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DECRETO NUMERO 02-2003

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE GUATEMALA

CONSIDERANDO:

Que la Constitución Política de la República de Guatemala reconoce el derecho


de libre asociación, así como el propósito de financiar programas de desarrollo
económico y social que realizan las organizaciones no lucrativas del sector
privado reconocidas legalmente en el país.

CONSIDERANDO:

Que los Acuerdos de Paz reconocen la necesidad de involucrar a todos los


actores sociales e institucionales, las Organizaciones No Gubernamentales,
que en el espacio local cuentan con especialidades y capacidad para contribuir
en la atención del desarrollo económico y social del país, sin fines de lucro.

CONSIDERANDO:

Que se hace necesario contar con un instrumento jurídico que permita normar
específicamente a las Organizaciones No Gubernamentales, para facilitar el
cumplimiento de sus fines y objetivos.

POR TANTO:

En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 171 literal a) y lo


establecido en el artículo 242 de la Constitución Política de la República de
Guatemala.

DECRETA:

La siguiente:

LEY DE ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES PARA EL


DESARROLLO

CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES

ARTICULO 1. Objeto. La presente Ley tiene por objeto normar la constitución


y funcionamiento de las Organizaciones No Gubernamentales u ONG's. El
Estado facilitará su inscripción y registros correspondientes y ejercerá su
.fiscalización de conformidad con la Constitución Política y leyes de la
República.

ARTICULO 2. Naturaleza. Son Organizaciones No Gubernamentales u ONG's,


las constituidas con intereses culturales, educativos, deportivos, con servicio
social, de asistencia, beneficencia, promoción y desarrollo económico y social,
sin fines de lucro. Tendrán patrimonio propio proveniente de recursos
nacionales o internacionales, y personalidad jurídica propia, distinta de la de
sus asociados, al momento de ser inscritas como tales en el Registro Civil
Municipal correspondiente. Su organización y funcionamiento se rige por sus
estatutos, las disposiciones de la presente Ley, y demás disposiciones jurídicas
de carácter ordinario.

ARTICULO 3. Finalidades. Las finalidades de la asociación deberán


establecerse en su constitución como ONG, pero en ella deberán incluirse
entre otras:

a) Ser asociación sin fines de lucro y de beneficio social.

b) Promover políticas de desarrollo de carácter social, económico, cultural y de


ambiente.

ARTICULO 4. Tipos de Organizaciones No Gubernamentales. Las


Organizaciones No Gubernamentales podrán estar constituidas como
asociaciones civiles, fundaciones u ONG propiamente dicha, constituida bajo el
amparo de la presente Ley.

CAPITULO II
CONSTITUCIÓN Y ORGANIZACIÓN

ARTICULO 5. Constitución. Las Organizaciones No Gubernamentales


deberán constituirse por medio de escritura pública y por el acto de su
inscripción en el Registro Civil de la cabecera municipal del lugar en que
constituyan su domicilio, adquieren personalidad jurídica propia y distinta de
sus asociados. El acto de inscripción no convalida las disposiciones de sus
estatutos que adolezcan de nulidad o sean anulables. La acción
correspondiente podrá ejercitarse por quien tenga interés en el asunto o los
órganos jurisdiccionales correspondientes.

ARTICULO 6. Denominación. Las Organizaciones No Gubernamentales


deberán incluir en su denominación las siglas ONG y por las obligaciones que
contraigan responderá únicamente su patrimonio.

ARTICULO 7. Requisitos. Para constituir una Organización No


Gubernamental se requiere que cumpla con los siguientes requisitos:

a) Comparecencia de por lo menos siete personas individuales o jurídicas


civilmente capaces.

b) Reunir los requisitos que establezcan los estatutos y las disposiciones


aprobadas por la asamblea general.

c) Las Organizaciones No Gubernamentales podrán contar entre sus asociados


hasta un veinticinco por ciento (25%) de extranjeros, siempre que estos sean
residentes en el país, de conformidad con la ley de la materia.
d) Elección de la Junta Directiva.

ARTICULO 8. Estatutos. Las Organizaciones No Gubernamentales deberán


incorporar en su escritura de constitución los estatutos, que serán las reglas de
funcionamiento, operación y extinción de las mismas, las cuales deben
contemplar por lo menos:

a) Denominación, objeto, naturaleza, domicilio, plazo y fines de la ONG.

b) De los miembros, requisitos de ingreso, derechos y obligaciones.

c) De la Asamblea General: integración, sesiones, convocatoria, resoluciones,


quórum y atribuciones.

d) De la Junta Directiva: integración, elección de los miembros, toma de


posesión y duración en los cargos, resoluciones y atribuciones o funciones.

e) Del patrimonio y régimen económico: integración, destino y fiscalización.

f) Del régimen disciplinario: faltas, sanciones, procedimiento y recursos.

g) Modificación de los estatutos: quórum de aprobación y resolución.

h) De la disolución y liquidación: causas y procedimientos.

i) Disposiciones finales: interpretación de los estatutos.

