You are on page 1of 10



New Yorkers 
Should Know About 
Public Retirement Benefits 
in New York State 
October 2010


Citizens Budget Commission  Public  employees  in  New  York  State  {outside  New  York 
One Penn Plaza, Suite 640  City}  join  one  of  three  pension  systems,  depending  on 
New York, NY 10119  their  occupation.  One  pension  system  is  dedicated  to 
teachers,  another  is  for  employees  of  police  and  fire 
411 State Street 
Albany, NY 12203  departments,  and  the  last  is  for  all  other  public 
James L. Lipscomb 
State  and  local  governments  and  employees  contribute 
to  these  systems  to  pay  the  cost  of  providing  pensions, 
Carol Kellermann  and  the  State  Constitution  protects  the  rights  of 
President  employees to the pension benefits  in  effect during their 
  employment.    New  York  State’s  pension  funds  are  well‐
funded; unlike in some other states, New York taxpayers 
The Citizens Budget  have  continued  to  pay  into  public  pension  funds  even 
Commission is a nonprofit, 
during  times  of  fiscal  stress  to  ensure  that  future  State 
nonpartisan civic organization 
devoted to influencing  and local retirees will receive their benefits.  
constructive change in the   
finances and services of   This  fiscal  responsibility  has  come  at  an  extremely  high 
New York State and City  cost:  employer  pension  contributions  have  increased 
governments.    sharply  over  the  past  decade  due  to  the  poor  market 
  performance  of  investments,  continual  “sweetening”  of 
relatively  generous  benefits,  and  reduced  contribution 
A major activity of the  requirements  for  public  employees.    The  trend  is 
Commission is conducting 
projected to continue into the future.  
research on the financial and 
management practices of the   
State and City.  In  addition,  costs  for  retiree  health  insurance  are 
escalating rapidly as well.  These costs are not funded on 
an actuarial basis like pensions, but are paid as incurred 
This report was researched  from  the  annual  operating  budget.  As  a  result,  many 
and written by Maria Doulis,  states  have  unfunded  actuarial  liabilities  worth  tens  of 
Senior Research Associate.   billions  of  dollars;  in  New  York,  the  State  liability  for 
Research Assistant Connor  retiree  health  insurance  and  other  benefits  totals  $55.9 
Mealey provided research 
assistance.  Charles Brecher, 
Research Director, and   
Elizabeth Lynam, Deputy  Local governments have been similarly strained by rising 
Research Director, offered  pension  and  retiree  health  care  costs.  New  Yorkers 
additional guidance.  should  understand  the  reasons  behind  these  trends  so 
that  they  can  participate  in  an  informed  way  in  the 
discussions about how to reform the system. This report 
For more information,   presents  eight  facts  about  retirement  benefits  for  New 
visit  York  State  and  local  employees  intended  to  stimulate  a 
  substantive  discourse  on  pursuing  changes  to  prevent 
underfunding  of  the  pension  systems  and  to  make 
October 2010 
retirement benefits more fair and affordable. 

