Novembro 1999

Geração de emprego e renda

Proger
Programa de Geração de Emprego e Renda

Proger Rural
Programa de Geração de Emprego e Renda para a Área Rural

Pronaf
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

DEMOCRACIA VIVA
E D I Ç Ã O E S P E C I A L

Novembro 1999

DEMOCRACIA VIVA
E D I Ç Ã O E S P E C I A L

Ibase - Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas
Rua Visconde de Ouro Preto 5/ 7º andar - Botafogo CEP 22250-180 Rio de Janeiro/RJ Tel.: +(21) 553-0676 e 552-8849 Fax: +(21) 552-8796 E-mail: ibase@ibase.br

Conselho Curador do Ibase Presidente Regina Celia Reyes Novaes Vice-Presidente João Guerra de Castro Monteiro Primeiro Secretário Nadia Maria Rebouças de Carvalho Segundo Secretário Moacir Gracindo Soares Palmeira Terceiro Secretário Jane Maria Pereira Souto de Oliveira

Diretores Executivos Cândido Grzybowski Jaime Hugo Patalano

Democracia Viva
Edição Especial 1999

Diretor Responsável Cândido Grzybowski Conselho Editorial Alcione Araújo Cândido Grzybowski Carlos Alberto Plastino Clara de Góes Pascoal Soto Regina Reyes Novaes Regina Zappa Assistentes Editoriais Lourdes M. C. Grzybowski Maria Nakano Edição Anacris Bittencourt Iracema Dantas Revisão Maria de Lurdes Hargreaves Produção Shirley Villela

Projeto Gráfico , Capa e Diagramação Mais Programação Visual
Tels.: +(21) 533-3231 e 262-4274

Fotos J. R. Ripper, exceto:
pág. 9 - Nélio Rodrigues (Abril Imagens) pág. 16 - Mozart dos Santos (AGRBS) págs. 36 e 87 - Márcio Bredariol (arquivo Ibase) págs. 59 e 62 - arquivo Embrapa págs. 73 e 85 - Bia Cardoso

Gráficos Tiago Cambará Distribuição Editora Segmento
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Fotolitos Quadratim Artes gráficas
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Tiragem 9.000

apresentação
Ministério do Trabalho e Emprego

O apoio aos pequenos e microempreendimentos integra, junto com a formação profissional e a modernização da legislação trabalhista, as denominadas políticas ativas de emprego, destinadas a facilitar e estimular a criação e a manutenção de emprego e renda. Instituído em 1995, o Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger) vem se consolidando como um dos principais instrumentos de que o governo e a sociedade dispõem para o acesso ao crédito pelos pequenos e microempreendedores urbanos e rurais, inclusive nas iniciativas de produção próprias da economia informal, bem como às associações de produção e aos trabalhadores autônomos. Em parceria com o Ministério da Agricultura e Abastecimento, o programa tem atuado também na promoção da agricultura familiar, alocando recursos no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). O Proger contribui para o esforço nacional de manter e gerar ocupação e renda, oferecendo oportunidades concretas àqueles que já são empreendedores e desejam ampliar seus negócios, e aos que pretendem se tornar donos de seu próprio empreendimento. Em seu arranjo institucional, o programa prevê a participação da sociedade civil organizada, por meio da atuação das Comissões Estaduais e Municipais de Emprego, na definição de prioridades e no acompanhamento de sua execução nos níveis estadual e municipal, garantindo maior transparência na aplicação dos recursos e potencializando seus resultados. Trata-se, pois, de uma experiência inovadora e promissora do governo federal na área do emprego. O Proger é ainda uma experiência recente, sendo necessário aperfeiçoar continuamente suas ações e, como toda ação de política pública, também deve ser acompanhado e avaliado de forma contínua.

A avaliação do desempenho institucional é fundamental para assegurar a realização de uma política nacional eqüitativa e efetiva no contexto de descentralização na execução de políticas públicas, como também para conferir maior grau de autonomia às instituições executoras nos âmbitos estadual e municipal. Constitui, pois, instrumento indispensável para a boa gestão das políticas públicas. Desde a sua concepção, o Proger considerou a avaliação externa como etapa importante para o seu aperfeiçoamento. Entende o Ministério do Trabalho e Emprego que a avaliação é uma atividade que permite aumentar a eficiência, a eficácia e a efetividade dos seus programas. Na ausência de avaliação e acompanhamento do Proger, poucas seriam as considerações que se poderia tecer sobre os benefícios de um sistema de crédito assistido, bem como parcas seriam as possibilidades de aumentar a governabilidade sobre o programa. Dada a grande importância da avaliação do desempenho dos programas de geração de emprego e renda para a otimização dos resultados alcançados, o Ministério do Trabalho e Emprego tomou a iniciativa de contratar, logo nos primeiros anos de existência do Proger, uma instituição publicamente reconhecida pela idoneidade e competência, de forma a conferir maior legitimidade e utilidade à avaliação. Desse modo, em meados de 1997, o MTE firmou contrato com o Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase) – organização reconhecida no país e no exterior por sua capacidade técnica – para a realização de uma avaliação externa do Proger (nas modalidades Proger Urbano, Proger Rural e Pronaf), através de projeto-piloto desenvolvido no Estado do Espírito Santo, cujo principal objetivo foi conceber uma metodologia apropriada para a avaliação dos programas, que pudesse ser utilizada nacionalmente.

Desenvolvida a metodologia, o MTE firmou novo contrato com o Ibase, no primeiro semestre de 1998, promovendo a avaliação em oito Unidades da Federação: Bahia, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rondônia e Rio Grande do Sul. Posteriormente, foi incluída na avaliação a Região Metropolitana de São Paulo. O estudo realizado cobriu os primeiros anos de existência dos programas – janeiro/95 a fevereiro/98. A pesquisa do Ibase permitiu, entre outros aspectos: • caracterizar os beneficiários dos programas (empreendedores e empregados), de acordo com seus perfis socioeconômicos; • levantar as principais características e perspectivas dos empreendimentos financiados, inclusive as dificuldades no acesso ao crédito; • verificar a adequação das normas e critérios de operacionalização dos programas, bem como a eficiência das instituições financeiras e demais atores envolvidos; • determinar o impacto dos programas, principalmente sob os aspectos da geração e manutenção de emprego e renda, e da sustentabilidade dos empreendimentos; e • recomendar aperfeiçoamentos na forma de atuação dos diversos atores envolvidos na operacionalização dos programas, bem como nas normas e critérios operacionais. Diversos temas foram abordados pela avaliação, sendo que os aspectos positivos dos programas em muito superam os negativos. No entanto, cabe citar um dos problemas detectados, que há algum tempo vem sendo alvo de várias ações do ministério. Trata-se da utilização da mão-de-obra infantil em empreendimentos financiados pelo Proger, especialmente na área rural. Na sua maioria, são familiares envolvidos no trabalho do campo como resultado de um conjunto de fatores socioculturais, alguns inerentes à organização da atividade agrícola. Tal assun-

to requer uma abordagem complexa e importa em ações de organismos públicos, privados e da sociedade civil organizada, que busquem soluções efetivas para a questão. Com os resultados obtidos na avaliação externa efetuada pelo Ibase é possível constatar que o Proger logrou êxito, em termos de democratização do acesso ao crédito e, especialmente, da magnitude dos postos de trabalho gerados e mantidos. Vale destacar, ainda, que a avaliação enfatiza a importância da articulação e motivação dos atores envolvidos com a gestão e a implementação do Proger, constituindo um fator crítico de sucesso do programa em âmbito local. A falta de envolvimento dos atores locais faz com que essa política se aproxime do crédito bancário tradicional, perdendo as características de uma política pública de geração de emprego e renda. A avaliação permite discutir o aperfeiçoamento do programa com base em diagnóstico confiável e bem fundamentado, possibilitando que estratégias consistentes sejam traçadas, visando à otimização dos relevantes impactos sociais e econômicos que essa medida é capaz de produzir na realidade brasileira. Além disso, a iniciativa de submeter os programas federais à avaliação externa é condizente com a direção atual pretendida para a administração pública, voltada para uma administração gerencial, isto é, orientada para resultados. A presente edição especial da revista Democracia Viva ajudará a tornar públicos a evolução e os resultados alcançados pelas políticas de geração de emprego e renda, objetos da avaliação do Ibase, merecendo, pois, o apoio institucional do Ministério do Trabalho e Emprego. Fátima Bayma
Diretora do Departamento de Emprego e Salário do Ministério do Trabalho e Emprego

sumário

Editorial Cenário Brasil Proger
(Programa de Geração de Emprego e Renda)

7

9

21

Proger Rural
(Programa de Geração de Emprego e Renda para a Área Rural)

39

Pronaf
(Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar)

55

Limites e potencialidades O passo a passo da avaliação Perfil local
Bahia Ceará Goiás Minas Gerais Paraná Rio de Janeiro Rio Grande do Sul Rondônia Região Metropolitana de São Paulo
102 106 112 120 128 134 140 144 150

79

89

101

Equipe da avaliação dos programas de geração de emprego e renda Proger, Proger Rural e Pronaf
Coordenador-geral Cândido Grzybowski Coordenador técnico Sebastião Soares Supervisores Fernanda Carvalho Francisco Menezes Jaerson Lucas Bezerra Javier Lago Alonso Jorge Romano José Clemente de Oliveira Luiz Renato Latgé Nelson Giordano Delgado Walter Aluísio Rodrigues Gerentes locais Bahia Gil Nunesmaia Jr. Maria da Conceição Casulari Rodrigues Wilson José Dias Ceará João Bosco dos Santos Pedro Jorge Lima Uribam Xavier Goiás Ivônio Barros Nunes José Paulo Pietrafesa Minas Gerais Edmar Gadelha Mucio Tosta Regina Rodrigues Santos Paraná Elvina Maria Chaves Francisco Pedro do Canto Valter Bianchini Rio de Janeiro Aurila Euridice Souza Renato Maluf Sérgio Leite Rio Grande do Sul Alberto Bracagioli Neto Domingos Antonio Armani Luiz Fernando Fleck Rondônia Benedita Nascimento Brent Millikan RM São Paulo Álvaro Comin Assessor estatístico Marco Antonio de Souza Aguiar Processamento dos dados Carla Lyra Eduardo Pereira Marques José André Brito Ricardo Moitta Monte Secretária-geral Rozi Judith Billo

A revista Democracia Viva tem o compromisso
de colocar em debate questões importantes da agenda nacional. A democracia substantiva não pode prescindir de uma institucionalidade jurídica e política assentada em direitos e deveres da cidadania. Porém, de nada vale a institucionalidade se não apontar permanentemente para relações e processos econômicos, sociais e culturais que assegurem as bases substantivas de inclusão social. É crucial, no avanço da democratização no Brasil, enfrentar a miséria e a exclusão social. Ou arrisca-se a própria institucionalidade democrática. Por isso, a importância de centrar o debate nas políticas ativas e encarar tais questões. Há muito por fazer no Brasil. É quase unânime a necessidade de reformas que resgatem a enorme dívida social. Reforma agrária, reforma educacional, reforma da Previdência, reforma da Saúde e tantas outras estão a exigir ousadia dos governantes. Mas, em termos imediatos, a preservação e a ampliação das oportunidades de emprego e renda aparecem, para muitos, como cruciais. Esta edição especial da revista Democracia Viva quer alimentar o debate sobre as políticas brasileiras de geração de emprego e renda. A base é uma recente pesquisa de avaliação do Proger, Proger Rural e Pronaf realizada pelo Ibase. Usando recursos do FAT, são programas voltados para políticas de manutenção e

ampliação do emprego e da renda, através da democratização do crédito produtivo a segmentos mais fragilizados da população. São, por definição, políticas que não visam atacar o problema do desemprego em sua totalidade. Mas, como a própria avaliação revela, apresentam significativos impactos e potencialidades. O Ibase foi contratado pelo Ministério do Trabalho e Emprego e pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador para realizar a avaliação dos três programas. Como parte de sua missão institucional, considera fundamental intervir na estratégia e na implementação de políticas públicas de controle da pobreza. Exercendo seu papel de ombudsman, julga essencial tornar público os aspectos positivos e negativos da avaliação realizada. A proposta é também contribuir para aperfeiçoar os referidos programas. Organizar uma edição especial de sua principal publicação para divulgar os resultados da pesquisa revela a importância que o Ibase atribui aos três programas.

Cândido Grzybowski

Cenário Brasil

Cenário Brasil
prego e renda no Brasil foi conseqüência da mobilização da sociedade. Fortalecida com o Movimento pela Ética na Política, que culminou com o impeachment de Fernando Collor, a sociedade despertou para seu papel de participação cidadã. Em 1993, a Ação da Cidadania contra a Miséria e pela Vida, liderada pelo sociólogo Herbert de Souza, o Betinho, colocou na agenda nacional o enfrentamento da fome e da pobreza. A criação do Consea (Conselho Nacional de Segurança Alimentar) foi um marco na nova institucionalidade democrática. Com a sociedade mobilizada, o combate à miséria não poderia mais ser feito através de ações políticas isoladas. A revelação da existência de 32 milhões de miseráveis, através do Mapa da Fome, elaborado pelo Ipea (Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas), obrigou o governo a encarar o apartheid social brasileiro. As questões de trabalho e renda eram cruciais nesse quadro. Em dez anos (1985 a 1995), com os ajustes econômicos feitos, quase 3 milhões de postos de trabalho desapareceram. Movimentos e organizações civis buscaram saídas para garantir a qualidade nas relações de trabalho. A implementação de políticas públicas de geração de emprego e renda foi uma resposta a essa participação política. Surgia, assim, o Proger (Programa de Geração de Emprego e Renda), implantado em 1995. No mesmo ano foi criado o Proger Rural. Como resultado da mobilização dos agricultores familiares, através dos vários episódios do Grito da Terra, ainda em 1995 era implantado o Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar). No mesmo contexto, surge em 1996 o Planfor (Plano Nacional de Formação e Qualificação Profissional). São iniciativas que só foram concretizadas graças aos recursos do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), à vontade de seu Conselho Deliberativo, o Codefat, e à eficiência do Ministério do Trabalho e Emprego.
edição especial 1999
Herbert de Souza foi o articulador da Ação da Cidadania

A

iniciativa de implantar uma política pública de geração de em-

9

Destino certo
O FAT é o grande esteio das políticas públicas no Brasil. Entre 1995 e 1998, reuniu recursos da ordem de R$ 30,9 bilhões. Do total aplicado na geração de emprego e renda, R$ 7 336 889 564,00, a maior parte destinou-se ao Pronaf (44%) enquanto que ao Proger Rural coube o correspondente a 36%. O Proger, concebido para ser o carrochefe dessa nova política, consumiu 20%. Em 1997 e 1998, o Pronaf chegou a atingir 77% e 82%, respectivamente, do total de operações realizadas. Ao mesmo tempo, o Proger Rural teve seus recursos reduzidos, bem como o número de operações realizadas. Entre 1995 e 1998, Bahia, Ceará e Minas Gerais receberam juntos 40% dos recursos do do Proger. Per nambuco, Piauí, Paraná e São Paulo foram responsáveis por 25%. Maranhão, Paraíba, Rio Grande do Sul e Santa Catarina, cada um com valores entre 4% e 5% do montante, tiveram uma participação de cerca de 18% dos recursos. Para 17 outros estados, restaram apenas 17%. Não há critério demográfico ou econômico que explique essa distribuição dos recursos, determinada pela vontade política e participação. Como herança do tradicional crédito agrícola, Paraná, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Santa Catarina e São Paulo tiveram participação da ordem de 81% dos recursos do Proger Rural. Os outros 22 estados ficaram com apenas 19%. No Pronaf, somente cinco estados concentraram 80% das aplicações: Rio Grande do Sul, Paraná, Minas Gerais, Santa Catarina e Bahia. São regiões onde há uma acentuada integração da agricultura familiar com a agroindústria e também uma histórica luta por melhores condições de produção e renda agrícola. A experiência brasileira demonstra que
democracia viva

nem sempre estiveram alinhadas às políticas macroeconômicas. Políticas dirigidas para o mercado de trabalho são de indiscutível valor, mas seus resultados são pequenos se não há uma estratégia macro de desenvolvimento sustentável e democrático. Como preocupação central devem estar a geração de empregos e a distribuição de renda. Seguindo uma tendência mundial, as políticas públicas brasileiras são compensatórias, assumindo um caráter mais ativo, procuram suprir o que o mercado por si só não resolve. Caracterizam-se como sociais, não-assistenciais e de dimensão econômica. O relevante é que visam proporcionar a inclusão econômica de setores menos favorecidos da sociedade. O grave é que historicamente há um desencontro entre políticas macro e aquelas específicas de geração de emprego e renda. O quadro da página 11 retrata os principais resultados da avaliação realizada pelo Ibase sobre o Proger, o Proger Rural e o Pronaf em oito estados – Bahia, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rondônia, Rio Grande do Sul – e na Região Metropolitana de São Paulo.

Proger
Programa de Geração de Emprego e Renda

Criação: 25 de março de 1994, através da resolução nº 59 do Codefat.

Objetivo: concessão de linhas especiais de crédito a setores da sociedade brasileira tradicionalmente com pouco ou nenhum acesso ao sistema financeiro, associadas a ações de capacitação, assistência técnica e acompanhamento aos empreendimentos financiados. Teve como público-alvo as pequenas e microempresas, cooperativas e associações de produção, além de iniciativas próprias da economia informal.

Proger Rural
Programa de Geração de Emprego e Renda para a Área Rural

Criação: 03 de maio de 1995, através
das resoluções nºs 82 e 89 do Codefat. Objetivo: financiamentos produtivos para investimento e custeio agrícola e pecuário a pequenos e microprodutores rurais de forma individual ou coletiva, associados a programas de qualificação, assistência técnica e extensão rural.

Pronaf
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

Criação: 24 de agosto de 1995, através da resolução nº 22.191 do Conselho Monetário Nacional. Objetivo: proporcionar o aumento da produção agrícola, a geração de ocupações produtivas e a melhoria da renda e da qualidade de vida dos agricultores familiares.

iniciativas voltadas ao mercado de trabalho

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Cenário Brasil

Potencialidades e impactos dos programas Período 1995 a 1998
Número de novas ocupações por operação de crédito Número de ocupações mantidas por operação de crédito Financiamento por nova ocupação (R$) Financiamento por ocupação mantida (R$)

Proger
2,02 5,62 7.083,33 2.548,17

Proger Rural
0,24 5,34 32.973,69 1.481,69

Pronaf
0,58 4,84 6.470,81 775,24

Garantia de direitos
Algumas questões são particularmente importantes no âmbito desses programas. São aquelas referentes ao direito ao emprego e a salários justos, à participação através de comissões e conselhos, às estratégias de desenvolvimento local e à capacitação dos beneficiários dos programas. Elas serão discutidas mais detalhadamente na apresentação dos resultados da pesquisa, mas são aqui introduzidas por permearem os três programas. Os programas de geração de emprego e renda não devem ser vistos como solução para uma crise complexa, como a atual, com componentes estruturais e outros resultantes das políticas de ajuste levadas a efeito. Eles têm como estratégias diminuir o desemprego, evitar a instabilidade e a exclusão social, onde e com

quem for possível. Trata-se de garantir e fortalecer direitos para quem nada tem. Apontam para mais política e ação pública, mais reconhecimento de potencialidades e direitos, ainda que restritos a determinados públicos. Uma conquista considerável do Proger é a possibilidade de transformar em público e clientes da rede bancária uma parcela da população que pelos simples critérios de mercado é excluída. Sem a vigilância de comissões e conselhos, de sindicatos e cooperativas, de movimentos sociais e outras entidades da sociedade civil, facilmente o público dos programas se reduzirá a clientes potenciais. Não são critérios ou leis de mercado que demarcam o público dos programas. Há uma definição política que considera o crédito como alavanca de mudança econômica. Para muitos dos possíveis beneficiários, o acesso ao crédito significa o acesso à cidadania. Um desafio para o Proger, por exemplo, tem sido a criação de instrumentos que alcancem os micro e pequenos empresários urbanos dos setores formal e informal. Na prática, a estratégia do programa incorpora uma análise te portador de direitos a políticas ativas e solidárias de inclusão.
edição especial 1999

que vê esse público como verdadeiramen-

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Entraves regionais
Embora o número de indivíduos em busca de ocupação no mercado de trabalho evolua em ritmo inferior ao da população em idade ativa, a economia das regiões metropolitanas não é capaz de absorvê-lo. A modernização das atividades, a abertura comercial, as políticas de contenção de gastos públicos e a instabilidade nas taxas de crescimento econômico são alguns dos entraves. Os empreendimentos de pequeno porte, justamente os mais importantes como geradores de emprego, demonstram pouca capacidade de sobrevivência e demandam a formulação de políticas públicas específicas. Entre 1991 e 1998, nas regiões metropolitanas de São Paulo, Porto Alegre, Recife, Salvador, Belo Horizonte e Rio de Janeiro, desapareceram cerca de 570 mil postos de trabalho na indústria de transformação. No mesmo período, o setor de comércio e serviços abriu 1 milhão 500 mil vagas. Isso, porém, não é o suficiente para absorver a mão-de-obra ociosa. Com o aumento das taxas de desemprego, as mulheres, os jovens e as pessoas com instrução média são os mais duramente atingidos. Até o início desta década, a relação formal de trabalho era predominante, chegando a mais da metade das ocupações. Hoje o vínculo empregatício informal, o trabalho por conta própria e a condição de empregador são os que mais crescem. As ocupações nas indústrias metropolitanas registram as maiores taxas de empregados com carteira assinada – entre 80% e 95%. Já o setor de comércio e serviços chega a manter 50% de sua mãode-obra na informalidade. Na maioria dos casos, o trabalho formal é melhor remunerado. As regiões metropolitanas de São Paulo e do Recife têm as maiores variações entre os rendimentos de trabalhadores formais e informais. As regiões metropolitanas do Rio de Janeiro e de Belo Horizonte apresentam um perfil intermediário, e em São Paulo e Porto Alegre a diferença é bem menor.

democracia viva

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Cenário Brasil

Participação cidadã
Como política pública de geração de emprego e renda, os programas são inovadores porque pressupõem – em âmbito federal, estadual e municipal – a participação ativa de diferentes segmentos da sociedade na sua orientação e implementação: gestores governamentais, trabalhadores e empresários. A parceria com a cidadania marca os programas, mas concretizá-la não é tarefa das mais fáceis. É preciso criar vontade política local, responsabilidade social e cidadã. Esses fatores determinam o êxito ou não dos programas, independentemente dos agentes financeiros e da orientação político-partidária. A participação social tem sido decisiva. Assim como as parcerias, não é obtida unicamente com regras ou instituições. A previsão de comissões e conselhos em regulamentos não é garantia suficiente de que isso funcione. É necessário adaptar a forma de participação às características locais. Muitas vezes, institucionalidades criadas através de lutas sociais locais são as mais legítimas. Dialogar com diferentes atores, construir parcerias e descentralizar atribuições constituem um grande potencial que contribui para a renovação das políticas públicas. A gestão descentralizada e participativa é condição para o sucesso dessa política. No entanto, esta avaliação indica que freqüentemente

as comissões de emprego municipais ou estaduais apresentam fragilidades institucionais. Assim, para o fortalecimento dessas instâncias torna-se fundamental a capacitação de seus integrantes. O melhor mecanismo de controle é a participação social. Os programas precisam ser apropriados pelas organizações locais. O Proger e o Pronaf apresentam claramente melhor desempenho nos locais onde há maior interação entre os programas e as organizações e movimentos.

Dois alvos
Existem diferenças entre a promoção da geração de renda e a de emprego. Para aumentar e manter a renda é preciso reconhecer a especificidade de quem trabalha sozinho ou com familiares – situações de auto-ocupação, pequenos empreendimentos da economia informal, agricultores familiares. A geração de emprego requer conhecimento da lógica de mercado que transforma o emprego em um componente da produção, dos custos e do volume de investimentos. São estratégias diferentes, com claras implicações para a administração do crédito, da capacitação e da assistência técnica. As condições, as possibilidades, os problemas e as necessidades dos micro e pequenos empreendedores que geram empregos não são as mesmas das unidades produtivas que ocupam apenas o titular e seus familiares. O empreendedor – micro ou pequeno, formal ou informal – requer uma política pública que enfoque o emprego gerado e a sua qualidade. Já no caso das unidades familiares, obter uma renda decente é o motor principal. Disto depende sua inserção na sociedade. Por isso quem se incorpora diretapolítica específica, voltada para as condições econômicas que determinam sua renda.
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Resolução nº 138, de 3 de abril de 1997
Integração das Comissões Estaduais e Municipais de Emprego no esforço nacional de combate ao trabalho infantil. O Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - Codefat, no uso das atribuições que lhe confere o inciso XVII do artigo 19 da Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990 e considerando o esforço nacional que vem sendo empreendido com vistas ao combate do trabalho infantil e à proteção do trabalho do adolescente, principalmente, na sua forma mais degradante, e considerando o importante papel das Comissões Estaduais e Municipais de Emprego, que na sua composição têm a representação dos diversos segmentos da sociedade, nas ações inerentes ao Programa de Geração de Emprego e Renda, resolve: Art. 1º Determinar às Comissões Estaduais e Municipais de Emprego que, na sua implementação de programas que utilizem recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT, seja observado o estrito cumprimento das normas que proíbem o trabalho infantil e protegem o trabalho do adolescente. Art. 2º Solicitar às Comissões Estaduais e Municipais de Emprego que enviem sugestões, aos órgãos encarregados de políticas na área do trabalho, em níveis estadual e municipal, e, às unidades descentralizadas do Ministério do trabalho, de ações voltadas para o combate e eliminação do trabalho infantil. Art 3º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Daniel Andrade Ribeiro de Oliveira
Presidente do Codefat

mente na atividade deve ser alvo de uma

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Desenvolvimento local
O êxito de um projeto não depende só do seu planejamento e da aprovação dos agentes financeiros, mas da densidade econômique pode alcançar. Isso é particularmente válido para o Pronaf, mas também para o Proger nas pequenas e médias cidades. Nas regiões metropolitanas, além de adaptar as regras operacionais do Proger, é necessário que o poder público sinalize sobre o desenvolvimento local. É preciso identificar os nichos para os projetos financiados e criar condições

necessárias ao seu sucesso. A articulação com outros programas e ações de organizações governamentais ou não-governamentais é imprescindível. Os recursos chegam aos beneficiários como crédito bancário; sem participação social funcionam como um mero crédito tradicional. O que os diferencia é a participação e a articulação com outras ações públicas (apoio à comercialização, capacitação e outras). Mas não confundir, como se viu em muitos lugares, participação com análise dos projetos, função fundamental dos agen-

Atuação diferenciada
O Banco do Brasil é a instituição que tem a maior participação na distribuição dos recursos. De 1995 a 1998, foi responsável por quase 69% do total aplicado nos três programas. O Banco do Nordeste e o BNDES, este só no Pronaf, alocaram, respectivamente, 17,7% e 12%. A Caixa Econômica Federal teve uma participação pequena: menos de 2% dos recursos aplicados nos programas. Também o Banco do Brasil foi o responsável pelo maior volume de aplicações no Proger Rural (96%) e no Pronaf (64%). Mesmo com sua atuação limitada à área da Sudene (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste), o Banco do Nordeste liderou as liberações de crédito no Proger, alocando 61% dos recursos. Já a Caixa Econômica Federal, que opera exclusivamente recursos para esse programa, teve 8,5% do total.