ARTICULO 9. Federaciones y confederaciones. Las Organizaciones No


Gubernamentales podrán a su vez constituirse en federaciones y éstas en
confederaciones, de conformidad con la presente Ley, en lo que le fuere
aplicable, debiendo inscribirse en el libro especial de ONG's del Registro Civil
Municipal correspondiente.

CAPITULO III
INSCRIPCIÓN EN LOS REGISTROS CIVILES

ARTICULO 10. Inscripción. Las Organizaciones No Gubernamentales para


obtener su personalidad jurídica deberán inscribirse en el Registro Civil de la
cabecera municipal del lugar en que constituyan su domicilio.

Los registradores civiles municipales deberán autorizar un libro especial para la


inscripción de las asociaciones constituidas como Organizaciones No
Gubernamentales, en el cual asentarán su constitución y modificaciones,
disolución y liquidación, en su caso; además, la inscripción de sus
representantes legalmente nombrados y el registro de los libros de actas que
autoricen para uso de las Asambleas Generales o de las Juntas Directivas de
las ONG's legalmente constituidas.

ARTICULO 11. Aviso de registro. Los registradores civiles municipales dentro


del plazo de treinta días posteriores a su inscripción deberán enviar al
Ministerio de Economía un aviso que contenga: fecha de escritura de
constitución, número de instrumento público, nombre del Notario autorizante,
denominación, plazo, domicilio, objetivos, recursos financieros, y nombre del
representante legal de la ONG, el número, folio y libro de su inscripción, lugar y
fecha.

El Ministerio de Economía llevará un registro de las Organizaciones No


Gubernamentales inscritas en todo el país; las cuales están obligadas a
informar y actualizar semestralmente la información, e inmediatamente cuando
procedan cambios de la información reportada.

ARTICULO 12. Entidades extranjeras. Las entidades no lucrativas


constituidas en el extranjero cuyos fines y objetivos sean acordes con lo
establecido en esta Ley, podrán solicitar su inscripción en el Registro Civil de la
ciudad de Guatemala, quedando obligadas a llevar contabilidad y .someterse a
las leyes y tribunales de la República de Guatemala. Quedando sujetas a lo
establecido en la presente Ley.

CAPITULO IV
CONTROL CONTABLE

ARTICULO 13. Contabilidad. Las Organizaciones No Gubernamentales tienen


obligación de inscribirse en la Superintendencia de Administración Tributaria,
para su registro y control, y de llevar contabilidad completaren forma
organizada, así como, los registros que sean necesarios, de acuerdo al sistema
de partida doble, aplicando principios de contabilidad generalmente aceptados,
y apegada a lo que disponen las leyes del país a ese respecto.

ARTICULO 14. Libros. La contabilidad de las Organizaciones No


Gubernamentales constará de los libros de inventario, diario, mayor, estados
financieros, pudiendo llevarlos de conformidad con los sistemas electrónicos
legalmente aceptados, los cuales serán habilitados por la Superintendencia de
Administración Tributaria o en sus dependencias departamentales.

CAPITULO V
TRATAMIENTO FISCAL

ARTICULO 15. Donaciones. En los casos en que reciban donaciones,


cualquiera que sea su destino, las Organizaciones No Gubernamentales
deberán extender a nombre de las personas donantes recibos que acrediten la
recepción de las donaciones, en formularios autorizados por la
Superintendencia de Administración Tributaria.

ARTICULO 16.* DEROGADO


* Texto Original
* Derogado por el Expediente 538-2003 de la Corte de Constitucionalidad.

ARTICULO 17. Manejo de sus fondos. Las Organizaciones No


Gubernamentales podrán depositar sus fondos en el Banco de Guatemala o en
los bancos del sistema nacional debidamente autorizados para operar en el
país.

ARTICULO 18. Prohibición de distribuir dividendos. Las Organizaciones No


Gubernamentales son personas jurídicas no lucrativas que tienen prohibición
expresa de distribuir dividendos, utilidades, excedentes, ventajas o privilegios a
favor de sus miembros. Podrán realizar todas las operaciones de lícito
comercio que permitan las leyes y en tal forma podrán obtener recursos que
deberán utilizar únicamente para el cumplimiento de sus fines.

CAPITULO VI
DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN

ARTICULO 19. Disolución. Las Organizaciones No Gubernamentales podrán


disolverse por las siguientes causas:

a) Cuando no pudiere continuar con los fines señalados en sus estatutos.

b) Por acuerdo de la asamblea general extraordinaria, con el voto de cuando


menos el sesenta por ciento (60%) de sus asociados.

c) Por disposición legal o resolución de tribunal competente.