Citizens Budget Commission 

T H E RE   ARE  O V E R   500,000   R E T I R E E S   A N D   B E N E F I C I A R I E S  –   MORE  THAN  THE 

P O P U L A T I O N   O F   R O C H E S T E R ,   Y O N KE R S  A N D   A L B A N Y  C O M B I N E D . 
More than 1.4 million people are enrolled 
in  the  three  state  pension  systems.  Only  Table 1: Membership in New York State 
25 percent are State employees, and they  Pension Systems by Employer
belong  primarily  to  the  New  York  State 
Membership Percent
and Local Employees’ Retirement System. 
State 358,377 25%
Membership  in  the  other  pension 
systems, the Teachers’ Retirement System  Local Governments 336,601 23%
and  the  Police  and  Fire  Retirement  Schools & Colleges 610,234 42%
System,  is  composed  almost  entirely  of  Other 133,078 9%
local  government  employees.  Most,  over  TOTAL 1,438,290 100%
610,000 people, are or were employed by 
Note: Data exclude 36,365 beneficiaries for whom no 
public  schools  and  colleges.  Another  23 
detail was provided.  Data for Teachers' Retirement 
percent  are  or  were  employees  of  local  System for 2009; all other data as of 2010.
governments  –  counties,  cities,  towns, 
and  villages  –  and  include  most  law  Sources: Data for New York State & Local Employees' and 
enforcement  officers.    A  smaller  share  is  Police & Fire Retirement Systems are from the New York 
State Office of the State Comptroller, New York State and 
comprised of employees of other entities,  Local Retirement System Comprehensive Annual Financial 
such as public authorities.  Report For Fiscal Year Ended March 31, 2010.  Data for 
  New York State Teachers' Retirement System are from 
Table 2 shows that more than one‐third of  New York State Teachers' Retirement System, 
Comprehensive Annual Financial Report for the Fiscal Year 
all  members  of  the  State’s  pension 
Ended June 30, 2009.
systems  –  or  515,000  people  –  are 
currently  retired  or  receiving  benefits.  In 
the  police  and  fire  system,  the  share  of 
retirees and beneficiaries is much higher – 46 percent – attributable to retirement plans that have 
allowed members to retire after 20 or 25 years of service, regardless of age. 
Table 2: Enrollment in New York State Pension Systems by Status

Employees'  Police & Fire  Teachers' 

System Percent System Percent System Percent Total Percent
Retirees & 
Beneficiaries 345,106 35% 30,697 46% 139,297 33% 515,100 35%
Active Members 529,466 54% 32,449 49% 274,974 66% 836,889 57%
Inactive Members 114,409 12% 2,893 4% 5,364 1% 122,666 8%
Membership 988,981 100% 66,039 100% 419,635 100% 1,474,655 100%
Notes: Inactive members are no longer employed but not yet eligible to receive benefits. Total retirees include 36,365 
beneficiaries and account for higher total membership than shown in Table 1.  Data for Teachers' Retirement System for 2009; all 
other data as of 2010.
Sources: New York State Office of the State Comptroller, New York State and Local Retirement System Comprehensive Annual Financial 
Report For Fiscal Year Ended March 31, 2010 , p. 37; New York State Teachers' Retirement System, Comprehensive Annual Financial Report 
for the Fiscal Year Ended June 30, 2009,  p. 89.

8 Things New Yorkers Should Know About Public Retirement Benefits in NYS 
S T A T E   A N D  L O C A L  E M P L O Y E R S  C O N T R I B U T E   S E V E N   T I M E S  A S   M U C H   A S  E M P L O Y E E S   T O  
T H E   P E N SI ON   F U N D S .    
For  the  three  pension  funds  combined,  State  and  local  employers  contributed  88  percent  of  total 
contributions in 2009; that is, they exceeded member contributions by a ratio of more than 7:1.  This 
has  not  always  been  the  case;  total  employer  contributions  to  the  pension  systems  have  jumped 
since 2000, while employee contributions have remained steady. While the market decline accounts 
for  some  of  the  increase,  a  key  reason  is  that  legislation  passed  in  2000  eliminated  employees’ 
contributions to their pensions after the first ten years of service.  Furthermore, some members of 
the  police  and  fire  system  were  not  required  to  make  any  contribution  at  all;  in  this  system, 
employers made 99 percent of the total employer‐employee contribution in 2010.  

Figure 1:   Total Employee and Employer Contributions to the New York State 
Pension Funds, 2000‐2010

Total Employer Contributions Total Employee Contributions




$ in millions





Notes: Includes contributions to the New York State Teachers' Retirement System (2009), New York State and Local Employees' 
Retirement System (2010) and the New York State Police and Fire  Retirement System (2010).  As an estimate, employer and employee 
contributions made in 2009 in the Teachers' Retirement System used in 2010, as well.

