadual e nacional. Claro que, para ambas as formas, é possível ter um olhar de governo, e um outro a partir da sociedade civil e dos movimentos sociais. Assim como é possível ter um olhar conservador, que busca desconstituir a possibilidade da participação popular, e um outro progressista ou radical, que vê na participação uma forma de controle do governo pela cidadania e/ou um caminho para a emancipação social. É desta última perspectiva que pretendo partir neste texto. Em Porto Alegre, o tema da habitação comemora nas assembléias do orçamento participativo de 2005 o pentacampeonato como principal demanda da cidade. A recorrência do tema e a complexa institucionalidade desenvolvida na cidade para promover a melhoria das condições de vida da população justificam que se utilize este exemplo como modelo para se pensar as condições em a participação das classes populares na gestão desta política específica pode se dar. Ainda é muito rarefeita a repercussão da participação do Estado no Conselho Nacional das Cidades. O Rio Grande do Sul tem quatro titulares nesse Conselho (dois de governo – Estado e Porto Alegre – e dois da sociedade – Conam e Federação dos Arquitetos). Por Porto Alegre, vêm participando o vereador Raul Carrion, do PCdoB (que havia saído como suplente), e o diretor do Departamento Municipal de Habitação (Flávio Helmann, na gestão Verle e, na gestão Fogaça, ainda não há definição sobre a continuidade da participação através do novo diretor do órgão, Nelcir Tessaro). Infelizmente, que se saiba, até o momento não houve nenhum ato público para um retorno organizado do que vem sendo discutido nesse Conselho por parte dos seus participantes no Estado, a menos que se considere como tal a reunião de convidados a dedo ocorrida em abril de 2005 para a organização de um Fórum Estadual dos Planos Diretores Participativos, reunindo principalmente empresários, entidades de classe e ONGs.

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Representantes do Rio Grande do Sul no Conselho Nacional das Cidades
NOME
Eduardo Bimbi

FUNÇÃO
Titular

ENTIDADE
Federação Nacional dos Arquitetos e Urbanistas Frente Nacional de Prefeitos Metropolitanos Associação Nacional de Pesquisa e Ensino em Transporte Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento Central de Movimentos Populares Confederação Nacional de Associações de Moradores Federação Nacional dos Metroviários Governo do Estado do Rio Grande do Sul Movimento Nacional de Luta pela Moradia Rede de ONGs Mata Atlântica

SEGMENTO
Trabalhadores

CIDADE
Porto Alegre

Flávio José Helmann da Silva

Titular

Poder Público Municipal Entidades Profissionais, Acadêmicas e de Pesquisa Poder Público Municipal

Porto Alegre

Paulo César Marques da Silva

Suplente

Porto Alegre

Carlos Atílio Todeschini

Suplente

Porto Alegre

João Alberto Farias Fontoura

Suplente

Movimento Popular

Porto Alegre

Wilson Valério da R. Lopes

Titular

Movimento Popular

Eldorado do Sul

Carlos Augusto Belolli de Almeida

Suplente

Trabalhadores

Porto Alegre

Alceu Moreira da Silva

Titular

Poder Público Estadual

Porto Alegre

Marcelo Fornauski Soares

Suplente

Movimento Popular

Santa Maria

Rafael José Altenhofen

Suplente

Organizações NãoGovernamentais Poder Público Municipal

São Leopoldo

Raul Carrion

Suplente

União dos Vereadores do Brasil

Porto Alegre

Não houve nenhum impedimento por parte do governo federal para que informações mais organizadas sobre o Conselho das Cidades fossem fornecidas. Afinal, centenas e centenas de pessoas participaram das reuniões e conferências preparatórias. Na minha opinião, isso não ocorre por acaso, mas faz parte de uma tendência quando a representação é construída a partir de organizações. O retorno tende a ocorrer para a organização, e não para o conjunto da sociedade. Mesmo no caso de representantes governamentais, a devolução se traduz no uso de informações sobre programas e linhas de financiamento para as políticas do governo. Ou seja, os próprios governos se comportam de forma corporativa. No caso de representantes parlamentares, aí o uso se dá pelos mandatos e não pelo parlamento, mas isso é devido à própria natureza da disputa parlamentar. O corporativismo da classe política não se manifesta enquanto comunhão de idéias, mas através do consenso quanto aos procedimentos. Voltemos, portanto, às disputas em torno das questões urbanas na cidade de Porto Alegre. Diferentemente do que ocorre em nível nacional, em Porto Alegre houve uma profunda aposta nos processos participativos e na mobilização popular. Muito antes da aprovação do Estatuto da Cidade, Porto Alegre já tinha em lei municipal a maioria dos instrumentos urbanísticos ali previstos. O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental porto-alegrense não é uma peça de ficção, é desde 2000 uma ferramenta participativa de gestão em funcionamento1.
1

O PDDUA de Porto Alegre foi sancionado pelo prefeito em 01.12.99, após vários anos de discussão entre governo, sociedade e parlamento. O primeiro plano diretor de Porto Alegre data de 1979, mas antes dele já havia uma tradição de planejamento que vinha desde os planos viários de 1914 e 1939 (que instalou um Conselho) até o Plano de 1959, que estabelecia rígidas exigências urbanísticas para cidade.

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Da mesma forma, Porto Alegre também foi precursora na criação, em 1995, do Conselho Municipal de Acesso à Terra e Habitação (Comathab). Isso para não falar do Orçamento Participativo, implantado a partir de 1989. É por todo esse desenvolvimento e amadurecimento histórico que Porto Alegre permite uma análise mais aprofundada dos sentidos e possibilidades da participação popular. Nosso propósito neste texto é o de identificar as matrizes históricas dos processos participativos na cidade e, a partir daí, discutir a qualidade das disputas políticas recentes que se dão nos conselhos municipais ligados ao tema da moradia e do planejamento urbano.
Matrizes históricas da participação popular em Porto Alegre

O objetivo aqui não é fazer uma longa exposição histórica, o que já foi feito em outro lugar2, mas situar algumas características principais que informam os processos participativos atualmente vivenciados na cidade. Nesse sentido, importa mostrar o lugar atribuído às classes populares pelas diferentes perspectivas políticas que governaram Porto Alegre. a) Positivismo autoritário A tradição mais antiga é a do positivismo autoritário, que chegou ao poder no final do século XIX com Júlio de Castilhos e, posteriormente, se consolidou com Borges de Medeiros. Essa perspectiva afirma o papel iluminista a ser desempenhado pelo Estado como instrumento de modernização social. Quando em 1939, a partir dos estudos técnicos do urbanista Arnaldo Gladosch, foi instalado um conselho de planejamento, não era para que a sociedade participasse, mas para que um colegiado técnico pudesse chegar às melhores conclusões para o desenvolvimento capitalista da cidade. Na época, através da abertura de grandes avenidas, como foi o caso da Avenida Farrapos. Entretanto, para esse Estado modernizador havia um lugar para as classes populares na construção do progresso material. Não é por acaso, por exemplo, que ligados à Escola de Engenharia seriam criados vários institutos de ensino técnico e profissionalizante e que se daria progressivamente ênfase ao investimento na educação das classes trabalhadoras. b) Populismo modernizador Essa vocação modernizadora do positivismo não é tão afastada quanto pode parecer da vertente populista que se consolida nos anos 50, nos governos de Leonel Brizola, não por acaso, engenheiro. O sindicalismo de Estado3 criado pelo projeto populista no Brasil era um modelo não apenas para o sindicalismo, mas para o conjunto das classes populares. Em 1959, foi criada em Porto Alegre a Fracab (Federação Rio-grandense das Associações Comunitárias e de Amigos de Bairro), com a mesma pretensão ao monopólio da representação e ao aparelhismo político-partidário da estrutura sindical oficial. As primeiras favelas em Porto Alegre datam do início dos anos 50. Mal emergiam os primeiros movimentos comunitários e já

2 3

Vide BAIERLE, Sérgio. Um novo princípio ético-político, in www.democraciaparticipativa.org. Vide BOITO JR., Armando. O sindicalismo de estado no Brasil: uma análise crítica da estrutura sindical, São Paulo, Campinas: Hucitec/Unicamp, 1991.

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havia uma estrutura pára-estatal preparada para dirigi-los. Assim como os sindicatos eram dependentes do governo via mecanismos regulatórios da justiça do trabalho e repasses do imposto sindical, a Fracab dependia de repasses do governo para o seu funcionamento. Tanto assim que, após o golpe de 1964, a entidade simplesmente passou a adotar uma linha de adesismo ao regime, que durou até meados dos anos 70. Também é de 1959 um novo Plano Urbano para Porto Alegre, não apenas viário, mas também voltado para o zoneamento. Em plena era de migração campo-cidade, esse plano projetava um modelo europeu/norte-americano para Porto Alegre. Nele imaginava-se uma cidade igual para todos através do estabelecimento de rígidos padrões urbanísticos, que acabariam fazendo crescer as cidades da periferia, onde as exigências eram menores. Um cordão de vazios urbanos separava Porto Alegre das cidades vizinhas. O resultado mais ou menos óbvio foi o aumento progressivo dos loteamentos irregulares e clandestinos até atingir 24% da população em 1990 (IBGE, 1990). Estudos mais recentes apontam uma redução para 20% (DEMHAB, 20014) após uma década de Orçamento Participativo e políticas de urbanização de favelas e de regularização fundiária5. Mas mesmo os governos da frente popular (1989-2004) não foram suficientes para conter as ocupações de terrenos (média de mais de 20 tentativas de ocupação por ano). c) Populismo clientelista Diferentemente do populismo sindical, a matriz populista comunitária na verdade não teve tempo para se desenvolver até o seu limite e foi abortada precocemente pelo golpe de 1964. Em Porto Alegre, ela é retomada pelos próprios interventores da ditadura após 1975, quando o BNH começa a abrir espaço para políticas de recuperação urbana. Entretanto, depurada de seu componente de mobilização política e restrita a uma lógica pragmática de troca de obras por votos, a partir do final dos anos 70, ela revelou-se insuficiente para conter o ascenso dos movimentos comunitários, então aliados aos movimentos sindicais, numa conjuntura de progressiva mobilização contra a ditadura militar. Atualmente, no governo Fogaça (2005-2008) parece retornar ao poder essa matriz autoritária-clientelista, dourada por teorias de integração social copiadas dos manuais do Banco Mundial (através do conceito de governança solidária local6). Quando os trabalhistas voltam ao poder em Porto Alegre (Governo Collares, 1986-1988), o “povo” já não era mais o mesmo, já havia sido educado por uma outra lógica na luta contra a ditadura, assim como já não havia mais o mesmo consenso entre as esquerdas como no pré-64. Collares acenou com a idéia de criação dos Conselhos Populares, que seriam conselhos a serem criados para cada secretaria. As comunidades dos diversos bairros poderiam participar dos diversos

4

DEMHAB, Prefeitura Municipal de Porto Alegre - Diagnóstico da Situação Habitacional de Porto Alegre, Porto Alegre, 2001. 5 Para uma visão mais abrangente da evolução das políticas de planejamento urbano em Porto Alegre, vide: ALFONSIN, Betânia e outros, Políticas habitacionais na região metropolitana de Porto Alegre, Rio, Observatório IPPUR/UFRJ-Fase, http://www.ippur.ufrj.br/observatorio/redehabitat/rmpo.htm. 6 Vide Boletim Cidade n. 14, de maio/2005: http://www.ongcidade.org/site/arquivos/boletim/14425eb1c905068.pdf.

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conselhos através dos presidentes de associações de moradores, mas os secretários de cada pasta seriam a autoridade em última instância para a tomada de decisões. Esse seria o modelo para completar a obra populista no terreno comunitário, mas o projeto não chegou a ser implantado porque o governo ficou com medo de não conseguir controlar os setores comunitários organizados simpatizantes de outras forças políticas (PT e PMDB)7. d) Participacionismo movimentalista A redução da transição do regime militar a um movimento limitado ao campo da política institucional, cuja expressão mais significativa foi o movimento das Diretas Já, que culminou numa eleição indireta e numa progressiva desmobilização social (das centrais sindicais aos próprios “fiscais do Sarney”), acabou forçando os movimentos sociais a um movimento de luta pela ampliação da arena política. Criar conselhos locais, estaduais e federais; lutar para que esses conselhos possam controlar fundos próprios, com destinação exclusiva; garantir uma maioria de representantes da sociedade civil nesses conselhos; conferir-lhes poder legal: para o assim chamado campo movimentalista (dos lutas sociais), esse movimento tornou-se bandeira de luta em todas as áreas sociais. O grande modelo inspirador do participacionismo foram os conselhos de saúde da zona leste de São Paulo. Esse modelo se consolidou institucionalmente com o SUS. O modelo combina a idéia de participação direta dos usuários de determinados serviços nas suas próprias regiões, dos profissionais que diretamente prestam os serviços, dos governos e dos prestadores privados. E também no aspecto do financiamento, o SUS é modelar. Hoje os recursos do SUS transitam de forma separada pela contabilidade dos governos locais, sendo sua utilização submetida à deliberação do conselho de saúde. Se é certo que a participação permitiu um maior controle dos gastos públicos em saúde, também é certo que tanto os prestadores privados, quanto o governo federal preservaram suas esferas de autonomia relativa no manejo destes recursos. Criança e Adolescente, Assistência Social, Conselhos Tutelares e, no caso de Porto Alegre, Plano Diretor e Habitação são conselhos que seguem o modelo do SUS. O próprio Orçamento Participativo (OP), articulando regiões e temáticas, embora sem o mesmo arcabouço legal-institucional, também incorpora elementos básicos do SUS, tais como a discussão direta dos problemas vividos pelas comunidades populares e o funcionamento via comissões ou fóruns, a partir dos quais se constrói a representação ao nível da cidade como um todo. A diferença é que o OP constitui-se como uma esfera pública essencialmente plebéia. Não há cadeira cativa para nenhum setor ou corporação. Cada cidadão vale um cidadão, um voto na assembléia. No modelo do SUS são atribuídos pesos iguais a forças essencialmente diferentes, o que tende a empurrar o jogo deliberativo para o empate permanente. Se o peso decisório dos atores já é garantido de antemão, qualquer decisão que implique perdas relevantes para um deles dificilmente será aprovada. Em Porto Alegre, por exemplo, após quase duas décadas de gestão

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Para uma análise detalhada deste processo, vide MOURA, Maria Suzana de Souza. Limites à participação popular na gestão da cidade, Porto Alegre, PROPUR/UFRGS (tese de mestrado), 1989.