ARTICULO 20. Liquidación. Después de la resolución de disolución se deberá


liquidar la Organización No Gubernamental por medio del nombramiento de
hasta un máximo de dos liquidadores, quienes cumplirán con las funciones que
le asigne la asamblea extraordinaria y obligatoriamente las siguientes:

a) Tener la representación legal de la Organización No Gubernamental;

b) Exigir la cuenta de su administración a toda persona que haya manejado


intereses de la ONG;

c) Cumplir las obligaciones pendientes;

d) Otorgar finiquitos;

e) Presentar y someter el informe final a la asamblea ordinaria para su


aprobación; y,

f) Presentar al Registro Civil de la cabecera municipal correspondiente la


documentación de la Organización No Gubernamental para cancelar su
inscripción.

ARTICULO 21. Destino del patrimonio. El patrimonio de la Organización No


Gubernamental disuelta, una vez cancelado totalmente su pasivo, será
transferido al Estado o a la entidad de asistencia social designada por la
asamblea general extraordinaria que acordó su disolución.
CAPITULO VII
TRANSITORIOS

ARTICULO 22. Inscripción como ONG. Las asociaciones civiles y las


fundaciones constituidas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, pero
que cumplan en su escritura constitutiva o su ampliación con los requisitos para
ser inscrita como ONG podrán hacer su trámite para inscribirse como tal en el
Registro Civil correspondiente.

ARTICULO 23. Reglamento. El Organismo Ejecutivo deberá dictar el


reglamento de esta Ley dentro del plazo de sesenta (60) días a partir de la
vigencia del presente Decreto.

ARTICULO 24. Derogatoria de otras disposiciones. Se deroga cualquier


disposición que se oponga a lo establecido en la presente Ley.

ARTICULO 25. Vigencia. El presente decreto entrará en vigencia ocho días


después de su publicación en el diario oficial.

REMITASE AL ORGANISMO EJECUTIVO PARA SU SANCION,


PROMULGACION Y PUBLICACION.

EMITIDO EN EL PALACIO DEL ORGANISMO LEGISLATIVO, EN LA CIUDAD


DE GUATEMALA, A LOS VEINTIDOS DÍAS DEL MES DE ENERO DEL AÑO
DOS MIL TRES.

JOSE EFRAIN RIOS MONTT


PRESIDENTE

HAROLDO ERIC QUEJ CHEN


SECRETARIO

ENRIQUE PINTO MARTINEZ


SECRETARIO

SANCION AL DECRETO DEL CONGRESO NUMERO 2-2003

PALACIO NACIONAL: Guatemala, dieciocho de febrero del años dos mil tres.

PUBLÍQUESE Y CUMPLASE

PORTILLO CABRERA
DR. JOSE ADOLFO REYES CALDERON
MINISTRO DE GOBERNACION

HUGO RACIEL MENDEZ RODRIGUEZ


Subsecretario General de la
Presidencia de la República
ENCARGADO DEL DESPACHO
EXPEDIENTE 538-2003
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS
MAGISTRADOS MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, QUIEN LA PRESIDE,
CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, JUAN FRANCISCO FLORES
JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, SAÚL DIGHERO
HERRERA, MANUEL DE JESÚS FLORES HERNÁNDEZ Y FRANCISCO
JOSÉ PALOMO TEJEDA. Guatemala, quince de enero de dos mil cuatro.
Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad
general parcial promovida contra los artículos 7 inciso a) y 16 de la Ley de
Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo, Decreto 02-2003 del
Congreso de la República, por: a) María Silvia Pineda Molina, en su calidad de
Presidenta y representante legal de la Asociación Civil Consejo de Fundaciones
Privadas; b) Reynold Osbert Walter Padilla, en calidad de Presidente de la
Junta Directiva y representante legal de la Asociación Red de Instituciones
Microfinanzas de Guatemala; c) José Carmelo Torrebiarte Lantzendoerffer,
quien actúa como Presidente del Consejo de Fiduciarios de la Fundación para
el Desarrollo de Guatemala; d) Carla Lorena Sandoval Carrillo, en su calidad
de Presidenta de la Junta Directiva y representante legal de la Asociación de
Coordinación de ONG y Cooperativas; e) Antonio Edwin Roberto Pérez García,
quien actúa como Presidente y representante legal de la Asociación de
Entidades de Desarrollo y de Servicio No Gubernamentales de Guatemala; f)
Guido Eduardo Calderón Ríos, en calidad de Presidente de la Junta
Coordinadora y representante legal de la Asociación Consejo de Instituciones
de Desarrollo; g) Alvaro Toriello Nájera, en su calidad de Presidente de la Junta
Directiva y representante legal de la Asociación Unión Solidarista
Guatemalteca; y, h) Marco Antonio De Paz Zelada, quien actúa como
Presidente del Consejo Directivo y representante legal de la Fundación Centro
de Documentación e Investigación Maya. Todas las entidades accionantes,
salvo la referida en el inciso f), se encuentran inscritas en el Registro Civil de la
Municipalidad de Guatemala, del mismo departamento; la Asociación Consejo
de Instituciones de Desarrollo se encuentra inscrita en el Registro Civil de la
Municipalidad de Mixco, Guatemala. Los postulantes, en las calidades con que
actúan, unificaron personería en María Silvia Pineda Molina, en la calidad con
que actúa, y se representaron auxiliados por los abogados Alfonso René Ortiz
Sobalvarro, Roberto Eduardo Rivera Alvarez y Oscar Rolando Montenegro
Molina.
ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN
Lo expuesto por los accionantes se resume así: A) El dieciocho de febrero de
dos mil tres, el Congreso de la República aprobó el Decreto 02-2003, que
contiene las normas impugnadas y que, de conformidad con su artículo 1, tiene
por objeto normar lo relativo a la constitución y funcionamiento de las
Organizaciones No Gubernamentales (en adelante también podrán
denominarse ?ONG?s?, en su forma plural, u ?ONG?, para su alusión en
singular); el mismo fue publicado en el Diario Oficial, el veinticuatro del mismo
mes y año y entró en vigencia el cuatro de marzo de ese año. B) Los artículos
7 inciso a) y 16 de la Ley de Organizaciones No Gubernamentales para el
Desarrollo (normas impugnadas), que estipulan, respectivamente, que para la
constitución de una ?ONG? se requiere la comparecencia de por lo menos
siete personas individuales o jurídicas, y que las ?ONG?s? serán fiscalizadas
por la Contraloría General de Cuentas (en adelante también ?La Contraloría?,
violan los artículos 34, 39, 44, 175 y 232 de la Constitución, por las razones
que en los siguientes incisos se indican. C) Conforme el artículo 232
constitucional (que se encuentra comprendido en el Capítulo III del Título V,
que se refiere al Régimen de Control y Fiscalización del Estado), ?La
Contraloría?, por su naturaleza, es el ente de fiscalización y control de la
hacienda pública; es decir del patrimonio del Estado, sus entidades y los
municipios. Este ente fiscaliza también a otras personas individuales o
jurídicas, cuando manejen, inviertan o administren fondos públicos o hagan
colectas públicas. D) El artículo 2 del decreto que contiene las normas
impugnadas prescribe, en congruencia con lo establecido en el artículo 242 de
la Constitución, que las ?ONG?s? son aquellas organizaciones sin fines de
lucro, constituidas para promover fines culturales, educativos, deportivos, de
servicio social, de asistencia, beneficencia y desarrollo económico y social; se
les reconoce patrimonio propio y personalidad jurídica. E) Como su nombre lo
indica, las ?ONG?s? son de naturaleza privada y por lo tanto, al carecer de
carácter gubernamental y no pertenecer al Estado, ?La Contraloría? no puede
fiscalizar sus ingresos, egresos y patrimonio. Por tal razón el artículo 16
impugnado, al ordenar que las ?ONG?s? deben ser fiscalizadas por ?La
Contraloría? adolece de inconstitucionalidad, ya que le asigna una función no
prevista en la Constitución. F) ?En consecuencia, las entidades privadas que
no reciban fondos del Estado o que no realicen colectas públicas, no tienen la
obligación de rendir cuentas a la Contraloría General de Cuentas? Desde
luego, es atendible que el momento de constituirse una asociación, fundación,
comités y patronatos, se debe contemplar la forma de rendición de cuentas y la
fiscalización de las mismas, correspondiendo dicha fiscalización a la
Superintendencia de Administración Tributaria, y, en su caso, a la
Superintendencia de Bancos que tiene fines específicos, pero ajenos a la
intervención en cuanto a definir ?la correcta inversión? en términos de
orientar las políticas de las entidades mencionadas.? (Escrito de planteamiento
de la acción). G) El artículo 7 inciso a) de la ley objetada, al requerir
comparecencia de por lo menos siete personas, para la constitución de una ?
ONG?, transgrede el artículo 34 de la Constitución, toda vez que constituye una
limitación infundada a la libre asociación. Solicitaron que se declare con lugar la
inconstitucionalidad planteada.
II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
No se decretó la suspensión provisional de las normas impugnadas. Se dio
audiencia por quince días al Congreso de la República, a la Contraloría
General de Cuentas, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio
Público. Oportunamente, se señaló día y hora para la vista, que fue pública.
III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES
En la audiencia por quince días, los entes a los que se confirió la misma
alegaron: A) El Congreso de la República, a través de su Tercer
Vicepresidente, Jorge Arévalo Valdez, manifestó: a) en las últimas décadas,
han surgido en el país una serie de asociaciones, fundaciones y comités, que
se han autodenominado ?ONG?s? y que se desenvuelven en los ámbitos
social, educativo, medio ambiente, cultural y derechos humanos. Estas
entidades, por interés nacional y utilidad pública que representan, requieren de
un instrumento jurídico moderno que permita normarlas, desde su constitución
y hasta su liquidación. b) La ley que contiene las disposiciones impugnadas fue
adoptada debido a los diversos problemas que han suscitado con relación a las
obligaciones contables de las ?ONG?s?. c) La denuncia de inconstitucionalidad
del artículo 7 inciso a) de la ley cuestionada no puede proceder, toda vez que
los accionantes omiten expresar los motivos en los cuales descansa su
impugnación. d) Por su parte, el artículo 16 del Decreto 02-2003 tampoco
adolece de inconstitucionalidad, ya que el hecho de que ?La Contraloría?
fiscalice los fondos de las ?ONG?s? obedece a que los mismos son utilizados
para fines públicos; esto, bajo ningún punto de vista puede implicar una
modificación a la función de ?La Contraloría?, puesto que su misión es la
fiscalización de fondos públicos, categoría que comprende los recursos de las ?
ONG?s?, en atención a la función social y pública que desarrollan. Solicitó que
se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) La Contraloría
General de Cuentas, a través del Jefe de la misma, Oscar Eugenio Dubón
Palma, alegó: a) contrariamente a lo aseverado por los accionantes, el hecho
que el artículo 7 inciso a) de la ley impugnada establezca un mínimo de siete
personas individuales o jurídicas para la constitución de una ?ONG? no
contiene ninguna prohibición o limitación al derecho de asociación; dicha
disposición pretende fortalecer, reafirmar y reconocer ese derecho
fundamental. b) Se denuncia que las normas impugnadas atentan contra el
derecho a la propiedad privada, sin embargo, en el planteamiento se omitió
expresar en forma razonada y clara los motivos en que descansa la
impugnación. En todo caso, debe tenerse presente que la doctrina y la
Constitución son contestes al limitar el ejercicio de cualquier derecho al bien
común, puesto que la realización de un derecho no puede implicar la
trasgresión de los de otras personas. c) En relación con la impugnación del
artículo 16 de la Ley de Organizaciones No gubernamentales para el
Desarrollo, el que el Estado instituya a ?La Contraloría? como ente fiscalizador
de las ?ONG?s? no viola ningún principio constitucional, ya que el espíritu de la
ley impugnada es facilitar la inscripción y registro de dichas organizaciones,
ejerciendo, al mismo tiempo, un control adecuado de las mismas, por parte del
máximo órgano fiscalizador del Estado, que es el único con la capacidad
técnica, logística y jurídica para realizar tal función. d) Suponer que ?La
Contraloría? se encuentra impedida de realizar la fiscalización de las ?ONG?s?
conllevaría la necesidad de crear otro órgano administrativo de control y
fiscalización, exclusivo para estas organizaciones, lo que representaría un
doble gasto para el erario público. Solicitó que se declare sin lugar la acción de
inconstitucionalidad promovida. C) La Procuraduría General de la Nación, por
medio del Jefe de la Sección de Procuraduría, Rudio Lecsan Mérida Herrera,
expuso: a) el fundamento jurídico filosófico de la ley cuestionada radica en el
reconocimiento que hace el Estado del derecho de libre asociación y de la
necesidad de financiar los programas de desarrollo económico y social que
implementan las organizaciones no lucrativas del sector privado reconocidas en
el país. b) La disposición atacada que establece el requisito de que para que
pueda constituirse una ?ONG? es necesaria la comparecencia de siete
personas, individuales o jurídicas, responde al hecho de que regularmente una
junta directiva está compuesta por un Presidente, un Vicepresidente, un
Secretario, un Tesorero y tres vocales, por lo que lejos de limitar la libre
asociación la hace factible. c) En aras de velar por el buen cuidado de las
donaciones que países amigos hacen para el desarrollo económico y social del