Sources:  Comprehensive Annual Reports of the New York State Teachers' Retirement System (2000‐2009) and New York State Common 
Retirement System (2000‐2010).
The  pension  reform  package  passed  by  the  State  Legislature  last  year  mandated  a  3  percent 
contribution  by  all  future  State  and  local  employees1;  however,  this  is  still  low  compared  to  the 
national average. Data from the Bureau of Labor Statistics show that the mean contribution for all 
state and local workers with a fixed pension contribution requirement is 6.4 percent, with the mean 
for  state  government  employees  at  5.9  percent,  local  government  employees  at  6.5  percent,  and 
teachers at 6.8 percent.2 
The  U.S.  Census  Bureau  also  collects  data  on  the  contributions  of  state  and  local  employees  and 
employers  to  their  pension  systems.3  The  most  recent  data,  from  2008,  confirm  that  New  York’s 
imbalance in contributions is out of line with other states. For all U.S. state systems in 2008, the ratio 
of employer to employee contributions was 2:1. For New York, that ratio was 9:1, ranking seventh 
among all states and third among the ten largest pension systems, as shown in Table 3.  

Citizens Budget Commission 

Table 3: Ratio of Employer to Employee Contributions, Ten Largest State Pension Systems,            
Fiscal Year 2008 (dollars in thousands)

Total Employee  Ratio ‐ Employer  Ten 

& Employer  Percent  Percent  to Employee  Largest  National 
Contributions Employee Employer Contributions Rank Rank
Florida $3,289,466 3% 97% 33:1 1 3
Connecticut $3,602,374 9% 91% 10:1 2 5
New York $4,282,573 10% 90% 9:1 3 7
California $17,410,472 35% 65% 2:1 4 22
New Jersey $4,180,258 38% 62% 2:1 5 30
Illinois $4,452,486 38% 62% 2:1 6 31
Massachusetts $2,544,215 44% 56% 1:1 7 37
Texas $5,924,337 47% 53% 1:1 8 42
Ohio $5,682,150 48% 52% 1:1 9 43
Pennsylvania $2,257,718 55% 45% 1:1 10 49
US State Systems $95,509,164 33% 67% 2:1

Source: United States Census Bureau. 2008 Survey of State and Local Public Employee Retirement Systems. 
"Table 2a: Revenues of State and Local Public Employee Retirement Systems by State and Level of Government, 
Fiscal Year 2008." March 23, 2010.

N E W L Y  R E T I R E D   E M P L OY E E S   R E C E I V E D   A N   A V E R A G E   P E N S I O N   O F   $33,270. 
Employees  retiring  in  2010  received  an  average  annual  pension  of  $33,270.    The  average  pension 
received by police and firefighters who retired in 2010 ($61,295) is more than double that of regular 
civilian  employees  ($25,440).  The  average  pension  for  all  retired  employees  statewide,  $24,240,  is 
lower than for recent retirees, with higher average pensions for teachers ($35,950) and police and 
firefighters ($39,808).4  

Table 4: Average Annual Pension Benefits, New York State Retirees, 2010
All Retirees & Beneficiaries New Retirees
Teachers' Retirement System (2009) $35,950 $45,703
State & Local Employees Retirement System $18,300 $25,441
Police & Fire Retirement System $39,808 $61,295
Total (Weighted Average) $24,240 $33,271

Note: Figures for Teachers' Retirement System are from 2009 and do not include payments made to beneficiaries.
Sources: New York State Office of the State Comptroller, New York State and Local Retirement System Comprehensive 
Annual Financial Report For Fiscal Year Ended March 31, 2010 , p 132; New York State Teachers' Retirement System, 
Comprehensive Annual Financial Report for the Fiscal Year Ended June 30, 2009,  p. 94‐95.


