TRANSPARÊNCIA E GOVERNANÇA: NOVAS VERTENTES LEGITIMADORAS DO AGIR DO POER Vanice Lírio do Valle

O conceito de transparência, aplicado à Administração Pública – originalmente apresentado como uma atualização expansiva do princípio constitucionalmente consagrado da publicidade[1] –; acompanhando as profundas transformações pelas quais passam o modelo de estado, e na mesma esteira, a função administrativa, hoje não mais se poderá conter nos limites estreitos de uma obrigação quase que formal de apregoar o agir do Poder Público.

É razoável que assim seja, quando se tem em conta que consagrado o Estado Democrático de Direito como o modelo mais disseminado de organização das sociedades ocidentais; expandem-se as fronteiras de interesse e investigação em relação aos fundamentos do agir do poder, que é de se apresentar orientado ao atingimento dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, traduzidos no art. 3º da Constituição Federal. Introduz-se então a idéia de governança, que se contrapõe à concepção anterior de que as instituições públicas se identifiquem como meramente detentoras do monopólio da constrição legítima, para introduzir a percepção de que de outras organizações humanas, de outros atores, se possa construir um consenso cidadão para, através da regulação econômica e social, alcançar o bem comum[2]. Se governança traduz a capacidade das sociedades humanas de se dotar de sistemas de representação, instituições, processos e corpos sociais que articulados, permitam uma gestão democrática de seus próprios interesses, o compromisso valorativo que a Carta de Outubro, por sua vez, traça para o exercício do poder que ela, igualmente, estrutura organicamente, passa a se constituir fundamento último de validade desse mesmo agir do poder, que encontrará na prática da boa governança, seu fundamento de legitimidade. É nesse contexto que são retomadas – e reformatadas – velhas idéias atinentes ao agir do Estado como estrutura de poder, para harmonizá-las com as também inéditas