país y para que dichos fondos lleguen a las comunidades a que están
destinados, el artículo 16 impugnado estableció que ?La Contraloría? fiscalice
a las ?ONG?s?, lo cual no es inconstitucional. Solicitó que se declare sin lugar
la acción de inconstitucionalidad. D) El Ministerio Público no evacuó la
audiencia conferida.
IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA
A) María Silvia Pineda Molina, en su calidad de Presidenta de la Asociación
Civil Consejo de Fundaciones Privadas, en quien se unificó personería,
postulante de la inconstitucionalidad, reiteró los argumentos contenidos en
el escrito de planteamiento de la acción y además, en relación con lo
expresado por las entidades a que se confirió audiencia por quince días,
agregó: a) el requisito que contiene el inciso a) del artículo 7 impugnado, de
que para la constitución de una ?ONG? debe comparecer por lo menos siete
personas individuales o jurídicas, civilmente capaces, viola la libertad de
asociación, puesto que se impide la creación de una ?ONG? con menos de
siete personas; en la legislación guatemalteca, tal requisito no es exigido para
ningún tipo de asociaciones civiles, fundaciones, comités o sociedades
mercantiles. b) Respecto a la otra norma impugnada (artículo 16), debe tenerse
presente que las atribuciones de ?La Contraloría? no comprenden la
fiscalización de fondos que donan Estados amigos o fondos del sector privado
de otros Estados, para las ?ONG?s? de Guatemala. c) Las instituciones y el
Organismo que prestaron sus argumentos en este proceso parecen no tener
claro el concepto ?fondos públicos? y su diferencia con los que son de carácter
privado; de esa cuenta los que caen en la categoría de ?privados? no pueden
ser tratados como ?fondos públicos?, como lo pretende la ley impugnada.
Solicito que se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. B) El
Ministerio Público, a través de su agente fiscal de la Fiscalía de Asuntos
Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, Gilda Toledo Barrios de
Argueta, alegó: a) las entidades postulantes omitieron cumplir con el requisito
que establece el artículo 135 de la ley de la materia, ya que no expresaron en
forma razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa la impugnación
que hacen del artículo 7 inciso a) del Decreto 02-2003 del Congreso de la
República, circunstancia que impide a la Corte de Constitucionalidad
pronunciarse sobre la denunciada inconstitucionalidad de esa norma. b) Por
otra parte, el artículo 16 impugnado desarrolla lo establecido en el artículo 242
de la Constitución, que debe interpretarse en forma acorde con lo establecido
en el artículo 232 constitucional, por lo que es incorrecta la apreciación
contenida en el planteamiento respecto a que ?La Contraloría? no tiene
facultades para fiscalizar a las Organizaciones No Gubernamentales. c) Para
resolver la inconstitucionalidad, debe tomarse en consideración que de
conformidad con el artículo 171 inciso a) de la Constitución, el Congreso de la
República tiene atribuciones para decretar, reformar y derogar las leyes, tal y
como procedió en la emisión del decreto impugnado. Solicito que se declare sin
lugar la acción intentada.
CONSIDERANDO
-I-
La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del
orden constitucional y, congruente con ello, conoce en única instancia de las
impugnaciones hechas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter
general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de
mantener el principio de supremacía de la Constitución, que sujeta a su
conformidad todo el resto de la normativa legal.
Entre otros muchos principios que inspiran el actuar y desenvolvimiento del
Estado de Guatemala, la Constitución Política de la República consagra el de
seguridad jurídica y el de legalidad en el ejercicio de la función pública. Ambos
principios han sido invocados jurisprudencialmente por esta Corte, la que ha
considerado, respecto del primero, que: "El principio de seguridad jurídica que
consagra el artículo 2o. de la Constitución, consiste en la confianza que tiene el
ciudadano, dentro de un Estado de Derecho, hacia el ordenamiento jurídico; es
decir, hacia el conjunto de leyes que garantizan su seguridad, y demanda que
dicha legislación sea coherente e inteligible; en tal virtud, las autoridades en
el ejercicio de sus facultades legales, deben actuar observando dicho
principio...?. (-el resaltado no aparece en el texto original- Sentencia de diez de
julio de dos mil uno, dictada en el expediente mil doscientos cincuenta y ocho -
dos mil).
Por su parte, respecto del principio de legalidad en el ejercicio de la función
pública, se ha estimado que el mismo, "...contenido en el artículo 152 de la
Constitución, establece que el ejercicio del poder está sujeto a las limitaciones
señaladas por la Constitución y la ley, lo que significa que la función pública
debe estar debidamente establecida..." (Sentencia de doce de diciembre de mil
novecientos noventa y seis, dictada en el expediente novecientos catorce -
noventa y seis). En igual sentido, en otra oportunidad se expresó que "El
principio de legalidad, contenido en los artículos 5o., 152, 154 y 155 de la
Constitución implica que la actividad de cada uno de los órganos del Estado
debe mantenerse dentro del conjunto de atribuciones expresas que le son
asignadas por la Constitución y las leyes..." (Sentencia de veintidós de febrero
de mil novecientos noventa y seis, dictada en el expediente ochocientos
sesenta y siete - noventa y cinco).
-II-