8 Things New Yorkers Should Know About Public Retirement Benefits in NYS 
NEW  YORK  I S   U N U SU A L   A M O N G   P U B L I C   P E N S I O N   S Y S T E M S   I N   I T S  I N C L U SI O N   O F  
O V E RT I M E   I N   F I N A L   A V E R A G E   S A L A R Y   C A L C U L A T I O N S .  
One  reason  that  police  and  fire  employees  receive  higher  pensions  than  civilian  employees  is  the 
inclusion of overtime in the salary calculation that determines pension benefits.  New York is among 
a small minority of public employers that include overtime in the calculation of final average salary; 
the available data indicate that only 6 percent of all full‐time State and local employees across the 
country are eligible to include overtime in the calculation of final average salary used to determine 
pension benefits.5 
Including overtime in the calculation of pension benefits encourages a pattern of heavy overtime in 
employees’  final  years  of  employment.  An  investigation  by  the  New  York  State  Attorney  General 
recently revealed practices of “pension padding” in 40 of the 50 employers surveyed from across the 
State. The report documented patterns of overtime that showed employees approaching retirement 
began  working  or  worked  substantially  more  overtime  in  their  final  years  of  service  than  other 
employees in similar positions.6  
The pension reforms of 2009 provided a modest cap on overtime, limiting it to 15 percent per year 
of regular salary for police and fire retirees and $15,000 per year – with a 3 percent inflation factor – 
for state and local employees.  
I N   2009,   44   P E RC E N T   O F  S E R V I C E   R E T I R E E S  I N   T H E   S T A T E   &   L O C A L   E M P L O YE E S ’   A N D  
P O L I C E   &   F I R E   R E T I RE M E N T   S Y ST E M S   W E RE   U N D E R   A G E   60. 
State and local employees are eligible for full retirement at age 62 and teachers can retire at age 57 
(previously  55)  with  30  years  of  service  credit.    For  police  and  fire  employees,  the  minimum  age 
requirement was eliminated recently; therefore, new employees can collect a full pension after 20 
years of service, regardless of age.7  
Table 5: Retirees and Beneficiaries by Age, As of March 31, 2010

All Retirees and Beneficiaries New Service Retirees in 2010
State & Local  Police & Fire  State & Local  Police & Fire 
Employees'      Retirement  Employees'     Retirement 
Ret. System Percent System Percent Ret. System Percent System Percent
Under 60 48,454 14% 9,592 31% Under 60 7,471 41% 929 81%
61‐65 63,919 19% 6,400 21% 60‐64 6,515 36% 223 19%
66‐70 63,242 18% 5,317 17% 65‐69 2,796 15%
71 and up 169,491 49% 9,388 31% 70 and up 1,259 7%
Total 345,106 100% 30,697 100% Total 18,041 100% 1,152 100%

Notes: New service retirees are all employees retiring in 2010 for service, not disability. Category for new service retirees ages 60‐64 in the 
Police & Fire retirement system includes all retirees over the age of 60 due to lack of detailed reporting.

Source: New York State Office of the State Comptroller, New York State and Local Retirement System Comprehensive Annual Financial Report For Fiscal 
Year Ended March 31, 2010,  p. 135, 145.