Participação dos agentes financeiros no número de contratos (total Brasil) entre 1995 e 1998 Proger
Operações Banco Nordeste Banco do Brasil CEF BNDES Total
democracia viva

Proger Rural
% Operações 15.704 291.810 307.514 % 5,1 94,9 100,0

Pronaf
Operações 74.962 (1) 764.461 119.572 % 7,8 79,7 12,5

Total
Operações 201.964 1.085.228 12.538 119.572 1.419.302 % 14,2 76,5 0,9 8,4 100,0

111.298 28.957 12.538 152.793

72,8 19,0 8,2 100,0

958.995 100,0

(1) Inclui 24.490 operações do PEF - Estiagem Fonte: Informe CGEM (Fev/99)

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Cenário Brasil

tes financeiros. Deve ser fortalecido o que está na concepção original dos programas: a participação como criação de condicionalidades ativas, de critérios de desenvolvimento local, de vigilância e pressão sobre agentes, de responsabilização social e cidadã dos beneficiários dos créditos. Em algumas situações, a co-responsabilidade é a mais importante contrapartida às excessivas garantias exigidas pelos agentes financeiros.

Chance desperdiçada
A capacitação para ampliar a capacidade gerencial dos beneficiários não vem sendo uma prática. No caso do Proger, apenas 23% se submeterem a algum tipo de treinamento, com enorme variação entre os estados. Embora seja considerada uma ferramenta fundamental para o sucesso dos empreendimentos, principalmente dos pequenos negócios, é uma grande ausência. No entanto, mais de 90% dos que fizeram algum curso a consideram importante. Mais grave ainda é a situação no Proger Rural. Não há capacitação nem antes da concessão do crédito (95,6%), nem depois de tê-lo recebido (88,5%). Além disso, duas em cada dez pessoas que receberam capacitação consideram que não resultou em melhoria para o estabelecimento. Como sugestões apontam a importância de conhecimentos técnicos e a necessidade de que os cursos tenham maior abrangência e melhor divulgação. Muitos ignoram que esses cursos são realizados com recursos do FAT. Também no Pronaf as iniciativas de capacitação atingem um pequeno número de beneficiários. Ministrados pela Emater e, em menor proporção, por técnicos de cooperati-

Proger Rural - Capacitação antes do financiamento

Proger Rural - Capacitação após o financiamento

vas ou associações, os cursos enfocam principalmente a produção. Constatou-se que 89% dos alunos melhoraram seu desempenho e as condições do seu estabelecimento. Em geral, a capacitação revelou-se quase inexistente. Porém, através de mecanismos de participação local pode-se apontar o treinamento adequado à região. Um obstáculo à ampliação da oferta e melhoria da capacitação é a falta de articulação entre os programas e as diferentes instâncias governamentais. Um caminho seria promover a dos órgãos estaduais e municipais com os executores das ações descentralizadas.
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interação dos diversos programas federais,

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Os exemplos de Estrela e Erechim
A forma de atuação dos agentes financeiros dos programas de geração de emprego e renda expressa, muitas vezes, desconfiança e divergência de propósitos em relação aos objetivos dos programas. Muitos não os vêem como linhas de crédito atraentes devido à sua baixa rentabilidade, aos riscos e ao custo operacional. Apesar dessas dificuldades, há vários casos positivos de envolvimento das agências bancárias com comissões municipais de empregos e parcerias técnicas. É o que ocorre na cidade gaúcha de Estrela, com pouco mais de 31 mil habitantes. Até setembro de 1998, 13 contratos de crédito estavam em andamento através do Proger. Problemas freqüentes na implementação do programa, como falta de participação e entrosamento entre os atores e inadimplência, não existem. A comissão de emprego local faz um excelente trabalho de informação e pré-seleção dos pretendentes ao crédito. Também realiza visitas constantes de acompanhamento, checando inclusive o número de empregos gerados. Houve casos em que a comissão exigiu a regularização de postos de trabalho informais. Em Erechim, também no Rio Grande do Sul, a comissão de empregos resolveu suas dificuldades firmando diversas parcerias. Insatisfeita com o baixo índice de empregos gerados com as iniciativas aprovadas pelo Proger, uniu-se a uma grande cooperativa regional, a Cotrel, para criar cooperativas locais de agricultores associadas à agroindústria. Conta também com o apoio de entidades como a Emater (Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural) e com o próprio Ministério da Agricultura para captação de recursos. A comissão de Erechim vem articulando as comissões de emprego de toda a região, com uma proposta de centrar o desenvolvimento regional na associação dos setores de agroindústria e ecoturismo.

Erechim, no Rio Grande do Sul

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Cenário Brasil

Impactos positivos
Como políticas públicas, o Proger e o Pronaf tentam incluir uma parcela da população que o mercado marginaliza. Atacam parte do problema do desemprego, subemprego ou ocupação precária e fortalecem a inserção econômica dos que têm alguma potencialidade. São programas de combate à pobreza e à exclusão que buscam a sustentabilidade de grupos e setores fragilizados. Já o Proger Rural, por sua origem e seus entraves operacionais, não poderia ser incluído na política de geração de emprego e renda aqui considerada. Os gestores do Proger e do Pronaf precisam avançar na operacionalização. Apesar de algumas expectativas frustradas, o que sobressai na avaliação desses dois programas – ao contrário do Proger Rural – são as potencialidades estratégicas e os resultados que já apresentam. Com a curta existência de apenas quatro anos, ainda há tempo para aperfeiçoamentos.

Positivos ou negativos, os resultados não devem ser vistos isoladamente. A intervenção pública, através de uma política específica, está ligada a estruturas e processos nas diferentes conjunturas e a tendências da política macroeconômica. A estabilização monetária e seu impacto no emprego urbano e rural e nos preços e desempenho da agricultura acabaram funcionando como condicionantes e agravantes dos problemas específicos a enfrentar. O Proger e o Pronaf revelam impactos positivos e potencialidades que devem ser aprimoradas. Garantido o espaço à participação social, podem ocupar um lugar de destaque como políticas públicas de geração de emprego e renda no Brasil. O Proger Rural está fora desse contexto. Não contribui em quase nada para a criação de uma política pública de emprego e renque realmente é – um substituto do crédito agrícola tradicional.
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da e deverá ser considerado naquilo

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Conquista local
Na região de Crateús, no Ceará, o papel dos dirigentes sindicais é exemplar na implementação do Pronaf. Através da Delegacia Regional da Fetraece (Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado do Ceará), 18 municípios foram beneficiados por essa articulação. Os sindicalistas estudaram as normas dos programas, mantendo-se atualizados sobre as mudanças ocorridas. Estreitaram as relações com os gerentes do Banco do Brasil e do Banco do Nordeste em todas as agências da região. Além de informar sobre o programa, buscavam saber qual a disposição dos agentes em financiá-lo. O principal objetivo era criar um clima favorável que garantisse uma conquista dos agricultores familiares. Nas palavras de um dirigente da delegacia regional “a apresentação de projetos é que dá consistência e razão para cobrar dos bancos o funcionamento do programa”. Em um segundo momento, os sindicalistas também estiveram nos escritórios locais da Ematerce (Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Ceará), responsáveis pela elaboração das propostas de crédito. Hoje, em 8 dos 18 municípios da região, os dirigentes sindicais acompanham de forma sistemática as ações do Pronaf e articulam-se satisfatoriamente com a Ematerce. Os bancos passaram a respeitar a ação do movimento sindical dos trabalhadores rurais. A maior incidência dos financiamentos do Proger e do Pronaf no Rio Grande do Sul devese, principalmente, à presença dos movimentos sociais organizados. Entre estes estão a Federação dos Trabalhadores na Agricultura (Fetag), a Central Única dos Trabalhadores Rural (CUT Rural), o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST).

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Cenário Brasil

ANÚNCIO OBSERVATÓRIO DA CIDADANIA

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Programa de Geração de Emprego e Renda

Proger

O Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger) foi criado em 1994 para conceder
crédito a setores da sociedade com pouco ou nenhum acesso ao sistema financeiro associado a ações de capacitação e assistência tecnológica e gerencial. Seu objetivo é manter e gerar novos empregos e renda, criando ou ampliando as oportunidades no mercado de trabalho. O público-alvo abrange pequenas e microempresas, cooperativas e associações, além de atividades da economia informal.

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Proger

Cerca de 150 mil brasileiros foram beneficiados com o programa, de 1995 a 1998. As áreas pesquisadas nesta avaliação representam 54,5% do total dos investimentos do Proger no país, no período de janeiro de 1995 a fevereiro de 1998. Foram aplicados 2.657 questionários em oito estados - Bahia, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Rondônia - e na Região Metropolitana de São Paulo. Seus agentes financeiros são o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal e o Banco do Nordeste, este com atuação restrita à Região Nordeste e ao norte de

Minas Gerais. Cada um deles foi responsável, respectivamente, por 19%, 8,2% e 72,8% do total das operações de crédito. Dentro do universo pesquisado, mesmo com a limitação regional, o Banco do Nordeste foi o responsável pela maior parte dos valores aplicados pelo Proger. As micro e pequenas empresas conseguiram mais da metade das concessões de crédito (50,3%), seguidas de perto pelo setor informal, com 43,6%. Grande parte dos estabelecimentos pesquisados não possui nenhum tipo de registro. O número de pessoas ocupadas é, em média, de seis. A principal atividade é o comércio. A pecuária e a agricultura representam 30% do total das operações do Proger no Ceará, no norte de

O tempo médio entre a entrega do projeto e a liberação do crédito é de 70 dias.

Proger - Valor do financiamento (média em R$)

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Minas e na Bahia. Para evitar essa distorção seria preciso acabar com o financiamento rural no programa ou adaptá-lo às condições rurais. Os locais dos empreendimentos estão próximos ou na própria residência do beneficiário. A maioria conta com serviços de água, esgoto e coleta de lixo. Aproximadamente 65% não têm outra fonte monetária. A influência da família ou a experiência anterior é o que determina a escolha do ramo de atividade. Com o financiamento, o aumento da renda foi de cerca de 18%, passando de R$ 1 417,48 para R$ 1 670,70. O valor médio do crédito foi de R$ 13 359,89. Re-

fletindo diferentes realidades econômicas, no Rio de Janeiro e na Região Metropolitana de São Paulo, esse valor chegou a mais que o dobro do que foi alcançado no Ceará.

Tendências opostas
Homens brancos entre 31 e 40 anos de idade são os que mais se beneficiam com o Proger. Apresentam tendências opostas ao conjunto da população brasileira. Têm uma escolaridade bem acima da média nacional, mais de 20% com curso superior e 33% com ensino médio completo. Em Rondônia quase a metade dos beneficiários completou o ensino médio, enquanto que, na população urbana, esse índice é de cerca de 20%.

Proger - Rondônia Escolaridade da população acima de 18 anos e do beneficiário

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Fontes: IBGE e Ibase

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Proger

No Rio de Janeiro, mais de 60% dos beneficiários têm ensino superior. Na população do estado, esse índice não chega a 15%. Chama a atenção o fato de 44% dos beneficiários pertencerem às classes de consumo A e B. Na Região Metropolitana de São Paulo, esse percentual chega a 90%, ainda que, no total da população local, represente pouco mais de um terço. Em Minas Gerais, mais da metade dos tomadores de crédito

pertence às classes A e B (54,2%). Somadas, as classes D e E representam apenas 16,86%. Nos oito estados pesquisados, 59,2% dos entrevistados declararam-se brancos. Na Bahia, os dados são ainda mais reveladores. Apesar de integrarem, majoritariamente, a população urbana, os pardos não chegam a 40% no Proger. Já os brancos representam mais de 50% no programa. Em Goiás, o quadro não é diferente. A maioria dos que conseguiram crédito no programa se declarou branca (73,02%), 23,31%, parda, e apenas 0,1%, preta. Segundo o IBGE, a população goiana é for mada, em sua maioria, por pardos e pretos (52,94%).

Antes de participar do Proger, a maioria dos beneficiários em Minas Gerais estava empregada em alguma empresa privada (30,11%) ou pública (13,92%) e outra parcela expressiva era constituída de trabalhadores autônomos (28,60%). Apenas 1,29% estava desempregada.

Proger - Rio de Janeiro Escolaridade da população acima de 18 anos e do beneficiário

Fontes: IBGE e Ibase

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Proger - Identificação do beneficiário

Sexo

Grau de escolaridade

Idade

Classe de consumo

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Proger

Os beneficiários do Proger declaram-se em maior número de cor branca e em menor número de cor parda ou preta do que a composição encontrada no conjunto da população do universo pesquisado.

Proger - Cor declarada da população urbana na área pesquisada e do beneficiário

Fontes: IBGE e Ibase *os dados do IBGE referem-se a São Paulo capital e região do grande ABC

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Oportunidade única
O Proger significou a primeira experiência de empréstimo para 78% dos beneficiários. Os recursos foram usados, principalmente, para a compra de máquinas e equipamentos (60%). O número de beneficiários que não teve dificuldade na hora de pedir o financiamento é significativo (42%). Os demais apontaram como problemas a demora na liberação do dinheiro, a burocracia e a exigência de garantias. Os motivos mais citados pelo atraso no pagamento aos bancos foram a queda no preço dos produtos, a demora nos recebimentos e o alto valor das parcelas do financiamento. Nas regiões pesquisadas, o Proger gerou mais de 100 mil novas ocupações, sendo 40% com carteira assinada. No Ceará, a média de ocupações geradas foi de 0,51, enquanto que, em Goiás, foi de 3,84 por operação de crédito. A média nacional alcançada foi de 2,02.

Através do programa, também foram mantidas cerca de 180 mil ocupações. O financiamento necessário para cada nova ocupação é, em média, no valor de R$ 7,1 mil, com grandes oscilações. No Ceará, foi de R$ 18,9 mil, enquanto que, em Goiás, ficou em R$ 5,3 mil. O valor para manter uma ocupação é inferior, correspondendo, em média, a R$ 2.548,17. O perfil das novas pessoas ocupadas pode ser assim resumido: 58% são homens e mais de 88% têm entre 18 e 44 anos. Quase 60% recebem até três salários mínimos. O índice de escolaridade não varia muito entre os estados pesquisados, 48% são apenas alfabetizados, ou nem isso.

O atraso no pagamento de parcelas se verificou entre 44% dos beneficiários. Apesar das dificuldades relatadas, 50,7% pretendem fazer novos investimentos e 59% declararam ter melhorado seu estabelecimento.

Proger - Geração de novas ocupações por categorias Categorias
Assalariados permanentes com carteira Assalariados permanentes sem carteira Assalariados temporários Familiares não-remunerados Sócios
democracia viva

Total de novas ocupações
40.452 14.763 24.401 8.607 12.470

%
40,2 14,7 24,2 8,5 12,4

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Proger

Rompendo barreiras
Na Bahia, o Proger é operacionalizado pelo Banco do Nordeste, responsável por 94,87% dos financiamentos; o Banco do Brasil responde por 4,60%; a Caixa Econômica Federal por 0,83%. Até o momento, o estado tem sido o que mais realizou operações de crédito do programa na área urbana. Do total de recursos do FAT aplicado na Bahia, 52,77% destinaram-se aos beneficiários do Proger. Foram aplicados R$ 248,2 milhões, de janeiro de 1995 a agosto de 1998. O número de operações foi de 22.856, com um valor médio de R$ 10 859,00, distribuídas em 397 dos 415 municípios existentes no estado. Com a concessão do crédito, a quantidade de pessoas ocupadas passou de 52.433 para 102.559, uma variação de 96%, que corresponde ao índice de 2,62% de ocupações geradas por operação. O acesso ao crédito está condicionado à existência e ao funcionamento das Comissões Municipais Tripartites e Paritárias de Emprego. Com isso, vem rompendo barreiras. Um representante da CUT na Comissão Municipal de Emprego (CME) de Salvador relata: “O Proger, através da CME, vem abrindo caminho para agentes econômicos até então qualificados de secundários, como a baiana do acarajé. Hoje essas mulheres são vistas como uma fonte geradora de renda e emprego. Estão recebendo cursos de gerenciamento e qualidade”. Para o representante dos trabalhadores na comissão, o Proger deve representar uma quebra de burocracia: “Não pode existir dificuldade para um trabalhador pegar o dinheiro, pois o recurso é do FAT.” Os agentes financeiros afirmam que, em geral, o processo de financiamento é bastante simples. Com a apresentação de todos os documentos, a aprovação é rápida, levando em torno de três semanas.

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É preocupante o número de crianças e adolescentes entre aqueles que conseguiram uma nova ocupação. O correspondente a 6% dessa força de trabalho está entre menores de 17 anos (cerca de 6 mil).

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Proger

Públicos diversos
Entre os que conseguiram aumentar as ocupações destacam-se os mais jovens, com menos de 40 anos, com escolaridade acima da média, pertencentes à classe A ou B. São donos de empreendimentos recentes e com registro. Desfrutam com o Proger da primeira experiência de crédito. Têm um perfil parecido os 48% dos beneficiários que expandiram seus lucros. No entanto, as mulheres, aqueles que declararam cor branca, os que têm outra fonte de renda, da classe A, B ou C, tendem a obter mais lucros nos seus empreendimentos. Já aqueles que não alteraram o quadro de ocupações têm um perfil oposto: com mais de 40 anos, apresentam baixos níveis de escolaridade e consumo, possuem empreendimentos mais antigos e menos estruturados (informais).

Proger - Impactos no total de ocupações Ocupações
Aumentaram Estáveis Diminuíram Total

% dos beneficiários do crédito
58,5 36,2 5,3 100,0

Proger - Impactos nos lucros Lucros
Aumentaram Estáveis Diminuíram Total

% dos beneficiários do crédito
48,4 26,4 25,2 100,0
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Lucro e capacitação
O Proger serviu para aumentar a produção, as vendas e o lucro da maioria dos beneficiários. A exceção é encontrada nos estados do Nordeste, especialmente no Ceará. Após um longo período de seca, a região teve conseqüências negativas até na área urbana. Entre os que melhoraram seu lucro, 70% atribuíram os ganhos ao programa. A maior parte dos beneficiários investiu no próprio negócio, principalmente através da compra de máquinas e matéria-prima. Outra parcela significativa desse lucro foi destinada a despesas pessoais, com destaque para alimentação, saúde e pagamento de dívidas. O programa mostrou resultados positivos tanto no volume, perfil e estabilidade das ocupações, quanto na inserção econômica

dos beneficiários (produção, vendas e lucros). São dados que não deixam dúvida quanto ao impacto do Proger como política de geração de emprego e renda. O treinamento e o acompanhamento dos beneficiários é uma das maiores fragilidades na implementação do programa, atingindo apenas 23%. No Ceará, com o incentivo do Banco do Nordeste, o índice chega a 40%. Destaca-se a atuação do Sine (Sistema Nacional de Emprego), que, já na elaboração do cadastro, promove cursos sobre técnicas de gerenciamento de negócios.

A falta de capital de giro é um grande entrave, revelando a necessidade de uma linha de crédito exclusiva para esse fim.

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Proger

Proger - Capacitação na área pesquisada

Proger - Ceará Capacitação

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Acima do tolerável
Em Rondônia, foram realizadas 463 operações de crédito do Proger, ao valor médio de R$ 13.950,00. Trata-se do estado que apresenta o terceiro maior índice de inadimplência do país, 28,07%. Perde apenas para Roraima, com 32,6%, e Amapá, com 69,6%. A média nacional é de 8,65%. A falta de viabilidade e sustentabilidade econômica dos negócios financiados é um dos principais motivos da inadimplência. Segundo os beneficiários, foi comum o atraso no recebimento por serviços prestados ou bens fornecidos. De janeiro de 1995 a fevereiro de 1998, o Banco do Brasil foi o único agente financeiro do programa. A Caixa Econômica Federal só começou a operar no fim de 1997, realizando poucas operações até fevereiro de 1998. A quase totalidade dos beneficiários pesquisados apresentou projetos e teve recursos liberados entre fevereiro e agosto de 1996. Com índices de inadimplência acima do permitido, o Banco do Brasil resolveu interromper o programa em Rondônia. Ainda assim foram criadas 2,45 novas ocupações por operação de crédito realizada. Para os envolvidos no programa, os processos de capacitação, assistência técnica, monitoramento e acompanhamento dos negócios falharam. Faltou maior intervenção da Comissão Estadual do Trabalho, assim como interação entre os órgãos executores. Evidenciou-se a ausência de uma política de divisão de trabalho e responsabilidades. Além disso, os beneficiários alegam ter sido informados, por representantes do governo estadual, que o crédito era não-reembolsável.

Proger - Rondônia Motivos para o atraso do pagamento*

*Resposta múltipla

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Proger

Proger - Associativismo na área pesquisada

Proger - RMSP Associativismo

Proger - Minas Gerais Associativismo

O baixo nível de associativismo (36%) não significa falta de participação social local. É possível que o acesso ao crédito tenha sido facilitado justamente por essa participação. Porém, a sobrevivência do programa depende do engajamento de cada um. Em Minas Gerais e na Região Metropolitana de São Paulo, o vínculo com organizações está bem acima da média (52,22% e 50%, respectivamente). A maior parte filiou-se antes da concessão do crédito.

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Ferramenta de valor
O impacto do Proger no combate à pobreza é significativo. Se é verdade que muitos beneficiários não são pobres, é verdade também que o acesso ao crédito gera emprego principalmente para pobres com pouca escolaridade. Como política pública, o programa precisa ser aperfeiçoado. A concessão ou não do próprio crédito é a arma dos gestores públicos. É inadmissível permitir a contratação de menores de 14 anos. Assim como devem ser estabelecidos limites ao trabalho daqueles com menos de 18 anos. Nos dois casos, verifica-se a necessidade da obrigatoriedade de escolarização. Também deve haver uma rigorosa fiscalização para coibir situações em que a remuneração não chega ao mínimo legal. O Proger funcionaria melhor se fosse dividido em dois programas, um voltado

para a geração de emprego e outro para a geração de renda. São duas estratégias diferentes que não podem continuar avaliad a s d o m e s m o m o d o. D i r i g e m - s e a públicos distintos, por isso devem ter juros e normas específicos. A pesquisa mostrou que os beneficiários com escolaridade mais baixa e menor poder de consumo, à frente de pequenos estabelecimentos, se voltam mais para a estabilização de sua ocupação e de seus familiares. Já os micro e pequenos empreendedores formais, com escolaridade acima da média da população, da classe A ou B, geram novos empregos e tendem a aumentar os ganhos com os negócios.

Em todos os estados pesquisados, 64% dos entrevistados vêem com otimismo o futuro do empreendimento; 21% estão inseguros e apenas 8%, pessimistas.

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Proger

Encarando obstáculos
Na tentativa de acelerar a liberação dos recursos, diminuir a burocracia e os índices de inadimplência no Proger, o Banco do Brasil apresentou ao Codefat o projeto para a implantação das Agências do Empreendedor, mediante convênio com o Ministério do Trabalho e Emprego e a Fundação Banco do Brasil. Oferecendo um atendimento diferenciado ao potencial beneficiário, essas agências foram implantadas em municípios de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, em Brasília e em Curitiba. A experiência ainda não surtiu efeito. A idéia é estimular a criação e a manutenção do emprego com qualidade, mapeando os segmentos mais dinâmicos da economia. E, além disso, garantir a auto-sustentação dos negócios através de treinamento e consultoria aos beneficiários. Em Belo Horizonte, duas agências foram inauguradas. Foi contratado o Centro Cape (Centro de Capacitação e Apoio ao Pequeno Empreendedor), uma entidade sem fins lucrativos especializada em microcrédito. Das 962 pessoas que procuraram o crédito entre julho e dezembro, apenas 16 firmaram contratos – 12 para microempresa, três para pequena empresa e uma para o setor informal. Dessas, 80% desistiram ainda na primeira fase do processo. Uma pesquisa do Centro Cape informa que dos que foram à agência e não obtiveram crédito, 29% só buscavam informações; 19% desejavam empréstimos de capital de giro isoaldo; 15% não ofereceram as garantias exigidas; e outros 15% não atendiam a alguma das exigências das linhas do Proger, entre outros. No estado do Rio de Janeiro, a experiência ainda não desenvolveu todo o seu potencial. Com apoio da Fundação Coppetec, gerenciadora da Coppe/UFRJ, foram inauguradas Agências do Empreendedor na capital e em Duque de Caxias. Para contar com uma equipe especializada, a fundação ofereceu um curso a 100 alunos. Eram funcionários do banco, formandos e pósgraduandos da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Foram selecionados 30 agentes para atender o público do programa e foi criado um conselho consultivo com professores da universidade. Dados de novembro de 1998 mostram que 1.027 clientes procuraram as agências a partir de agosto, e nenhuma operação foi concluída. A maioria (73,32%) teve os projetos recusados, por diversos motivos. Os responsáveis pela iniciativa no Banco do Brasil acreditam que ainda é muito cedo para avaliar esses resultados. E admitem a necessidade de alguns ajustes.

Proger - Rio de Janeiro Motivos da recusa de projetos*

*Resposta múltipla

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Programa de Geração de Emprego e Renda para a Área Rural

Proger Rural

O Programa de Geração de Emprego e Renda para a Área Rural (Proger Rural) foi criado em maio de 1995. Sua proposta é financiar pequenos e miniprodutores, de forma individual ou coletiva, aumentando a produção e a produtividade no campo. Também prevê cursos de qualificação, assistência técnica e extensão rural que garantam o uso racional da terra e a proteção ambiental.

democracia viva

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Proger Rural

De 1995 a 1998, cerca de 307 mil pessoas
foram beneficiadas pelo Proger Rural no Brasil. Seus agentes financeiros são o Banco do Nordeste e o Banco do Brasil, respectivamente com 5,1% e 94,9% dos contratos. O setor mais beneficiado foi a agricultura, com 80% dos recursos destinados ao programa. Os oito estados pesquisados – Bahia, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Rondônia – representam 68% do total de recursos operados entre 1995 e 1998. Foram aplicados 2.052 questionários, dos quais 76,6% correspondem a operações do Banco do Brasil e 23,4% a operações do Banco do Nordeste. O valor médio do financiamento é de R$ 7 857,65, com uma absurda variação de R$ 431 852,00 a R$ 99,00. Como gerador de emprego e renda, o programa conseguiu atingir, em média, o índice de apenas 0,24 de nova ocupação por crédito concedido, com um financiamento

de R$ 32 973,69. A manutenção de ocupações teve um melhor resultado, da ordem de 5,34 por operação, com um financiamento de R$ 1 481,69. Em relação a esses impactos, o cenário pesquisado é diversificado. Na Bahia, no Ceará e em Rondônia, o índice de ocupações geradas é maior (1,79, 1,42 e 1,29, respectivamente). Em Goiás, o programa tem gerado menos ocupações (0,59). Minas Gerais e Rio de Janeiro apresentam valores intermediários (0,96 e 0,84, respectivamente). Já no Paraná, diminuiu o total de ocupados, apesar de o financiamento por ocupação total ser próximo ao da média. No Rio Grande do Sul, o baixo índice de novas ocupações (0,07) eleva o financiamento a R$105.000,00. O aumento do número de pessoas ocupadas, quando ocorre, se verifica principalmente na lavoura, seguido das atividades de colheita e extrativismo, produção animal, melhoria das benfeitorias e moradias e serviços gerais.