demandas postas ao Estado Democrático de Direito; abre-se aqui espaço à idéia da transparência, como pedra de toque a guiar a ação do bom governo[3]; garantidor da efetividade do direito fundamental à boa administração[4] (FREITAS, 2007). Mais do que um elemento estático, incidente sobre o resultado concreto da função administrativa; transparência como vetor característico do bom governo, transcende à condição de atributo do ato administrativo, para se converter numa qualidade do agir da Administração, que em tempos de pluralismo, não pode mais abdicar da inestimável contribuição que a participação social e o controle – em todas as suas manifestações – pode oferecer ao aprimoramento da atividade administrativa. Se de característica associada ao agir está-se falando, natural que o conteúdo que se reconheça à prática transparente guarde igualmente esse traço de dinâmica. A ação transparente da Administração Pública, portanto, traduz-se: 1) na manutenção de um fluxo de informações; 2) pertinentes, confiáveis, inteligíveis e oferecidas no momento oportuno; 3) relacionadas aos vetores diretos e indiretos que influenciam esse mesmo agir administrativo 4) dirigidas ativamente às diversas estruturas de poder e à cidadania;. A contrario sensu, atenta contra a transparência, a ocultação de informações atinentes ao mesmo agir da Administração, seja no seu extremo máximo – de negativa absoluta de qualquer elemento de informação – seja nas dezenas de matizes mais suaves de violação à transparência, que envolvem a oferta de informação insuficiente, ininteligível, extemporânea, ociosa ou irrelevante, e tantas outras deficiências que os desvios de finalidade contingentes podem permitir. Primeiro destaque a se empreender – e que decorre da compreensão de que transparência, como atributo do agir da Administração, não se constitui elemento que possa ser aferido pontualmente – é o de que ela impõe não um momento, uma ação isolada de disclosure, mas sim um trânsito de informações, trânsito esse que há de se revelar apto a proceder, ao longo do processo de formação da decisão, ao diálogo para com os destinatários da ação transparente (a saber, outras estruturas de poder, sociedade organizada e cidadania). Qualifica ainda a ação administrativa como transparente, a inteligibilidade daquilo que é informado, e a sua oferta em momento oportuno. Afinal, se mais
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complexa é a ação do Estado; é presumível que também mais herméticos sejam os elementos de que ele, Estado, se vale para orientar esse seu agir. Nesse sentido, é imperativo que não se permita o comprometimento da transparência em nome da tecnocracia, ou pior ainda, do paternalismo, contido nas velhas fórmulas que sustentam que há temas que jamais serão alcançados, na sua complexidade, pelo cidadão ordinário. Inteligibilidade da informação há de envolver engenho e arte em enunciar minimamente as variáveis que estão a determinar o agir da Administração de forma compreensível à cidadania – sem prejuízo do acesso às informações técnicas, na plenitude de sua dificuldade, àqueles que detenham a expertise necessária à sua compreensão direta. Em estreita relação com a circunstância de que a informação há de ser inteligível, têm-se a necessidade de que elas sejam úteis – ou seja, que guardem efetiva relação de pertinência com a decisão em curso. Afinal, em tempos de multiplicidade de fontes, em plena sociedade da comunicação, mecanismo sutil de comprometimento da transparência será o soterrar dos virtuais interessados, com um volume tal de dados, que não permita a identificação do que seja efetivamente relevante. Completa-se a qualificação das informações – como instrumentais à concretização da transparência – a sua oferta em ocasião oportuna, ou seja, em momento que permita àqueles que são beneficiários da transparência, um oportunidade real de exame e reação tempestiva em relação a esses mesmos elementos. Frise-se aqui que a transparência é característica instrumental ao incremento da governança – e nesse sentido, constitui um ganho desejável maximizar as possibilidades de contribuição da sociedade organizada e da cidadania à formação da decisão do poder público. Importante ainda que a transparência se exercite, tendo em conta uma dimensão relacional das várias vertentes do agir administrativo. Isso porque, como se sabe, administrar não se constitui na adoção de atos ou condutas isoladas, desconectados entre si, mas sim no norteamento de um conjunto de ações e inações necessariamente articuladas por intermédio de políticas públicas, subordinadas por sua vez pelas opções finalísticas formuladas pela Constituição ao Estado Brasileiro[5]. Se assim o é, a prática transparente há de ter em conta, quando da concepção de um determinado programa ou ação, as relações de inter-penetração, de retro-alimentação, de dependência mútua que
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ele possa manter com outras decisões administrativas anteriores. Afinal, uma escolha pública isoladamente considerada pode se reputar inadequada, insuficiente ou inoportuna – ao passo que, vista nas suas relações matriciais com outras, ela se tem por justificável e legítima. No plano do sujeito, finalmente, a transparência se constitui ônus e direito em favor de todas as estruturas do poder. Isso porque, se de um lado é preciso fazer conhecer as razões determinantes do desenvolvimento de cada qual das funções especializadas do poder; de outro lado a estrutura constitucional de controle desse mesmo poder exige o conhecimento pelas instâncias controladoras, dos vetores determinantes do agir da estrutura controlada. A compreensão da transparência com os atributos que se está sugerindo, é a vitória da abertura para o pensamento dinâmico, sugerido por RODRÍGUEZ-ARANA [6], que se atualiza e se enriquece pela mantença de uma relação dialógica com outros agentes interessados no resultado final do agir do poder. Isso exigirá da Administração uma capacidade de interação e responsividade que ainda não se pode afirmar seja a tônica de nossas instituições, que quando muito, exercitam uma comunicação seletiva e unilateral, uma espécie de óbolo do poder, em favor da pobre cidadania. Ao revés, essa abertura ao pensamento dinâmico se aponta normalmente como potencialmente perigosa, na medida em que o diálogo permanente pode supostamente se converter em elemento paralisante do agir – nunca autorizado, pelo não esgotamento de todas as objeções, dúvidas e sugestões. A verdade é que o terreno é novo – e como tudo aquilo que é pouco conhecido, desperta estranhamento e negativa. A função administrativa, até bem pouco tempo se exercia sob o signa da imperatividade, por uma estrutura de poder que, prepotente, se arvorava como a única conhecedora do que pudesse traduzir o interesse público. Transitar desse cenário, para a governança pautada pela transparência, é incorporar uma dimensão democrática nova, que não contém limites objetivos à sua observância, mas que confia no direcionamento através da vasta pauta de princípios que a Constituição enunciou, princípios esses cuja aplicação guardará sempre as necessárias relações de acomodação e ponderação.
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Importante destacar que o terreno, por excelência, para o desenvolvimento e aprendizado da prática da transparência instrumental ao bom governo, é justamente o das administrações locais – como de resto já o indica o expressivo elenco de experiências concretas experimentadas em municípios de todo o país[7]. É natural que assim o seja, vez que é no plano local que se conjuga a proximidade, seja da sociedade para com as autoridades e instituições do poder, seja com o problema em si ao qual se endereça a ação pública. É essa proximidade – e portanto, conhecimento, ou ao menos, ambiente que favoreça a aproximação cognitiva – que favorecerá o desenvolvimento de uma prática transparente que congregue os elementos que já se explanou nesse trabalho. É certo a Administração lida com o coletivo de pessoas e interesses representados na sociedade – e em tempos de pluralismo, é previsível que sempre haja algum nível de inconformismo e crítica em relação à sua atuação. O traço da transparência, todavia, não se erigirá jamais em cláusula de bloqueio, paralisando a Administração enquanto não alcançada a unanimidade na anuência para com os seus termos. Aquilo de que se cogita, é que se tenham oferecido, de forma efetiva, respeitado o parâmetro sempre incidente da proporcionalidade, as possibilidades de participação e contribuição ao cunhar do agir administrativo, que permitam a afirmação de que ele seja, não perfeito, mas legítimo – e isso é o mais que se pode desejar do agir do poder.
[1] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral, parte especial. 14ª ed., rev., ampl. e atual., Rio de Janeiro: Editora Forense, 2005, p. 83; e DROMI, Roberto. El derecho público en la hipermodernidad: novación del poder y la soberanía, competitividad y tutela del consumo, gobierno y control no estatal. Madrid: Hispania Libros, 2005, p. 69. [2] CABANES, Arnaud. Essai sur la governance publique: um constat sans concession… quelques solutions sans idéologie. Paris: Gaulino Éditeur, 2004. [3] Essa idéia têm-se expressa inclusive no texto aprovado – inclusive pelo Brasil – de Código Ibero-Americano de Bom Governo, Disponível em <http://www.transparencia.org.es/CLAD %202006%20Codigo%20iberoamericano%20buen%20gobierno.pd> , última consulta em 24 de abril de 2008. [4] FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental à boa administração pública. São Paulo: Malheiros Editores, 2007.

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[5] VALLE, Vanice Lírio do. Dever constitucional de enunciação de políticas públicas e autovinculação: caminhos possíveis de controle jurisdicional. Fórum Administrativo – Direito Público – FA. Belo Horizonte, ano 7, nº 82, dez. 2007, p. 7-19. [6] RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. El derecho fundamental al buen gobierno y a la buena administración de instituciones públicas. Texto de la intervención del autor en el seminario que sobre el derecho a la buena administración pública organizó en Avila los días 19 y 20 de marzo de 2007 la Escuela de Administración Pública de Castilla-León. Disponível em <http:// www.ciberjure.com.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=2232&Itemid=9> , última consulta em 10 de fevereiro de 2008. [7] O terreno das decisões e da gestão financeira das administrações municipais em verdade se constituiu celeiro do desenvolvimento de prática transparente, como a construção do orçamento participativo, e a instituição de outras esferas de análise e controle.

Referência bibliográfica para este artigo: VALLE, Vanice Lírio do. Transparência e Governança: novas vertentes legitimadoras do agir do poder. Direito Administrativo em Debate. Rio de Janeiro, abril, 2010. Disponível na internet: <http://direitoadministrativoemdebate.wordpress.com> Acesso em : xx de xxxxxxxxxx de xxxx.

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