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participativa, sequer foi possível fazer com que a classe médica cumpra a carga horária estipulada no contrato de trabalho. Mas foi possível ampliar o número de postos de atendimento, o horário de funcionamento, a qualidade dos serviços, os critérios de ingresso, etc. Esse modelo não pode ser dissociado da luta dos partidos políticos de oposição que se formam a partir do final dos anos 70. Num contexto em que a arena política formal estava fechada para os partidos de esquerda, lutar para ampliar os espaços de participação era uma forma de ir conquistando espaços aos poucos e de politizar o que era possível politizar - as questões quotidianas da população. À medida em que esses partidos chegam ao poder, nem sempre se mantém a mesma aposta na participação, já que, na oposição, ela é uma estratégia e, na situação, pode ser um risco. Da mesma forma, nos anos 90, com o refluxo corporativo dos movimentos sindicais, sobretudo na área do funcionalismo público, grande parte das ações sindicais junto aos usuários dos serviços por eles prestados acabaram sendo reduzidas a um denuncismo mais corporativo do que conscientizador. Nossa hipótese aqui é de que os processos participativos só funcionam efetivamente quando amparados em amplas mobilizações sociais capazes de tensionar os governos e gerar uma opinião pública a favor de determinadas causas. Isso significa que a partilha efetiva de poder em espaços participativos não tem como ser resultado apenas de um discurso de campanha, mas depende da articulação de forças sociais que a sustentem. No caso do OP de Porto Alegre, a partilha de poder era uma condição para o apoio efetivo dos setores populares, numa conjuntura em que o governo não tinha minoria na Câmara de Vereadores e precisava fazer uma reforma fiscal para poder afirmar seu projeto de governo. Ou o governo se subordinava ao jogo parlamentar tradicional e abria mão de um projeto real de inversão de prioridades, como fez Lula, ou utilizava a mobilização social como forma de pressão. Optou por esta segunda fórmula, utilizando-se também a participação direta ao invés da representação por entidades, o que permitiu colocar em questão a representação de muitos dirigentes presos a esquemas clientelistas tradicionais.
O funcionamento recente dos espaços participativos nas áreas de habitação e planejamento urbano

Antes de mais nada, é preciso destacar que as políticas habitacionais em Porto Alegre têm apresentado resultados bastante significativos, como a já mencionada redução da área de irregularidade fundiária para apenas 20% da população, o que é, acredito, um fato inédito entre as capitais brasileiras, bem como tem sido possível assegurar uma oferta ao redor de mil unidades/ano para a população de baixa renda (entre lotes urbanizados, casas e apartamentos). De forma semelhantes, no âmbito do planejamento urbano, tem sido possível urbanizar núcleos populares em áreas centrais da cidade, realizar operações consorciadas em benefício dos setores mais pobres, bem como assegurar um amplo espaço de negociação nos casos de ocupações e de emergências. Não são esses os resultados que nos interessa analisar aqui. O volume de investimentos governamentais nas áreas mais pobres mudou a cara da cidade nos últimos anos. O apoio a esses resultados expressa um relativo consenso sobre entre setores populares, empreiteiros de obras, governo e sociedade em geral, até porque eles são funcionais ao sistema capitalista. Não é disso que pretendemos tratar aqui, mas exatamente dos pontos não consensuais, dos pontos em que há disputa ou em que os arranjos implicam problemas para a qualidade de vida na cidade.

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a) Conselho Municipal de Acesso à Terra e Habitação - Comathab Vejamos primeiro como funciona a estrutura participativa da política habitacional em Porto Alegre. Embora caiba ao Comathab deliberar sobre as políticas habitacionais, o primeiro espaço onde as demandas são apresentadas é o OP. É nas assembléias regionais e nos fóruns respectivos que propostas de regularização, urbanização, compra de áreas ou produção de lotes e unidades construídas são listadas por ordem de prioridade para o governo. Caso habitação fique entre as três primeiras demandas da cidade, é certo que haverá recursos para investimentos, o que tem ocorrido invariavelmente praticamente desde que habitação se tornou um tema priorizável no OP. Os fóruns regionais do OP são portanto espaços estratégicos para os movimentos de moradia na cidade. Além dos fóruns regionais, também o fórum temático do OP de Organização da Cidade e Desenvolvimento Urbano e Ambiental é importante para a apresentação de propostas mais gerais para a cidade, como o apoio a cooperativas habitacionais, por exemplo. Após a definição dos recursos disponíveis, cabe ao Demhab, em conjunto com o Gabinete de Planejamento, a definição das obras e serviços concretos a serem desenvolvidos. É aqui que deveria iniciar o trabalho do Comathab e é aqui que iniciam os problemas. Geralmente a proposta final a ser apresentada pelo Comathab ao COP (Conselho do Orçamento Participativo) só é apresentada ao Comathab às vésperas de sua ida ao COP. Ou seja, todo o processo de construção da proposta se dá internamente ao governo e não em conjunto com o Comathab. Segundo o governo, isso se deve a várias limitações, como a demora nas negociações com a Caixa Econômica Federal, a dificuldade de adequar as áreas disponíveis às necessidades das regiões, as dificuldades técnicas em ampliar os trabalhos de regularização fundiária, etc. O fato concreto é que, existindo já há quase uma década, o Comathab ainda não constituiu uma rotina adequada de trabalho em que todas as informações estratégicas estejam disponíveis. É curioso, por exemplo, que tanto a gestão anterior (PT) quanto a atual (PPS) julguem impróprio divulgar os dados do Banco de Terras do município (Lei Complementar n. 269/92) aos membros do Conselho, devido ao risco de ocupações, como se a burocracia que administra os dados ou os próprios membros do governo fossem, em princípio, mais confiáveis. Da mesma forma, não são trazidos para o Conselho os dados da execução orçamentária do plano de investimentos, nem a prestação de contas do Fundo Municipal de Desenvolvimento (que incorpora recursos do solo criado e outros). Segundo o governo, tais controles caberiam a um segundo conselho, o Conselho Deliberativo do Demhab, em que os participantes são quase todos indicados pelo próprio governo e cuja atuação não se traduz em nenhuma divulgação pública de seu trabalho. Cf. estudo do Pólis, encomendado pelo próprio órgão: “(...) o Comthab, embora sendo órgão deliberativo, não atua como tal. Ainda não está resolvida a questão de duplicidade de atribuições ou o sombreamento com o Conselho Deliberativo do Demhab. Por lei, as principais atribuições do Comthab estariam relacionadas à deliberação nas questões do acesso à terra e moradia, a gestão do FMD, e a fiscalização e controle sobre as ações da política habitacional. Também existem alguns sombreamentos com CMDUA e com o COP. Caberia ao

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Comthab propor o plano de aplicação do FMD, principal instrumento para a efetivação do papel deliberativo do Comthab. Enquanto essa discussão não evoluiu, seu papel se esvazia frente a potencialidade prevista em lei.”8 Como tem sido possível sustentar este esvaziamento ao longo de vários anos? A resposta é relativamente simples. Primeiro, despendendo anos apenas para organizar o regimento interno e garantir pelo menos uma rotina de reuniões, embora não de procedimentos. Segundo, priorizando a discussão de situações imediatas e emergenciais ou simplesmente pontuais, ligadas aos interesses deste ou daquele conselheiro. Como um terço dos conselheiros vêm das regiões do OP (agrupadas duas a duas), é natural que tragam um conjunto de demandas de serviços para as reuniões, mas não é aceitável que elas acabem substituindo a ausência de decisões sobre a política habitacional propriamente dita. Terceiro, postergando sistematicamente o fornecimento de informações relevantes. Existem os dados gerais dos gastos do Departamento, mas praticamente não se tem dados sobre a execução dos projetos específicos. Como conseqüência, a função educativa que poderia ter o funcionamento do Comathab para os participantes e para aqueles que eles representam acaba meio que se perdendo, e se reforçam os aspectos mais imediatistas da participação. Talvez isso ajude a explicar também o escasso retorno do resultado das reuniões para o conjunto da sociedade e mesmo para as pessoas que escolheram os conselheiros em suas regiões. Da mesma forma se explica também o pequeno interesse dos setores empresarias da construção civil em participar desse conselho, o mesmo podendo ser dito dos representantes do próprio governo, sendo necessário muitas vezes adiar deliberações em função de problemas de quorum. Como tem sido possível, então, combinar esse esvaziamento com a efetividade dos investimentos em habitação no município (R$ 321.000.000,00 em 16 anos, beneficiando mais de 50.000 famílias). A resposta a esta pergunta é um pouco mais complexa, já que na verdade o Demhab divide com outros setores do governo as decisões estratégicas sobre a política habitacional. Assim, existia todo um amplo espaço de bastidores onde se articulavam líderes comunitários e governo, sobretudo no âmbito do OP. Na verdade, só muito recentemente é que o Demhab vem se aparelhando para o desempenho de um papel mais estratégico. Durante a maior parte de sua existência o órgão funcionava mais como uma imobiliária popular, repassando financiamentos da CEF e administrando uma carteira sempre com alto índice de inadimplência (estimada pelo novo secretário Tessaro em 80% atualmente). Além disso, como havia uma relativa coincidência de propósitos entre governo e líderes comunitários, não havia muita preocupação com as formalidades de funcionamento do conselho, desde que, na prática, os investimentos ocorressem.

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Pólis, Perfil da Habitação de Interesse Social em Porto Alegre, Porto Alegre, novembro de 2004. Disponível em: http:/ /lproweb.procempa.com.br/pmpa/prefpoa/demhab/usu_doc/texto_final_completo_volume_1_corrigido.doc.

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A conseqüência, mais uma vez, foi a despolitização da questão habitacional. A melhor expressão disso foi o recuo do governo na questão do direito real de uso (DRU). Um dos debates mais relevantes tratados no âmbito do Comathab teve a ver com o repasse de chaves em áreas de concessão de uso. Segundo a Lei Orgânica do Município (Art. 203), para os terrenos públicos ocupados até 89 seria possível aplicar o DRU, ou seja, o direito dos ocupantes permanecerem no local mediante o pagamento de um pequeno “aluguel” ao município9. Posteriormente, estendeu-se o DRU também para outras situações. A concessão poderia ser transferida aos herdeiros e a única condição era de que o imóvel não poderia ser repassado a terceiros, a não ser via devolução do mesmo ao Demhab, que então selecionaria uma outra família em situação de carência. Como o órgão na verdade apenas aplicava o instrumento do DRU, não havia um trabalho pedagógico sobre as suas vantagens sobre a propriedade privada (que implicaria ao morador um custo de mercado a ser pago e não um simples aluguel, além do custo social para o conjunto da sociedade, já que, pelo instrumento da livre venda, seriam retirados imóveis de uso social para serem repassados ao mercado privado). Somando-se a isso a pressão de setores de oposição, que procuravam mostrar o DRU como uma forma de discriminação social, e mais o incentivo velado dado ao comércio ilegal de chaves, gerou-se o caldo de cultura necessário para pressionar a prefeitura a rever as regras do jogo, o que ocorreu durante a I Conferência Municipal de Habitação em Porto Alegre, em 1997, em que foi tirada a recomendação de realização de um Seminário específico para tal fim. Desse Seminário surgiu um projeto de alteração na legislação do DRU, tornado lei em 2000 (Lei Complementar 445), permitindo a venda dos imóveis por parte de detentores de DRU, mas sob determinadas condições (via Demhab, garantia de que o comprador também apresenta as mesmas condições de carência). Essa alteração abriu espaço para novas propostas na Câmara de Vereadores, como a possibilidade de conversão em financiamento após dez anos de DRU e outras. Não se trata apenas de uma questão de razoabilidade, como pode parecer à primeira vista, mas da contradição entre interesse social e apropriação individual. A situação só veio a tornar-se polêmica porque o Demhab assumiu uma gestão policial dos loteamentos que administra. Ao invés de incentivar e educar para uma gestão coletiva das unidades, o Demhab assumiu um papel de síndico, numa relação ao mesmo tempo autoritária e paternalista com os seus “clientes”. Mesmo após 16 anos de administração popular, o Demhab ainda trata os sujeitos populares como se fossem incapazes de autonomia e de responsabilidade coletiva. E quanto mais assim os trata, mais assim eles se comportam, como se observa pelos níveis de inadimplência e pelas situações caóticas que se estabelecem em determinados espaços geridos diretamente pelo órgão.

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Concessão do Direito Real de Uso - Previsto no Artigo 203 da Lei Orgânica Porto Alegre - instrumento utilizado basicamente nas áreas públicas de uso comum, ou no reassentamento de comunidades que residem em áreas impróprias ao uso habitacional - áreas de risco. Tal concessão é dada para famílias de baixa renda (0 a 5 s.m.) e que não sejam proprietárias de outro imóvel. No caso de morte do concessionário, nos termos do artigo 7º da Lei Complementar Municipal 242/91, alterado pela Lei Complementar Municipal 455/2000, “será prevista a ordem de vocação hereditária nos termos do artigo 1603 do Código Civil Brasileiro”.

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Poderia ter sido diferente. É interessante notar que os mesmos partidos que ontem defendiam os concessionários do DRU em nome da igualdade de oportunidades (todos têm o direito de ser proprietários), são os mesmos que hoje, no governo Fogaça, promovem uma razzia sobre os imóveis financiados via Demhab, obrigando à revisão dos contratos em alguns casos e à negociação dos atrasados em geral (mutuários de maior poder aquisitivo são acusados de privilegiados, moradores de áreas de ocupação são convidados a pagarem pelos terrenos que ocupam). Tudo isso numa conjuntura de desemprego, em que muitos sequer conseguem pagar a conta de luz. Numa área do loteamento Timbaúva, em 2005, os moradores se recusaram a assinar contratos para a instalação regular de energia elétrica porque não teriam como pagar a conta, preferindo continuar com o sistema de gatos. O DRU implica um “aluguel” mensal de pouco mais de dez reais, um financiamento que, mesmo subsidiado, não fica por menos de meio salário mínimo. Com a recente instituição do programa Dono da Casa pelo Demhab10, o DRU pode ser convertido em financiamento habitacional em até 240 meses. No fundo, o que se busca é ampliar a receita do órgão. Não era tão difícil assim derrubar o argumento de que todos seremos iguais, todos teremos a propriedade capitalista plena. Mas isso implicaria um outro projeto, menos pragmático e mais político. Nesse sentido, ao simplesmente aceitar as demandas do senso comum, assegurou-se o direito à moradia, mas limitou-se o espaço de autoria popular no uso desse direito. Optou-se pela provisão de lotes e unidades via empreiteiras de obras (com o argumento de que este era um limitador imposto pela CEF) e relegaram-se as iniciativas populares como as cooperativas autogestionárias a um espaço secundário. Apenas para registrar um exemplo disso, em 2004, em pleno ano eleitoral, o movimento de luta pela moradia conseguiu inserir na agenda municipal um projeto-piloto com recursos a fundo perdido da CEF para moradia a moradores de baixa renda. Tratava-se de uma experiência inédita ainda em Porto Alegre, onde o movimento organizaria sistema de mutirão remunerado para a construção das unidades, a partir de uma unidade própria de produção de tijolos de fibrocimento e via a constituição de uma cooperativa de moradores para a gestão do loteamento, incluindo propostas para geração de renda, creche, sede social, etc. A CEF repassou os recursos ao município, as obras iniciaram, futuros moradores começaram a trabalhar no mutirão, só que os repasses para a remuneração dos trabalhadores não ocorreram, também eles entraram no sistema de contingenciamento das despesas do governo. Sem comentários.

10 Cf. http://www2.portoalegre.rs.gov.br/demhab/default.php?p_secao=22 – “O programa trata da opção de compra de unidades habitacionais de interesse social. A nova modalidade de contrato torna o morador proprietário do imóvel, como refere o nome. Assim, casa e todas suas benfeitorias podem ser transferidas, desde que atendidos alguns requisitos legais. Além disso, o programa atende antigas reivindicações dos moradores: a garantia da escritura de sua casa e o pagamento das prestações por tempo determinado. O Demhab parcela o valor da casa em até 240 meses. O contrato de superfície garante que a área seja utilizada exclusivamente com o fim de habitação de interesse social, protegendo as terras públicas de especuladores imobiliários. As casas e apartamentos construídos pelo Demhab eram entregues mediante um contrato de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU). Agora há uma nova opção de contrato: o Contrato de Direito de Superfície.”

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b) Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental – CMDUA (ou simplesmente Conselho do Plano Diretor) Diferentemente do Comathab, o CMDUA11 foi desde sempre uma área de interesse prioritário dos setores empresarias ligados à construção civil, sobretudo através do Sinduscon (Sindicato das Indústrias da Construção Civil). Como salientamos no início, um conselho de planejamento urbano já existia desde 1939. O que mudou com a aprovação de um novo Plano Diretor, em 1999 (em substituição ao de 1979), além é claro da incorporação de vários instrumentos de reforma urbana, a maioria dos quais já inscritos em leis complementares anteriormente, foi a composição e o funcionamento. Foram criados os Fóruns Regionais de Planejamento, agrupando regiões do OP mais ou menos duas a duas, e tal como no Comathab foram incorporados um terço de representantes vindos desses fóruns. A idéia original seria de que essa fórmula garantiria um peso significativo para os representantes comunitários, embora a representação regional não estivesse restrita às associações de moradores, como no caso do Comathab. Na prática, isso acabou não funcionando bem assim, porque os setores empresarias e as corporações respectivas (Instituto dos Arquitetos do Brasil, Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul, Associação Brasileira dos Escritórios de Arquitetura, Sindicato dos Corretores de Imóveis do Rio Grande do Sul) acabaram se organizando para participar também dos fóruns regionais. Ou seja, se havia a ilusão de que esse novo design levaria a um desequilíbrio na correlação de forças, na prática isso não ocorreu, o que não quer dizer que não houve ganhos para os setores comunitários que começaram a participar. A simples criação dos fóruns regionais de planejamento colocou na agenda dos fóruns regionais do OP a questão do planejamento urbano, proporcionando uma discussão para além das demandas de obras e serviços. Muitas atividades que antes se instalavam nas regiões sem que ninguém ficasse sabendo antes, passaram a ter de ser avaliadas pelos fóruns, permitindo uma discussão mais ampla sobre sua conveniência. Entretanto, a rotina burocrática de funcionamento do Conselho pouco ainda se alterou. O ritual de receber projetos individuais e remetê-los para pareceres dos conselheiros e dos fóruns regionais acaba ocupando a maior parte do tempo dos conselheiros. Tinha-se a idéia de que as regiões discutiram o seu planejamento, mas isso na verdade pouco avançou. Faltam mapas e informações estratégicas para que os fóruns possam passar a um outro patamar de desempenho. Isso acabou desmotivando a participação comunitária, que não vê muitas possibilidades de resultados concretos nos fóruns. Por outro lado, o governo mais uma vez mostrou-se reticente em assumir o seu papel pedagógico, o que permite muitas vezes um jogo esquizofrênico entre setores empresarias e comunitários. Para a maior parte dos setores comunitários, tanto faz o que os empresários pretendem para as áreas nobres da cidade, isso não lhes interessa diretamente. Da mesma forma, para os setores empresarias, não interessa muito saber o que o governo e as comunidades pretendem nas periferias. O próprio Plano Diretor já é um pouco o resultado

11 O regimento interno do CMDUA, assim como o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre, encontram-se disponíveis em: http://www2.portoalegre.rs.gov.br/spm/.

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disso, na medida em que permitiu-se regimes urbanísticos diferenciados e de interesse social nas periferias e, ao mesmo tempo, alterações nos índices construtivos nas áreas nobres via mecanismo do solo criado. Pensado originalmente como um instrumento de responsabilização pelo uso intensivo de infra-estrutura urbana, acabou se convertendo em um mecanismo facilitador dos processos de verticalização, sobretudo após a vitória dos setores empresárias na determinação de um valor relativamente baixo por metro quadrado adicional de solo criado. Mesmo projetos que poderiam servir como ponte entre os diversos setores participantes, como o Urbanizador Social, continuam ainda como simples promessa. O Urbanizador Social12 (Lei n. 9.162/03) consiste basicamente na articulação de um conjunto de instrumentos de flexibilização urbanística e de incentivos diversos, de modo a atrair empreendedores privados e mesmo cooperativas comunitárias para a produção de lotes e unidades habitacionais de interesse social, isto é, a preços acessíveis para a população com renda familiar entre 2,5 e 5 salários mínimos. Trata-se, na verdade, da tentativa de constituir uma solução de mercado para dar conta de demandas sociais, com o poder público entrando com subsídios diversos de modo a transformar a demanda social em demanda de mercado. É uma espécie de “renda mínima” habitacional. Os setores empresariais não parecem suficientemente atraídos porque as garantias de retorno não estão plenamente asseguradas. Já as cooperativas populares dependeriam de financiamento via CEF, o que só é possível via garantia hipotecária individual (ou seja, submissão a regras bancárias de aprovação de cadastro). Embora seja um projeto cheio de boas intenções, assim como o Fome Zero, por exemplo, na medida em que fica reduzido a uma “bolsa” e não dá conta das condições em que se reproduz a exclusão urbana, nem implica de fato numa alternativa de autoria popular para a questão da moradias, o que implicaria uma outra lógica de financiamento, torna-se apenas mais tipo de solução pontual, quando não de franco subsídio ao lucro privado. Um outro exemplo recentíssimo e que permite visualizar a dinâmica de poder que atravessa o CMDUA é o que se refere às Estações Rádio-Base (ERBs). As ERBs são as famosas antenas instaladas em várias regiões da cidade para viabilizar o funcionamento de aparelhos celulares. De acordo com a legislação, a instalação dessas estações deveria passar por avaliação de impacto ambiental e serem aprovadas pelo CMDUA. Porém, na medida em que era necessário ouvir também os fóruns regionais de planejamento, acabou sendo gerado um impasse, pois muitas comunidades criticavam as áreas escolhidas e a ausência de consultas às comunidades na instalação original. O governo, embora em princípio favorável à aprovação, aceitou os argumentos comunitários e vinha segurando a votação até o final de 2004. Quando o novo governo assumiu, em janeiro de 2004, aproveitando a situação de relativa desmobilização em período de férias escolares e de transição de governo, fez aprovar ainda em janeiro as instalações já feitas. De lá para cá, vários projetos de interesse dos grandes incorporadores imobiliários têm sido aprovados de forma atropelada pela Secretaria do Planejamento Municipal, como se esses setores mal pudessem esperar a chegada do novo governo ao poder. Projetos controvertidos como o

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Vide http://lproweb.procempa.com.br/pmpa/prefpoa/spm/usu_doc/lei_do_urbanizador_social_ok.pdf.

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Parque Germânia (megaempreendimento imobiliário do grupo Goldstein), a reurbanização do cais do porto (ao estilo do que ocorreu em Belém) e outros agora correm em grande velocidade, sem nem sequer passarem mais por discussões ampliadas junto ao Conselho do OP. O próximo passo do novo governo será a revisão do Plano Diretor e da própria composição do Conselho, sendo muito provável a exclusão ou subalternização completa dos fóruns regionais. O que isso significa? Significa na prática a ampliação de uma dominação que os setores empresariais já detinham no CMDUA, que já havia sido expressa na votação dos valores para o solo criado e em outras situações (como, por exemplo, na autorização concedida ainda no governo Verle, para que os interessados pudessem conversar dentro da SPM diretamente com os técnicos que analisavam projetos de seu interesse com vistas a dar mais celeridade aos trâmites burocráticos). Mais do que isso, por que um governo que vinha do campo popular não conseguiu abrir espaço para o fortalecimento dos movimentos populares na área do planejamento urbano? Por que os setores populares continuaram presos às suas demandas pragmáticas ou mesmo se deixaram cooptar em algumas situações? Certamente muitas respostas poderiam ser tentadas ou até ser devolvida a pergunta: e daí, qual o problema?
Conclusões

Sem ter a pretensão de chegar a conclusões exaustivas, mesmo porque aqui apenas se relataram algumas situações exemplares, seria possível sugerir x níveis de conseqüências políticas sobre o funcionamento dos conselhos setoriais em Porto Alegre. Ressalvando que não estou incluindo entre estes o Conselho do OP, que tem um caráter diferente e mereceria toda uma outra discussão em separado. A. A simples existência de espaços abertos para a participação popular, aqui entendida como a participação direta ou via entidades ligadas aos movimentos sociais de base, não significa, nem garante necessariamente um maior controle popular sobre as políticas públicas. No caso de Porto Alegre, essas políticas continuaram a ser definidas basicamente no âmbito interno das secretarias de governo. O apelo à participação popular se traduziu mais como um apelo ao endosso a essas políticas do que propriamente uma abertura para um processo de autoria popular. Os setores comunitários organizados não apresentaram condições de atuação estratégica que os qualificassem para uma intervenção mais autônoma nesses espaços. Quando não atuando em parceria com o governo, dependeram de movimentos de outros partidos políticos para incidir sobre questões de seu interesse mais pragmático. B. Em todas as situações analisadas, é quase sempre relativamente fácil ao governo concentrar e filtrar as informações estratégicas relevantes, dosar a sua publicidade e pautar a dinâmica de funcionamento dos conselhos. Isso só não ocorre quando há a interferência de ONGs e de outros partidos políticos. Os setores comunitários não conseguiram até aqui construir uma estrutura mais autônoma de intervenção, o que os leva a depender de recursos de poder externos nos momentos de disputa. C. Mesmo em governos em tese comprometidos com as bandeiras dos movimentos sociais, há sempre uma pesagem de custos e benefícios políticos no enfrentamento de determinadas questões. Ou seja, quanto mais os conselheiros passam a utilizar o espaço de deliberação para a sua própria organização em parceria com o governo, menos recursos de poder passam a ter.

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D. Nos conselhos setoriais, a forma de representação tende mais para o burocráti-

co-corporativo do que para o popular, isto é, junta competências técnico-políticas com representação classista, profissional ou comunitária. O fato de que um terço ou a maioria dos representantes venha da sociedade civil não altera muito os resultados, pois sempre é possível ao governo manipular ou mesmo alterar algumas representações da sociedade, bem como a própria sociedade é já dividida corporativamente nos conselhos. Quando o governo é progressista, como foi o caso em Porto Alegre (1989/2004) é possível impulsionar algumas iniciativas mais populares, mas quando o governo é conservador, os setores populares viram a minoria da minoria, tendo de enfrentar o governo e os setores empresarias. O máximo que é possível então são pactos de proteção mútua, mas não há como falar em controle social no sentido de radicalização democrática. E mesmo no caso de governos populares, como não há um compromisso com os representados, como ocorre no OP com os fóruns regionais, ocorre uma certa tendência a que os participantes nesses conselhos setoriais privilegiam seus próprios interesses nas discussões (por exemplo, viabilizando convênios entre o poder público e as suas entidades, etc.). Depois de mais de uma década de aposta na institucionalidade via conselhos, já é mais do que tempo de nos perguntarmos sobre os resultados mais concretos dessas experiências. Por mais que seja importante valorizar o processo, a cultura política desenvolvida pelos participantes, o aprendizado das políticas públicas, não podemos deixar de perceber a fragilidade do funcionamento concreto das políticas abrangidas pelos conselhos. Saúde, por exemplo: é óbvio que o caos existente não culpa da participação e sim dos limites impostos pelos governos às soluções propostas via conselhos, mas também é óbvio que essa participação não conseguiu se traduzir em reação pública aos problemas. Os conselhos setoriais têm se mostrado incapazes de grandes mobilizações, assim como sequer conseguem dar publicidade às discussões que travam em seu interior. Isto posto, o investimento na participação via conselhos precisa enfrentar alguns desafios fundamentais: :.: evitar o uso desses espaços como simples instrumento de neutralização das tensões sociais, nos quais as lideranças populares gastam enorme energia e acabam se afastando de suas bases; :.: garantir uma transparência pública do que se passa nas áreas respectivas, não apenas através de relatos públicos, como também através da construção coletiva de indicadores sociais (populares) de desempenho das políticas públicas; :.: desenvolver espaços mais qualificados e abertos de formação, onde novas propostas possam emergir a partir da base dos movimentos sociais; :.: retomar as manifestações públicas como elemento indispensável de fortalecimento e afirmação dos interesses populares diante dos governos. A derrota da frente popular em Porto Alegre abre um espaço privilegiado de avaliação da institucionalidade participativa. Se muitos dos limites expostos acima podem ser creditados à prática do “companheirismo”, isto é, a tolerância dos movimentos populares com governos comprometidos com as suas causas, num governo de “oposição”, como é o caso do governo Fogaça, a corda tende a ser estendida até os seus limites de possibilidade.

UM PROJETO

APOIO

RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Estudo de caso Conflitos em torno do direito à moradia na região central de São Paulo

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CONFLITOS EM TORNO DO DIREITO À MORADIA NA REGIÃO CENTRAL DE SÃO PAULO
Ana Claudia Chaves Teixeira
Mestre em Ciência Política, coordenadora do Projeto de Participação Cidadã do Instituto Pólis Anaclaudia@polis.org.br

Francisco de Assis Comaru
Engenheiro civil, doutor em saúde pública, membro da equipe técnica do Instituto Pólis (Núcleo de Urbanismo) <comaru@polis.org.br>

Renato Cymbalista
Doutorando em Arquitetura e Urbanismo, coordenador do Núcleo de Urbanismo do Instituto Pólis

Weber Sutti
Arquiteto, pesquisador do Instituto Polis. <weber@polis.org.br

Por mais de três séculos após sua fundação em 1554, a cidade de São Paulo correspondeu ao território situado entre os rios Anhangabaú e Tamanduateí, na chamada colina histórica da cidade. A partir de meados do século XIX, com o aumento do papel estratégico da cidade e da importância das conexões com o Porto de Santos e com o vasto interior paulista, São Paulo passou por um gigantesco crescimento em área e população. A região que por séculos abrigou o conjunto da cidade foi assumindo cada vez mais a identidade de centro histórico. Com o crescimento, a região central apresentou funções específicas no contexto da cidade: acolheu o glamour dos cafés, teatros e cinemas; os bairros nobres das elites em Campos Elísios e Higienópolis, inaugurando o crescimento da parte rica da cidade no cone sudoeste; os equipamentos terciários como as sedes de bancos, a Bolsa de Valores, as funções governamentais da cidade e do estado, e também, em algumas partes, as faces – por vezes explícitas, outras invisíveis – da pobreza e da moradia superdensa do operariado nas vilas e nos cortiços. Foi também na área central que se instalou grande parte da população de rua da cidade. O Centro da cidade não se constituiu como território homogêneo e foi historicamente dividido em sub-regiões. A partir da década de 1940, o chamado “triângulo histórico” da cidade, região circunscrita pelas ruas Direita, XV de Novembro e São Bento, perdia as funções residenciais e assumia cada vez mais as funções terciárias, sediando os setores financeiro e administrativo da cidade. Parte do comércio elegante, assim como a ocupação vertical da elite e da classe média, se redirecionou para a região do outro lado do Vale do Anhangabaú, constituindo o chamado “Centro Novo”, na região da Praça Ramos de Azevedo, Praça da República, Rua Barão de Itapetininga e Avenida São Luiz. Embora fosse um espaço hierarquizado em alguns subterritórios, o Centro de São Paulo foi durante grande parte do século XX um espaço de convivência entre todas as classes sociais da cidade, coexistindo (não sem conflitos) sedes de grandes empresas, vendedores ambulantes, luxuosos edifícios residenciais, a vida religiosa,

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equipamentos culturais como faculdades e bibliotecas, edifícios superpovoados de quitinetes, o aparato administrativo governamental, a bolsa de Valores, a Justiça e os profissionais liberais. A segregação na cidade mudou de escala a partir da década de 1960, quando setores das elites transferiram parte das atividades de serviços e comerciais para a região da Avenida Paulista, acompanhando o deslocamento, que já vinha ocorrendo há décadas, das atividades residenciais para essa região. Aos poucos, profissionais liberais, sedes de bancos e empresas transnacionais se instalam na região da Paulista, acompanhados de investimentos públicos em qualidade urbanística que buscavam afirmar a nova centralidade e a imagem de cidade moderna e dinâmica. A nova centralidade terciária também atendia às demandas crescentes por estacionamentos e leito carroçável relacionadas à escolha das elites e classes médias de São Paulo pelo transporte individual, que já congestionava as estreitas ruas do Centro antigo.1 Ao mesmo tempo em que uma sociabilidade elegante para os negócios da cidade era reproduzida na Avenida Paulista, a estratégia do poder público em relação aos sistemas de transporte e viário transformava-se. Até 1965, a prioridade da prefeitura foi a de abrir definitivamente o tecido da região à circulação do automóvel, com o alargamento de vias, compondo um sistema de avenidas radiais e perimetrais, que integrava o Centro antigo à sua área de expansão – o Centro novo da cidade, do outro lado do Vale do Anhangabaú. À medida que reforçavam o papel de centralidade hegemônica da região central da cidade, essas intervenções vinham acompanhadas de um sistema de espaços públicos e da monumentalização da arquitetura edificada nos eixos principais. A partir de 1965, as intervenções viárias assumiram caráter distinto. Uma série de grandes obras viárias como pontes, viadutos e vias elevadas transformaram o Centro da cidade em nó articulador de toda a acessibilidade metropolitana. Se por um lado essas grandes intervenções revelam a necessidade de atender à demanda por leito carroçável de uma São Paulo que priorizava o automóvel (o número de automóveis multiplicou por dez entre 1960 e 1980), por outro lado a nova acessibilidade e a degradação espacial resultantes dessas intervenções potencializaram a fuga das atividades de maior prestígio para o quadrante sudoeste da cidade (Nakano, Campos Neto e Rolnik, 2004, p. 130-133). Em relação ao transporte público, desde a década de 1940 a prefeitura investe na implantação de uma gigantesca rede de ônibus na cidade. A região central é até hoje ponto final das linhas radiais, que foram progressivamente ocupando partes das praças e parques da região com terminais – Praça da Bandeira, Praça Pedro Lessa, Parque Dom Pedro, Praça Princesa Isabel. A partir da década de 1980, foram implementados corredores de ônibus em vias segregadas, que também têm como foco a região central.

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Para tentar adaptar-se a esse modelo, o Centro de São Paulo teve, via de regra, o comprometimento de espaços públicos e equipamentos sociais para a expansão viária. Como exemplos, temos a Praça da República, o Parque Dom Pedro II, dentre outros.

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No entanto, trata-se de uma rede deficiente, que freqüentemente exige transbordos a pé e gera grandes fluxos de pedestres em alguns pontos. Para responder aos grandes fluxos de pedestres, a prefeitura construiu na década de 1970 um sistema de calçadões nas vias que apresentavam incompatibilidades de convivência entre pedestres e veículos, e também nos espaços com dificuldades de conexão com o sistema viário principal, constituindo uma rede de calçadões de cerca de 7km (Nakano, Campos Neto e Rolnik, 2004, p. 136). A implementação dos calçadões significou também o aumento dos desequilíbrios no uso dos espaços convertidos: ruas superlotadas durante o dia e abandonadas à noite, potencializando o esvaziamento para os usos de habitação. As dificuldades de acesso por táxi e automóvel já foram também relacionadas à perda de estabelecimentos comerciais e escritórios (Urbs, 2002 b, p. 26). Atualmente, está em discussão a abertura parcial dos calçadões para os automóveis. A migração das elites na cidade não se deteve na Avenida Paulista: novas (e ainda mais segregadas) centralidades foram constituídas na Avenida Brigadeiro Faria Lima, Berrini e Marginal Pinheiros, esvaziando ainda mais as áreas centrais das funções de elite. O abandono das elites permitiu, em certa medida, uma apropriação cada vez mais popular das partes do Centro antes vetadas aos segmentos mais pobres. Essa apropriação significou ao mesmo tempo causa e efeito da fuga das elites, desejosas de diferenciação social e procurando manter distâncias cada vez maiores da convivência com os mais pobres. Em alguns casos resultou na busca de produtos imobiliários como condomínios e loteamentos fechados, algumas vezes a grandes distâncias do Centro ou até mesmo em outros municípios. Em São Paulo, Alphaville é a expressão maior desse modelo. Apesar da valorização dos bairros do cone sudoeste da cidade, o Centro manteve o alto valor de preço do solo, principalmente devido às possibilidades de uso comercial do nível térreo dos edifícios.2 A região sedia, até hoje, o maior índice de empregos de toda a cidade. Por outro lado, o empobrecimento do conjunto da população da cidade desde a década de 1980 significou dificuldade de acesso generalizado das classes média, média-baixa e baixa à moradia nos locais com maior infra-estrutura da cidade, impedindo que parte significativa dos imóveis desocupados pelos setores mais ricos fossem ocupados pelos mais pobres. Em relação aos equipamentos públicos, a saída das elites das áreas centrais da cidade deu-se em paralelo a um processo mais amplo de abandono de equipamentos públicos e sistemas públicos de saúde e educação não-universitária. A mudança na demanda significou em muitos casos a queda dos padrões de atendimento de equipamentos que anteriormente atendiam às classes médias e elites da cidade. O abandono das áreas centrais pelas elites, entretanto, nunca foi total. Principalmente pelo fato de o valor simbólico e histórico das áreas centrais não ser reprodutível em outras áreas. No início da década de 1990, com uma construção

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Apenas no fim da década de 1960 o centro deixa de ser o metro quadrado mais caro da cidade, posto assumido pela Avenida Paulista. Hoje em dia a Paulista divide este status mercadológico com a região da Faria Lima e Berrini e outras áreas do quadrante sudoeste. No entanto, o centro nunca teve uma baixa no seu valor do solo, que apenas se manteve estável gerando outro paradoxo que é “quem pode pagar não quer morar e quem quer morar, não pode pagar”.