Atividades financiadas pelo Proger Rural

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Atividades das novas pessoas ocupadas

Proger Rural - Ocupação e financiamento por unidade da federação N° de ocupações por operação
Total
65.952 61.191 41.033 106.364 335.301 2.058 301.917 13.716 927.532

Estado

Número de ocupações
Antes Geradas
13.557 10.087 5.174 12.663 (-7.283) 274 4.802 2.405 41.679

Financiamento por ocupação (R$)
Gerado Total / Mantida
3.800,42 4.594,95 21.202,85 11.041,85 N/A* 11.855,57 105.435,00 3.302,07 32.973,69 781,21 757,45 2.673,54 1.314,57 1.519,30 1.578,44 1.676,95 578,99 1.481,69

Gerada Total / Mantida
1,79 1,42 0,59 0,96 N/A* 0,84 0,07 1,29 0,24 8,71 8,61 4,68 8,06 5,44 6,31 4,40 7,36 5,34

BA CE GO MG PR RJ RS RO Geral
democracia viva

52.395 51.104 35.859 93.701 342.584 1.784 297.115 11.311 885.853

*N/A - Não se aplica (não foram gerados novos empregos)

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Proger Rural

Fatias desiguais
A distribuição dos recursos do Proger Rural é um reflexo do tradicional crédito agrícola. Paraná e Rio Grande do Sul receberam, juntos, 52% dos recursos. Agregando-se os estados de Minas Gerais, Santa Catarina e São Paulo, essa participação chega a 81%. Para os outros 22 estados brasileiros restaram apenas 19% dos recursos disponíveis no programa. O Banco do Brasil concentrou 54% dos seus recursos no Paraná e no Rio Grande do Sul. Já o Banco do Nordeste destinou 65% dos seus recursos à Bahia.

Alocação dos recursos do Proger Rural por UF entre 1995 e 1998 UF
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA

Total (R$)
28.660.567 1.047.378 91.985.499 40.650.778 347.232 24.689.832 122.495.231 20.826.634 159.748.430 19.714.811 40.611.096 15.816.658

%
1,1 3,5 1,5 1,0 4,6 0,8 6,0 0,7 1,5 0,6

UF
PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Total

Total (R$)
10.416.193 34.208.058 24.235.184 725.727.502 3.989.914 7.515.790 7.602.429 418.501 650.628.084 341.689.468 11.326.994 260.835.066 2.994.514 2.648.181.841

%
0,4 1,3 1,0 27,4 0,2 0,3 0,3 24,6 12,9 0,4 9,8 0,1 100,0

Fonte: Informe CGEM (fev/99)

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Contra a correnteza
O estado que mais impactos obteve com o Proger Rural foi a Bahia. Os resultados surpreendem. Lá o programa dá sinais de estar efetivamente atendendo ao seu objetivo de geração de emprego. Em cada 100 contratos de crédito firmados, 179 ocupações foram geradas, a maioria exercida por trabalhadores temporários. No quadro geral de pessoas ocupadas, o aumento foi da ordem de 25,87%.

Proger Rural - Bahia Geração de novas ocupações segundo categorias e sexo

democracia viva

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Proger Rural

Infância perdida
Entre os que conseguiram trabalho a partir do programa, 51% não são da família do beneficiário. Fazem parte desse grupo 10 mil crianças de até 14 anos (2%). Em Rondônia, esse índice chega a 6,3%. O absurdo é ainda maior quando se considera que os projetos são financiados por um programa do governo. o

Proger Rural - Faixas etárias dos não-familiares ocupados nas 8 UFs
Faixas etárias
Menos de 10 anos 0,6 10 a 14 1,4 14 a 17 3,6 17 a 21 12,7 21 a 30 42,9 30 a 40 27,8 40 a 50 7,4 50 a 60 2,9 mais de 60 anos 0,7 Total 100,0

%

Encarada como uma questão cultural, também é alarmante a quantidade de crianças que trabalha no campo junto com a família. Dos 750 mil menores de 18 anos parentes dos beneficiários, 530 mil ajudam no sustento doméstico de alguma forma. Os menores de 10 anos representam 7,2% do total. Desses, 5,2% (39 mil) estão fora da escola. O trabalho infantil típico (entre 10 e 14 anos) fica em 11,6%, dos quais 6,4% (48 mil) também não têm acesso à educação formal. A exploração de menores acontece quase que exclusivamente nos próprios estabelecimentos. Mais triste é constatar que essa situação inadmissível esteja presente em todos os estados pesquisados sobre o Proger Rural, apenas com pequenas variações.

Proger Rural - Familiares menores de 18 anos que trabalham (em %) Faixas etárias
Até dez anos 10 a 14 anos 14 a 18 anos Total

Trabalham e estudam
2,0 5,2 5,3 12,5

Trabalham e não estudam
5,2 6,4 46,9 58,5

Total
7,2 11,6 52,2 71,0

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edição especial 1999

Bem de vida
A maioria dos beneficiários é do sexo masculino (94,5%) e se autodeclara branca (88,1%), ou seja, um contingente superior ao dobro da população rural dos oito estados pesquisados. Cerca de 70% têm mais de 40 anos. Refletindo os índices de escolaridade da população rural, mais da metade não concluiu o ensino fundamental (52%) e 14,5% são analfabetos ou só sabem ler e escr ever. Dentre os mais instr uídos, 15,4% completaram o ensino fundamental, 12,1% têm o ensino médio completo ou não,

1,1% fizeram curso técnico e 4,2% têm nível superior completo ou incompleto. Considerando os níveis de pobreza da população rural, o beneficiário do Proger Rural faz parte de um grupo razoavelmente estruturado e com boas condições de vida, produção e renda. A maioria (79,8%) tem acesso à rede elétrica; 68,4% utilizam poços ou nascentes para o abastecimento de água; 94,9% possuem casas de alvenaria ou madeira, com distribuição em seis cômodos (19,2%), sendo três destinados a dormitórios (42,7%).

Proger Rural - Cor declarada da população rural na área pesquisada e dos beneficiários

democracia viva

46

Proger Rural

Quase a totalidade dos que se beneficiaram com o programa conta, apenas, com o estabelecimento financiado como fonte de renda (77,7%). Aproximadamente 5% trabalham fora em alguma atividade agrícola ou em outra ocupação. Cerca de 10% dividem seu tempo entre o trabalho externo e o próprio empreendimento. As pequenas propriedades, com menos de 10 hectares, representam quase a metade dos estabelecimentos existentes nos estados pesquisados. Apesar disso foram os proprietários de terras com 20 a 100 hectares os maiores beneficiários. Ocupando apenas 26,7% da área rural pesquisada, tiveram uma participação no programa de quase 60%.

o de mulheres (53,1% para 46,8%). A maior parte tem plena capacidade para o trabalho (49,6% entre 20 e 49 anos). Em geral, além do casal, moram na casa dois ou três filhos. Em um terço dos casos existe ainda mais uma pessoa dividindo o espaço, podendo ser um dos avós, outro parente ou agregado. O nível de escolaridade das famílias é baixo: mais da metade não chega a ter o ensino fundamental. Apenas 27,9% estudam, contra 71,9% que não freqüentam as aulas. Em relação à ocupação, a maioria se dedica ao negócio da família (61,7%) e 18% estão desempreg ados. Apenas 2,6% participam em atividades agrícolas externas. O percentual de aposentados e pensionistas é de 3,2%, dos quais mais da metade também trabalha no estabelecimento.

Solução caseira
Nas famílias dos beneficiários do Proger Rural, o número de homens é maior que

Proger Rural - Grau de escolaridade dos familiares

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edição especial 1999

Poucas mudanças
Grande parte do público do programa acredita que os índices de produção, venda e lucro tenham-se mantido estáveis, mesmo depois do financiamento. Já entre os que conseguiram incrementar seus índices, cerca de 30% atribui isso ao Proger Rural. O aumento na renda acabou sendo consumido, em 21% dos casos, pelo pagamento de dívidas.

Proger Rural - Impactos na produção, venda e lucro

democracia viva

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Proger Rural

Seca e desafio
A seca no Nordeste é um fenômeno que atravessa séculos e, até hoje, os programas concebidos desde a época do Império não foram capazes de impedir o agravamento da pobreza e da miséria. A cada estiagem recrudesce a migração, principalmente de jovens e chefes de família que buscam trabalho nas grandes cidades. No semi-árido brasileiro, as famílias que ainda conseguem se manter no setor da agricultura não têm como negociar preço e qualidade. Com produtos de baixa competitividade, as condições econômicas e sociais são cada vez piores para os que vivem na região. Além das reduzidas oportunidades de acesso ao crédito oficial, a tecnologia empregada é rudimentar. No Ceará, 38% dos que utilizaram recursos do Proger Rural tiveram perdas, principalmente nas safras de milho e feijão. Na Bahia não foi diferente: quase a metade dos que conseguiram o crédito perdeu 75% da produção de milho e 44,5% da safra de feijão. Outro prejuízo foi a diminuição dos rebanhos provocada pela falta de alimentos e pela seca. Nos mesmos estados, 31,6% dos beneficiários recorrem a poços para abastecimento de água; 22,9% usam cacimbas e 19,3% contam com açudes. Apenas 5,8% estão alistados em frentes de trabalho, sendo no máximo três pessoas por família. Também é pequeno o percentual dos que recebem cesta básica, ou outro tipo de ajuda, desde 1997 (12,8%).

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edição especial 1999

Sem capacitação
Não há capacitação para os beneficiários do programa, nem para obter o crédito (95,6%), nem depois de recebê-lo (88,5%). Duas entre cada dez pessoas que fizeram algum curso, em geral ministrado pela Emater, não viram melhorias no estabelecimento. Também a maioria (85,1%) não sabe que os cursos são mantidos com verbas do FAT. Em relação à assistência técnica, o quadro é diferente: 88,8% dos beneficiários afirmam ter recebido. Na maioria dos casos, o serviço foi prestado pela Emater (45,8%), por técnicos de cooperativas (40,8%) e de empresas de planejamento (32,6%). A assessoria foi prestada nas áreas de produtividade das lavouras e conservação de solos. Os beneficiários do Proger Rural se revelam um grupo estruturado e integrado no processo de desenvolvimento da agricultura. Mesmo antes da concessão do crédito, 70,4% já pertenciam a alguma associação. As mais citadas são as cooperativas de produtores (48,2%) e os sindicatos (33,4%). Mais de 15% ocupam cargos de direção nessas entidades.

dade à atividade rural. A explicação talvez seja o fato de 65,2% e 53,1%, respectivamente, considerarem boas suas condições de saúde e moradia. Mais de 70% não têm queixas quanto à alimentação disponível para si e para a família.

Atores desconhecidos
O Proger Rural se distancia da estratégia de participação social. Dos programas de geração de emprego e renda implementados com recursos do FAT, é, sem dúvida, o menos vísivel, com pouco ou nenhum acompanhamento da sociedade. No Ceará, dos 184 municípios existentes no estado apenas 87 contam com as comissões municipais de emprego. Destas apenas 25 foram homologadas e poucas se reúnem. No Rio de Janeiro, a Comissão Estadual de Emprego participa apenas da definição dos municípios prioritários integrantes dos bolsões de pobreza no estado. Os projetos encaminhados pelos beneficiários aos agentes financeiros não sofrem interferência dessa comissão. O Banco do Brasil é o único agente financeiro. Os ag ricultores interessados apresentam um plano simples ou projeto elaborado por empresas credenciadas no Banco do Brasil. O público-alvo do Proger Rural no estado do Rio de Janeiro coincide quase totalmente com o público do Pronaf (90% dos casos).

Apesar de representarem apenas 6% do universo dos beneficiários do Proger Rural, as mulheres geraram maior número de novas ocupações.

Garantindo o próprio futuro
Os maiores problemas, na opinião de quem recebeu o crédito, são a instabilidade do mercado (39,5%), os custos de produção (37,9%) e os juros altos e a dificuldade de acesso ao crédito (37,3%). Como solução, 63,3% apontam a necessidade de mudar as condições do crédito. Apenas 8,9 % desejam a criação de uma política diferenciada para o pequeno agricultor. Para 53% o futuro é inseguro, ainda que 42% desejem que seus filhos dêem continui-

democracia viva

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Proger Rural

negros ou pardos tendem a aumentar mais o

Clientela atípica
Não é fácil identificar o perfil do beneficiário de sucesso no Proger Rural. Há poucas características comuns entre os que aumentaram ou mantiveram a ocupação, ou expandiram a renda. O traço mais consistente desse grupo é o fato de o Proger Rural ser o primeiro crédito. Em relação à ocupação, 26% a aumentaram e 65,6% a mantiveram. As mulheres, os

número de ocupações. Os estabelecimentos típicos da agricultura mecanizada (de 101 a 500 hectares) geram mais ocupação, mas também são os que mantêm menos empregos. Quanto à renda, 39,5% conseguiram aumentá-la. Sobressaem-se os jovens com menos de 29 anos e os que têm até o segundo grau completo. Não fazem diferença dados como cor, sexo, área do estabelecimento, associativismo, capacitação ou a intenção de fazer novos negócios.

Proger Rural - Impactos no total de ocupações Ocupações
Aumentaram Estáveis Diminuíram Total

% dos beneficiários do crédito
26,0 65,6 8,4 100,0

Proger Rural - Impactos na renda Renda
Aumentaram Estáveis Diminuíram Total

% dos beneficiários no crédito
39,5 45,0 15,5 100,0
edição especial 1999

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Mão única
Nacionalmente, o Pronaf destaca-se por ter o maior número de operações contratadas. Em Goiás, esse lugar é ocupado pelo Proger Rural com o maior volume de recursos contratados (R$ 122 495,20) e também o maior número de operações (9.974). No estado, o programa é visto como uma linha de crédito rural tradicional. Trata-se de uma relação única do beneficiário com o banco, sem o acompanhamento de nenhuma instância pública. Na verdade, é entendido como uma linha de crédito do Banco do Brasil dirigida a seus clientes. São comuns o desrespeito ao limite máximo de área da propriedade, a não-residência dos proprietários no local ou próximo a ele, e o fato de os beneficiários não terem a atividade rural como principal. Entre janeiro de 1995 e fevereiro de 1998 o programa atingiu 92 dos 242 municípios. Dados mais recentes, porém, indicam que, na região sudoeste, 10 municípios somam 2.341 operações das 8.551 realizadas no estado de Goiás. Essa concentração não é por acaso. Na região, são desenvolvidas atividades agropecuárias com alta tecnologia, em propriedades de tamanho médio e com forte influência das agroindústrias. No Paraná, também houve uma concentração dos recursos do Proger Rural. A área mais beneficiada foi a região oeste, onde há uma grande incidência das culturas de milho, soja e trigo. As cidades de Toledo e Cascavel tiveram as maiores participações nos financiamentos (acima de 10%), seguidas de Campo Mourão, Foz do Iguaçu e Pato Branco (entre 5% e 10%). O valor médio do financiamento no estado foi de R$ 7 122,90, variando de R$ 52 981,85 em Campo Mourão a R$2 430,44 em Rio Negro.

democracia viva

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Proger Rural

Fora de alcance
Nos estados pesquisados, apenas 1,1% dos financiamentos está em assentamentos rurais, quase todos pertencentes ao Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), beneficiando cerca de cem famílias em cada uma das áreas. Na Bahia, quase 80% das operações de crédito do Proger Rural destinam-se a agricultores que exploram a terra na condição de proprietários. Historicamente excluídos do crédito bancário, os arrendatários e posseiros representam apenas 7,26% dos beneficiários. É significativa a proporção de 11,5% de imóveis financiados em assentamentos rurais. O mesmo quadro se verifica em Minas Gerais, onde 23,41% dos estabelecimentos financiados são arrendados ou de posse.
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Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

Pronaf

O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) foi criado em
1995, com o objetivo de aumentar a produção agrícola, a geração de ocupações produtivas e a qualidade de vida dos agricultores familiares. Através da concessão de linhas de crédito especiais, beneficia um público que normalmente não teria acesso ao setor bancário. O programa também cria condições para melhor distribuição da renda no campo e busca garantir a sobrevivência da agricultura familiar.

democracia viva

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Pronaf

Além do crédito rural, o programa também prevê o financiamento da infra-estrutura no campo. Trata-se da linha de créditos do Pronaf Institucional. O objetivo, no caso, é oferecer serviços que garantam o desenvolvimento em áreas em que predomina a agricultura familiar. Assim, podem ser financiados itens como rede de energia elétrica, canal de irrigação, estradas, armazéns e abatedouros comunitários, habitação rural e escolas. A proposta é que o crédito individualizado esteja em sintonia com as possibilidades de inserção e sustentabilidade da agricultura familiar. É preciso constituir o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDR) com representantes do poder público, dos agricultores familiares e de entidades parceiras. Cabe ao conselho elaborar o Plano Municipal de Desenvolvimento Rural, para a obtenção de recursos não-reembolsáveis do orçamento da União, inclusive para áreas não contempladas pelo Pronaf. Entidades pú-

blicas ou privadas de apoio ao desenvolvimento rural também podem ser beneficiadas, desde que suas propostas estejam de acordo com as necessidades e características da agricultura familiar.

Crédito rural
Na área específica de geração de emprego e renda, o Pronaf recebeu 44% dos recursos do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador) até 1998. O Banco do Brasil foi o responsável, em âmbito nacional, pela operacionalização de 63,7% desses recursos. Já o BNDES, que atua só nesse programa, contratou 27,7% do mesmo montante. Ao Banco do Nordeste coube o correspondente a 8,6% dos recursos. O valor médio de financiamento dos três agentes financeiros foi de R$ 3 325,00. Foram beneficiados pelo programa, desde sua criação até 1998, 958.995 agricultores familiares. Apenas cinco estados concentram mais de 80% das aplicações do Pronaf, da ordem de R$ 1,028 milhão, de 1995 a 1998. O Rio Grande do Sul é o maior destaque, com 32,3% das aplicações realizadas, seguido pelos estados do Paraná, com 15,7%; Minas Gerais, com 13,2%; Santa Catarina, com 12,2%; e Bahia com 7% dos valores contratados.

Receberam mais recursos do Pronaf estados em que há uma integração com a agroindústria e onde historicamente ocorrem lutas por melhores condições de produção e renda agrícola.

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O campeão
O Rio Grande do Sul, estado que mais recebeu recursos do Pronaf, é também o que está em primeiro lugar no ranking nacional do IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) da ONU. Empatando com o Distrito Federal, sua classificação é de 0,869, enquanto que o índice do país é de 0,809. O setor de serviços representa mais da metade do PIB do estado. A indústria é responsável por 35% e a agropecuária por 11%. A principal atividade agropecuária é a lavoura, com destaque para a produção de grãos (arroz, soja, milho, trigo e feijão). A fruticultura e a cultura do fumo também são segmentos importantes. Cinco regiões – Alto Uruguai, Planalto, Noroeste, Vale do Taquari e Depressão Central – conseguiram efetivar 84% dos contratos do Pronaf e também do Proger Rural. Em todo a área rural gaúcha, são essas as regiões de maior presença da agricultura familiar e dos movimentos sociais organizados.

Pronaf - Alocação dos recursos por UF entre 1995 e 1998 UF
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA
democracia viva

Total (R$)
118.961 36.753.099 1.870.588 224.550.795 53.744.260 1.845.252 58.714.249 38.684.850 37.004.575 421.624.374 24.645.644 16.536.312 7.710.915

%
1,2 7,0 1,7 0,1 1,8 1,2 1,2 13,2 0,8 0,5 0,2

UF
PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Total

Total (R$)
42.148.275 70.737.355 49.549.776 499.748.770 18.165.942 33.492.452 36.207.615 13.115 1.028.705.653 389.839.962 37.921.320 49.160.867 9.380.805 3.188.875.779

%
1,3 2,2 1,6 15,7 0,6 1,1 1,1 32,3 12,2 1,2 1,5 0,3 100,0

Fonte: Informe CGEM (fev/99)

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Pronaf

Tamanho não é documento
O Pronaf é o primeiro programa de governo que enfoca especificamente a questão da agricultura familiar. Foram pesquisados oito estados, que somados representam 73% dos recursos alocados no Brasil até dezembro de 1998. E aplicados 3.724 questionários em 896 municípios da Bahia, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Rondônia. O valor médio do financiamento nesses estados foi de R$ 3 770,39, variando de R$ 5 743,70 em Rondônia a R$ 2 131,17 no Ceará. O programa financiou prioritariamente áreas de até 50 hectares (88%). Trata-se de uma proporção maior do que a encontra-

da na estrutura fundiária dos estados pesquisados (81,2%). As propriedades de 10 a 50 hectares, típicas da agricultura familiar, detêm 57% dos financiamentos. É significativa também a participação dos beneficiários que têm até 10 hectares (31%). A maioria dos entrevistados possui um único estabelecimento (79%) e são donos da própria terra (77%). Em Minas Gerais, os proprietários de estabelecimentos com até 100 hectares respondem por metade ou mais da produção de banana, feijão, mandioca, tomate, milho, batata, algodão, laranja, arroz e café. Os mesmos produtores detêm 68% do pessoal ocupado na área rural mineira.

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edição especial 1999

Pronaf - Área dos estabelecimentos financiados na região pesquisada

Pronaf - Condição do estabelecimento financiado

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Pronaf

Falsa imagem e conflito
A ausência de planejamento na distribuição nacional dos recursos pode gerar conflitos que prejudicam a imagem do Pronaf. O estado de Rondônia, mesmo com um significativo contingente de agricultores familiares, recebeu apenas 0,59% das verbas do FAT aplicadas ao programa pelo Banco do Brasil. Em Rondônia, a propaganda oficial do Pronaf criou a falsa imagem de que os recursos eram infinitos. A expectativa de muitos agricultores era de que bastava ir ao banco para ter acesso ao financiamento. Na prática, a operacionalização do programa ainda precisa de muitos ajustes. Segundo representantes do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural de Jarú, das 8 mil famílias de agricultores da região, apenas 350 foram contempladas. Os empréstimos foram concedidos pela agência local do Banco do Brasil, principal agente financeiro do programa no estado. De 1995 a 1998 foram realizadas 11.588 operações de crédito em Rondônia. Outra constatação é a falta de informações nas agências locais do banco. Os beneficiários em potencial queixam-se de que não conseguem saber quanto estará disponível para cada linha de crédito. A falta de recursos financeiros do Pronaf no estado é grave principalmente nas aplicações de investimento. Uma das causas apontadas é a preferência dos bancos pelo crédito de custeio, operações de curto prazo e com recuperação acelerada do capital. Além disso, têm sido priorizados os produtores rurais que já são clientes bancários, mais estruturados e capazes de oferecer garantias. Em 1998, na Cidade de Ouro Preto D’Oeste, o Sindicato dos Trabalhadores Rurais cadastrou 700 produtores interessados no programa. Entretanto, apenas 350 projetos puderam ser inscritos. Revoltados, os agricultores ocuparam a agência local do Banco do Brasil e conseguiram aumentar o número de inscrições. O conflito mostra que é imprescindível um mapeamento das necessidades dos municípios e estados, levando em conta índices socioeconômicos, como nível de pobreza, e a existência de outras linhas de crédito.

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Uma política de renda
Nos estados pesquisados, o Pronaf gerou cerca de 211 mil novas ocupações, apesar de não ser esse o seu objetivo primordial. Os principais beneficiados foram os trabalhadores temporários (89%), alocados nas atividades de custeio agrícola. Minas Gerais detém o índice mais alto de novas ocupações por operação, 1,88, enquanto o mais baixo ficou para o Rio Grande do Sul, 0,06 por operação. A média dos oito estados foi de 0,58. O valor médio de financiamento necessário para cada nova ocupação é de R$ 6 470, 81. Na Bahia de do Sul, o mais alto, R$ 50 278,00. Sem dúvida, o aumento da ocupação não é o melhor indicador nesse caso. O Pronaf é, sobretudo, uma política pública que, atraestá o custo mais baixo, R$ 2 623,00, e no Rio Gran-

vés de crédito produtivo, pode estabilizar e fortalecer a agricultura familiar. Deve ser visto mais como uma política de renda e não de geração de novas ocupações. Por isso, o maior impacto do programa está na manutenção de 1.550 ocupações, 4,84 em média por operação. Em Minas Gerais, essa média sobe para 7,31, já em Goiás desce para 3,71. O financiamento necessário para garantir a estabilidade de uma ocupação no Pronaf é também um dado significativo, pois corresponde a apenas R$ 775,24, ou seja, a metade do requerido no Proger Rural. Os números mostram que manter um trabalhador ocupado no Ceará é três vezes mais barato do que em Goiás (R$ 341,00 contra R$ 1 489,00).

democracia viva

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Pronaf

Pronaf - Ocupação e financiamento por unidade da federação N° de ocupações por operação
Total 244.868 85.925 19.446 451.968 264.460 12.680 666.708 17.632 Gerada 1,14 0,79 0,32 1,88 0,40 0,64 0,06 0,75 0,58 Total / Mantida 6,49 6,24 3,71 7,31 4,32 5,39 3,59 5,61 4,84

Estado

Número de ocupações
Antes Geradas 43.016 10.875 1.678 116.213 24.514 1.505 11.143 2.357

Financiamento por ocupação (R$)
Gerada 2.623,00 2.692,00 17.254,00 2.691,00 12.098,00 7.625,00 50.278,00 6.465,00 6.470,81 Total / Mantida 460,76 340,71 1.488,84 691,88 1.121,42 904,97 840,32 864,26 775,24

BA CE GO MG PR RJ RS RO Geral

201.852 75.050 17.768 335.755 239.946 11.175 655.565 15.275 1.552.386

2 1 1 . 3 0 1 1.763.687

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Vergonha nacional
A exploração infantil é uma realidade cruel no cenário brasileiro. Mas a constatação de sua presença nos três programas de geração de emprego e renda implementados pelo governo choca tanto quanto os números encontrados na avaliação, feita de 1995 a 1998. Uma única criança trabalhando, sem direito ao estudo e, principalmente, à infância, deveria ser o suficiente para mover sociedade e governo em busca de mudança. No Proger, existem 500 menores de 14 anos que trabalham para não-familiares. No Proger Rural, são 10 mil, e no Pronaf, 5 mil. Entre os que trabalham com a família sem oportunidade de estudo estão 48 mil crianças, na faixa de 10 a 14 anos, no Proger Rural, e 155 mil, no Pronaf. A sociedade civil e o governo estão diante de uma oportunidade única: mudar o futuro do país, eliminando a imagem de conivência com a exploração infantil. As alternativas são simples e já foram aprovadas em experiências locais. A primeira medida a ser tomada é condicionar o crédito ao acesso à escola, impedindo que o trabalho infantil seja financiado com o dinheiro público. Considerando a situação de pobreza em que vive a maioria dessas famílias, ou-

tro caminho é a implantação de projetos do tipo bolsa-escola. A adoção de uma renda mínima para quem pouco tem pode ser uma solução bastante eficaz.