En el presente caso, se plantea la inconstitucionalidad de los artículos 7 inciso
a) y 16 de la Ley de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo,
Decreto 02-2003 del Congreso de la República.
Previamente a realizar el análisis de las inconstitucionalidades denunciadas, y
por considerarlo relevante para tal efecto, se estima pertinente expresar que la
regulación relativa a la constitución, organización, funcionamiento y disolución
de entidades privadas, es materia de leyes ordinarias. De esa cuenta, el
Congreso de la República, al emitir el decreto que contiene las normas
impugnadas, actuó en ejercicio de las facultades que la Constitución le
confiere, sin que sea válido cuestionar tal competencia del Organismo
Legislativo.
En tal virtud, es procedente efectuar el estudio comparativo entre las normas
impugnadas y las constitucionales que se denuncian como violadas, a efecto
de establecer la adecuación de las primeras a las segundas, tal y como lo
dispone el principio de supremacía constitucional, puesto que si bien, es
competencia del Congreso de la República la emisión de leyes como la
impugnada, las disposiciones que sean consecuencia del ejercicio de la misma
deben adecuarse a lo establecido en la normativa suprema del país.
-III-
La primera de las normas impugnadas, artículo 7 inciso a), establece como
requisito para la constitución de una "ONG", la comparecencia de por lo menos
siete personas, individuales o jurídicas, civilmente capaces.
En opinión de esta Corte, no es inconstitucional establecer como requisito para
la constitución de una entidad privada la concurrencia de alguna cantidad
determinada de personas, dentro de ciertos parámetros razonables que
atiendan a la naturaleza, características y fines de esa entidad. Un ejemplo de
ello está determinado por el Código de Trabajo, artículo 216, en el que se
establece, como requisito para la formación de un sindicato, la concurrencia de
veinte o más trabajadores.
En el caso de estudio, se considera que la exigencia del requisito de la
comparecencia de siete personas para la constitución de una "ONG" responde
a la concepción que el legislador ha hecho de las asociaciones que así
denomina ("ONG?s") y reviste carácter razonable, atendiendo a la
trascendencia que ese Organismo ha reconocido a la naturaleza y actividades
que realizan esas organizaciones. Ello, contrariamente a lo afirmado en el
planteamiento, no constituye una trasgresión a la libertad de asociación,
constitucionalmente establecida, ya que únicamente se trata de un requisito o
formalidad condicionante para la creación de una "ONG" no así de otra forma,
tipo o clase de entidad privada, por lo que si al ser ejercido el derecho de
asociación para la constitución de una entidad de naturaleza civil, no se reúnen
o no se quieren reunir siete personas, individuales o jurídicas, civilmente
capaces, no podrá adoptarse la forma de una "ONG", pero si cualquier otra de
las reconocidas por el ordenamiento jurídico guatemalteco.
-IV-
Lo expresado en el anterior considerando motiva a esta Corte a hacer algunas
consideraciones sobre la normativa que contiene las disposiciones
impugnadas, a fin de coadyuvar, vía interpretación, al cumplimiento del
principio de seguridad jurídica referido en el numeral -I- de este apartado, en el
que se enfatizó que las leyes deben ser coherentes e inteligibles, no sólo en
forma individual, sino como parte integrante del ordenamiento jurídico del
Estado.
La Ley de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo, como su
nombre y su artículo 1 lo indican, tiene por objeto normar la constitución y
funcionamiento de las "ONG?s". En el artículo 2 de dicho cuerpo legal se
establece que son "ONG?s" las constituidas "...con intereses culturales,
educativos, deportivos, con servicio social, de asistencia, beneficencia,
promoción y desarrollo económico y social, sin fines de lucro...". Y, en el
artículo 4 ibid se expresa que estas organizaciones podrán estar constituidas
como asociaciones civiles, fundaciones u "ONG" propiamente dichas.
La amplitud de las finalidades y objeto que la Ley de "ONG?s" te atribuye a las
mismas podría dar lugar a interpretar erróneamente que la normativa en
cuestión derogó tácitamente algunas disposiciones del Código Civil,
específicamente podría pensarse en los numerales 2º y 3º del artículo 15 y, que
por tal razón, la única forma en que podría establecerse una entidad privada
cuyas actividades se desarrollen motivadas en intereses culturales, educativos,
deportivos, de servicio social, asistencia, beneficencia, promoción y desarrollo
económico y social, es mediante la constitución de una "ONG". Una
interpretación así, sería no sólo atentatoria al principio de seguridad jurídica
sino a la misma libertad de asociación constitucionalmente reconocida, ya que
adolecería de la racionabilidad que requieren las normas jurídicas y estaría
condicionando ese derecho a una única forma de ejercerlo, que se aproximaría
más a una naturaleza imperativa que de libertad, que es la que la Constitución
preceptúa y reconoce.
Por tal razón, en opinión de esta Corte, debe concluirse que son las personas
que ejercen su libertad de asociación, a quienes compete la calificación y
determinación si la entidad privada que constituyen es una "ONG", y así
deberán manifestarlo y sujetarse, por lo tanto, a la normativa en análisis, o bien
si acuerdan crear otra clase o tipo de asociación civil que, aunque tenga
intereses de los enumerados anteriormente, no encuadra en la calificación de
"ONG".
-V-