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dos grandes proprietários, ganha força a idéia de que o Centro precisava de uma “revitalização”, significando uma iniciativa de retorno de uma sociabilidade de classe média e de elite às áreas centrais. No ano de 1991 é fundada a Associação Viva o Centro, a partir da explicitação dos interesses de proprietários, comerciantes, empresários, mas sobretudo do setor bancário e financeiro, com claros interesses em materializar a valorização, a reelitização, por meio de uma agenda em torno da recuperação do Centro para as atividades da classe média e da elite da cidade. A Associação Viva o Centro tem como maior patrocinador o Bank Boston, em cujas dependências está localizada a sua sede desde a fundação.3 A Associação Viva o Centro (AVC) tem historicamente se posicionado a favor do aumento de acessibilidade de automóveis nos calçadões do Centro histórico, seletivos aos empresários e executivos; pelo embelezamento superficial e generalizado de praças e monumentos; pela priorização do uso do Centro para o turismo e para os turistas e pelo aumento do policiamento ostensivo. Do ponto de vista dos setores populares, além de tradicional local de trabalho e de circulação, partes das regiões centrais da cidade historicamente constituíramse como local de moradia, principalmente nos cortiços. Esses se disseminaram como tipologia padrão de moradia das classes operárias, trabalhadoras e dos pobres, nos locais menos valorizados e desinteressantes para as atividades comerciais ou degradados pela saída das classes mais altas. As lutas sociais na região central de São Paulo têm origens bastante antigas, remontando às reações às políticas higienistas do início do século XX. A agenda dos direitos humanos, no entanto, chega aos setores populares de forma mais sistemática com a organização de movimentos de luta por moradia e movimentos de moradores de cortiços, a partir dos anos 1980. A Associação dos Trabalhadores e dos Quintais e Cortiços da Região da Mooca são exemplos da resistência e luta por melhores condições de vida nos distritos centrais desde os anos 1970. Além dos moradores de rua, há outros usos populares da região como o comércio ambulante popular, grupos de cultura popular, feiras de artesanato e regionais, movimentos de moradia, cooperativas de reciclagem (os carroceiros), entre outros.4 Os grupos localizados de moradores que lutam contra despejos e por outros direitos foram agregando-se em articulações mais amplas. Uma das primeiras foi a Unificação das Lutas de Cortiços (ULC) que nasceu em 1988. Em 1997, a partir de uma dissidência da ULC, foi fundado outro movimento, o Fórum dos Cortiços. No ano seguinte, outra dissidência da ULC e é criado o Movimento de Moradia do Centro (MMC). No ano 2000, a partir do Fórum dos Cortiços, nasce o Movimento dos Sem-Teto do Centro (MSTC). Desde então surgiram outros movimentos menores que também lutam pelo direito à moradia digna no Centro de São Paulo.

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Ver anexo 2, das associadas à Associação Viva o Centro. Não se trata aqui de defender que o Centro deva pertencer somente às camadas populares, muito menos aceitar as condições totalmente impróprias com as quais são forçados a conviver, por exemplo, os moradores de rua, dos cortiços, os ambulantes que se sujeitam a precaríssimas condições como forma de sobrevivência.

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Os movimentos de moradia da região central articulam-se em níveis mais abrangente com movimentos maiores de luta por moradia. Assim, por exemplo, a ULC, o MMC e o Fórum dos Cortiços congregam-se na União dos Movimentos de Moradia de São Paulo (UMM) fundado em 1985, que por sua vez faz parte da União Nacional dos Movimentos de Moradia. Já o MSTC saiu recentemente da UMM e participou da criação da articulação da Frente de Luta por Moradia (FLM). Os movimentos locais ligados a UMM participam de articulações locais, regionais e nacionais de entidades e movimentos como o Fórum Centro Vivo, formado em 1999, a Articulação Estadual pelo Direito a Cidade e o Fórum Nacional da Reforma Urbana. Todos os movimentos, redes e articulações alinham-se no campo de elaboração, defesa e luta pela Reforma Urbana nas cidades do Brasil, e tem como referência central de luta o direito à moradia digna. Na segunda metade da década de 1990, os movimentos organizados de luta por moradia começaram a despertar para a existência e importância do significativo parque edificado e desocupado da região. Iniciam então um movimento de luta pela ocupação desses imóveis, e começam a exigir políticas públicas que respondam a essa demanda. Em contrapartida, começam a ser combatidos como se fossem geradores de uma suposta perda de vida do Centro de São Paulo. Ao mesmo tempo, grandes projetos, geralmente públicos e na vertente de cultura, buscam valorizar o Centro e expulsar os moradores atuais. É essa a base do conflito estudado por este texto: dois grupos sociais e dois discursos disputando as ações do poder público para as áreas centrais. Por um lado, uma visão que busca recuperar o território perdido pelas elites no Centro da cidade. Por outro, segmentos populares que desejam ocupar um vácuo deixado pela fuga de atividades e moradores do Centro, e pressionar por ações públicas que possam viabilizar que isso ocorra em condições melhores e sob a moldura de uma política pública deliberada. Dentro desse contexto, optamos por nos debruçar sobre os conflitos na região central, com foco na temática habitacional e na especulação imobiliária alimentada por essa disputa. Vamos analisar o papel dos governos federal, estadual e municipal nos conflitos do Centro, bem como o papel da sociedade civil. Procuraremos examinar dois estudos de caso: do edifício da Rua do Ouvidor, número 63 – uma ocupação do Movimento de Moradia do Centro e caso particular que explicita as contradições que envolvem o conflito habitacional no Centro de São Paulo –, e o estudo sobre o Projeto do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para o Centro, que aponta interesses e projetos múltiplos sobre a mesma região. Do ponto de vista da cidade de São Paulo, o repovoamento do Centro e das áreas com infra-estrutura da cidade pela população de baixa renda é uma disputa que tem conseqüências para toda a região metropolitana. Enquanto existem na cidade cerca de 400 mil imóveis desocupados, seguem sendo ocupadas pela população de baixa renda, por inexistência de alternativas, as áreas de mananciais, serras, beiras de córrego, periferias longínquas. Reverter o processo de esvaziamento das áreas providas de infra-estrutura, portanto, poderia reverter a urbanização periférica, ambientalmente predatória e segregadora, padrão na Região Metropolitana de São Paulo. Pela perspectiva da problemática em questão, a abrangência do conflito pode ser considerada de escala nacional. Todas as maio-

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res cidades do país, inclusive cidades médias, têm suas áreas centrais despovoadas, principalmente por causa dos altos preços da terra, do empobrecimento da população, da dinâmica do mercado imobiliário e da ausência de atuação do estado por meio de políticas urbanas e fundiárias. Da mesma forma, é muito presente o projeto de recuperação de centros históricos para atividades culturais e usos de elites. O encaminhamento do conflito em São Paulo e a acomodação das forças em disputa reforçarão um dos dois projetos para os centros históricos no país. É importante ressaltar a existência de vários outros conflitos presentes na área central, que fazem parte da disputa mais ampla a respeito de quem, e com qual respaldo do poder público, deve ocupar essa parte da cidade – por exemplo, conflitos envolvendo os vendedores ambulantes, os catadores de materiais recicláveis, os grupos de teatro popular e de teatro de rua.
Papel e atuação dos governos

A pergunta que perseguimos ao analisar o papel dos governos nos conflitos em torno do Centro é: para o poder público, quem deve ocupar e usar o Centro da cidade? A expectativa de uma resposta única e genérica foi logo abortada. No lugar de uma resposta que dá um sentido geral para as intervenções públicas no Centro de São Paulo, surge um agregado de proposições dos governos federal, estadual e municipal, que varia desde planos e projetos globais, mas jamais efetivados, até conjuntos de intervenções reais e poderosas, nunca explicitados como partes de um todo. Sem descartar a fragmentação ou falta de direção das intervenções estatais, os vários sentidos apontados são também, de certa forma, conseqüência da estrutura federativa brasileira pós 1988, que dá autonomia à União, aos estados e municípios para realizarem suas intervenções. No caso da política urbana, a autonomia produz algumas áreas de sobreposições e sombreamentos nas competências estadual e municipal na condução das políticas públicas. Para dar maior legibilidade aos vários sentidos das intervenções públicas no Centro de São Paulo, recorreremos à divisão federativa e administrativa vigente, separando os projetos do governo federal, estadual e municipal. Como era de se esperar, a esfera municipal é aquela que mais se ocupou com projetos e intervenções específicas para a área central da cidade, razão pela qual subdividimos a seção que trata das intervenções municipais em três vertentes: investimentos, regulação e planos e projetos. Governo federal Não se pode afirmar que o Centro de São Paulo foi objeto de atenção específica por parte do governo federal de forma prioritária, nem em relação à alocação de investimentos. Se compararmos com a grande quantidade de equipamentos federais existente no Rio de Janeiro, por exemplo, ou mesmo levando em conta a forte presença das universidades federais nas áreas centrais das diversas capitais brasileiras, a presença de equipamentos públicos federais no Centro de São Paulo é reduzida. Ainda assim, é no Centro que se encontra a maior densidade de órgãos públicos federais. No entanto, nos últimos anos, verifica-se certa priorização na região central para a instalação de equipamentos do governo federal. A Caixa Econômica Federal tem o projeto de centralizar suas atividades na região da Sé, saindo da Avenida

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Paulista, além da crescente presença de equipamentos culturais pertencentes ao governo federal na área. Por exemplo, o conjunto da Caixa Econômica Federal será também um centro cultural, em abril de 2001 foi inaugurado o Centro Cultural Banco do Brasil. Está também previsto para a área o Centro Cultural dos Correios, na Avenida São João, cujo projeto data de 1996 e cujas obras arrastamse há anos. Soma-se a isso o já existente centro cultural da Fundação Nacional da Arte (Funarte), nos Campos Elíseos.5 Excetuando-se os investimentos pontuais, pouco se pode dizer de uma estratégia global do governo federal para as regiões centrais das cidades, que ocorrem mais relacionadas à idéia de preservação de patrimônio histórico e arquitetônico do que propriamente a uma compreensão global a respeito do Centro das cidades e a uma opção política pela intervenção. Na década de 1990 articulou-se um programa federal especificamente focado na intervenção em centros históricos – o Programa Monumenta, com recursos do BID –, que contemplava o município de São Paulo em seu desenho inicial. Tratase de um programa de operação complexa, pois pressupõe a cooperação entre os governos federal, estadual e municipal. No caso de São Paulo, as ações do Programa Monumenta são de escala restrita, concentram-se na região da Luz e relacionam-se, principalmente, à restauração de edifícios de interesse histórico.6 Também na década de 1990 foi construído pela Caixa Econômica Federal o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), orientado para a faixa de renda de 3 a 6 salários mínimos e baseado na aquisição de imóvel por arrendamento residencial durante 15 anos, ao cabo dos quais o morador tem a opção de compra do imóvel descontando o montante já desembolsado. Embora não seja especificamente voltado para a moradia nas áreas centrais, o PAR tem sido utilizado em São Paulo para a construção de moradia nas áreas centrais. O conjunto da Caixa Econômica Federal na Sé terá 26 unidades habitacionais de um e dois dormitórios viabilizadas pelo PAR. Em 2003, o governo federal instituiu o seu programa de requalificação de áreas centrais, alocado na Secretaria de Programas Urbanos do Ministério das Cidades. Em São Paulo, a principal ação do programa é iniciar o processo que viabilize empreendimentos de habitação de interesse social em imóveis de propriedade da União nas áreas centrais, não utilizados para atividades operacionais. Para isso, foi construído um grupo de trabalho com o Ministério das Cidades, a Secretaria de Patrimônio da União e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS – o principal proprietário de edifícios do governo federal na região central), que fez um levantamento dos edifícios existentes e procura construir projetos habitacionais para eles. Nove desses edifícios estão em processo de estudo de viabilidade pela Caixa Econômica Federal para realizar empreendimentos do PAR, para uma faixa de renda de 3 a 6 salários mínimos.7 Outros edifícios, com maiores dificuldades jurídicas de repasse dos imóveis, estão em estudos para outros tipos de empreendimentos. A principal dificuldade é o fato de o INSS nunca ter feito esse tipo de operação.

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Todavia não se compara aos equipamentos existentes no Rio de Janeiro, que possui uma densidade muito maior de equipamentos federais, que pese o fato do Rio de Janeiro já ter sido a capital federal. 6 O site do programa é <www.monumenta.gov.br>. 7 Segundo a coordenadora do programa, Margareth Uemura, em 25 de julho de 2005.

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Governo do Estado Diferentemente da estratégia do governo federal, as intervenções do governo do estado para o Centro de São Paulo revelam que a região tem se tornado uma prioridade crescente de intervenção pública. Enquanto nas esferas municipal e federal a regra dos últimos anos foi a troca de partidos e de projetos políticos no poder, o governo do estado de São Paulo é ocupado desde o início da década de 1990 pelo mesmo partido (Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB). O fato atribui mais clareza ao sentido das intervenções, que poderíamos classificar como uma estratégia elitista para o Centro. Dividimos essas intervenções em três vertentes principais: 1. O governo do estado elegeu o Centro da cidade como um de seus principais focos de investimento em equipamentos culturais, em muitos momentos maiores que os investimentos em habitação e de atendimentos básicos. São exemplos desses investimentos nos últimos dez anos: a construção da Sala São Paulo; a restauração do Teatro São Pedro; a reforma da Pinacoteca do estado e do Museu de Arte Sacra; a reforma do antigo edifício do Departamento de Ordem Política e Social (DOPS), cedido às atividades da Pinacoteca do estado; o antigo Hotel Piratininga, transformado no centro de estudos musicais Tom Jobim. A reforma da Pinacoteca do estado foi acompanhada pela renovação do Jardim da Luz, que tem tido seu acesso mais selecionado e vigiado. Além da reforma, a Estação da Luz ganhará um centro cultural da língua portuguesa financiado em parceria com a iniciativa privada. A instalação dos equipamentos culturais revela também uma hierarquização interna aos territórios do Centro pelo governo do estado. Enquanto o Centro velho e a região da Luz vêm acolhendo quase todos os equipamentos culturais mencionados acima, outras regiões, que talvez possam ser chamadas de “periferias do Centro” ( os distritos do Brás, Liberdade, Campos Elíseos e Liberdade), recebem investimentos destinados às camadas populares, como os restaurantes populares (Urbs, 2002 a, p. 11). Vale ressaltar que a maior parte desses equipamentos culturais é totalmente impermeável ao público popular residente no Centro e não há nenhuma campanha ou ação do governo do estado para que se interfira nessa relação. É comum que as pessoas cheguem à Sala São Paulo em seu automóvel, assistam ao espetáculo e vão embora sem o menor contato com o bairro, o que contribui para maior segregação e uma espécie de museificação, com o objetivo apenas de valorização imobiliária, e não humana, das regiões em questão. 2. Outro grande aporte na região é a construção da linha quatro do metrô que conectará o Centro à rica região sudoeste da cidade. A nova linha vai transformar a estação da Luz no maior ponto de transbordo de transporte de massa da cidade, com conexões para as linhas de trem urbano. A malha já existente de trem urbano, reformada pelo governo do estado, busca qualidade e facilita sua integração com o metrô nas estações Brás, Barra Funda e Luz. 3. Quanto aos órgãos administrativos, o governo do estado seguiu a tendência e, em 2003, comprou oito prédios na área central, nas ruas Boa Vista e XV de Novembro, destinados a acolher as secretarias de Habitação, Transportes Metropolitanos e Emprego e Relações do Trabalho, além de cinco empresas estaduais: Companhia de Desenvolvimento Habitacional Urbano (CDHU), Metrô,

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Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM), Departamento de Águas e Energia Elétrica (DAEE) e Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. (Emplasa), e um segundo gabinete do governador nos Campos Elísios. Em parte, na busca da redução dos custos de aluguel, em parte para contribuir com a recuperação do Centro, o governo do estado vem concentrando crescentemente os órgãos da administração pública na região (Urbs, 2003, p. 42). Na questão habitacional, o governo do estado não foca sua atuação no Centro, a exceção do Programa de Atuação de Cortiços (PAC) que teve início em meados da década de 1990 através de financiamento do BID e foi regulamentado por decreto em 1998.8 O programa demorou a sair do papel e somente a partir de 2003 começou a ser efetivado. Até fevereiro de 2005, 277 unidades habitacionais foram construídas na capital, e 704 encontravam-se em construção.9 Porém, a maior linha de atendimento dentro do programa é a ajuda de custo, em torno de R$ 2.500,00 por família em situação de emergência. Após o recebimento da ajuda de custo, a família é considerada atendida em sua demanda habitacional. Governo municipal É na esfera municipal que se revelam com mais clareza os distintos projetos políticos para o Centro de São Paulo: tanto o lugar que a cidade, direta ou indiretamente, proposital ou inadvertidamente, reservou para o seu centro nas últimas décadas, quanto, mais recentemente, as divergências e contradições referentes à disputa em relação ao projeto da prefeitura para o Centro. Essas disputas refletem compromissos dos projetos também divergentes que distintos atores da sociedade civil e dos setores privados explicitaram para o Centro nos últimos anos.
INVESTIMENTOS E PROJETOS

Mesmo levando em conta o deslocamento das elites rumo ao sudoeste, o Centro da cidade jamais deixou de representar região prioritária para os investimentos da prefeitura em qualificação dos espaços públicos da cidade, nem sempre bem sucedidos em relação aos resultados esperados. A gestão de Luíza Erundina (Partido dos Trabalhadores – PT - 1989-1992) marcou o amadurecimento de um discurso que pregava a volta dos equipamentos do governo municipal para o Centro. Em 1991, o gabinete da prefeita, antes no parque do Ibirapuera, foi transferido para o Palácio das Indústrias. A ação pretendia simbolizar a volta do poder público para o Centro da cidade. Na década seguinte, diversas secretarias municipais voltaram ao Centro. A prefeita Marta Suplicy prosseguiu o movimento, com a mudança das secretarias de Saúde, Assistência Social, Cultura, entre outras. A Orquestra Sinfônica Municipal, a Orquestra Municipal de Repertório, o Balé da Cidade, as escolas de Música e de Bailado e a administração do Teatro Municipal também se mudaram para o Largo do Paissandu, em um edifício inteiramente reconvertido para atividades culturais.

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Decreto 43.132 de junho de 1998 do governo do Estado Segundo informação do portal do governo do estado de São Paulo: <http://www.saopaulo.sp.gov.br/acoes/cdhu.htm>

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Em 2002, a sede da prefeitura municipal foi novamente transferida, desta vez para a porção mais nobre do Centro de São Paulo – um edifício debruçado sobre o Vale do Anhangabaú. Em janeiro de 2004, das 21 secretarias municipais, 15 encontravam-se instaladas no Centro, representando economia de 4,8 milhões ao ano aos cofres públicos e trazendo a gestão municipal para o região (Urbs, 2004, p. 24). Outros investimentos nos espaços públicos a serem considerados, entre 1991 e 2002, foram as reurbanizações do Largo São Bento, do Pátio do Colégio, da Praça Ramos de Azevedo, da Praça Patriarca, dos viadutos do Chá e Santa Ifigênia. Vários desses projetos realizaram-se em parceria com a iniciativa privada. Sobre a questão habitacional é fundamental compreender que a região central perdeu cerca de 40% de sua população desde a década de 1980, e atualmente apresenta as mais altas taxas de desocupação de imóveis da cidade. Foi no início da década de 1990 que a prefeitura iniciou ações para viabilizar projetos públicos de habitação de interesse social na região. Pela primeira vez na história da cidade, inicia-se uma pequena, porém importante produção de habitação de interesse social para os moradores de cortiços. Dois projetos verticalizados demandados pela ULC, os conjuntos Madre de Deus da Mooca (45 unidades) e Celso Garcia no Brás (182 unidades), foram produzidos pelo sistema de mutirão com autogestão. Durante a gestão Maluf/Pitta, a produção de moradia em áreas centrais foi interrompida em prol de projetos em áreas com maior visibilidade, e as sobras dos mutirões paralisadas ou retardadas. Na campanha de 2000, a então candidata Marta Suplicy estabeleceu como compromisso a construção de habitação de interesse social nas áreas centrais, em resposta a uma demanda já amadurecida nos setores técnicos e populares. Somente dois anos após as eleições os resultados do programa começaram a aparecer (Cardoso, 2004, p. 61-64). O Programam Morar no Centro subdividiu-se em três subprogramas: Programa de Arrendamento Residencial (PAR), utilizando o sistema de financiamento da Caixa Econômica Federal; Locação Social; e Programa de Reabilitação Integrada do Habitat (PRIH). Em janeiro de 2004, segundo a prefeita, o Programa Morar no Centro beneficiava 1.200 famílias (Urbs, 2004, p. 24). Quanto ao Programa de Locação Social, grande inovação no panorama municipal, destaca-se o Parque do Gato, com 270 unidades residenciais. Outros terrenos em áreas centrais, próximas ao metrô Belém, ao metrô Bresser e à Avenida São João, e na Vila dos Idosos (no bairro do Pari), foram comprados pela prefeitura para a construção de locações sociais, mas as unidades habitacionais não foram entregues até o fim do mandato da Prefeita.10 Outro programa importante é o Bolsa-Aluguel, concebido para atender a necessidades emergenciais de famílias com baixos rendimentos. Consiste em subsídios de até 300 reais por mês, por até 30 meses, renováveis por mais 30. Outra modalidade do Bolsa-Aluguel é a garantia da prefeitura municipal como fiadora do locatário em caso de inadimplência. O programa chegou a beneficiar mais de 1.650 famílias como, por exemplo, parte das unidades da Favela do Gato e os

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Segundo informação do portal Vermelho <www.vermelho.org.br>, acessado em 27 de julho de 2005.

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ex-moradores do Edifício São Vito, desocupado em 2004 para futuro empreendimento habitacional. O PRIH, um dos programas mais importantes da gestão, consistia em intervenções localizadas nas áreas de habitação e condições urbanas em 10 perímetros selecionados no Centro da cidade. Dentro desse programa o perímetro do Glicério foi escolhido como um projeto piloto, mesmo assim não chegou a ser implementado. Ao assumir a prefeitura, o prefeito José Serra demonstrou total falta de sensibilidade para a questão da habitação no Centro. Segundo Sidnei Euzébio, coordenador da ULC, “a revitalização da Praça Coronel Fernando Prestes, próxima à estação de metrô Tiradentes, vai custar R$ 3 milhões para a cidade. Enquanto isso, famílias de bairros nos arredores são despejadas por não receberem BolsaAluguel da prefeitura”.11 Os programas habitacionais do Centro foram, via de regra, interrompidos, assim como os equipamentos sociais de atendimento à população de rua (inclusive crianças) estão sendo retirados da região central.
Regulação do uso do solo

O Centro de São Paulo foi historicamente uma das regiões agraciadas com os maiores coeficientes de aproveitamento para a construção, o dobro da área permitida para a maior parte da cidade (Nakano, Campos Neto e Rolnik, 2004, p. 141). O Centro da cidade foi a primeira área a se verticalizar, mas desde a década de 1960 o mercado imobiliário vem perdendo o interesse em investir nas áreas centrais. Em contrapartida, investe em outras centralidades como a Avenida Paulista, a Faria Lima e a Marginal Pinheiros para imóveis comerciais, e os bairros do quadrante sudoeste para edifícios residenciais (Somekh, 1997). Atualmente, poucos são aqueles que exercem os potenciais construtivos permitidos, ainda que existam muitas áreas não-verticalizadas no Centro. Em 1991, foi aprovada a Operação Urbana Anhangabaú, que buscava atrair investimentos privados para a região, principalmente por meio da venda de potencial construtivo. Enfrentando o desinteresse do mercado imobiliário, a Operação Urbana não teve resultados significativos. Em 1996, foi substituída pela Operação Urbana Centro, utilizada prioritariamente para a transferência de potencial construtivo de edifícios do Centro para outras regiões, principalmente em casos de recuperação de patrimônio histórico. Na verdade, mais do que expressar o interesse por investir no Centro, a transferência de potencial construtivo aumenta ainda mais o desequilíbrio da região em relação a outras centralidades, pois os direitos construtivos adquiridos são exercidos em geral nas áreas mais dinâmicas da cidade do ponto de vista imobiliário (Nakano, Campos Neto e Rolnik, 2004, p. 144). Outra iniciativa foi a Lei de Fachadas, instituída em 1997 e destinada a preservar a paisagem do Centro, que concede a isenção do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) para imóveis que tenham suas fachadas restauradas. Esse instrumento é utilizado principalmente por corporações cuja intenção é produzir uma imagem positiva sobre sua inserção na cidade.

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Segundo informação do portal Vermelho <www.vermelho.org.br>, acessado em 27 de julho de 2005.

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Em 2002, já na gestão de Marta Suplicy, foi aprovado o novo Plano Diretor para a cidade, que expressa intenções bastante diferentes para o Centro. Ele divide a cidade em duas macrozonas: de Proteção Ambiental e de Estruturação e Qualificação Urbana, esta última destinada a acomodar a ocupação urbana do município. A macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, por sua vez, divide-se em quatro macroáreas: Reestruturação e Requalificação Urbana; Urbanização Consolidada; Urbanização em Consolidação e Urbanização e Qualificação. A área central do município encontra-se inserida na macroárea de Reestruturação e Requalificação, definida como área que “passa atualmente por processos de esvaziamento populacional e desocupação dos imóveis, embora seja bem dotada de infra-estrutura e acessibilidade e apresente alta taxa de emprego”. O Plano Diretor tem como objetivos de intervenção nessa macroárea a reversão do esvaziamento habitacional através do estímulo ao uso habitacional de interesse social e da intensificação da promoção imobiliária; a melhoria da qualidade dos espaços públicos e do meio ambiente; o estímulo às atividades de comércio e serviços; a preservação e reabilitação do patrimônio arquitetônico e a reorganização da infra-estrutura e do transporte coletivo.12 A principal inovação do Plano Diretor foi a instituição das Zonas Especiais de Interesse Social 3 (Zeis 3), definidas como: [...] áreas com predominância de terrenos ou edificações subutilizados, conforme estabelecido nesta lei, adequados à urbanização, onde haja interesse público, expresso por meio desta lei, ou dos planos regionais ou de lei específica, em promover a recuperação urbanística, a regularização fundiária, a produção de Habitações de Interesse Social (HIS) ou de mercado popular (HMP), e melhorar as condições habitacionais da população moradora”.13 O instrumento das Zeis surge na década de 1980, e vem sendo aplicado e transformado desde então, sempre com o intuito de garantir a permanência e a oferta de terras com infra-estruturas para a moradia de baixa renda nas cidades brasileiras (Mourad, 2000). Mesmo sendo a primeira vez que esse tipo de zoneamento é instituído na cidade, é necessário ressaltar que se trata de um processo repleto de concessões por parte dos setores populares. A maior parte das Zeis 3 é proposta nas partes mais degradadas do Centro, que já são historicamente ocupadas por moradia de baixa renda. Em comparação, poucas são as Zeis marcadas nas partes mais nobres do Centro. Outra questão é o fato de ser também possível construir HMP nas Zeis 3. Trata-se de habitação “de mercado popular”, para a faixa de renda de até 16 salários mínimos, ou seja, cerca de R$ 4.800 de renda familiar em julho de 2005. O instrumento, que originalmente se propunha a garantir a oferta de terras para a habitação de interesse social, não necessariamente garante isso.

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Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo – Lei 13.430, de 13 de setembro de 2002, art. 155. Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo – Lei 13.430, de 13 de setembro de 2002, art. 171.

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Embora governos federal, estadual e municipal tenham passado na década de 1990 por orientações políticas distintas, é possível identificar atitudes comuns às três esferas de governo, que perpassam as nuanças partidárias. Parece ser consenso entre os gestores públicos que o Centro da cidade é também, por vocação, o centro administrativo. Também parece consensual a iniciativa de reforçar o seu caráter de centro simbólico, por meio de investimentos em qualificação da paisagem e dos espaços públicos, zeladoria urbana e implantação de equipamentos culturais. A tentativa de alavancar a participação de empreendimentos e capital privado é também uma constante desde a década de 1990. O ponto básico que diferencia as ações de alguns governos é o da Habitação de Interesse Social. Para os governos sem tradição de interlocução com movimentos populares organizados a temática não se transforma em política pública. A orientação, mesmo que implícita, parece ser a de que os pobres têm outro lugar em seu projeto de cidade, longe do glamour, do centro simbólico, administrativo e de decisão. Para governos mais comprometidos com os segmentos populares, como as duas gestões petistas e o governo Lula, a temática é bem mais presente. Cabe dizer que a idéia de habitação social nas áreas centrais é mais presente no discurso do que nas ações desses governos. Tampouco desaparecem as formulações baseadas nos “empreendimentos âncora” e na gentrificação. Ocorre que em alguns governos específicos há a negociação e a composição de interesses, em outros, nem isso. Os conflitos ficam evidentes nas falas de Marco Antônio Ramos de Almeida, presidente da Diretoria Executiva da Associação Viva o Centro, e de Paulo Teixeira, vereador de São Paulo e ex-secretário municipal de Habitação: A ampliação do uso residencial do Centro é um imperativo da estratégia de requalificação de áreas centrais, não podendo ser considerada uma ação de política habitacional. À parte as limitações de ordem técnica e econômica do retrofit e conversão para o uso residencial de imóveis comerciais ociosos e as decorrentes da sua localização em áreas fortemente ocupadas por atividades de comércio e serviços, há que considerar que, no caso de São Paulo, essa ocupação em nenhuma hipótese alcançará a escala que a torne relevante como política de moradia. Também as limitações da oferta de imóveis para reciclar e de terrenos para construir jamais permitirão uma produção em massa de residências no centro paulistano. Um programa bem sucedido de uso residencial do centro será importante por seu significado simbólico, não como atendimento à esmagadora demanda por moradia na cidade. (Almeida, 2002) Desenvolver uma política habitacional no Centro de São Paulo é uma oportunidade de combinar a produção de moradias com a preservação do patrimônio e da identidade cultural e social da região, que tem como características a convivência de pessoas de diferentes faixas de renda e a mistura do uso residencial com atividades comerciais e de serviços. Por essa razão, ao se articular a política habitacional com o conjunto de intervenções, públicas e privadas, voltadas à reabilitação da região

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central e ao seu repovoamento, uma das principais preocupações é garantir que as pessoas que hoje moram e trabalham no Centro possam ser beneficiadas pelo processo, mediante programas que garantam sua permanência.14
Caracterização e papel de diferentes atores da sociedade civil

Os atores da sociedade civil envolvidos nos diversos conflitos, e que disputam a região central, são inúmeros. No entanto, identificam-se diferenças importantes na forma e no grau de organização e articulação, nos interesses que defendem, nos princípios, nas práticas e no público representado. Não é possível esgotar aqui a análise dos atores sociais e econômicos da região central, mas apenas situar muito brevemente elementos de suas origens, composições, tendências, de seus valores e comportamentos, tendo como pano de fundo a conjuntura atual das ações do poder público. Vamos nos ater àqueles atores que possuem interesses claramente identificáveis, com distintas visões e que disputam projetos para o Centro. Obviamente que, no tecido social, econômico e cultural complexo que compõe o Centro da cidade identifica-se um espectro bastante amplo com centenas de atores e interesses. Os diferentes atores que analisamos têm, historicamente, defendido interesses próprios, de forma isolada ou articulados em grupos, redes ou coalizões. Esses atores sempre recorreram às suas articulações, redes e coalizões quando necessitavam jogar maior peso numa disputa específica (por meio, por exemplo, de sindicatos, federações, associações, articulações de movimentos etc.) Nesse sentido, um novo elemento surgiu a partir dos anos 1990, quando foram criadas articulações ou coalizões mais amplas, a partir de atores já em cena, especificamente para lutar, advogar e defender interesses e projetos para a região central de São Paulo. Em 1991 foi fundada a Associação Viva o Centro (AVC) com o propósito de articular diferentes atores com interesses na revitalização ou requalificação do Centro da cidade. Segundo informações da própria AVC, a entidade tem como objetivo: [...] o desenvolvimento da área central de São Paulo, em seus aspectos urbanísticos, culturais, funcionais, sociais e econômicos, de forma a transformá-la num grande, forte e eficiente Centro Metropolitano, que contribua eficazmente para o equilíbrio econômico e social da metrópole, para o pleno acesso à cidadania e o bem-estar por toda a população. A AVC reuniu inicialmente o setor empresarial dos bancos, comércio e serviços localizados na região. Constitui-se assim, uma coalizão ampla de diferentes atores que advogam pela revitalização do Centro. Segundo sua Diretoria Executiva é uma entidade “dedicada única e exclusivamente ao processo de recuperação do centro” (Almeida, 2005).

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Paulo Teixeira na introdução do Programa Morar no Centro, março de 2004.

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A AVC defende publicamente (por meio da Revista Urbs que edita, do seu site na Internet, de boletins, seminários, conselhos em que participa e outros espaços da esfera pública instituída) interesses que aparecem como bandeiras históricas, tais como: melhoria do serviço de limpeza pública (intensificação da zeladoria urbana), iluminação pública de melhor qualidade, maior acessibilidade dos automóveis à região central (especialmente uso seletivo de automóveis nos calçadões do centro histórico para executivos de empresas e bancos), retirada e destinação de outros espaços da cidade para os vendedores ambulantes da economia informal (denominam de disciplinamento do uso do espaço público) e incentivo aos investimentos públicos e privados em grandes equipamentos de uso cultural. Recentemente, a AVC defendeu a requalificação do Pólo Luz – Santa Ifigênia (região popularmente conhecida por Cracolândia, onde a prefeitura realizou, no primeiro semestre de 2005, ações muito controversas de limpeza física – segundo muitos atores, limpeza social – sendo acusada por entidades diversas de violação dos direitos humanos dos que freqüentam, vivem e trabalham na região, expulsando e agredindo a população excluída, com uso de força policial, sem oferecer alternativas concretas de inclusão social por meio de políticas públicas). A Associação propõe também uma readequação do sistema viário no Vale do Anhangabaú (com maior liberdade para circulação de veículos, a exemplo do defendido para alguns calçadões do centro histórico); construção de garagens subterrâneas (que estimulariam e facilitariam o uso do transporte individual no Centro); implantação de um sistema territorializado de zeladoria urbana, segurança e fiscalização, entre outros. Os atores que integram a AVC representam empresas, bancos, federações, sindicatos patronais, associações comerciais e empresariais. A AVC possui ainda um Programa de Ações Locais que, segundo a própria Associação, possui milhares de representantes de empresas e organizações, além de moradores do Centro. Levantamento realizado em julho de 2005 no seu site na Internet, revela que a AVC possui 124 associados, entre os quais, instituições de caráter e área de atuação financeira: sete bancos nacionais privados; estatais e multinacionais; três associações de bancos; a Bolsa de Valores de São Paulo e a Bolsa de Mercadorias & Futuros – nada menos que o coração do mercado financeiro e de investimentos do Brasil. Entre outros associados, ligados ao setor patronal e empresarial podemos citar instituições de peso considerável na economia da cidade, do estado e do nosso país, tais como: Federação Brasileira das Associações de Bancos (Febraban), Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), Federação de Hotéis, Restaurantes, Bares e Similares do Estado de São Paulo, Federação do Comércio do Estado de São Paulo (Fecomércio), Federação Interestadual das Instituições de Crédito, Financiamento e Investimento (Fenacrefi). Participam também a Associação Nacional das Corretoras de Valores, Câmbio e Mercadorias (Ancor) e a Associação Nacional das Instituições de Crédito, Financiamento e Investimento (Acrefi). Chama a atenção o número de órgãos do governo do estado de São Paulo associados à AVC: Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo; Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo (Emplasa), Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de São Paulo (EMTU), Escola Estadual de São Paulo, Polícia Civil do Estado de São Paulo (Delegacia de Turismo – Deatur); Polícia Militar do Estado de São Paulo (7o BPM-M); Secretaria de Estado da Educação;

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Secretaria de Estado da Justiça e Defesa da Cidadania; Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos; Tribunal de Justiça de São Paulo. Como contraponto à AVC há outro conjunto de atores que se caracterizam mais claramente pela identificação com causas populares. Defendem a democratização e popularização do Centro; o acesso aos equipamentos públicos e sociais; a inclusão socioeconômica e espacial na região central; a não-expulsão e nãogentrificação; o acesso à moradia, emprego, infra-estrutura e serviços públicos de boa qualidade. Enfim, defendem a reforma urbana da região central. Assim, no final dos anos 1990, por iniciativa de entidades e pessoas ligadas a universidades, movimentos populares de moradia, organizações não-governamentais (de habitação, direitos humanos, segurança alimentar etc.), sindicatos, grupos de teatro, professores, estudantes e lideranças populares, entre outros, foi criado o Fórum Centro Vivo (FCV), espaço de articulação e diálogo desses atores. O FCV também possui bandeiras históricas importantes que passam pela inclusão social, econômica e cultural da população de baixa renda; democratização de todos os espaços da região; promoção da cidadania de grupos tradicionalmente excluídos; valorização do espaço público aberto e de livre acesso a todos; produção de habitação de interesse social adequada aos grupos mais pobres dos movimentos de moradia, de modo a evitar a expulsão para as periferias longínquas da metrópole (gentrificação). Essas bandeiras são defendidas, por meio das entidades e dos movimentos, em seminários, espaços públicos, conselhos de representação, manifestações, atos públicos populares, debates, publicações, jornais, pesquisas acadêmicas e apresentações dos grupos de teatros nas praças e espaços públicos do Centro. Entre os participantes do FCV encontram-se organizações não-governamentais, como o Instituto Pólis, o Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos, o Centro de Trabalhos para o Ambiente Habitado (Usina), a União de Mulheres de São Paulo, a Ação da Cidadania, o Instituto Brasileiro de Administração Pública (Ibap); diversos movimentos sociais de luta por moradia (ULC; Movimento de Moradia do Centro – MMC, Fórum dos Cortiços, MSTC, Movimento de Moradia da Região Central – MMRC, Comunas Urbana, Marcha Mundial de Mulheres, Frente de Lutas por Moradia –FLM; União dos Movimentos de Moradia-SP – UMM, entre outros), Movimentos dos Ambulantes de São Paulo, Central dos Movimentos Populares (CMP), Fórum da População em Situação de Rua, Grupos de Teatro de Rua (como Tablado de Arruar e Teatro de Narradores), universidades e laboratórios de universidades como Universidade Mackenzie, e o Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (LabHab da FAUUSP), Grêmio dos Estudantes da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (GFAU) da USP, Escritório Piloto do Grêmio Politécnico (EP) da USP; sindicatos como Sindicato dos Ambulantes de São Paulo e Sindicato da Economia Informal da Central Única de Trabalhadores (CUT), constituindo-se cerca de 41 diferentes entidades entre organizações não-governamentais, movimentos, sindicatos, laboratórios, centros acadêmicos e universidades.15

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Para conhecer a lista completa das entidades participantes do Fórum Centro Vivo, ver o Anexo I.