Pronaf - Menores que trabalham com a família Trabalham e estudam
42 mil 100 mil 100 mil

Idade
Até 10 anos De 10 a 14 anos De 14 a 18 anos

Trabalham e não estudam
76 mil 155 mil 700 mil

Total
118 mil 255 mil 800 mil

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Pronaf

Cor, sexo e oportunidade
O percentual de pessoas brancas beneficiadas com o Pronaf (79%) é superior à população rural branca encontrada na região pesquisada. A exceção está no Rio Grande do Sul, onde os brancos chegam a cerca de 85% no campo. Apesar disso, o programa foi o único entre os analisados que registrou a participação de negros proporcionalmente maior, considerando sua representação na população rural local. Isso aconteceu nos estados da Bahia, do Ceará e de Rondônia.

Assim como no Proger Rural, a participação feminina entre os beneficiários do Pronaf é mínima (apenas 7%). A explicação está no fato de os homens representarem 88% dos chefes de família na área rural dos oito estados pesquisados. Em geral, os tomadores de crédito têm mais de 40 anos (64%), não completaram o ensino fundamental (55%) e trabalham exclusivamente no estabelecimento financiado (82%). Entre as famílias, há uma divisão mais equilibrada entre os sexos (53% são homens e 47%, mulheres), e verifica-se a predominância de adultos com até 49 anos de idade (48%). São geralmente filhos (47%) ou cônjuge (21%) do beneficiário, que também trabalham exclusivamente no empreendimento financiado (68%) e não completaram o ensino fundamental.

O Ministério da Política Fundiária está criando selos de qualidade para os produtos de assentamentos rurais e da agricultura familiar. Será preciso registrar o produto, respeitar a legislação ambiental, cumprir a legislação federal sobre o trabalho infantil e as exigências relacionadas à segurança no trabalho.

Pronaf - Cor declarada da população rural na área pesquisada e do beneficiário

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Pronaf - Bahia Cor declarada da população rural e do beneficiário

Pronaf - Ceará Cor declarada da população rural e do beneficiário

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Pronaf

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As mulheres representam apenas 7% do universo dos beneficiários do Pronaf. Entre os chefes de família da área rural pesquisada chegam a pouco mais de 10%.

Pronaf - Rondônia Cor declarada da população rural e do beneficiário

Pronaf - Rio Grande do Sul Cor declarada da população rural e do beneficiário

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Pronaf

Bom para a maioria
Diferenças de cor, idade, sexo e o associativismo não figuram como características determinantes do aumento da ocupação no Pronaf. Entre os que a aumentaram (18% dos beneficiários) estão os de maior nível de escolaridade; donos de terras maiores que a típica propriedade de agricultura familiar; os que expandiram a área física do estabelecimento; aqueles que desfrutam o primeiro crédito; e os que realizaram algum curso de capacitação. Os agricultores familiares com áreas de até 50 hectares; com nível de escolaridade mais baixo; e que já haviam conseguido cré-

dito anteriormente foram os que conseguiram estabilizar o número de ocupações do estabelecimento (76% dos beneficiários). Evidencia-se uma relação entre esses e a estabilização da produção e da venda. Nesse grupo, não há registro de participação em curso de treinamento. Quase a metade dos agricultores familiares (44,4%) aumentou a renda depois do Pronaf. Desses, 64% ou mais têm nível superior incompleto e 88% ampliaram também a produção e a venda. Não influenciam no aumento da renda fatores como cor, sexo, idade, tamanho da área, acesso ao primeiro crédito, capacitação e associativismo.

Pronaf - Impactos no total de ocupações Ocupações
Aumentaram Estáveis Diminuíram Total

% dos beneficiários do crédito
18,2 76,6 5,2 100,0

Pronaf - Impactos na renda Renda
Aumentaram Estáveis Diminuíram Total

% dos beneficiários do crédito
44,4 40,3 15,3 100,0
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Ação exemplar
As cooperativas de crédito representam um grande apoio para a implementação dos programas de geração de emprego e renda. Segundo a pesquisa, a distribuição por estado dos contratos dos três programas com esse tipo de associação foi a seguinte: Minas Gerais (33%), Bahia (24%), Rio Grande do Sul (18%), Ceará (15%) e Paraná (10%). Entre os cooperados beneficiados pelo Proger, 89% afirmam que de outra forma não teriam conseguido o crédito. O percentual cai para 59%, no caso do Pronaf, e para 55% entre os cooperados do Proger Rural. No Paraná, o sistema Cresol Baser destaca-se no fortalecimento do Pronaf. Com 17 cooperativas filiadas, trata-se de um sistema de crédito rural que promove a interação solidária entre os agricultores e agricultoras para consolidar os interesses financeiros da agricultura familiar. O sistema abrange 55 municípios e já se expandiu para os estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Começou a funcionar em 1996, e no ano seguinte já havia realizado 1.380 contratos através do Pronaf. Dirigidas por agricultores e agricultoras familiares, as cooperativas têm autonomia administrativa e interagem através da Cresol Baser. Funcionam como meio de acesso, canalização e desburocratização dos créditos rurais. Em 1998, dos recursos aplicados pelo Pronaf através do Cresol Baser, a maior parte foi para o custeio (89,1%), principalmente de milho, soja e feijão. Para o investimento restaram 10,9%, distribuídos em atividades agropecuárias diversas. Evidencia-se aqui a dificuldade que agricultores menos capitalizados têm de acesso ao crédito de investimento. As cooperativas de crédito realizam todo o processo necessário para o financiamento. Além da projeção inicial de custeio, realizam orçamentos e elaboram projetos. A maior virtude desse sistema está no fato de que as cooperativas facilitam o acesso dos agricultores ao crédito, dando mais segurança se houver problemas com a safra. O departamento técnico e de serviços cuida da burocracia. Outra vantagem é a não-exigência de compra de serviços bancários como seguro, cartões, ou de aplicação de parte dos recursos de crédito. Itens como a assistência técnica antes e depois do crédito e o financiamento de produtos não são menos importantes. Até o momento, a iniciativa não tem se defrontado com problemas comuns em outros sistemas de cooperativas. Não existe preferência por associados mais estruturados na produção e comercialização. Também não há obrigatoriedade de optar por um pacote de insumos, dando liberdade ao agricultor de escolher um sistema de produção adequado a sua realidade. Os resultados do sistema Cresol Baser apontam o cooperativismo de crédito como uma ferramenta de viabilização do Pronaf. O maior desafio é a sustentabilidade desse tipo de organização, levando-se em conta a baixa capitalização e os gastos a que está sujeita.

Proger, Proger Rural e Pronaf Contratos com cooperativas

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Pronaf

Novo público
Uma característica marcante no programa é a concentração dos recursos para custear culturas agrícolas específicas, principalmente fumo, soja e milho (80%). À pecuária e à agropecuária restou pouco: apenas 12% e 5%, respectivamente. Ainda assim, os resultados demonstram que o programa abriu uma linha de crédito para agricultores que, até então, não podiam usufruir de qualquer tipo de financiamento. Para a metade dos beneficiários, esse foi o único crédito recebido na década de 90.

Dos outros 50%, a maior parte experimentou alguma forma convencional de crédito rural (67%), e já haviam conseguido empréstimo anteriormente através do próprio Pronaf (14%) ou de cooperativas e associações (12%). O Proger Rural só atendeu a 5% desses beneficiados. O Pronaf significou uma das principais fontes de crédito para 81% dos entrevistados. A maior parte foi direcionada ao custeio (72%), com a compra de adubos e corretivos, agrotóxicos, herbicidas e sementes, ou com o pagamento de serviços.

Pronaf - Aplicação do financiamento (em %)*
Média (8 UFs)
66 53 50 42 42 14 14 10 10 02 02 01 10
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Destino

RO

CE
16 68 49 14 82 06 09 06 12 04 01 00 19

BA
25 26 63 07 68 17 06 16 11 02 01 01 20

MG
77 50 40 37 69 15 10 15 29 07 04 01 13

RJ
81 60 52 26 82 13 07 09 10 20 06 00 17

PR
77 69 70 70 53 11 12 05 08 02 01 03 06

RS
72 53 45 44 19 15 18 07 02 00 01 00 07

GO
54 29 44 13 44 23 10 31 08 05 03 01 08

Compra de adubos e corretivos 35 Compra de agrotóxicos Compra de sementes Compra de herbicidas Pagamento de serviços Instalações e benfeitorias Maq./equip./implementos Compra de animais Culturas perenes Comercialização Moradia Compra de terra Outros
* Resposta múltipla

38 17 44 43 47 11 44 34 03 08 02 06

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Agricultura familiar e a agroindústria
A utilização de recursos do Pronaf pela agroindústria é uma realidade constatada pela pesquisa. A cultura do fumo absorveu 32% do total de recursos disponíveis para o custeio no programa. Além do Rio Grande do Sul, onde o fumo absorveu sozinho 46% do crédito de custeio, a atividade também está presente em Santa Catarina e no Paraná. Nesses estados, há uma forte integração dos produtores agrícolas com a indústria do fumo. A cultura do fumo é feita em áreas pequenas, mas sua demanda de força de trabalho é grande. Para os agricultores familiares, ocupa um lugar importante no sistema de produção. A garantia de custeio da produção e de comercialização da safra, o tabelamento do preço, o pagamento do frete e a própria tradição regional são algumas das razões que explicam esse quadro de integração entre colonos e indústria. A agroindústria tem sido a única a decidir sobre o processo de produção do fumo no Sul do país. Fornece os insumos, a assistência técnica, o crédito, as sementes, e também se responsabiliza pela determinação do preço e pela classificação e compra do produto. Age, ainda, como facilitadora para obtenção do crédito bancário. Ao produtor, resta seguir as normas estabelecidas. As operações de crédito do Pronaf não são conhecidas da maior parte dos agricultores. Eles não recebem cópia do contrato de empréstimo, e somente o agente financeiro e a indústria sabem qual o valor creditado em nome de cada fumicultor e para que se destina o valor total financiado. Isso só é possível porque, através de uma declaração, o produtor autoriza a empresa a encaminhar em seu nome o pedido de crédito. Também repassa à Afubra (Associação dos Fumicultores do Brasil) o direito de representá-lo perante os bancos. Até o momento, as tentativas de sindicatos para tornar a operação mais transparente não surtiram efeito. Em geral, não há dificuldade para as empresas na obtenção do crédito. Como elas se encarregam da parte burocrática e oferecem garantia de pagamento e reciprocidade, para os agentes financeiros o custo operacional é baixo, e o risco, inexistente. O fato é que acabam beneficiadas com linhas de crédito subsidiadas que, ao financiarem o agricultor integrado, servem como capital de giro da agroindústria. Os recursos do Pronaf estão, assim, permitindo a manutenção de relações econômicas e sociais já tradicionais na cadeia produtiva do fumo. Passam distantes da meta de impulsionar um processo de desenvolvimento rural na região e do fortalecimento da própria agricultura familiar. Ainda que alguns objetivos do programa estejam sendo cumpridos, como impedir o aumento do êxodo rural e estimular a presença de pequenos agricultores no campo, é preciso cuidado para analisar essa situação. Entre as safras de 93/94 e 97/98, o setor agroindustrial do fumo reduziu em cerca de 24% o número de trabalhadores efetivos. O fumo ainda hoje envolve em torno de 74 mil famílias no Rio Grande do Sul, mas recentemente houve uma redução de quase 2 mil trabalhadores. Há um evidente processo de concentração e seletividade dos agricultores, já típico na avicultura e na suinocultura. O desmatamento de grandes áreas no Sul do país para secagem do fumo também causa preocupação. Com a exigência de reflorestamento, a agroindústria vem pressionando para que a legislação ambiental seja flexibilizada. A justificativa é que com isso a produção seria inviabilizada. Grave ainda é o enorme uso de agrotóxicos de alta toxidade na lavoura do fumo.
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Pronaf

O fumicultor típico da Região Sul tem uma propriedade de até 20 hectares, cultiva em torno de 1,8 hectares com fumo e conta com o trabalho de pelo menos três pessoas da família. Além do fumo, costuma plantar feijão e milho, e tem uma pequena criação produzindo leite, suínos e aves voltada para o autoconsumo e a venda de excedentes.

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De olho no amanhã
Assim como no Proger e no Proger Rural, as principais reclamações do público no Pronaf também foram a burocracia e a demora na liberação dos recursos do empréstimo, principalmente nos casos de operações para financiar custeio. A exigência de garantias por parte dos agentes financiadores foi outra dificuldade apontada. Chama a atenção, porém, o fato de a maioria dos beneficiários não ter encontrado nenhum entrave nesse sentido (73%). Outro ponto comum foi em relação ao conhecimento do programa – 82% afirmaram não ter dúvidas sobre as condições do crédito e pagaram suas parcelas em dia (69%).

Como um resultado direto da boa penetração do Pronaf entre os agricultores, 75% pretendem fazer outros financiamentos no futuro, principalmente para aplicar em benfeitorias na produção agrícola e pecuária ou na compra de máquinas e implementos. Pelo menos a metade desses ficaria satisfeita em conseguir um novo empréstimo em torno de R$ 3 mil, um valor baixo mesmo para a agricultura familiar.

A maior parte dos beneficiários contou com a Emater (Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural), tanto para obter informações sobre o programa (47%) como para a elaboração de projetos (51%).

Pronaf - Investimentos futuros*

* Resposta múltipla

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Pronaf

Saídas contra o desgaste
No Ceará, o número de solicitações rejeitadas pelos agentes financeiros do Pronaf foi muito ) elevado. Em 1997, a Ematerce ( Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural) elaborou 11.901 propostas de financiamento, das quais apenas 4.885 (41%) foram contratadas. Em 1998, a aprovação foi um pouco maior – 3.381 (54,8%) dos 6.165 planos. O resultado foi um grande desgaste da instituição e do programa. Alguns dos atores envolvidos nesse processo indicam que a seca pode ter influenciado índices tão elevados de reprovação. Explicam que a maioria dos projetos era de custeio de lavoura, com improvável sucesso em períodos de estiagem. A justificativa, no entanto, não esclarece por que foram recusados os pedidos de investimento. Apesar disso, surgem exemplos bem-sucedidos. Em algumas agências, os gerentes usam de transparência administrativa para evitar a insatisfação. Eles informam aos escritórios de projetos e à Ematerce o volume de recursos para cada uma das linhas de crédito. Também os convidam para uma reunião onde se define o teto máximo com que podem contar. Com medidas simples, garantem que as propostas elaboradas estejam de acordo com os recursos disponíveis e com a capacidade de atendimento das agências bancárias. Evitam o desperdício na elaboração de propostas que não têm possibilidades reais de contratação.

Propostas elaboradas pela Ematerce
1997 1998 11.901 6.165

Aprovadas
4.885 3.381

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Parceria organizada
Na área pesquisada, algo que reforça a dimensão participativa do programa é o fato de 67% dos seus beneficiários terem ligação com organizações de classe. Na maioria dos casos, o sindicato é a entidade mais citada. Na Região Sul, a funcionalidade do programa está diretamente relacionada à presença da agroindústria e dos movimentos sociais que lutaram pela criação do Pronaf. Nas regiões, há uma forte atuação da Fetag (Federação dos Trabalhadores na Agricultura), da CUT Rural (Central Única dos Trabalhadores), do MPA (Movimento dos Pequenos Agricultores) e do MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra). Nos municípios gaúchos de Ijuí, Getúlio Vargas e Arroio do Meio, parcerias entre os sindicatos de trabalhadores rurais e os bancos facilitaram o acesso do pequeno agricultor ao crédito, mesmo os mais pobres. O principal parceiro foi o Banco do Brasil. Em Ijuí, o banco colocou um funcionário à disposição do sindicato para elaborar as propostas de contrato. Em Getúlio Vargas, essa parceria também reduziu a burocracia. O sindicato ficou responsável pelo preenchimento das propostas e recolhimento de toda

a documentação. Em contrapartida, pediu uma contribuição de 1% sobre cada empréstimo. O banco, por sua vez, não cobrou taxa de abertura de conta e nem de cadastro. Em Arroio do Meio, a atuação do MPA foi decisiva na liberação de empréstimos em grupo para custeio e investimento, beneficiando 2 mil agricultores familiares. Na Bahia, as organizações rurais, associações, cooperativas e sindicatos foram responsáveis, em grande parte, pela divulgação do programa. As principais iniciativas, no entanto, são as que visam à concessão de créditos coletivos. A Fetag organizou encontros em todo o estado para incentivar a participação dos sindicatos rurais na reivindicação do crédito. Os resultados dessa atuação variaram desde a ocupação e fechamento de agências bancárias até a completa indiferença. As organizações locais, mesmo com tímida atuação, foram as que mais se fortaleceram com o Pronaf. O número de sócios aumentou em 34%. É lamentável a quase total desvinculação do Pronaf Institucional da linha de crédito de geração de emprego e renda. Um deveria completar o que o outro faz. Essa desvinculação só fragiliza o programa.

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Pronaf

Em busca da cidadania
A cada estiagem no semi-árido brasileiro, milhares de nordestinos seguem para as regiões metropolitanas de todo o país. Procuram emprego e oportunidade de uma vida melhor. A cena de paus-de-arara cruzando as estradas nacionais é velha conhecida. No Nordeste, quando chega a seca, parte o homem. Famílias são divididas e destruídas. As viúvas da seca e seus filhos pequenos são as testemunhas de uma histórica realidade brasileira. Os programas de geração de emprego e renda têm sido fundamentais para mudar o destino desses cidadãos. Na Bahia, os recursos do Pronaf contribuíram para que 95,7% dos beneficiários continuassem na condição de empreendedor rural. Mais de 80% afirmaram que nenhum dos seus familiares precisou trabalhar fora, e quase 60% garantiram que o Pronaf evitou o êxodo rural. No Ceará, apenas 14% dos beneficiários tiveram familiares que deixaram o estabelecimento.

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ANÚNCIO REVISTA EDUCAÇÃO

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Limites e potencialidades

Limites e potencialidades
um diagnóstico, são capazes de propor alternativas. A avaliação dos três programas de geração de emprego e renda nos oito estados – Bahia, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Rondônia – e na Região Metropolitana de São Paulo tem esse propósito.

O

s resultados de uma pesquisa têm mais valor quando, além de

O estudo aponta os entraves que impedem um resultado melhor e as sugestões para maximizar os objetivos dos programas. Muitas vezes, soluções encontradas e divididas por poucos podem servir de los para implementação dessa política pode ajudar a aperfeiçoá-la.
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exemplo para todo o país. Da mesma forma, conhecer os obstácu-

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Os programas de geração de emprego e
renda ainda são recentes para um julgamento definitivo. Sem dúvida, o Proger e o Pronaf são capazes de enfrentar o desemprego, o subemprego ou a ocupação precária, fortalecendo as condições de inserção econômica dos que têm alguma potencialidade. São programas de combate à pobreza e à exclusão, na medida em que buscam viabilizar grupos e setores fragilizados ou ainda não consolidados. Já o Proger Rural apresenta vícios de origem e de operacionalização. Assim, sua avaliação como parte da política de geração de emprego e renda não é favorável.

Perfil do beneficiário
Em geral, os tomadores de empréstimos do Proger não refletem as características da população local em que se inserem. Em relação à cor, os beneficiários se diferenciam da população urbana em toda a área pesquisada. No programa, a maioria se declara de cor branca e um menor número, de cor preta ou parda. Distribuídos por classe de consumo, também apresentam

Mantendo-se permeáveis à participação que lhes é intrínseca, o Proger e o Pronaf podem ocupar um lugar específico e fundamental como políticas públicas nacionais.

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estrutura oposta a do conjunto. Nos níveis de escolaridade, a assimetria constatada é ainda mais clara. Os beneficiários do Proger Rural se diferenciam do restante da população rural quanto à cor declarada e à escolaridade. Mas o que chama a atenção é o tamanho dos estabelecimentos financiados. Os beneficiários estabelecidos em áreas entre 20 e 100 hectares representam 57,7% do total. Dos programas avaliados, o Pronaf é o que tem o público mais homogêneo e bem definido. Aproximadamente dois terços dos beneficiários podem ser caracterizados como integrantes de uma agricultura familiar em processo de consolidação, e um terço como agricultores mais fragilizados. A pesquisa mostra uma correlação entre os beneficiários estabelecidos em áreas de até 50 hectares (88%) e o tamanho do grupo na estrutura agrícola dos estados avaliados, onde a mesma faixa representa 81,2% do total. A discrepância fica por conta da cor declarada. O número de beneficiários com cor branca é maior do que os existentes na população total, à exceção da Região Sul.

Emprego versus ocupação
O resultado quanto às ocupações novas (2,02) e mantidas (5,62) por operação são indicativos de que o Proger é eficaz. O financiamento médio necessário para gerar uma nova ocupação foi de R$7 083,33, enquanto que para manter foram necessários R$2 548,17. São parâmetros médios que qualificam positivamente o programa. Sobre a qualidade das ocupações geradas pelo Proger, é preciso destacar aspectos positivos e negativos. Houve um crescimento do grupo de assalariados com carteira assinada (40,2%), com direitos trabalhistas e certa sustentabilidade. Os mais beneficiados pela geração de ocupações foram os de menor nível salarial e escolaridade, revelando que essas foram destinadas principalmente aos pobres, o público que de fato o programa visa atingir. Apesar desse quadro altamente positivo, é necessário resolver a exploração do trabalho infantil, ainda que residual, e da remuneração abaixo do mínimo legal. Recomenda-se que o Proger adote condicionalidades sociais na concessão do crédito, tais como sua vinculação à não-exploração do trabalho infantil, à obrigatoriedade da freqüência escolar para os filhos dos beneficiários e de pagamento de salário mínimo aos trabalhadores.

A erradicação do trabalho infantil é uma questão fundamental para o Ministério do Trabalho e Emprego e para as Secretarias do Trabalho.

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No Proger Rural o impacto é insignificante em termos de novas ocupações. Uma alternativa seria incorporar as condições operacionais do Pronaf, estabelecendo faixas diferenciadas de custos e prazos, ampliando o número de beneficiários potenciais com acesso ao crédito. Mas deve ser levada em conta a capacidade do Proger Rural de manter ocupações. O programa atuou positivamente ampliando a quantidade de dias trabalhados dos assalariados temporários. O aspecto negativo e inadmissível, em se tratando de beneficiários de política pública, é a presença significativa de trabalho infantil (menores de 14 anos), tanto de familiares quanto de fora do estabelecimento, embora esta em menor proporção. O maior impacto do Pronaf como política pública de emprego e renda está na sua capacidade de preservar e manter ocupações na área rural. Foi encontrada uma relação de 4,84 ocupações mantidas por operação, com um financiamento médio necessário de apenas R$ 775,24 por ocupação mantida. É um resultado muito significativo. Além disso, foram geradas 0,58 novas ocupações por operação, com um financiamento médio de R$ 6 470,81 por ocupação gerada.

Na questão da ocupação, o dado lamentável e inaceitável para uma política pública de emprego e renda é a presença do trabalho infantil entre os tomadores de crédito do Pronaf. Trata-se de crianças com menos de 14 anos e fora da escola. Nesta condição estão 246 mil crianças familiares e 5 mil não-familiares trabalhando nos estabelecimentos de beneficiários do Pronaf. A estas somam-se cerca de 700 mil adolescentes e jovens familiares, na faixa de 14 a 18 anos, que trabalham e não mais estudam. Mais uma vez, cabe aos gestores criar condicionalidades firmes no sentido de transformar o crédito concedido em um instrumento com efeitos similares à bolsa-escola.

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Acesso ao crédito
O Proger funcionou como política de democratização de crédito produtivo, pois 78% dos beneficiários pela primeira vez obtiveram crédito bancário. Além disso, quase a metade dos beneficiários promoveu novos estabelecimentos com o financiamento obtido. É fato que o programa vem ocupando um lugar de destaque como política pública e está cumprindo importante função. Ainda assim, é necessário que se criem ações de apoio às micro e pequenas empresas, for mais e infor mais, que apresentem potencialidades de consolidação. As atividades financiadas pelo Proger são basicamente de comércio e serviços. Porém a pecuária e a agricultura representam em torno de 30% do total das operações na Bahia, Ceará e região norte de Minas, onde atua o Banco do Nordeste. O melhor a ser feito é acabar com o financiamento rural pelo programa ou adaptá-lo às condições rurais, integrando também o Banco do Brasil nesse tipo de operação. É preciso adaptar o Proger à realidade das áreas metropolitanas, onde seu desempenho tem sido fraco. A experiência de agências especializadas não está resolvendo o problema, dada à complexidade econômica, política e cultural das metrópoles. É indispensável garantir a participação social, direcionando o programa às características do tecido institucional das grandes cidades brasileiras. Porém, as responsabilidades da

gestão do crédito não podem ser repassadas a entidades da sociedade civil, que não detêm capacidade financeira e operacional, própria dos agentes públicos. Um dos impactos do Pronaf é o fato de que 50% dos beneficiários desfrutaram do primeiro crédito. A proporção aumenta para 57% se forem somados a estes os que já tinham tido crédito, mas do próprio Pronaf. É preciso destacar a inexistência de dificuldades no acesso ao programa para dois terços dos beneficiários.

É séria a constatação de que 44,4% dos beneficiários do Proger admitiram ter atrasado pagamentos de parcelas do crédito. Simplesmente interrompê-lo não pode ser a melhor solução. A questão requer melhor avaliação de todos os agentes envolvidos na gestão do programa.

Na fila do caixa
Os agentes financeiros envolvidos com o Pronaf, no geral, ainda não conseguiram absorver a lógica do programa, limitandose a executá-lo dentro de uma perspectiva de retorno garantido e rentabilidade financeira. As exigências de garantias e reciprocidades, bem como o desinteresse por contratos de pequeno valor (com custo mais elevado), acabam criando entraves ao seu desenvolvimento. Provocam, com isso, a exclusão de agricultores familiares que não podem reivindicar o crédito em formas convencionais. Recomenda-se, por isso, que sejam disseminadas as experiências exitosas, como as dos fundos de aval municipais, o maior envolvimento dos sindicatos de trabalhadores rurais e as cooperativas de crédito solidário como garantias para os bancos dos empréstimos concedidos. Uma questão crucial para a continuidade e o desenvolvimento do Proger é o modo como os beneficiários se relacionam com os agentes financeiros. Sem normas operacionais claras e, sobretudo, sem atuação em parceria com os governos, comissões e diferentes atores locais, o potencial ção dos tradicionais clientes dos bancos. Há uma necessidade de formatação de normas
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público do programa vira somente uma fra-

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bancárias que se adeqüem à realização de operações de crédito de menor valor que as usuais do sistema bancário. Como uma política pública, o Proger deve ser gerido na busca do maior interesse público, diferenciado das tradicionais linhas de crédito para clientes. Recomenda-se a procura de formas inovadoras e mais solidárias de garantias, com o envolvimento dos beneficiários.