La segunda norma impugnada, artículo 16 del Decreto 02-2003 del Congreso
de la República, preceptúa que sin perjuicio de la propia fiscalización interna de
las "ONG?s", la Contraloría General de Cuentas realizará tal actividad, para lo
cual deberán proporcionarle la información y documentación que les requiera.
El artículo 232 de la Constitución establece que la Contraloría General de
Cuentas, como institución técnica descentralizada, está encargada de fiscalizar
los ingresos, egresos e intereses hacendarios de los Organismos del Estado,
municipios y entidades descentralizadas y autónomas, así como de aquellas
personas que reciban, inviertan o administren fondos públicos o bien, quienes
hagan colectas públicas.
Al confrontar la norma impugnada con el relacionado artículo constitucional,
interpretado éste en forma armónica con lo que respecto al principio de
legalidad en el ejercicio de la función pública se expresó en el primer
considerando, se advierte la existencia de falta de compatibilidad entre ambas
disposiciones, toda vez que la Constitución ha establecido a la Contraloría
General de Cuentas como órgano fiscalizador de los fondos públicos,
naturaleza que innegablemente no tienen los fondos que manejan las
"ONG?s", salvo que los mismos sí provengan del Estado, alguna entidad
estatal o sean producto de una colecta pública. De esa cuenta, al atribuir a la
Contraloría una función que no le ha sido constitucionalmente asignada, la
fiscalización de ciertos fondos privados, se está modificando la naturaleza de
la misma, alejando su función del ámbito público y haciéndola incursionar en el
ámbito particular.
Como recién se indicó, la Contraloría General de Cuentas sí está facultada
para fiscalizar el manejo de los fondos de las "ONG?s", pero sólo en el caso en
que los mismos provengan del Estado o algún municipio o entidad
descentralizada y autónoma, o bien que sean producto de una colecta pública.
Esta fiscalización debe darse en virtud de lo dispuesto en la Constitución y
desarrollado en las leyes pertinentes, especialmente la Ley Orgánica del
Tribunal y Contraloría de Cuentas.
Lo anteriormente expresado determina acoger la pretensión de las entidades
postulantes, en el sentido de declarar inconstitucional el artículo 16 impugnado,
por violentar el principio de supremacía constitucional, que sujeta a todas las
normas integrantes del ordenamiento jurídico guatemalteco a su conformidad
con la norma normarum.
-VI-
Un aspecto más que no puede pasar desapercibido a esta Corte es que tal y
como lo alegaron las entidades a que se confirió audiencia por quince días en
el expediente, en el país existe la necesidad de regular y fiscalizar el actuar de
las "ONG?s" que si bien, no tienen un carácter de entidad pública, sí
desarrollan actividades de interés público.
La fiscalización del manejo de fondos por parte de las "ONG?s", que es el
punto objeto de cuestionamiento en el anterior considerando, no es contrario a
la Constitución ni a las leyes (debe traerse a colación lo expresado en el
segundo párrafo del segundo considerando de este fallo); por ello, es factible,
lógico y técnico que si el legislador lo estima necesario, se disponga esta
fiscalización de las "ONG?s", a través de un órgano o ente existente o que
acuerde crear para el efecto, pero teniendo presente lo considerado
anteriormente respecto de los órganos creados por la Constitución y a los que
la misma expresamente ha delimitado su radio de acción.
Sobre este punto, se estima pertinente complementar lo afirmado sobre la
posibilidad de fiscalización de entidades privadas con lo considerado en la
sentencia de diecisiete de septiembre de mil novecientos ochenta y seis,
dictada en el expediente doce -ochenta y seis (12-86), por tratarse de un
asunto íntimamente ligado a la fiscalización, como lo es el alcance de la
inviolabilidad de correspondencia, documentos y libros que contempla el
artículo 24 constitucional. En esa sentencia, se manifestó: (sic) ---------------------
"...debe ponerse atención en la primera parte del artículo 24 de la Constitución,
que se refiere a la correspondencia de toda persona, sus documentos y libros.
El hecho de referirse directamente a persona, indica que se trata de
correspondencia, documentos y libros de carácter privado; las contabilidades y
documentos mercantiles no tienen ese carácter..."
LEYES APLICABLES:
Artículos citados y, 4º, 5º, 242, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de
la República de Guatemala; 114, 133, 137, 139, 140, 149, 163 inciso a) y 185
de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y, 31 del
Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO:
La Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas,
declara: I. Inconstitucional el artículo 16 del Decreto 02-2003 del Congreso
de la República, Ley de Organizaciones No Gubernamentales para el
Desarrollo, la que perderá su vigencia el día siguiente al de la publicación de
este fallo en el Diario Oficial. II. Sin lugar la inconstitucionalidad promovida
contra el inciso a) del articulo 7 ibid. III. Publíquese esta sentencia en el Diario
Oficial. IV. Notifíquese.

MARIO GUILLERMO RUIZ WONG


PRESIDENTE

CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR


MAGISTRADO

JUAN FRANCISCO FLORES JUAREZ


MAGISTRADO

RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO


MAGISTRADO
SAÚL DIGHERO HERRERA
MAGISTRADO

MANUEL DE JESÚS FLORES HERNANDEZ


MAGISTRADO

FRANCISCO JOSE PALOMO TEJEDA


MAGISTRADO

OVIDIO OTTONIEL ORELLANA MARROQUIN


SECRETARIO GENERAL