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É importante frisar que, certamente, além desses, existem outros atores que possuem e defendem interesses para o centro da cidade (de proprietários e investidores a militantes populares). Entretanto, identificamos essas duas articulações de importância central e que foram instituídas com o claro propósito de propor transformações, disputar e influir nas políticas públicas e nos investimentos da região: a Associação Viva o Centro e o Fórum Centro Vivo. Em uma análise mais qualitativa desses atores, podem-se notar diferenças muito importantes, muitas vezes antagônicas e contrárias. Se essas diferenças são visíveis nos textos e documentos produzidos, elas ganham cores mais forte nos discursos e nas práticas e formas de atuação, de advocacia e articulação. Para contextualizar e exemplificar, o Centro de São Paulo passa, em 2005, por um intenso processo dirigido de elitização, glamorização e limpeza patrocinado pelos poderes públicos municipal, com apoio do poder público estadual e de decisões importantes do poder judiciário. Tanto o discurso como as ações oficiais têm objetivos de limpeza física, acompanhado de limpeza social, da população mais vulnerável. Assistimos atualmente ao gradeamento (fechamento) de parte de praças públicas (Praça da República e Praça da Sé), bem como ação bastante repressiva das Polícias Militar e Civil e da Guarda Civil Metropolitana junto aos vendedores ambulantes e trabalhadores da economia informal. Entidades dos Direitos Humanos e a imprensa mostraram e denunciaram recentemente que as crianças e adolescentes de rua foram, em diversas situações, retiradas das ruas com uso de força policial (o que é proibido pela lei federal do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA). O poder judiciário, em poucos meses, decretou diversos mandados de reintegração de posse e despejo dos moradores dos cortiços onde moram os mais pobres e ocupações dos movimentos organizados de moradia. A prefeitura, por meio da Secretaria da Habitação, interrompeu diversos programas habitacionais importantes que estavam em andamento no ano de 2004, como Bolsa-Aluguel e o Programa de Locação Social, voltados ao atendimento das famílias com renda inferior a três salários mínimos. O Programa Perímetros de Reabilitação Integrada do Habitat (PRIHs) também foi interrompido, o que é preocupante pela intervenção estratégica em territórios com alta densidade de população excluída, degradados e com potencial para reabilitação em áreas de Zeis. O Programa Ação Centro, que conta com financiamento de aproximadamente US$100 milhões do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), possui o Conselho Ação Centro, paritário (no qual o FCV e a AVC têm assento), que deveria realizar reuniões bimensais, mas que, neste ano de 2005, ainda não convocou nenhuma. Diversas ações do governo atual mostram tendência à terceirização e à privatização, interrupção do processo de descentralização administrativa nas áreas da saúde e educação, bem como interrupção, fechamento ou pouca atenção e valorização das instâncias e mecanismos de participação e controle social instituídos e vigentes (conselhos, comissões e comitês municipais). Nota-se que a AVC não se posicionou diante das graves e visíveis violações que acontecem no Centro, apesar de citar no seu sítio na Internet a preocupação com a cidadania, a democracia, com o desenvolvimento econômico e social e com o atendimento da população em situação de rua. Ao contrário, mostra-se satisfeita, desde que no conjunto das ações suas prioridades e sua pauta sejam incluídas.

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Mas a satisfação não é plena – o Centro, apesar de tudo, ainda contém certo grau de popularização, como a presença dos vendedores ambulantes nas praças e calçadas. Por essa conjuntura, os integrantes do FCV têm se reunido e discutido formas efetivas e articuladas de resistência, organização e denúncia local, regional e internacional das violações dos direitos humanos patrocinadas pelo estado, pela prefeitura e pelos proprietários. Isso acontece especialmente nas reintegrações de posses e despejos forçados de ocupações dos movimentos de moradia (ocupados por milhares de sem-teto pobres, cuja maioria é de mulheres, crianças e idosos), quando a polícia age com muita violência, promovendo agressões físicas e prisões. O quadro das articulações e da organização dos atores sociais e econômicos da região central nos permite concluir, ao menos por enquanto, que se a disputa e a luta pelo Centro sempre existiu na história da cidade, atualmente os atores estão mais organizados e pró-ativos, de ambos os lados. Entretanto, há um gigantesco desequilíbrio de poder econômico e político entre as partes – fato que, aliás, também foi regra no passado.
Estudos de caso: dois conflitos em torno da moradia na área central
O PROJETO BID – AÇÃO CENTRO

Histórico Durante o processo de renegociação da dívida pública do município de São Paulo com o governo federal, que se iniciou no ano de 1997 e foi finalizado em 2000, São Paulo – que de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal não possuía capacidade de endividamento – foi autorizado a levar adiante a excepcionalidade ao limite da dívida somente para dois aportes futuros: um para a integração do sistema de transportes públicos e outro, de US$ 100,4 milhões oriundos do BID, para investir em um processo de “revitalização do Centro”, projeto que já estava em negociação pelo então prefeito Celso Pitta. Uma coalizão de interesses em relação aos desígnios da área central já se vinha delineando desde os anos 1990. Isso pode ser identificado através das obras da gestão Luíza Erundina (1989-1992), da constituição da Associação Viva o Centro (1991) e do próprio Programa e Comissão PROCENTRO, justificando a excepcionalidade para o financiamento deste projeto. Entretanto a gestão de Celso Pitta não priorizou a viabilização do empréstimo. (Silva, 2004, p. 31) A partir da eleição de Marta Suplicy (2001) foi estabelecido como prioridade do governo buscar os recursos provenientes do BID. A formulação de uma política específica para essa região da cidade abarcou três itens interligados, porém distintos: a) a constituição de um novo arranjo institucional de gestão e de promoção do desenvolvimento econômico da Área Central; b) a implantação do programa de reabilitação do centro, posteriormente denominado Ação Centro; e c) a reestruturação da legislação tributária e urbanística dessa região. (Silva, 2004, p. 29)

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Dessa forma, o programa Ação Centro foi estruturado nos primeiros anos da gestão Marta Suplicy, negociado com o BID durante longo tempo e assinado somente em junho de 2004. Durante esse período ocorreram diversas mudanças administrativas para a realização do programa. A transferência do órgão gestor do programa (o Procentro) da Secretaria Municipal de Habitação (SeHab) para a Empresa Municipal de Urbanização (Emurb), que depois resultou na substituição da Coordenadoria Procentro pelo Fórum de Desenvolvimento Social e Econômico do Centro de São Paulo, é um bom exemplo. Essas mudanças demonstram a prioridade com que foi tratado o assunto pela gestão municipal, e o esforço de viabilizar recursos para investimento em São Paulo, financeiramente sufocado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Concepção do programa O projeto é, ao mesmo tempo, espelho e alvo de muitas disputas que ocorrem no Centro de São Paulo. O papel do poder público local – fundamental para a viabilização do programa e para a definição, no decorrer do longo processo de negociação com o BID, de seus rumos - é intenso em disputas e revelador de grandes contradições. Em uma primeira proposta de intervenção no Centro a referência foi o documento “Reconstruir o Centro”, elaborado ainda na campanha eleitoral: [...] as ações propostas se espraiavam por uma área bastante vasta, coincidindo com a própria área da então Administração Regional da Sé [além da atual subprefeitura da Sé os distritos do Pari e Brás]. À medida que a negociação com a instituição financeira foi evoluindo e por orientação dela própria, houve uma focalização das ações de forma a obter efeitos de sinergia. As ações vastamente pulverizadas corriam o risco de não se potencializarem umas às outras e o programa diluir-se por uma área por demais vasta. (Silva, 2004, p. 28) Essa visão é questionável, uma vez que as ações pulverizadas podem trabalhar no intuito de diminuir as segregações intra-urbanas. Porém, as ações geram menos impacto nas áreas escolhidas e dão sentido à posição descrita abaixo: Através da visão dos gestores do banco, que “sempre querem que haja recuperação dos custos”; [...] o indicador de sucesso é a valorização imobiliária; defendem sistemas não subsidiados; querem que o projeto se pague, caso contrário o banco não financia [...]. A imposição da racionalidade da recuperação de custos nos projetos começa na etapa preliminar de sua formulação e na escolha de indicadores que serão utilizados para avaliar a taxa de retorno de cada intervenção. Uma das gestoras descreve como a lógica financeira do banco é transportada para a dos projetos: “Os cálculos são de economistas, baseados nos interesses dos bancos. Na realidade, não fazem uma análise sociológica das intervenções, mas uma análise bancária. [...] Sempre afirmamos que os indicadores de ganhos econômicos eram contrários aos indicadores sociais. Enquanto o banco quer reduzir a população pobre no centro,

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porque não consome, é altamente subsidiada e está no limite da sobrevivência, nós queremos mantê-la. Para o banco, isso é irracional, não aumenta a arrecadação”. (Arantes, 2004, p. 156) A partir da pesquisa de Arantes, outra característica da concepção do projeto fica evidente, principalmente quando entrevista uma gestora do programa: [...] “o banco conversa e tem reuniões com os empresários sem que estejamos presentes”. Quando indagamos se o banco recuaria caso uma importante associação empresarial estivesse insatisfeita com o programa, respondeu que “sim, com certeza. Nas nossas reuniões [com a sociedade civil] essa associação é apenas mais uma interlocutora, mas para o banco ela é a principal referência”. Os empresários, diz, apoiaram a proposta do BID de concentrar intervenções no centro histórico-financeiro e influenciaram diretamente na decisão sobre alguns investimentos, especialmente os de “zeladoria urbana”. (Arantes, 2004, p. 155) Por fim, temos a definição do conjunto de ações na qual o cenário de repovoamento do centro com construção de habitações populares, que poderia ser claramente identificado com a gestão da prefeita Marta Suplicy, foi recusado pelo banco. A taxa de retorno era de apenas 4% ao ano, três vezes menor que o custo mínimo do capital. O cenário selecionado (e altamente recomendado pelo BID) era o de melhor “‘custo-eficiência’, [com] projetos de ‘recuperação urbana’ – abrangendo iluminação, segurança e zeladoria urbana (os mais reivindicados pelos empresários) – [que] tiveram a maior taxa de retorno, estimada em 35,5% ao ano” (Procentro apud Arantes,2004, p. 68). O poder público, seguindo a cartilha de financiamento do BID, assume um papel secundário dentro desse processo de “recuperação do Centro” e coordena os seus investimentos dentro da lógica da iniciativa privada, pela qual o principal indicador é o da valorização imobiliária, que pode gerar os maiores retornos através de maior arrecadação de impostos. Ou, nas palavras da economista Silvia Schor, responsável pela construção da metodologia dos indicadores pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe) da USP: Se você olhar o propósito do projeto, a definição é muito clara: o poder público está se propondo a transformar um conjunto de condições da área central pra que os agentes privados respondam a essas novas condições. E essa é a resultante, quer dizer, a criação das condições e a resposta dos agentes privados, na verdade constituem o processo, a matéria-prima desse processo de desenvolvimento econômico e social.16

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Silvia Schor no Café com Centro – debate com o Fórum Centro Vivo em julho de 2004.

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Desenhos de Gestão De acordo com exigência contratual do BID, era necessária a existência de um conselho com participação da sociedade civil para monitoramento dos investimentos a serem executados através do empréstimo. Nesse sentido, a Emurb, por meio de reestruturação institucional, criou a Agência de Desenvolvimento do Centro, o Fórum de Desenvolvimento Social e Econômico do Centro de São Paulo e a Coordenação Executiva Ação Centro. A missão da primeira é a de constituir-se num agente facilitador e de fomento tanto das atividades econômicas já existentes no Centro quanto de novas atividades que venham dinamizar a economia local, o segundo tem mais um caráter representativo e deliberativo e o terceiro possui um perfil mais operativo (Silva, 2004, p. 31). O Fórum de Desenvolvimento Social e Econômico do Centro de São Paulo é composto pelos órgãos públicos e entidades da sociedade civil já representados na Comissão Procentro; pelos membros da Comissão Executiva da Operação Urbana Centro; pelos membros do Conselho do Programa de Incentivos Seletivos; e por todos os conselheiros que compõem o Conselho do Orçamento Participativo da Subprefeitura Sé, do Conselho Municipal da Habitação e do Conselho Municipal de Política Urbana. Através do fórum foram realizadas duas séries de reuniões temáticas, mas as deliberações e as definições nunca ocorreram através dele. Já a Coordenação Executiva só se reuniu entre junho e dezembro de 2004 em reuniões quinzenais, sempre com uma composição provisória que não conseguiu encaminhar e efetivar a eleição, ou mesmo os critérios, de uma Coordenação efetiva. Boa parte do trabalho da comissão era de deliberações sobre programas de incentivo para a região central, o que por vezes desfocava o objetivo maior da Coordenação que seria o acompanhamento operativo do programa. Uma questão discutida no Fórum Centro Vivo é a criação pela Emurb de outro conselho para o monitoramento e acompanhamento do programa Ação Centro em vez de reforçar a estrutura participativa já existente na gestão municipal (Conselho Municipal de Habitação, Conselho Municipal de Política Urbana etc.). Um dos argumentos utilizados foi que o recorte territorial do programa (apenas distritos Sé e República) era único. Porém, a interpretação foi a de que a Emurb (e a Associação Viva o Centro) queria maior controle sobre os recursos, saída possibilitada pela indicação de uma coordenação provisória. Projetos O programa estava estruturado em cinco eixos: 1. Reversão da desvalorização imobiliária e recuperação da função residencial; 2. Transformação do perfil econômico e social; 3. Recuperação do ambiente urbano; 4. Transporte e circulação; 5. Fortalecimento institucional do município. Segundo Arantes (2004, p. 150), entretanto, “o embate entre técnicos da prefeitura de São Paulo e do banco teve como principal ponto de discórdia a questão habitacional e, especificamente, o programa de “locação social” destinado à população de baixa renda (com menos de 3 salários mínimos). A prefeitura pretendia criar um importante estoque público de habitações na área central, para atender as famílias excluídas de outros programas (inclusive do PAC-BID) por insuficiência de renda. O banco teria se oposto “do início ao fim”, afirmando que não aceitaria um grande volume de subsídios e que as experiências de parques estatais

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de habitações fracassaram mundialmente. O BID apoiava, por sua vez, que os recursos fossem utilizados para atrair a classe média a morar no centro – “propuseram pagar 10 mil reais de subsídio direto a quem eles chamavam ‘os pioneiros’.” [...] Helena Mena Barreto afirma, contudo, que a locação social só foi aprovada pelo BID com a condição de “constar no contrato como um projeto experimental”, com um limite máximo de 1,6 mil unidades habitacionais. Foi acertado com o BID, segundo ela,