Citizens Budget Commission 

Two  of  the  three  pension  systems  report  the  distribution  of  retirees  by  age.    In  the  State  &  Local 
Employees’ Retirement System, 41 percent of those retiring in 2010 on a service pension were under 
age 60.  In the Police & Fire Retirement System, 81 percent of new police and fire service retirees 
were under age 60; almost one‐third were under age 50. For teachers, the average age at retirement 
is 58 years and 2 months for those retiring on service and 49 years and 4 months for those who have 
retired on disability.8 
R E T I RE E S   A L S O   R E C E I V E   H E A L T H   I N S U R A N C E   B E N E F I T S  F R O M   T H E   STATE  AT  LITTLE 
P E R SO N A L   C O S T . 
Retirees who have ten years of service are eligible to continue in their health insurance plan under 
the same terms as employees; that is, they pay 10 percent of the premiums for individual coverage 
and  25  percent  for  family  coverage.    Retired  employees  are  eligible  to  continue  to  receive  health 
insurance  even  if  they  are  not  yet  collecting  their  pensions.    Retirees  can  use  sick  leave  credits  to 
cover  their  premium  costs;  as  a  result,  many  pay  no  premiums  for  a  considerable  period  after 
The State also reimburses retirees for most of the cost of Medicare Part B premiums.  Medicare Part 
B  covers  medical  services,  such  as  doctors’  visits  and  outpatient  stays.  The  federal  government 
requires  that  retirees  pay  a  premium  for  the  program;  currently,  the  base  monthly  premium  is 
$96.40,  and  it  increases  to  as  much  as  $350  per  month  for 
those  with  higher  incomes.    Until  fiscal  year  2010,  the  State 
reimbursed  retirees  for  the  full  cost  of  this  premium;  The future cost of New York 
State retiree health insurance 
beginning in the current fiscal year, retirees will be required to 
obligations is $56 billion.  
pay  ten  percent  of  this  premium  for  individual  coverage  and  While New York earns praise 
25 percent for dependent coverage.  for funding its pension 
  system, it is among the worst 
Unlike  pensions,  retiree  health  obligations  are  paid  for  on  a  states with respect to funding 
pay‐as‐you‐go basis.  While New York earns praise for funding  retiree health and other non‐
its  pension  system,  it  is  among  the  worst  states  with  respect  pension benefits. 
to funding retiree health and other non‐pension benefits.  The 
future  cost  of  these  retirement  obligations  for  retirees  is 
enormous: $46.3 billion for the State and $9.6 billion for SUNY as of March 31, 2010. The unfunded 
liabilities of  local  governments  are  also  large; one  report estimates  total  State and  local  unfunded 
actuarial liabilities are over $200 billion.10   
Governor  David  Paterson  has  proposed  reforming  retiree  health  benefits  to  require  employee 
contributions on a sliding scale that would determine cost‐sharing in inverse proportion to length of 
service.    For  those  with  a  minimum  of  ten  years  of  service,  retirees  would  be  responsible  for  50 
percent of the premium for individual coverage and 65 percent for dependent coverage.   For each 
additional year of service, the State’s contribution would be increased by 2 percent.  The maximum 
benefit (10 percent for individuals; 25 percent for families) would only be available for those with 30 
years or more of service.  

8 Things New Yorkers Should Know About Public Retirement Benefits in NYS 
P E N SI O N   C O N T R I B U T I O N S   C O ST   T H E   S T A T E   A L M O S T   $1.5   B I L L I O N   P E R   Y E A R ,   A N D  
A R E   P R O J E C T E D   T O   E X C E E D   $2   BI L L I O N   I N   2014. 
At  the  start  of  the  last  decade,  New  York  State  was  paying  $100  million  in  annual  pension 
contributions;  by  fiscal  year  2009,  this  amount  had  grown  to  ten  times  that  amount.    Investment 
losses suffered by the pension funds earlier in the decade meant that the funds did not meet their 
targeted  rate  of  return,  necessitating  increased  contributions  by  the  State  to  keep  the  pension 
systems  fully  funded.   In  addition, the State  Legislature made  pensions  more  costly  by eliminating 
employee  contributions  after  ten  years,  enacting  a  cost‐of‐living  adjustment,  and  continually 
enriching pensions with “sweeteners.”  
The  losses  suffered  during  the  fiscal  downturn  of  2008  are  just  beginning  to  impact  the  State’s 
pension  fund  contributions,  which  are  projected  to  reach  $2.1  billion  by  fiscal  year  2014.    This 
increase would have been even higher if the State had not enacted an amortization plan that will cap 
the  required  employer  contribution  for  the  next  four  years  (see  Figure  2).    While  the  contribution 
rate for State and local employers was projected to climb to 23.5 percent of payroll for the State and 
Local Employees’ Retirement System and 31.4 percent for the Police and Fire Retirement System by 
2014,  the  amortization  law  caps  these  rates  at  12.5  percent  and  20.5  percent,  respectively.  While 
this will save money in the short‐term, it is a borrowing scheme that increases future costs, and does 
little to stem the tide of rising pension costs.   