No Pronaf, há uma concentração de contratos e de recursos no Sul do país que não reflete a distribuição da agricultura familiar brasileira. Ficam de fora camadas da sociedade menos consolidadas e integradas ao mercado, que deveriam ser o público prioritário do programa. Essa concentração é explicada, em parte, pela atuação de organizações e movimentos de agricultores familiares na região, historicamente envolvidos na luta por melhores condições de produção e renda agrícola. Essa concentração também se verifica em alguns poucos produtos agrícolas, como fumo, soja, milho e trigo, privilegiando o setor mais rentável da agricultura familiar. Nesse quadro, a agroindústria aparece como intermediária, oferecendo melhores garantias em troca do acesso ao crédito rápido e com m e n o r c u s t o. É u m grave problema que pode ser enfrentado com o estabelecimento de critérios na concessão do crédito por região e produto. Assim, impede-se que os recursos sejam distribuídos de acordo com os interesses imediatos dos agentes financeiros, mas sim em sintonia com os objetivos maiores do Pronaf.

Fatias generosas
A distribuição estadual dos recursos do FAT destinados ao Proger não obedece a critérios demográficos ou socioeconômicos. É principalmente a organização dos atores locais que determina a dinâmica do programas, interferindo na quantidade de operações de crédito e no perfil dos beneficiários. Estimular essa participação social é uma das grandes potencialidades do Proger, indispensável para sua continuidade. A distribuição de recursos no Proger Rural reflete uma situação prévia ao programa, a utilização do tradicional crédito agrícola. Aqui, os recursos do FAT simplesmente ocupam a lacuna criada com a crise do crédito rural. Assim, o programa não é uma novidade, de conteúdo ou de forma. Complica a própria política pública de emprego e renda adotada recentemente no Brasil, em especial a sua identidade diante de outras políticas. Paulatinamente e desde que restaurado o tradicional crédito agrícola, o ideal é transferir os recursos do FAT alocados no Proger Rural para o Pronaf.

O desempenho do Proger seria melhor se houvesse normas e juros diferenciados para a economia informal e para as micro e pequenas empresas. Não se pode atender da mesma maneira os que querem estabilizar a própria ocupação e de familiares e os que geram empregos. São duas situações opostas, estratégias que não podem continuar sendo avaliadas do mesmo modo.

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A cultura do fumo
Para os agricultores familiares a integração com a agroindústria pode ser um caminho de fortalecimento e sustentabilidade. Mas eles não podem ser tratados como subordinados à agroindústria, como no caso do fumo. Além dos riscos ambientais e de saúde relacionados ao fumo, outro problema é o volume considerável de recursos do Pronaf que acaba financiando esse tipo de produção. Em dois dos estados analisados (Rio Grande do Sul e Paraná), a fumicultura absorve aproximadamente um terço das operações e dos recursos. Grande parte dos benefícios dessa situação é apropriada diretamente pela indústria e não pelos agricultores. Ao invés de fortalecer os agricultores familiares, dando-lhes inclusive a possibilidade de buscar produtos alternativos, o crédito do Pronaf, via indústria do fumo, aprofunda a dependência. Trata-se de um sério desvirtuamento dos objetivos do programa. Provavelmente o conjunto de indicadores de avaliação aqui usados seriam outros, e melhores, não fosse o efeito perturbador trazido por essa questão. Propõe-se uma revisão completa da prática adotada na cultura do fumo. É preciso impedir que uma política pública de crédito para o fortalecimento da agricultura familiar acabe utilizada para fortalecer o domínio da indústria sobre os produtores.

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Participação
Dos três programas, o Proger Rural é o menos visível, com baixo ou nenhum acompanhamento da sociedade. Previstos na concepção original do programa, o conselho federal e as comissões estaduais e municipais sequer foram instalados. É possível suprir essa lacuna na gestão institucional do programa, através das instâncias colegiadas em atuação no Pronaf. Em muitas situações avaliadas, há fragilidade institucional e debilidade das equipes estaduais e das comissões municipais e estaduais de emprego. Além da adequada prioridade política que precisa ser dada a essas instâncias, a capacitação de seus membros é também imprescindível. Nesse campo, é inadmissível qualquer postura paternalista ou assistencialista por parte dos gestores estaduais dos programas. A gestão descentralizada e participativa dos programas é condição fundamental para o sucesso dessas políticas públicas. Os melhores desempenhos ocorrem quando há uma interrelação dos programas com o tecido de organizações e os movimentos locais. Os programas precisam ser apropriados pelas organizações locais, como sendo seus, de alguma forma, trazendo as instituições parceiras para uma atuação articulada. Por isso, ressalta-se que os gestores públicos sejam intransigentes quanto ao princípio participativo, atraindo os parceiros para ação conjunta. É preciso que essa participação resulte na definição de prioridades para o desenvolvimento local, orientando a aplicação dos créditos em projetos específicos. A garantia de sucesso dos programas não depende só do bom projeto individual apresentado e aprovado pelos agentes financeiros, mas da densidade econômica que são capazes de criar.
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Esse aspecto, assim como a inserção dos projetos em cadeias produtivas – só alcançável com um plano de desenvolvimento local bem articulado –, é tão importante quanto o projeto em si.

Crédito e investimento
O Pronaf é ainda dominantemente um crédito de custeio, atendendo a uma demanda essencial de financiamento de safra que não encontra outras vias de satisfação. Na prática, o programa ainda não cumpre satisfatoriamente aquela que deve ser a sua função principal. Oferecer crédito de investimento para capitalizar a agricultura familiar, tornando-a rentável, sustentável e, mesmo, competitiva é uma meta ainda não cumprida. Assim, o crédito para investimento deve ser priorizado, e o acréscimo de novos recursos dentro do programa deverá estar voltado para essa finalidade. É importante também que o crédito individualizado, de custeio ou investimento, esteja em sintonia com as possibilidades de inserção e desenvolvimento sustentável da agricultura familiar. O que se constatou nesta pesquisa foi uma enorme desvinculação entre Pronaf Crédito e Pronaf Institucional, como se os dois não tivessem o mesmo objetivo. Vale lembrar que esta última modalidade do programa possibilita financiar a infra-estrutura rural, incluindo-se aí eletrificação, apoio à comercialização, entre outros itens.

Um indicador de impacto positivo do Pronaf é a elevação da produção, das vendas e da renda depois do crédito, com significativo reconhecimento dos beneficiários quanto à responsabilidade do programa nesses resultados.

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Treinamento, uma prioridade
Para suprir a quase inexistente capacitação no Proger recomenda-se uma condicionalidade: só terá direito ao crédito quem previamente receber treinamento ou atestar habilidade específica para o negócio. Essa proposta depende da articulação entre o Ministério do Trabalho e Emprego, as comissões estaduais de emprego, o Planfor e o próprio Proger. O acompanhamento dos projetos deve ser repensado, da elaboração à conclusão. Propõe-se que sejam modificados o valor e a forma de remuneração das entidades que elaboram os projetos. A prática de remunerar em 2% do valor do financiamento somente os projetos aprovados deve ser substituída pela fixação de um valor, inde-

pendentemente da aprovação. É necessário também que o responsável por essa elaboração se comprometa com o acompanhamento regular dos projetos, garantindo a qualidade técnica das iniciativas. Apesar de pouco freqüente, a capacitação tem relação positiva com os indicadores de impacto analisados no Pronaf. Por isso, precisa ser incorporada como uma prioridade antes e depois da concessão do financiamento. A Emater deve ser fortalecida com maior dotação orçamentária para cumprir esse papel, ou devem-se buscar outras organizações locais capazes de fazê-lo. A capacitação deve ser pensada também como um meio para a disseminação de técnicas que favoreçam e propiciem a preservação ambiental.

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Os resultados encontrados nesta avaliação, bons e ruins, não podem ser atribuídos somente aos programas avaliados. A intervenção pública através de uma política específica não pode ser desligada do processo macroeconômico. A política de estabilização, assim como seu impacto no emprego urbano e rural, é algo a ser considerado.

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O passo a passo da avaliação

O passo a passo da avaliação
P
ara realizar este projeto de avaliação de políticas públicas, contratado pelo Ministério do Trabalho e Emprego e pelo Conselho Deliberativo do FAT, o Ibase decidiu trabalhar em rede, em vez de ampliar sua estrutura interna. Isso envolveu parceiros em diferentes regiões. O instituto formulou e negociou o projeto, fixou os parâmetros de execução, controlou o desenvolvimento e garantiu a qualidade final. Na execução, dividiu o trabalho com parceiros de outras ações que realiza. Fizeram parte dessa rede pessoas que têm uma contribuição a dar pelo conhecimento do tema analisado, dos atores envolvidos e da área em que atuam. Para montar a rede, a referência para o instituto foram ONGs parceiras e seus profissionais, acadêmicos ou autônomos que com elas se relacionam.

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Pronaf, o Ibase montou uma extensa rede com gerentes locais em todos os estados pesquisados. Além dos coordenadores, no Rio de Janeiro, contou também com supervisores, técnicos de processamento de dados, um consultor estatístico e secretárias. Esse grupo constituiu o que se pode chamar de nodos da rede. No Rio de Janeiro, foram realizados um seminário geral de toda a equipe e outros com representantes dos estados e da Região Metropolitana de São Paulo. A finalidade foi definir um padrão homogêneo de atuação da rede, além de servir como estímulo ao trabalho. Em torno dos nodos giraram técnicos da Emater nos estados e pequenos grupos locais

N

a avaliação do Proger, Proger Rural e

que aplicaram os questionários. Também se agregaram à rede estagiários universitários e digitadores, sob a supervisão de uma técnica de processamento. Ao todo, a rede envolveu mais de 700 pessoas. A estratégia garantiu a realização dos trabalhos e o cumprimento do cronograma do contrato. Mas qualificou também a própria avaliação, na medida em que permitiu que fosse imediatamente apropriada por profissionais e instituições com interesses estratégicos na política de geração de emprego e renda. Para o Ibase fica ainda a experiência adquirida, além das parcerias e alianças reforçadas e da certeza de que esse é o caminho para avançar no monitoramento e avaliação de políticas públicas, de forma transparente e conseqüente.
Contrato 09/04/98 09/05 09/07

Cronograma da avaliação
1 Mobilizações preliminares Seminário inicial Programação geral detalhada 2 Levantamento de informações Descrição dos programas Recursos alocados Contexto socioeconômico 3 Consolidação dos meios pesquisados Ajustes de questionários e roteiros Contratação de entrevistadores 4 5 6 7 8 9 Definição da amostra Relatório sobre a abordagem geral Aplicação dos questionários Entrevistas com outros atores

MÊS

ABR

MAI

JUN

JUL

AGO

(1)

(2)

Relatório sobre o andamento da avaliação Processamento de dados

(5)

10 Seminário sobre resultados 11 Relatório final 12 Relatório geral
democracia viva
(1) Programação detalhada dos estudos; (2) GO + RJ + RO; (3) BA + CE + MG + PR + RS; (4) RMSP; (5) 1º relatório; (6) 2º relatório; (7) RO; (8) CE; (9) BA + GO + MG + PR + RJ + RS + RO + RMSP; (10) conjunto das 8 UFs + RMSP

90

O passo a passo da avaliação

Encontros valiosos
O gerenciamento, a supervisão e as coordenações técnica e geral dos trabalhos se efetivaram observando rotinas e procedimentos sistemáticos. Nos diversos estados, além das tarefas específicas, os gerentes locais realizavam reuniões resolver questões comuns. Estavam também em permanente contato com os supervisores no Rio de Janeiro. A cada dois meses, os supervisores visitavam os estados para orientar os gerentes locais, fazer entrevistas e contato com outros atores relevantes e acompanhar a aplicação dos questionários nas capitais e no interior. Para um exame detalhado da pesquisa, os supervisores reuniam-se com o coordenador técnico a cada quinze dias.
Aditivo RMSP 09/10 09/12

Da reunião geral - a cada 45 dias - participavam os coordenadores geral e técnico, supervisores, e profissionais de processamento de dados e de apoio. O objetivo era avaliar, em conjunto, o andamento dos estudos e acertar orientações e procedimentos comuns. Ao final da apuração, ou nas etapas cruciais da avaliação por estado, foram organizados, no Rio de Janeiro, seminários por unidade da federação. Dessa forma, garantiu-se a discussão sobre aspectos relevantes, assim como a coerência entre os resultados obtidos nas diversas geografias. Os encontros também ser viram para se chegar às conclusões do trabalho e apontar recomendações para a melhoria dessas políticas públicas.
Final 09/04/99

1999
09/01

SET

OUT

NOV

DEZ

JAN

FEV

MAR

ABR

(3)

(4)

(6)

(7)

(8)

(9) (10)

91

edição especial 1999

Pesquisa de campo
Foram elaborados quatro questionários distintos: para o Proger (pessoa física e jurídica), com 78 perguntas; para o Proger Rural, com 108 perguntas; para o Pronaf, com 106 perguntas; e para as cooperativas, com 36 perguntas. Os cooperados tiveram que responder também a um encarte especial com nove perguntas. Dois modelos foram utilizados na confecção dos questionários, o do projeto-piloto do Espírito Santo e um outro da Universidade Federal de Pernambuco. Para homogeneizar e padronizar a aplicação da pesquisa nos oito estados e na Região Metropolitana de São Paulo, utilizaram-se dois manuais, um para a área urbana e outro para a rural. Semanalmente, os dados colhidos eram enviados à coordenação no Rio de Janeiro. Também houve a preocupação de homogeneizar as entrevistas com aqueles que operacionalizaram os programas. A pesquisa com os beneficiários abrangeu o período compreendido entre janeiro de 1995 e fevereiro de 1998. Na Região Metropolitana de São Paulo, o período considerado estendeu-se até setembro de 1998. Os registros sobre os recursos aplicados nos três programas e os seus beneficiários por estado, por programa e por agente financeiro, foram fornecidos, em forma de banco de dados, pelo Ministério do Trabalho e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Os dados foram divididos por localização (município e estado), por agente financeiro e por valor do empréstimo. Também foram considerados os segmentos das operações efetivadas em parceria ou através das cooperativas e outro formado por todas as cooperativas relacidemocracia viva

Durante esse processo, foram encontrados diversos problemas nos cadastros fornecidos. Os principais foram o cadastro incompleto; erro na localização do estabelecimento financiado ou do beneficiário; não-discriminação da origem dos recursos das operações; diferenças entre o total de recursos utilizados e o registrado no cadastro; e falta de padronização dos contratos coletivos.

Definição das amostras
Foram constituídas 102 amostras, uma para cada segmento da pesquisa. No Proger, por exemplo, em cada estado pesquisado e para cada agente financeiro, realizaram-se duas pesquisas independentes. Uma para os beneficiários que receberam financiamentos até R$ 50 000,00, e outra para os que receberam acima desse limite. As pesquisas realizadas na área rural seguiram a mesma metodologia do Proger. No Proger Rural e no Pronaf, o público foi dividido em três estratos de valor, um inferior, um intermediário e um para as grandes operações. Também foram analisadas pessoas físicas que tomaram crédito com apoio de cooperativas. A estratificação em função do valor das operações de crédito foi feita com base nos limites estipulados e nas normas de cada programa. Os objetivos foram avaliar a relação entre o impacto na geração de emprego e renda e o valor do financiamento, e identificar o nível de concentração dos recursos aplicados. No caso específico das cooperativas, realizou-se uma pesquisa censitária, pois o número de operações não justificava a definição de uma amostra, aplicando-se os questionários de avaliação a todos os beneficiários.

onadas no banco de dados.

92

O passo a passo da avaliação

Proger - Número de entrevistas e de amostras independentes
Total de municípios na área pesquisada Total de entrevistas Total de amostras

Operações <=R$50.000 Estado
BA CE GO MG PR RJ RO RS RMSP Total

Operações >R$50.000 CEF
60 1* 97 137 149 4* 138 114**

BB
142 156 156 164 153 116 120 150 128** 1.285

BN
189 167 184 -

BB
1* 1* 2

BN
74** 35** 24** 133

CEF
2* 2

465 359 253 510 302 120 120 291 242 2.662

4 4 2 5 2 2 1 4 2 26

415 179 211 723 323 70 23 333 39 2.316

540

700

*Neste segmento optou-se por realizar o censo dos beneficiários **Neste segmento utilizou-se a técnica de aleatória simples para escolha dos beneficiários a entrevistar

Total de municípios visitados

87 49 38 98 73 14 6 84 23 472

93

edição especial 1999

Proger Rural - Número de entrevistas e de amostras independentes
Total de municípios nos estados Total de entrevistas Total de amostras
Operações <=R$30.000 R$30.000<Operações <=R$150.000 Operações >R$150.000 Cooperados

Estado BA CE GO MG PR RJ RO RS Total

BB 150 168 179 153 174 117 149 148 1.238

BN 128 152 156 436

BB 18** 34** 27** 39** 40** 5** 2* 29** 194

BN 27** 5** 14** 46

BB 1* 2* 3

BN 1* 1

BB 39** 45** 58** 142

323 360 206 401 260 122 151 237

4 5 2 5 4 2 2 4

415 179 211 723 323 70 23 333

2.060 2 8 2.277

*Neste segmento optou-se por realizar o censo dos beneficiários **Neste segmento utilizou-se a técnica de aleatória simples para escolha dos beneficiários a entrevistar

democracia viva

94

Total de municípios visitados

98 86 53 124 110 39 31 94 635

O passo a passo da avaliação

Pronaf - Número de entrevistas e de amostras independentes
Total de municípios nos estados Total de entrevistas Total de amostras

Operações <=R$5.000

R$5.000<Operações <=R$75.000

Operações >R$75.000 Cooperados

Estado

BB

BN

BNDES (1)

BB

BN

BNDES (2)

BB

BN

BNDES

BB

BNDES

BA CE GO MG PR RJ RO RS Total

184 172 173 175 175 163 155 196

175 181 151 -

165 152 158 160 75 124 120 954

41** 52** 25** 43** 43** 14** 49** 267

50** 2* 54** -

-

2* 2

-

44** 40**

-

619 503 350 627 521 289 311 495

7 5 3 7 6 4 3 6

415 179 211 723 323 70 23 333

58** 2* 162 40** 49** 93

60** 43** 37** 32** -

39** 42** 252 85

1.393 5 0 7

3.715 4 1

2.277 8 9 6

(1) Operações de valor <= 15.000 (2) Operações de valor >15.000 e <= 75.000 *Neste segmento optou-se por realizar o censo dos beneficiários **Neste segmento utilizou-se a técnica de aleatória simples para escolha dos beneficiários a entrevistar

Total de municípios visitados

144 73 96 195 146 44 40 158

95

edição especial 1999

Cooperativas - Número de entrevistas e de amostras independentes Estado
BA CE GO MG PR RJ RO RS RMSP Total

Total de entrevistas
105* 64* 140* 42* 1* 1* 76* 429

Total de amostras
1 1 1 1 1 1 1 7

*Neste segmento optou-se por realizar o censo das cooperativas

Entrevistas com outros atores
Com o objetivo de avaliar a participação e o desempenho dos outros atores que participam da operacionalização dos programas, os gerentes locais e os supervisores realizaram uma outra série de entrevistas nos municípios das principais regiões dos estados pesquisados. Dessa vez, o público abrangeu superintendentes e gerentes dos agentes financeiros; membros de Comissões Estaduais e Municipais de Emprego; membros de Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural; dirigentes de associações, cooperativas, sindicatos e movimentos de Igrejas que tinham inserção representativa e significativa nos programas; representantes das Secretarias Estaduais de Trabalho; representantes do Sebrae regionais e locais; agentes de desendemocracia viva

Essas entrevistas foram bastante úteis para entender a dinâmica diferenciada dos programas nos diversos estados onde foi realizada a avaliação.

Os casos recusados
A ausência de registros confiáveis a respeito de pedidos de empréstimos recusados nos três programas dificultou essa avaliação. Em alguns estados, as comissões estaduais mantêm estatísticas sobre esses casos, mas não de modo sistemático ou homogêneo. No Proger, os pedidos recusados foram principalmente por falta de garantias; nome registrado nos sistemas de proteção ao crédito; problemas com a justiça; ou sugestão de projeto em áreas ou setores saturados. No Proger Rural, o processo de acesso ao crédito é estimulado e comandado quase que exclusivamente pelos agentes

volvimento do Banco do Nordeste; e chefes e técnicos da Emater nos estados.

96

O passo a passo da avaliação

financiadores. Isso se deve à baixa visibilidade da operacionalização e à falta de controle social e de atuação das comissões estaduais e municipais. Quando o gerente orienta o potencial beneficiário a procurar a Emater, ou uma empresa, para a elaboração do projeto, este já está aprovado. Praticamente não há pedidos de financiamentos recusados. No Pronaf, a recusa de pedidos de financiamento atingiu índices muito elevados

em alguns estados. Os principais motivos foram a ocorrência de seca, que frusta a concretização do empréstimo; a não-utilização pela Emater do software adotado pelo banco para a elaboração de projetos; as verbas reduzidas; a carência de pessoal para analisar os projetos nas agências, aliada à má vontade no atendimento ao público; e a ausência de planejamento por parte das agências bancárias envolvidas.

97

edição especial 1999

Radiografia da apuração

Por estado
As apurações foram realizadas por amostra independente, por agente financeiro, por estrato de valor, além da apuração geral, que reuniu todas as amostras independentes. Obteve-se um total de 193 apurações para os diversos estados e para a Região Metropolitana de São Paulo onde a pesquisa foi aplicada.

Conjunto dos estados
Um esquema similar foi montado para a apuração do conjunto da área pesquisada. Para cada programa, geraram-se apurações por agente financeiro e por estrato de valor, além da apuração geral, totalizando 22 apurações para o conjunto.

Cruzamentos
A elaboração permitiu traçar os perfis dos beneficiários que obtiveram sucesso ou não em relação à geração de emprego e renda. Foram gerados 102 cruzamentos, refletindo o resultado da pesquisa no conjunto, em cada um dos oito estados e na Região Metropolitana. No Proger, geraram-se também cruzamentos para apurar isoladamente o perfil das pessoas físicas e jurídicas beneficiadas.

democracia viva

98

O passo a passo da avaliação

Os instrumentos usados foram aperfeiçoados a partir da bem-sucedida

Para aperfeiçoar
É preciso ressaltar que esse foi um trabalho de avaliação e não de auditoria. Predomina a análise da eficácia sobre aquela do respeito às normas e da lisura dos diferentes atores no uso dos recursos. Foi acertada a opção por diferenciar a avaliação dos programas por estado e por agente financeiro. A dinâmica dos programas depende muito das dinâmicas políticoinstitucionais locais e do modo como os próprios agentes financeiros as incorporam em suas estratégias. Além de valorizar a especificidade estadual e a atuação dos agentes, foi possível ver características e tendências comuns de cada programa. O mesmo procedimento deveria ser adotado em futuras avaliações.

experiência-piloto no Espírito Santo. Como resultado, formou-se um vasto banco de dados com as características dos beneficiários dos programas, que poderá ser aproveitado para explorar outros aspectos não relacionados com essa pesquisa. De qualquer forma, os questionários podem ser ainda aperfeiçoados para utilização em futuras avaliações, procurando ajustar questões, com base na experiência obtida com esse trabalho. O método de amostragem se revelou adequado para dar conta da diversidade em cada programa, em cada estado. O grande volume de amostras daí resultante exigiu muito cuidado no controle das aplicações. Os mesmos critérios e rigor deveriam ser seguidos em avaliações futuras.

99

edição especial 1999

democracia viva

O trabalho em parceria com entidades e empresas que conhecem a realidade local foi fundamental ao sucesso da avaliação. A garantia do padrão de qualidade e da homogeneidade na coleta de dados foi obtida graças à supervisão permanente, ao treinamento das equipes e aos instrumentos de orientação prática utilizados.

100

Perfil Local

Perfil local
Proger, Proger Rural e Pronaf Resultados por área pesquisada
Este capítulo aborda os impactos dos três programas nos oito estados em que a avaliação foi realizada – Bahia, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Rondônia – e mais a Região Metropolitana de São Paulo, com atuação apenas do Proger. A idéia é permitir ao leitor uma análise local baseada nos principais resultados por programa e nos indicadores sociais estaduais. São dados como a situação do mercado de trabalho, identificação da população urbana e rural ou o IDH, que mede o nível de qualidade de vida do estado, entre outros. A comparação permite visualizar, na amostra realizada, os reais efeitos do Proger, do Proger Rural e do Pronaf na geração de emprego e na renda, sinalizando a capacidade ou não dos três programas de combater o desemprego e a exclusão social.

101

edição especial 1999

Bahia
Área: 567.295,3 km², equivalente a 6,64% do território nacional, o quinto lugar entre os estados. População: 12.541.745 habitantes, representando 7,9% da população nacional (IBGE/1996). Urbana: 7.826.843. Rural: 4.714.902, a maior do país. Nº de municípios: 415, sendo 284 na região semi-árida. Mercado de trabalho: da população ocupada 48% estão no setor de serviços; 39% estão na agropecuária e extrativismo e 13% atuam na indústria. IDH: 0,609. Comparado aos outros estados nordestinos, posicionase atrás de Sergipe, que detém o IDH de 0,663. Educação: de 1981 a 1991, a taxa de analfabetismo caiu de 43,7% para 41,4%. Ainda assim é uma das mais elevadas do Brasil. Deste percentual 61,4% estão no campo e 28,1%, na cidade. Entre 1992 e 1996 diminuiu a parcela da população sem instrução e aumentou a participação dos que têm escolaridade igual ou superior ao ensino fundamental. Ainda assim, em 1996, mais da metade da população a partir de 10 anos tinha, no máximo, três anos de escolaridade.

Das 720 mil propriedades rurais do estado, apenas 289 mil são cadastradas pelo Incra. A diferença se deve à presença de minifúndios e áreas não identificadas.

Proger, Proger Rural, Pronaf e PEF – Brasil e Bahia Aplicações em R$ milhões (jan/95 a ago/98)

Distribuição dos recursos do FAT por programa
O estado participou com a aplicação de 17,5% dos recursos do Proger, 4,18% dos recursos do Proger Rural, 5,77% do Pronaf e 24% do PEF - Programa Especial de Financiamento (combate aos efeitos da estiagem no Nordeste). Em relação ao conjunto do país, a Bahia efetuou o maior número de operações de crédito do Proger. Não estão sendo considerados aqui os recursos do Fundo Constitucional do
democracia viva
Fonte: Ministério do Trabalho - Informe CGEM, outubro/98

Nordeste - FNE, operacionalizado pelo Banco do Nordeste, que também destina recursos

102

Perfil Local

para essa linha de crédito. No Pronaf e no Proger Rural, os recursos foram muito menores do que os aplicados nos demais estados. Os recursos para o setor urbano foram aplicados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Caixa Econômica Federal. No setor rural, o Banco do Brasil e o Banco do Nordeste ficaram responsáveis pela aplicação. O BNDES aplica no Pronaf, repas-

sando os recursos para o Banco do Brasil e o Banco do Nordeste. As operações de crédito na Bahia ocorreram em praticamente todos os municípios, de janeiro de 95 a fevereiro de 98. Foram ao todo 402 municípios contemplados com as linha de crédito do FAT, 397 receberam recursos do Proger, 244 do Proger Rural e 257 do Pronaf.

Proger, Proger Rural e Pronaf – Bahia Nº de municípios do estado e dos contemplados (jan/95 a fev/98)

Proger, Proger Rural, Pronaf e PEF – Bahia Aplicações do FAT em R$ milhões por operação e por agente financeiro (jan/95 a ago/98) Agente Financeiro Proger
N° OP Banco do Brasil Banco do Nordeste CEF BNDES Totais 1.004 21.602 250 22.856 Valor 11,29 235,61 1,29 248,19

Proger Rural
N° OP 3.314 9.442 12.756 Valor 20,82 69,40 90,22

Pronaf
N° OP 19.643 12.188 5.383 37.214 Valor 25,79 41,96 34,40 102,15

PEF
N° OP 7.592 7.592 Valor 29,75 29,75
edição especial 1999

Fonte: Ministério do Trabalho - Informe CGEM, março/98

103

Proger
Com a implementação do programa, o número de pessoas ocupadas na Bahia passou de 52.433 para 102.559, correspondendo à geração de 2,62 novas ocupações por operação. O perfil do novo ocupado na Bahia é: masculino (60,22%); idade entre 18 e 29 anos (58,53%); remuneração entre meio até 2 salários mínimos (63,72%); e escolaridade até a 8ª série (30,20%). Quanto ao ramo de atividade, destaca-se o comércio, com 40,74%. O valor do financiamento por ocupação gerada é dos mais baixos, R$ 5 721,82, sendo, inclusive, inferior à média encontrada para o conjunto dos estados pesquisados. O perfil dos beneficiários do Proger na Bahia revela que são homens (70,57%); entre 31 a 50 anos (58,98%); brancos(50,88%) ou pardos (38,99%). São chefes de família (69,76%); não possuem outra fonte de renda; têm até o ensino médio; pertencem às classes B e C (58,95%); têm experiência anterior como autônomos ou negócios fa-

miliares; possuem 2,54 dependentes; residem em domicílios próprios urbanos permanentes, com uma média de 4,48 pessoas residentes. A maioria dos beneficiários não havia feito empréstimos antes do Proger (76,10%). As dificuldades encontradas para a obtenção do crédito foram a burocracia (31%) e a demora na liberação dos recursos (34%). Mais da metade atrasou o pagamento das prestações (57,18%).

Proger Rural
O número de pessoas ocupadas na Bahia com a implementação do programa passou de 52.395 para 65.952. Foram criados 13.557 novos postos de trabalho como resultado direto do programa na Bahia, representando um aumento de 25,87% nas ocupações existentes. Para cada 100 beneficiários diretos do crédito 179 ocupações foram geradas. A maior incidência foi entre os assalariados temporários. O custo por ocupação gerada foi de R$ 3 800,42.

Proger - Bahia Geração de novas ocupações por categoria Categorias Antes Depois
Nº Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares não-remunerados Sócios 8.283 6.740 10.106 9.597 17.707 20.089 15.122 27.526 15.198 24.623 11.806 8.382 17.420 5.601 6.916

Variação
% 23,6 16,7 34,7 11,2 13,8

democracia viva

104

Perfil Local

Grande parte das atividades financiadas foi para o setor da agricultura (66,31%). São operações de curto prazo, destinadas em geral ao custeio das despesas com o preparo do solo, aquisição de insumos e colheita das culturas tradicionais. O perfil dos beneficiários do Proger Rural mostra que são homens (88,14%),

pardos (45,41%) ou brancos (43,15%). Quanto ao grau de instrução, quase a metade sabe apenas ler ou escrever ou é analfabeta (45,38%), atestando o elevado percentual de agricultores que nunca freqüentou a escola. A principal fonte de renda é o próprio empreendimento, onde trabalham exclusivamente (67,38%).

Proger Rural – Bahia Geração de novas ocupações por categoria e sexo

Pronaf
No período avaliado, 244.868 pessoas tiveram ocupação garantida no meio rural graças ao Pronaf. O incremento na oferta de postos de trabalho foi de 43.016, um acréscimo de 21,3% no contingente ocupado. O valor do financiamento por ocupação gerada foi de R$ 2 622,87, o mais baixo encontrado em toda a avaliação, e correspondente a 40% da média nos oito estados. Manter um emprego com o Pronaf na Bahia custa apenas R$ 460,76, cerca de 59% da média encontrada na pesquisa. Os beneficiários são quase todos homens (91,49%). Quanto à cor, 51,18% auto-declaram-se pardos, 32,98%, brancos e 10,46%, negros. Entre os familiares em idade escolar, apenas 59,20% estavam estudando no período da pesquisa. A principal atividade financiada foi a agricultura (75,59%). Os estabelecimentos de até 50 hectares representam quase 80% dos financiamentos.

Pronaf – Bahia Área dos estabelecimentos financiados

105

edição especial 1999

Ceará
Área: 146.348 km², cerca de 92% situados no semi-árido. População: 6.809.794 habitantes (IBGE/1996). Urbana: 4.713.311, destes 540.720 vivem em favelas em Fortaleza. Rural: 2.096.483. Nº de municípios: 184 Mercado de trabalho: Das 3.039.911 pessoas ocupadas, a maioria exerce atividade agrícola (38,51%); 15,93% estão na indústria; 12,34%, no comércio; 18,42%, em serviços; 3,60% são funcionários públicos; 7,87% pertencem à área social; e 3,33% a outros ramos de atividade. IDH: 0,506, ficando na frente apenas de Piauí e Sergipe. É o estado com a maior concentração de renda no país. Educação: o analfabetismo está presente em 37,4% da população a partir de 15 anos. Acrescente-se a esse dado o alto índice de evasão escolar e de repetência, 13,5% e 15,5%, respectivamente.

O estado apresenta uma alta densidade populacional, 46,53 hab./km2, comparado aos 29 hab./km2 do Nordeste e aos 17,9 hab./km2 do Brasil.

Proger, Proger Rural e Pronaf – Brasil e Ceará Aplicações por agente financeiro Agente Financeiro
Banco do Brasil

Programa
Proger Proger Rural Pronaf

Ceará (R$)
13.009.438,00 33.758.348,00 17.547.550,00 156.418.804,00 6.892.430,00 25.758.834,00 844.495,00 10.437.876,00 264.667.775,00

Brasil (R$)
463.816.715,00 2.536.076.593,00 2.029.859.919,00 908.860.252,00 112.105.248,00 275.356.820,00 127.154.978,00 883.659.040,00 7.336.889.564,00

Relação do Ceará sobre o Brasil (%)
2,80 1,33 0,86 17,21 6,15 9,35 0,66 1,18 3,61

Banco do Nordeste

Proger Proger Rural Pronaf

CEF BNDES
democracia viva

Proger Pronaf

Total
Fonte: Ministério do Trabalho - Informe CGEM, fev/99

106

Perfil Local

Distribuição dos recursos por programa
Foram concretizadas 52.838 operações de crédito, movimentando um montante de R$ 264 667 775,00. Isto representa 3,7% do total de operações realizadas no país. Dos recursos aplicados, 43,46% foram pelo Pronaf. Em segundo lugar, ficou o Proger Rural, com 36,10%, e o Proger, com o menor volume de recursos (20,44%). O Banco do Nordeste é o principal financiador dos três programas nesse estado, respondendo por 71,44% do valor aplicado, seguido pelo Banco do Brasil, com 24,30%. O BNDES e a Caixa Econômica Federal vêm muito atrás, com 3,94% e 0,32%, respectivamente.

estado em 97 e 98. O Proger proporcionou a geração de 6.626 novas ocupações, a um custo de R$ 18 859,03 cada. Quanto ao ramo de atividade, destacam-se o comércio (56,2%), seguido da agricultura (20,4%) e da indústria (19,6%).A média do valor do financiamento ficou em R$ 9 346,15 Apesar da predominância masculina entre os beneficiários, é expressiva a participação da mulher à frente de empreendimentos. A maioria pertence às classes C e D (70%), se declarou branca (51%) ou parda (46%), tem entre 31 e 50 anos de idade (56%) e é chefe de família (57%). É significativa também a presença de cônjuges (28%) entre os tomadores de crédito. O nível de escolaridade (53% com ensino fundamental) é superior à média do estado. Os empréstimos serviram para elevar a renda dos beneficiários, que registraram aumento na produção, nas vendas e no lucro depois do programa. Os rendimentos passaram de R$ 886,53, em média, para R$ 1 044, 15. A maioria (66,81%) tem na atividade financiada pelo Proger a única fonte de renda. Os lucros foram utilizados principalmente com gastos pessoais e com a família. Destacam-se também gastos com alimentação, saúde e pagamento de dívidas, revelando a fragilidade financeira dos empreendimentos e dos próprios beneficiários.

Proger
O programa significou o primeiro financiamento bancário para a maioria dos beneficiários do estado (80,1%) e foi responsável pela melhoria nas condições do empreendimento (55%). A geração de empregos foi modesta, apenas 0,5 ocupação por operação de crédito. O resultado é atribuído à concentra-

No Ceará, a capacitação atinge 40% dos beneficiários. O Sine é o responsável por cursos sobre técnicas de gerenciamento.

ção de operações no setor informal (51,2%), aos financiamentos para agricultura e pecuária (cerca de 30%) e à seca rigorosa que castigou o

107

edição especial 1999

Proger Rural
Os resultados demonstram que o programa vem contribuindo para a melhoria das condições de vida e para a fixação do homem no campo. Antes do crédito, os beneficiários ocupavam 51.104 pessoas e depois passaram a ocupar 61.191, significando um aumento de 20%. O número de ocupações geradas por operação de crédito ficou em 1,41,com um financiamento em média de R$ 4 594,95. Os novos ocupados atuaram principalmente em serviços gerais de lavoura, colheita e extrativismo e na melhoria das benfeitorias e moradias. Um total de 44,5% dos beneficiários já haviam tido acesso a outros financiamentos na década de 90. Quantos aos impactos do programa na produção, 36% dizem que houve aumento. As vendas permaneceram estáveis depois do crédito para a maior parte do público (34%).Quanto à renda, 38% afirmam que houve uma diminuição, mas 37% não atribuem ao programa a responsabilidade pela modificação. O público do Proger Rural no Ceará é assim definido: homens (91,8%); analfabetos ou que apenas lêem e escrevem (52,8%);

e trabalham no próprio estabelecimento (61,3%). Registra-se a presença de 6,7% de aposentados entre os beneficiários. Entre as atividades financiadas, a agricultura ficou com 66,2%, a pecuária com 21,9% e a agropecuária com 5,1%. O programa financiou principalmente minifúndios e pequenas propriedades de até 100 hectares (69%). A maior parte dos estabelecimentos financiados são próprios (87,5%). Poucos arrendatários e assentados foram beneficiados, apenas 8,3%. As benfeitorias das propriedades financiadas revelam uma estrutura agrícola ainda rudimentar: 94,8% têm cercas, 87,3% têm casas, 65,2%, currais, 31,6%, chiqueiros ou pocilgas, 25,6%, galinheiros, 42,2%, açudes, e somente 0,6% máquinas e equipamentos.

43% dos beneficiários encontraram dificuldades ao pedir o empréstimo, principalmente por conta da burocracia, prazo curto de pagamento, juros muito elevados, exigências de garantias e demora na liberação.

Proger Rural – Ceará Condição do estabelecimento financiado

democracia viva

108

Perfil Local

Proger Rural - Ceará Geração de novas ocupações por categoria Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares e agregados ocupados

Antes
4 7.402 32.429 11.269

Depois
141 10.372 39.828 10.850

Pronaf
No Ceará, o programa não só está conseguindo cumprir o objetivo de fortalecer a agricultura familiar, através da manutenção das ocupações existentes (85.925), mas também está possibilitando o acréscimo de ocupações em um cenário adverso para a

Pronaf – Ceará Acesso ao crédito na década de 90

prática da agricultura. Os novos ocupados (10.875) são principalmente assalariados temporários contratados. Isso se deve ao fato de 82% dos beneficiários terem aplicado os recursos na contratação de serviços de plantio, tratos culturais e colheitas das lavouras. Para gerar uma ocupação, foram necessários, em média, R$ 2 692,00; já para manter o custo o valor cai em média para R$ 340,71. Os financiamentos foram destinados predominantemente à agricultura (93%) e, em menor proporção, à pecuária (4,8%). O valor do financiamento teve uma grande variação, entre R$ 103,50 e R$ 27 875,38, em média. Observou-se uma tendência para a redução da produção (49%), das vendas (42%) e da renda (46%). Nos casos em que houve aumento, a responsabilidade é atribuída totalmente ao Pronaf em produção (26%), vendas (27%) e renda (24%). Os recursos
edição especial 1999

109

adicionais foram empregados principalmente no pagamento de dívidas (20%), mas também em despesas com alimentação (18%), vestuário (11%) e saúde (11%), indicando uma preocupação dos agricultores em melhorar, pelo menos temporariamente, sua qualidade de vida. Quase todos os beneficiários do programa no Ceará são homens (95,2%), analfabetos ou que sabem apenas ler e escrever (75,46%). A maioria trabalha no próprio estabelecimento (53,67%)e está desfrutando com o Pronaf o primeiro crédito da década de 90 (68%).

Em 69,69% dos casos, os estabelecimentos financiados têm até 50 hectares. O destaque fica na incidência de áreas com menos de 20 hectares (49,45%). Para 54,6% dos entrevistados o estabelecimento é próprio. Registra-se que 28,2% dos beneficiários mantêm a posse precária dos estabelecimentos que exploram, sejam arrendatários (14,2%), posseiros (7,1%) ou parceiros (6,9%).

Os financiamentos pequenos, quase irrisórios, são resultado dos dois últimos anos de seca, levando à liberação apenas parcial dos créditos de custeio aprovados – uma ou duas parcelas em vez de três.

Pronaf – Ceará Condição do estabelecimento financiado

democracia viva

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Perfil Local

ANÚNCIO BANCO DO NORDESTE

111

edição especial 1999

Goiás
População: 4,3 milhões de habitantes. Em 1980, 32% dos goianos viviam na área rural, em 1994 o percentual caiu à metade, indicando um processo de urbanização crescente. IDH: 0,786, um dos mais elevados do país. Sua capital, Goiânia, está entre as melhores cidades brasileiras, tanto do ponto de vista da qualidade de vida como em oportunidades de investimento. Mercado de trabalho: o estado possui uma economia dinâmica. Entre 1990 e 1996 seu PIB cresceu 28,59%, enquanto o PIB nacional cresceu apenas 12,66%. Em 1996 a renda per capita chegou a U$ 5.119,65. Contudo, o crescimento econômico não tem se traduzido em empregos para todos, muito menos em empregos de qualidade. Nos anos 90, Goiás passou por um processo de crescimento do setor de serviços por conta da terceirização. Como conseqüência, houve a degradação das condições de trabalho. Estas se tornaram cada vez mais precárias, com remunerações em declínio e ocupações sem carteira assinada.

O estado se destaca como o mais importante, em termos de volume de produção, da Região Centro-Oeste.

Distribuição de recursos por programa
Entre janeiro de 1995 e dezembro de 1998 foram aplicados R$ 194 533 484,00 no estado, referentes a 20.793 operações de crédito, com um valor médio por contrato de R$ 9 355,72, quase o dobro da média nacional. Nacionalmente, o Pronaf é o programa com o maior número de operações contratadas e, no final de 1998 superou o Proger Rural, passando a ser também o primeiro em valor contratado. Em Goiás, ao contrário,

o Proger Rural aparece não só com o maior volume de recursos contratados, mas também com o maior número de operações. Nesse estado o Banco do Brasil é o maior agente financeiro do Proger e do Proger Rural. Realizou, até dezembro de 1998, 92% do total das operações e aplicou 90,05% dos recursos. O BNDES, através do Banco do Estado de Goiás, atua somente no Pronaf. Sua participação no total de operações foi de 13,6% e de 34,2% do valor contratado.

democracia viva

112

Perfil Local

Proger, Proger Rural e Pronaf – Goiás Aplicações do FAT por agente financeiro (jan/95 a dez/98) Agente financeiro
Banco do Brasil

Programa
Proger Proger Rural Pronaf

Número de operações
1.839 9.974 7.314 515 1.151 20.793

Valor contratado (R$)
28.190,10 122.495,20 25.443,60 5.163,30 13.241,30 194.533,50

Valor médio (R$)
15.329,04 12.281,45 3.478,75 10.025,82 11.504,17 9.355,72

CEF BNDES Total

Proger Pronaf

Fonte: Ministério do Trabalho - Informe CGEM, fev/99

Proger, Proger Rural e Pronaf – Goiás Aplicações do FAT (jan/95 a dez/98) Programa
Proger Proger Rural Pronaf Total

Número de operações
2.354 9.974 8.465 20.793

Valor aplicado (R$)
33.353,40 122.495,20 38.684,90 194.533,50

Número (%)
11,3 48,0 40,7 100,0

Valor (%)
17,1 63,0 19,9 100,0

Fonte: Ministério do Trabalho - Informe CGEM, fev/98

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edição especial 1999

Em Goiás, 41,7% de proprietários de terras com menos de 100 hectares ocupam a mesma área de 0,2% de proprietários de terras com mais de 5 mil hectares.

Proger
Fica claro o incremento de oportunidades de trabalho possibilitado pelo programa. Antes do Proger, a média do pessoal ocupado era de 4,99 por empreendimento, depois passou a 8,83. Foram geradas 3,84 ocupações por operação de crédito, a um custo médio de R$ 5 286,16. Os mais beneficiados foram os assalariados permanentes com carteira. A maior parte dos novos contratados tem entre 18 e 29 anos (59%) e recebe até 2 salários mínimos (51,16%). Registra-se também um percentual significativo que está na faixa dos 30 a 44 anos (29%) e dos que recebem entre 2 e 3 salários (21,96%). Mais da metade tem baixa ou nenhuma escolaridade e trabalha de 30 a 44 horas semanais (74,24%). Para 67,61% dos tomadores de crédito, o programa significou melhora na situação da produção e das vendas, além de aumento da renda. A maioria atribui a alteração nos lucros ao programa: 29,95% totalmente e 47,69% parcialmente. O rendimento do empreendedor passou de R$ 2 071,80 para R$ 2 440,31. Os beneficiários são em geral homens, chefes de família, entre 31 a 50 anos, com predominância daqueles com 40 anos. Ain-

da assim evidencia-se a participação da mulher entre os empreendedores (32,32%). A maioria se declara branca, possui, em média, 2,37 dependentes, e pertence à classe B (42,69%). Registram-se também percentuais significativos nas classes A (26,20%) e C (24,54%). O beneficiário possui um nível de escolaridade bastante elevado em comparação com a população goiana. A maior parte completou o ensino médio (31,61%) ou o nível superior e está na pósgraduação (24,11%). Antes de ter seu próprio empreendimento, o beneficiário do Proger trabalhava em empresa privada ou pública (54,51%) ou era autônomo (26,34%). A maioria não tem outra fonte de renda (58,98%). Daqueles que possuem mais de uma remuneração (40,92%), mais da metade é empregada, cerca de 35% trabalham por conta própria e 8,55% são empregadores em outros negócios. Cerca de 80% estão desfrutando com o Proger o primeiro crédito.

Foram as mulheres que ocuparam o maior número de novas vagas geradas com os financiamentos do Proger em Goiás, representando 53,91% do total das contratações.

Proger – Goiás Geração de ocupações por estabelecimento financiado Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares não-remunerados
democracia viva

Antes
2,82 0,43 0,26 0,36 0,86

Depois
5,36 0,98 0,44 0,44 1,11

Sócios

114

Perfil Local

Proger – Goiás Grau de escolaridade do beneficiário Escolaridade
Nenhum Alfabetizado 1° grau incompleto 1° grau completo e 2° grau incompleto 2° grau completo Superior incompleto Superior completo e pós incompleta Pós-graduação completa

%
0,68 1,84 12,07 14,20 31,61 6,66 24,11 8,83

Proger Rural
Cada operação de crédito gerou, em média,

No Proger, apenas 23,88% dos beneficiários não encontraram dificuldades na solitação do crédito. O restante se queixa do excesso de burocracia (38,40%), da exigência de garantias pelos bancos (35,04%) e da demora na liberação dos recursos (33,54%).

0,6 ocupação, a um custo médio de R$ 21 202,85, considerado elevado, muito acima do valor correspondente no Pronaf, de R$ 17 254,00. Houve um expressivo aumento na contratação de assalariados temporários, acompanhado do aumento do número de dias trabalhados (de 98,2 para 107,6 dias). Esses trabalhadores ocuparam 80% das novas ocupações. Foram alocados principalmente em serviços gerais de lavoura (83,2%) e de produção animal (14,3%), e em atividades de colheitas (13,5%). Os restantes 20% foram preenchidos por assalariados permanentes com ou sem carteira. A participação feminina entre os assalariados é extremamente reduzida, mas entre os trabalhadores familiares é significativa, pações nessa categoria. Os novos ocupados são jovens entre 21 e 30 anos. A participação
edição especial 1999

representando quase um terço das novas ocu-

115

de idosos é inexpressiva, assim como de jovens de 14 a 17 anos. Não há registro de trabalho infantil. Em termos de manutenção de ocupações existentes, o programa pode ser avaliado como bem-sucedido. Está mantendo 35.919 homens e 5.114 mulheres na atividade rural. O Proger Rural contribuiu para estabilizar a produção, as vendas e a renda dos beneficiários (45%). Entre aqueles que verificaram aumento na produção (38,9%), a maioria atribuiu ao Proger Rural a responsabilidade pela melhoria total (48,18%) ou parcialmente (27,43%). Entre os que tiveram aumento na renda (33%), a maioria utilizou o lucro para pagar dívidas e em gastos que visam à melhoria da qualidade de vida familiar e das condições de produção e capitalização do estabelecimento. Os beneficiários do Proger Rural em Goiás são majoritariamente homens brancos.

Aqui a participação das mulheres ainda é inexpressiva (9,7%), mas significativa comparando com o mesmo percentual no Pronaf (5,9%). Metade dos beneficiários (50,6%) já havia recebido outro financiamento na década de 90. O nível de escolaridade dos tomadores de crédito é bastante elevado para a média da população goiana. Há uma baixa taxa de analfabetismo entre os mutuários (1,7%) e mais da metade (58,4%) possui pelo menos o ensino fundamental. Evidencia-se o percentual de 11,38% com nível superior. Quanto à idade, 59,8% têm entre 30 e 49 anos e 68,4% trabalham somente no estabelecimento.

Após o recebimento do crédito, 7,8% dos produtores participaram de cursos de capacitação nas áreas de produção e administração. Poucos produtores (13%) sabem que os cursos contaram com recursos do FAT.

Proger Rural – Goiás Geração de ocupação por categoria e sexo Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares e agregados
democracia viva

Antes Masc.
1.711 4.067 16.785 8.535

Fem.
53 462 254 3.988

Depois Masc.
1.979 4539 20.915 8.485

Fem.
103 663 308 4.038

Variação Masc. Fem.
268 472 4.130 (-50) 50 201 54 50

116

Perfil Local

Proger Rural – Goiás Condição do estabelecimento financiado

Surpreendentemente, os arrendatários tiveram mais acesso ao crédito do que os proprietários (52,7% contra 45%). Isto não reflete a participação dessas áreas na estrutura agrária do estado. Em 1995/96, Goiás contava com 111 mil estabelecimentos rurais, destes apenas 4.800 eram áreas arrendadas. O programa financiou estabelecimentos em áreas entre 50 e 100 hectares em 35,3% dos casos; com mais de 100 e até 500 hectares foram 29,6%; e áreas menores, entre 20 e 50 hectares, 22%. Identificou-se que 4,7% das áreas financiadas têm mais de 500 hectares, infringindo as normas para concessão de crédito.

Pronaf
Como era esperado, o impacto do programa na geração de novas ocupações não foi expressivo, apenas 0,32 por operação de crédito, a um custo de R$ 17 253,80 cada. O Pronaf está cumprindo sua proposta princi-

Proger Rural – Goiás Área do estabelecimento financiado

pal de manutenção dos produtores rurais nas sua atividades. Foram mantidas 19.446 ocupações a um custo de R$ 1 488,84 cada. Entre os novos ocupados, aqui também saem na frente os trabalhadores temporários, com aumento do número médio de dias trabalhados, de 86,4 para 142,8 dias. Eles têm sido ocupados em serviços gerais de lavoura, e uma parcela menor, na pecuária. A segunda categoria que mais cresceu foi a dos familiares. Depois que recebeu o financiamento, 68,86% dos beneficiários declararam que a produção aumentou. Em apenas 3,17% diminuiu, e se manteve estável em 26,42% dos casos. O impacto sobre as vendas foi semelhante, com aumento para 65,60% dos mutuários, diminuição para apenas bora não tão significativo, o impacto na
edição especial 1999

2,71%; e estabilização para 30,64%. Em-

117

renda também foi registrado em 47,55% dos estabelecimentos. Em 23,34% ela se manteve e em 10% caiu. A quase totalidade dos contratos (93,8%) do Pronaf em Goiás foi assinada por homens brancos. A maioria (59,73%) não completou o ensino médio. Destes, 16,60% são analfabetos ou sabem simplesmente ler e escrever. Poucos são jovens, apenas 13,4% estão na faixa de 20 a 29 anos, enquanto 32,09% têm mais de 50 anos e dedicam-se integralmente ao trabalho no estabelecimento (76,18%). O Pronaf representa o primeiro crédito na década de 90 para 55,3%. Aqui também boa parte dos contratos foi firmada com arrendatários (28%). O dado é surpreendente considerando a situação fundiária do estado. Os proprietários ficaram com 67,65% das operações realizadas e os assentamentos receberam 3,42%. A maior parte dos estabelecimentos financiados estão em áreas de 20 a 50 hectares e de 50 a 100 hectares. Os miniprodutores, com áreas de até 20 hectares, representam 11% do total. Registra-se a presença de estabelecimentos em áreas de 100 a 500 hectares e até com mais de 500 hectares (1%).

Pronaf – Goiás Área do estabelecimento financiado

Pronaf – Goiás Geração de novas ocupações por categoria e sexo Antes Masc.
329 1.393 3.596 6.912

Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários
democracia viva

Fem.
69 198 1358 3.907

Depois Masc.
451 1.621 5.646 7.269

Fem.
101 278 171 3.907

Variação Masc. Fem.
122 228 2.050 357 32 80 (-1.187) -

Familiares e agregados

118

Perfil Local

ANÚNCIO BANCO DO BRASIL

119

edição especial 1999

Minas Gerais
Área: 588 mil km 2 População: 16.458 mil habitantes, 76% vivendo na área urbana. Nº de municípios: 853 Mercado de trabalho: nos anos 90 a precarização das relações de trabalho no estado, iniciada na década anterior, aumentou. Os índices apontam para a estagnação do emprego industrial e para o crescimento do trabalho informal. Na Região Metropolitana de Belo Horizonte, o número de empregados sem carteira assinada sobe a cada ano: passou de 19,6% em 1989 para 24,2% em 1994. O mesmo acontece com os que trabalham por conta própria, que passaram de 19,9% em 1989 para 22,3%. Educação: ocupa a 11ª posição no índice de melhoria da taxa de analfabetismo no país, estipulado pelo Unicef. Está abaixo dos estados do Sul, do Centro-Oeste e do estado do Espírito Santo.

O estado possui o maior rebanho bovino do país e a maior área reflorestada do território nacional. Destaca-se na produção de café e leite e por seu parque industrial nas áreas siderúrgica e automobilística. Também é o estado com maior extensão de rodovias federais – cerca de 10 mil km.

Distribuição dos recursos por programa
De janeiro de 95 a fevereiro de 98, foram contratadas 129.258 operações de crédito com recursos do FAT nos três programas, atingindo um montante de R$ 751 861, 80. Desses, 22,7% foram destinados ao Proger, 21,2% ao Proger Rural e 56,1% ao Pronaf. Em relação ao desenvolvimento dos programas em todo o país, a participação de Minas Gerais pode ser considerada expressiva, representando cerca de 9,1% das operações realizadas e 10,2% do volume de recursos liberados nacionalmente. Em Minas, o Proger é atendido pelo Bandemocracia viva

Rural estão presentes o Banco do Brasil e o Banco do Nordeste. O Pronaf conta com a atuação dos mesmo bancos que atendem o Proger Rural, e também com o BNDES. O número de contratos realizados pelo Banco do Brasil alcançou 72,6% do total realizado e 64,4% do valor contratado nos três programas no estado. Trata-se do principal agente financeiro a operar o Proger Rural em Minas. Sua participação em relação ao Proger é expressiva em termos de valor contratado, embora registre um número de operações realizadas inferior a 30%. A situação inversa ocorre no Pronaf: o banco aparece com 76,5% dos contratos realizados, mas com apenas 63,4% do montante contratado.

co do Brasil, Banco do Nordeste e pela Caixa Econômica Federal. No atendimento ao Proger

120

Perfil Local

O Banco do Nordeste concentra sua atuação na região norte de Minas, abrangendo os três programas. Foi responsável por 15,6% do total de recursos emprestados e por 13,5% de todos os contratos do estado. Sua maior participação foi no Proger, principalmente em termos de contratos firmados. Em relação ao Proger Rural e ao Pronaf, teve uma atuação reduzida. A Caixa Econômica Federal atua exclusivamente no setor urbano. Seus recursos destinam-se a pequenas e microempresas e ao

setor informal. Sua pequena participação no Proger – apenas 17,4% dos contratos e 12,7% do montante total contratado no programa – explica-se pelo fato de ter iniciado suas operações somente em março de 97. O BNDES, por intermédio dos agentes financeiros credenciados, começou a atuar no Pronaf em novembro de 96. Foi responsável por 30,5% do total de recursos emprestados no programa e por 15,7% do número de contratos firmados.

Proger, Proger Rural e Pronaf - Minas Gerais Aplicação dos recursos do FAT Valor aplicado
(R$) Proger Proger Rural Pronaf Total 170.489,00 159.748,40 421.624,40 751.861,80 % 22,7 21,2 56,1 100,0

Número de contratos
Quantidade 12.459 16.508 100.291 129.258 % 9,6 12,8 77,6 100,0

Valor médio por contrato
(R$) 13.684,00 9.677,03 4.204,01 5.816,75

Fonte: Ministério do Trabalho - Informe CGEM, fev/99

Proger, Proger Rural e Pronaf - Brasil e Minas Gerais Evolução do total de recursos aplicados (R$) 1995
Minas Gerais Brasil Minas Gerais/Brasil (%) 23.080,30 678.926,10 3,4

1996
139.534,60 1.709.725,70 8,2

1997
334.859,50 2.751.406,90 12,2

1998
254.387,40 2.196.830,90 11,6

Total
751.861,80 7.336.889,60 10,2

Fonte: Ministério do Trabalho - Informe CGEM, fev/99

121

edição especial 1999

Proger
O programa possibilitou a geração de 18.839 novas ocupações, equivalente a um aumento de 45,96%. Foi criado o correspondente a 2,10 ocupações por cada operação de crédito realizada, a um custo de R$ 8 097,41. Os novos ocupados recebem, em média, de 1 a 2 salários mínimos (53,02%). Mas existem aqueles que recebem entre meio e 1 salário (12,21%); os que recebem de 2 a 3 salários mínimos (9,79%); e há ainda uma parcela significativa de não-remunerados (9,79%). Os empréstimos contribuíram para elevar a renda dos beneficiários: 57,74% declararam ter incrementado a produção; 49,13%, as vendas; e 50,46%, o lucro. Antes do programa, a média de rendimento familiar era de R$ 1 578,2 e passou para R$ 1 887,3. A maioria atribuiu a mudança ao programa total (46,58%) ou parcialmente (34,06%). No caso da geração de ocupação, os beneficiários reconhecem a responsabilidade total do programa em 39,86% dos casos e parcial, em 20,71%. O destino dado ao lucro conseguido reflete a fragilidade financeira dos beneficiários. Boa parte concentrou-se em investimentos

(35,81%) e pagamentos de salários (23,46%). Mas também é significativo o percentual de gastos com alimentação (57,63%), saúde (33,96%), educação (26,87%), dívidas (17,47%) e moradia (16,06%). Os beneficiários do Proger em Minas são homens (75,78%), brancos (61,70%) e chefes de família (71,25%). A maioria pertence às classes A e B (54,2%) e tem entre 31 e 40 anos (36,16%). Mas fica claro que o programa está permitindo a inserção no mercado de todas a faixas etárias: 25,78% têm entre 41 e 50 anos; 20,62%, até 30 anos; e 16,70%, mais de 51 anos. H á um predomínio de escolaridade alta, mais de 60% com ensino médio ou mais. A maior parte (62,43%) tem no Proger sua única fonte de renda e está desfrutando o primeiro crédito (82,27%).

Antes de ter o próprio negócio, a maior parte dos beneficiários do Proger em Minas trabalhava em empresa privada ou pública (44,03%) ou era autônomo (28,60%). Os que não trabalhavam eram estudantes ou donas de casas (69,85%). Somente 1,29% estavam desempregados.

Proger - Minas Gerais Geração de novas ocupações por operação Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temprários Familiares não-remunerados
democracia viva


1,06 0,23 0,28 0,14 0,32

Variação (%)
52,2 11,3 13,8 6,9 15,8

Sócios

122

Perfil Local

Os recursos foram utilizados para aquisição de maquinaria e equipamentos, matéria-prima, mercadorias e materiais. Pouco mais da metade dos beneficiários apontou diversos tipos de dificuldades para conseguir o empréstimo. Entre elas se destacam o excesso de burocracia (27,43%) e a demora na liberação dos recursos (27,36%). Quanto ao pagamento das parcelas do financiamento, 31,35% atrasaram. Os motivos alegados foram o atraso no recebimento do pagamento de clientes (26,04%), a queda nos preços dos bens e serviços e o valor muito elevado das parcelas (14,12%).

Proger Rural
Antes do crédito, os beneficiários ocupavam 93.700 pessoas e passaram a ocupar 106.363, um aumento de basicamente de 13,51% de trabalhadores temporários. O número médio de ocupações geradas por operação é de 0,96, a um custo de R$ 11 041,85 cada. Os novos ocupados estão atuando principalmente em serviços gerais de lavoura, produção animal, colheita e extrativismo. Quase a metade dos tomadores de crédito (46%) não atribuiu ao programa a responsabilidade pela alteração da mão-deobra. Dos que atribuíram, 30,41% afirmaram ser o programa totalmente responsável e 23,70%, parcialmente.

Em Minas, os beneficiários do Proger não receberam capacitação ou treinamento vinculado ao programa (87,18%). Destes, 74,42% apontam que os cursos não foram oferecidos ou simplesmente não existem.

Proger Rural - Minas Gerais Geração de novas ocupações por operação Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares e agregados ocupados

Antes
4.025 8.910 58.076 22.689

Depois
4.088 8.833 70.038 23.404
edição especial 1999

123

Quanto aos impactos do programa na produção, 55,69% dos beneficiários dizem que aumentou; 35,55% afir mam que se manteve estável e somente 4,78% acusam que diminuiu. Dos que declararam o aumento, 40,77% consideram esse resultado responsabilidade do programa. Após o crédito, as vendas melhoraram em 52,19% dos casos ou mantiveram-se estáveis (39,99%). O impacto do crédito sobre a renda dos beneficiários também foi positivo em 52,78% das situações, e 36,94% não sofreram alterações. Entre os que responderam, a maioria (38,73%) responsabilizou o Proger Rural pela modificação. Os recursos recebidos foram aplicados em pagamento de serviços (63,68%), mas também na compra de adubos e corretivos (65,63%), sementes (56,45%), agrotóxicos (47,11%) e herbicidas (34,83%). O valor dos empréstimos variou de R$ 115,00 a R$ 48 mil, com uma média de R$ 10 155,29. A maioria dos tomadores de crédito (82,49%) afirmou conhecer bem as

condições de pagamento do programa. Apesar disso, um terço (32,91%) teve dificuldades para saldar a dívida. Entre as atividades financiadas, a agricultura ficou com 66,65%, a pecuária, com 25,64%, e a agropecuária, com apenas 4,61%. Os estabelecimentos financiados são pequenas e médias propriedades (83,23% possuem até 100 hectares). Porém é expressiva a quantidade de propriedades entre 100 e 500 hectares (16,36%). Os beneficiados com o Proger Rural em Minas são homens (94,25%), brancos (82,96%), com idade avançada – acima de 50 anos (36,41%), ou entre 40 e 49 anos (32,70%) – e com ensino fundamental incompleto (43,85%). Não possuindo outro estabelecimento (67,38%), a maior parte trabalha exclusivamente no próprio negócio (68,18%), mas se evidencia o percentual dos que trabalham fora (29,87%). Quase a metade (45,87%) já tinha feito outro empréstimo na década de 90, (29,89% do próprio Proger Rural e 5,68% do Pronaf).

Proger Rural - Minas Gerais Ocupação atual do beneficiário

democracia viva

124

Perfil Local

Proger Rural - Minas Gerais Impacto na renda do beneficiário

Pronaf
Antes do crédito havia 335.755 ocupações e depois passaram a ser 451.967, um aumento de 34,61%, principalmente entre trabalhadores temporários. O número médio de ocupações geradas por operação é de 1,88, a um custo considerado baixo, R$ 2 690,81 cada. Os novos ocupados foram alocados principalmente em ser viços gerais de lavoura (54,09%), colheita e extrativismo (30,14%). O financiamento possibilitou o aumento da produção para 74,64% dos beneficiários e a manteve estável em 17,60% dos casos. As vendas aumentaram em 68,91% ou se mantiveram estáveis (23,84%). Apenas uma pequena percentagem constatou sua diminuição (5,46%). O impacto do crédito sobre a renda dos beneficiários foi positivo, implicando aumento para 50,72%. A maioria (48,53%) atribuiu ao Pronaf a responsabilidade total por essa modificação e

19,54% apenas em parte. Os lucros foram direcionados para investimentos na empresa (34,10%), mas também despesas pessoais com alimentação, saúde, vestuário e educação e pagamento de dívidas. Os beneficiários do Pronaf são basicamente homens (94,12%), brancos (80,05%), com mais de 50 anos (37,60%), que não completaram o ensino fundamental (47,97%). Registrase que 16% só sabem ler e escrever e 2,99% são analfabetos. A maior parte possui apenas o estabelecimento financiado (78,35%), onde trabalha (77,13%) e tem o programa como sua primeira experiência de crédito na década de 90 (74,57%). Suas famílias estão compostas em média por cinco pessoas, a maioria homens (51,66%), entre 20 e 49 anos (46,66%). minado o ensino fundamental, e trabalha no próprio estabelecimento (57,28%).
edição especial 1999

Menos de um terço estuda, não tendo ter-

125

Os financiamentos obtidos variaram de R$ 306,00 a R$ 74 906,00, com um valor médio de R$ 5 118,10. Entre as atividades financiadas predomina a agricultura, com 70,13%, sobre a pecuária, com 23,66%. A agropecuária e a agroindústria respondem por apenas 3,90%. Os estabelecimentos financiados são em geral pequenas propriedades (78,35% com até 50 hectares). A faixa que predomina é de até 10 hectares (34,79%), mas é também significativo o percentual de propriedades entre 20 e 50 hectares (26,42%). A assistência técnica recebida para o desenvolvimento do empreendimento par-

tiu principalmente da Emater (61,48%). Mas também foi relevante a presença de técnicos de cooperativas (19,05%). Poucos beneficiários dispõem de equipamentos e maquinarias nas áreas financiadas. Só uma quarta parte tem trator (25,21%), menos da metade arado (42,63%) e quase não existem colheitadeiras (2,52%). Apesar da dificuldade em saldar a dívida (26,58%), a maioria dos beneficiários (79,60%) pretende solicitar um novo empréstimo ao Pronaf, no valor de R$ 3 mil a R$ 5 mil (33,96% dos casos).

Pronaf - Minas Gerais Escolaridade do beneficiário

Com o Pronaf, a quantidade de dias de trabalho dos assalariados temporários aumentou em 25,45%. O tempo médio de contratação em atividades rurais não-agrícolas é de 160 dias; em produção animal, de 83; em colheita e extrativismo, de 58; e na lavoura, de 55.

democracia viva

126

Perfil Local

Pronaf - Minas Gerais Atividades dos novos ocupados

Pronaf - Minas Gerais Alocação do lucro*

*Resposta múltipla

127

edição especial 1999

Paraná
População: 9.003.804 habitantes (IBGE/1996). Urbana: 7.011.990 Rural: 1.991.814 Mercado de trabalho: dados do IBGE de 1996 demonstram que do total de homens da população (4.234.083), 28,76% trabalham no setor agrícola; 12,71%, na indústria; 6,33%, na construção civil; 13,43%, no comércio; e 38,75%, em serviços gerais. Do total de mulheres (1.657.480), 24,08% exercem atividades agrícolas; 8,33% atuam na indústria, 0,23% na construção civil; 14,25%, no comércio; e 53,08%, em serviços.

Entre 1991 e 1996, a população rural paranaense diminuiu 2,44% enquanto a urbana cresceu 2,47%.

Distribuição dos recursos por programa
De janeiro de 1995 a dezembro de 1998, os três programas realizaram no estado 219 mil operações de crédito, envolvendo um total de R$ 1,31 bilhão, uma média de R$ 6 mil por contrato firmado. Isso corresponde a 18% do total nacional de operações. A participação no Proger é pouco expressiva. Nos financiamentos rurais, contudo, o estado tem grande destaque. No Proger Rural, é o principal tomador, seguido de perto pelo Rio Grande do Sul. No Pronaf, dá-se justamente o contrário, ficando o Paraná em segundo lugar. O Banco do Brasil foi o principal agente financiador do Proger no estado. O valor contratado representa 22,7% do total aplicado no país pelo banco. Já o da Caixa Econômica Federal corresponde a 17,5% do total. O Proger Rural é operado apenas pelo Banco do Brasil, representando 29% do total contratado nacionalmente. No Pronaf, o Banco do Brasil respondeu por cerca de 70% do valor contratado até dezembro de 1998. As aplicações mais recentes ficaram por
democracia viva

Proger, Proger Rural e Pronaf - Paraná Distribuição dos recursos do FAT (jan/95 a dez/98)

conta do BNDES, que só começou a operar em novembro de 96.

128

Perfil Local

Proger - Paraná Faixas etárias dos novos ocupados

Proger
Antes do programa, havia uma média de 5,11 trabalhadores nos estabelecimentos contratados. Depois, essa média subiu para 7,53. Foram geradas 2,42 ocupações por operação de crédito realizada. Entre os novos ocupados, 56,4% são homens e 43,6%, mulheres, a maioria jovens entre 18 e 29 anos. Não foi registrada aqui nenhuma contratação de menores de 14 anos. O nível de escolaridade vai até o ensino fundamental e a remuneração não passa de dois salários mínimos. O programa atuou positivamente para melhorar a situação da produção (67,1% do casos), das vendas (59,9%) e para aumentar os lucros dos beneficiários (54,9%). Dos entrevistados, 37% atribuíram esse aumento ao programa; 43% consideraram como um resultado parcial e 18% não relacionaram as alterações com o Proger. O rendimento familiar antes do empréstimo era de R$ 1 793,53 e passou a ser

Proger - Paraná Grau de escolaridade do beneficiário

de R$ 2 264,63. Os beneficiários típicos no Paraná são homens brancos, com idade entre 31 e 50 anos, chefes de família, com 1,59 dependentes em média, pertencentes às classes A e B (67%) , com nível de escolaridade elevado: ensino médio completo ou mais. A existência de 35% com curso superior é bastante superior às médias brasileira e paranaense. Apenas 35,2% trabalham fora do estabelecimento financiado, indicando que o programa está favorecendo a geração de ocupação para o próprio beneficiário. A maioria está desfrutando o primeiro crédito (77%).

129

edição especial 1999

O valor médio do financiamento concedido foi de R$ 12 526,21. A maior parte dos empreendimentos foi alocada na área de serviços (50,2%), mas destacam-se também a indústria (30,5%) e o comércio (32,4%). Assinala-se que 56,1% dos beneficiários pensam em realizar novos investimentos nos próximos 12 meses e 58,4% pretendem recorrer novamente ao programa.

Proger - Paraná Geração de novas ocupações por estabelecimento

Proger Rural
Depois do programa, constata-se uma redução de 5% no percentual de ocupações locais na maioria das categorias. Apenas os assalariados permanentes sem carteira apresentaram um leve aumento. Segundo a avaliação, o resultado é coerente com o desenvolvimento do programa no estado, onde mais de 90% dos recursos são aplicados em custeio. A tendência do programa foi principalmente de manutenção da mãode-obra existente. O programa resultou na estabilização da produção (53%), das vendas (59%) e da renda (52%). Quanto aos 36% que aumentaram o lucro, a maior parte não respondeu a que o destinou (63%), 21% utilizaram para o pagamento de dívidas e 16% investiram no próprio negócio.

Proger Rural - Paraná Geração de novas ocupações por categoria Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários
democracia viva

Antes
14.026 7.057 179.242 142.258

Depois
12.815 7.501 173.523 141.462

Variação
(-1.211) 444 (-5.719) (-796)

Familiares e agregados

130

Perfil Local

Os beneficiários do Proger Rural são em geral homens brancos, entre 30 e 49 anos, que não completaram o ensino fundamental e trabalham no estabelecimento financiado. A maioria já havia recebido outro financiamento na década de 90 (85%). Entre os integrantes das famílias também predomina o sexo masculino (52,9%). O grau de instrução dos familiares pode ser considerado bom se comparado ao da população rural: 14% têm ensino fundamental contra 11,8% da população rural total; 12% têm ensino médio contra 5,2% da população rural total; e 6% têm nível su-

estabelecimentos. A atividade principal desenvolvida é a agricultura (96,1%), com alto grau de modernização: 89,9% utilizam tração mecânica, dispondo de tratores (82,7%), pulverizadores (81,8%) e semeadeiras (77,9%). A maioria dos entrevistados (94%) declarou receber assistência técnica, pelo menos 20% há mais de 20 anos. O dado demonstra a tradição desses produtores agrícolas. Os maiores prestadores de assistência são as cooperativas (65%), as empresas de planejamento (51%) e a Emater (41%).

Pronaf
O programa gerou ocupações em todas as categorias de trabalhadores, embora os assalariados temporários tenham tido o crescimento mais acentuado. Foram geradas 24.513 novas ocupações, a um custo de R$ 12 098,00. O crescimento da mão-deobra torna-se ainda mais relevante quando se considera que o êxodo rural foi, em média, de 70 mil pessoas anualmente nos últimos 15 anos. Outro resultado do programa foi a manutenção de 264.459 ocupações, a um custo de R$ 1 121,00 cada.

70% dos beneficiários declararam não ter encontrado dificuldades para obter o financiamento, o que confirma o fato de serem clientes já tradicionais do agente financeiro.

perior contra 0,6% da população rural total. Do total de estabelecimentos financiados, 44% possuem entre 20 e 50 hectares, sendo 37% com área superior a 50 hectares. É elevado o percentual de produtores que exploram áreas próprias (74,6%) e 40% possuem outros

Pronaf - Paraná Geração de novas ocupações por categoria Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares e agregados

Antes
5.300 4.182 74.490 155.974

Depois
7.337 4.958 94.925 157.239

131

edição especial 1999

O aumento da mão-de-obra ocupada é maior nas atividades relacionadas ao crédito de custeio. Os serviços de lavoura e colheita representam 68% da ocupação gerada. Mas também é significativa a oferta de ocupações ligadas a atividades de investimento agrícola. A maior parte dos beneficiários observou que a produção e a venda nos estabelecimentos ficaram estáveis depois do financiamento, apesar de um percentual significativo ter declarado que houve aumento (40%). Já a renda aumentou para 56%. Considerando-se que a maior parte dos recursos do Pronaf destinou-se ao custeio, a redução na renda, percebida por 24% dos beneficiários, tem a ver com as perdas verificadas na colheita da safra de verão 1997/98. Os beneficiários do Pronaf no Paraná são homens brancos, com mais de 40 anos, que não completaram o ensino fundamental e que trabalham exclusivamente no empreendimento financiado, com a ajuda dos familiares (em 66% dos casos). Registra-se que apenas 11% dos produtores de até 29 anos

tiveram acesso ao crédito, o que comprova a dificuldade dos mesmos em financiar as atividades do seu estabelecimento. Cerca de 70% já haviam obtido financiamento na década de 90. O programa financiou prioritariamente áreas de, no máximo, 50 hectares, sendo 52% de até 20 hectares e 36% de 20 a 50 hectares. A área média dos estabelecimentos é de 24,8 hectares. Aproximadamente 79% das famílias beneficiárias são proprietárias do imóvel, mas é considerável o percentual de parceiros e arrendatários (25%). Cerca de 85% dos beneficiários afir maram conhecer bem as condições do financiamento e 73% não tiveram dificuldades em pagar suas parcelas.

Os financiamentos do Pronaf em 95% dos casos são para atividades agrícolas e em 40% para a pecuária. O extrativismo, a pesca e a agroindústria são pouco explorados, demonstrando que são beneficiadas atividades mais tradicionais e integradas à dinâmica de mercado.

Pronaf - Paraná Impactos na produção, venda e renda

democracia viva

132

Perfil Local

ANÚNCIO BALANÇO SOCIAL

133

edição especial 1999

Rio de Janeiro
Área: 43.907 km 2 Municípios: 91, sendo o Rio de Janeiro o mais populoso, com 41,4% da população total. População: (IBGE/1996) a grande diferença entre a população urbana e a rural agrava os problemas clássicos de subdesenvolvimento característicos do estado: urbanização intensa, grande concentração da propriedade da terra e desequilíbrio estrutural do sistema produtivo. Urbana: 12.806.488 habitantes. Rural: 599.820 habitantes. Mercado de trabalho: dos 5.673.146 ocupados no estado, a maior parte pertence ao setor de serviços, seguido do comércio, da indústria de transformação e da área social. A taxa de desemprego que havia sido reduzida até 1995, voltou a crescer, atingindo 5,61% entre janeiro e outubro de 1998. De 1997 a 1998, a taxa de desemprego na Região Metropolitana cresceu mais que o dobro da média nacional.

O Rio de Janeiro possui a maior densidade demográfica do país, com 303,27 habitantes por km2, e a maior taxa de urbanização, com 95,5% da população vivendo em áreas urbanas.

Distribuição dos recursos por programa
Entre janeiro de 1995 e dezembro de 1998 foram aplicados R$ 31 343 786,00 nos três programas no estado. O número de operações realizadas foi de 5.270, com um valor médio por contrato de R$5 947,59, cerca de 15% superior à média nacional. O estado teve um dos menores índices de aplicação de recursos do país, 0,43%. É superior apenas aos do Acre, Amazonas, Amapá, Distrito Federal, Roraima e Tocantins. O índice de operações realizadas também é muito baixo em

relação ao total do Brasil e ainda reduziu-se, de 1997 para 1998, de 0,49% para 0,38%. No Rio de Janeiro, o Proger Rural aparece com o menor volume de recursos contratados e com o menor número de operações. A liderança é do Pronaf. O Banco do Brasil é o maior agente financeiro dos programas no estado. Realizou, até dezembro de 1998, 80,9% das operações e aplicou 83,2% dos recursos. O BNDES, através do Banco do Brasil, atua somente no Pronaf. Sua participação em operações foi de 4,9% e em valor contratado foi de 9,7%.

democracia viva

134

Perfil Local

Proger, Proger Rural e Pronaf - Rio de Janeiro Aplicação dos recursos do FAT Número de operações
462 399 4.409 5.270

Programa
Proger Proger Rural Pronaf Total

Valor aplicado (R$ mil)
9.188 3.990 18.166 31.344

Número N° (%)
8,8 7,6 83,6 100,0

Valor (%)
29,3 12,7 58,0 100,0

Proger
Foram criadas 3,54 novas ocupações, em média, por operação, ocupando principalmente os assalariados per manentes com carteira. O custo de cada nova ocupação foi de R$ 6 621,37. Para manter uma ocupação o custo é inferior, em média R$ 2 383,92. Os novos postos de trabalho foram preenchidos em 55,67% dos casos por jovens entre 18 e 29 anos, seguidos dos que estão na faixa de 30 a 44 anos. O nível de escolaridade é baixo: quase 11% são analfabetos e 44,84% são apenas alfabetizados. Somente 9,73% completaram o ensino fundamental e 10,52% o ensino médio. A remuneração é de 1 a 2 salários mínimos

mentos financiados. A maioria dos beneficiários atribuiu a melhoria dos lucros ao Proger, parcial (33,33%) ou totalmente (41,67%). O rendimento médio se elevou de R$ 2 741,18 para R$ 3 154,62. O excedente foi investido principalmente em maquinaria e equipamentos (50,46%), seguido por matéria-prima e insumos (24,77%) e por mercadorias e materiais (22,02%). Fora do empreendimento, os gastos foram basicamente com moradia, alimentação e saúde. O perfil dos beneficiários do Proger nesse estado é de homens brancos, entre 31 a 50 anos e chefes de família. Também se registra a presença de cônjuges e filhos (em 22,41% e 12,07% dos casos, respectivamente). Possuem em média 1,84 dependentes e na sua residência 2,56 pessoas contribuem para a renda familiar. A maior parcela pertence às classes A (31,04%) ou B (57,76%). O grau de escolaridade é elevado, de nível superior à pós-graduação. Na maioria dos casos têm na atividade financiada a única fonte de renda (78,45%) e estão desfrutando o primeiro crédito (76,72%).
edição especial 1999

Os beneficiários do Proger no Rio de Janeiro não receberam qualquer tipo de capacitação (97,41%) pela ausência de oferta de cursos (49,56%) ou por não sentirem necessidade de treinamento (41,59%).

(43,52%), mas também se registram casos de 2 a 3 salários (37,73%). O programa possibilitou o aumento ou a estabilização da produção, das vendas e da renda dos estabeleci-

135

Proger - Rio de Janeiro Geração de novas ocupações por categoria Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares e agregados Sócios Total

Antes
440 60 16 7 220 743

Depois
776 76 39 16 254 1.161

Variação
336 16 23 9 34 418

Proger - Rio de Janeiro Grau de escolaridade do beneficiário Escolaridade
1° grau incompleto 2° grau incompleto Superior incompleto Superior completo Pós incompleta Pós-graduação completa Não responderam

%
3,45 15,52 12,07 52,59 1,72 6,03 5,0

Antes do financiamento, a maioria dos beneficiários trabalhava como funcionário de empresa privada (40,18%), autônomo (23,21%) ou era estudante (17,65%) ou dona de casa (11,76%).

democracia viva

136

Perfil Local

Proger Rural
Foram geradas 324 novas ocupações, a maioria entre assalariados temporários (309).O aumento deveu-se basicamente à realização de serviços gerais da lavoura e da produção, seguido das atividades de co-

casos), nas vendas (68,7% declararam que aumentou) e na renda (61% registraram aumento). O lucro foi utilizado em alimentação (32,82%), pagamento de dívidas (31,19%), saúde (31,10%), investimentos no negócio (30,37%) e vestuário (25,39%). Os beneficiários do Proger Rural no Rio de Janeiro são homens, apesar de se registrar uma participação significativa de mulheres (11,9%) como titulares do financiamento, fato que não se obser va nos demais programas. A maioria possui o ensino fundamental completo ou incompleto (51,66%) e trabalha exclusivamente no próprio estabelecimento (70,86%). Nota-se a presença de várias faixas etárias: 26,24% têm entre 50 e 60 anos, 24,23% entre 40 e 50 anos, 23,62% entre 30 a 40 e 21,2% mais de 60.

As condições de infraestrutura dos estabelecimentos fianciados pelo Proger Rural são razoáveis: 82,86% têm acesso à rede elétrica, 92% dispõem de poço ou nascente para abastecimento de água, as casas são de alvenaria (93,47%), com 5 a 6 cômodos.

lheita. Isso representa cerca de 0,84 ocupação por operação, a um custo de R$ 11 855,57 em média. Já para manter as ocupações existentes foram necessários R$ 1 578,44 por operação. Os impactos do programa refletiram positivamente na produção (com aumento em 70,6% dos

Proger Rural - Rio de Janeiro Geração de novas ocupações por categoria Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares e agregados Total

Antes
282 254 511 687 1.734

Depois
245 273 820 720 2.058

Variação
(-37) 19 309 33 324

137

edição especial 1999

As principais atividades financiadas foram a agricultura e a pecuária. Os empréstimos foram em média de R$ 9 915,80. Não foi encontrado nenhum caso de operação com valor acima do limite de financiamento (R$ 48 mil). O valor mínimo foi de R$ 386,06 e o máximo de R$ 40 mil. Os estabelecimentos beneficiados têm entre 10 e 50 hectares (43,34%) ou mais de 50 hectares (32,09%). Registram-se os percentuais de 22,9% de áreas inferiores a 10 hectares, de 9,06% maiores de 100 hectares e de 0,82% com mais de 500 hectares.

Proger Rural - Rio de Janeiro Atividades financiadas

Pronaf
Foi gerada 0,64 ocupação por operação a um custo de R$ 7 624,62. Houve um aumento da participação dos assalariados permanentes com carteira em detrimento dos sem carteira e um expressivo aumento na contratação de trabalhadores temporários. A manutenção de ocupações no programa tem um custo bem mais baixo, R$ 904,97. Os novos ocupados foram alocados principalmente em atividades de lavoura e colheita. São na maioria homens,

Pronaf - Rio de Janeiro Geração de novas ocupações por categoria Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares e agregados Total

Antes
382 1.189 4.722 4.882 11.175

Depois
414 949 6.055 5.262 12.680

Variação
32 (-240) 1.333 380 1.505

democracia viva

138

Perfil Local

entre 21 e 40 anos. Registra-se o percentual de pouco mais de 1% de crianças com menos de 14 anos. Os beneficiários registraram aumento na produção (60%), vendas (55%) e renda (50%) depois do programa. Mas também é significativo o percentual que se manteve estável: 30% da produção, 32% para as vendas e 10% da renda. Para

renda. O principal destino dos lucros foi o pagamento de dívidas, seguido de investimentos no negócio e alimentação. Os tomadores de crédito são homens brancos, com baixo grau de instrução – 3% são analfabetos e 56,8% não completaram o ensino fundamental – , têm entre 30 e 49 anos e trabalham apenas no estabelecimento. Evidencia-se o percentual de 18,2% entre os que trabalham no próprio empreendimento e também fora, em atividades agrícolas. Os estabelecimentos financiados têm em média 55 hectares, uma área considerada grande diante da realidade agrária do estado.

A instabilidade de mercado e as dificuldades de acesso e de custo do crédito aparecem como os problemas mais citados pelo agricultor familiar no Rio de Janeiro.

52% dos entrevistados, o Pronaf é parcial ou integralmente responsável pela modificação na

Pronaf - Rio de Janeiro Área do estabelecimento financiado

139

edição especial 1999

Rio Grande do Sul
Área: 282.062 km 2 , ocupa cerca de 3,32% do território nacional Municípios: 467 — mais 30 foram criados por lei, mas ainda não estão implantados. População: 9.637.682 habitantes (IBGE/1996), cerca de 79% vivendo na área urbana. IDH: 0,869; o estado está em primeiro lugar entre os estados brasileiros, empatado com o Distrito Federal. O alto índice de qualidade de vida expressa o seu desempenho em indicadores como expectativa de vida (1º lugar); alfabetização (3º lugar); taxa de matrícula escolar (9º lugar) e PIB per capita ajustado pelo poder de compra (4º lugar). A cidade de Feliz, com cerca de 10 mil habitantes, é a campeã nacional em qualidade de vida. Mercado de trabalho: a populacão economicamente ativa do Rio Grande do Sul é integrada por 5.233.630 pessoas. O desemprego tem se tornado uma preocupação crescente. O setor de serviços na Região Metropolitana de Porto Alegre eliminou 18 mil postos de trabalho em um único mês, outubro de 1998. Também é marcante a elevação do tempo médio de procura de vagas, que chegou a 42 semanas, segundo o Dieese. Isso é um reflexo do crescimento do desemprego estrutural, de longa duração, que tende a gerar formas precárias de trabalho.

Nota-se um percentual significativo de mulheres chefes de família no estado, 20,95%, praticamente igual à média nacional. Na Região Metropolitana de Porto Alegre essa proporção atinge cerca de 25%.

Distribuição de recursos por programa
De janeiro de 1995 a dezembro de 1998, foram realizadas, no Rio Grande do Sul, 456.996 operações de crédito, movimentando R$ 1 743 096 891,00. Isto representa 32,2% do total de operações dos três programas no país. Em termos de valor atinge 23,8%, indicando que os valores médios dos contratos no estado são inferiores aos do país. O Pronaf destaca-se como responsável pela maior parcela do total de recursos do
democracia viva

ta apenas 3,66%. Ressalta-se que 96% dos recursos foram destinados à área rural. Em relação à quantidade de operações, o Pronaf também fica em primeiro lugar, com 80,37% e o Proger com a menor participação – 0,92%. O Proger Rural realizou 18,71% do total de operações. O Banco do Brasil foi o principal responsável pela aplicação do maior montante de crédito, equivalente a 84,84% do total no estado. O BNDES r espondeu por 14,03% apenas no Pronaf. A Caixa Econômica Federal, que atuou somente no Proger, teve um desempenho menos expressivo, 1,13%.

FAT no estado (59,01%). O Proger Rural responde por 37,33% e o Proger represen-

140

Perfil Local

Proger, Proger Rural e Pronaf - Brasil e Rio Grande do Sul Aplicação dos agentes financeiros
Agente financeiro Número de operações
Brasil
BN BB CEF BNDES Total 201.964 1.085.228 12.538 119.572 1.419.302

Valores aplicados (R$)
RS(%)
90,42 0,44 9,14 100,00

Valor médio (R$)
RS (%)
84,84 1,13 14,03

RS
413.238 2.000 41.758 456.996

% RS/BR
38,08 15,95 34,92 32,20

Brasil (R$)
1.296.322.320

RS (R$)
-

% RS/BR
29,40 15,54 27,67

Brasil
6.419 4.635 10.142 7.390 5.169

RS
3.579 9.878 5.856 3.814

5.029.753.227 1.478.808.350 127.154.978 883.659.040 19.755.231 244.533.310

7.336.889.565 1.743.096.891

23,76 100,00

Fonte: Ministério do Trabalho - Informe CGEM, fev/99

Proger
O programa gerou, em média, 2,62 novos postos de trabalho por operação de crédito, a um custo de R$ 6 694,37. Os novos ocupados são principalmente assalariados permanentes com carteira (73,7%). Apesar da predominância dos homens (58,8%) também é expressivo o percentual de mulheres (41,2%). São, em geral, jovens entre 18 e 29 anos (57,7%) ou entre 30 e 44 anos (30,8%). Recebem de 1 a 2 salários mínimos em 43,3% dos casos. Mas também se registra o percentual de 38,3% que recebem de

2 a 3 salários mínimos, e de 10% que recebem acima de 3 salários. O nível de escolaridade varia entre o ensino fundamental e o ensino médio (61,10%). O percentual com curso superior é relevante – 12,7%. Depois do Proger, a situação do empreendimento financiado melhorou para 80% dos beneficiários do Rio Grande do Sul. Cerca de 68% registraram aumento na produção; 58,6% ampliaram suas vendas e 58%, os lucros. Apenas 2,6% indicaram diminuição da produção, 4,6% das vendas e 10,9% da renda. A maioria atribuiu a modificação total ou parcialmente ao programa (86,3%). A renda familiar subiu de R$ 2 439,93 para R$ 3 111,89 depois do financiamento. A maioria dos beneficiários é composta de homens (74,9%) brancos, mas se registra a presença de 24,3% de mulheres. São chefes de família entre 31 e 50 anos, com 1,69 dependentes em média, pertencentes às classes A e B e com escolaridade correspondente ao ensino médio completo ou superior. Com o Proger, estão desfrutando o primeiro crédito e não possuem outro trabalho remunerado. Antes do financiamento eram funcionários em empresa pública ou privada ou
edição especial 1999

Proger - Rio Grande do Sul Geração de novas ocupações por categoria

141

autônomos e somente 0,9% estava desempregado. Quanto ao ramo de atividade predomina o setor de serviços, com 51,2%, seguido do comércio, com 48,4% e da indústria, com 30,6%. As principais dificuldades apontadas no acesso ao crédito foram a burocracia (40,4%), a demora na liberação do financiamento – cerca de 103 dias – (26,6%) e a exigência de garantias (23,2%). A maioria não teve dificuldade em pagar as parcelas (84,7%) e quase a metade pretende realizar novos investimentos nos próximos 12 meses (48,5%).

havia feito outro empréstimo na década de 90 (68,54%). Os recursos foram utilizados principalmente para custeio (75,06%). A área média dos estabelecimentos financiados é de 43,25 hectares, sendo que 31,08% dos mutuários possuem outro estabelecimento e 38,49% dos financiamentos estão em áreas arrendadas. A principal atividade desenvolvida é a agricultura (99,25%).

Proger Rural
Foi gerada apenas 0,07 nova ocupação por operação de crédito, a um custo elevado de R$ 105 435,00 cada. Os dados são bastante discrepantes em relação aos outros estados e também ao conjunto pesquisado. As causas estão nas características dos agricultores beneficiados no estado. O número de dias de trabalho dos assalariados temporários cresceu cerca de 6%, um dado significativo na agricultura gaúcha, que não tem um padrão de funcionamento baseado no trabalho temporário e também pela escassez de mão-de-obra eventual no estado. É relevante o aumento da produção obtido com o financiamento do Proger Rural, admitido por 41,54% dos entrevistados. As vendas aumentaram para 38,79% dos mutuários. No caso da renda, 43,43% consideraram que se manteve estável e 39,45% registraram aumento. A maior parte dos lucros foi destinada ao pagamento de dívidas (21,46%), seguido de gastos com saúde, alimentação e vestuário. Os beneficiários são homens brancos, entre 30 a 50 anos, que não completaram o ensino fundamental. Não estudam e trabalham
democracia viva

Proger Rural - Rio Grande do Sul Período médio de contratação para assalariados temporários Atividades
Serviços gerais de lavoura Colheita/extrativismo Serviços gerais da produção animal Atividades rurais não-agrícolas Serviços gerais Melhoria de benfeitorias e moradias

Dias
55,24 65,54 82,72 130,80 167,80

Proger Rural - Rio Grande do Sul Caracterização do estabelecimento financiado Área (hectares)
até 10 mais de 10 até 20 mais de 20 até 50 mais de 50 até 100 mais de 100 até 500 mais de 500

%
19,50 18,15 43,34 13,12 5,84 0,05

exclusivamente no estabelecimento financiado, com a ajuda dos familiares. Mais da metade já

142

Perfil Local

Pronaf
Foi gerado o correspondente a 0,06 ocupação por operação a um custo de R$ 50 278,00 cada. Foram mantidas 666.708 ocupações, ao custo de R$ 840,00. Verifica-se que os dias de trabalho dos trabalhadores temporários tiveram um aumento de 3,7%. A mudança pode ser considerada pequena, mas é significativa quando se trata de produção familiar, onde a utilização de

Proger Rural, as causas estão nas características do conjunto de agricultores familiares beneficiados. O impacto do programa é nítido no aumento da produção (41,35%) e da renda (30,58%) e na estabilização das vendas (46,12%). A maior parte dos lucros foi utilizada com gastos em alimentação, saúde e pagamento de dívidas. Os tomadores de crédito do Pronaf no Rio Grande do Sul são homens, brancos, entre 21 e 40 anos, que não completaram o ensino fundamental. Não estão estudando e trabalham exclusivamente no estabelecimento financiado. Mais da metade já havia recebido crédito antes dessa operação na década de 90 (57,57%). Os recursos foram utilizados principalmente para aquisição de adubos e corretivos, agrotóxicos, sementes e herbicidas. A maioria dos estabelecimentos financiados tem áreas de até 50 hectares (95,75%), com 35,76% até 10 hectares.

Em 1997, a fumicultura absoveu 32,4% do total de recursos nacionais do Pronaf. Dos R$ 552 milhões aplicados no custeio, R$ 10 milhões destinaram-se à cultura do fumo. O Rio Grande do Sul consumiu sozinho 46% do crédito de custeio.

mão-de-obra externa tende a ser menor. No caso da geração de ocupações, os índices são bastante desfavoráveis quando comparados aos outros estados pesquisados e ao restante do país. Como no

Pronaf - Rio Grande do Sul Geração de novas ocupações por categoria Categorias
Assalariados permanentes c/carteira Assalariados permanentes s/carteira Assalariados temporários Familiares e agregados

Antes
5.624 7.601 54.309 588.031

Depois
7.345 6.911 62.114 590.338

Variação
1.721 (-690) 7.805 2.307
edição especial 1999

143

Rondônia
Área: 23.512,8 km 2 , equivalente a 2,79% do território nacional e a 6,13% da Região Norte. População: 1.231.007 habitantes (IBGE/1996). Urbana: 762.864 Rural: 468.143 N.º de municípios: 52, sendo 34 criados a partir de 1990. IDH: 0,820, o 10º lugar entre os estados brasileiros. Educação: aproximadamente 11% das crianças de 7 a 14 anos estão fora da escola. O índice de passagem do ensino fundamental para o ensino médio não ultrapassa 13%. Entre a população adulta há altos índices de analfabetismo, baixo nível de escolaridade e de qualificação profissional.

Distribuição dos recursos por programa
O estado recebeu apenas 0,69% dos recursos do FAT destinados aos três programas de geração de emprego e renda, equivalente a R$ 50 269 188,00. Ao todo, foram realizadas 14.836 operações com um financiamento médio de R$ 3 388,00.

Estima-se que o grau de endividamento do governo de Rondônia seja de R$ 1,2 bilhão, quase cinco vezes a receita tributária de 1996 ou 40% do PIB estadual de 1995. Quase 80% da dívida é de curto prazo.

Proger, Proger Rural e Pronaf - Rondônia Aplicação por agente financeiro (jan/95 a dez/98)
Agente Financeiro
Banco do Brasil

Programa
Proger Proger rural Pronaf

Quantidade de operações
424 2.128 11.588 39 657 14.836

Valor contratado (R$)
5.705.626,00 7.602.429,00 30.805.569,00 753.518,00 5.402.046,00 50.269.188,00

Valor médio por contrato (R$)
13.456,00 3.573,00 2.658,00 19.321,00 8.222,00 3.388,00

Valor total/ Brasil (%)
1,23 0,30 1,52 0,60 0,61 0,69*

CEF BNDES Total

Proger Pronaf

democracia viva

Fonte: Ministério do Trabalho - Informe CGEM, fev/99 *Considerando também os recursos alocados pelo Banco do Nordeste (BN)

144

Perfil Local

Proger - Rondônia Faixas etárias dos novos ocupados

Proger
Houve um aumento de 36% no número de assalariados com carteira assinada em estabelecimentos financiados pelo Proger, passando de uma média de 4,03 para 5,50. Porém a maior variação foi entre os assalariados temporários, em torno de 220%, passando de 0,19 para 0,61. O número de sócios passou de 0,66 para 0,84 por empreendimento, uma variação de 27%. No geral, a variação foi de 2,45 pessoas por empreendimento. O perfil dos novos ocupados pode ser assim resumido: 71% do sexo masculino e 59% com idade entre 18 e 29 anos. Mais de 81% não completaram o ensino fundamental. A população masculina (85%) foi a que conseguiu mais financiamentos do Proger em Rondônia. Quanto à idade, 78% dos tomadores de crédito estão na faixa de 30 a 50 anos. São predominantemente brancos (82%) e mais de 70% são das classes A ou B.

Proger - Rondônia Geração de ocupações por categoria Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares não-remunerados Sócios
Nº de ocupações por operação: 2,45 Financiamento por ocupação gerada: R$ 7 325,52

Antes
4,03 0,94 0,19 0,32 0,66

Depois
5,50 1,23 0,61 0,42 0,84
edição especial 1999

145

Os beneficiários possuem residência fixa (97%) e a maioria (85%) é proprietária dos imóveis habitados. Têm acesso a serviços de água canalizada (79%), coleta de lixo (92%), mas apenas 35% dispõem de esgoto sanitário. Cerca de 75% dos beneficiários atribuem ao Proger a responsabilidade total ou parcial pela geração das novas ocupações. Entre os que aumentaram o lucro, 83% relacionam o fato ao programa. A maioria dos beneficiários (94%) declarou não ter passado por nenhum curso de capacitação. Mesmo assim, foram apontados como sugestões para a melhoria de negócios cursos técnicos e profissionalizantes, novas técnicas de produção, venda e marketing, entre outros. O programa significou a primeira experiência de crédito bancário para 67% dos beneficiários. Aproximadamente 70% pretendem solicitar um novo crédito. Os principais entraves nos negócios foram a falta de capital de giro (69%), os impostos (55%) e a redução da demanda (24%).

Proger - Rondônia Escolaridade dos novos ocupados

Proger - Rondônia Primeiro crédito

Proger - Rondônia Classe do beneficiário

democracia viva

146

Perfil Local

Proger Rural - Rondônia Faixas etárias dos novos ocupados não-familiares

Proger Rural
O acréscimo nas novas ocupações foi de 21%, passando de 11.310 para 13.715. Com o programa, foram contratados 27 assalariados permanentes com carteira, categoria antes inexistente. Os assalariados sem carteira passaram de 176 para 298, uma variação de 69%, e os familiares não-remunerados aumentaram em apenas 1,41%. No geral, foram 2.404 novas pessoas ocupadas como resultado da aplicação dos recursos do Proger Rural. O custo de cada ocupação gerada foi de R$ 3 302,07. Chama a atenção o fato de 11,9% das pessoas ocupadas possuírem idade igual ou inferior a 17 anos. Destes, 6,3% têm menos de 14 anos. Do total, 61,5% estão na faixa de 21 a 40 anos. A agricultura foi a atividade preponde-

Proger Rural - Rondônia Aplicação dos recursos*

rante entre os beneficiários (87%), ficando a pecuária com 8% e a agropecuária com apenas 4%.O programa significou a primeira experiência de crédito para 54% dos beneficiários. Daqueles que receberam financiamentos anteriores, 18% foram através do próprio Proger Rural ou do Pronaf. Para 65%, não houve dificuldades de acesso ao financiamento. A maioria afirmou conhecer bem as condições de pagamento do financiamento (92%) e 69% declararam pagar as parcelas sem maiores problemas. Os recursos recebidos foram utilizados na compra de herbicidas e agrotóxicos, de adubos e corretivos, de sementes, no pagamento de serviços, no investimento em culturas perenes e em instalações e benfeitorias.

*Resposta múltipla

147

edição especial 1999

A produção aumentou depois do programa em 60% e as vendas em 56%. A renda gerada foi direcionada a investimentos no próprio negócio, pagamento de dívidas, compra de animais, realização de benfeitorias e aquisição de máquinas. Destaca-se que boa parte do lucro foi utilizada com gastos que visam à melhoria da qualidade de vida do beneficiário e sua família, em itens como saúde, educação, moradia e vestuário.

Proger Rural - Rondônia Aplicação do lucro*

Pronaf
O número global de ocupações geradas pelo Pronaf em Rondônia foi de 2.357, uma variação de 21%. Houve uma estagnação no número de assalariados permanentes com carteira, ao mesmo tempo que diminuía o número de assalariados permanentes sem carteira. O custo por nova ocupação foi de R$ 6 465,25. Os trabalhadores temporários foram os principais beneficiados, com um aumento de 32% na quantidade de dias trabalhados. Também foram mantidas 17.632 ocupações, a um valor bem mais baixo, R$ 864,26. A nova mão-de-obra foi utilizada principalmente nos serviços gerais de lavoura, colheita/extrativismo e melhoria das benfeitorias. A maioria é integrada por homens (87%), entre 21 e 40 anos, mas é preciso ressaltar o percentual de 4% com menos de 14 anos. Depois do Pronaf, a renda de 53% dos beneficiários aumentou, assim como a produção (66%) e as vendas (66%). Os lucros foram utilizados na melhoria da qualidade de vida da família, com gastos com alimentação (30%), saúde (24%), vestuário (19%), educação (10%) e moradia (16%). Apesar disso, um percentual considerável de recursos foi absorvido pelo pagamento de dívidas (33%).
*Resposta múltipla

Pronaf - Rondônia Faixas etárias dos novos ocupados não-familiares

democracia viva

148

Perfil Local

Os beneficiários são homens (94%), brancos (56%), que sabem apenas ler e escrever

Pronaf - Rondônia Escolaridade do beneficiário

(46%). Nesse aspecto estão abaixo do nível de escolaridade familiar, com ensino fundamental incompleto na metade dos casos. Os tomadores de crédito têm mais de 50 anos (49%) e possuem apenas o estabelecimento financiado (82%), onde trabalham exclusivamente (77%). Para isso, contam com a ajuda dos parentes (70% dos casos). O Pronaf financiou prioritariamente áreas de até 50 hectares (51%), mas também é significativo o percentual de áreas beneficiadas com 50 a 100 hectares (33%). Em geral, os estabelecimentos são próprios (88%), mas aparecem também em assentamentos (22%). A agricultura (91%) e a pecuária (78%) são as atividades mais desenvolvidas. Quase a metade dos beneficiários já havia recebido crédito na década de 90 (46%). Desses 13% haviam recebido outro financiamento do Pronaf ou do Proger Rural. Quase 70% declararam não ter encontrado dificuldades para solicitar o crédito e estar bem-informados sobre as condições do financiamento (88%) razão pela qual não tiveram dificuldades em pagar as parcelas em dia (74%).

Pronaf - Rondônia Escolaridade da família do beneficiário

149

edição especial 1999

Região Metropolitana de São Paulo
População: 16,5 milhões de habitantes (IBGE/1996). N.º de municípios: 39

Distribuição dos recursos do Proger
Nos 39 municípios que compõem a Região Metropolitana de São Paulo, de janeiro de 1995 a setembro de 1998, foram realizadas 788 operações do Proger, efetuadas pelo Banco do Brasil e pela Caixa Econômica Federal. O valor total alocado na região foi de R$ 18,5 milhões. A média do financiamento foi de R$ 23 mil, com operações variando de R$ 1 mil a R$ 154 mil. A capital de São Paulo concentrou mais de 70% das operações. Entre os que conseguiram o crédito, quase 70% são homens. A idade do benefi-

ciário é em média de 38,7 anos, mas também é significativa a participação de jovens. Quanto à cor, cerca de 95% são brancos, e não há presença de nenhum negro. Entre os beneficiários, 44,6% e 46,9% são de famílias das

O Banco do Brasil realizou operações quase exclusivamente com empresas. Já a Caixa Econômica Federal teve mais de 70% de suas operações efetuadas com pessoas físicas, principalmente recémformados.

classes A ou B, respectivamente. Na classe C, estão apenas 8% dos financiados; na classe D, menos de 1%. Não há registro para a classe E.

Proger - Brasil, estado de São Paulo e RMSP (jan/95 a set/98) Número de operações
Brasil Estado de São Paulo RMSP
democracia viva
Banco de Dados fornecido pelo MTE (RMSP)

Valor das operações (R$)
1.435.180,30 80.822,80 19.005,70

154.456 5.096 824

Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego - Informe CGEM, novembro/98 (BR e SP)

150

Perfil Local

Proger - RMSP Operações por agente financeiro

Diante dos parâmetros nacionais, o grau de escolaridade dos beneficiários na RMSP é extremamente elevado. Os que têm ensino médio incompleto não chegam a 10%. Quase 75% ingressaram na universidade e mais de 10% têm pós-graduação. Considerando as baixas taxas de sindicalização no país, chama a atenção o fato de metade dos beneficiários ter vínculo com alguma associação corporativa. Na RMSP foram geradas mais de 1.500 novas ocupações, em média 3 por operação. Mais de 70% dos novos ocupados conseguiram postos de trabalho formais, com carteira assinada. Em geral, são homens (57%) e com

Proger - RMSP Operações por região

menos de 30 anos (70%). O custo de cada ocupação foi de R$ 7 400,00.

Proger - RMSP Geração de novas ocupações por categoria Categorias
Assalariados permanentes c/ carteira Assalariados permanentes s/ carteira Assalariados temporários Familiares não-remunerados Sócios Total


1.102 67 95 113 156 1533

%
71,8 4,4 6,2 7,4
edição especial 1999

10,2 100

151

ANÚNCIO AMIGOS DO IBASE

democracia viva

152

Apoio

O Ministério do Trabalho e Emprego, através da Secretaria de Políticas de Emprego e Salário, e referendado pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador, firmou em 1997 um primeiro
Patrocínio

contrato com o Ibase (Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas). Entre os objetivos estava a elaboração de uma metodologia de avaliação do Proger (Programa de Geração de Emprego e Renda), Proger Rural (Programa de Geração e Emprego e Renda para a Área Rural) e Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar). Como resultado desta experiência-piloto, desenvolvida no Espírito Santo, um segundo contrato foi firmado, em 1998, para avaliação dos programas de geração de emprego e renda em outros oito estados – Bahia, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Rondônia – e para realização de um estudo específico do Proger na Região Metropolitana de São Paulo. Na pesquisa, foram levantados aspectos como o perfil dos beneficiários, os empreendimentos apoiados, as formas de financiamento, geração e manutenção de emprego, a atuação dos agentes financeiros e de outros atores sociais. Os principais resultados estão nesta publicação.

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