Citizens Budget Commission 

D E F I N E D   C O N T R I B U T I O N   P L A N S   T O   S O M E   P U B L I C   E M P L O Y E E S . 
In  the  private  sector,  large  corporations  and  smaller  firms  alike  have  moved  away  offering  from 
defined benefit plans that place the investment risk entirely on the employer.  From 1986 to 2008, 
the percent of full‐time workers in private industry enrolled in defined benefit plans dropped from 
76 percent to 24 percent.11 In the public sector, a similar transition is slowly starting to take place. 
States  such  as  Michigan  and  Alaska  have  moved  employees  to  defined  contributions  plans  for 
several years, and other states, such as Georgia and Nebraska, are experimenting with hybrid plans 
that, for example, may guarantee a rate of return but not an annual payout.  
While there has been resistance to such changes in New York, a defined contribution plan is already 
offered to many employees. Faculty and professional staff employees of the State University of New 
York (SUNY) have the option to choose between a defined benefit plan – under the terms governing 
membership in the New York State Employees’ Retirement System or Teachers’ Retirement System –
or a defined contribution plan.  Under the SUNY Optional Retirement Program (ORP), the employer 
and employee make contributions to a private account that is invested at the employee’s discretion.  
There  is  no  minimum  retirement  age,  and  vesting  occurs  after  a  year  (or  earlier  for  those  who 
already  have  a  private  retirement  account).  These  are  particularly  attractive  advantages  for  more 
mobile employees. 

8 Things New Yorkers Should Know About Public Retirement Benefits in NYS 
 Some local employees, such as teachers, make additional contributions. 
 U.S. Bureau of Labor Statistics.  “Defined benefit retirement plans: employee contribution requirement and method of 
contribution.” National Compensation Survey/ Employee Benefit Survey – March 2009.  Available online at  Accessed August 27, 2010. 
 U.S. Census Bureau.  “Table 2a: Revenues of State and Local Public Employee Retirement Systems, by State and Level of 
Government, Fiscal Year 2008.” Defined benefit retirement plans: employee contribution requirement and method of 
contribution.” Survey of State and Local Public Employee Retirement Systems.  March 23, 2010. Available online at  Accessed July 15, 2010. 
 Figures do not include retirees of New York City.  Average pension benefits for the Teachers’ Retirement  System reflect 
2009 averages, not 2010. For average pension benefits for New York City retirees, please see the Citizens Budget 
Commission’s April 2009 report, The Explosion in Pension Costs: 10 Things New Yorkers Should Know About Retirement 
Benefits for New York City Employees, available online at  
 U.S. Bureau of Labor Statistics. Employee Benefits in State and Local Government, 1998.  Bulletin 2531.  December 2000.  
Accessed September 15, 2010 at 
 New York State Office of the Attorney General.  Pension Padding: We All Pay the Price. July 7, 2010.  Available online at 
 For additional information on state employee retirement plans and new Tier 5 benefit information, visit the websites of 
the New York State Teachers’ Retirement System ( and the New York 
State Office of the State Comptroller (‐5/comparison.php). 
 New York State Teachers' Retirement System. Comprehensive Annual Financial Report for the Fiscal Year Ended June 30, 
2009, p. 95. 
 Pew Center on the States.  “The trillion dollar gap: Underfunded state retirement systems and the roads to reform.” 
February 2010.  Accessed on September 1, 2010, also available online at 
 Includes New York City.  See E.J. McMahon, “Iceberg Ahead: The Hidden Cost of Public Sector Retiree Health Benefits in 
New York.” Empire Center for New York State Policy.  October 2010. 
 William J. Wiatrowski.  “The Structure of State and Local Government Retirement Benefits.”  U.S. Bureau of Labor 
Statistics.  Updated February 25, 2009, Accessed October 4, 2010, available online at: